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Le 26 juillet 2017
Le Premier président
A Monsieur Jean-Yves Le Drian
Ministre de
l’
Europe et des affaires étrangères
Réf
.
: S2017-2425
Objet
:
L’
A
gence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE)
En application des articles L. 111-1 et L.111-3 du code des juridictions financières
(CJF), la Cour a contrôlé les comptes et
la gestion de l’
A
gence pour l’enseignement français
à l’étranger (AEFE), pour les exercices 2011 à 2015.
Ce
contrôle s’
est inscrit dans
le prolongement d’un précédent examen de
s comptes
et de la gestion
de l’Agence
, au titre des exercices 2005 à 2010. Celui-ci avait conduit à
l’envoi d’un référé
, adressé le 3 juillet 2013 au ministre des affaires étrangères, appelant à
une amélioration de la gouvernance et de la
gestion de l’AEFE.
Par ailleurs, une enquête de la Cour
sur l’enseignement du français à é
tranger (EFE),
conduite dans le cadre de l’article 58
-2° de la loi organique n° 2001-692 du 1
er
août 2001
relative aux lois de
finances, a donné lieu à un rapport remis à la commission des finances
du Sénat en octobre 2016.
À l’issue
de son dernier contrôle
, la Cour m’a demandé, en application des
dispositions de
l’a
rticle R. 143-11 du CJF, de porter à votre connaissance les observations
suivantes.
3. PRINCIPAL OPERATEUR DU MINISTERE DE L
’EUROPE ET DES AFFAIRES
ETRANGERES, L’AEFE A VOCATION A REPONDRE AUX ENJEUX DE
L’ENSEIGNEMENT FRANÇAIS A L’ETRANGER (EFE)
L
e réseau de l’EFE
constitue un atout exceptionnel pour le rayonnement de la
langue, de la culture et de la diplomatie
d’influence
françaises. Ses qualités sont reconnues,
qu’il s’agisse de
l’engagement et
du professionnalisme des personnels enseignants et
d’encadrement
ou des résultats obtenus par les élèves scolarisés dans ses établissements.
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Dans ce contexte, la Cour observe
que l’A
EFE doit
aujourd’hui
faire face à de
nombreux défis tels que la croissance de la demande, la répartition géographique des
établissements pour y répondre ou encore
l’offre de la concurrence
.
L’Agence
est ainsi
amenée à redéfinir ses priorités dans le domaine des ressources humaines et à repenser
ses équilibres financiers de long terme.
Sans revenir sur les observations
d’ordre stratégique
formulées dans le rapport remis
au Sénat en 2016, il ne fait aucun doute
que l’AEFE sera d’autant
plus en mesure de
satisfaire à ces nouvelles contraintes que sa gestion sera exemplaire.
Or, le dernier contrôle de la Cour a de nouveau révélé des faiblesses en matière de
pilotage, dont la récurrence
n’est pas sans
constituer un facteur de préoccupation.
Afin de préserver le
précieux atout que représente l’EFE pour
la diplomatie française,
la Cour estime que le
ministère de l’Europe et des affaires étrangères
, en sa qualité de
ministère de tutelle
unique de l’AEFE, devrait s’attacher à accompagner l’agence dans
la
mise en pla
ce d’outils de gestion indispensables, seuls à même de garantir l’efficacité de son
action.
II. A
U REGARD DE CES ENJEUX, LA GESTION DE L’AGENCE DOIT SANS CONTESTE
ETRE AMELIOREE
L’AEFE dispose d’un budget de plus d’un milliard d’euros, dont environ
474 M
1
de
crédits publics, imputés sur les programmes 185
Diplomatie culturelle et d’influence
et 151
Français à l’étranger et affaires consulaires
de la mission
Action Extérieure de l’Etat
. La Cour
a identifié divers types de risques de gestion.
3)
L’architectur
e budgétaire et comptable
La Cour observ
e que l’évolution de l’architecture budgétaire et comptable de l’A
gence
n’est pas achevée, l’impact de la réforme relative à la gestion budgétaire et comptable
publique (GBCP) ayant été mal anticipé, notamment en ce qui concerne
l’adaptation d
u
système d’information financière.
Le progiciel de gestion,
qui n’est toujours pas
stabilisé dans son fonctionnement
courant, est source de difficultés constantes et lourdes de conséquences. Alors que les
retards pris par le fournisseur
dans les travaux de préparation et de mise en œuvre étaient
documentés et tracés tant
par l’
Agence que par l
a tutelle, aucune conséquence d’ordre
juridique, en particulier par
l’application de
s
pénalités de droit, n’a été tirée de cette situatio
n.
De même, l
a présentation des comptes de l’
Agence fait
aujourd’hui encore
l’objet de
débats qui n’ont pas permis
, à ce jour, de résoudre la question des « doubles flux » entre
l’
Agence elle-même et ses établissements en gestion directe
qu’elle intègre da
ns ses
comptes. Cette situation
conduit à gonfler artificiellement le bilan de l’opérateur.
1
Source
: ministère de l’économie et des finances. Rapport annuel de performance (RAP) 2016
: en
consommation de crédits AEFE, 387 M€ au titre du programme 185, auxquels s’ajoutent 87M€ au titre du
programme 151.
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À cet égard, une solution définitive, permettant de concilier intégration comptable et
autonomie des établissements, devrait être trouvée sans plus tarder afin de satisfaire à
l’
impératif
de fidélité des comptes de l’
Agence. En second lieu,
les plans d’action de maîtrise
des risques financiers et comptables (MRFC) de l’
Agence ne permettent pas de sécuriser
l’ensemble des procédures. Il en est ainsi notamment de l’
organisation de la procédure
dématérialisée de la dépense dans les établissements en gestion directe qui présente un
risque de confusion des fonctions d’ordonnateur et de comptable secondaire
s.
La Cour rejoint le contrôleur budgétaire et comptable ministériel dans son souhait de
voir l’opérateur faire certifier ses comptes annuel
s par un auditeur externe. Elle estime en
effet que, compte tenu de la nature et de l’importance des enjeux financiers en cause, cette
démarche serait de nature à donner une assurance raisonnable sur la qualité comptable de
l’
Agence.
2
) L’achat public et le contrôle de gestion
Les risques identifiés par la Cour se sont
matérialisés dans le domaine de l’achat
public. Cette fonction pourtant essentielle de la gestion publique a été jugée « secondaire »,
par la direction de l’agence
malgré l’alerte
de la Cour dans son précédent référé, qui appelait
déjà à une revue générale de l’ensemble des marchés publics de l’opérateur et de ses
établissements en gestion directe.
Les irrégularités constatées portent à la fois sur les dépenses de fonctionnement
courant, pour lesquels les seuils exigeant le recours à une procédure formalisée ont été
régulièrement dépassés, et sur les marchés exceptionnels, comme celui du progiciel
d’informations financiè
res pour lequel
la Cour s’
étonne du recours à une procédure
d’
urgence. Il est désormais impératif et urgent
que l’
Agence reconstruise intégralement sa
fonction achat.
Plus globalement, le caractère embryonnaire du contrôle de gestion et l’absence de
mécan
isme d’audit interne ne peuvent être considérés comme satisfaisants pour un
opérateur de cette taille. Dès lors, la Cour considère que la mise en place d’un comité d’audit
dépendant du conseil d’administration
constitue une priorité.
3
) Le système d’inform
ation
Le contrôle de la Cour amène à constater que l
’architecture et la sécurisation des
systèmes d’information, qui conditionnent l’efficacité de tous les acteurs du réseau de l’
EFE,
n’ont pas fait l’objet d’une vigilance suffisante. L’
Agence, qui recourt à plusieurs prestataires
extérieurs dans le domaine informatique, s’est placée en situation de dépendance
préoccupante,
sans être toujours en mesure d’en tirer les enseignements
.
Aussi, l
a mise en place d’un comité de pilotage, d’un schéma directeur,
l’i
nternalisation des
compétences métier et l’élaboration d’un plan de sécurisation des
systèmes d’information s’imposent
-elle comme une nécessité à court terme. Sur ce point, le
rapprochement des direction
s des systèmes d’information de l’Agence et
du MEAE gagnerait
à être envisagé afin de permettre une mutualisation accrue des ressources.
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En définitive
, le contrôle de la gestion de l’AEFE a révélé
, malgré les engagements
du ministère,
un suivi très insuffisant de l’ensemble des recommandations émises par
la
Cour en 2013.
S’agissant
des questions d
’administratio
n, la Cour estime que le suivi et le
pilotage par le ministère sont trop distanciés : la tutelle, qui assure pourtant la présidence du
conseil d’administration,
est, à ce jour, trop peu impliquée dans le suivi de la gestion
opérationnelle, y compris dans
des domaines qui ont pourtant fait l’objet d’observations par
le passé.
III
LA QUESTION DE LA PRESIDENCE DU CONSEIL D’ADMINISTRATION DOIT ETRE
REEXAMINEE
À la lumière de ces constats, la Cour est conduite à soulever, une nouvelle fois, la
question de la pertinence de confier la
présidence du conseil d’administration de l’A
gence à
la direction générale de la mondialisation du ministère.
Dans son référé de 2013, la Cour notait déjà que le conseil d’adm
inistration ne
pouvait, en raison de la multiplicité des arbitrages de niveau variable (individuels, de gestion,
stratégiques), « remplir de manière efficace sa double fonction de pilotage stratégique et de
suivi de la gestion courante ». Elle appelait à redéfinir la composition du conseil, voire à le
compléter d’une nouvelle enceinte de type Haut Conseil ou Conseil d’orientation, qui
permettrait de recentrer l’action du
conseil «
sur le cœur de ses missions, à savoir la gestion
de l’établissement public, la soutenabilité budgétaire de ses dispositifs et l’allocation des
ressources disponibles ».
La Cour soulignait qu’il pouvait apparaître contestable que le
directeur général de la mondialisation, responsable d’un des programmes budgétaires
finançant l’enseignement français à l’étranger, soit à la fois président du
conseil
d’administration
et assure la tutelle
de l’établissement. Elle préconisait l’examen d’un
scénario alternatif, avec,
d’un côté,
une présidence du conseil exercée par une personnalité
qualifiée et,
de l’autre,
un droit de véto de la tutelle sur les décisions du conseil.
Dès lors, compte tenu de ses précédentes observations, la Cour ne peut que réitérer
son observation,
a fortiori
dans un contexte où le responsable de la tutelle
de l’établissem
ent
peut être conduit à
exercer sa surveillance sur un organisme qu’il a précédemment dirigé.
Elle estime qu’il doit être mis fin à une telle situation.
*
Si l’AEFE rempli
t les missions que le législateur lui a confiées au service du réseau
français d’ense
ignement dans le monde, force est de constater que, quatre années après le
dernier contrôle de la Cour, la gestion
de l’opérateur ne s’est pas améliorée,
notamment en
ce qui concerne les questions relatives à la commande publique et au pilotage informatique,
secteurs pourtant cruciaux quant à la maîtrise des risques financiers.
En conséquence, la Cour
a jugé indispensable d’appeler
votre attention sur la
nécessité de professionnaliser l’ensemble de ces fonctions et de mettre en place un suivi
rigoureux de ses recommandations.
Elle formule ainsi les recommandations suivantes :
-
Recommandation n° 1 réitérée (AEFE/DGM)
: confier la présidence du conseil
d’administration de l’Agence à une personnalité qualifiée afin de mieux dist
inguer
l’exercice de la tutelle de la gouvernnace de l’établissement
;
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Recommandation n° 2 (AEFE/DGFIP/DB)
: a
u sein des comptes de l’Agence,
neutraliser les doubles flux financiers en exécution afin de répondre à l’obligat
ion de
fidélité des comptes de l’opérateur
;
-
Recommandation n° 3 (AEFE/CBCM)
: garantir le principe de séparation de
l’ordonnateur et du comptable au sein de l’opérateur et de ses établissements
en
gestion directe ;
-
Recommandation n° 4 (AEFE/DGM)
: m
ettre en place un comité d’audit dépendant
du conseil d’administration
;
-
Recommandation n° 5 (AEFE)
: Faire de la construction d’une fonction achat un
chantier pr
ioritaire pour la direction afin d’assurer un strict respect des règles en
vigueur ;
-
Recommandation n° 6 (AEFE)
: Instaurer,
au sein de l’Agence
, un comité de
pilotage des systèmes d’information, la doter d’un schéma direct
eur informatique et
déployer un plan de sécurisation.
-=o0o=-
Je vous serais obligé de me faire connaître, dans le délai de deux mois prévu à
l’article L.
143-4 du code des juridictions financières, la réponse, sous votre signature, que
vous aurez donnée à la présente communication2.
Je vous rappelle qu’en application des dispositions du même code
:
-
deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis aux commissions
des finances et, dans leur domaine de compétence, aux autres commissions permanentes
de l’Assemblée nationale et du Sénat.
Il sera accompagné de votre réponse si elle est
parvenue à la Cour dans ce délai. À défaut, votre réponse leur sera transmise dès sa
réception par la Cour (article L. 143-4) ;
-
dans le respect des secrets protégés par la loi, la Cour pourra mettre en ligne
sur son site internet le présent référé, accompagné de votre réponse (article L. 143-1) ;
-
l’article L.
143-9 prévoit que, en tant que destinataire du présent référé,
vous fournissiez à la Cour un compte rendu des suites données à ses observations, en vue
de leur présentation dans son rapport public annuel. Ce compte rendu doit être adressé à la
Cour selon les modalités de la procédure de suivi annuel coordonné convenue entre elle et
votre administration.
Signé le Premier président
Didier Migaud
2
La Cour vous remercie de lui faire parvenir votre réponse, sous forme dématérialisée, via
Correspondance
JF
(
)
à
l’adresse
électronique
suivante
:
greffepresidence@ccomptes.fr
(cf. arrêté du 8 septembre 2015 portant application du décret n° 2015-146 du 10
février 2015 relatif à la dématérialisation des échanges avec les juridictions financières).