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Le 31 octobre 2017
Le Premier président
à
Monsieur Édouard Philippe
Premier ministre
Réf. : G/64 -17-0510E
Objet :
L’organisation territoriale en région Île
-de-France
En s’appuyant sur les
différents travaux
qu’elle a conduits au cours des dernières années
et en tenant compte des réponses qui ont été apportées par les collectivités et organismes
contrôlés, la chambre régionale des comptes Île-de-
France m’a communiqué
, en application des
dispositions de l’article R.
243-19 du code des juridictions financières, un ensemble
d’observations relatives à l’organisation territoriale en région Île
-de-France, à ses faiblesses et
aux évolutions nécessaires dans la perspective de
la prochaine tenue d’une «
conférence
territoriale du Grand Paris ».
En application de l’article R.
143-11 du même code, il a été décidé de porter à votre
connaissance les observations ci-après développées et les recommandations formulées.
Au regard des enjeux et caractéristiques de la région Île-de France, le présent référé
analyse les faiblesses de son organisation et ses conséquences en termes d’inégalités
territoriales et propose différentes pistes d’évolution législatives ambitieuses pour y remédier.
***
1
UNE RÉGION STRATÉGIQUE
1.1
Un rôle moteur pour l’économie française
Sur une superficie couvrant seulement 2,2 % du territoire de la France métropolitaine, la
région francilienne regroup
e près de 12 millions d’habitants, soit 18,7 % de sa population, avec
une densité moyenne supérieure à 1 000 habitants au km
2
contre environ 100 habitants au km
2
en moyenne dans les autres régions françaises.
Malgré les rééquilibrages opérés, depuis soixante ans,
par les politiques d’aménagement
du territoire, la région Île-de-France demeure le premier pôle économique français. Elle contribue
pour 30 % au produit intérieur brut (PIB) national et son PIB par habitant (53 000
€) est près de
40 % supérieur à la moyenne nationale. Elle accueille, en outre, dans de nombreux domaines
d’activités
,
les pôles d’excellence de l’économie nationale
1
.
1
L’Institut national de la statistique et des études économiques (
INSEE).
Cour des comptes
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Ce dynamisme global masque la persistance d
’importantes
difficultés socio-économiques.
Ainsi, 1,6 million de franciliens vivent dans un quartier de la politique de la ville, soit 13 % de la
population régionale, contre 8 % en France métropolitaine. Le territoire régional connaît
également un déficit récurrent d’offre de logements, que l’action publique peine à résorber.
1.2
Une répartition spatiale interne spécifique
L’essentiel de la
population francilienne réside dans une zone de bâti continu, appelée
unité urbaine de Paris englobant 412 des 1 277 communes de la région, et qui concentre à elle
seule
10 de ses 12 millions d’habitants et 5,8 millions d’emplois
.
Cette répartition spatiale de la population et des activités explique que nombre de
politiques publiques locales concernant le quotidien des franciliens relèvent
, plus qu’
ailleurs, de
l’échelle régionale. En matière de transports,
8,5 millions de voyageurs y empruntent
quotidiennement les transports en commun. Les infrastructures ferroviaires franciliennes
accueillent 40 % du trafic national (sur 10 % du réseau). La loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative
au Grand Paris a confié à l’État, la création et
la mise en service,
d’ici à 2030
,
d’u
n nouveau
réseau de transport public avec pour objectif de doter 90
% des franciliens d’une gare à moins
de deux kilomètres de leur domicile.
Les spécificités géographiques et socioéconomiques de la région francilienne ont toujours
conduit, dans l’histoire, le législateur à la doter d’une organisation institutionnelle propre.
2
UNE ORGANISATION TERRITORIALE ÉCLATÉE AU SEIN DE LA
RÉGION
Alors que la région Île-de-France se singularise par sa grande unité fonctionnelle, son
organisation territoriale est très morcelée en différents niveaux de collectivités territoriales et de
groupements et la répartition actuelle des compétences ne permet pas de remédier à cette
dispersion.
Comme
sur l’ensemble
du territoire national, l’organisation et le financement des services
publics locaux proposés
aux franciliens relèvent aujourd’hui de trois niveaux de collectivités
- une
région, huit départements et 1 277 communes -
auxquels s’ajoutent le plus souvent au minimum
deux niveaux de groupements : 54 établissements publics de coopération intercommunale à
fiscalité propre (EPCI), dont la métropole du Grand Paris, et 779 syndicats de toute nature
2
.
Ce dispositif complexe est mal compris de la population. Il appelle à ce que le rôle et la
place de chaque échelon soient réexaminés
.
2.1
Trois niveaux de collectivités territoriales à rééquilibrer
2.1.1
Un réexamen nécessaire des compétences respectives de la région et des
départements
Le périmètre de la région Île-de-France, défini dans les années soixante,
n’a pas été
modifié par la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions.
En comparaison des autres régions françaises, la collectivité régionale dispose de
compétences particulières, héritées du d
istrict de l’agglomération parisienne, créé par
la loi
n° 1961-845du 2 août 1961
relative à l’organisation de la région de Paris
, pour répondre aux
besoins d’aménagements et d’équipements de son territoire
.
2
Données de la Direction générale des collectivités locales (DGCL).
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Historiquement, ces compétences spécifiques portent principalement sur la planification
par le biais du schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF), le cadre de vie (espaces
verts) et les transports (
via
l’établissement public
Île-de-France mobilités, qui associe la région et
les départements
3
). En matière d’espaces verts, les contrôles réalisés par la chambre régionale
des comptes Île-de-de-
France de la collectivité régionale et de son agence dédiée, l’agence des
espaces verts, ont conduit la Cour en 2016, dans un référé, à recommander un réexamen du rôle
de la région à l’égard des différents
niveaux de collectivités et groupements concourant à cette
politique publique et notamment avec les départements.
En dépit de la richesse de cette région, le déploiement du haut et très haut débit porté
essentiellement par les départements franciliens, comme la chambre régionale des comptes
Île-de-France
l’a souligné dans le cadre des travaux de la Cour des comptes sur ces réseaux
4
,
n’a paradoxalement
pas été achevé.
Au regard de la taille et des dynamiques internes du territoire régional, la place et le rôle
respectifs de la région et des départeme
nts mériteraient d’être réexaminés.
2.1.2
Un réexamen nécessaire de la place des départements au regard de la
montée en puissance des grandes intercommunalités à fiscalité propre
À la différence des autres départements français, les départements
d’Île
-de-France ont
déjà connu une importante réorganisation. Leur carte actuelle a, en effet, été arrêtée par la loi en
1964
en vue d’adapter leur périmètre à la réalité démographique et géographique du territoire
francilien. Cette réforme s’est traduite par la
réorganisation en huit départements des trois
départements préexistants. À Paris et en petite couronne - Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et
Val-de-Marne -,
les
compétences
exercées
par
ces
départements
connaissent
des
aménagements par rapport au droit co
mmun, notamment en matière d’incendie et de secours
5
ou d’assainissement
6
.
La réforme des départements franciliens est intervenue bien avant le développement des
établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, qui couvrent aujourd
’hui
l’ensemble du territoire régional. Cette nouvelle organisation intercommunale doit conduire à
réexaminer le rôle et la place des départements. Les départements de Paris et de la petite
couronne sont ainsi inclus intégralement dans le périmètre de la métropole du Grand Paris sans
être associés à sa gouvernance institutionnelle. Aussi, la demande de fusion des départements
des Hauts-de-Seine, en petite couronne, et des Yvelines, en grande couronne, votée par leurs
assemblées en juin 2017, rapprocherait, si elle était acceptée, des départements dans une
situation différente
à l’égard de la métropole du Grand Paris
, mais présentant également des
profils hétérogènes en matière de superficie et de densité
7
.
Parmi les départements français, le département de Paris constitue une autre exception.
Depuis 1964, son périmètre se confond avec celui de la commune de Paris. Les deux niveaux de
collectivités sont dirigés par un exécutif et un conseil uniques et disposent
d’une
même
administration. En tirant les conséquences des observations et recommandations
d’un rapport
de
la chambre régionale des comptes Île-de-
France d’octobre 2015 sur le périmètre de la gestion de
ce département, la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris
et à l’aménagement métropolitain a procédé à sa fusion avec la commune à compter du
1
er
janvier 2019 et doté la ville d’un nouveau statut.
3
Anciennement Syndicat des transports d’Île
-de-France (STIF).
4
Les réseaux fixes de haut et très haut débit : un premier bilan, janvier 2017.
5
Les départements de Paris et de petite couronne
financent en commun le service public d’incendie et de secours
placé
sous la responsabilité du préfet de Police.
6
Les départements de Paris et de petite couronne
sont compétents en matière d’assainissement au travers du Syndicat
interdépartemental pour l’assainissement de l’agglomération parisienne (SIAAP). Sur le re
ste du territoire national, et
notamment dans la grande couronne parisienne, cette compétence revient cependant à l’échelon communal.
7
Le département des Hauts-de-
Seine dispose d’une superficie de 176 km
2
et d’une densité de 9
155 habitant au km
2
contre 2 284 km
2
en superficie et 633 habitants au km
2
pour celui des Yvelines. Le département des Hauts-de-Seine est
entièrement urbanisé.
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2.1.3
Des créations de communes nouvelles à encourager
La carte des communes
d’
Île-de-
France n’a pas connu d’évolution significative depuis la
loi du 16 juin 1859 sur
l’extension
des limites de Paris à 24 communes limitrophes.
Parmi les communes franciliennes, celle
de Paris a la particularité d’être, à l’instar de Lyon
et de Marseille, organisée en
arrondissements, chacun doté d’un maire et d’un conseil
d’arrondissement élus et disposant d’un budget propre déconcentré
, financé indépendamment
des ressources de fiscalité locale du territoire. À compter de 2020, afin de tenir compte de
l’évolution de le
ur démographie respective, les arrondissements parisiens seront regroupés pour
partie en secteurs selon un principe qui trouve déjà une application à Marseille.
Sur le modèle de Paris, le législateur avait, en 1964,
examiné la possibilité d’un
regroupement
des communes en petite couronne avant de l’écarter
et de créer les départements
de la petite couronne
8
.
Depuis 2010, la loi permet aux communes de constituer une commune nouvelle résultant
de la fusion des entités qui la composent. Alors que son organisation urbaine
s’y prête
particulièrement, y compris en grande couronne, la région Île-de-France reste, à la différence
d’autres régions, peu concernée par ces regroupements
. En grande couronne, les cinq villes
nouvelles
9
créées à compter des années soixante dans le cadre du premier schéma
d’aménagement de la région Île
-de-France sont demeurées des structures intercommunales.
C
ertaines d’entre elles (notamment la communauté d’agglomération de
Cergy-Pontoise)
éprouvent pourtant
des difficultés à mettre en œuvr
e des politiques publiques locales
coordonnées avec les communes membres comme la Cour des comptes l
a souligné lors de
l’examen de la p
olitique du logement en Île-de-France
10
.
2.2
Un organisation intercommunale complexe à deux niveaux de
groupements
2.2.1
Une carte des établissements publics de coopération intercommunale à
fiscalité propre encore adaptable
Comme sur le reste du territoire national, la loi
a organisé l’achèvement de la carte
de
l’intercommunalité à fiscalité propre en région Île
-de-France. Pour ce faire, elle a institué un
schéma régional de co
opération intercommunale (SRCI) pour l’unité
urbaine de Paris et des
schémas départementaux de coopération intercommunaux (SDCI) pour le reste du territoire
régional.
La région Île-de-France compte
aujourd’hui
54 intercommunalités à fiscalité propre
(EPCI), à savoir la métropole du Grand Paris, une communauté urbaine, 19 communautés
d’agglomération et 33 communautés de communes
11
(Cf. carte n° 1 jointe en annexe).
Au sein de ces organismes intercommunaux, la métropole du Grand Paris occupe une
place particulière. Elle regroupe 7 des 12 millions de franciliens, issus de 131 communes, dont
les 124 communes du territoire des départements de Paris et de la
petite couronne ainsi qu’une
commune du Val-
d’Oise et six communes de l’Essonne
12
et elle dispose, de surcroît, d’un statut
spécifique.
En
dehors
du
périmètre
de
la
métropole
du
Grand
Paris,
l’intercommunalité
à fiscalité propre relève en revanche des formes juridiques de coopération intercommunale de
droit commun (communauté de communes
, communauté d’agglomération et communauté
urbaine) permettant des regroupements de taille et de niveau d’intégration différents
(Cf. carte
n°2 jointe en annexe).
8
Exposé des motifs de la loi n° 1964-707 du 10 juin 1964 portant réorganisation de la région parisienne.
9
Cergy-Pontoise, Évry, Marne-la-Vallée, Melun-Sénart, Saint-Quentin-en-Yvelines.
10
Le logement en Île-de-France
: donner de la cohérence à l’action publique
, avril 2015.
11
Données DGCL.
12
Ces communes de grande couronne font partie des 46 communes auxquelles la loi avait donné cette possibilité.
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Cette situation a pu contribuer au morcellement excessif de l’interco
mmunalité francilienne. Ainsi,
dans l’unité urbaine de Paris, outre la métropole du Grand Paris, coexistent des structures
intercommunales relevant de niveaux d’intégration et de tailles variables allant de communautés
de communes de 15 membres englobant moins de 20 000 habitants à une communauté urbaine
de 73 communes regroupant plus de 400 000 habitants.
En outre, en l’état des textes applicables,
la création de ces intercommunalités se traduit
le plus souvent par la mise en
place d’une nouvelle administ
ration sans mutualisation des moyens
ni des achats avec les communes membres.
En définitive, l’organisation de l’
intercommunalité à fiscalité propre en Île-de-France
mériterait d’être rationalisée.
2.2.2
Une simplification de la carte des autres syndicats à poursuivre
Alors que l’on dénombre 768 syndicats de toute nature sur le territoire de la région
Île-de-France
13
, une rationalisation de cette organisation est nécessaire et possible, comme l’a
souligné la Cour des comptes dans un rapport de juin 2016 sur la carte des syndicats
intercommunaux réalisé à la demande du Parlement. La chambre régionale des comptes
Île-de-France dans un chapitre du dernier rapport public annuel de la Cour
sur l’organisation du
traitement des déchets ménagers en Île-de-
France l’a ég
alement récemment rappelé.
De nombreux syndicats peuvent être supprimés, regroupés ou transformés sans préjudice
pour les usagers. La chambre régionale des comptes Île-de-France
l’a récemment recommandé
pour deux syndicats de déchets de la petite couronne
14
et quatre organismes de la grande
couronne
15
. À défaut, leurs moyens pourraient être mutualisés avec leurs membres, comme la
Cour
l’a également souligné dans le
rapport précité.
3
UNE ORGANISATION TERRITORIALE DE LA MÉTROPOLE DU
GRAND PARIS COMPLEXE ET INACHEVÉE
Créée par la loi n° 2014-58
de modernisation de l’action publique territoriale et
d’affirmation des métropoles
(MAPTAM) du 27 janvier 2014 et modifiée par la loi n° 2014-991
portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) du 7 août 2015, la métropole
du Grand Paris ne disposera d’une organisation institutionnelle et financière définitive qu’
en 2021,
soit cinq années après sa mise en place.
Pour autant, les travaux conduits par la chambre régionale des comptes Île-de-France
pe
rmettent d’ores et déjà de tirer quelques enseignements de cette réforme institutionnelle
.
3.1
Une organisation reposant sur une double intercommunalité sans
rationalisation des acteurs existants
La loi a fixé à la métropole du Grand Paris
l’objectif
«
d’amé
liorer le cadre de vie de ses
habitants, de réduire les inégalités entre territoires, de développer un modèle urbain, social et
environnemental durable et de renforcer son attractivité et sa compétitivité »
.
Pour répondre à cet objectif, la loi a créé un double niveau
d’intercommunalités
inédit sur le
territoire national, composé,
d’une part
, de la métropole du Grand Paris, établissement public de
coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre
sui generis
, et,
d’autre part
, de
11 établissements publics territoriaux (EPT), syndicats de communes
sui generis
, regroupant les
communes de petite couronne et quelques-unes de grande couronne, la ville de Paris constituant
à elle seule un établissement public territorial.
13
DGCL. Hors établissements publics territoriaux du Grand Paris.
14
Syndicat mixte des Hauts-de-
Seine pour l’élimination des déchets, syndicat intercommunal de traitement des ordures ménagères de
la Seine-Saint Denis.
15
Syndicat de la région de Montereau-Fault-Yonne pour le traitement des ordures ménagères, Syndicat mixte fermé Est Seine-et-Marne
pour le traitement des ordures ménagères, Syndicat de traitement des déchets ménagers du sud Seine et Marne et régie Sytraval.
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La métropole du Grand Paris organise et finance peu de services publics locaux en
comparaison des autres métropoles et communautés urbaines. Ses compétences relèvent
essentiellement de la planification et du
soutien à l’investissement de ses membres par le biais
d’une dotation de soutien à l’investissement territorial
que la loi lui impose de mettre en place
16
.
Il en résulte qu’e
n t
ermes de compétences, le niveau d’intégration
de la métropole du Grand Paris
est moins important que celui des intercommunalités de grande couronne (Cf. carte n°2 jointe en
annexe).
De surcroît, pour qu
’un certain nombre de compétences
soit effectivement exercé, il faut
au préalable qu’
un double niveau «
d’intérêt communautaire
», également inédit, soit défini. En
l’espèce, doivent être précisés entr
e la métropole et les établissements publics territoriaux,
d’une
part, «
l’intérêt métropolitain
»
et entre les établissements publics territoriaux et les communes,
d’autre part, «
l’intérêt territorial
».
Ils permettront d’arrêter le
montant des attributions de
compensation des charges transférées. Ce dispositif, peu lisible pour les administrés, est peu
économe en deniers publics. Il conduit notamment à partager une même politique entre différents
niveaux d’acteurs sans
aucune incitation à mutualiser les moyens. Dès 2005, la Cour des
comptes
17
avait
d’ailleurs
souligné, notamment pour les mêmes raisons, les limites du dispositif
de l’intérêt communautaire. Pour financer leurs compétences respectives, la métropole et les
établissements publics territoriaux suivent un schéma financier qui ne sera pas stabilisé avant
2021.
Jusqu’en 2021
, la métropole dispose de la fiscalité économique professionnelle, à
l’exception de la contribution foncière des entreprises (CFE), conservée jusqu’à cette date par
les établissements publics territoriaux. À partir de 2021, ces derniers seront exclusivement
financés par un fonds de compensation des charges territoriales alimenté par les ressources
fiscales des communes et ils ne disposeront, ainsi,
d’aucune ressource prop
re.
Dans la période précédant la création des établissements publics territoriaux, certains
organismes ont mis en place des stratégies visant à geler les montants des flux financiers
bénéficiant aux communes membres d’EPCI à fiscalité propre préexistants
. Les dotations de
solidarité communautaires existantes ont ainsi parfois été intégrées dans les attributions de
compensation des charges transférées, comme la chambre régionale des comptes Île-de-France
l’a mis en lumière en contrôlant la communauté d’aggl
omération Grand Paris Seine Ouest,
devenue établissement public territorial de la métropole.
Enfin, la création de la métropole du Grand Paris et de ses établissements publics
territoriaux est intervenue sans aucune réorganisation préalable des acteurs existants. Le
périmètre de la métropole inclut ainsi les quatre départements de Paris et de petite couronne,
sans que leur devenir ait été déterminé par la loi. De la même manière, la place et le rôle des
grands syndicats techniques en charge des principaux services publics locaux (eau,
assainissement, déchets, etc.) n’ont pas été remis en cause. Ils avaient, pourtant, été
créés avant
le développement de l’intercommunalité à fiscalité propre pour répondre
déjà à des enjeux
métropolitains mais sur des périmètres variables
18
.
En définitive, la mise en place de la métropole du Grand Paris a conduit à créer deux
niveaux d’administration supplémentaires sans
aucune réorganisation des échelons existants.
3.2
Une
pertinence
incertaine
du
maintie
n
de
l’échelon
des
établissements publics territoriaux
Si les 2,2 millions d’habitants de Paris sont regroupés dans un seul établissement public
territorial (la ville
de Paris), les 1,6 million d’habitants des Hauts
-de-Seine sont répartis entre
quatre établissements publics territoriaux, les 1,5 million de Seine-Saint-Denis entre quatre
établissements publics territoriaux et les 1,3 million du Val-de-Marne entre trois établissements
publics territoriaux. En moyenne, ces établissements publics territoriaux fédèrent 11 communes
et regroupent 430 000 habitants sur des territoires restreints
19
.
16
Elle n’a pas obligation de mettre en place une dotation de solidarité métropolitaine.
17
L’intercommunalité en France,
novembre 2005.
18
Notamment, le Syndicat intercommunal pour le gaz et l’électricité en
Île-de-France, le Syndicat Intercommunal de la
Périphérie de Paris pour
l’Électricité
et les Réseaux de Communication (SIPPEREC), le Syndicat Intercommunal
Funéraire de la Région Parisienne (SIFUREP)
, le Syndicat des eaux d’Île
-de-France, syndicat interdépartemental pour
l’assainissement de l’agglomératio
n parisienne, le Syctom, l
agence métropolitaine des déchets ménagers et
Île-de-France mobilités.
19
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Certains établissements publics territoriaux se substituent
à des d’intercommunalités
préexistantes (Plaine commune, Est-Ensemble et Grand Paris Seine Ouest). Les autres
procèdent soit de la fusion d’intercommunalités auxquelles sont rattachées des communes
isolées, soit uniquement en regroupant des communes isolées. Leur mise en place a pour effet
de créer un échelon de gestion supplémentaire disposant, en réalité, de peu de moyens.
Leurs compétences sont moins étendues que celles d’une communauté urbaine
, alors
même que leur territoire est entièrement urbanisé. Ils ne constituent pas un échelon de
mutualisation de la ressource fiscale ni de sa redistribution. À partir de 2021, ils ne disposeront
plus de levier fiscal. Ils ne constituent pas plus
un échelon de mutualisation des moyens, n’étant
pas incités à le faire avec les communes membres.
Le statut actuel des établissements publics territoriaux est ainsi en retrait par rapport
aux intercommunalités qui préexistaient en petite couronne. Leur création
n’a pas permis de
corriger les faiblesses de ces intercommunalités, relevées par la chambre régionale des comptes
Île-de-France
à l’occasion de leur contrôle, qu’il s’agisse de l’absence de dotation de solidarité
communautaire ou de la mutualisation limitée ou incomplète des moyens
20
.
La coexistence de cet échelon intermédiaire entre la métropole et les communes avec
celui du département mériterait d’être réex
aminée.
4
UNE
ORGANISATION
TERRITORIALE
À
L’ORIGINE
D’IMPORTANTES IN
ÉGALITÉS
4.1
Les effets du morcellement institutionnel sur la capacité des
communes à financer des services publics locaux et les contribuables
locaux
Le morcellement des communes, conjugué à leur mode de financement, e
st à l’origine
d’importantes
disparités dans la capacité de ces collectivités à financer les services publics
locaux.
On relève de très importants écarts dans le potentiel financier par habitant des communes
franciliennes
21
, avec un minimum de 407
€ et un maximum de 22
013
, par habitant
22
.
Les mécanismes de solidarités spécifiques à la région Île-de-
France, tels qu’ils ont été
institués depuis 1991
23
et qui visent à assurer une péréquation horizontale propre aux communes
franciliennes (310
M€ en
2017) en complément des mécanismes de péréquation verticale mis en
place à l’échelle national
e ne peuvent intégralement compenser ces déséquilibres
24
.
Dans le périmètre de Paris et de la petite couronne qui couvre
l’essentiel de la métropole
du Grand Paris, le potentiel financier par habitant va de 779
€ à 6
856
25
. Ces ressources servent
toutefois à financer des services publics sur des territoires connaissant des situations socio-
économiques différenciées. Ainsi, si seulement 6 % de la population des Hauts-de-Seine vit dans
un quartier de la politique de la ville,
c’est le cas de
39 % des habitants de la Seine-Saint-Denis
26
.
20
Exemples tirés des contrôles des communautés d’agglomération d’Est
-Ensemble, de Grand Paris Seine Ouest et
communauté d’agglomération Plaine Commu
ne.
21
Le potentiel financier (art. L. 2334-
4 du CGCT) permet d’apprécier le montant comparé des ressources fiscales et de
certaines dotations récurrentes de l’État que les collectivités peuvent mobiliser pour financer un même panier de services
publics locaux. Cet indicateur est obtenu à partir de la population INSEE et des résidences secondaires.
22
Observatoire des territoires.
23
Le Fonds de solidarité des communes de la région Île-de-
France (FSRIF) est prévu par l’article L. 2531
-12 du code
général des collectivités territoriales.
24
Depuis 2014, cette mécanisme a été étendu aux départements au travers du Fonds de solidarité pour les départements
de la région d'Ile-de-
France (FSDRIF), codifié à l’article L. 3335
-4 du code général des collectivités territoriales. Le montant
de ce fonds pour 2017 est de 60 M€.
25
Observatoire des territoires.
26
INSEE.
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De fait, les taux d’imposition en matière de fiscalité locale
déterminés sur chaque territoire
par les différents échelons de collectivités présentent également des différences significatives.
Sur le
territoire des communes de Paris et de petite couronne, le taux d’imposition de la taxe
d’habitation communale varie ainsi de
5,99 % à 34,94 % et celui de la taxe sur le foncier bâti
de 4,64 % à 33,15 %
27
.
Or, la création de la métropole du Grand Paris et des établissements publics territoriaux
qui la composent ne permet pas de corriger les écarts de potentiel financier. La fracture fiscale
entre les contribuables des communes de la métropole reste forte. De surcroît, le schéma
de financement de la métropole et de ses établissements publics territoriaux mis en place par la
loi pérennise ces inégalités, alors même que la loi
a fixé à la métropole l’objectif de
« réduire les
inégalités entre les territoires qui la composent »
28
.
4.2
Les effets de l’éclatement des niveaux de gouvernance pour les
usagers du service public
Le morcellement des compétences entre différents acteurs conduit également à des
situations hétérogènes en matière de prix des services publics locaux. Ainsi, par exemple, dans
le périmètre de la métropole du Grand Paris, qui n’a pas compétence en matière d’eau potable,
contrairement aux autres métropoles françaises, la chambre régionale des comptes Île-de-France
a pu mettre en évidence à l’occasion du contrôle du syndicat des eaux d’Île
-de-France (SEDIF)
que le prix de l’eau facturé aux usagers pouvait varier de près de 16
% sur le territoire
métropolitain. Cette si
tuation plaide en faveur d’une forme de métropolisation de cette
compétence
qui permettrait, en outre, au cas d’espèce, de réaliser les économies nécessaires à
l’application à tous les usagers métropolitains du tarif le plus favorable.
5
RÉDUIRE LES INÉGALITÉS TERRITORIALES EN RÉGION
Î
LE DE
FRANCE : LES SCÉNARIOS POSSIBLES
Au regard de ce diagnostic et sans méconnaître les nombreuses propositions existantes
visant à clarifier les missions et financements de la métropole et de ses établissements publics
territoriaux (EPT), différents scénario
s peuvent être mis en œuvre pour
réformer
l’organisation de
la carte territoriale en Île-de-France afin de réduire les inégalités.
5.1
De nouvelles modalités souhaitables d’organisation du territoire de
la métropole du Grand Paris
L’organisation
territoriale de la métropole du Grand Paris, caractérisée par un empilement
de collectivités et d’intercommunalités et une absence d’homogénéité
entre son cœur
- la ville de
Paris, entité désormais unique - et les territoires des départements de la petite couronne,
handicape son développement.
Différentes options ont été examinées lors des discussions des projets de loi de
modernisat
ion de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles et portant nouvelle
organisation territoriale de la République.
En les reprenant, l’hypothèse de la
création d’une
communauté urbaine dotée également des compétences des départements pourrait être
réexaminée.
Deux autres scénarios pourraient également être étudiés.
27
Observatoire des territoires.
28
Article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales
.
Cour des comptes
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Le premier consisterait à créer, en s’inspirant du modèle du nouveau statut de la ville de
Paris, trois nouvelles collectivités à statut particulier, disposant, sur le territoire de chaque
département de la petite couronne, des compétences des communes, des établissements public
territoriaux et du département, sous réserve des compétences transférées à la métropole du
Grand Paris. Dans cette configuration, les communes existantes conserveraient leur identité en
qualité d’arrondissement du nouvel ensemble sur le modèle des communes de Paris, Lyon ou
Marseille.
Le second scénario consisterait à créer, sur le modèle de la métropole de Lyon, une
collectivité à statut particulier, sur le territoire de chaque département de la petite couronne
disposant des compétences du département et des établissements publics territoriaux, portées
pour ces derniers au niveau
d’une communauté urbaine, sous réserve des compétences
transférées à la métropole du Grand Paris
29
.
Le premier scénario permettrait, à la différence du second (qui laisse subsister les
communes en qualité de collectivité),
de mutualiser l’ensemble des ressources fiscales et des
dépenses des collectivités et des groupements dans leur périmètre respectif,
d’homogénéiser
l
’ensemble des taux d’imposition ainsi que l’offre de services publics proposés aux usagers.
Dans
cette perspective, la loi devrait notamment arrêter les modalités d’une convergence des taux afin
d’écarter une
hausse de la fiscalité locale.
Le premier scénario permettrait ainsi de donner aux futures collectivités à statut particulier
les moyens de développer leur territoire de manière plus homogène que l’organisation actuelle
ne l’autorise
. Les effets de cette mutualisation en recettes et en dépenses par comparaison avec
la situation de la ville de Paris donnent lieu à la simulation présentée dans le tableau ci-après.
Tableau n° 1 :
Situation financière « consolidée » des collectivités et groupements dans le
périmètre des départements de Paris et de petite couronne pour 2016
Paris
Hauts-de-Seine
Seine-Saint-Denis
Val-de-Marne
En M€
En € par
hab.
En M€
En € par
hab.
En M€
En € par
hab.
En M€
En € par
hab.
Produits de gestion
7 324
3 249
5 371
3 334
5 358
3 423
4 217
3 085
Dont ressources
fiscales propres
(nettes des
restitutions)
3 579
1 588
2 862
1 777
2 780
1 776
2 324
1 700
Charges de gestion
6 959
3 087
4 502
2 794
4 713
3 011
3 748
2 742
Dont charges de
personnel
2 486
1 103
1 825
1 133
2 037
1 301
1 680
1 229
CAF brute
613
1 044
548
404
Annuité de la dette
203
358
306
285
CAF nette
409
685
241
119
Encours de la dette
au 31/12
5 535
2 455
3 062
1 901
4 346
2 777
3 203
2 343
Capacité de
désendettement
(hors trésorerie)
9,02 ans
2,93 ans
7,93 ans
7,91 ans
Périmètre
:
budgets principaux des départements et communes, caisses des écoles, centres communaux d’action sociale et établissements
publics
territoriaux, hors autres syndicats infra départementaux. CAF
: capacité d’autofinancement.
Source : Cour des comptes à partir des comptes de gestion.
Ces deux options conduiraient à la disparition des établissements publics territoriaux.
Dans ce schéma, la métropole du Grand Paris pourrait constituer un second niveau de
péréquation des ressources et de mutualisation des moyens.
29
Ces deux scénarios impliqueraient à la marge une redéfinition des périmètres des départements du Val-
d’Oise et de l’Essonne pour
tenir compte des communes de ces départements ayant choisi de rejoindre la métropole du Grand Paris.
Cour des comptes
Référé n° G/64-17-0510E
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Ses compétences pourraient être étendues aux équipements et espaces publics
présentant un enjeu pour son territoire ainsi qu’à celles exercées actuellement
par des syndicats
techniques, permettant de garantir dans son périmètre un même niveau de prix et de qualité de
services aux usa
gers comme l’exemple de l’eau potable
,
à l’occasion du contrôle du
Syndicat
des eaux
d’Île
-de-France (SEDIF),
l’a montré. Ce dispositif n’écarterait pas la possibilité que ces
compétences soient exercées par des syndicats de second niveau, sur
toute ou partie de l’unité
urbaine.
En outre, dans le périmètre de la métropole, les possibilités de coopération
intercommunale entre collectivités devraient être limitées aux formules les plus souples de
coopération
comme la Cour l’a rappelé dans son récent rapport sur la carte des syndicats
intercommunaux.
5.2
L’adaptation nécessaire de l’organisation du territoire de la région
Île-de-France
Hors du périmètre de la métropole, sur un territoire somme toute restreint,
l’organisation
de la région Île-de-France souffre également
d’un morcellement et d’un empilement d’acteurs.
La coexistence de diverses formes juridiques de coopération intercommunale
(communautés de communes, commu
nautés d’agglomération, communauté urbaine) pourrait
être limitée. En outre, la carte des syndicats devrait être rationnalisée et leur nombre réduit.
La création de communes nouvelles pourrait être encouragée sur le périmètre des
établissements publics de coopération intercommunales existants. De la même façon, sur le
modèle du statut de la métropole de Lyon, une fusion des départements de la grande couronne
avec les grandes intercommunalités pourrait être envisagée après que leurs compétences auront
été homogénéisées.
Au regard de la taille de son territoire, la région Île-de-France pourrait avoir vocation à
exercer l’ensemble des compétences
visant à assurer la cohésion des espaces qui la composent
et à organiser une péréquation des financements au niveau régional, y compris en lieu et place
des départements. À défaut, ces compétences devraient être exercées en commun par les
différents niveaux de collectivités sur le modèle retenu en matière de transport avec Île-de-France
mobilités.
Dans tous les cas de figure, les fonds de péréquation existants devraient être adaptés aux
périmètres de ces nouvelles entités et la réorganisation des compétences et associés à une forte
incitation à la mutualisation des moyens. Pour la région Île-de-France et son agence des espaces
verts, la chambre régionale des comptes Île-de-France avait chiffré
, à l’occasion de leurs
contrôles,
une économie représentant potentiellement un quart des effectifs de l’agence
.
Au regard de ces constats et propositions, la Cour formule les sept recommandations
suivantes :
- Recommandation n°
1
:
Diminuer le nombre de niveaux de collectivités en
priorité en petite couronne ;
- Recommandation n° 2
:
Réexaminer la situation des syndicats offrant des
services publics dans le périmètre de la métropole du Grand Paris ;
- Recommandation n° 3
:
Limiter la diversité des statuts d’établissements
publics de coopération intercommunale à fiscalité propre pouvant être créés en
dehors du périmètre de la métropole du Grand Paris ;
- Recommandation n° 4
:
Poursuivre
la
rationalisation
des
autres
groupements ;
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- Recommandation n° 5
:
Encourager la création de communes nouvelles par
regroupement ;
- Recommandation n° 6
:
Réexaminer les compétences respectives de la
région et des départements ;
- Recommandation n° 7
:
Inciter financièrement à la mise en place de services
mutualisés entre les collectivités et leurs groupements.
Je vous serais obligé de me faire connaître, dans le délai de deux mois prévu à l’article
L. 143-4 du code des juridictions financières, la réponse que vous aurez donnée à la présente
communication
30
.
Je vous rappelle qu’en application des dispositions du même code
:
-
deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis aux commissions des
finances de l’Assemblée nationale et du Sénat. Il sera accompagné de votre réponse
-
sous votre signature personnelle exclusivement - si elle est parvenue à la Cour dans ce
délai ; à défaut, votre réponse leur sera transmise dès réception par la Cour (article L. 143-
4) ;
-
dans le respect des secrets protégés par la loi, la Cour pourra mettre en ligne sur
son site internet le présent référé, accompagné de votre réponse (article L. 143-1) ;
-
l
’article L.
143-9 prévoit que, en tant que destinataire du présent référé,
vous fournissiez à la Cour un compte rendu des suites données à ses observations, en
vue de leur présentation dans son rapport public annuel. Ce compte rendu doit être
adressé à la Cour selon les modalités de la procédure de suivi annuel coordonné
convenue entre elle et votre administration.
Signé le Premier président
Didier Migaud
30
La Cour vous remercie de lui faire parvenir votre réponse, sous forme dématérialisée, via
Correspondance JF
(
à l’adresse électronique suivante
:
greffepresidence@ccomptes.fr
(cf.
arrêté du 8 septembre 2015 portant application du décret n° 2015-146 du 10 février 2015 relatif à la dématérialisation des
échanges avec les juridictions financières).
Cour des comptes
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ANNEXE
Carte n°1 : Les établissements publics à fiscalité propre (EPCI) en région-Île-de-France
Source : DGCL.
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Carte n°2 : Nombre de compétences exercées par les établissements publics à fiscalité
propre (EPCI) en région-Île-de-France
Source : DGCL.