ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LA POLITIQUE
IMMOBILIÈRE
DU MINISTÈRE
DE LA JUSTICE
Mettre fin à la fuite en avant
Rapport public thématique
Synthèse
Décembre 2017
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations et des organismes concernés
figurent à la suite du rapport
.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Une équation budgétaire difficile
7
2
Les PPP : une réponse inadaptée .
13
3
Une opération emblématique : le nouveau palais de justice
de Paris
19
Orientation et recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
Valorisé à 10 Md€ pour 5,5 millions de m², le parc immobilier du ministère de la
justice représente 16,4 % du patrimoine immobilier de l’État et 6 % de la superficie
totale occupée par les services de l’État . L’essentiel de cet immobilier contribue
spécifiquement au service public de la justice .
Un parc immobilier composite
Le parc pénitentiaire se caractérise par un fort contraste entre, d’un côté, des
établissements vétustes du fait de leur ancienneté ou d’un entretien insuffisant
et, de l’autre, des bâtiments plus modernes issus des programmes immobiliers
menés au cours des 20 dernières années . En dépit de ces investissements, la
surpopulation carcérale demeure importante . Si le principe de l’encellulement
individuel est inscrit dans le code pénal depuis 1875, sa mise en œuvre est sans
cesse reportée et la France subit, de manière récurrente, des condamnations
internationales en raison de conditions de détention indignes . Celles-ci entre-
tiennent une violence endémique et favorisent les phénomènes de radicalisation .
Le parc judiciaire constitue quant à lui un ensemble composite comprenant des
édifices anciens, souvent classés ou inscrits, qui contrastent avec des palais de
justice plus récents . La mise aux normes et l’entretien des bâtiments historiques sont
coûteux tandis que les palais de justice construits entre 1960 et 1990 présentent,
pour nombre d’entre eux, un important degré de dégradation .
Des enjeux considérables
Les enjeux attachés à la politique immobilière du ministère sont considérables .
Bien que l’immobilier judiciaire et l’immobilier pénitentiaire répondent à des
déterminants propres, leur gestion se recoupe en partie . La continuité de la
chaîne pénale interagit avec les logiques fonctionnelles qui sous-tendent les
choix immobiliers et une approche globale de la gestion immobilière s’avère
indispensable .
Sur le plan budgétaire, les constructions neuves, les rénovations de bâtiments
dégradés, l’entretien et la maintenance des ouvrages représentent de lourdes
charges . En 2017, les dépenses immobilières du ministère prévues par la loi de fi-
nances (888,7 M€ de crédits de paiements) représentaient respectivement 13 %
du budget de la justice et 13,3 % des dépenses immobilières totales de l’État .
Les autorisations d’engagement ouvertes au titre des opérations immobilières
(2,4Md€ en 2017) atteignaient 26,8 % du total des autorisations ouvertes pour
6
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
la mission
Justice
et 27,3 % de celles ouvertes pour l’ensemble des ministères
au titre de la politique immobilière de l’État . Entre 2011 et 2016, le ministère de
la justice a bénéficié, pour ses opérations immobilières, d’une augmentation de
41 % de ses crédits .
Un recours important aux PPP
L’une des caractéristiques principales de la politique immobilière du ministère
de la justice a été de recourir à des partenariats public-privé (PPP) pour la réa-
lisation des programmes pénitentiaires les plus récents et pour la construction
du nouveau palais de justice de Paris . Compte tenu du paiement différé qu’ils
permettent, de leurs coûts élevés de financement et des charges qu’ils repré-
sentent sur de longues durées, le recours important au contrat de partenariat
a constitué, pour le ministère, une fuite en avant dont les effets sur les marges
budgétaires se font sentir de façon croissante .
À l’heure où d’ambitieux programmes immobiliers sont envisagés, il convient
de tirer les enseignements des expériences passées . La Cour s’est attachée à
examiner les conditions dans lesquelles le choix de recourir aux PPP avait été
effectué, à comparer leur coût à d’autres modalités de réalisation et de gestion
des ouvrages et à mesurer leur impact budgétaire de long terme .
7
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Une équation budgétaire
difficile
Le ministère de la justice se trouve
confronté à une équation budgétaire
redoutable en matière immobilière en
raison des défaillances de la program-
mation, de besoins à venir considérables
et du risque d’impasse budgétaire .
Une programmation
insatisfaisante des besoins
du ministère
L’immobilier spécifique de la Jus-
tice a souffert d’une insuffisance de
crédits au regard des besoins recen-
sés et parfois actés dans des plans
successifs, tant pour les services ju-
diciaires
que
pour
l’administration
pénitentiaire . Les diminutions de cré-
dits au titre de la régulation budgé-
taire ont le plus souvent porté sur les
dépenses d’investissement qui peuvent
être décalées selon le principe de « lis-
sage » ; dans le même temps, l’effort en
entretien courant a été insuffisant .
Dans le domaine judiciaire,
la pro-
grammation immobilière a connu de
fréquentes modifications . La période
sous revue se caractérise, d’une part,
par la continuation de la mise en
œuvre du programme lié à la carte ju-
diciaire et, d’autre part, par la conduite
d’opérations « hors carte judiciaire » .
Dans les deux cas, les modifications ont
été substantielles .
Ces changements constants de prio-
rités fragilisent la cohérence des in-
vestissements, qui nécessitent une
continuité dans le temps . Un bilan
dressé au 1
er
janvier 2017 permet de
recenser l’ensemble des changements
de programmation survenus au cours
des sept dernières années .
Dans le cadre de la carte judiciaire
,
sur les 15 opérations prévues en
2010, six ont été abandonnées, cinq
ont été livrées, quatre sont en cours
de construction . Hors carte judiciaire,
sur les 24 opérations programmées
(19 dès 2009 et cinq ajoutées ultérieu-
rement), quatre ont été abandonnées,
neuf ont été livrées, 11 sont en cours
de construction .
8
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Bilan du programme de construction judiciaire depuis 2009
36 % du
programme
achevés
(14 opérations
livrées)
26 % de projets
abandonnés
(10 opérations)
38 % de projets
en cours
(dont 5 ajoutés)
(15 opérations)
Source : Cour des comptes à partir de données du secrétariat général du ministère de la justice
Dans le domaine pénitentiaire
, les
programmes immobiliers se sont en-
chaînés alors même que leur mise en
œuvre n’était pas toujours achevée .
Après le programme « 13 200 » lancé
en 2002, le « nouveau programme
immobilier » (NPI) annoncé en 2010
prévoyait la réalisation de 26 nou-
veaux établissements et de 15 rénova-
tions . Il fut révisé à la baisse et décalé
dans le temps en 2012 avec deux pro-
grammes, dits « 63 500 » et « 3 200 »,
respectivement
à
l’horizon
2017-
2023 .
Transformation du programme « NPI »
en programmes « 63 500 » et « 3 200 »
Source : Cour des comptes à partir des données de la DAP
Des besoins considérables pour
l’avenir
Du côté de l’administration péniten-
tiaire, le plan pour l’encellulement in-
dividuel se présente comme un projet
ambitieux . Il pose toutefois la ques-
tion de la capacité du ministère à mo-
biliser des ressources suffisantes pour
financer la construction et le fonction-
nement des nouveaux établissements .
Quant aux services judiciaires, si les
besoins ne sont pas chiffrés dans leur
Une équation budgétaire difficile
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Une équation budgétaire difficile
ensemble, le ministère devra en tout
état de cause intégrer des réformes
fonctionnelles en cours et faire face à
des besoins accrus en matière de réno-
vation de palais de justice vieillissants .
Le risque d’impasse budgétaire
Le cumul des besoins en crédits immo-
biliers du ministère de la justice, préala-
blement identifiés, met ce dernier face
au risque d’une impasse budgétaire,
d’autant que les PPP déjà engagés vont
avoir un effet d’éviction important . Il
est indispensable que le ministère se
dote d’une programmation réaliste de
ses opérations immobilières .
- L’effet d’éviction des PPP
Alors même que les palais de justice
et les établissements pénitentiaires
construits en PPP ne représentent
qu’une part minoritaire des bâtiments
de l’immobilier spécifique du minis-
tère de la justice, le poids financier
des loyers que celui-ci devra régler
sur plusieurs décennies va s’accroître
considérablement . Ses capacités de
financement pour d’autres opérations
en seront obérées d’autant .
À titre d’illustration, la réalisation du
nouveau palais de justice de Paris
aura un impact budgétaire important
pour les services judiciaires lorsque
les premières redevances seront dues
fin 2017 . En dehors de celui-ci, un seul
autre contrat de partenariat, pour le
tribunal de grande instance de Caen,
a été conclu . Entre 2018 et 2043, le
loyer moyen annuel pour les deux
juridictions s’élèvera à 90,3 M€ . Sur
cette période, il croîtra régulièrement
de 1 % à 1,4 % chaque année, soit
30 % au total .
Évolution des loyers de PPP des palais de justice de Paris et de Caen
Source : Cour des comptes à partir des données de l’établissement du palais de
justice de Paris (EPPJP) et de l’Agence pour l’immobilier de la justice (APIJ)
0
20 000
40 000
60 000
80 000
100 000
120 000
2015
2017
2019
2021
2023
2025
2027
2029
2031
2033
2035
2037
2039
2041
2043
En K€ courants TTC
PJ Caen*
PJ Paris**
Total
10
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Une équation budgétaire difficile
Le loyer annuel moyen de ces deux
PPP représentera près de 30 % des dé-
penses consacrées par les services ju-
diciaires à l’immobilier en 2015, alors
qu’il ne se rapportera qu’à deux des
732 sites judiciaires . Pour les seules
dépenses
de
fonctionnement,
les
loyers des PPP représenteront 37 % des
dépenses immobilières . Fin 2016, les
restes à payer pour les PPP judiciaires
étaient estimés à 2,4 Md€ .
De la même façon, les PPP péniten-
tiaires portent sur 14 des 187 centres
pénitentiaires existants . Ils représen-
taient 15,2 % des places opérationnelles
disponibles au 1
er
décembre 2016 . Les
Lots A et B ont été livrés en milieu
et fin d’année 2015, alors que les
travaux de la MAPLS seront terminés
au dernier trimestre 2018 . Les loyers
annuels des PPP vont augmenter de
26 % entre 2017 et 2019 .
Ces loyers, qui comprennent les rede-
vances investissement, financement
et fonctionnement, atteindront un ni-
veau moyen de 223,8 M€ entre 2020 et
2036 . Ils représenteront alors 40,5 %
des crédits consommés en 2015 pour
l’immobilier pénitentiaire . Pour main-
tenir la part que représentaient les
loyers de PPP dans les crédits immobi-
liers de l’administration pénitentiaire
en 2015 (soit 25 %), ces derniers de-
vraient augmenter de 59 % d’ici à 2020 .
Les charges de fonctionnement, qui in-
tègrent le financement, peuvent être
estimées en moyenne à 170 M€ entre
2020 et 2036, alors qu’en 2015, l’en-
semble des dépenses immobilières
de fonctionnement de l’administration
pénitentiaire représentait 223 M€ . Fin
2016, les engagements de l’État rela-
tifs aux PPP pénitentiaires, c’est-à-dire
les sommes que l’État doit encore
payer dans le cadre de ces contrats,
peuvent être évalués à 5 Md€ .
Évolution des loyers des PPP pénitentiaires
Source : Cour des comptes à partir des données DAP et APIJ
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Une équation budgétaire difficile
- Une programmation réaliste à définir
La définition d’une stratégie de long
terme, prenant en compte les besoins
en constructions neuves et en réhabi-
litation de bâtiments existants, ainsi
que la durée nécessaire pour conduire
des projets à leur terme, constituerait
un progrès . Compte tenu de la durée
des opérations immobilières du mi-
nistère (plus de 6 ans pour une prison
et près de 8 ans pour un palais de jus-
tice), une plus grande stabilité de la
programmation immobilière devrait
être recherchée .
À cet égard, la stratégie du ministère
gagnerait à s’inscrire dans le cadre
d’une loi de programmation globale,
incluant les domaines judiciaire et
pénitentiaire . Une telle loi offrirait
au Parlement une meilleure visibilité
sur la programmation immobilière,
l’ampleur supportable de la dépense
d’investissement et la réalité de sa dé-
clinaison dans les lois de finances an-
nuelles . Elle permettrait une meilleure
allocation des ressources .
Toutefois, le cumul des besoins en
matière d’entretien du parc existant
et des projets d’envergure envisagés
par le ministère, en particulier le plan
pour l’encellulement individuel, qui
prévoit la création de 10 000 à 15 000
places de prison, pose un indéniable
problème
de
capacité
budgétaire .
Bien qu’imparfaitement estimés, les
besoins immobiliers du ministère ne
sont actuellement pas financés .
L’élaboration de la loi de program-
mation serait l’occasion d’effectuer
des choix, en lissant dans le temps les
différentes
réalisations
nécessaires,
et de fixer des priorités . La fuite en
avant que constituerait la conclusion
de nouveaux PPP pour financer une
programmation ambitieuse ne sau-
rait être considérée comme une so-
lution raisonnable pour les finances
publiques .
13
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Le recours aux PPP a constitué une
orientation majeure de la politique
immobilière du ministère de la justice
entre 2006 et 2014 en ce qui concerne
la réalisation d’établissements péni-
tentiaires . Envisagée pour la construc-
tion de palais de justice, cette formule
n’a finalement été retenue que pour le
palais de justice de Caen, si l’on met
à part l’opération d’ampleur du futur
palais de justice de Paris .
Des contrats dérogatoires
aux règles de la commande
publique qui ont résulté d’un
choix volontariste
Les
partenariats
public-privé
sont
des contrats globaux comprenant au
moins le financement de tout ou par-
tie de l’opération, la construction ou
la transformation des ouvrages, l’en-
tretien et la maintenance de ces der-
niers . La conception est en pratique
comprise dans celui-ci . Le titulaire du
contrat peut également fournir des
prestations concourant à l’exercice
par la personne publique de sa mis-
sion de service public .
Les textes ne prévoient pas de durée
minimale pour les contrats de par-
tenariat mais celle-ci correspond gé-
néralement à la période d’amortisse-
ment des ouvrages . Le partenaire est
rémunéré sous la forme d’une rede-
vance due par la personne publique,
dont la mise en paiement débute à
compter de la prise de possession de
l’ouvrage par l’administration .
Les contrats de partenariat ne peuvent
être conclus qu’après la réalisation
d’une évaluation préalable qui, pour
l’État, doit être validée par la mission
d’appui aux partenariats publics pri-
vés (MAPPP) . Cette évaluation doit
indiquer si l’opération était éligible à
l’un des trois critères prévus par la loi :
la complexité du projet, le caractère
d’urgence ou l’efficience économique .
Les évaluations préalables sont en
règle générale favorables à la solution
du contrat de partenariat . La prise en
compte d’hypothèses favorables au
contrat de partenariat se traduisent
par des bilans concluant à l’intérêt de
recourir à cette formule . Les référen-
tiels de coûts d’entretien, de mainte-
nance et de renouvellement en ges-
tion publique et en gestion déléguée,
ne sont pas transparents et les don-
nées chiffrées retenues, ne sont pas
documentées . La pertinence de la
justification du recours à un contrat
de partenariat par la complexité
technique et fonctionnelle, ainsi que
financière et juridique, repose da-
vantage sur la complexité interne au
contrat que sur un facteur externe
de complexité .
Les PPP : une réponse inadaptée
2
14
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Le critère de l’efficience, apprécié par
les
évaluations
préalables,
repose
sur la valorisation de l’avantage so-
cio-économique procuré par une mise
à disposition plus rapide de l’ouvrage
en PPP et sur la prise en compte des
risques encourus en maîtrise d’ou-
vrage publique (MOP) . Les évaluations
préalables quantifient les risques sup-
portés par l’administration en scé-
nario de référence (MOP) selon une
méthode statistique : de la sorte, alors
que le scénario de référence présente
un coût global moindre que le contrat
de partenariat, la prise en compte des
risques et de l’avantage socio-écono-
mique estimé rend le calcul favorable
à ce dernier .
L’adoption de ces dispositifs déroga-
toires du droit commun de la com-
mande publique a résulté d’un choix
volontariste de l’État, lié au caractère
initialement déconsolidant des PPP
au regard de la dette publique, au
contournement de la norme de dé-
penses, grâce au différé de rembour-
sement qu’il permettait, et au lissage
des charges d’investissement et de
financement sur toute la durée du
contrat . Dans le contexte de la crise
financière de 2009, le recours aux PPP
a également constitué un instrument
de relance extrabudgétaire de l’inves-
tissement .
Des montages contractuels
coûteux
L’enquête de la Cour permet d’établir
un premier bilan d’ensemble du re-
cours aux PPP par le ministère de la
justice . Les montages financiers com-
plexes ont pu séduire compte tenu
de leur caractère innovant et de l’ap-
proche par la performance qu’ils auto-
risaient . Néanmoins, les constats de la
Cour mettent en évidence les limites
et les inconvénients de ce recours .
-
Un nombre d’acteurs limité
Portant sur des opérations impor-
tantes dont le périmètre contractuel
est étendu, le recours aux PPP a fait
appel à un nombre limité d’acteurs
ayant la capacité à mener à bien des
oéprations
complexes .
Seuls
des
constructeurs importants, disposant
de la capacité de constituer des grou-
pements en nouant des partenariats
avec des financeurs et des prestataires
assurant la maintenance des bâti-
ments (dits mainteneurs) étaient sus-
ceptibles de concourir valablement .
Les
opérations
dans
lesquelles
Bouygues Construction
est intervenu
représentent un volume total d’inves-
tissements (1 240 M€) supérieur à ce-
lui des autres attributaires de PPP du
ministère de la justice . L’ampleur de
l’opération relative au palais de jus-
tice de Paris (726 M€) explique l’écart
avec les trois autres attributaires pour
lesquels les montants apparaissent
proches .
Les PPP : une réponse inadaptée
15
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Marché PPP – 2,1 Md€ TTC
Source : Cour des comptes à partir de données APIJ
-
Des coûts élevés à tous les stades
du contrat
Le recours à un PPP induit ainsi des
coûts de financement
plus élevés que
la maîtrise d’ouvrage publique puisque
la personne publique doit rémunérer
les investisseurs aux taux de rentabi-
lité interne (TRI) qu’ils attendent (de
l’ordre de 11 %) et supporter des taux
d’intérêt plus élevés que les emprunts
d’État pour rémunérer la « dette pro-
jet » (non garantie) et la « dette cédée
acceptée » (garantie) .
La crise financière de 2009 avait par
ailleurs dégradé les conditions de fi-
nancement des acteurs privés auprès
des banques et rendu plus difficile le
bouclage financier des projets . Ces
facteurs ont également contribué à
renchérir les coûts financiers des PPP
du ministère de la justice .
Outre le différentiel de taux entre fi-
nancements privé et public, le surcoût
imputable aux PPP résulte de l’inclu-
sion, dans l’assiette de la dette, de frais
financiers capitalisés tout au long de
la période de réalisation de l’ouvrage .
Ils induisent un accroissement de
l’ordre de 15 % des coûts de finance-
ment .
Les taux de financement pour des PPP
conclus par le ministère de la justice
pour les établissements pénitentiaires
de Riom, Valence et Beauvais, ainsi que
pour le tribunal de grande instance de
Caen, correspondent ainsi à des équi-
valents taux fixe de 5,90 % . Cet équi-
valent taux fixe atteint 6,40 % pour
le nouveau palais de justice de Paris .
Au moment de la signature de ces
contrats (en 2012), l’État se finançait à
un taux moyen pondéré de 1,86 % et,
lors de la fixation définitive des taux
(en 2014), à un taux de 1,31 % .
Sur la base du coût à la place, qui est
le ratio usuellement utilisé par l’ad-
ministration pénitentiaire, les
coûts
de construction
des établissements
réalisés en PPP sont substantielle-
ment plus élevés que ceux réalisés
en conception-réalisation pour des
établissements comparables . À titre
d’exemple, le coût à la place de Riom
est supérieur de 53 % à celui d’Or-
léans-Saran . De même, le coût à la
place du palais de justice de Caen (en
PPP) est supérieur de 51 % à celui de
Bourg-en-Bresse .
Les PPP : une réponse inadaptée
Eiffage
15%
Vinci
12%
Bouygues
58%
Spie-Batignolles
15 %
16
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Les PPP : une réponse inadaptée
Une seconde comparaison peut être
effectuée sur la base des coûts par m²
SHON (surface hors oeuvre nette), en
euros constants : dans ce cas, les coûts
de conception et de travaux sont qua-
siment équivalents pour les construc-
tions en PPP et en conception-réa-
lisation . Cependant, cette approche
n’est pas en coûts complets . D’autres
coûts, soit spécifiques aux PPP (frais
de la société de projet, d’assurance,
de préfinancement ou de déléga-
tion de maîtrise d’ouvrage), soit d’un
montant plus important en PPP qu’en
conception-réalisation (les prestations
d’assistance à maîtrise d’ouvrage et
les primes accordées aux candidats
éconduits), devraient être comptabili-
sés .
En prenant en compte ces coûts addi-
tionnels, les réalisations en PPP sont
plus coûteuses que celles en concep-
tion-réalisation . Pour l’opération de
Riom, par exemple, la somme de ces
coûts additionnels accroît de 25 % le
coût de conception et de travaux . Dans
le cas d’Orléans-Saran (en conception
-réalisation), les coûts supplémen-
taires ne renchérissent que de 4 % les
dépenses de conception-réalisation .
Selon la même approche, les coûts
additionnels relatifs au TGI de Caen
réalisé en PPP accroissent le coût de
construction de 30 % alors qu’ils se li-
mitent à 4 % pour le palais de justice
de Bourg-en-Bresse (en maîtrise d’ou-
vrage publique .
Les charges de maintenance
des éta-
blissements en PPP sont plus impor-
tantes que celles des établissements
réalisés en conception-réalisation et
dont la maintenance a été externali-
sée dans le cadre de marchés de ges-
tion déléguée . Ainsi, pour les premiers
établissements réalisés en PPP
1
, ces
coûts sont plus élevés de 69 à 81 %
que pour des établissements compa-
rables dont la maintenance est sim-
plement externalisée . Si des consi-
dérations méthodologiques, liées au
contenu des contrats, incitent à ac-
cueillir ces écarts avec prudence, leur
ampleur soulève des interrogations .
-
Une délicate gestion des contrats
dans le temps
La réalisation de travaux modificatifs
après la mise en service est onéreuse .
Financés sur crédits budgétaires, ces
travaux n’ont pas d’incidence sur les
redevances d’investissement et de fi-
nancement mais ils induisent le plus
souvent une hausse significative des
loyers d’exploitation . Pour les éta-
blissements
de
Roanne,
Lyon-Cor-
bas, Nancy et Béziers, l’incidence des
travaux réalisés lors des quatre pre-
mières années d’exploitation a entraî-
né une hausse de 7,4 % de leurs loyers
d’exploitation .
Les conventions prévoient une pro-
cédure de négociation qui peut s’avé-
rer longue, les devis présentés par le
partenaire étant fréquemment exor-
bitants . En dépit de rabais qu’elle par-
vient à obtenir, la personne publique
est souvent conduite à payer des tra-
vaux au-dessus du prix qui résulterait
d’une situation concurrentielle .
Les contrats de PPP fixent au parte-
naire privé des objectifs d’exploitation .
Lorsque les délais contractuels de ré-
1
Roanne, Lyon-Corbas, Nancy, Béziers, Le Mans, Poitiers et Béziers .
17
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Les PPP : une réponse inadaptée
solution des dysfonctionnements ne
sont pas respectés, des pénalités sont
susceptibles
d’être
appliquées .
Une
procédure de recours est prévue . Si les
montants fixés pour le lot 2 sont faibles
et globalement en diminution sur la pé-
riode, ceux appliqués pour les lots 1 et 3
ont fortement augmenté jusqu’en 2014,
avant de nettement diminuer en 2015 .
Évolution des pénalités entre 2011 et 2015
pour les lots 1, 2 et 3
Source : Direction de l’administration pénitentiaire
Entre 2011 et 2015, 95 % des péna-
lités décidées en première instance
pour le centre pénitentiaire de Roanne
ont fait l’objet d’un recours (14,2 M€
sur un total de 15 M€) . Pour la mai-
son d’arrêt de Corbas, les recours ont
porté sur 96 % des pénalités (3 M€ sur
les 3,2 M€) . Par la suite, les arbitrages
rendus ont considérablement réduit
les montants initiaux, si bien que, sur
la période 2011-2015, les pénalités se
sont élevées à 2,5 M€ (- 83,4 %) pour
Roanne et à 1 M€ (- 66,4 %) pour Corbas .
Bien que les contrats soient volumi-
neux, certains dysfonctionnements non
prévus par ceux-ci ne peuvent donner
lieu à pénalités . Par ailleurs, des ten-
sions apparaissent fréquemment entre
le constructeur et le mainteneur qui se
rejettent la responsabilité des dysfonc-
tionnements . Cette situation est préjudi-
ciable à la personne publique . N’ayant
pas intérêt à pénaliser trop fortement
le mainteneur, au risque de le mettre
financièrement en difficulté pour une
faute dont il n’est pas responsable,
l’État lui accorde souvent des délais
supplémentaires .
En matière d’innovation technolo-
gique, les divergences d’interprétation
des contrats entre la personne pu-
blique et le titulaire créent parfois des
difficultés . Un désaccord est ainsi né
entre l’État et les titulaires des lots 1, 2
et 3 au sujet du dispositif de brouillage
des téléphones portables .
Enfin,
des
asymétries
d’informa-
tion existent entre les titulaires des
contrats et la personne publique, tout
particulièrement en ce qui concerne
le suivi des programmes de gros en-
tretien renouvellement (GER) .
-
€
500 000 €
1000 000 €
1500 000 €
2000 000 €
2500 000 €
3000 000 €
2011
2012
2013
2014
2015
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Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La réalisation du nouveau palais de
justice de Paris constitue l’un des
chantiers parisiens les plus impor-
tants, en volume et en complexité,
des années récentes . La conduite de
cette opération a été confiée à l’éta-
blissement public du palais de justice
de Paris (EPPJP), qui en a eu la charge
jusqu’à la prise de possession du bâti-
ment en août 2017 . L’entrée dans les
lieux n’interviendra qu’au second tri-
mestre 2018 .
Une opération majeure
Réalisé dans le cadre d’un partenariat
public privé, sous la forme d’une tour
de 166 m de hauteur, ce nouveau pa-
lais représente, sur la période contrac-
tuelle s’achevant en 2044, des dé-
penses d’investissement de 725,5 M€,
en euros courants, des coûts de finan-
cement de 642,8 M€ et des charges de
fonctionnement estimées à près de
960 M€ . Ainsi, entre 2017, année des
premières échéances, et 2044, terme
prévu par le contrat, le coût global
de cette opération en euros courants
sera supérieur à 2,3 Md€ .
- Le choix du PPP
Le choix du site s’est également ac-
compagné de celui de recourir à un
contrat de partenariat dans le but, no-
tamment, de trouver un financement
qui limite les besoins immédiats du
ministère de la Justice en AE et en CP .
Ce mode de réalisation a été privilé-
gié avant même que l’évaluation pré-
alable prévue par les textes ne le va-
lide . En dépit d’hypothèses de délais,
de coûts de conception-réalisation et
d’exploitation défavorables au scé-
nario de référence, celui-ci demeurait
moins coûteux que le contrat de par-
tenariat . Toutefois, la prise en compte
de la répartition des risques entre la
personne publique et le titulaire du
contrat, ainsi que la valorisation de
l’avantage que constituait le transfert
de certains risques au partenaire pri-
vé, ont permis de conclure en faveur
du recours au partenariat public-privé .
Le contrat a été attribué à l’issue d’une
procédure de dialogue compétitif à la-
quelle seuls deux candidats ont par-
ticipé : un groupement conduit par
Bouygues et un autre par Vinci . L’am-
pleur du projet était en elle-même de
nature à restreindre la concurrence, le
nombre d’entreprises susceptibles de
porter une telle opération étant réduit .
Toutefois, les choix effectués pour ca-
librer l’indemnité versée aux candidats
éconduits ont également contribué à
restreindre la concurrence .
- Un contrat complexe
Postérieurement à la désignation du
groupement conduit par Bouygues
comme titulaire, la mise au point des
clauses juridiques et financières du
contrat de partenariat s’est avérée
Une opération emblématique :
le nouveau palais de justice
de Paris
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20
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
difficile . Dans le contexte de la crise
financière, le groupement avait ren-
contré des difficultés pour trouver
des prêteurs pour financer le projet .
Des contradictions apparurent entre
le contrat définitif et la documen-
tation financière constituée par les
conventions de prêts liant le PPP aux
banques .
Les banques conditionnaient notam-
ment le tirage de la dette à l’absence
de recours contre l’un des documents
contractuels . En cas de recours, un
refus de tirage de la dette par les
banques aurait conduit à un blocage
du chantier dont les conséquences de-
vraient être supportées par le titulaire
du contrat . Toutefois, dans un échange
de courriers entre le partenaire pri-
vé et le directeur général de l’EPPJP,
intervenu la veille de la signature du
contrat sur proposition des conseils
des parties, il a été estimé qu’un retard
consécutif à un refus de tirage des prê-
teurs, en cas de recours non purgés,
ne constituerait une faute ni de la part
du titulaire du contrat ni de la part de
l’État . Si le contrat signé le lendemain
n’a pas été modifié et si une nouvelle
cause légitime n’a pas été introduite
dans celui-ci, cet échange de courriers
a réduit d’autant la responsabilité du
partenaire privé en cas de survenance
de cette occurrence .
- Le choix de la renégociation
Signé le 15 février 2012, entre l’EPPJP
et la société Arélia, constituée par le
groupement pour porter le projet, le
contrat de partenariat a suscité des in-
terrogations de la part du Gouverne-
ment après l’élection présidentielle de
mai 2012 . Après avoir envisagé la ré-
siliation du PPP, le choix des pouvoirs
publics s’est porté, au début de l’année
2013, sur la renégociation du contrat
avec le partenaire privé . Cependant,
il devint rapidement manifeste qu’un
gain substantiel ne pourrait résulter
que d’une fixation rapide des taux
d’intérêt dans un contexte qui appa-
raissait particulièrement favorable .
Une réalisation confrontée
à des aléas
-
L’interruption du chantier
et la signature d’une transaction
La livraison de l’ouvrage a connu un
retard de huit mois par rapport à la
date initialement prévue lors de la si-
gnature du contrat, principalement
en raison d’une interruption du chan-
tier par le partenaire privé . Motivée
par le refus des banques de financer
la construction alors que des recours
étaient
pendants,
cette
interrup-
tion était prévisible compte tenu des
conventions qui liaient ce dernier à ses
financeurs et de l’échange de cour-
riers entre le titulaire et le directeur
général de l’EPPJP .
La transaction qui a été conclue pour
permettre la reprise du chantier a ré-
pondu aux attentes du partenaire pri-
vé qui a été exonéré des pénalités de
retard potentiellement dues (23 M€)
et a bénéficié d’un report de sept mois
de la date de mise à disposition . Les
actionnaires ont toutefois concédé
une baisse du taux de rentabilité pré-
visionnel du projet . En contrepartie,
l’État, qui a pris en charge une partie
des surcoûts induits par l’interruption
du chantier (5 M€), a pu fixer définiti-
vement et de façon anticipée les taux
auxquels le projet était financé . Bien
que la charge de financement du pro-
jet ait ainsi été réduite par rapport à
Une opération emblématique :
le nouveau palais de justice de Paris
21
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Une opération emblématique :
le nouveau palais de justice de Paris
ce qui était estimé lors de la signature
du contrat (de 368 à 137 M€ selon les
hypothèses), le coût global de finance-
ment reste élevé . Il équivaut à un taux
annuel d’endettement de 6,4 % .
- Une date d’entrée dans les lieux
retardée
Finalement livré en août 2017, l’ou-
vrage n’était cependant pas fini au
moment où l’État en a pris possession .
Des travaux supplémentaires deman-
dés par l’État, notamment pour des
motifs de sûreté, devront être effec-
tués après la prise de possession mais
avant l’entrée dans les lieux . Des choix
tardifs quant au dispositif de garde du
bâtiment ont également concouru à
ce décalage, de même que le carac-
tère complexe des discussions sur ces
travaux avec le titulaire du contrat .
- Un avenant signé juste
avant la prise de possession
L’EPPJP et Arélia ont signé un avenant
très peu de temps avant l’échéance
contractuelle fixant la prise de posses-
sion du palais de justice de Paris par
l’État au 30 juin 2017 afin de résoudre
des difficultés susceptibles de contra-
rier celle-ci .
Des
non-conformités
avaient
été
constatées
et
l’avenant
prévoit
qu’elles seront corrigées par le titu-
laire du contrat après la prise de pos-
session et qu’elles n’emporteront pas
l’application de pénalités . Afin de se
prémunir des conséquences de la dé-
faillance du groupement dans l’exé-
cution des travaux restant à effec-
tuer, l’avenant renforce les garanties
de la personne publique .
- Une gestion dans le temps
à maîtriser
S’il convient de prendre acte du choix
du ministère de confier à une mission
rattachée au secrétariat général le
suivi de l’exécution contractuelle, il
importe que l’administration se dote
des expertises permettant de dia-
loguer et, le cas échéant, de négo-
cier avec un partenaire puissant . La
complexité et la rigidité du contrat,
inhérentes à ce type de montage,
poseront sans nul doute au minis-
tère des difficultés très similaires à
celles rencontrées par l’administra-
tion pénitentiaire pour l’application
des pénalités et pour la réalisation
de travaux modificatifs .
Ces perspectives invitent à faire
preuve de prudence quant à l’appré-
ciation d’ensemble qui pourra être
portée, le moment venu, sur cette
opération .
23
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Orientation
et recommandations
Orientation :
Au regard du coût et du caractère peu
approprié des partenariats public-pri-
vé aux besoins d’adaptation du patri-
moine immobilier du ministère de la
justice, éviter de recourir à ces contrats
globaux .
Recommandations :
1.
inscrire la stratégie immobilière
du ministère de la justice dans une
loi de programmation pluriannuelle
réaliste au regard de la trajectoire
des finances publiques et prenant en
compte les domaines pénitentiaire et
judiciaire ;
2.
privilégier le recours aux marchés
de conception-réalisation pour la
construction de prisons nouvelles en
s’appuyant sur la forte expérience de
l’APIJ en la matière ;
3.
approfondir la connaissance des
coûts de construction et d’exploi-
tation associés à l’immobilier péni-
tentiaire et judiciaire afin de pouvoir
établir des comparaisons plus aisées
entre les différents modes de gestion
et de financement ;
4.
renforcer l’accompagnement par
l’APIJ des services, notamment des
utilisateurs locaux, lors de la phase
de prise de possession d’un établis-
sement et réaliser systématiquement
des retours d’expérience ;
5.
tirer les conséquences des diffi-
cultés rencontrées par le partenaire
dans le cadre du PPP relatif au palais
de justice de Caen et arbitrer entre la
résiliation et la poursuite du contrat ;
6.
se doter des compétences appro-
priées pour suivre les contrats de par-
tenariat dans la durée et définir au sein
du ministère une organisation permet-
tant de gérer en cohérence l’ensemble
de ces contrats .