Rapport d’observations définitives
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉRATION
DE LA RÉGION DIEPPOISE
VOLET 2 : SITUATION FINANCIÈRE ET GESTION
DES RESSOURCES HUMAINES
(Seine-Maritime)
Exercices 2012 et suivants
Observations délibérées le 2 mai 2017
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
..............................................................................................................................
1
OBLIGATIONS DE FAIRE
.......................................................................................................
2
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
..................................................................................
3
I -
RAPPEL DE LA PROCÉDURE
........................................................................................
3
CHAPITRE I – LES COMPETENCES ET LA GOUVERNANCE
............................................
4
I -
PRÉSENTATION DE DIEPPE-MARITIME
.......................................................................
4
A -
Une communauté d’agglomération de création assez récente
............................................
4
B -
Des indicateurs socio-économiques peu favorables
............................................................
4
C -
Le périmètre de Dieppe-Maritime
.............................................................................................
5
D -
Une agglomération sans véritable projet
................................................................................
5
II -
LES INSTANCES DE DIEPPE-MARITIME
......................................................................
8
A -
Les formations délibérantes
.....................................................................................................
8
B -
L’exercice des pouvoirs
............................................................................................................
9
III -
LES COMPETENCES DE DIEPPE-MARITIME
...............................................................
9
A -
Le périmètre des compétences transférées
...........................................................................
9
B -
La définition de l’intérêt communautaire
..............................................................................
10
CHAPITRE II – LES FINANCES DE DIEPPE-MARITIME
....................................................
14
I -
L’INFORMATION FINANCIERE
.....................................................................................
14
A -
L’information du public
...........................................................................................................
14
B -
L’information des élus
............................................................................................................
14
C -
Le débat d’orientations budgétaires
.....................................................................................
14
II -
LA FIABILITE ET LA SINCERITE DES COMPTES
......................................................
15
A -
Le guide des procédures
........................................................................................................
15
B -
La qualité de la prévision budgétaire
....................................................................................
15
C -
La sincérité des comptes
........................................................................................................
15
D -
Le suivi des immobilisations
..................................................................................................
16
E -
Les risques liés aux régies communautaires
.......................................................................
18
III -
L’ANALYSE FINANCIERE
.............................................................................................
18
A -
Le périmètre budgétaire
..........................................................................................................
18
B -
La stratégie financière de Dieppe-Maritime
..........................................................................
19
C -
L’analyse financière rétrospective
........................................................................................
20
CHAPITRE III – LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
........................................
39
I -
L’ORGANISATION DE LA DIRECTION DES RELATIONS HUMAINES
......................
39
A -
Effectif et organigramme
........................................................................................................
39
B -
Le règlement intérieur
.............................................................................................................
39
C -
Les outils de gestion et de pilotage
......................................................................................
40
D -
Les objectifs stratégiques de Dieppe-Maritime
....................................................................
40
II -
LES EFFECTIFS
.............................................................................................................
40
A -
L’état des emplois : une forte progression due aux transferts de compétences
.............
40
B -
Un taux d’encadrement élevé
.................................................................................................
41
C -
Les agents en situation de handicap
....................................................................................
42
D -
Le recrutement
.........................................................................................................................
42
III -
LE TEMPS DE TRAVAIL
................................................................................................
44
A -
L’organisation du temps de travail
........................................................................................
44
B -
L’absence au travail
................................................................................................................
47
C -
La gestion des compétences et des carrières
......................................................................
48
D -
La formation
.............................................................................................................................
50
E -
Le renouvellement de l’équipe dirigeante : des décisions coûteuses et mal évaluées ... 52
IV -
LES ELEMENTS DE LA REMUNERATION
..................................................................
52
A -
Le régime indemnitaire
...........................................................................................................
52
B -
La nouvelle bonification indiciaire
........................................................................................
56
C -
Les indemnités de fonction des élus
....................................................................................
57
V -
L’ACTION SOCIALE
......................................................................................................
57
VI -
L’EVOLUTION DE LA MASSE SALARIALE
.................................................................
58
CHAPITRE IV – ÉLEMENTS CONCLUSIFS ET DE PROSPECTIVE
..................................
58
ANNEXES
..............................................................................................................................
60
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
1
SYNTHÈSE
La communauté d’agglomération de la région dieppoise, communément
dénommée Dieppe-Maritime, rassemble 16 communes. Créée à compter du 1
er
janvier
2003, elle a connu un développement lent et parfois heurté.
L’exercice des compétences
Dieppe-Maritime est statutairement dotée des compétences prévues par la loi, y
compris celles devenues obligatoires en janvier 2017. Parmi ces compétences, certaines
peuvent être partagées avec les communes, sous réserve d’une définition claire et stable de
l’intérêt communautaire qui marque la frontière des responsabilités de chacun. Comme
l’illustrent les exemples pris dans le domaine de la culture et du développement économique,
cette définition de l’intérêt communautaire est peu claire et a été fréquemment amendée, ce
qui se traduit par des chevauchements de compétences contraires aux objectifs de
l’intercommunalité. L’accroissement de la pression fiscale, appréciée à l’échelle de
l’agglomération et des communes, en est la conséquence.
Le projet d’agglomération
L’établissement ne dispose d’aucun projet de territoire actualisé. Le projet
d’agglomération adopté en 2004 n’a jamais été ni évalué, ni actualisé. Au surplus,
Dieppe-Maritime s’est dotée de multiples plans et schémas dont certains sont obligatoires.
L’établissement aurait dû veiller à hiérarchiser ces différents engagements. Ce n’est pas le
choix qui a été fait.
La stratégie de Dieppe-Maritime, tout comme les principaux outils de planification
apparaissent peu lisibles, mal coordonnés entre eux et, surtout, insuffisamment évalués. Un
nouveau contrat d’agglomération pourrait être conclu très prochainement avec la région. Ce
contrat pourrait porter sur une série d’opérations hétéroclites, proposée avant tout pour ne pas
laisser échapper les cofinancements régionaux. Au contraire de la démarche adoptée, il aurait
sans doute été souhaitable de commencer par actualiser le projet de territoire pour le décliner
ensuite dans un contrat d’agglomération.
La situation financière
Jusque-là, l’établissement a pu faire face à ses charges et financer ses
investissements en modérant son niveau d’endettement. Cependant, le dynamisme de ses
dépenses, combiné à la baisse des concours de l’État, a réduit sa capacité d’épargne qui
représentait, en 2015, moins de 10 % de ses produits de gestion, soit un niveau un peu faible
au regard des standards habituellement admis. Selon les données provisoires fournies par
l’établissement, cette capacité d’épargne a de nouveau baissé en 2016 pour représenter
9,4 % des produits de gestion.
Les travaux de prospective réalisés par Dieppe-Maritime indiquent, que, à fiscalité
inchangée, la section fonctionnement présenterait un déséquilibre sur toute la période
2017-2020. Dans ces conditions, les réserves financières de l’établissement, aujourd’hui
confortables (12,8 millions d’euros), pourraient être rapidement épuisées.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
2
Cette dégradation des capacités d’autofinancement survient alors que les
investissements programmés sont importants. À ceux d’ores et déjà prévus, il faudra sans
doute ajouter des investissements non encore budgétés, tels ceux qui pourraient être inscrits
au nouveau contrat d’agglomération, évalués à 10 millions d’euros (M€) sur quatre ans, ou
encore les frais de transfert du siège de l’établissement, évalués à 2,5 M€. Le financement de
ces investissements passera par un recours à l’emprunt qui devra rester modéré pour ne pas
entraîner un déséquilibre de la section de fonctionnement.
*
Le premier chantier de Dieppe-Maritime est sans doute la clarification de son projet
de territoire, autour duquel il semble de bonne gestion de mobiliser les élus et les partenaires.
La mise à jour de ce projet de territoire passe par une évaluation des schémas adoptés et
partiellement mis en oeuvre. Dans l’idéal, le projet de territoire aurait dû être adopté avant le
nouveau contrat d’agglomération mais tout porte à croire que cet ordre ne sera pas respecté.
En outre, l’adoption d’un projet clair et ambitieux permettra à Dieppe-Maritime de restaurer
son image et de redevenir attractive, y compris pour les cadres territoriaux que l’établissement
a du mal à attirer.
Le second chantier porte sur la restauration des marges financières par la maîtrise
des dépenses dont la progression actuelle (+ 3,8 % par an entre 2013 et 2016) n’est pas
soutenable, compte tenu de l’évolution des recettes de l’établissement. Si les efforts constatés
en 2016 doivent être salués, ils demeurent insuffisants puisque les dépenses demeurent plus
dynamiques que les recettes. Pour inverser les courbes, le schéma de mutualisation des
services susceptible d’être conclu entre l’établissement et les communes, principalement celle
de Dieppe, paraît être une piste intéressante mais sans doute insuffisante.
Le rétablissement des marges passe aussi par l’utilisation du levier fiscal, comme
l’envisage l’établissement, et par la révision des tarifs et redevances pour assurer leur
convergence mais également permettre le financement des investissements à venir. Cette
orientation a été suivie pour la part communautaire du prix de l’eau mais reste à accomplir
pour la part délégataire, ainsi que pour le taux de la taxe d’enlèvement des ordures
ménagères.
Ces réorientations passent enfin par la conclusion d’un pacte financier et fiscal,
seul moyen de corriger les déséquilibres entre les communes, notamment pour atténuer les
charges de centralité, et par l’adoption d’un plan pluriannuel d’investissement plus complet,
permettant à Dieppe-Maritime de mieux projeter ses investissements et ses dépenses de
fonctionnement.
OBLIGATIONS DE FAIRE
1 -
Procéder aux formalités de mise à disposition de l’ancienne usine d’incinération.
2 -
Appliquer la nomenclature comptable M4 au service des transports urbains.
3 -
Adopter un pacte financier et fiscal.
4 -
Adopter un schéma de mutualisation des services communaux et intercommunaux.
5 -
Corriger la déclaration relative à l’emploi des personnes en situation de handicap.
6 -
Mettre la durée annuelle de travail en conformité avec la durée légale.
7 -
Adopter un plan de formation.
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PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
8 -
Actualiser le projet stratégique de territoire.
9 -
Développer une gestion communautaire des compétences reposant sur la solidarité.
10 -
Actualiser la délibération relative aux amortissements.
11 -
Harmoniser les taux de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM).
12 -
Adopter un plan pluriannuel d’investissement.
13 -
Réviser les fondements du régime indemnitaire du personnel.
I -
RAPPEL DE LA PROCÉDURE
La chambre a inscrit à son programme de travaux l’examen de la gestion et des
comptes de la communauté d’agglomération de la région dieppoise, dénommée
Dieppe-Maritime dans la suite du rapport.
Ce contrôle comporte plusieurs volets : le service public d’assainissement non
collectif, la situation et les perspectives financières de l’établissement et la gestion des
ressources humaines. Le premier est traité à part, les deux autres sont réunis dans un cahier
commun. Le présent document porte sur la situation et les perspectives financières de
l’établissement, et la gestion des ressources humaines.
Par lettres en date du 25 janvier 2016, le président de la chambre a informé
M. Jean-Jacques Brument, président de Dieppe-Maritime entre mars 2014 et mai 2017 et
M. Patrick Boulier, président de Dieppe-Maritime de mars 2008 à mars 2014, de l’ouverture
de ce contrôle. L’entretien de fin de contrôle, prévu à l’article R. 241-8 du code des juridictions
financières, a eu lieu le 7 novembre 2016 avec M. Jean-Jacques Brument et le 25 novembre
2016 avec M. Patrick Boulier.
Lors de sa séance du 9 décembre 2016, la chambre a arrêté ses observations
provisoires. Elles ont été communiquées dans leur intégralité à M. Brument, président en
fonctions, à cette date. Des extraits ont été adressés à M. Boulier, ancien président de
Dieppe-Maritime. Des extraits ont été adressés à des tiers susceptibles d’être mis en cause.
M. Brument y a répondu par courrier enregistré le 3 avril 2017. Les tiers mis en
cause y ont répondu par courriers enregistrés les 29 et 31 mars, et le 6 avril 2017. Un tiers a
été entendu par la chambre, à sa demande, le 2 mai 2017.
Après avoir entendu le rapporteur, la chambre a arrêté, le 2 mai 2017, le présent
rapport d’observations définitives qui vous a été communiqué le 28 juin 2017. En l’absence de
réponse écrite dans le délai imparti par la loi ce rapport devra être communiqué à votre organe
délibérant lors de sa plus proche réunion suivant sa réception. Il fera l'objet d'une inscription à
l'ordre du jour, sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donnera lieu
à un débat.
Ce rapport sera communicable dans les conditions prévues au livre III du code des relations
entre le public et l’administration.
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CHAPITRE I – LES COMPETENCES ET LA GOUVERNANCE
I -
PRÉSENTATION DE DIEPPE-MARITIME
La communauté d’agglomération de la région de Dieppe, communément
dénommée Dieppe-Maritime, rassemble 16 communes : Ancourt, Arques-la-Bataille, Dieppe,
Aubermesnil-Beaumais, Colmesnil-Manneville, Hautot-sur-Mer, Martigny, Martin-Eglise,
Offranville,
Rouxmesnil-Bouteilles,
Saint-Aubin-sur-Scie,
Grèges,
Tourville-sur-Arques,
Sauqueville, Sainte-Marguerite-sur-Mer et Varengeville-sur-Mer.
A -
Une communauté d’agglomération de création assez récente
Les conditions de création de Dieppe-Maritime ont été difficiles, notamment parce
que les coopérations intercommunales antérieures étaient peu développées et très
fragmentées.
Les
écarts
socio-économiques
existant
entre
les
communes
ont
vraisemblablement constitué un frein supplémentaire, Dieppe-Maritime est constituée d’une
commune-centre dont le niveau de vie moyen des habitants est assez faible, comparé à celui
des autres communes, notamment des communes littorales.
La communauté d’agglomération a été créée par arrêté préfectoral du
28 décembre 2002 mais l’établissement n’a véritablement commencé à fonctionner qu’en
2004 et son développement a été lent et parfois heurté, comme l’illustre la prise de
compétence des déchets ménagers, décidée à la création de la communauté d’agglomération
en 2003, puis retirée des statuts jusqu’à son transfert effectif en 2012.
Jusqu’en mai 2017, Dieppe-Maritime présentait la caractéristique de ne pas être
dirigée par la majorité municipale de la commune-centre, qui représente 63 % de la population
totale. L’exécutif (président et vice-présidents), était donc assumé par des élus des communes
rurales et des élus dieppois n’appartenant pas à la majorité municipale.
Le 14 avril 2017, M. Brument a annoncé sa démission à la suite du rejet des
orientations budgétaires de l’exercice 2017, présentées au conseil communautaire du même
jour. M. Boulier a été élu président de Dieppe-Maritime lors du conseil communautaire du
2 mai 2017, ainsi que 12 vice-présidents, dont le maire et plusieurs conseillers municipaux de
la commune de Dieppe.
B -
Des indicateurs socio-économiques peu favorables
Dieppe-Maritime compte 48 821 habitants (2013), contre 51 700 en 2008. L’aire
urbaine, périmètre qui semble, en première analyse, plus adapté à une communauté
d’agglomération, compte 80 096 habitants (2012).
Les caractéristiques sociodémographiques de Dieppe-Maritime sont assez
différentes de celles de la commune de Dieppe qui, sur bien des aspects (taux de mortalité,
familles monoparentales, familles de quatre enfants et plus), se distingue par des indicateurs
moins favorables.
Ces indicateurs sont aussi le résultat de la localisation des logements du parc
social. Ainsi, 33,9 % des résidences principales de Dieppe relèvent de cette catégorie, contre
27,2 pour le territoire de Dieppe-Maritime.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
5
Sur les revenus, les écarts entre Dieppe-Maritime et la commune sont moins
accentués : revenu médian de 17 882 euros (€) par unité de consommation
1
pour la population
de Dieppe-Maritime, contre 16 421 € pour Dieppe. En revanche, l’écart est plus net avec la
médiane départementale : 19 317 € par unité de consommation.
Sur la formation et l’emploi, Dieppe-Maritime accuse un retard sensible par rapport
au département, ce qui explique, par exemple, les difficultés de l’établissement à recruter des
diplômés. La part de la population sans aucun diplôme
2
y est de 22,8 %, contre 20,9 % en
Seine-Maritime et 17,2 % en France métropolitaine. Quant aux diplômés de l’enseignement
supérieur, ils représentent 16,7 % de la population de l’agglomération, contre 21 % dans le
département.
Enfin, le taux de chômage de la zone d’emploi de Dieppe Caux Maritime était de
9,9 % au premier trimestre 2016, en hausse de 0,2 point par rapport au quatrième trimestre
2015. Ce taux est le moins élevé des zones d’emploi de l’ancienne région Haute-Normandie.
C -
Le périmètre de Dieppe-Maritime
Les communautés d’agglomération rassemblent, en moyenne, 22 communes et
122 000 habitants
3
. Avec 16 communes pour une population de 49 373 habitants,
Dieppe-Maritime est ainsi une des plus petites communautés d’agglomération de France.
Le regroupement de Dieppe-Maritime avec les intercommunalités voisines qui
constituent ensemble le pays dieppois
4
, a été envisagé mais s’est heurté à un refus des élus
de rejoindre Dieppe-Maritime.
Le schéma départemental de la coopération intercommunale, arrêté le 31 mars
2016 par la préfète de la Seine-Maritime, a validé ce
statu quo
et prévu la constitution, aux
portes de Dieppe-Maritime, de deux nouvelles intercommunalités :
- au sud-est, la nouvelle intercommunalité fusionnera trois communautés de
communes (communauté des Trois Rivières, communauté de Saâne et Vienne
et communauté de Varenne et Scie) et trois communes pour regrouper une
population de 37 412 habitants pour 81 communes ;
- au nord-ouest, l’intercommunalité regroupera la communauté de communes
des Monts et Vallées avec la commune nouvelle de Petit Caux (ancienne
communauté de communes de Petit Caux) et sept communes appartenant
aujourd’hui à d’autres regroupements, pour rassembler une population de
23 174 habitants pour 24 communes.
De fait, le pôle d’équilibre territorial et rural, chargé du schéma de cohérence
territoriale (SCOT), est le seul espace permettant de conduire une réflexion portant sur un
territoire plus adapté aux enjeux du pays dieppois.
D -
Une agglomération sans véritable projet
À la création de la communauté d’agglomération, les élus de Dieppe-Maritime se
sont attachés à construire un projet de territoire et à mettre en place les structures de
planification prévues par la loi.
1
L’unité de consommation (UC) est un système de pondération attribuant un coefficient à chaque membre du ménage et permet-
tant de comparer les niveaux de vie des ménages de taille ou de composition différentes. L'échelle actuellement la plus utilisée
(dite de l'organisation de coopération et de développement économiques – OCDE) retient la pondération suivante : 1 UC pour le
premier adulte du ménage, 0,5 UC pour les autres personnes de 14 ans ou plus et 0,3 UC pour les enfants de moins de 14 ans.
2
Population des 15 ans et plus, non scolarisés.
3
Cour des comptes, rapport sur les finances publiques locales, octobre 2014.
4
Dont l’intitulé exacte est le pôle d’équilibre territorial et rural du pays dieppois territoire de Caux.
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d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
6
1 -
Le schéma de cohérence territoriale
L’élaboration du schéma de cohérence territoriale a été confiée au syndicat mixte
du pays dieppois
5
.
Le projet de SCOT a été soumis à enquête publique et devrait être adopté en juin
2017.
Lorsque le SCOT sera adopté, il appartiendra aux communes et aux
intercommunalités concernées de mettre leur stratégie et leurs documents d’urbanisme en
cohérence avec le schéma.
2 -
Le projet d’agglomération
Dieppe-Maritime a adopté son projet d’agglomération en septembre 2004. Il
comporte trois axes, eux-mêmes déclinés en objectifs opérationnels :
-
valoriser l’attrait de la façade littorale ;
- donner
à
l’agglomération
Dieppe-Maritime
une
qualité
urbaine
et
environnementale plus importante ;
-
ancrer Dieppe-Maritime dans sa vocation de pôle régional structurant.
Sa mise en oeuvre immédiate s’est principalement traduite par la conclusion d’un
premier contrat d’agglomération avec l’ancienne région Haute-Normandie et le département
de la Seine-Maritime pour la période 2005-2006, puis d’un second contrat d’agglomération
pour la période 2007-2013.
L’un des objectifs du projet d’agglomération était de «
donner à l’agglomération
Dieppe-Maritime une qualité urbaine et environnementale plus importante.
» L’établissement
a alors fait le choix de se doter d’un projet territorial de développement durable (ou agenda
21), adopté en décembre 2007. Ce projet territorial comporte une nouvelle stratégie, déclinée
en trois axes et 24 orientations, stratégie elle-même déclinée en 12 chantiers phares,
subdivisés en 39 actions, ces dernières constituant le véritable plan d’action de l’agenda 21.
Cette stratégie territoriale de développement durable a été complétée, en
novembre 2013, d’un plan climat-air-énergie territorial (PCAET) comprenant 84 actions. Le
périmètre de ce PCAET présente la particularité de s’étendre au-delà de la lutte contre le
réchauffement climatique, alors qu’un PCAET constitue, en principe, le volet de la lutte contre
le réchauffement climatique d’un agenda 21. Son ambition concurrençait donc le projet
territorial de développement durable, à tel point que la mise en oeuvre de l’agenda 21 s’est
rapidement essoufflée.
Plus récemment, Dieppe-Maritime a conclu un contrat de ville
6
avec l’État. Ce
contrat porte sur trois quartiers dieppois : Les Bruyères, Neuville-Nord et Val Druel. Il comporte
lui aussi un grand nombre d’actions (21 pour le quartier de Neuville-Nord, 17 pour le Val Bruel,
etc.
5
Devenu le pôle d’équilibre territorial et rural (PETR) du pays dieppois, territoire de Caux, en décembre 2014 ; le PETR regroupe
cinq intercommunalités et une commune nouvelle, soit 111 communes pour 106 400 habitants.
6
Les contrats de ville ont succédé aux contrats urbains de cohésion sociale. Selon l’État (ministère de la Ville, de la jeunesse et
des sports), les contrats de ville portent sur les quartiers en situation de décrochage, s’appuient sur un projet de territoire porté
par l’intercommunalité et tiennent compte des enjeux nationaux identifiés par l’État et déclinés localement.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
7
Entretemps, d’autres schémas ont été adoptés :
-
le plan de déplacement urbain (2009), dont la révision annoncée n’a pas été
engagée, notamment parce que le territoire de Dieppe-Maritime apparaît trop
étriqué et ne correspond pas à une échelle pertinente pour étudier et organiser
les déplacements ;
-
le plan local de l’habitat, dont la version actuelle couvre la période 2013-2018 ;
il a été élaboré en suivant une approche environnementale de l’urbanisme qui
a conduit à labelliser 10 des 27 axes du plan ;
-
le schéma du tourisme, qui a notamment débouché sur la création de l’office de
tourisme ;
-
le schéma des déplacements doux ;
-
le schéma de l’action culturelle, resté à l’état de projet mais qui sert néanmoins
de référence.
Un tel empilement d’objectifs stratégiques et opérationnels apparaît contradictoire
avec la volonté affichée de «
construire l’appartenance à l’agglomération et améliorer la
visibilité de Dieppe-Maritime
7
.
» Pour cela, il aurait été nécessaire d’actualiser le projet initial
de territoire et de hiérarchiser les engagements. Ce n’est pas le choix qui a été fait. Aucun
travail de mise en cohérence n’a été réalisé.
Tous ces éléments ne constituent donc pas un projet cohérent et lisible, d’autant
que leur mise en oeuvre n’est pas sérieusement évaluée, au-delà d’un simple suivi financier.
Le projet d’agglomération met pourtant l’accent sur la double nécessité de faire vivre ce projet
en y associant les acteurs locaux et de l’évaluer régulièrement pour le mettre à jour.
Contrairement à la volonté de ses concepteurs, aucune instance de suivi n’a été mise en
oeuvre et le projet d’agglomération, n’a jamais été sérieusement évalué.
De même, si le
premier contrat d’agglomération a été évalué, ce n’est pas le cas du second. Des outils de
suivi du contrat d’agglomération existent
8
mais ils sont incomplets et n’ont jamais été présentés
au conseil communautaire
9
. Cette quasi absence d’évaluation s’applique également au projet
territorial de développement durable, au plan climat, au plan de déplacement urbain ou au plan
local de l’habitat. Pour ce dernier, une évaluation est réalisée et présentée au conseil
communautaire mais elle contient peu de données et n’offre pas de vision rétrospective des
actions réalisées. Alors que chaque axe du plan est assorti d’objectifs chiffrés relativement
précis, le bilan ne permet à aucun moment de rapprocher les résultats de ces objectifs
10
.
Dans ces conditions, l’assemblée communautaire est dans l’incapacité de jouer
son rôle, qui est de contrôler l’exécutif. De la même façon, les acteurs socio-économiques,
fortement associés à l’élaboration de plusieurs de ces schémas et projets, n’ont pas été tenus
informés de leur mise en oeuvre
11
.
*
7
Cf. projet territorial de développement durable.
8
État de mise en oeuvre des actions, bilan financier (47 M€ sur les 66 M€ contractualisés).
9
Divers documents indiquent au contraire qu’un état d’avancement était adressé au maire de Dieppe mais pas aux autres élus.
10
Par exemple, pour la construction des logements supplémentaires, le bilan ne porte que sur la programmation de l’année et
non sur la construction effective des logements.
11
Le rapport d’activité de Dieppe-Maritime comporte des éléments qui ne peuvent être assimilés à une évaluation. De même,
l’information du conseil de développement ne peut se substituer aux instances prévues lors de l’élaboration de ces différents
outils.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
8
Au final, la stratégie de Dieppe-Maritime, tout comme les principaux outils de
planification apparaissent peu lisibles et mal coordonnés entre eux et, surtout, sont
insuffisamment évalués, aussi bien en interne que par l’assemblée communautaire. Un
nouveau contrat d’agglomération pourrait être conclu très prochainement avec la région. Il
pourrait porter sur une série d’opérations hétéroclites, proposé avant tout pour ne pas laisser
échapper les cofinancements régionaux. Au contraire de la démarche adoptée, il aurait sans
doute été souhaitable de commencer par actualiser le projet de territoire, pour ensuite le
décliner dans un contrat d’agglomération.
L’inversion de ce calendrier ne doit pas exonérer Dieppe-Maritime de la remise à
plat de son projet d’agglomération et des outils de planification qui l’accompagnent. La
chambre lui recommande donc d’engager ce travail d’actualisation et de mise en cohérence
en prenant en compte les orientations du futur SCOT.
La chambre lui recommande également de mettre en place les instances et les
outils permettant une évaluation régulière de ce projet de territoire, et de tenir le conseil
communautaire régulièrement informé du degré de réalisation des actions adoptées.
II -
LES INSTANCES DE DIEPPE-MARITIME
A -
Les formations délibérantes
1 -
Le conseil communautaire
Le conseil est composé de 48 conseillers communautaires, dont la moitié
représentent la commune de Dieppe, conformément au plafond prévu par la loi, et quatre
représentent la commune d’Offranville. Les autres communes sont représentées par un à trois
conseillers. Il est présidé par un président et 10 vice-présidents, soit l’effectif plafond fixé à
20 %. Toutefois, à l’occasion de l’élection du nouvel exécutif, le 2 mai 2017, l’assemblée a
décidé de porter l’effectif des vice-présidents à 14.
Le conseil communautaire a adopté un règlement intérieur le 24 juin 2014,
règlement qui mériterait d’être actualisé sur plusieurs points, comme s’y est engagé le
président de Dieppe-Maritime :
-
il prévoit, à son article 4, que les membres du conseil sont convoqués cinq jours
avant la séance et que si la délibération concerne un contrat de service public,
le projet de contrat ou de marché, accompagné de l’ensemble des pièces, est
consultable quinze jours avant la date de la séance ; pour concilier ces deux
dispositions, Dieppe-Maritime adresse donc un courrier aux élus pour les avertir
que tel contrat sera inscrit à l’ordre du jour et que les pièces sont consultables,
comme cela a été fait lors du renouvellement de la délégation relative à
l’assainissement en novembre 2013. Pour une parfaite information des élus,
cette pratique, au demeurant parfaitement justifiée, devrait figurer au
règlement ;
- le règlement précise les conditions d’organisation du débat d’orientations
budgétaires mais il en donne une définition qui ne correspond plus au droit
positif ;
- le règlement doit prévoir, en application de l’article L. 2121-27-1 du code
général des collectivités territoriales (CGCT), les modalités d’expression de la
minorité dans le bulletin d'information générale, lorsque celui-ci existe. Sur ce
point, le règlement est muet.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
9
Les réunions du conseil communautaire sont soumises à quorum. Au cours de la
période récente, le conseil a été empêché de délibérer, faute de quorum, le 26 avril 2016,
après que certains élus dieppois eurent quitté la salle pour manifester leur opposition aux
modalités d’harmonisation du prix de l’eau. Les points restant à l’ordre du jour, et eux seuls,
ont donc été réinscrits à l’ordre du jour du conseil suivant, réuni le 3 mai 2016.
2 -
Le bureau communautaire
Sa composition et ses attributions sont fixées par le règlement intérieur du conseil
communautaire. Il est composé du président, des vice-présidents et de sept autres membres
du conseil, qui sont les conseillers communautaires délégués.
Il s’est réuni à quatre reprises en 2015 et passe en revue les points inscrits à l’ordre
du jour du conseil communautaire. Sur chacun d’eux, il émet un avis. Les comptes rendus
n’appellent pas d’observation.
3 -
Les commissions
Le conseil communautaire a décidé de créer sept commissions composées de
conseillers élus à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.
Leurs attributions sont fixées par le règlement intérieur. Elles se réunissent
généralement avant chaque conseil. Un bref sondage n’a pas permis d’identifier de sujet
d’importance qui n’aurait pas été soumis à la commission compétente. Au contraire, les
délibérations visent généralement l’avis de plusieurs commissions.
4 -
La conférence des maires
Bien que facultative, Dieppe-Maritime a fait le choix de créer une conférence des
maires. Elle se réunit généralement une fois par an. Elle permet aux maires des communes
membres d’aborder les sujets stratégiques. En fait, les débats récents ont principalement porté
sur les conflits de gouvernance.
B -
L’exercice des pouvoirs
Les délégations du conseil communautaire au président de Dieppe-Maritime et
celles accordées par ce dernier aux vice-présidents n’appellent pas d’observation.
III -
LES COMPETENCES DE DIEPPE-MARITIME
A -
Le périmètre des compétences transférées
Les communautés d’agglomération doivent exercer les compétences obligatoires
prévues par l’article L. 5216-5 du CGCT, que sont le développement économique,
l'aménagement de l'espace communautaire, l’équilibre social de l'habitat et la politique de la
ville. À compter du 1
er
janvier 2017, elles doivent également prendre en charge l'accueil des
gens du voyage, ainsi que la collecte et le traitement des déchets des ménages et déchets
assimilés.
Les communautés d’agglomération doivent également exercer trois des sept
compétences citées par le code. Elles ont enfin la possibilité d’exercer des compétences dites
facultatives, c'est-à-dire celles que les communes ont décidé de leur transférer.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
10
Dieppe-Maritime exerce d’ores et déjà les six compétences qui sont obligatoires
depuis janvier 2017. L’établissement exerce également trois compétences optionnelles :
l’assainissement (collectif, non collectif et, depuis le 16 décembre 2014, la gestion des eaux
pluviales), l’eau et la construction, l’aménagement, l’entretien et la gestion d’équipements
culturels et sportifs d’intérêt communautaire. Il est enfin doté de compétences facultatives : le
tourisme
12
, le financement des événements culturels et sportifs, la création de voirie,
amélioration de la desserte et des voies de communication, la protection des zones sensibles
et la formation.
Ses statuts précisent également qu’il peut «
attribuer des fonds de concours aux
communes membres afin de contribuer à la réalisation et au fonctionnement d’équipements
dont l’utilité dépasse manifestement l’intérêt communal
» et qu’il peut instituer une dotation de
solidarité communautaire.
Les compétences statutaires de Dieppe-Maritime, modifiées en dernier lieu par
arrêté préfectoral du 30 décembre 2016, sont donc conformes à la loi.
B -
La définition de l’intérêt communautaire
1 -
Les principes
La prise de certaines compétences, c'est-à-dire celles qui sont sécables, requiert
la définition de l’intérêt communautaire qui permet de tracer «
la ligne de partage, au sein
d’une compétence, entre les domaines d’action transférés à la communauté et ceux qui
demeurent au niveau des communes.
»
Depuis la loi du 13 août 2004, l’intérêt communautaire doit être défini dans les deux
ans suivant la prise de compétence, ou, pour les intercommunalités existantes, à compter de
l’entrée en vigueur de la loi. Dieppe-Maritime devait donc définir l’intérêt communautaire avant
le 18 août 2006
13
. À défaut, l’établissement est réputé exercer l’intégralité de la compétence
transférée.
La loi ne précise pas si, une fois défini, l’intérêt communautaire peut être modifié
et si, au-delà des deux ans, l’établissement a la possibilité d’amender cette définition, soit pour
la restreindre, soit pour l’étendre. Néanmoins, la définition de l’intérêt communautaire doit
précisément servir à clarifier les compétences relevant des communes de celles de
l’établissement intercommunal, clarification qui s’adresse aux élus et agents territoriaux,
familiers de ces questions, mais également à tout usager qui souhaiterait, par exemple,
s’assurer de la compétence de sa commune dans un domaine particulier et éventuellement
engager une action contentieuse, contestant une décision qui lui serait défavorable. Il importe
donc que la définition de l’intérêt communautaire soit facilement accessible, compréhensible
et suffisamment stable dans le temps.
Dieppe-Maritime n’a pas fait le choix de regrouper la définition de l’intérêt
communautaire dans une délibération unique ou une délibération par compétence, ce qui en
aurait facilité la compréhension. Au contraire, la définition de l’intérêt communautaire a donné
lieu à un grand nombre de délibérations, dont certaines ne portaient que sur une action
ponctuelle, opportunément déclarée d’intérêt communautaire pour un temps limité, comme ce
fut le cas en matière culturelle.
Dieppe-Maritime a également fait le choix de modifier, à de nombreuses reprises,
la définition de cet intérêt communautaire, bien au-delà du délai fixé par la loi.
12
La promotion du tourisme est devenue une compétence obligatoire faisant partie intégrante du développement économique,
depuis la loi du 27 janvier 2017. Avant cette date, elle n’était qu’optionnelle.
13
Le délai initial était d’un an. Il a été repoussé d’une année par la loi du 13 juillet 2005.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
11
Comme l’illustrent les exemples qui suivent, pris dans les domaines culturel et
économique, il s’ensuit une réelle difficulté à cerner l’étendue des compétences de
l’établissement et d’en déduire celles relevant des communes. Cette situation conduit, par
ailleurs, à de nombreux empiètements de la part des communes sur les compétences
dévolues à Dieppe-Maritime.
2 -
La définition de l’intérêt communautaire en matière culturelle
Les statuts de Dieppe-Maritime retiennent une double compétence, formulée
ainsi : «
construction, aménagement entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs
d’intérêt communautaire ; actions et aides financières en faveur d’opérations culturelles,
sportives et éducatives d’intérêt communautaire.
»
La définition de l’intérêt communautaire s’est faite par étapes. Dieppe-Maritime a
d’abord décidé de subventionner des événements déterminés, en les déclarant, à chaque fois,
d’intérêt communautaire : programme de découverte de la musique ancienne (juin 2004),
festival de l’académie Bach (mars 2005), exposition «
Le temps d’une marée
» (mai 2005),
salon de la bande-dessinée (juin 2005).
Puis, par délibération du 28 juin 2005, ont été déclarés d’intérêt communautaire :
-
le développement de la lecture publique, compétence dont le contenu a été
précisé le 28 juin 2011 lorsque Dieppe-Maritime a adopté le principe de la
gratuité d’accès des habitants des communes de Dieppe-Maritime aux
bibliothèques et ludothèques du territoire. Cette délibération déclare d’intérêt
communautaire le remboursement des pertes subies par les trois communes
gestionnaires des équipements dont l’accès est payant ;
- l’élaboration d’une politique de développement artistique permettant de
promouvoir des spécificités locales fortes en matière culturelle, notamment le
développement des musiques anciennes et les activités en découlant, d’une
part, des artistes reconnus à un haut niveau de professionnalisation, d’autre
part ;
-
le soutien ponctuel à l’événementiel, quel que soit le domaine artistique, dès
lors que l’événement a un rayonnement très important sur et hors
agglomération, et à la condition d’un partenariat avec le porteur de projet.
C’est sur cette base que Dieppe-Maritime conduit différentes actions :
- le
partenariat
conclu
avec
l’académie
Bach
(Arques-la-Bataille) :
Dieppe-Maritime a d’abord subventionné le programme «
Découverte de la
musique ancienne
» en 2004 pour 30 000 €, puis s’est engagée dans un
partenariat plus durable
14
, avec une première convention de 2011 à 2014, puis
une seconde de 2015 à 2017, comprenant une subvention annuelle plafonnée
à 70 000 €. L’académie Bach est également subventionnée par la commune
d’Arques-la-Bataille
15
, l’État
16
, la région
17
et le département
18
. De 2015 à 2017,
le financement de l’académie repose sur une seule et unique convention
d’objectifs, signée par tous les financeurs ;
14
Inscrit au contrat d’agglomération 2008-2014.
15
Subvention de 40 000 € par an et prestation en nature pour 30 000 € par an.
16
100 000 € par an.
17
74 850 € par an.
18
30 000 € par an.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
12
-
le partenariat conclu avec Dieppe Scène Nationale (DSN) : le soutien apporté
à DSN cible des actions particulières : tournée théâtrale dans une commune,
résidence dans une commune de l’agglomération. Fin 2015, Dieppe-Maritime a
ainsi conclu une convention pluriannuelle de 2016 à 2018, dans laquelle
l’établissement s’engage à financer l’action de DSN à hauteur de 40 000 €. En
2012, une subvention exceptionnelle de 20 000 € lui a été attribuée pour
résorber son déficit. Cette même année, la commune de Dieppe a participé au
plan de sauvetage, à hauteur de 30 000 € ;
- le
soutien
apporté
à
des
événements
ponctuels,
cofinancés
par
Dieppe-Maritime et une ou plusieurs communes de l’agglomération : exposition
«
Le temps d’une marée
»
19
et le salon de la bande-dessinée
20
.
En 2012, Dieppe-Maritime a décidé de prendre la compétence enseignement
artistique et finance, à ce titre, les charges du conservatoire de musique Camille
Saint-Saëns
21
, ainsi que l’école de musique d’Offranville.
Enfin, dans le cadre des actions inscrites au contrat d’agglomération 2007-2013,
Dieppe-Maritime avait envisagé de se doter d’un schéma de développement culturel. Elle en
a confié l’élaboration à un bureau d’études, qui a rempli sa mission, mais aucun schéma n’a
finalement été adopté. Certaines délibérations
22
font néanmoins référence à ce projet de
schéma.
3 -
La définition de l’intérêt communautaire en matière économique
Dieppe-Maritime est compétent en matière de développement économique,
pour conduire des actions d’intérêt communautaire, d’une part, et pour la création,
l’aménagement, l’entretien et la gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire,
artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire d’intérêt communautaire, d’autre part
23
.
Dans le cadre de ses statuts, il appartenait à Dieppe-Maritime de définir l’intérêt
communautaire des interventions économiques et des différentes zones. L’établissement y a
procédé de manière désordonnée, en commençant par décider d’octroyer une aide ponctuelle
à une entreprise désireuse de s’installer sur son territoire. Ainsi, la délibération du 24 juin
2003 a reconnu à cette seule aide un intérêt communautaire.
Puis, par deux délibérations du 9 mars 2004, il a décidé de compléter sa définition
des actions d’intervention économique et de préciser les caractéristiques des zones d’intérêt
communautaire.
Par la première délibération, cette définition est formulée dans des termes très
larges, comme l’avait souligné le précédent contrôle de la chambre régionale des comptes.
19
Action notamment cofinancée par la commune de Dieppe (30 500 €) et par Dieppe-Maritime (5 000 €).
20
Manifestation notamment cofinancée par la commune de Dieppe (1 524 € en 2005 et 1 600 € en 2006) et par Dieppe-Maritime
(1 500 € par an).
21
Cette prise de compétence s’est opérée par transfert, Dieppe-Maritime ayant pris la place des huit communes déjà membres
du syndicat. Dieppe-Maritime a également participé au financement des travaux de rénovation des bâtiments.
22
Celle du 28 juin 2011 relative à la lecture publique, par exemple.
23
La compétence économique ainsi définie est celle de l’arrêté du 29 octobre 2013. L’arrêté du 30 décembre 2016 y a ajouté «
la
promotion du tourisme, dont la création d’offices du tourisme
».
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
13
Or une définition de l’intérêt communautaire au coup par coup n’épuise pas le sujet
puisqu’elle renvoie à des délibérations particulières le soin de compléter cette définition. C’est
ainsi que l’établissement a décidé, par délibération du 28 septembre 2004, de préciser les
conditions d’octroi des subventions versées aux exploitants de fonds de commerce
24
. C’est
également de cette manière qu’en septembre 2006, Dieppe-Maritime a décidé d’adhérer au
syndicat mixte du port de Dieppe, aux côtés de la région, du département de la Seine-Maritime
et de la commune de Dieppe. L’intérêt communautaire ne sert pas ici à marquer la frontière
entre ce qui relève des compétences de l’établissement et ce qui relève de la compétence de
la commune, il sert à organiser une prise conjointe de compétence, ce qui est l’exact contraire
de ce que vise la loi.
Par la seconde délibération, l’établissement a également défini les catégories de
zones d’activités d’intérêt communautaire et identifié neuf zones susceptibles d’être déclarées
d’intérêt communautaire à condition de faire l’objet d’études pour délimiter leur périmètre et
analyser les conditions techniques, juridiques et financières de leur transfert. Une fois ces
études réalisées, leur intérêt communautaire devait être validé par l’assemblée délibérante.
C’est ce qui a été fait le 25 septembre 2007 pour quatre zones de plus de
10 hectares
25
, puis, le 17 décembre 2013, pour les zones de moins de 10 hectares. C’est
également sur ce fondement qu’a été décidée l’extension de la zone Euro Channel, par
délibération du 11 octobre 2011.
En revanche, n’ont pas été déclarées d’intérêt communautaire les zones
d’aménagement concerté Dieppe Sud et Regma. Les deux devaient faire l’objet d’une étude
de faisabilité technique et financière, avant d’être réellement déclarées d’intérêt
communautaire. Or, ces études n’ont jamais été réalisées.
La zone Dieppe Sud est restée de la compétence de la commune de Dieppe, qui
l’a confiée en concession à la société d’économie mixte de l’agglomération dieppoise. Quant
au site Regma, constitué de bâtiments industriels et de différents locaux administratifs, il est
resté une zone de compétence communale, bien que Dieppe-Maritime ait acquis un des
immeubles de bureaux pour le transformer en centre d’innovation, dont la gestion est en passe
d’être déléguée à un opérateur privé.
*
Les constats opérés dans ces deux domaines, et qui auraient pu être étendus à
d’autres
26
, démontrent que la définition de l’intérêt communautaire, par étapes successives,
voire sous conditions, conduit non seulement à une réelle confusion des compétences mais
occasionne des doublons avec les communes, ce qui est incompatible avec le principe de
spécialité des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), principe qui
interdit aux communes d’exercer des compétences qu’elles ont transférées à l’établissement
intercommunal auquel elles sont rattachées et qui, en retour, interdit à ce dernier d’intervenir
dans un domaine qui ne lui a pas été délégué.
La chambre recommande donc à Dieppe-Maritime, qui en a pris acte, de clarifier
la définition de l’intérêt communautaire de chacune des compétences déléguées, en adoptant,
de préférence, une délibération par bloc de compétence et en mettant fin aux transferts sous
conditions. En toute logique, cette clarification devrait être articulée avec l’actualisation du
projet de territoire.
24
En l’occurrence, l’octroi d’une aide au dernier commerce existant d’une commune, aide plafonnée à 10 000 € de
l’investissement.
25
Zone industrielle (ZI) de Bréauté, parc industriel d’Offranville, ZI Louis Delaporte et Euro Channel 1 et 2. Cette reconnaissance
a pris effet le 1
er
janvier 2006, soit rétroactivement de près deux années.
26
Par exemple, Dieppe-Maritime est compétent en matière de transport mais c’est la commune de Dieppe qui adhère et finance
le syndicat mixte de promotion de l’activité transmanche.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
14
CHAPITRE II – LES FINANCES DE DIEPPE-MARITIME
I -
L’INFORMATION FINANCIERE
A -
L’information du public
Le code général des collectivités territoriales précise les modalités d’information
du public aux articles L. 2313-1, L. 2313-2 et R. 2313-1 et suivants. Les collectivités et leurs
établissements publics doivent aviser le public de la mise à disposition des documents
budgétaires par tout moyen de publicité, au choix du président. De plus, dans les communes
et intercommunalités de 3 500 habitants et plus, les documents budgétaires doivent être
accompagnés d’un certain nombre d’informations synthétiques. Au surplus, les ratios précités
doivent faire l'objet d'une insertion dans une publication locale diffusée dans la commune.
À ces obligations, la loi du 17 août 2015 a ajouté la publication d’une présentation
brève et synthétique du budget primitif et du compte administratif «
afin de permettre aux
citoyens d'en saisir les enjeux
», et la publication de la plupart des documents budgétaires sur
le site internet de la collectivité, lorsqu’il existe.
Depuis 2016, plusieurs documents budgétaires ont été mis en ligne sur le site
internet de Dieppe-Maritime. Dans un premier temps, le rapport introductif au débat
d’orientations budgétaires 2016 a été publié, suivi des rapports de présentation des budgets.
Seule la présentation brève et synthétique ne figure pas sur le site de Dieppe-Maritime
27
. À
cette exception près, l’établissement s’est donc mis en conformité avec la réglementation
récente.
B -
L’information des élus
Les comptes administratifs et budgets sont présentés d’une manière complète.
Cependant, l’ensemble des services disposant d’un budget annexe sont présentés
28
comme
des régies ayant l’autonomie financière, ce qui n’est vrai que pour l’office de tourisme.
Les informations afférentes au suivi des autorisations de programme et
d’engagement apparaissent suffisamment détaillées.
Enfin, lors des débats budgétaires, les élus communautaires sont destinataires des
documents constituant le budget (maquette budgétaire et projet de délibération) ainsi que d’un
rapport synthétique de présentation.
C -
Le débat d’orientations budgétaires
Les différents textes législatifs, adoptés depuis 1996, ont progressivement
renforcé le contenu du débat d’orientations budgétaires.
Dieppe-Maritime organise un débat d’orientations budgétaires pour chaque
budget, soit huit débats par an, et présente autant de rapports que de présentations. Les
informations figurant dans ces différents rapports répondent aux exigences du droit positif,
telles que prévues notamment par les lois du 27 janvier 2014 et du 7 août 2015.
27
La présentation du budget faite dans le magazine de l’agglomération, lui-même accessible sur le site internet de l’agglomération,
répond en partie à cette obligation.
28
Annexe C.3.3.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
15
II -
LA FIABILITE ET LA SINCERITE DES COMPTES
L’article 47-2 alinéa 2 de la Constitution prévoit que : «
Les comptes des
administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat
de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière.
»
A -
Le guide des procédures
En 2015, Dieppe-Maritime s’est doté d’un guide des procédures budgétaires et
financières internes, qui présente de façon détaillée le cycle budgétaire, de l’élaboration du
débat d’orientations budgétaires et du budget primitif jusqu’aux opérations de clôture. Son
contenu n’appelle pas d’observation.
B -
La qualité de la prévision budgétaire
Le taux d’exécution du budget
29
est un indicateur de la qualité de la prévision
budgétaire.
Ce taux atteint, en fonctionnement, un niveau supérieur à 95 %, à l’exception
notable des budgets annexes de l’eau et de l’assainissement, qui restent sous les 75 %, ce
que rien ne semble justifier.
En investissement, un taux d’exécution plus faible est généralement admis mais,
en l’espèce, il se situait, en moyenne, de 2011 à 2014, à 64 % en recettes et à 50 % en
dépenses, ce qui paraît perfectible. Pour les budgets de l’eau et de l’assainissement, ce taux
était, sur la même période, de 15 % pour le premier et de 10 % pour le second. Ces taux sont
d’autant plus anormaux que les investissements sont gérés en autorisation de programme, ce
qui devrait permettre, en principe, à l’établissement d’ajuster ses prévisions au plus près de
ses capacités de réalisation.
Ainsi, faute de consommer ses crédits, Dieppe-Maritime crée des excédents de
plus en plus élevés. En 2015, restes à réaliser inclus, l’excédent budgétaire était de 12 M€,
dont 34 % venaient du budget assainissement (4 M€), 26 % du budget eau (3,1 M€) et
28 % du budget principal (3,3 M€).
La faiblesse du taux d’exécution, combinée au montant élevé des excédents, sont
de nature à fragiliser tout diagnostic de la situation financière réelle de l’établissement.
La chambre encourage donc Dieppe-Maritime à améliorer la qualité de ses
prévisions budgétaires.
C -
La sincérité des comptes
1 -
Les rattachements
Le correct rattachement des dépenses et des charges concourt à la sincérité des
comptes puisqu’il permet de rattacher comptablement les dépenses et les recettes à l’exercice
auquel elles se rapportent, alors même qu’elles n’ont pu être liquidées dans les délais légaux.
L’instruction comptable M14 précise que font l’objet d’un rattachement, les dépenses de
fonctionnement engagées mais non mandatées et correspondant à un service fait avant le
31 décembre, d’une part, et les recettes de fonctionnement non mises en recouvrement et
correspondant à des prestations effectuées avant le 31 décembre, d’autre part.
29
Le taux d’exécution consiste à rapporter le montant des mandats ou titres émis, restes à réaliser compris, au montant des
crédits votés dans l’année, ajoutés aux restes à réaliser. Ce taux est calculé à partir des seules opérations réelles.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
16
En vertu de ces principes, la dotation de solidarité communautaire de l’exercice
2013, d’un montant total de 400 000 €, aurait dû être rattachée à ce même exercice, ce qui
n’a pas été le cas. Dieppe-Maritime justifie cette anomalie en expliquant que la répartition par
communes n’était pas encore déterminée au 31 décembre 2013 et que le montant total n’avait
pas été formellement adopté par le conseil communautaire.
Dès lors que l’enveloppe globale était connue, même approximativement, elle
aurait dû être rattachée pour ce montant, ainsi que l’a reconnu le président de Dieppe-
Maritime.
2 -
Les restes à réaliser
Conformément à la définition du code général des collectivités territoriales, «
les
restes à réaliser de la section d'investissement arrêtés à la clôture de l'exercice, correspondent
aux dépenses engagées non mandatées et aux recettes certaines n'ayant pas donné lieu à
l'émission d'un titre
», et «
les restes à réaliser de la section de fonctionnement arrêtés à la
clôture de l'exercice, correspondent aux dépenses engagées non mandatées et non
rattachées, ainsi qu'aux recettes certaines n'ayant pas donné lieu à l'émission d'un titre et non
rattachées. Ils sont reportés au budget de l'exercice suivant.
»
En section d’investissement, en dépit d’une gestion en autorisations de
programme, Dieppe-Maritime inscrit, en dépenses, des montants importants en restes à
réaliser : 1,5 M€ en 2014, 2,9 M€ en 2015. Ces montants, fréquemment supérieurs au montant
des mandats émis, sont néanmoins justifiés.
3 -
Les imputations budgétaires
La taxe de séjour perçue par l’office de tourisme est inscrite en produits de gestion
au compte 758, alors qu’il s’agit d’une taxe qui devrait être comptabilisée au
compte 7362 qui lui est particulièrement consacré. La chambre relève que Dieppe-Maritime
s’est engagée à rectifier cette imputation.
D -
Le suivi des immobilisations
1 -
Les biens mis à la disposition de l’agglomération
Lors des transferts de compétences, les biens communaux doivent être mis à la
disposition de l’intercommunalité qui exerce la compétence. Ils doivent, dès lors, apparaître
dans sa comptabilité patrimoniale.
Les écritures relatives aux biens concernés par l’exercice des compétences eau
et assainissement ont été correctement passées. En revanche, les biens mobiliers et
immobiliers du service des déchets ménagers de la commune de Dieppe n’ont pas été
transférés. Ainsi, l’ancienne usine d’incinération
30
, utilisée comme plateforme de transfert des
déchets par Dieppe-Maritime, ainsi que les locaux attenants (garage, bureaux, vestiaires et
déchetteries) ne sont pas comptabilisés dans les comptes de l’établissement. Ces biens
forment un ensemble assis sur un foncier, dont une partie seulement appartient à la commune
de Dieppe. Dieppe-Maritime et la commune de Dieppe ont considéré que les biens plantés sur
un terrain appartenant à un tiers ne pouvaient être mis à disposition. Il a donc été convenu
d’attendre la construction d’une nouvelle plateforme de transfert des déchets, puis de procéder
à une division parcellaire qui permettrait d’isoler les autres biens et, enfin, de procéder à leur
mise à disposition.
30
12 M€ dans le bilan de la commune de Dieppe.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
17
En revanche, les emprunts contractés par la commune de Dieppe et relatifs à cette
même usine de traitement ont bien été transférés à Dieppe-Maritime.
La chambre rappelle qu’il est indispensable que les opérations, tant budgétaires
que comptables, soient enregistrées correctement et sans délai. L’inventaire de la commune
de Dieppe est suffisamment précis pour qu’un bien identifié puisse être transféré à
l’agglomération. Le fait que ce bien soit planté sur un terrain détenu partiellement par un tiers
ne change rien, puisque le contrat lié à l’usage du terrain est lui-même transférable.
La chambre demande donc à Dieppe-Maritime, qui s’y est engagée, de procéder
à la régularisation de cette mise à disposition.
2 -
Les amortissements
L’amortissement a pour objet de constater la dépréciation d’un élément d’actif, due
à son usure ou à son obsolescence. Ce procédé comptable permet de faire apparaître à l’actif
du bilan la valeur réelle des immobilisations et d’étaler dans le temps la charge relative à leur
remplacement. Sa durée est en principe fixée, pour chaque catégorie d’immobilisations, en
fonction du temps prévisible de son utilisation.
Les durées d’amortissement adoptées par Dieppe-Maritime ont été déterminées
par une quinzaine de délibérations. Le regroupement de ces durées dans une délibération
unique faciliterait le travail du service des finances et sa coordination avec le comptable public.
Dieppe-Maritime a fait le choix de fixer les durées d’amortissement du matériel,
des installations de voirie et des autres matériels en fonction de leur valeur d’achat. Par
exemple, le matériel d’une valeur inférieure à 609,80 € est amorti sur trois années. Cette
pratique, sans être irrégulière, semble éloignée de la durée de vie réelle du bien en question.
Par ailleurs, les immobilisations doivent toutes s’amortir de la même façon (ou par
catégorie) et non en fonction de la durée de l’emprunt qui en a financé l’acquisition, comme le
prévoit la délibération du 9 avril 2013 du budget « Zones d’activité économique » (ZAE). Tous
les biens concernés ayant été financés par des emprunts souscrits sur 20 ans, la délibération
pourra être rectifiée sans modifier la durée comptable d’amortissement. De même, les travaux
réalisés sur des bâtiments loués ne s’amortissent pas sur une durée fixe mais sur la durée
restant du bail, contrairement au choix fait par Dieppe-Maritime dans la délibération du
25 octobre 2007 budget assainissement.
Enfin, certaines durées d’amortissement paraissent excessivement longues. Ainsi,
Dieppe-Maritime a fait le choix d’amortir les stations d’épuration sur 70 ans, alors que la
nomenclature comptable M49 invite à retenir une durée comprise entre 50 et 60 ans et que
l’agence de l’eau évalue leur durée de vie à 40 ans.
La chambre recommande donc à Dieppe-Maritime de regrouper ses délibérations
relatives aux amortissement en une seule et de réviser les durées applicables aux futures
immobilisations
31
.
3 -
Les provisions pour risques et charges
L’article R. 2321-2 du CGCT impose la constitution d’une provision dès l'ouverture
d'un contentieux et dès l'apparition d'un risque avéré. Son montant, qui repose sur une
estimation de la charge future, doit être réajusté au fur et à mesure de l’évolution de l’instance.
31
Ainsi le plan d’harmonisation du prix de l’eau, récemment adopté, qui repose sur une durée d’amortissement fixée à 70 ans,
sera préservé.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
18
Entre 2011 et 2015, Dieppe-Maritime a constitué cinq provisions, dont les plus
importantes ont trait aux travaux de gros entretien du conservatoire de musique, au versement
d’une indemnité de fin de carrière d’un agent de l’office de tourisme et d’un risque de déficit
d’une opération d’aménagement, provisions qui ont été reprises en 2013 et 2014.
La constitution et la reprise de ces provisions n’appellent pas d’observation.
E -
Les risques liés aux régies communautaires
Dieppe-Maritime compte cinq régies d’avance ou de recettes. L’une d’elles, la
régie de recettes de l’office de tourisme, est divisée en trois sous-régies.
Comme le rappelle l’instruction codificatrice relative aux régies
32
, le contrôle des
régisseurs doit s'exercer selon les périodicités et modalités déterminées par l’ordonnateur,
permettant de s'assurer du bon fonctionnement des régies. Or, au cours de la période
examinée, les régies n’ont pas été contrôlées par les services de Dieppe-Maritime.
La chambre rappelle que le contrôle des régies incombe non seulement au
comptable mais également à l’ordonnateur et demande à ce dernier d’y procéder selon une
périodicité qu’il lui appartient de définir. Elle prend acte de sa volonté d’engager une réflexion
en vue de la mise en place de tels contrôles et l’invite à les réaliser.
*
En conclusion, la tenue des comptes nécessite quelques ajustements mais, en
l’état actuel, leur fiabilité et leur sincérité apparaissent globalement assurées.
III -
L’ANALYSE FINANCIERE
A -
Le périmètre budgétaire
1 -
Un budget global scindé en de nombreux budgets
Dieppe-Maritime a créé six budgets annexes, rattachés au budget principal : l’eau,
l’assainissement collectif, l’assainissement non collectif, les zones d’activité économique, le
transport urbain et le budget des déchets ménagers. À l’exception de ce dernier, les budgets
annexes enregistrent les dépenses et recettes de services publics industriels et commerciaux
et doivent, à ce titre, assurer leur propre équilibre. En revanche, pour être géré de façon
autonome
33
, un service public administratif, tel que le service des déchets ménagers, doit être
érigé en régie avec autonomie financière, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui.
De son côté, le budget annexe du transport enregistre les dépenses et les recettes
du transport urbain et celles du transport scolaire. Le premier est un service public industriel
et commercial relevant de la nomenclature comptable M4, l’autre est un service public
administratif relevant de la nomenclature M14. Dieppe-Maritime a choisi de regrouper les deux
compétences dans un seul budget, géré selon la nomenclature comptable applicable aux
services publics administratifs (M14), ce qui n’est pas conforme au droit positif. La chambre
demande donc à Dieppe-Maritime, qui en a pris acte, d’appliquer la nomenclature comptable
propre à chaque compétence.
32
Instruction n° 06-031-A-B-M du 21 avril 2006.
33
En dehors des cas prévus par la loi, comme par exemple les services relevant du secteur social et médicosocial (articles
L.315-1 à L.315-18 du code de l'action sociale et des familles et décret n° 2003-1010 du 22 octobre 2003, pour les services d'aide
à domicile soumis à tarification).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
19
Dieppe-Maritime a également créé une régie sans personnalité morale pour l’office
de tourisme et un budget annexé à ce même budget de l’office de tourisme, pour individualiser
les charges et produits de la commercialisation des produits touristiques.
À l’inverse, d’autres activités, assujetties à la TVA, auraient pu être constituées en
budget annexe : les journaux, le golf
34
, la location d’emplacement de véhicules. Ce n’est pas
le choix fait par Dieppe-Maritime. Les mouvements financiers qui s’y rattachent sont
néanmoins retracés dans les états de ventilation des dépenses et recettes des services
assujettis à la TVA.
2 -
Des budgets annexes aux masses financières importantes
Les recettes de fonctionnement de l’ensemble de ces budgets étaient, en 2015,
de l’ordre de 39,5 M€ (37 M€ en net des opérations doubles) et le budget principal ne
représentait que 52 % de ce total. Le poids relatif du budget principal doit être apprécié au
regard de ce ratio mais également des subventions d’équilibre qu’il verse à plusieurs budgets
annexes et, notamment, au budget du transport (1 M€).
En conséquence, l’analyse financière portera principalement sur le budget
principal et des éclairages seront donnés sur les liens qui l’unissent aux budgets annexes,
afin, notamment, de détecter les risques financiers susceptibles de rejaillir sur l’équilibre
financier de Dieppe-Maritime.
B -
La stratégie financière de Dieppe-Maritime
Le conseil communautaire de Dieppe-Maritime n’a jamais adopté de stratégie
financière explicite. La lecture des documents budgétaires, et notamment des rapports
présentés à l’occasion des débats d’orientations budgétaires, permet d’en déduire des
éléments implicites, tels que :
-
maîtriser les dépenses et, notamment, les rémunérations dont la progression
doit être limitée à 2 % par an ;
- adopter un schéma de mutualisation, principalement avec la commune de
Dieppe ;
-
favoriser la croissance des bases fiscales et optimiser les recettes de la taxe
sur les surfaces commerciales ;
-
équilibrer le budget avec les reports, en favorisant l’investissement ;
-
porter une attention particulière aux efforts de gestion des budgets annexes
déficitaires, des délégataires et des structures soutenues ;
- harmoniser les tarifs des services publics sans augmenter les taux
d’imposition ;
- réfléchir à l’opportunité de poursuivre l’exercice des compétences non
obligatoires, dont le coût n’a pas été compensé.
Outre leur caractère peu explicite, ces orientations ne sont accompagnées
d’aucune méthode, que ce soit pour maîtriser les dépenses ou favoriser les recettes sans
toucher à la fiscalité.
34
Il existait, avant le 31 décembre 2010, un syndicat mixte qui regroupait les communes de Dieppe et d’Hautot-sur-Mer et la CCI.
Ce syndicat, qui avait été créé pour agrandir le golf, était le propriétaire du terrain. Il percevait, à ce titre, une redevance versée
par l’association sportive du golf de Dieppe-Pourville. Agrandis, rénovés et embellis, les locaux du golf de Dieppe-Pourville sont
désormais la propriété de Dieppe-Maritime mais l’association sportive a, aujourd’hui, d’importantes difficultés de trésorerie et
n’arrive plus à payer son loyer (60 000 €) à Dieppe-Maritime.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
20
C -
L’analyse financière rétrospective
1 -
Les données consolidées
Les dépenses et recettes agrégées des différents budgets ont fortement évolué
sur l’ensemble de la période 2011-2015 mais cette évolution est avant tout due au changement
de périmètre résultant du transfert de compétences supplémentaires, soit les déchets
ménagers et l’enseignement artistique. L’examen de la période la plus récente (2013-2015)
permet de neutraliser les effets de l’élargissement des compétences. Au surplus, cette période
correspond à la mise en oeuvre du pacte de stabilité adopté par l’État.
La période 2013-2015 est caractérisée par des variations annuelles qui restent
élevées. Ainsi, les dépenses de fonctionnement consolidées augmentent de 7,9 % en
moyenne par an, soit 0,7 point plus vite que les recettes. À lui seul, ce diagnostic devrait donc,
dans le contexte de réduction des dotations de l’État, inciter Dieppe-Maritime à infléchir ses
orientations budgétaires.
Dieppe-Maritime dégage néanmoins, chaque année, un résultat positif, de l’ordre
de 2 M€. Le résultat consolidé 2015 a atteint 12,8 M€, soit 30 % des recettes agrégées de
l’exercice. L’établissement dispose ainsi d’une réserve lui permettant d’ajuster ses choix
budgétaires sans affecter trop brutalement la situation des personnels ou celle de ses
communes membres.
2 -
Les données de l’équilibre du budget principal
En 2015, la capacité d’autofinancement brute (CAF) du budget principal ressortait
à 9,7 % des produits de gestion, soit un niveau que la chambre estime, dans l’absolu, faible
par rapport à un plancher qu’elle situe aux alentours de 15 %. C’est néanmoins la meilleure
performance des quatre dernières années. En effet, la capacité d’autofinancement brute a
fortement reculé en 2012, à la suite du transfert de la compétence enseignement artistique et
de la prise en charge, par le budget de Dieppe-Maritime, de la contribution au syndicat chargé
de la gestion des enseignants du conservatoire de musique (2,2 M€ en 2011,
2,6 M€ en 2015). Cette prise en charge n’a pas été totalement compensée par une baisse de
l’attribution de compensation versée aux communes antérieurement adhérentes au syndicat,
les communes de Dieppe et d’Arques-la-Bataille ayant fait valoir des charges de centralité,
évaluées à 300 362 €.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
21
Tableau n° 1 :
L’équilibre général du budget principal
2011
2012
2013
2014
2015
VAM *
2013-2015
Produits de gestion (A)
6 679 013 €
8 619 581 €
9 858 414 €
10 053 924 €
11 306 969 €
7,1 %
Charges de gestion (B)
4 791 909 €
7 741 009 €
8 477 297 €
8 985 354 €
9 813 135 €
7,6 %
Excédent brut de fonctionnement (A - B)
1 887 105 €
878 573 €
1 381 117 €
1 068 571 €
1 493 834 €
4,0 %
Solde des opérations financières
-33 301 €
-31 653 €
-44 450 €
-42 855 €
-61 165 €
17,3 %
CAF brute
1 430 806 €
726 991 €
935 634 €
681 235 €
1 092 312 €
en % des produits de gestion
21,4 %
8,4 %
9,5 %
6,8 %
9,7 %
- Annuité en capital de la dette
78 589 €
490 125 €
52 460 €
54 427 €
56 470 €
= CAF nette ou disponible (C)
1 352 217 €
236 866 €
883 174 €
626 808 €
1 035 842 €
= Recettes d'inv. hors emprunt (D)
218 805 €
437 501 €
289 368 €
355 823 €
618 109 €
= Financement propre disponible (C+D)
1 571 022 €
674 367 €
1 172 542 €
982 631 €
1 653 951 €
18,8 %
- Dépenses d'équip. (y c travaux en régie )
431 318 €
1 120 879 €
1 738 173 €
3 195 531 €
1 917 538 €
5,0 %
- Subventions d'équip. (y c subv. nature)
454 525 €
1 319 596 €
1 124 857 €
2 112 519 €
611 152 €
-26,3 %
+/- Dons, subventions …
0 €
0 €
0 €
38 908 €
0 €
- Participations et inv. financiers nets
40 000 €
-39 991 €
299 €
-599 479 €
188 640 €
= Besoin (-) ou capacité (+) de fin. propre
645 179 €
-1 726 117 €
-1 690 787 €
-3 764 849 €
-1 063 380 €
-20,7 %
Nouveaux emprunts
0 €
457 500 €
457 500 €
0 €
2 095 000 €
Variation du fonds de roulement
645 179 €
-1 268 617 €
-1 233 287 €
-3 764 849 €
1 031 620 €
= Encours de dette au 31 décembre
783 007 €
750 382 €
1 155 422 €
1 100 995 €
3 139 524 €
64,8 %
Source : compte de gestion ; * VAM : variation annuelle moyenne
À l’inverse, le transfert des déchets ménagers n’a pas eu d’incidence sur la
capacité d’autofinancement du budget principal, puisque les dépenses et les recettes sont
isolées dans un budget annexe qui ne bénéficie pas de subventions du budget principal. Le
transfert a donc été neutre pour les finances communautaires mais pas pour les usagers, la
taxe finançant ce service ayant augmenté dans certaines communes.
Si le transfert de la compétence enseignement artistique a pesé sur la capacité
d’épargne de Dieppe-Maritime, ce n’est pas la seule explication de ce recul :
-
le dynamisme des charges de gestion : elles ont augmenté sur toute la période,
notamment parce que l’élargissement des compétences et le changement de
taille ont imposé un renforcement de l’encadrement ; les charges de gestion ont
ainsi augmenté de 7,6 % en moyenne par an, entre 2013 et 2015, hausse
supérieure à celle des recettes, qui sont pourtant également dynamiques :
+ 7,1 % par an ;
-
les subventions aux budgets annexes ont fortement progressé sur la période ;
de 0,3 M€ en 2011, elles ont atteint 1,2 M€ en 2015. À cet égard, la subvention
au budget annexe du transport est passée de 67 960 € en 2011 à 0,9 M€ en
2015. De même, l’office de tourisme a reçu, chaque année, une subvention de
l’ordre de 250 000 € ;
- en 2012, Dieppe-Maritime a mis en place une dotation de solidarité
communautaire (DSC), de 400 000 € par an (effectivement versée en 2012 et
2014). La réduction des dotations de l’État l’a cependant amenée à suspendre
cette dotation qui n’a donc affecté que la capacité d’autofinancement des
budgets 2012 et 2014.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
22
En dépit d’une capacité d’autofinancement brute assez modeste, Dieppe-Maritime
a pu, jusque-là, réaliser ses investissements, pourtant en forte hausse
35
, tout en modérant son
recours aux emprunts. Fin 2015, sa capacité de désendettement atteignait 3,8 ans. Toutefois,
cette bonne performance s’explique aussi par une forte mobilisation de la trésorerie. Ainsi, le
fonds de roulement est passé de 8 M€ fin 2011 à 2,3 M€ fin 2015. Cependant, au 1
er
janvier
2016, la trésorerie globale reste excédentaire de 9 M€, dont 4,5 M€ issus du budget de
l’assainissement et 3,1 M€ issus du budget eau.
Selon les données, encore provisoires, de l’exercice 2016, la capacité
d’autofinancement devrait ressortir à plus de 1 M€ (9,4 % des produits de gestion) et le résultat
de fonctionnement du budget principal à plus de 600 000 €. Au regard de ces chiffres, la
situation financière de Dieppe-Maritime n’inspire donc pas d’inquiétude.
3 -
La mise en cohérence de la stratégie financière de l’établissement : les
recettes
a -
Une politique fiscale très prudente
(1)
Des ressources fiscales variées
À sa création, Dieppe-Maritime n’était financée que par le produit de la taxe
professionnelle. Les écarts de taux entre les communes étaient alors très importants et
certaines ne disposaient même d’aucune base de taxe professionnelle. Dieppe-Maritime a
alors décidé de lisser les taux sur la durée maximum autorisée, soit 12 ans. Cette
harmonisation a cependant été interrompue par la réforme de la fiscalité locale (2010), qui a
profondément modifié les règles d’imposition des entreprises et, par ricochet, le mode de
financement des collectivités.
Les recettes fiscales de Dieppe-Maritime sont désormais très variées :
-
les impôts économiques : la cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE), l'imposition
forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) et la taxe sur les surfaces
commerciales (TASCOM) ;
-
les impôts et taxes affectés : le versement transport, la taxe d’enlèvement des
ordures ménagères et la taxe de séjour ;
- la taxe d’habitation (ancienne part départementale), la taxe foncière sur les
propriétés non bâties (anciennes parts régionale et départementale)
36
et la taxe
foncière sur les propriétés bâties.
(2)
Un produit fiscal en hausse
Sur la période postérieure à la réforme fiscale (2012-2015), Dieppe-Maritime a vu
le produit des impôts locaux
37
évoluer de 2,3 % par an. Ce produit est ainsi passé de
12,2 M€ à 13,1 M€, soit + 282 454 € par an.
Le produit des impôts payés uniquement par les entreprises (contributions
foncières des entreprises, CVAE, IFER et TASCOM) ne représente désormais que 66 % des
impôts locaux. Le centre de gravité des ressources fiscales de Dieppe-Maritime s’est donc
sensiblement déplacé.
35
14 M€ (équipements et subventions) entre 2012 et 2015, dus en grande partie au renouvellement de la flotte des véhicules de
collecte des déchets.
36
Dont la part additionnelle qui résulte du transfert des parts départementale et régionale sur lesquelles l’établissement n’a pas
de pouvoir de taux.
37
Hors versement transport et hors taxe d’enlèvement des ordures ménagères.
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d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
23
Pour 2016, le produit fiscal a augmenté de 0,3 %, augmentation qui résulte
principalement de la revalorisation des bases d’imposition (croissance physique et
revalorisation législative), puisqu’à l’exception de la taxe sur les surfaces commerciales, les
taux sont restés inchangés.
Toutefois, l’essentiel des produits fiscaux est reversé aux communes membres de
l’établissement, au titre de l’attribution de compensation. Ainsi, en 2015, Dieppe-Maritime a
reversé aux communes 9,8 M€ des 13,1 M€ perçus. De ce fait, les ressources fiscales propres
de Dieppe-Maritime n’ont représenté que 25 % du produit des impôts locaux (26 % en 2016).
La situation actuelle est cependant nettement plus favorable que celle qui prévalait en
2011, lorsque les reversements étaient supérieurs aux produit des impôts, époque où
l’attribution de compensation était, en partie, financée par le produit des dotations de l’État.
Cette situation était due aux effets de la crise économique et financière sur les bases
d’imposition, le pays dieppois ayant été fortement touché par les défaillances d’entreprises,
entraînant une contraction des bases imposables à la taxe professionnelle.
En tout état de cause, les ressources fiscales propres de Dieppe-Maritime ont
progressé de plus de 500 000 € par an, entre 2012 et 2015. Sur la période 2013-2015, cette
progression est moins rapide mais reste très soutenue : + 11,9 % par an, soit + 338 233 €.
Si le produit attendu en 2016 est confirmé, les ressources fiscales propres auront
augmenté de 8,3 % par an sur la période 2013-2016.
Tableau n° 2 :
L’évolution des recettes issues de la fiscalité
2011
2012
2013
2014
2015
VAM *
2012-2015
VAM *
2013-2015
VAM *
2013-2016
Impôts locaux
11 684 724 €
12 253 962 €
12 717 553 €
12 695 630 €
13 101 323 €
2,3 %
1,5 %
13 114 570 €
0,1 %
1,0 %
dont taxes foncières et d'habitation
8 539 463 €
8 685 229 €
8 663 599 €
9 004 313 €
1,8 %
1,8 %
8 989 093 €
-0,2 %
1,2 %
en % du produit des impôts
69,7 %
68,3 %
68,2 %
68,7 %
68,5 %
dont CVAE
2 778 986 €
2 995 887 €
2 963 900 €
2 996 456 €
2,5 %
0,0 %
2 989 137 €
-0,2 %
-0,1 %
en % du produit des impôts
22,7 %
23,6 %
23,3 %
22,9 %
22,8 %
dont IFER
94 750 €
96 567 €
102 243 €
112 702 €
6,0 %
8,0 %
116 881 €
3,7 %
6,6 %
en % du produit des impôts
0,8 %
0,8 %
0,8 %
0,9 %
0,9 %
dont TASCOM
840 763 €
917 464 €
965 888 €
987 631 €
5,5 %
3,8 %
1 019 459 €
3,2 %
3,6 %
en % du produit des impôts
6,9 %
7,2 %
7,6 %
7,5 %
7,8 %
- reversements aux communes
11 759 742 €
10 418 740 €
10 035 396 €
10 440 193 €
9 793 584 €
-2,0 %
-1,2 %
9 761 277 €
-0,3 %
-0,9 %
= impôts locaux nets des revers.
-75 018 €
1 835 222 €
2 682 157 €
2 255 437 €
3 307 739 €
21,7 %
11,1 %
3 353 293 €
1,4 %
7,7 %
+ autres taxes (droits de mutation…)
0 €
0 €
0 €
54 597 €
50 885 €
51 134 €
= ressources fiscales propres
-75 018 €
1 835 222 €
2 682 157 €
2 310 034 €
3 358 624 €
22,3 %
11,9 %
3 404 427 €
1,4 %
8,3 %
Source : compte de gestion ; 2016 prévisions de Dieppe Maritime et balance provisoire des comptes ; * VAM : variation annuelle moyenne
2016
(3)
La stabilité des taux
À l’exception de la part additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties,
Dieppe-Maritime dispose d’un pouvoir de taux sur les impôts qu’il perçoit.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
24
Jusque-là, l’établissement a fait le choix de conserver les taux d’imposition
inchangés
38
, y compris pour les impôts transférés en 2012, à l’exception du versement
transport qui a été porté au taux plafond en 2012
39
, de la taxe d’enlèvement des ordures
ménagères, dont les différents taux varient chaque année afin d’équilibrer les dépenses
engagées commune par commune, et de la taxe sur le surfaces commerciales dont le
coefficient multiplicateur a baissé entre 2013 et 2014 et a augmenté de 0,14 point en 2015 et
de 0,5 point en 2016.
(4)
Le faible dynamisme des bases
Entre 2013 et 2015, les bases fiscales ont évolué de 10 %, soit en moyenne de
2 % par an, dont 1,4 point trouve son origine dans la revalorisation législative. La croissance
physique des bases est donc inférieure à 1 % par an. Dans la mesure où, comme l’avait
souligné le précédent rapport de la chambre, les bases avaient fortement reculé entre 2006 et
2010 l’inversion de la tendance est à elle seule un progrès sensible.
Selon Dieppe-Maritime, les bases définitives 2016 devraient augmenter de 1,9 %.
Sans visibilité sur les effets des décisions d’abattement à la base, Dieppe-Maritime
a fait le choix de ne pas modifier les abattements existants, c'est-à-dire ceux décidés par les
communes avant la réforme de 2011-2012. Les abattements existants sont donc très
hétérogènes (de 0 % à 17 % pour l’abattement général à la base sur la taxe d’habitation).
(5)
La révision de la politique fiscale
Confrontée à la baisse des dotations de l’État et à des besoins d’investissement
en hausse, Dieppe-Maritime envisage de revoir sa politique fiscale en agissant sur les taux et
en se réappropriant les décisions d’abattement à la base. Plusieurs options sont à l’étude,
mais elles ont toutes été rejetées lors du débat d’orientation budgétaires 2017.
Selon l’option retenue, le produit fiscal supplémentaire pourrait atteindre 2,6 M€.
b -
Le cas particulier de la fiscalité des déchets
Le service public des déchets est principalement financé par la taxe d’enlèvement
des ordures ménagères (TEOM) et, de façon plus marginale, par la redevance spéciale.
(1)
Les modalités de calcul de la TEOM
La TEOM est calculée à partir de la valeur locative cadastrale. Dans la mesure où
elle n’est pas une redevance, son taux et les recettes attendues ne sont pas déterminés pour
couvrir les dépenses du service. En principe, son taux est unique mais des exceptions sont
permises :
-
par zones, en vue de proportionner le montant de la taxe à l'importance du
service rendu, apprécié en fonction des conditions de réalisation du service et
de son coût ;
-
pour une période qui ne peut excéder 10 ans, l’établissement pouvant voter des
taux différents sur son périmètre, afin de limiter les hausses de cotisations liées
à l'harmonisation du mode de financement.
38
Taxe d’habitation : 8,28 %, taxe sur le foncier bâti : 0,00 %, taxe sur le foncier non bâti : 1,92 %, part additionnelle sur la taxe
sur le foncier non bâti : 37,00 %, cotisation foncière des entreprises : 23,02 %.
39
Il est ainsi passé de 0,60 % à 0,80 %.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
25
Avant le transfert de la compétence à Dieppe-Maritime, la collecte était assurée de
façon différenciée :
-
sur le territoire de la commune de Dieppe, par un service communal ;
- sur les trois communes littorales (Hautot-sur-Mer, Varengeville-sur-Mer et
Sainte-Marguerite-sur-Mer), par un prestataire privé sous contrat ;
-
sur les douze autres communes, par le syndicat mixte des ordures ménagères
(SMOMRE) de la région d'Envermeu, qui le déléguait à des prestataires privés.
À l’occasion du transfert de la compétence, Dieppe-Maritime a généralisé la TEOM
aux 16 communes à compter du 1
er
janvier 2012 et, considérant que chaque commune était
une zone différente, a institué 16 taux de TEOM. Le coût du service est donc calculé commune
par commune
40
, certaines d’entre elles bénéficiant de prestations adaptées
41
, et le taux de
TEOM est ajusté pour couvrir ces charges. La chambre observe que ce mode de calcul
s’apparente à celui qui prévaut pour un service financé par une redevance et non par une taxe.
L’ajustement des taux tient également compte du fait qu’avant le transfert de la
compétence déchets à Dieppe-Maritime, six communes
42
finançaient le service, en tout ou
partie, par le budget général. Le transfert de la compétence ne pouvant se traduire par le
transfert du produit de la TEOM (inexistante ou insuffisante pour couvrir les charges
transférées), il a été nécessaire de faire varier à la baisse l’attribution de compensation versée
à ces communes. Puis, la révision annuelle des taux a progressivement permis de couvrir
l’intégralité des coûts du service.
Sur les 16 communes de Dieppe-Maritime, 13 ont vu leur taux de TEOM
augmenter depuis 2012. Pour les trois autres, dont Dieppe, le taux est resté inchangé.
L’écart entre le taux minimum et le taux maximum est assez stable sur la période.
En revanche, les taux ne convergent pas. Ainsi, en 2015, un habitant d’Aubermesnil-Beaumais
s’est vu taxé (à une valeur locative identique) à 19,68 %, alors que son voisin de
Saint-Aubin-sur-Scie s’est vu taxé à 7,85 %
43
. La mutualisation d’une compétence doit
pourtant se traduire par une mutualisation des coûts et des produits et par l’instauration d’une
solidarité entre les habitants du territoire. Les écarts de taux ne sont donc pas justifiés.
La chambre reconnaît que l’harmonisation des taux n’est pas une chose simple à
réaliser mais elle observe que l’adoption d’un pacte financier et fiscal, rendu obligatoire par la
signature du contrat de ville en décembre 2015, pourrait y contribuer.
(2)
La combinaison de la TEOM avec la redevance spéciale
Le service est également financé par la redevance spéciale.
L’article L. 2333-78 du code général des collectivités territoriales impose aux
collectivités éliminant des déchets non ménagers et n’ayant pas institué la redevance
d’enlèvement des ordures ménagères, de mettre en place une redevance spéciale pour
assurer l’élimination des déchets assimilés aux déchets ménagers. La redevance spéciale
correspond au paiement, par les producteurs de déchets non ménagers, de la prestation de
collecte et de traitement de leurs déchets, par la collectivité.
40
Sur le territoire des douze communes relevant du SMOMRE, les dépenses ne sont pas réellement identifiables par commune.
Le coût global est donc ventilé suivant la population légale et le nombre de résidences collectées.
41
Dieppe, Hautot-sur-Mer, Sainte-Margueritte-sur-Mer et Varengeville-sur-Mer. Le service déployé sur ces communes varie :
nombre de collectes, fréquence des passages, enlèvement des encombrants ou pas, etc.
42
Colmesnil-Manneville, Rouxmesnil-Bouteilles, Saint-Aubin-sur-Scie, Sauqueville et Tourville-sur-Arques.
43
Cf. annexe 1 : L’évolution de la TEOM sur le territoire de Dieppe-Maritime.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
26
Lorsqu’elle met en place la redevance, la collectivité doit la combiner avec la
TEOM dont sont également redevables les assujettis à la redevance spéciale. Les déchets
d’un commerçant étant parfois difficiles à distinguer de ceux de son foyer, la collectivité doit
faire en sorte que la taxe et la redevance se complètent sans se superposer. Pour cela, la
collectivité doit, soit exonérer de TEOM les redevables de la redevance spéciale, soit fixer un
seuil en volume, à partir duquel la redevance s’applique (en dessous de ce seuil, le service
est payé par la TEOM, au-delà, il est payé par la redevance).
Enfin, la redevance spéciale est censée rétribuer un service rendu. La facturation
de ce service peut intervenir selon plusieurs modalités : paiement au conteneur, fréquence
des collectes, dépôt en déchetterie…, modalités que la collectivité doit établir.
Dieppe-Maritime a choisi de ne rien changer à l’existant qui prévalait avant le
transfert. À cette fin, l’établissement a créé deux zones :
- l’une
44
où les redevables sont exonérés de TEOM ; ils payent une redevance
pour la totalité des déchets produits ;
- l’autre
45
où les redevables payent la TEOM et la redevance à partir de
1 200 litres de déchets. Est alors comptabilisé dans le calcul de la redevance,
le volume de déchets hebdomadaire présenté à la collecte, déduction faite de
la franchise de 1 200 litres, pour tenir compte du paiement de la TEOM
46
.
Pour chacune de ces zones, l’établissement calcule la redevance spéciale, non
pas en fonction d’un service rendu mais en fonction du coût du service. Ainsi, pour chaque
zone de taxation, des tarifs ont été définis sur la base du coût du service propre à chacune
d'entre elles, alors même que la prestation est identique. Il existe ainsi sept zones de
tarification différentes.
Au surplus, aucun plan de lissage des redevances n’a été arrêté. Les artisans
d’une zone d’activité, située à cheval sur plusieurs communes, peuvent ainsi être imposés
différemment.
La chambre constate donc que la gestion des déchets est encore éloignée d’une
gestion intercommunale et recommande à Dieppe-Maritime de planifier l’harmonisation du
service et la convergence des taux de TEOM, ainsi que les modalités de calcul de la redevance
spéciale.
c -
Les ressources d’exploitation
Entre 2013 et 2015, les ressources d’exploitation du budget principal ont augmenté
de 9,2 % mais 70 % de ces recettes sont constituées de remboursements par les budgets
annexes de charges payées par le budget principal, notamment des rémunérations et des frais
divers. De fait, les recettes d’exploitation représentent un faible enjeu pour le budget principal.
Le véritable enjeu pour les finances de Dieppe-Maritime réside donc plutôt dans
les budgets annexes mais, ces services étant pour la plupart délégués, une partie des recettes
d’exploitation, celles qui sont liées à l’exploitation du service, n’apparaissent pas dans les
comptes du budget car elles sont encaissées par le délégataire. Il convient cependant de
s’arrêter sur les recettes effectivement encaissées des principaux budgets annexes.
44
Communes de Martin-Église, Saint-Aubin-sur-Scie et Offranville.
45
Les 13 autres communes.
46
Cependant, les entreprises industrielles et les administrations qui ne paient pas de TEOM, ainsi que les bungalows de la
commune de Sainte-Marguerite-sur-Mer, qui en sont exonérés, s'acquittent d’une redevance prenant en compte le volume de
déchets présenté à la collecte dès le premier litre.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
27
(1)
Les recettes de l’eau et de l’assainissement
Les plus importantes recettes d’exploitation sont celles du service de l’eau et de
l’assainissement collectif. Elles sont constituées des redevances payées par les usagers,
redevances dont le produit est partagé entre le délégataire et Dieppe-Maritime qui finance
ainsi une partie des investissements.
Les recettes sont indexées sur le volume d’eau consommé (prix au m
3
), leur
montant dépend donc du montant de la redevance et du volume d’eau facturé. Or ce dernier
ne cesse de baisser, ce qui fragilise l’équilibre du service.
Quant au montant de la redevance payée par l’usager, il a vocation à être identique
sur tout le territoire de Dieppe-Maritime. Ce n’est pas le cas aujourd’hui, puisqu’il existe
14 zones de tarification, et parfois deux zones pour la même commune. Les tarifs de l’eau
potable s’échelonnent ainsi de 1,73 € le m
3
à 2,86 € le m
3
. Une fois l’assainissement pris en
compte, le prix au m
3
facturé
47
varie entre 3,71 € et 7,08 €, soit un écart de plus de 400 € pour
une consommation annuelle moyenne de 120 m
3
. Ces différences tiennent au fait que, lors du
transfert de ces compétences (1
er
janvier 2003), Dieppe-Maritime a dû reprendre en gestion
les nombreux contrats conclus par les structures gestionnaires
48
, soit neuf pour l’eau et autant
pour l’assainissement.
Une harmonisation partielle de la redevance a été décidée en avril 2016, qui
conduit à faire progressivement converger la part communautaire de la redevance pour qu’en
2024, les usagers payent une redevance identique. En revanche, l’harmonisation de la part
délégataire de la redevance reste à accomplir
49
, notamment lorsque les contrats en cours
arriveront à échéance (2022).
Dieppe-Maritime a fait le choix d’une harmonisation « par le haut » (les tarifs les
plus bas rattrapent les plus hauts qui sont gelés tant que l’harmonisation n’est pas complète).
Ce choix lui permettra de financer les investissements à réaliser d’ici 2020, soit 1,8 M€ pour
l’eau et 13 M€ pour l’assainissement. Sans cette recette supplémentaire, Dieppe-Maritime
aurait été dans l’incapacité de financer ses travaux, notamment en raison de la baisse continue
des volumes d’eau consommés, tendance constatée dans d’autres territoires comparables
50
.
(2)
Les produits d’exploitation du service des déchets ménagers
Ils sont composés, pour partie, du produit de la redevance spéciale
51
. Les recettes
d’exploitation du budget annexe déchets ménagers sont en baisse de 9,6 % entre 2013 et
2015. Sur la même période, le produit de la redevance spéciale augmente de 1,8 %. La baisse
des recettes totales s’explique par la baisse des remboursements de frais par des redevables
du service (109 000 € en 2015).
L’évolution des ressources propres à ce budget est donc encore incertaine mais
les variations ne devraient pas déséquilibrer le financement du service car l’essentiel des
recettes de ce budget est tiré de la TEOM, dont le produit augmente régulièrement
(+,2,3 % par an entre 2013 et 2015).
47
Coût de l’eau potable fournie et coût de l’assainissement, indexé sur l’eau potable consommée.
48
La gestion de l’eau était assurée par six syndicats mais trois communes la géraient seules.
49
Ainsi, la part fixe de la compagnie fermière de service public varie de 29,70 € à 53 € le m
3
et la part variable de 0,54 € à
1,41 €.
50
Source : Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR). Voir aussi l'édition 2014 du baromètre du centre
d’information sur l’eau (TNS Sofres-CIEAU) «
Les Français et l'eau
».
51
Le produit de la TEOM n’est pas un produit d’exploitation mais un produit fiscal.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
28
(3)
Les recettes des zones d’activités économiques
Ce budget retrace les écritures comptables des bâtiments économiques qui sont
la propriété de Dieppe-Maritime et non celle des zones d’activités dans leur ensemble.
90 % des recettes de ce budget sont issues de la location de locaux
52
, sous forme classique
ou de crédit-bail. Les recettes varient donc principalement en fonction du taux d’occupation de
ces locaux. Or, selon Dieppe-Maritime, les vacances sont, en moyenne, de 10 % de la surface
louable et en augmentation constante.
Si les recettes ont fortement augmenté en 2015 (+ 76,3 %), cette hausse est due
à la reprise en gestion directe de la pépinière d’entreprises et des deux hôtels d’entreprises
situés sur la zone Eurochannel, dont la gestion était antérieurement confiée à la société
d’économie mixte d’aménagement de Dieppe (SEMAD).
(4)
Les recettes de l’office de tourisme
En dehors de la taxe de séjour et de la subvention versée par le budget principal,
les recettes de l’office de tourisme sont essentiellement liées à la vente de produits. Ces
ventes, soumises à TVA, sont retracées dans un budget annexe spécifique. Les recettes
étaient en nette augmentation en 2015 mais, selon les comptes provisoires, elles ont retrouvé
un niveau plus habituel en 2016.
Contrairement à ce que prévoit la réglementation, l’office de tourisme ne tient pas
de comptabilité des stocks. Il n’est donc pas en mesure d’identifier ses marges et d’adapter sa
politique commerciale. Tenir une telle comptabilité lui permettrait sans doute d’améliorer
l’équilibre de ses comptes
53
et, peut-être, de se passer de la subvention du budget principal.
La chambre demande donc à Dieppe-Maritime de mettre en place une comptabilité
des stocks et prend acte de l’engagement du président de le doter d’un logiciel lui permettant
de mieux gérer ses stocks.
d -
Les financements en provenance de l’État : une ressource en nette
diminution*
Depuis la loi de finances pour 2006, les dotations de chacune des catégories
d’établissement public de coopération intercommunale
54
sont réparties à raison de 30 % pour
la dotation de base et 70 % pour la dotation de péréquation. Les deux parts de cette dotation
globale de fonctionnement (DGF) sont calculées en tenant compte, notamment, du coefficient
d’intégration fiscale
55
.
Le pacte de stabilité a conduit l’État à réduire le volume des dotations aux
collectivités de 1,5 milliard d’euros (Md€) en 2014 et de 11 Md€ entre 2015 et 2017 (dont
3,7 Md€ pour l’année 2015). En 2017, la dotation globale de fonctionnement baisse de
2,4 Md€, pour s’établir à 30,861 Md€.
Depuis la création de la communauté d’agglomération, la dotation globale de
fonctionnement encaissée par Dieppe-Maritime a sensiblement baissé. Elle est passée de
6 M€ en 2004 à 5 M€ en 2011, pour ensuite remonter légèrement, de 2012 à 2014, en raison
de l’effet des transferts de compétences (déchets et enseignement artistique) sur le coefficient
d’intégration fiscale. En 2015, le mouvement s’est inversé, avec une baisse de 14 424 € et de
429 828 € en 2016.
52
Six bâtiments.
53
Le calcul du taux de marge constaté permet normalement d’opérer des choix dans les produits commercialisés mais aussi
d’être vigilant sur les risques de détournement des stocks.
54
Hors communautés urbaines.
55
La dotation de base est calculée en tenant compte de la population et du coefficient d’intégration fiscale. La dotation de
péréquation est calculée en tenant compte de la population, du potentiel fiscal et du coefficient d’intégration fiscale.
*voir tableau détaillé en annexe n° 3
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
29
En deux années, la DGF de Dieppe-Maritime a diminué de 444 252 €. Sur la
période 2017-2020, Dieppe-Maritime anticipe une baisse continue de la DGF qui pourrait
retomber à 3,5 M€ en 2020, soit - 1,2 M€ par rapport à 2016. Cette anticipation s’est d’ailleurs
confirmée en 2017 avec une nouvelle baisse de 160 658 € par rapport à 2016.
La baisse de la DGF est directement liée à la faible intégration fiscale de
Dieppe-Maritime. Son coefficient d’intégration fiscal est de 0,277, contre une moyenne à 0,373
et une médiane à 0,355. Lorsque l’établissement versera une dotation de solidarité
communautaire aux communes, ce qui arrivera forcément dans un proche avenir, son
coefficient d’intégration fiscale se dégradera de nouveau. La situation à venir est donc
inquiétante à plus d’un titre.
La baisse de la DGF a été en partie amortie par le fonds de péréquation des
ressources intercommunales et communales (FPIC), dont Dieppe-Maritime était bénéficiaire
net de 101 282 € en 2014 et de 132 027 € en 2015. Mais depuis 2016, il est devenu
contributeur net : 118 216 € en 2016, 281 241 € en 2017. Le total DGF et FPIC accuse donc
un recul de 1 126 970 € entre 2015 et 2017.
4 -
La mise en cohérence de la stratégie financière de l’établissement : les
dépenses
En matière de dépenses, la stratégie de Dieppe-Maritime consiste à optimiser ses
services pour mieux maîtriser l’évolution des charges. Cet effort doit également porter sur les
dépenses des partenaires. Les documents présentés lors des récents débats d’orientations
budgétaires indiquent que les dépenses devraient néanmoins évoluer plus vite que les
recettes, à moins qu’un schéma de mutualisation soit mis en oeuvre. Or les démarches
préalables à l’adoption de ce schéma, pourtant obligatoire, ne sont toujours pas engagées.
a -
Les dépenses de gestion du budget principal
Elles ont augmenté de 7,6 % en moyenne, par an, entre 2013 et 2015. Comme
pour les dépenses consolidées, elles augmentent plus vite que les recettes, avec un
différentiel de 0,5 point.*
Selon les chiffres provisoires de 2016, les charges de gestion ont baissé de
3,5 % par rapport à 2015, ce qui ramènerait la hausse moyenne annuelle à 3,8 % sur la période
2013 à 2016. Les recettes ayant également baissé en 2016, le différentiel entre les dépenses
et les recettes demeure inchangé.
Le maintien de l’équilibre des finances de Dieppe-Maritime passe donc par
l’inversion durable des courbes. Or, en dépit de la baisse constatée en 2016, les dépenses de
gestion augmentent plus vite que les recettes, situation insoutenable dans la durée.
(1)
Les dépenses courantes de gestion
Les dépenses agglomérées des charges à caractère général (chapitre 011) et des
autres charges de gestion (chapitre 65) augmentent de 7,7 % par an, en moyenne. La baisse
des charges constatée en 2016 ramène cette hausse à 3,8 % par an entre 2013 et 2016.
S’agissant
de
2015,
cette
performance
s’explique
par
des
dépenses
exceptionnelles ayant trait à l’entretien des voies et des réseaux
56
, dépenses qui étaient
inexistantes lors des exercices précédents.
56
Voiries d’intérêt communautaire des ZAE (360 000 € en 2015), réseau des eaux pluviales (73 131,25 €), l’aire d’accueil
provisoire des grands passages de gens du voyage (51 222,50 €), création d’un parking sur l’ex-site Thoumyre (173 072,81 €).
*voir tableau détaillé en annexe n° 4.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
30
Par ailleurs, la compétence enseignement artistique s’exerce principalement au
travers de la contribution aux frais de fonctionnement du SYDEMPAD
57
, chargé de la gestion
des enseignants du conservatoire Camille Saint-Saëns. Cette compétence donne également
lieu à quelques dépenses de fonctionnement de l’école de musique d’Offranville. Au total, cette
compétence représentait une dépense de 2,9 M€ en 2015 dont 2,7 M€ pour la seule
contribution versée au SYDEMPAD. Cette dernière devrait être en très légère baisse en
2016 à 2,68 M€.
Enfin, le budget principal verse à trois budgets annexes des subventions qui ont
représenté près de 1,2 M€ en 2015.
Tableau n° 3 :
Les subventions du budget principal aux budgets annexes
Ces subventions ont fortement augmenté en 2014 et 2015, avec une hausse de
839 874 € sur deux ans, augmentation qui concerne principalement le budget transport urbain
et scolaire. Entre 2013 et 2015, la subvention a été multipliée par sept, sans aucune
motivation, la délibération se contentant de constater que le budget transport présentait un
besoin de financement, sans détailler les éléments qui expliquent ce besoin (service nouveau,
extension du réseau, des horaires, etc.). Or il faut rappeler qu’en vertu de l’article L. 2224-1
du CGCT, les subventions aux services publics industriels et commerciaux doivent être
exceptionnelles, motivées et limitées dans le temps.
En 2016, le total des subventions aux budgets annexes a légèrement baissé à
1 058 250 €.
(2)
Les dépenses de rémunération
Les dépenses de personnel sont tout aussi dynamiques que les dépenses de
gestion courante. Elles sont en hausse de 7,4 % par an, en moyenne, entre 2013 et 2015. En
2015, ces dépenses (chapitre 012 dans son ensemble) représentaient 35 % des charges de
gestion. Ces évolutions seront étudiées plus en détail au chapitre consacré aux ressources
humaines.
b -
Les liens du budget principal avec le budget annexe transport
(1)
Le budget transport urbain et scolaire est structurellement déficitaire*
La compétence du transport urbain et scolaire exercée par Dieppe-Maritime est
déléguée à un prestataire privé, la société des transports urbains de Dieppe, filiale de Véolia
transport urbain. La convention de délégation a été renouvelée en 2010, pour entrer en vigueur
le 1
er
janvier 2011. Le délégataire est demeuré inchangé. La durée de la délégation est fixée
à huit ans.
57
Pour mémoire, les dépenses d’investissement relatives au conservatoire sont de la compétence propre de Dieppe-Maritime et
ne sont donc pas inscrites dans les dépenses obligatoires, au titre des contributions syndicales.
*voir tableau détaillé en annexe n° 5.
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Subvention Budget Transport
67 960 €
150 860 €
131 050 €
350 000 €
900 000 €
860 000 €
Subvention Budget Office de Tourisme
240 000 €
263 650 €
173 076 €
238 615 €
244 000 €
198 250 €
Subvention Budget ZAE
70 000 €
0 €
Montant Total
307 960 €
414 510 €
304 126 €
658 615 €
1 144 000 €
1 058 250 €
Source : Dieppe Maritime
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
31
Le budget annexe du transport supporte les charges de fonctionnement de la petite
équipe chargée de superviser le délégataire et enregistre, en recettes, le produit du versement
transport, ainsi que la subvention de Dieppe-Maritime et le produit des recettes liées au
transfert de la compétence par le département.
Le budget des transports est structurellement déficitaire et ne s’équilibre que grâce
à la contribution du budget principal. Cette contribution sert principalement à financer une
compensation pour sujétion de service, versée au délégataire.
La contribution du budget principal de Dieppe-Maritime a très fortement augmenté
entre 2009 et 2015, passant de 50 000 € à 900 000 €
58
. En 2016, cette subvention a
légèrement baissé à 860 000 €.
Au cours de la période 2011-2015, l’équilibre du budget des transports a
sensiblement évolué, puisque la part du versement transport a décliné, passant d’un point haut
à 80,2 % en 2012 à un point bas à 56,9 % en 2015. Surtout, la contribution de
Dieppe-Maritime représente désormais 17,8 % des recettes du budget, contre 2,5 % en début
de contrat (2011).
Tableau n° 4 :
Évolution des principales recettes du budget transport de personnes
2011
2012
2013
2014
2015
VAM*
2011-2015
Versement transport
2 080 125 €
2 710 130 €
2 951 411 €
2 739 873 €
2 876 537 €
8,4 %
en % du total
76,8 %
80,2 %
77,2 %
65,3 %
56,9 %
Département
295 818 €
248 100 €
479 682 €
838 972 €
1 033 404 €
36,7 %
en % du total
10,9 %
7,3 %
12,5 %
20,0 %
20,4 %
Subventions Dieppe-Maritime
67 960 €
150 860 €
131 050 €
350 000 €
900 000 €
90,8 %
en % du total
2,5 %
4,5 %
3,4 %
8,3 %
17,8 %
Communes
160 109 €
164 614 €
155 688 €
160 507 €
140 618 €
-3,2 %
en % du total
5,9 %
4,9 %
4,1 %
3,8 %
2,8 %
Remboursement de frais
105 940 €
105 940 €
105 940 €
105 940 €
105 940 €
0,0 %
en % du total
3,9 %
3,1 %
2,8 %
2,5 %
2,1 %
TOTAL
2 709 951 €
3 379 644 €
3 823 771 €
4 195 292 €
5 056 500 €
16,9 %
source : compte de gestion ; -VAM : variation annuelle moyenne
La contribution du département a également subi une forte augmentation, liée au
transfert de la compétence à Dieppe-Maritime.
(2)
Une délégation modifiée à de très nombreuses reprises
En moins de cinq ans, le contrat de délégation, entré en vigueur le 1
er
janvier 2011,
a connu 19 avenants. Outre les avenants techniques et ceux ayant trait à des événements
imprévisibles
59
, ces modifications ont eu pour objet d’étendre le service à de nouveaux
quartiers, de nouveaux horaires ou de nouveaux usagers
60
.
58
Selon Dieppe-Maritime, cette augmentation a notamment permis de financer une offre de service sensiblement augmentée.
59
Justifiés par les changements de taux de TVA e, la mise en place du système billettique ATOUMOD, etc.
60
Les dernies avenants ont porté sur la création de la ligne 4 (avenant n° 14), le service ponctuel Transmanche (avenant n° 15 :
desserte du terminal Transmanche entre le 1
er
mai et le 30 septembre 2014), les ajustements du réseau 2014 (avenant n° 16) et
la refonte du réseau pour 2015 (avenant n° 17). L’avenant n° 17 met en place une politique qualité qui se traduit par la mise en
place d’un système bonus/malus (+ 30 000 €).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
32
Chacun de ces avenants s’est traduit par une modification des compensations
financières accordées au délégataire. Ainsi, ces compensations ont augmenté de 18,4 % entre
2011 et 2014, pendant que les recettes prévisionnelles baissaient de 0,6 % et que les charges
augmentaient de 13,1 %.
S’agissant d’une délégation d’une durée de huit ans, il aurait été normal que le
périmètre du service délégué, ainsi que l’équilibre économique du contrat conservent une
relative stabilité sur la durée, ce qui n’est pas le cas ici, l’extension du service s’expliquant
pour partie par des événements prévisibles. Dans ces conditions, il y a lieu de s’interroger sur
l’équité de la procédure de mise en concurrence qui a conduit au choix du délégataire
61
.
(3)
Une prise de risque très limitée
Le contrat de délégation prévoit que l'autorité organisatrice, c'est-à-dire
Dieppe-Maritime, verse au délégataire une compensation financière forfaitaire, en contrepartie
des sujétions de service public (niveau de service, tarifs, niveau d'équipement...) qu'elle lui
impose. Cette compensation est égale à la différence entre les coûts prévisionnels
d'exploitation et les recettes prévisionnelles d'exploitation sur lesquelles le délégataire s'est
engagé sur la durée de la convention. Elle est fixée préalablement par le contrat lui-même,
pour sa durée totale.
Une modification du périmètre de la convention entraîne de nouvelles sujétions,
ainsi qu’une révision du plan de financement et une modification de la compensation forfaitaire.
Étant forfaitaire, cette compensation varie uniquement parce que les sujétions de service
public se sont accrues. Elle est également actualisée chaque année, en application d’une
formule mathématique prévue au contrat.
À cette compensation forfaitaire s’ajoute la compensation des cas particuliers : les
transports à la demande, les navettes transmanche (liaison centre-ville avec le terminal), etc.
En principe, le délégataire tire une part substantielle de sa rémunération de
l'exploitation du service. C’est le cas ici, puisque le délégataire est rémunéré par les usagers
qui paient le prix du ticket fixé par l'autorité organisatrice. Cependant, la prise de risque est en
l’espèce fortement limitée par les compensations apportées par la collectivité. Les subventions
versées au délégataire représentent près de 80 % des recettes de la délégation (79,8 % en
2014, 78,4 % en 2015), part qui, selon Dieppe-Maritime, est courante dans le secteur des
transports urbains (voir tableau annexe n° 6).
Il apparaît donc que la compétence transport urbain et scolaire est exercée dans
des conditions qui n’assurent pas son équilibre. Elle représente désormais une charge
significative pour le budget principal de Dieppe-Maritime, pour atteindre, selon la prospective
de l’établissement, près d’1,5 M€ en 2020.
c -
Les liens du budget principal avec le budget office de tourisme
Hors subvention du budget principal, l’équilibre du budget de l’office de tourisme
(budgets principal et annexe) se solde par un déficit de 256 000 € en 2015, déficit en diminution
constante depuis 2013, sous l’effet de l’augmentation des ventes de produits touristiques, qui
sont passées de 45 000 € à 60 000 €, soit 50 % d’augmentation en trois ans. D’autre part, les
charges de gestion sont maîtrisées.
La subvention du budget principal de Dieppe-Maritime devrait donc se réduire
progressivement,
a fortiori
lorsque l’office se sera doté d’une comptabilité patrimoniale.
61
Pour que cette procédure conserve son caractère équitable, il convient de veiller à ce que les conditions fixées lors de la mise
en concurrence soit respectées tout au long de l’exécution du contrat.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
33
5 -
La capacité d’autofinancement
La capacité d’autofinancement est un indicateur central de la bonne santé
financière d’une collectivité, puisqu’elle permet de mesurer sa capacité à financer ses
investissements par ses excédents de fonctionnement. Exprimée en pourcentage des produits
de gestion, la capacité d’autofinancement brute (avant remboursement de l’annuité en capital
de la dette) doit, pour une collectivité confrontée à des besoins d’investissement normaux, se
situer au-delà de 15 %, selon la doctrine des juridictions financières. En deçà de ce seuil, on
estime que la situation financière de la collectivité présente une relative fragilité qui peut la
conduire à s’endetter plus que de raison ou à différer des investissements pourtant
nécessaires.
La capacité d’autofinancement brute consolidée (budget principal et budgets
annexes) a augmenté de 8,9 % par an, depuis 2013. En 2015, elle représentait 10 % des
produits de gestion, ce qui demeure un peu faible.
Théoriquement
62
, la capacité d’autofinancement brute consolidée pourrait
permettre à Dieppe-Maritime de rembourser la totalité de sa dette en moins de quatre ans, ce
qui est le signe d’un endettement modéré.
Tableau n° 5 :
L’évolution de la capacité d’autofinancement (CAF)
2011
2012
2013
2014
2015
VAM*
2013-2015
CAF brute consolidée
3 160 270 €
3 266 993 €
3 737 510 €
2 917 635 €
4 432 288 €
8,9 %
En % des produits de gestion
13,0 %
10,0 %
10,7 %
8,1 %
10,0 %
Ratio de désendettement
1,0 ans
2,3 ans
3,2 ans
4,0 ans
3,8 ans
CAF brute du budget principal
1 430 806 €
726 991 €
935 634 €
681 235 €
1 092 312 €
8,0 %
Source : compte de gestion ; *VAM : variation annuelle moyenne
La communauté devra néanmoins veiller, à l’avenir, à maintenir un niveau de
capacité d’autofinancement en rapport avec ses projets d’investissement si elle ne souhaite
pas recourir à l’emprunt dans des proportions difficiles à soutenir.
6 -
L’investissement
a -
Des dépenses d’équipement en progression
Avec 25 M€ d’investissement sur les trois dernières années, le rythme
d’investissement apparaît soutenu. Ces investissements sont principalement constitués de
dépenses d’équipement (21 M€) et de subventions ou prêts (4 M€)*
1
.
En 2015, les investissements étaient, selon la comptabilité fonctionnelle, répartis
entre les compétences action économique (4,6 M€), déchets ménagers (1,4 M€),
aménagement et environnement (1M€), assainissement (0,9 M€), transport (0,9 M€) et eau
(0,7 M€).
62
Ratio qui repose sur une double hypothèse : aucun investissement nouveau n’est réalisé, aucun emprunt nouveau n’est sous-
crit.
*
1
voir tableau en annexe n° 8a
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
34
b -
Le financement de l’investissement
En 2015, hors eau et assainissement, le financement propre disponible (5,6 M€)
était supérieur au montant des investissements réalisés (5,1 M€). En revanche, sur les trois
années 2013 à 2015, le rapport s’inverse, avec un financement propre disponible de 10,6 M€
pour un investissement de 22,2 M€. Pourtant, durant cette période, de nouveaux emprunts ont
été contractés pour un total de 10,2 M€. Même si Dieppe-Maritime a souhaité profiter de taux
attractifs et financer les investissements du service des déchets par l’emprunt, plutôt que de
le financer par les ressources du budget principal, les emprunts apparaissent mal
synchronisés avec les besoins de financement,
a fortiori
si l’on ajoute aux ressources
disponibles le résultat cumulé qui ressort à plus de 12,8 M€ en 2015.*
2
Pour les budgets eau et assainissement, les financements propres étaient
largement supérieurs aux investissements réalisés
63
. Cet équilibre aurait évidemment été très
différent si Dieppe-Maritime avait réalisé les investissements prévus, soit 3,4 M€ en moyenne,
par an, pour chacun de ces budgets. Cependant, même dans ce cas, les financements propres
auraient été suffisants.
Jusque-là, Dieppe-Maritime n’a donc pas eu de difficulté pour financer ses
investissements.
c -
La programmation des investissements
En toute orthodoxie, la gestion des investissements exige l’établissement d’un plan
pluriannuel d’investissement,
a fortiori
quand d’importants investissements s’annoncent.
Un plan pluriannuel est un outil d’aide à la décision. Il doit donc offrir aux élus une
vision aussi exhaustive que possible des opérations à réaliser à court et moyen terme. Les
données qu’il contient doivent être suffisamment complètes et fiables pour permettre d’opérer
les arbitrages en toute connaissance de cause. Pour cela, l’évaluation des opérations doit non
seulement porter sur les coûts d’investissement mais également sur les coûts futurs de
fonctionnement des équipements. Enfin, en toute logique, ce plan doit être examiné et adopté
par l’assemblée délibérante, seule compétente pour décider des investissements à réaliser.
La programmation des investissements de Dieppe-Maritime repose sur une
gestion en autorisation de programme, ce qui ne répond pas aux caractéristiques d’un plan
pluriannuel d’investissement. Le suivi détaillé par opération permet néanmoins à la collectivité
un suivi correct des investissements programmés et une certaine anticipation de ceux-ci.
La chambre recommande à Dieppe-Maritime, qui en a pris acte, d’élaborer et
d’adopter un plan pluriannuel d’investissement.
7 -
La situation bilancielle
a -
La trésorerie
La trésorerie globale de Dieppe-Maritime est abondante. Au 31 décembre 2015,
elle représentait encore 150 jours de charges.
63
Cf. annexe 11.
*
2
voir tableau en annexe n° 8b
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
35
Tableau n° 6 :
État de la trésorerie au 31 décembre
2011
2012
2013
2014
2015
Trésorerie
13 692 863 €
16 499 876 €
11 876 263 €
5 770 242 €
9 086 822 €
En nombre de jours
de charges
470 jours
412 jours
266 jours
118 jours
150 jours
Source : comptes de gestion (hors comptes de l'office du tourisme)
Si la trésorerie était mieux synchronisée avec les besoins de financement de
l’établissement, elle permettrait de différer le recours à l’emprunt et par ricochet de faire baisser
les charges d’intérêts.
b -
L’endettement
(1)
La stratégie d’endettement
Le conseil communautaire a adopté une stratégie d’endettement en mai 2014,
stratégie qui a pour but d’encadrer la délégation consentie au président de l’établissement.
Cette stratégie, qui rappelle les dispositions de la circulaire du 25 juin 2010, porte sur la
possibilité de recourir à un large panel de produits financiers
64
, à des instruments de
couverture
65
ou à des produits de trésorerie
66
. La délibération indique également que les
contrats d’emprunt ne pourront excéder 30 ans. Elle précise enfin les conditions dans
lesquelles l’assemblée délibérante doit être tenue informée, ce qui ne fait que rappeler les
dispositions légales.
En réalité, cette délibération, en dépit de son intitulé, ne constitue pas une stratégie
d’endettement. Elle ne fait que fixer des limites au pouvoir consenti au président.
(2)
Le niveau d’endettement
Au 31 décembre 2015, l’encours de dette était de l’ordre de 15 M€. Une partie de
cette dette (9 %) relève de services publics industriels et commerciaux : l’eau (0,2 M€),
l’assainissement (0,3 M€) et le transport (0,8 M€). En principe, ces services doivent ajuster le
prix de leurs prestations afin de couvrir la charge de leur dette. Tout porte à croire qu’il existe
un risque raisonnable pour que le budget transport n’y parvienne pas sans le secours du
budget principal.
Tableau n° 7 :
L’endettement consolidé
2011
2012
2013
2014
2015
VAM*
2013-2015
Encours de la dette agrégée
3 312 205 €
8 181 961 €
12 801 112 €
11 691 336 €
15 267 907 €
9,2 %
- Dettes réciproques
47 475 €
751 053 €
751 053 €
47 475 €
47 475 €
-74,9 %
= Encours de la dette consolidée (tous budgets)
3 264 730 €
7 430 908 €
12 050 059 €
11 643 861 €
15 220 432 €
12,4 %
= Taux apparent de la dette consolidée (tous budgets)
5,0 %
4,5 %
3,6 %
4,1 %
2,6 %
CAF brute consolidée
3 160 270 €
3 266 993 €
3 737 510 €
2 917 635 €
4 022 096 €
Capacité de désendettement
1,0 ans
2,3 ans
3,2 ans
4,0 ans
3,8 ans
Source : ompte de gestion ; *VAM : variation annuelle moyenne
64
Obligations, emprunt à barrière simple (en excluant les produits classés par la circulaire en 3, 4, 5 ou 6, ou classés en catégorie
D, E ou F), emprunts indexés sur des index monétaires ou obligataires, contrats d’emprunts comportant des phases à des taux
différents, etc.
65
Contrats d’échange de taux (SWAP) dans ses différentes formes.
66
Plafonnée à 2 M€, adossée à l’Eonia ou à l’Euribor.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
36
Graphique n° 1 :
Répartition des emprunts au 31 décembre 2015
1 382 203,05 €
0,091633867
ASSAINISSEMENT :
283 777,99 €
DECHETS : 5442
545,67 €
EAU : 230 632,07 €
PRINCIPAL : 3139 524,35 €
TRANSPORTS : 867 792,99 €
ZAE : 5119 703,00 €
En 2016, Dieppe-Maritime a tiré 2 M€ supplémentaires sur des contrats existants
(conventions de réservation) :
-
0,9 M€ à 2,13, sur 30 ans ;
-
0,38 M€ à 1,77 %, sur 20 ans ;
-
0,7 M€ à 1,52 %, sur 15 ans.
Ces tirages supplémentaires sont sans effet sensible sur les équilibres décrits
jusque-là.
(3)
La répartition de l’encours par prêteur
Les prêteurs sont variés et comprennent aussi des partenaires publics (Agence de
l’eau, syndicat d’alimentation en eau portable (SAEP) de Dieppe nord, SAEP de la vallée de
la Béthune, ville de Dieppe
67
). Ces derniers représentent 10 % de l’encours au 31 décembre
2015. Parmi les prêteurs privés, le crédit agricole est actuellement prépondérant avec
40 % de l’encours.
(4)
La typologie des emprunts
Au 31 décembre 2015, 44 emprunts ont été souscrits à taux fixes
68
et quatre
emprunts ont des taux variables. Un ancien emprunt Dexia, repris par la caisse française de
financement local, est présenté par Dieppe-Maritime comme étant à taux fixe, ce qui était vrai
lors de la première phase. Actuellement ce prêt est à taux variable (Euribor + 0,10 %). La
chambre prend acte de l’engagement de Dieppe-Maritime de rectifier cette erreur.
A priori
, les emprunts souscrits ne présentent pas de risque.
(5)
La mise en concurrence des établissements de crédit
L’examen a porté sur un échantillon constitué des trois plus récents contrats.
67
Dieppe-Maritime rembourse à la commune de Dieppe la fraction d’un emprunt contracté, finançant notamment la construction
de l’usine d’incinération des déchets.
68
Les avances à taux zéro de l’Agence de l’eau figurent dans ces emprunts.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
37
La souscription des emprunts a été précédée d’une mise en concurrence qui a pris
la forme d’un cahier des charges adressé à plusieurs établissements. Les cahiers des charges
présentent la faiblesse de laisser aux banques une très grande latitude dans la formulation de
leurs offres. En effet, Dieppe-Maritime n’y précise pas les critères d’arbitrage entre taux fixe,
variable et indexé, et entre les durées. Ces choix sont donc faits
a posteriori
, ce qui a
l’avantage de la souplesse mais présente l’inconvénient de comparer des produits qui ne sont
pas toujours comparables entre eux, même si, en fin de compte, le choix semble s’opérer à
partir du taux de marge le plus faible.
À l’inverse, Dieppe-Maritime fait figurer dans ses cahiers des charges l’exigence
d’une stratégie ou «
une démarche de citoyenneté durable
» mais ne tient pas compte de ce
critère lors de l’analyse des offres.
Dieppe-Maritime aurait donc avantage à préciser sa stratégie d’endettement, qui
relève du conseil communautaire, et à revoir les conditions de mise en concurrence des
établissements prêteurs.
8 -
L’impact financier du développement de l’intercommunalité
En principe, l’approfondissement de l’intercommunalité doit se traduire par des
économies d’échelle et une modération des prélèvements fiscaux, appréciée à l’échelle du
territoire. Les développements qui suivent démontrent qu’au contraire, le développement de
l’intercommunalité s’est traduit par une hausse de la pression fiscale.
a -
L’extension des compétences s’est accompagnée d’une hausse de la
pression fiscale
Entre 2011 et 2015, les prélèvements fiscaux opérés sur le territoire de
Dieppe-Maritime (intercommunalité et communes) ont globalement augmenté de 3,5 % par
an, soit 5,4 M€. Durant cette même période, les prélèvements opérés par les communes ont
augmenté plus vite que ceux de Dieppe-Maritime.
Tableau n° 8 :
Évolution du produit fiscal
2011
2012
2013
2014
2015
VAM*
2011-2015
VAM*
2013-2015
Fiscalité levée par les communes
25,07 M€
25,73 M€
26,75 M€
28,00 M€
28,89 M€
3,6 %
3,9 %
Fiscalité levée par Dieppe-Maritime
11,78 M€
12,32 M€
12,95 M€
12,89 M€
13,32 M€
3,1 %
1,4 %
Total communes et Dieppe-Maritime
36,85 M€
38,04 M€
39,71 M€
40,89 M€
42,21 M€
3,5 %
3,1 %
Bases (communes et Dieppe-Maritime)
115 647 000 €
119 221 000 €
122 381 000 €
123 223 000 €
127 379 000 €
Variation des bases fiscales
3,1 %
2,7 %
0,7 %
3,4 %
Produits (communes et Dieppe-Maritime)
36 850 000 €
38 040 000 €
39 710 000 €
40 890 000 €
42 210 000 €
Poduits - effet base
36 850 000 €
36 896 217 €
38 666 018 €
40 605 760 €
40 822 050 €
46 217 €
1 769 800 €
1 939 742 €
216 291 €
Source : compte de gestion de Dieppe-Maritime et des communes ; *VAM : variation annuelle moyenne
3 972 050 €
10,8 %
Variation sur la période 2011 2015,
hors variation des bases
Ces hausses sont dues, pour une part, à la croissance des bases fiscales et, pour
une autre part, à la hausse des taux. Schématiquement, la croissance des bases a entraîné
une hausse de 1,5 M€ des prélèvements, celle des taux une hausse de 3,9 M€.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
38
b -
Les causes de la hausse de la pression fiscale
La hausse des taux, principale responsable de l’accroissement de la pression
fiscale, trouve vraisemblablement son origine dans le besoin des communes de compenser la
baisse des dotations de l’État et financer ainsi des compétences qu’elles ne devraient plus
exercer car transférées à l’intercommunalité (cf. chapitre I) ou pour développer de nouveaux
services. Plus sûrement, la hausse des taux est aussi le résultat d’une solidarité
communautaire à éclipse.
En 2011, Dieppe-Maritime a créé une dotation de solidarité communautaire dont
l’enveloppe à répartir entre les communes éligibles devait être alimentée par un surplus de
dotation globale de fonctionnement, évalué à 700 000 €. Cependant, dès l’annonce par l’État
de la baisse des dotations aux collectivités territoriales, Dieppe-Maritime a fait le choix de
suspendre la dotation de solidarité communautaire, dont le montant a été ramené à zéro. Elle
n’a donc été versée qu’au titre des exercices 2012 et 2013
69
.
La signature, en décembre 2015, d’un contrat de ville aurait dû conduire
Dieppe-Maritime à conclure avec les communes du territoire un pacte financier et fiscal
70
, dont
la finalité est, notamment, de corriger les déséquilibres de ressources entre communes de
l’agglomération et, ce faisant, de stabiliser la pression fiscale. Ce pacte n’a cependant toujours
pas été négocié et aucun calendrier n’a été annoncé. Dans ces conditions, l’établissement
était tenu de réactiver la dotation de solidarité communautaire, suspendue en 2014. Toutefois,
la loi fixe le montant de l’enveloppe à répartir à 50 %, au moins, de la différence entre la somme
des produits 2015 et 2016 de la contribution foncière des entreprises (CFE), de la cotisation
sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de
réseaux (IFER) et de la taxe additionnelle sur la taxe sur le foncier non bâti (TFNB). Or l’écart
entre les deux sommes s’est révélé négatif de 15 994 €. Dieppe-Maritime s’est donc trouvée
dispensée de son obligation.
Pour l’heure, Dieppe-Maritime n’a donc aucun intérêt financier à se lancer dans un
débat sur les objectifs et le contenu d’un pacte financier et fiscal. Sauf hausse des recettes
fiscales des quatre impôts constituant la dotation de solidarité communautaire, l’effort financier
demandé à Dieppe-Maritime restera limité, même si le produit des impôts 2017 se révèle
supérieur à celui de 2016. Bien entendu, il en irait autrement si Dieppe-Maritime décidait de
recourir au levier fiscal.
L’absence de mutualisation des services communautaires et municipaux contribue
également à la hausse de la pression fiscale. Contrairement à ce que prévoit la loi
71
, aucun
projet de schéma de mutualisation des services communautaires et communaux n’a été
présenté. Un groupement de commande a été constitué dans le but d’identifier le potentiel de
mutualisation et «
d’étudier les formes de mutualisation des services fonctionnels
» mais cette
étude n’a finalement jamais été réalisée. Des mutualisations ont néanmoins vu le
jour, notamment pour l’entretien des véhicules et le déneigement, mais leur portée reste très
modeste. À l’inverse, un service d’instruction du droit des sols a été créé par Dieppe-Maritime,
service auquel les communes membres peuvent accéder mais la commune de Dieppe a
également créé un tel service, lui aussi ouvert aux communes de l’agglomération.
Développer la mutualisation des services devrait permettre d’alléger les charges
des communes et de l’intercommunalité et, ce faisant, limiter le recours au levier fiscal.
69
Celle de 2013 a été effectivement versée en 2014.
70
Cf. article 1609 nonies C-VI du code général des impôts, issu de l'article 6 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de
programmation pour la ville et la cohésion urbaine.
71
Article L. 5211-39-1 du CGCT.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
39
Enfin, le mode de gestion des services mutualisés manque parfois d’ambition,
comme le montre la compétence déchets. Cette compétence est gérée selon un schéma
identique à celui qui prévalait avant le transfert, selon une logique à la carte, qui conduit chacun
à payer ce qu’il consomme, ce qui ne correspond pas au but normalement recherché par une
gestion intercommunale. La délibération précédant le transfert de la compétence est à cet
égard sans ambiguïté : «
La prise de compétence a été votée par le conseil de communauté
afin de respecter l’organisation actuelle du service
(...). » L’ajustement de la TEOM aux coûts
du service constaté commune par commune, participe à la hausse de la pression fiscale.
De même, la très récente décision d’harmonisation des tarifs de l’eau et de
l’assainissement collectif est une illustration d’une grande prudence dans l’appropriation de la
gestion des services transférés, qui tient notamment aux difficultés de gouvernance de
l’établissement.
La chambre rappelle qu’un projet de schéma de mutualisation doit être proposé
aux communes membres de l’agglomération et recommande à Dieppe-Maritime d’engager les
travaux préalables à la conclusion d’un pacte financier et fiscal, seul moyen de contenir la
pression fiscale à un niveau soutenable sur le territoire.
CHAPITRE III – LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
I -
L’ORGANISATION DE LA DIRECTION DES RELATIONS HUMAINES
A -
Effectif et organigramme
La direction des relations humaines compte quatre équivalents temps plein (ETP) :
une directrice (catégorie A), un agent de catégorie B et deux de catégorie C, pour gérer
132,8 ETP sur emploi permanent ou 170 ETP pondérés.
Tous les agents de la direction des relations humaines bénéficient depuis peu
d’une fiche de fonctions. Le descriptif des missions confiées aux intéressés, très inspiré du
répertoire des métiers territoriaux du CNFPT
72
, est complet.
B -
Le règlement intérieur
Un règlement intérieur a été adopté par le conseil communautaire. Ce document,
très complet, aborde tous les sujets relatifs à la gestion des ressources humaines mais
rappelle également les règles applicables aux agents et favorisant le « vivre ensemble ».
Un livret d’accueil a également été établi par Dieppe-Maritime. Il n’a pas été mis à
jour, notamment après le renouvellement du conseil communautaire intervenu en 2014. Les
données qu’il contient sont donc, en partie, périmées, notamment celles relatives aux élus
mais aussi celles relatives aux services. La chambre invite donc Dieppe-Maritime à le mettre
à jour pour tenir compte des plus récentes modifications, y compris celles intervenues en mai
2017 avec le renouvellement de l’exécutif.
72
Centre national de la fonction publique territoriale.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
40
C -
Les outils de gestion et de pilotage
1 -
Les logiciels
L’équipement informatique de la direction repose principalement sur un logiciel qui
présente les caractéristiques classiques d’un tel produit. Il est notamment interfacé avec le
logiciel du service des finances. Ce logiciel connaît cependant des limites importantes,
puisqu’il ne permet pas de réaliser des extractions de données. La direction est donc dans
l’incapacité de construire ses propres indicateurs de pilotage, sauf à les renseigner
manuellement.
Une revue des besoins en logiciel a été opérée en mars 2015, dans le but d’étudier
la meilleure solution de remplacement, ce qui apparaît urgent au regard de ce qui précède.
2 -
Les autres outils de pilotage
Le rapport sur l’état de la collectivité, autrement appelé bilan social, est renseigné
par Dieppe-Maritime. Il est présenté au comité technique paritaire sous une forme allégée et
cette présentation est l’occasion de brefs échanges avec les représentants du personnel sur
l’absentéisme, le régime indemnitaire et la formation.
Le bilan social n’est pas exploité à d’autres fins. Par exemple, il n’est pas vulgarisé
pour être diffusé aux agents. Il n’est pas non plus utilisé à des fins de pilotage de
l’établissement.
Au surplus, le bilan social, tel que présenté au CTP, est incomplet. Il y manque,
par exemple, les indicateurs relatifs aux rémunérations et à la nouvelle bonification indiciaire,
le montant des dépenses de fonctionnement et des dépenses de personnel, le nombre
d’heures supplémentaires réalisées et rémunérées, le nombre d’agents sur emploi fonctionnel
de direction ou encore la répartition par sexe du nombre total de journées d’absence.
La chambre rappelle que le bilan social doit être élaboré au regard de l’arrêté
applicable
73
, et présenté dans sa totalité aux représentants du personnel.
D -
Les objectifs stratégiques de Dieppe-Maritime
En matière de gestion des ressources humaines, la stratégie de l’établissement
est réduite à sa plus simple expression. Le document support au débat d’orientations
budgétaires indique que «
les efforts de gestion porteront sur l’évolution des dépenses de
personnel des exercices futurs, avec un objectif de maintien du niveau des dépenses, dans
les limites d’un glissement vieillesse technicité de 2 % par an.
»
II -
LES EFFECTIFS
A -
L’état des emplois : une forte progression due aux transferts de
compétences
Les effectifs de Dieppe-Maritime ont subi de fortes variations en raison du transfert
progressif de plusieurs services, dont celui des déchets. Les emplois permanents sont ainsi
passés de 51,1 équivalents temps plein (ETP) en 2011 à 132,8 ETP en 2015, soit 81,7 ETP
de plus. Ils ont donc été multipliés par 2,5 entre ces deux dates. Exprimés en ETP pondérés
(nombre d’heures payées / 1 607 heures
74
), l’évolution est plus accentuée, avec 107 emplois
supplémentaires entre 2011 et 2015.
73
Arrêté du 28 septembre 2015 fixant la liste des indicateurs.
74
Ce calcul permet de réintégrer les contractuels sur emploi non permanent, dont le travail est par nature intermittent et donc
difficile à appréhender sur une année pleine.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
41
Après neutralisation des effets dus aux transferts de compétences de 2012,
l’augmentation des ETP pondérés s’élève à 27,7 ETP entre 2013 et 2015. Cette hausse est
due, en grande partie, à l’augmentation des effectifs du service des déchets et au renforcement
concomitant des effectifs des services transversaux (finances, ressources humaines,
informatique et logistique). Plus généralement, cette hausse s’explique par une montée en
puissance progressive de l’établissement.
L’effectif est cependant en voie de stabilisation, avec un recul de trois ETP en
2015 (170,1 ETP pondérés) et de 1,6 ETP en 2016 (168,5 ETP pondérés).
Tableau n° 9 :
Les effectifs
ETP sur emplois permanents
2016
Statutaires
38,1
100,9
105,6
109,4
109,0
Contractuels
13,0
17,4
26,3
27,3
23,8
ETP sur emploi permanent
51,1
118,3
131,9
136,7
132,8
Evolution / n-1
3,90
67,17
13,61
4,83
-3,91
ETP pondérés
2016
Heures normales rémunérées
98 909
224 079
260 847
272 899
268 612
266 154
Heures supplémentaires
rémunérées
2 566
4 800
5 186
4 958
4 767
4 671
Total heures rémunérées
101 475
228 879
266 033
277 857
273 379
270 825
ETP pondérés
63,1
142,4
165,5
172,9
170,1
168,5
Evolution n-1
79,3
23,1
7,4
-2,8
-1,6
Ecart avec ETP sur emploi
permanent
12,0
24,2
33,7
36,2
37,3
2012
2015
2013
2014
2015
Source : Dieppe-Maritime
2011
2012
2013
2014
2011
La stratégie de l’établissement est d’assurer une bonne maîtrise des dépenses de
fonctionnement, ce qui passe par la maîtrise des effectifs. Cet objectif semble être atteint mais
reste à confirmer sur une plus longue durée.
Avec une moyenne d’âge de 41 ans, Dieppe-Maritime est peu concernée par les
départs en retraite (0 entre 2013 et 2015, 1 en 2016). Les sorties de l’effectif s’opèrent avant
tout par mutation ou fin de contrat.
Avec 18 % des emplois permanents, la part des emplois contractuels sur emploi
permanent est modeste. Exprimée en ETP pondérés, cette part remonte logiquement, pour
atteindre 36 %
75
. Ce résultat est supérieur à celui constaté, par exemple, pour la commune de
Dieppe (29 % en 2014
76
). Dieppe-Maritime a donc plus fréquemment recours aux contractuels.
B -
Un taux d’encadrement élevé
À l’origine Dieppe-Maritime a principalement recruté des cadres, pour mettre en
place les services de l’établissement et assurer le développement des compétences
transférées. La part des cadres A était donc particulièrement élevée (30 % des ETP pondérés
en 2011). Le rééquilibrage des effectifs est survenu en 2012 avec le transfert, par la commune
de Dieppe, des agents des déchets ménagers.
75
109 ETP X 1 607 heures = 175 163 heures ; 273 379 - 175 163 = 98 216 ; 98 216 / 273 379 = 0,359.
76
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
42
En 2015, les agents de catégorie A représentaient 12,3 % des ETP pondérés
77
,
ceux de catégorie B 13,5 %, ceux de catégorie C 74,2 %. Ce rééquilibrage est cependant à
nuancer car les agents de catégorie C sont concentrés au service des déchets où le taux
d’encadrement est assez faible, soit 1 agent de catégorie A pour 59 de catégorie C. La filière
technique est logiquement la plus nombreuse, avec 55 % de l’effectif, devant la filière
administrative qui représente 40 % des agents.
Les agents de Dieppe-Maritime travaillent presque exclusivement à temps complet
(97 %). Parmi ceux-ci, le travail à temps plein semble être la norme (95 % des agents à temps
complet), sans que cette situation soit le résultat d’une volonté de restreindre le temps partiel.
C -
Les agents en situation de handicap
En application de l’article L. 5212-2 du code du travail, les collectivités territoriales
qui emploient au moins 20 agents sont tenues d’employer des personnes en situation de
handicap, dans la proportion de 6 % de l’effectif total des agents rémunérés.
Jusqu’en 2014, Dieppe-Maritime ne respectait pas cette obligation et a dû, à ce
titre, verser une contribution au fonds d’insertion des personnes handicapées de 62 226 €. Au
titre de 2014, Dieppe-Maritime a déclaré employer 10 personnes en situation de handicap.
Cette déclaration comptabilise la totalité des agents employés en contrat d’avenir,
qui ont été comptabilisés comme personnes handicapées, bien qu’ils ne bénéficient pas de
l’obligation d’emploi au sens de l’article L. 5212-13 du code du travail. De cette façon,
Dieppe-Maritime a échappé au paiement de la cotisation due.
La chambre demande donc à Dieppe-Maritime de rectifier les déclarations
erronées.
D -
Le recrutement
1 -
Une procédure de recrutement ascendante
Une procédure de recrutement a été mise en place, de manière empirique et en
partie non écrite. Il s’agit d’une procédure uniquement ascendante. Dieppe-Maritime n’a pas
mis en place de procédure descendante ou de collège de réévaluation des effectifs, qui aurait
permis de réévaluer, de manière régulière, l’adéquation des effectifs et des missions de
chaque service.
Les projets de recrutement sont exprimés par les chefs de services, le plus souvent
oralement. La demande est ensuite traitée par la direction des relations humaines qui s’assure
que la demande correspond à un poste créé et budgété. Depuis 2015, la demande de
recrutement est validée par le président. Une fiche de poste est ensuite rédigée et la procédure
de recrutement lancée : déclaration de vacance au centre de gestion, sélection des
candidatures, audition des candidats, choix du candidat, proposition de traitement et
recrutement.
77
Dans l’hypothèse où les contractuels sur emplois non permanents sont très majoritairement des agents de catégorie C.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
43
Un échantillon constitué des trois derniers recrutements de chaque catégorie (A,
B et C) a été examiné par la chambre. Ces recrutements appellent les remarques suivantes :
-
six des neuf embauches se sont achevées par le recrutement d’un contractuel,
dont deux sur des postes existants et quatre sur des postes nouvellement
créés. Les trois autres ont donné lieu au recrutement d’un agent sous statut. Ce
constat illustre les difficultés de Dieppe-Maritime à attirer des agents
statutaires ;
-
le poste de directeur du pôle déchets ménagers a été créé par délibération du
25 juin 2013, puis recréé par délibération du 8 octobre 2013, c'est-à-dire après
achèvement de la procédure de sélection des (nombreuses) candidatures. La
délibération du 8 octobre 2013 indique que l’emploi avait initialement été créé
pour permettre le recrutement d’un agent déjà ciblé ; son désistement a conduit
Dieppe-Maritime à reprendre une procédure plus ouverte ;
-
un agent a été recruté sous contrat au motif qu’il n’existait pas de cadre d’emploi
correspondant (administrateur de service d’information géographique), ce que
dément le répertoire des métiers du CNFPT. D’ailleurs, certains candidats
revendiquaient une expérience sur ce type de poste.
2 -
Un passage par les contrats aidés
Le recours aux emplois aidés reste assez marginal. Il s’est limité aux recrutements
nécessaires à la création du plan local pour l’insertion et l’emploi et, plus récemment, au
renforcement du service des déchets.
Ainsi, en 2015, Dieppe-Maritime employait huit personnes sous contrat aidé
(emploi d’avenir). Sur ces huit personnes, une seule a été titularisée, les sept autres ont été
remplacées par de nouveaux contrats aidés. Ce mode de gestion est le symptôme d’un besoin
permanent de main-d’oeuvre. Dieppe-Maritime devrait donc prioritairement chercher à pourvoir
ces emplois par des agents sous statut.
3 -
Les emplois contractuels
Les collectivités ne peuvent engager des agents contractuels que dans les cas
prévus par la loi et ne les employer que dans les conditions réglementaires en vigueur
78
.
Dieppe-Maritime emploie 34 contractuels sur emploi permanent, 20 sont en contrat
à durée déterminée (CDD) et 14 en contrat à durée indéterminée (CDI). À partir d’un sondage
opéré sur cet effectif, il apparaît que l’arbitrage entre un agent sous statut et un agent
contractuel est fréquemment opéré en amont du lancement du recrutement
79
, alors que le
recruteur ne peut préjuger des candidatures qui seront reçues, sauf à avoir opéré une sélection
avant même le lancement de la procédure, ce qui porterait atteinte à l’égalité des candidats.
4 -
La résorption de l’emploi précaire
La loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 ouvrait la possibilité aux exécutifs locaux de
procéder, avant le 13 mars 2016, à la titularisation de certains agents contractuels et à la
modification de certains contrats à durée déterminée en contrat à durée indéterminée. Outre
les conditions fixées par les textes, comme par exemple occuper un emploi permanent à temps
complet ou à temps non complet pour une quotité égale ou supérieure à 50 %, et l’occuper
depuis au moins quatre ans, la loi prévoit que cet accès réservé doit permettre de valoriser les
acquis professionnels.
78
Décret n° 88-145 du 15 février 1988 récemment modifié par le décret n° 2015-1912 du 29 décembre 2015.
79
Tel a été le cas pour le recrutement d’un conseiller info énergie et d’un administrateur de système d’information géographique
(SIG).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
44
La mise en oeuvre de ces dispositions par Dieppe-Maritime a donné lieu à la
transformation de quatre CDD en CDI et à la titularisation de cinq contractuels. Ces procédures
n’appellent pas de remarque.
5 -
La mobilité interne
Le règlement intérieur de Dieppe-Maritime n’aborde pas la question de la mobilité
interne. Les postes vacants ne donnent pas lieu à une diffusion systématique d’appel à
candidatures. Les agents peuvent néanmoins faire savoir par tout moyen, oral ou écrit, leur
volonté de changer de poste et il leur est donné satisfaction en fonction des possibilités des
services.
La montée en puissance des effectifs de Dieppe-Maritime devra nécessairement
conduire l’établissement à mieux formaliser les appels à candidatures, au moins pour garantir
la transparence des procédures et l’égalité entre les agents.
Au terme de ces constats, la chambre invite Dieppe-Maritime à mieux formaliser
sa procédure et à ouvrir plus systématiquement les recrutements aux agents sous statut.
III -
LE TEMPS DE TRAVAIL
A -
L’organisation du temps de travail
L’organisation du temps de travail a été modifiée lors de l’intégration des agents
du service des déchets de la commune de Dieppe. En dépit de ce qu’indique la délibération
établissant le temps de travail, deux régimes demeurent en vigueur : celui des agents du
service des déchets ménagers et celui des agents des autres services.
1 -
Les congés
a -
Les congés annuels
Le décret n° 85-1250 du 26 novembre 1985 prévoit que : «
Tout fonctionnaire
territorial en activité a droit, (…) à un congé annuel d'une durée égale à cinq fois ses obligations
hebdomadaires de service. (…) Un jour de congé supplémentaire est attribué au fonctionnaire
dont le nombre de jours de congé pris en dehors de la période du 1
er
mai au 31 octobre, est
de cinq, six ou sept jours ; il est attribué un deuxième jour de congé supplémentaire lorsque
ce nombre est au moins égal à huit jours.
»
Au titre des congés annuels, le règlement des congés prévoit que :
-
les agents du service des déchets bénéficient de 32 jours
80
de congés par an.
Ils travaillent sur un cycle de six semaines, chacune d’une durée différente : une
semaine de six jours travaillés, une de quatre jours et quatre de cinq jours. En
moyenne, les agents travaillent donc cinq jours par semaine, ce qui devrait leur
donner droit à 25 jours de congés, hors jours de fractionnement. Avec 32 jours,
ils bénéficient donc de sept jours de trop. Leur régime de congé est celui dont
ils bénéficiaient à la commune de Dieppe ;
-
les agents des autres services bénéficient de 29 jours
81
de congés par an. Ils
travaillent cinq jours par semaine. Ils devraient donc bénéficier de 25 jours de
congés annuels, hors jours de fractionnement. Avec 29 jours, ils bénéficient de
quatre jours supplémentaires.
80
28 jours + 2 ponts au choix + 2 ponts fixés par l’autorité territoriale.
81
25 + 2 ponts au choix + 2 ponts fixés par l’autorité territoriale.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
45
b -
Les congés exceptionnels
Les agents bénéficient également de jours de congés particuliers :
-
congé d’ancienneté : un jour après cinq ans d’ancienneté, deux après dix ans,
jusqu’à sept jours après 35 ans ;
-
congé pour retraite : il est égal au nombre de jours de congés d’ancienneté.
Ces congés exceptionnels s’ajoutent aux congés annuels.
2 -
La durée annuelle de travail et son annualisation
La loi du 3 janvier 2001 est venue généraliser la réduction du temps de travail
(RTT), dispositif amendé par la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la journée de
solidarité qui a pour effet de porter la durée annuelle de travail à 1 607 heures pour un emploi
à temps complet.
En 2010-2011, le temps de travail de Dieppe-Maritime avait été fixé à
1 607 heures, soit 39 heures par semaine et 12 jours de RTT. Les agents bénéficiaient
également d’un complément de cinq heures supplémentaires forfaitaires.
En 2012, les agents du service des déchets ont été transférés avec leur temps de
travail, soit 35 heures par semaine, et avec le cycle de travail qui était le leur à la commune
de Dieppe.
Le lundi de Pentecôte étant férié à la commune, il l’est devenu à Dieppe-Maritime
avec le transfert du service déchets. Tous les agents bénéficient ainsi de 11 jours fériés, y
compris le lundi de Pentecôte. Si l’un d’eux tombe un samedi ou un dimanche, il est compensé
par un jour de récupération.
En novembre 2013, pour aligner les régimes des agents administratifs sur celui
des agents du service des déchets, Dieppe-Maritime a décidé de modifier le rythme de travail
de tous les agents «
au plus favorable
». Ainsi, le règlement intérieur de Dieppe-Maritime
rappelle que la durée annuelle de travail des agents de l’établissement est de 1 607 heures et
fixe le cycle de travail de la façon suivante :
- services administratifs et stade communautaire : 39 heures par semaine,
15 jours de récupération (RTT) ;
-
service des déchets ménagers : 35 heures par semaine, 0 jour de récupération
(RTT), selon un cycle différencié : les agents de collecte travaillent selon un
cycle de six semaines, les coordonnateurs de collecte selon un cycle de quatre
semaines et les agents de gardiennage des déchetteries et les agents de
l’entretien ménager selon un cycle unique de 35 heures ;
-
office du tourisme : 35 heures par semaine, selon un cycle saisonnier (octobre
à mars, juin à septembre et juillet et août).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
46
Pour calculer le temps réellement travaillé, ces dispositions doivent être
combinées aux jours de congés. En 2015, le temps réellement travaillé des agents s’est
présenté comme suit :
-
agents du service des déchets : 365 jours - 104 jours (samedis et dimanches)
- 32 jours de congés - 11 jours fériés = 218 jours travaillés x 7 heures de travail
= 1 526 heures ;
-
agents de l’office de tourisme : 365 jours - 104 jours (samedis et dimanches)
- 29 jours - 11 jours fériés = 221 jours x 7 heures de travail par jour, soit
1 547 heures.
- autres agents : 365 jours - 104 jours (samedis et dimanches) - 29 jours
- 11 jours fériés = 221 jours x 7 heures et 48 minutes de travail par jour, soit
1 723 heures et 48 minutes par an, soit 116 heures et 48 minutes de trop, ce
qui correspond à 15 jours de RTT ;
La durée légale du temps de travail n’est donc pas respectée pour le service des
déchets ménagers et pour l’office de tourisme. Pour les agents des services administratifs, la
durée légale est respectée mais le versement du forfait d’heures supplémentaires n’est pas
justifié.
Enfin, aucun dispositif de décompte du temps de travail n’a été mis en place, le
contrôle du temps de travail étant géré par chaque service. Le temps réellement travaillé est
donc inconnu de la direction des relations humaines.
La chambre demande à Dieppe-Maritime de revoir son organisation pour se
conformer à la durée légale du temps de travail.
3 -
Le compte épargne temps
Le régime des congés et du temps de travail se répercute mécaniquement sur le
nombre de jours épargnés. Au 31 décembre 2016, 2 509 jours avaient été épargnés, contre
2 159 en 2015, 1 831 en 2014 et 1 936 en 2013. Rapporté à l’effectif des emplois permanents
(132,8 ETP), le volume des jours épargnés représente plus de 18 jours par agent, en moyenne.
Cette situation est due à plusieurs facteurs :
- lors du transfert du service des déchets ménagers, certains agents ont été
transférés avec leur solde de jours de récupération non pris, que
Dieppe-Maritime a transformé en compte épargne temps (CET). De plus, le
plan de charge des agents, hors déchets, ne leur permet pas de prendre tous
leurs congés (ponts, RTT, jours d’ancienneté…) ; les jours non pris viennent
donc gonfler le solde des jours épargnés ;
-
pour la filière technique, le niveau élevé de l’absentéisme ne permet pas aux
agents présents de prendre facilement leurs congés, le service devant être
assuré tous les jours avec un effectif minimum ;
-
le règlement des congés prévoit qu’un agent ayant été absent pour maladie et
qui n’a pas pu prendre ses congés dans l’année (n) a droit à leur report, qui
s’ajoute aux congés annuels. Si ces congés reportés ne peuvent être pris (n+1),
ils peuvent alors être versés sur le CET, au terme de la deuxième année (n+2).
En 2015, Dieppe-Maritime a indemnisé plusieurs agents, pour un total de
17 202 €. Cette tendance devrait s’amplifier car certains agents seront tentés de se les faire
payer lorsqu’ils arriveront au plafond (60 jours).
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d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
47
Si le solde des jours épargnés devait être payé en totalité
82
, cela représenterait
une dépense d’environ 220 000 €
83
.
B -
L’absence au travail
Pour toute collectivité, la lutte contre l’absentéisme est un enjeu d’importance, pour
en réduire le coût et limiter la désorganisation des services qui en découle. L’absentéisme ne
peut cependant pas être totalement éliminé. Il existe, à Dieppe-Maritime comme ailleurs, un
volet incompressible de journées d’absence que la collectivité doit supporter.
1 -
L’évolution de l’absentéisme
Le nombre de jours d’absence a considérablement augmenté avec le transfert du
service des déchets ménagers. Il est passé de 15 jours par an et par ETP en 2011 à 45 jours
en 2015. Pour les seules absences pour maladie et accident, il est passé de 7 à 41 jours par
an et par ETP.
Tableau n° 10 :
Les données de l’absentéisme des emplois permanents
2011
2012
2013
2014
2015
Maladie ordinaire
340
1 295
1 798
2 281
2 842
Longue maladie, maladie longue
durée et grave maladie
0
513
699
1 405
1 740
Accidents du travail
0
692
631
487
893
Total maladie et accident
340
2 500
3 128
4 173
5 475
En jour par ETP
7
21
24
31
41
Maternité, paternité, adoption
385
31
324
347
379
Autres formes d'absence (décès,
mariages…)
60
133
140
180
175
Total jours d’absence
785
2 664
3 592
4 700
6 029
En jour par ETP
15
23
27
34
45
Effectif ETP au 31 décembre
51,1
118,3
131,9
136,7
132,8
Nombre de jours ouvrés
Taux d’absentéisme
6,1 %
9,0 %
10,9 %
13,8 %
18,2 %
Source : Dieppe-Maritime
250
Cette performance s’inscrit dans un contexte local défavorable. Le territoire
dieppois affiche un taux de mortalité élevé, dû à des comportements à risque plus nombreux.
Ainsi, le taux de mortalité prématurée est beaucoup plus élevé dans la région dieppoise (376,5)
que dans la région Normandie (353,0) qui, elle-même, a un taux de surmortalité supérieur à la
moyenne de la France (303,2). La lutte contre l’absentéisme est donc, en partie, liée à un
combat sanitaire sur l’ensemble du territoire dieppois
84
.
L’absentéisme trouve également son explication dans la pénibilité du travail des
agents chargés de la collecte des déchets, plus fréquemment victimes d’accidents du travail,
mais aussi dans un règlement intérieur peu incitatif au présentéisme : maintien des primes en
cas d’absence, garantie de maintien de salaire.
82
Dans l’hypothèse du départ des agents concernés par exemple.
83
125 € pour un agent de catégorie A, 80 € pour un agent de la catégorie B et 65 € pour un agent de la catégorie C ; coût moyen
pondéré = 2 643 €/mois, soit, sur 30 jours, à 88 € par jour : 88 € x 2 509 = 220 792 €.
84
Selon l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) : «
Globalement, la
[Normandie]
présente une
surmortalité générale et prématurée (des moins de 65 ans) par rapport à la France métropolitaine. Cette situation s'avère plus
marquée sur le territoire de santé de Dieppe. Ce dernier se distingue, notamment, par une très forte mortalité par cancers et pour
les causes de décès liées à une consommation excessive d'alcool. Une surmortalité masculine par suicide par rapport à la
[Normandie]
est également observée sur ce territoire.
»
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
48
2 -
Les mesures prises pour lutter contre l’absentéisme
Dès 2012, Dieppe-Maritime indique avoir demandé des contrôles au médecin
agréé mais devant le peu d’effet de cette mesure
85
et le coût desdits contrôles, l’établissement
a décidé de les limiter aux cas les plus douteux.
Par ailleurs, le document unique
86
qui permet à la collectivité d’identifier et de lutter
contre les risques au travail, n’est pas encore achevé. L’établissement reconnaît également
être en retard dans la mise en place d’actions d’identification des risques psychosociaux.
3 -
Le coût de l’absentéisme
Il est possible de calculer le coût de l’absentéisme en traduisant le nombre de jours
d’absence en équivalents temps plein et en le multipliant par le coût moyen pondéré d’un ETP.
En 2015, 6 029 jours non travaillés ont représenté 28 ETP
87
. Le coût moyen pondéré étant de
31 716 € par an, le coût de l’absentéisme, toutes causes confondues, peut être évalué à
888 048 € en 2015.
C -
La gestion des compétences et des carrières
La gestion des compétences et des carrières constitue un point clé de la gestion
prévisionnelle des ressources humaines. En s’inscrivant dans une démarche prospective, elle
doit à la fois permettre d’adapter la ressource aux besoins futurs de la collectivité, et constitue
donc une alternative à des recrutements externes, tout en permettant aux agents d’évoluer et
de progresser dans leur emploi par un suivi individualisé de leur parcours, incluant l’évaluation,
l’accompagnement, la formation, la mobilité et la rémunération.
1 -
Le diagnostic des besoins et des compétences
Dieppe-Maritime n’a, pour le moment, procédé à aucune analyse de ses besoins
futurs en termes d’effectifs, d’emplois et de compétences. Aucune action spécifique visant à
faciliter la promotion interne n’a été mise en place.
L’extension des compétences de l’établissement et la croissance de ses effectifs
devraient l’inciter à envisager un tel diagnostic. Cette démarche apparaît d’autant plus légitime
que Dieppe-Maritime est confrontée à une forte mobilité de son personnel et à des difficultés
pour recruter de nouveaux agents. Offrir des perspectives d’évolution de carrière permettrait
probablement d’être plus attractif et de fidéliser les salariés.
2 -
L’évaluation des agents
Le décret n° 2014-1526 du 16 décembre 2014 relatif à l'appréciation de la valeur
professionnelle des fonctionnaires territoriaux impose que chaque fonctionnaire bénéficie,
chaque année, d'un entretien professionnel qui donne lieu à un compte rendu. Après une
période expérimentale (2010-2014), l’évaluation a ainsi remplacé la notation des agents
territoriaux.
Dieppe-Maritime s’est engagée dans l’expérimentation à compter de 2012, après
décision du conseil communautaire. À cette fin, un
vade-mecum
a été diffusé aux agents. Des
actions de formation ont ensuite été délivrées aux intéressés, avec l’aide du CNFPT.
85
L’arrêt maladie initial n’est jamais remis en cause.
86
Le document unique, ou document unique d'évaluation des risques, a été créé par le décret n° 2001-1016 du 5 novembre 2001,
en application des articles L. 4121-2 et L. 4121-3 du code du travail.
87
65 % des jours d’absence sont imputables au service déchets, 35 % aux autres services ; 6 029 x 0,65 = 3 918 jours / 215 jours
= 18 ETP ; 6 029 x 0,35 = 2110 / 203 jours = 10 ETP : 10 + 18 = 28 ETP.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
49
La démarche semble cohérente. Pourtant :
- les fiches de fonctions ou de poste ne comportent aucun objectif individuel
chiffré. Or la grille d’évaluation renvoie à de tels objectifs. Les comptes rendus
d’évaluation consultés indiquent que des objectifs étaient néanmoins assignés
aux intéressés mais non chiffrés (par exemple : «
assurer la polyvalence
»). Les
objectifs individuels de l’année suivante ne sont pas chiffrés ;
-
la formation des cadres évaluateurs n’a été mise en place qu’en 2016 ;
-
les cadres sont rarement évalués. Par exemple, un agent n’a pas été évalué
depuis 2011 ;
-
les contractuels doivent également être évalués mais il apparaît que cette règle
connaît de nombreuses exceptions. Par exemple, un agent, recruté en 2010, a
été évalué en 2011 mais pas au-delà. Son contrat a pourtant été renouvelé,
puis converti en contrat à durée indéterminée en 2016.
La chambre encourage donc Dieppe-Maritime, qui en a pris acte, à poursuivre le
processus de structuration de l’évaluation pour en faire un véritable levier de management.
3 -
L’avancement de grade et d’échelon
a -
L’avancement de grade
En application de l’article 49 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, il appartient à
l’assemblée délibérante de définir le taux de promus dans chaque grade.
Jusqu’en 2014, le conseil communautaire a décidé, chaque année, du taux de
promotion des grades dans lesquels des agents remplissaient les conditions pour être promus.
Le plus souvent, lorsque c’était nécessaire, cette même délibération créait les nouveaux
emplois, correspondant aux promotions envisagées. Par exemple, en 2012, après avoir décidé
de fixer à 100 % le taux applicable aux cadres d’emploi des attachés, des rédacteurs et des
adjoints administratifs, la délibération a créé deux emplois d’attaché principal, deux emplois
de rédacteur principal de première classe et deux emplois d’adjoint administratif principal. En
2013, le conseil communautaire a reconduit le taux de 100 % et a créé un poste de directeur
et deux emplois d’adjoint administratif de première classe.
En 2014, le conseil communautaire a décidé une fois pour toutes que ce taux serait
fixé à 100 % pour tous les grades. En 2015 et 2016, le conseil n’a donc pas été appelé à
délibérer de nouveau sur le sujet. Ce faisant, Dieppe-Maritime se prive d’une occasion
d’associer les représentants du personnel à une réflexion sur la gestion différenciée des
carrières.
Dans les faits, les promotions de grade sont peu nombreuses : aucune en 2011,
2012 ou 2014, six en 2013 et cinq en 2015. Les promotions s’accompagnent fréquemment
d’un changement de fonctions. Cette évolution est généralement laissée à l’initiative du chef
de service. Un rapide sondage n’a pas permis d’identifier de cas de promotion (cadre A et B)
sans changement de fonctions.
b -
L’avancement d’échelon
Les collectivités ont la possibilité d’accorder des avancements d’échelon à leurs
agents. Jusqu’en 2015, l’avancement pouvait être accordé par l’autorité territoriale à la durée
minimum, à la durée maximum ou à une durée intermédiaire. Seul l’avancement à la durée
maximum était de droit. En 2014, sous ce régime, 33 promotions d’échelon ont été décidées
par Dieppe-Maritime, dont 26 ont été accordées à la durée minimum, six à la durée maximum
et une à une durée intermédiaire. L’avancement à la durée minimum était donc la règle mais
connaissait quelques exceptions.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
50
La loi de finances pour 2016 n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 a harmonisé les
durées de carrière dans les trois fonctions publiques et prévoit une cadence unique
d’avancement d’échelon, en fonction de l’ancienneté. La manière de servir pourra être prise
en compte si les statuts particuliers le prévoient, et dans la limite d’un contingentement défini
en Conseil d’État.
D -
La formation
1 -
Le plan de formation
La loi
88
rend obligatoire l’adoption d’un plan de formation contenant, au minimum,
les actions de formation relatives à :
- la formation d'intégration et de professionnalisation, définie par les statuts
particuliers ;
-
la formation de perfectionnement, dispensée en cours de carrière à la demande
de l'employeur ou de l'agent ;
- la formation de préparation aux concours et examens professionnels de la
fonction publique.
Le plan peut aussi comprendre :
-
la formation personnelle, suivie à l'initiative de l'agent ;
- les actions de lutte contre l'illettrisme et pour l'apprentissage de la langue
française.
Un plan de formation permet également de structurer le projet de formation de la
collectivité, en articulant les demandes des agents avec les besoins tirés des orientations
stratégiques de moyen et long terme (adaptation aux objectifs, adaptation aux missions et à
la réglementation, adaptation technique et technologique, etc.). Enfin, il est adopté par
l’assemblée délibérante après avis du CTP.
Dieppe-Maritime ne dispose pas de plan de formation. Seul un simple tableau
recensant les demandes de formation exprimées par les agents a été produit à la chambre.
Les agents désireux de suivre une formation puisent donc dans le catalogue du CNFPT pour
y trouver la formation qui leur convient.
En revanche, l’établissement s’est doté, en mars 2009, d’un règlement de la
formation, qui aborde tous les sujets afférents à la formation et qui présente, notamment, les
procédures internes à suivre pour solliciter une formation, une validation des acquis de
l’expérience, l’ouverture d’un compte individuel de formation, etc. Le règlement intérieur de
Dieppe-Maritime aborde également le domaine de la formation mais pour renvoyer au contenu
du règlement de la formation. Dans certains cas, le règlement apporte des précisions non
reprises au règlement de la formation, comme pour les modalités d’accès au livret
dématérialisé de formation. Ces divergences amoindrissent évidemment l’efficacité de ces
outils. Dieppe-Maritime aurait avantage à actualiser le règlement de la formation ou à fusionner
les deux, ce dont l’établissement a pris acte.
Dieppe-Maritime dispose donc de plusieurs documents censés structurer sa
démarche de formation. Cependant, l’essentiel n’y est pas, puisque l’établissement n’a
toujours pas adopté de plan de formation. La chambre demande donc à Dieppe-Maritime
d’adopter un plan de formation comme prévu par la loi du 12 juillet 1984.
88
Loi n° 84-594 du 12 juillet 1984, article 1.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
51
2 -
La mise en oeuvre du droit à la formation
a -
Le droit individuel à la formation et le livret de formation
La loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires
reconnaît aux agents un droit individuel à la formation dont les modalités d’application ont été
définies par le décret du 26 décembre 2007.
En octobre 2008, une note de service a été diffusée à l’ensemble des agents de
Dieppe-Maritime pour les informer de la teneur de ce droit et de leur possibilité de disposer
d’un livret de formation, sous le format dématérialisé proposé par le CNFPT. En application de
cette note, la direction des relations humaines (DRH) a accompagné les agents qui
souhaitaient ouvrir cet espace personnel, à charge pour eux de les renseigner, ce qu’aucun
agent n’a fait.
En apparence, aucun agent n’a formulé de demande de formation au titre de son
droit individuel à la formation. Cette situation résulte en fait d’un malentendu dans
l’identification des actions relevant du droit individuel et de celles n’en relevant pas. Après
négociation, Dieppe-Maritime a finalement accepté, en novembre 2015, de réattribuer à
chaque agent la totalité de ses droits à formation. Ce malentendu n’a été suivi d’aucune
clarification officielle.
Par ailleurs, Dieppe-Maritime a décidé que ce droit s’exercerait pendant le temps
de travail, ce qui devrait, à l’avenir, inciter les agents à s’en saisir et à solliciter des formations
de perfectionnement. L’adoption d’un plan de formation faciliterait sans doute cette
appropriation car, pour être éligibles, les actions de perfectionnement doivent y être inscrites.
b -
Les actions de formation
Comme l’indique le nombre de jours de formation par agent, l’effort de formation
est peu soutenu, même s’il a augmenté les deux dernières années. Dieppe-Maritime a
conscience de cette insuffisance mais n’a pas pu dégager des moyens suffisants.
En 2014, l’établissement a comptabilisé, au titre de la formation, les actions
destinées aux chauffeurs du service des déchets (renouvellement de leur habilitation, conduite
des nouveaux camions-grues utilisés pour relever les containers) et celles destinées aux
salariés sous contrats aidés, ce qui lui a permis de satisfaire à son obligation de formation.
Tableau n° 11 :
Les actions de formation
2011
2012
2013
2014
2015
Nombre de jours de formation
164
83,5
273
432
487,5
Nombre d'agents ayant suivi une formation
33
nc
137
86
76
Effectif des emplois permanents
51,1
118,3
131,9
136,7
132,8
Nombre de jours par agent en moyenne
3,2
0,7
2,1
3,2
3,7
Source : Dieppe-Maritime
3 -
La formation des élus
La loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 rend obligatoire, durant la première année du
mandat, l’organisation d’une formation pour les élus ayant reçu une délégation.
Or les élus de Dieppe-Maritime n’ont suivi aucune formation, ni en 2014, ni en
2015.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
52
E -
Le renouvellement de l’équipe dirigeante : des décisions coûteuses et
mal évaluées
Le changement de président, en 2014, a entraîné le départ des deux principaux
cadres dirigeants de Dieppe-Maritime :
-
la directrice générale adjointe a quitté ses fonctions après le changement de
président. Elle a été placée en position de congé spécial et perçoit plus de
3 000 € net par mois. Sur le plan légal, cette décision est incontestable. Cette
position lui a été accordée par l’actuel président qui a reconnu ne pas avoir
mesuré les conséquences financières de sa décision ;
- la directrice générale des services a été déchargée de ses fonctions, puis
licenciée à compter du 1
er
septembre 2015. Le coût de ce licenciement s’est
élevé à 86 299 € brut.
Après une période provisoire, durant laquelle la direction générale de
l’établissement a été confiée à un cadre promu à cet effet, Dieppe-Maritime a envisagé de
recruter un nouveau directeur général des services mais la procédure a échoué.
Rétrospectivement, les choix opérés en début de mandat apparaissent avoir été mal préparés.
IV -
LES ELEMENTS DE LA REMUNERATION
A -
Le régime indemnitaire
Le régime indemnitaire des agents des collectivités territoriales répond à trois
principes :
-
le principe de légalité, qui veut que la collectivité ne puisse instituer que des
indemnités prévues par les textes, sauf exception prévue par l’article 111 de la
loi du 26 janvier 1984 ;
-
le principe de parité, qui exige que les indemnités attribuées aux agents de la
collectivité ne puissent être plus favorables que celles attribuées aux agents de
l’État exerçant des fonctions comparables ;
- le principe de la compétence de l’assemblée délibérante, pour en fixer les
règles.
Sans remettre en cause ces principes, le décret n° 2014-513 du 20 mai
2014 réforme le régime indemnitaire des agents de l’État en instituant une indemnité de
fonctions, de sujétion et d’expertise, ainsi qu’un complément indemnitaire annuel, prenant en
compte l’engagement professionnel et la manière de servir de l’agent. Ces deux indemnités
se substitueront aux primes et indemnités ayant le même objet.
Cette réforme a vocation à s’appliquer à la fonction publique territoriale, selon le
principe de parité. Sa mise en oeuvre, qui s’étalera sur plusieurs années, devra conduire
Dieppe-Maritime à un toilettage de son régime indemnitaire.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
53
1 -
Les fondements juridiques du régime indemnitaire gagneraient à être unifiés
L’actuel régime indemnitaire de Dieppe-Maritime repose sur une délibération cadre
du 19 décembre 2003, qui institue un régime indemnitaire à compter du 1
er
janvier 2004. En
réalité, cette délibération a été précédée de quatre autres :
-
24 juin 2003, instituant une prime de responsabilité ;
-
24 juin 2003, instituant plusieurs indemnités au profit des agents des filières
administratives et techniques, corrigée par une délibération du 12 novembre
2003 ;
-
23 septembre 2003, instituant, au profit des rédacteurs, le paiement d’heures
supplémentaires et de l’indemnité d’exercice des missions.
Ces quatre délibérations n’ayant pas été formellement abrogées, restent en
vigueur, même si leur contenu a, depuis, été repris par d’autres délibérations.
Ce régime indemnitaire a ensuite été complété au moyen de sept délibérations
supplémentaires, dont celle du 25 octobre 2005, qui institue le régime indemnitaire de la filière
culturelle mais sans désigner les indemnités transposées. Aucune de ces sept délibérations
n’abroge celles qui les ont précédées. Enfin, certaines indemnités ont été instituées à
l’occasion de l’adoption du règlement intérieur, comme par exemple la prime de fin d’année.
Au total, le régime indemnitaire repose sur un ensemble disparate de onze
délibérations, dont certaines ne sont pas pleinement applicables, faute de transposer
clairement les indemnités visées.
Dieppe-Maritime a indiqué qu’il envisageait de refonder son régime indemnitaire,
notamment pour l’harmoniser avec celui de la commune de Dieppe, afin de faciliter de futurs
transferts de compétences. Ce travail apparaît effectivement indispensable et pourrait
utilement donner lieu au regroupement de toutes les indemnités dans une seule délibération,
actualisable en tant que de besoin.
2 -
Des indemnités dont le fondement est contestable
La prime de fin d’année et la prime de départ à la retraite sont versées aux agents
du service des déchets ménagers qui, auparavant, étaient employés par la commune de
Dieppe. Le versement de ces indemnités repose sur le règlement intérieur de
Dieppe-Maritime, qui, pour la prime de fin d’année, ne précise pas ses modalités de liquidation.
Son montant est donc communiqué à Dieppe-Maritime par la commune de Dieppe
89
. La prime
de fin d’année est versée à une quarantaine d’agents (46 en 2015), celle de départ à la retraite,
aux seuls agents partant en retraite (1 en 2012).
Ces primes se fondent sur l’article 111 de la loi du 26 janvier 1984 qui autorise le
maintien des avantage acquis, à condition que ceux-ci reposent sur une délibération antérieure
à l’entrée en vigueur de la loi. Or, à l’occasion de l’examen de gestion de la commune de
Dieppe, la chambre avait constaté que le fondement juridique de la prime de fin d’année était
contestable, puisqu’aucune délibération antérieure à 1984 n’avait pu être fournie
90
. De même,
la prime de départ à la retraite ne repose que sur une délibération de 2011. Ces deux primes
ne peuvent donc formellement relever du régime des droits acquis.
La chambre demande à Dieppe-Maritime de mettre fin au versement des primes
qui ne reposent sur aucun fondement légal.
89
Prime de fin d’année : 1 411 € en 2015 et en 2016 ; prime de départ en retraite : elle dépend de l’ancienneté de l’intéressé.
90
Rapport d’observations définitives sur la gestion de la commune de Dieppe – Volet 1, 15 décembre 2015 (p. 38 et suivantes).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
54
3 -
Les conditions d’octroi des indemnités
a -
Le régime indemnitaire et la prise en compte des contraintes de l’emploi et
de la manière de servir
Comme le rappelle le règlement intérieur de Dieppe-Maritime, le régime
indemnitaire des agents est modulé en tenant compte de la notation et/ou de l’entretien
professionnel, la mise en oeuvre d’une technicité particulière, la manière de servir, les
responsabilités professionnelles assumées, l’absentéisme et l’importance des sujétions.
À partir d’un échantillon de deux des principales indemnités versées – l’indemnité
d’exercice des missions (IEM) et l’indemnité d’administration et de technicité (IAT) – la
chambre constate que le régime indemnitaire des agents ayant la même base est
effectivement modulé pour l’IAT mais l’est beaucoup moins pour l’IEM.
Tableau n° 12 :
Dispersion des taux d’IAT et d’IEM
Base
Effectif
Nombre d'agents
ayant un taux
identique
37,44
57
1,50
56,16 €
8,00
299,52 €
4
38,69
13
2,2
85,12 €
8
309,52 €
2
95,25
37
0,4
38,11 €
2,23
212,46 €
32
96,08
13
0,07
6,73 €
1,55
148,92 €
3
100,33
9
0,38
38,13 €
2,43
243,87 €
3
Source : fichier paie
IAT
IEM
Taux le plus faible et
montant
correspondant
Taux le plus élevé et
montant correspondant
Par ailleurs, l’établissement a produit différentes décisions attestant que le régime
indemnitaire d’un agent donné peut varier dans le temps, en fonction de son investissement
dans ses fonctions. La modulation du régime indemnitaire intervient donc pour sanctionner les
moins méritants.
b -
Le maintien du régime indemnitaire précédent
Le régime indemnitaire sert parfois à attirer des agents vers Dieppe-Maritime et à
compenser des primes perçues dans leur ancienne collectivité. Les intéressés bénéficient
donc d’un treizième mois qui prend la forme d’une majoration des indemnités auxquelles ils
ont droit. Cette pratique a toutes les apparences de la légalité puisqu’elle donne lieu à la
majoration d’une indemnité ayant un fondement régulier mais la logique voudrait qu’en
acceptant de changer d’employeur et de fonctions, l’agent accepte le changement de
traitement qui va avec. Compenser le régime indemnitaire perçu antérieurement est également
une entorse au principe sus-rappelé d’adéquation de celui-ci avec les responsabilités
assumées et les résultats obtenus. En 2015, 59 agents en ont bénéficié pour un montant total
de 8 350 €. L’enjeu est donc managérial avant d’être financier.
c -
Le respect de l’enveloppe globale
Un grand nombre d’indemnités doivent être attribuées dans le respect d’une
enveloppe globale. Celle-ci est généralement calculée en multipliant le taux moyen par l’effectif
pouvant y prétendre.
Interrogée sur les modalités de mise en oeuvre de cette obligation,
Dieppe-Maritime a reconnu ne pas respecter cette obligation.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
55
Le respect de l’enveloppe globale suppose de reconsidérer, chaque année, le
montant individuel attribué à chaque agent. Or les indemnités ne sont pas réévaluées tous les
ans mais seulement lorsqu’un changement intervient (modification du périmètre des
responsabilités par exemple). Respecter l’enveloppe globale suppose donc de reconsidérer le
régime indemnitaire de chaque agent tous les ans.
d -
La mise en oeuvre de la prime de fonctions et de résultats
À titre liminaire, il faut rappeler que la prime de fonctions et de résultats (PFR)
reposait sur le décret n° 2008-1533 du 22 décembre 2008 et que ce décret a été abrogé le
31 décembre 2015 par le décret créant le nouveau régime indemnitaire des agents de l’État
(RIFSEEP
91
), transposable à la fonction publique territoriale, en vertu du principe de parité
entre les fonctions publiques.
Le 28 juin 2011, le conseil communautaire a institué cette indemnité à compter du
1
er
juillet 2011 et en a fixé les critères d’attribution (part fonctions et part résultats).
Le tableau présenté en annexe 10 reprend à partir d’un échantillon quasi exhaustif,
les enveloppes attribuées à chacun. Ce tableau appelle les observations suivantes :
-
la mise en place de la PFR n’a pas eu pour effet de reconduire à l’identique le
régime indemnitaire précédent. Dieppe-Maritime s’est apparemment attachée
à réévaluer les responsabilités et les objectifs de chacun mais les remarques
qui suivent démontrent qu’aucune logique globale ne sous-tend l’exercice ;
-
le régime indemnitaire de tous les bénéficiaires s’est trouvé augmenté dès la
première année mais selon des taux très variables, allant de 5,4 % à 346 %.
Les deux agents qui disposaient de la plus forte rémunération en janvier
2011 (rémunération totale nette supérieure à 4 000 €), ont bénéficié d’une
hausse de 71 % et 74 % de leur régime indemnitaire, alors que leurs fonctions
sont restées identiques entre 2011 et 2015 ;
-
la part résultats des agents évolue peu. Comme indiqué précédemment, les
cadres sont rarement évalués. Dans ces conditions, l’attribution de la part
afférente aux résultats ne peut reposer sur aucune donnée mesurable et,
surtout, lorsque la part résultats est modifiée (lors d’un changement de fonctions
ou lors d’un accroissement temporaire d’activité), elle l’est
a priori
, c'est-à-dire
avant que l’agent ait pu atteindre ses objectifs. Ainsi, un agent a vu ses fonctions
s’accroître en juillet 2015 (gestion de la fermeture de la maison de l’emploi)
mais l’arrêté modifiant son régime indemnitaire (juillet 2015) a majoré la part
fonctions et la part résultats dès le 1
er
juillet 2015. Il en est de même pour un
autre agent. Celui-ci a accédé aux fonctions de directeur général des services
à compter du 1
er
septembre 2015, son régime indemnitaire a donc été
revalorisé ; la part fonctions a été portée à son maximum, ce qui peut se
concevoir, de même que la part résultats mais, là aussi,
a priori
, c’est-à-dire
avant que l’agent ait pu atteindre ses objectifs.
La mise en oeuvre de la PFR apparaît donc peu satisfaisante au regard de la
finalité de cette indemnité, qui était de tenir compte des responsabilités et des résultats de
chacun. Cette insuffisance est due aux modalités d’attribution de la PFR par
Dieppe-Maritime mais également à l’absence d’évaluation régulière des cadres.
La chambre recommande à Dieppe-Maritime de revoir les principes d’attribution
des indemnités pour en faire un levier efficace de management.
91
Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
56
4 -
Le cas particulier des enseignants de l’école de musique
Les assistants d’enseignement artistique ne bénéficient d’aucun régime
indemnitaire. Cette décision tient au fait que Dieppe-Maritime a estimé que leur octroyer un tel
régime aurait dû conduire la communauté à attribuer un régime identique aux personnels du
conservatoire de musique, géré par le SYDEMPAD, syndicat dont Dieppe-Maritime est
membre. Les intéressés (un titulaire et huit contractuels) sont donc rémunérés par leur seul
traitement indiciaire, peu élevé car ils travaillent tous à temps partiel. Ainsi, en juin 2016 :
-
un agent statutaire, à temps partiel à 48,75 %, a perçu 788,55 € net ;
-
un agent contractuel, à 7,51 heures par semaine, a perçu 523,48 € net ;
-
un autre agent contractuel, à 14,59 heures hebdomadaires annualisé, a perçu
904,86 € net.
Cette situation contraste avec la relative générosité du régime indemnitaire
consenti aux autres agents de l’établissement.
5 -
Le coût du régime indemnitaire : une revalorisation coûteuse
Le régime indemnitaire n’a jamais fait l’objet d’une revalorisation d’ensemble. Des
mesures ponctuelles ont été décidées, comme l’illustre l’attribution de la PFR. Quoi qu’il en
soit, les revalorisations ponctuelles ont eu une forte incidence sur le coût global du régime
indemnitaire. Celui-ci a augmenté de 3,7 % par an, depuis 2013, ce qui apparaît peu
compatible avec la recherche d’économies de fonctionnement décidée par le conseil
communautaire.
Tableau n° 13 :
La part relative du régime indemnitaire (budget principal et budget
annexe en M14, hors assainissement collectif et non collectif et eau)
2011
2012
2013
2014
2015*
Evolution
2013-2015
VAM**
2013-2015
Rémunération du personnel
1 586 835 €
3 266 753 €
3 740 561 €
3 970 243 €
4 090 934 €
9,4 %
4,6 %
dont rémunération principale
1 130 751 €
2 523 807 €
2 849 988 €
3 035 719 €
3 045 754 €
6,9 %
3,4 %
dont régime indemnitaire voté par l'assemblée
369 020 €
685 180 €
790 674 €
836 930 €
849 778 €
7,5 %
3,7 %
dont autres indemnités
36 260 €
67 908 €
67 534 €
67 979 €
72 457 €
7,3 %
3,6 %
Total régime indemnitaire
405 281 €
753 087 €
858 208 €
904 909 €
922 235 €
7,5 %
3,7 %
En % de la rémunération du personnel
25,5 %
23,1 %
22,9 %
22,8 %
22,5 %
-1,7 %
-0,9 %
+ Charges sociales
551 833 €
1 115 026 €
1 293 981 €
1 439 142 €
1 502 989 €
16,2 %
7,8 %
+ Impôts et taxes
37 076 €
83 786 €
98 398 €
105 051 €
104 549 €
6,3 %
3,1 %
+ Autres charges de personnel
0 €
33 €
0 €
5 261 €
24 412 €
= Charges de personnel interne
2 175 744 €
4 465 598 €
5 132 940 €
5 519 698 €
5 722 884 €
11,5 %
5,6 %
+ Charges de personnel externe
85 682 €
88 702 €
516 240 €
528 039 €
528 364 €
2,3 %
1,2 %
= Charges total de personnel
2 261 427 €
4 554 300 €
5 649 180 €
6 047 737 €
6 251 247 €
10,7 %
5,2 %
- Remboursement des mises à disposition
314 709 €
551 745 €
719 065 €
771 273 €
785 542 €
= Charges totales nettes des mises à disposition
1 946 717
4 002 554
4 930 115
5 276 464
5 465 705
Source: compte de gestion ; * 2015 données retraitées des indemnités exceptionnelles ; **VAM : variation annuelle moyenne
B -
La nouvelle bonification indiciaire
Le contrôle de la validité des attributions de la nouvelle bonification indiciaire a
porté sur janvier 2015. Les arrêtés n’appellent pas d’observation.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
57
C -
Les indemnités de fonction des élus
Les fonctions de président, de vice-président et de conseiller communautaire sont
gratuites mais les intéressés peuvent percevoir une indemnité de fonction destinée à
compenser les frais engagés au cours du mandat électoral.
Pour l’actuelle mandature, les indemnités ont été déterminées par une délibération
du 6 mai 2014. La délibération est accompagnée du tableau récapitulatif. Elle n’appelle pas
d’observation.
L’enveloppe globale qui permet d’indemniser les élus communautaires est fixée
en additionnant les indemnités maximum versées au président et aux vice-présidents. Avec
dix vice-présidents, Dieppe-Maritime devait répartir une enveloppe maximum de 250 897,44 €.
L’établissement a fait le choix de rémunérer également les membres du bureau ayant reçu
une délégation de fonctions. Il a choisi de ne pas répartir la totalité de l’enveloppe mais de se
limiter à une enveloppe inférieure de 179 568,81 €.
Comme le prévoit la législation, les bénéficiaires des indemnités sont tous titulaires
d’une délégation de fonction de la part du président.
V -
L’ACTION SOCIALE
Depuis 2007, les agents territoriaux ont un droit à l’action sociale, lesdites
dépenses revêtant désormais le caractère de dépenses obligatoires. L’article 9 de la loi du
13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, modifié par la loi du 2 février
2007, précise
que : «
L'action sociale, collective ou individuelle, vise à améliorer les conditions
de vie des agents publics et de leurs familles, notamment dans les domaines de la
restauration, du logement, de l'enfance et des loisirs, ainsi qu'à les aider à faire face à des
situations difficiles.
»
Les collectivités locales décident librement des modalités de mise en oeuvre de
l’action sociale. Elles peuvent choisir de gérer elles-mêmes les prestations offertes à leurs
agents ou en confier la gestion à des organismes à but non lucratif ou à des associations
nationales ou locales.
Les modalités d’intervention de Dieppe-Maritime sont définies au règlement
intérieur. L’établissement ne s’est pas fixé d’objectifs particuliers autres que d’offrir à ses
agents un certain niveau de confort et d’aide aux plus fragiles. Elles prennent différentes
formes :
-
la garantie maintien de salaire : Dieppe-Maritime a conclu une convention avec
la mutuelle nationale territoriale afin de permettre aux salariés de
l’établissement de souscrire individuellement une garantie maintien de salaire
à des conditions plus favorables ;
-
l’adhésion au centre national d’action sociale (CNAS) : depuis septembre 2004,
Dieppe-Maritime est adhérente au CNAS ; les salariés de l’établissement ont
donc accès aux prestations proposées par celui-ci ;
-
le prêt de véhicules : les agents sont autorisés à emprunter gratuitement les
véhicules administratifs pour un usage limité au département de la
Seine-Maritime. Cet emprunt est limité à deux fois par an et par agent ;
-
le comité des oeuvres sociales de la ville de Dieppe : les agents antérieurement
salariés de la commune de Dieppe, ainsi que leurs ayants droits (conjoint en
activité et enfants à charge) peuvent bénéficier des prestations du comité des
oeuvres sociales (COS) de la ville de Dieppe. Pour cela, ils doivent opter pour
le COS et ainsi renoncer aux prestations du CNAS.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
58
Au total, la politique sociale représente une dépense annuelle moyenne de
278 € par agent en 2015.
VI -
L’EVOLUTION DE LA MASSE SALARIALE
Les rémunérations versées par Dieppe-Maritime sont enregistrées dans les
différents budgets de l’établissement, au chapitre 012 « charges de personnel et frais
assimilés ». Pour disposer d’une vision globale de ces dépenses, il ne suffit pas d’en faire la
somme, car certaines sont payées par le budget principal et ensuite remboursées par un
budget annexe, celui des déchets en l’occurrence, ou par un tiers. Pour disposer du montant
de la masse salariale effectivement supportée par l’établissement, il convient donc de corriger
cette somme des remboursements.
À cet égard, il serait utile que le conseil communautaire dispose de données ainsi
retraitées, ce qui n’est pas le cas actuellement, ce dont l’établissement a pris acte.
Le tableau joint à l’annexe n° 9 récapitule les dépenses de personnel.
La lecture de ce tableau indique que tous les secteurs (ou budgets) n’évoluent pas
au même rythme :
- le budget principal demeure un budget très dynamique, avec + 6,2 % en
2015 et une moyenne de 7,2 % par an, entre 2013 et 2015 ;
-
celui des déchets a fortement augmenté en 2013 (+ 18,4 %), sous l’effet de la
mise à niveau des effectifs du service, pour ensuite se stabiliser ;
-
l’ensemble budget principal et budgets annexes reste fortement orienté à la
hausse : + 6,4 % en 2014 et + 3,1 % en 2015, soit 4,8 % par an, entre 2013 et
2015, soit encore 266 531 € par an. La hausse des rémunérations s’explique
notamment par la hausse des heures rémunérées (+ 7 346 heures entre
2013 et 2015), en dépit d’une relative maîtrise des heures supplémentaires
(- 9,8 % entre 2013 et 2015), et par la hausse du régime indemnitaire. Entre
2013 et 2015, le salaire moyen théorique a ainsi progressé de 3,4 %.
Pour 2016, les données encore provisoires du compte de gestion, fournies par
Dieppe-Maritime, indiquent une baisse de la masse salariale sur le budget principal de
8,9 % mais une hausse de 3,1 % sur le budget des déchets. Globalement, les rémunérations
devraient rester stables par rapport à 2015. Cette stabilisation des rémunérations résulte avant
tout de départs non remplacés, au moins provisoirement. À ce stade, rien n’indique que cette
orientation sera confirmée en 2017 et au-delà, l’établissement n’ayant pas remis à plat ses
effectifs ou adopté une position de principe consistant à ne pas remplacer certains départs.
CHAPITRE IV – ÉLEMENTS CONCLUSIFS ET DE PROSPECTIVE
Au regard des éléments qui précèdent, la situation financière de Dieppe-Maritime
apparaît paradoxale. Jusque-là l’établissement a pu faire face à ses charges et financer ses
investissements en maintenant un niveau d’endettement modéré. Cependant, le dynamisme
de ses dépenses, combiné à la baisse des concours de l’État (dotation globale de
fonctionnement et fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales), a
sensiblement réduit sa capacité d’épargne. Selon les données provisoires fournies par
l’établissement, elle s’est réduite de 7 % en 2016 pour s’établir à 1 016 641 € (9,4 % des
produits de gestion).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
59
De même, les travaux de prospective réalisés par Dieppe-Maritime indiquent, qu’à
fiscalité inchangée, la section de fonctionnement présenterait un déséquilibre sur toute la
période 2017-2020. Dans ces conditions, les réserves financières de l’établissement,
aujourd’hui confortables (12,8 M€), pourraient être rapidement épuisées.
Cette dégradation de ses capacités à autofinancer ses investissements survient
alors que les investissements programmés sont nombreux. A ceux d’ores et déjà prévus
92
, il
faudra sans doute ajouter des investissements non encore budgétés, tels que ceux qui
pourraient être inscrits au nouveau contrat d’agglomération, évalués à 10 M€ sur quatre ans,
ou encore les frais de transfert du siège de l’établissement, évalués à 2,5 M€. Le financement
de ces investissements passera par un recours à l’emprunt, qui devra rester limité pour ne pas
alourdir le déséquilibre de la section de fonctionnement.
Le premier chantier de Dieppe-Maritime est sans doute la clarification de son projet
de territoire, autour duquel il semble de bonne gestion de mobiliser les élus et les partenaires.
La mise à jour de ce projet de territoire passe par une évaluation des schémas adoptés et
partiellement mis en oeuvre. Dans l’idéal, ce projet de territoire aurait dû être adopté avant le
nouveau contrat d’agglomération mais tout porte à croire que cet ordre logique ne sera pas
respecté. L’adoption d’un projet clair et ambitieux permettrait à Dieppe-Maritime de restaurer
son image et de redevenir attractif, y compris pour les cadres territoriaux que l’établissement
a du mal à attirer.
Le second chantier porte sur la restauration des marges et, notamment, sur la
maîtrise des dépenses, soit pour diminuer celles-ci et ainsi compenser les baisses annoncées
des dotations de l’État (- 5 % par an), soit pour maintenir leur augmentation annuelle sous la
barre des 2 %. Il semble évident que la progression actuelle (+ 3,8 par an entre 2013 et 2016)
n’est pas soutenable, compte tenu de l’évolution des recettes de l’établissement (+ 3,3 % par
an entre 2013 et 2016). Si les efforts constatés en 2016 doivent être salués, ils demeurent
insuffisants puisque les dépenses demeurent plus dynamiques que les recettes. Pour inverser
les courbes, le schéma de mutualisation des services susceptible d’être conclu entre
l’établissement et les communes et principalement celle de Dieppe, paraît être une piste
intéressante mais sans doute insuffisante.
Le rétablissement des marges passe aussi par l’utilisation du levier fiscal, comme
l’envisage l’établissement, et par la révision des tarifs et redevances, pour non seulement
assurer leur convergence mais également permettre le financement des investissements à
venir. Cette orientation a été suivie pour la part communautaire du prix de l’eau mais reste à
accomplir pour la part délégataire, et pour le taux de la taxe d’enlèvement des ordures
ménagères.
En revanche, l’amélioration du coefficient d’intégration fiscale par de nouveaux
transferts de compétences à Dieppe-Maritime paraît assez illusoire, à moins d’identifier,
comme l’indiquent certains documents de l’établissement, des compétences dont le transfert
serait financièrement neutre. La reprise en régie de l’assainissement, dont la redevance est
prise en compte dans le calcul du coefficient d’intégration fiscale, permettrait, par ricochet, de
limiter la baisse de la dotation globale de fonctionnement.
Ces réorientations passent enfin par la conclusion d’un pacte financier et fiscal,
seul moyen de corriger les déséquilibres entre les communes, notamment pour atténuer les
charges de centralité, et par l’adoption d’un plan pluriannuel d’investissement plus complet,
permettant à Dieppe-Maritime de mieux projeter ses investissements et ses dépenses de
fonctionnement.
*
92
10 M€ entre 2017 et 2020 pour le budget principal.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
60
ANNEXES
Annexe 1 : La fiscalité
L’évolution de la TEOM sur le territoire de Dieppe-Maritime
2012
2013
2014
2015
Régie
Dieppe
14,00 %
14,00 %
14,00 %
14,00 %
Hautot-sur-Mer
11,75 %
11,75 %
11,75 %
11,75 %
Varengeville-sur-Mer
11,65 %
11,65 %
11,65 %
13,16 %
Sainte-Marguerite-sur-Mer
12,84 %
12,84 %
14,07 %
14,07 %
Ancourt
16,90 %
17,67 %
19,18 %
19,18 %
Arques-la-Bataille
12,55 %
12,55 %
12,55 %
12,55 %
Aubermesnil-Beaumais
18,09 %
18,84 %
19,68 %
19,68 %
Colmesnil-Manneville
12,61 %
13,34 %
15,51 %
15,51 %
Grèges
17,02 %
18,22 %
18,83 %
18,83 %
Martigny
15,98 %
15,98 %
16,79 %
16,88 %
Martin Eglise
10,40 %
11,46 %
11,93 %
11,93 %
Offranville
14,36 %
14,36 %
14,38 %
14,88 %
Rouxmesnil-Bouteilles
9,22 %
9,35 %
10,28 %
10,28 %
Saint-Aubin-sur-Scie
6,42 %
6,42 %
6,95 %
7,85 %
Sauqueville
10,16 %
12,07 %
14,37 %
14,76 %
Tourville-sur-Arques
13,99 %
12,51 %
16,13 %
16,13 %
Taux minimum
6,42 %
6,42 %
6,95 %
7,85 %
Taux maximun
18,09 %
18,84 %
19,68 %
19,68 %
Ecart mini maxi
11,67 %
12,42 %
12,73 %
11,83 %
source : débat d'orientations budgétaires
Communes
Taux
Mode
d'exécution
du service
Prestataire
privé
SMOMRE
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
61
Annexe 2 : L’évolution des ressources d’exploitation par budget
2011
2012
2013
2014
2015
VAM*
2013-2015
558 156 €
680 186 €
1 009 104 €
1 030 734 €
1 203 359 €
16,83 %
15,49 %
18,05 %
19,45 %
20,34 %
706 921 €
877 347 €
749 766 €
730 460 €
740 659 €
21,31 %
19,98 %
13,41 %
13,78 %
12,52 %
1 477 340 €
1 424 350 €
1 299 975 €
1 202 692 €
1 340 673 €
44,53 %
32,44 %
23,26 %
22,69 %
22,66 %
30 909 €
32 860 €
34 433 €
33 699 €
34 169 €
0,93 %
0,75 %
0,62 %
0,64 %
0,58 %
117 141 €
121 131 €
180 183 €
167 184 €
175 612 €
3,53 %
2,76 %
3,22 %
3,15 %
2,97 %
847 840 €
1 453 827 €
1 297 000 €
1 187 459 €
0,00 %
19,31 %
26,01 %
24,47 %
20,07 %
426 864 €
407 065 €
455 725 €
403 831 €
711 841 €
12,87 %
9,27 %
8,15 %
7,62 %
12,03 %
-
€
-
€
303 431 €
325 685 €
388 685 €
0,00 %
0,00 %
5,43 %
6,15 %
6,57 %
-
€
-
€
103 294 €
108 527 €
134 589 €
0,00 %
0,00 %
1,85 %
2,05 %
2,27 %
Ensemble des budgets
3 317 331 €
4 390 779 €
5 589 738 €
5 299 812 €
5 917 046 €
2,89 %
Source : compte de gestion ; *VAM : variation annuelle moyenne
24,98 %
13,18 %
14,15 %
9,20 %
-0,61 %
1,55 %
-0,38 %
-1,28 %
-9,62 %
Budget déchets ménagers
en € et en % des recettes totales
Budget zone activité éco
en € et en % des recettes totales
Budget office du tourisme
en € et en % des recettes totales
Budget annexe de l'office du
tourisme
en € et en % des recettes totales
Budget principal
en € et en % des recettes totales
Budget eau
en € et en % des recettes totales
Budget assainissement collectif
en € et en % des recettes totales
Budget assainissement non
collectif
en € et en % des recettes totales
Budget transport
en € et en % des recettes totales
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
62
Annexe n° 3 : L’évolution des dotations de l’Etat
2011
2012
2013
2014
2015
VAM*
2013-2015
2016
VAM*
2013-2016
DGF [A]
5 003 756 €
4 918 908 €
5 070 588 €
5 196 049 €
5 181 625 €
1,1 %
4 751 797 €
-2,1 %
dont dotation d'intercommunalité
1 231 780 €
1 201 662 €
1 421 536 €
1 586 631 €
1 650 981 €
7,8 %
1 289 473 €
-3,2 %
dont dotation de compensation
3 771 976 €
3 717 246 €
3 649 052 €
3 609 418 €
3 530 644 €
-1,6 %
3 462 324 €
-1,7 %
évolution n- 1
-1,7 %
3,1 %
2,5 %
-0,3 %
-8,3 %
Participations [B]
261 135 €
447 777 €
216 509 €
695 229 €
678 026 €
77,0 %
778 457 €
53,2 %
dont Etat
34 074 €
25 067 €
57 140 €
37 824 €
42 904 €
40 028 €
dont régions
30 633 €
0 €
13 500 €
28 624 €
28 925 €
18 400 €
dont départements
125 400 €
163 711 €
90 141 €
100 290 €
111 180 €
78 122 €
dont communes
30 014 €
0 €
0 €
0 €
2 835 €
43 961 €
dont groupements
19 500 €
38 592 €
35 602 €
38 507 €
51 752 €
63 341 €
dont fonds européens
0 €
191 106 €
0 €
432 757 €
350 838 €
397 457 €
dont autres
21 515 €
29 301 €
20 126 €
57 227 €
89 592 €
137 153 €
Autres attributions et
participations [C]
663 912 €
652 051 €
620 555 €
609 973 €
644 383 €
1,9 %
516 629 €
-5,9 %
dont péréquation taxe pro
170 856 €
150 580 €
123 191 €
113 230 €
88 429 €
86 470 €
dont compensation
exonérations fiscales taxe
foncière et taxe d'habitation
493 056 €
501 471 €
497 364 €
496 743 €
555 939 €
430 159 €
= Ressources institutionnelles
[A+B+C]
5 928 803 €
6 018 736 €
5 907 652 €
6 501 252 €
6 504 034 €
4,9 %
6 046 883 €
0,8 %
Source : compte de gestion ; compte de gestion provisoire pour 2016 : *VAM : variation annuelle moyenne
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
63
Annexe n° 4 : Les dépenses du budget principal
2011
2012
2013
2014
2015
VAM*
2013-
2015
2016
VAM*
2013-
2016
Produits de gestion
6 679 013 €
8 619 581 €
9 858 414 €
10 053 924 €
11 306 969 €
7,1%
10 872 932 €
3,3 %
évolution / n-1
29,1 %
14,4 %
2,0 %
12,5 %
-3,8 %
Charges de gestion
4 791 909 €
7 741 009 €
8 477 297 €
8 985 354 €
9 813 135 €
7,6%
9 473 290 €
3,8 %
évolution / n-1
61,5 %
9,5 %
6,0 %
9,2 %
-3,5 %
dont chapitre 011 et 65
2 657 694 €
5 109 576 €
5 556 018 €
5 818 320 €
6 446 052 €
7,7%
6 404 787 €
4,9 %
évolution / n-1
92,3 %
8,7 %
4,7 %
10,8 %
-0,6 %
dont chapitre 012
2 134 215 €
2 631 433 €
2 921 279 €
3 167 034 €
3 367 084 €
7,4%
3 068 503 €
1,7 %
évolution / n-1
23,3 %
11,0 %
8,4 %
6,3 %
-8,9 %
charges 012 corrigées des
mises à disposition
1 819 505 €
2 150 254 €
2 292 360 €
2 497 274 €
2 684 970 €
8,2%
2 276 303 €
-0,2 %
évolution / n-1
18,2 %
6,6 %
8,9 %
7,5 %
-15,2 %
Excédent brut
1 887 105 €
878 573 €
1 381 117 €
1 068 571 €
1 493 834 €
4,0%
1 399 642 €
0,4 %
source : compte de gestion ; *VAM : variation annuelle moyenne
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
64
Annexe n° 5 : L’évolution de l’excédent brut du budget des transports
2011
2012
2013
2014
2015
VAM*
2011-2015
Produits de gestion
2 767 267 €
3 360 487 €
3 869 476 €
4 009 048 €
4 328 682 €
11,83 %
Produits de gestion (hors subvention Dieppe-Maritime)
2 699 307 €
3 209 627 €
3 738 426 €
3 659 048 €
3 428 682 €
6,16 %
Charges de gestion
3 516 410 €
3 429 229 €
3 883 580 €
4 693 852 €
4 658 782 €
7,29 %
Excédent brut de fonctionnement
-749 143 €
-68 743 €
-14 104 €
-684 804 €
-330 100 €
Excédent brut de fonctionnement (hors subvention Dieppe-
Maritime)
-817 103 €
-219 603 €
-145 154 €
-1 034 804 €
-1 230 100 €
+/- Résultat financier (réel seulement)
-6 616 €
-6 321 €
-5 945 €
-5 557 €
-5 706 €
+/- Autres produits et charges exceptionnels réels
348 512 €
328 300 €
61 388 €
408 810 €
615 789 €
15,29 %
= CAF brute
-407 246 €
253 237 €
41 338 €
-281 551 €
279 984 €
= CAF brute (hors subvention du budget principal)
-475 206 €
102 377 €
-89 712 €
-631 551 €
-620 016 €
6,88 %
Résultat de l'exercice
-200 564 €
347 781 €
-576 893 €
-120 012 €
109 478 €
Résultat de clôture
822 085 €
867 658 €
290 764 €
-30 516 €
78 962 €
-44,33 %
Résultat de clôture (hors subvention)
754 125 €
716 798 €
159 714 €
-380 516 €
-821 038 €
Source : compte de gestion : * VAM : variation annuelle moyenne
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
65
Annexe n° 6 : Le résultat comptable de la délégation de service public
(en € HT)
2011
2012
2013
2014
2015
VAM*
2011-2015
Chiffre d'affaires
784 000
800 000
915 000
843 664
884 082
3,0 %
part relative total recettes
22,3 %
21,6 %
24,0 %
20,2 %
21,6 %
Subvention
2 732 000
2 906 000
2 894 000
3 333 000
3 205 699
4,1 %
part relative total recettes
77,7 %
78,4 %
76,0 %
79,8 %
78,4 %
Total recettes
3 516 000
3 706 000
3 809 000
4 176 664
4 089 781
3,9 %
Résultat d'exploitation
65 000
131 000
232 000
238 347
266 088
42,2 %
Résultat avant impôt
-13 000
102 000
218 000
228 000
253 607
Résultat net
-295 000
-2 000
25 000
23 000
17 000
2,0 %
14,4 %
-7,8 %
4,8 %
6,4 %
-0,4 %
15,2 %
-3,8 %
5,4 %
2,8 %
9,7 %
-2,1 %
101,5 %
77,1 %
2,7 %
11,6 %
113,7 %
4,6 %
11,2 %
Source : calcul CRC à partir des base de données des entreprises de "Scores et décisions" et du rapport du commissaire
au compte 2015 ; *VAM : variation annuelle moyenne
Variation du chiffre d'affaire
Variation de la subvention
Variation du résultat avant impôt
Variation des recettes
Variation du résultat d'exploitation
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
66
Annexe n° 7 : Evolution de l’excédent du budget de l’office de tourisme
(budget principal et budget annexe)
2013
2014
2015
VAM*
2013-2015
= Produits de gestion
481 982 €
567 653 €
636 832 €
14,9 %
= Produits de gestion (hors subvention du BP)
202 746 €
278 725 €
296 133 €
20,9 %
= Charges de gestion
543 745 €
546 837 €
552 628 €
0,8 %
Excédent brut de fonctionnement
61 763 €
-
20 816 €
84 205 €
Excédent brut de fonctionnement (hors subvention du BP)
340 999 €
-
268 112 €
-
256 494 €
-
= CAF brute
64 361 €
-
20 887 €
87 261 €
= CAF brute (hors subvention)
343 597 €
-
268 041 €
-
253 438 €
-
Source : compte de gestion ; *VAM : variation annuelle moyenne
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
67
Annexe n° 8
8a – Les dépenses d’investissement (équipement et subventions)
Montant total
Moyenne
VAM*
Budget principal
925 843 €
2 447 484 €
2 863 729 €
5 430 723 €
2 847 204 €
11 141 656 €
3 713 885 €
-0,3 %
dont dépenses d'équipement
431 318 €
1 127 879 €
1 738 573 €
3 214 105 €
2 033 770 €
6 986 448 €
2 328 816 €
8,2 %
dont subventions versées
454 525 €
1 319 596 €
1 124 857 €
2 112 519 €
623 435 €
3 860 810 €
1 286 937 €
-25,6 %
dont prêts accordés
40 000 €
9 €
299 €
104 099 €
190 000 €
294 398 €
98 133 €
2420,8 %
Budget annexe déchets ménagers
80 045 €
1 514 161 €
697 582 €
61 309 €
2 273 051 €
757 684 €
-79,9 %
Budget annexe transport
426 981 €
262 021 €
605 194 €
144 092 €
935 586 €
1 684 871 €
561 624 €
24,3 %
Budget annexe ZAE
1 375 612 €
1 057 871 €
2 212 652 €
3 526 290 €
1 338 672 €
7 077 615 €
2 359 205 €
-22,2 %
Budget principal et budget annexe Office du tourisme
19 070 €
4 796 €
631 €
24 497 €
8 166 €
-81,8 %
Sous total 1 (M14)
2 728 436 €
3 847 420 €
7 214 805 €
9 803 483 €
5 183 402 €
22 201 690 €
7 400 563 €
-15,2 %
Budget annexe assainissement
96 705 €
379 325 €
349 592 €
1 090 995 €
896 941 €
2 337 528 €
779 176 €
60,2 %
Budget annexe eau
323 830 €
69 418 €
40 710 €
280 957 €
655 646 €
977 312 €
325 771 €
301,3 %
Sous-total 2 (M4)
420 535 €
448 743 €
390 302 €
1 371 951 €
1 552 587 €
3 314 840 €
1 104 947 €
99,4 %
Total général
3 148 971 €
4 296 163 €
7 605 107 €
11 175 434 €
6 735 989 €
25 516 530 €
8 505 510 €
-5,9 %
Source : compte de gestion ; *VAM : variation annuelle moyenne
2013 à 2015
2011
2012
2013
2014
2015
8b – Le financement consolidé des investissements
2011
2012
2013
2014
2015
Cumul
2013-2015
CAF nette ou disponible (a)
1 236 483 €
1 530 822 €
2 163 084 €
1 407 424 €
2 554 190 €
6 124 698 €
+ Fonds de compensation de la TVA
47 661 €
21 819 €
252 946 €
105 298 €
415 984 €
774 228 €
+ Subventions d'investissement reçues
309 469 €
479 263 €
287 635 €
742 402 €
1 084 146 €
2 114 182 €
+ Produits de cession
48 129 €
4 106 €
17 071 €
12 100 €
1 619 486 €
1 648 658 €
= Recettes d'investissement hors emprunt (b)
405 258 €
505 188 €
557 652 €
859 800 €
3 119 616 €
4 537 068 €
= Financement propre disponible (c=a+b)
1 641 741 €
2 036 010 €
2 720 736 €
2 267 224 €
5 673 806 €
10 661 766 €
en % du total des ressources
87,7 %
40,0 %
32,5 %
100,0 %
55,3 %
51,0 %
Nouveaux emprunts (d)
230 000 €
3 050 000 €
5 650 000 €
0 €
4 582 000 €
10 232 000 €
en % du total des ressources
12,3 %
60,0 %
67,5 %
0,0 %
44,7 %
49,0 %
Total des ressources (d+c)
1 871 741 €
5 086 010 €
8 370 736 €
2 267 224 €
10 255 806 €
20 893 766 €
Source : compte de gestion
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région Dieppoise (Dieppe-Maritime) – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
68
Annexe n° 9 : Les dépenses de personnel, corrigées des remboursements des personnels
mis à disposition
2011
2012
2013
2014
2015
Budget principal
1 822 112 €
2 171 133 €
2 346 672 €
2 540 641 €
2 698 382 €
117 237 €
7,2 %
2 136 821 €
2 652 312 €
2 975 590 €
3 210 401 €
3 380 495 €
314 709 €
481 179 €
628 918 €
669 760 €
682 113 €
évolution n-1
19,2 %
8,1 %
8,3 %
6,2 %
Budget annexe déchets
1 777 828 €
2 105 212 €
2 161 437 €
2 176 267 €
23 685 €
1,7 %
1 848 395 €
2 195 358 €
2 262 950 €
2 279 696 €
70 567 €
90 146 €
101 513 €
103 429 €
évolution n-1
18,4 %
2,7 %
0,7 %
Budget annexe transport
127 212 €
124 279 €
218 148 €
245 943 €
229 992 €
3 948 €
2,7 %
évolution n-1
-2,3 %
75,5 %
12,7 %
-6,5 %
Budget annexe
assainisement collectif
87 173 €
88 537 €
295 793 €
315 754 €
326 544 €
10 250 €
5,1 %
évolution n-1
1,6 %
234,1 %
6,7 %
3,4 %
TOTAL 1
2 036 497 €
4 161 778 €
4 965 824 €
5 263 775 €
5 431 185 €
155 120 €
4,6 %
104,4 %
19,3 %
6,0 %
3,2 %
Budget annexe eau
74 343 €
85 582 €
94 932 €
10 295 €
13,0 %
évolution n-1
15,1 %
10,9 %
Budget annexe
assainissement non
collectif
19 948 €
18 499 €
18 386 €
-781 €
-4,0 %
évolution n-1
-7,3 %
-0,6 %
Budget annexe zae
40 391 €
49 676 €
60 788 €
10 199 €
22,7 %
évolution n-1
23,0 %
22,4 %
TOTAL 2
3 858 608 €
4 161 778 €
5 100 506 €
5 417 532 €
5 605 291 €
252 392 €
4,8 %
7,9 %
22,6 %
6,2 %
3,5 %
Budget principal et budget
annexe office de tourisme
370 259 €
404 343 €
398 537 €
14 139 €
3,7 %
9,2 %
-1,4 %
TOTAL 012
3 858 608 €
4 161 778 €
5 470 765 €
5 821 875 €
6 003 828 €
266 531 €
4,8 %
7,9 %
31,5 %
6,4 %
3,1 %
ETP pondérés
63,1
142,4
165,5
172,9
170,1
Coût d'un ETP
61 151 €
29 226 €
30 819 €
31 333 €
32 953 €
3,4 %
Source : compte de gestion ; *VAM : variation annuelle moyenne
VAM*
2013-2015
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté d’agglomération de la région de Dieppe – Volet 2 : situation financière et ressources
humaines
69
Annexe 10 – Comparatif EM IFTS avec les deux parts de PFR (échantillon)
grade et
fonctions
IFTS
IEM
RI total
grade et
fonctions
PFR
part
fonctions
part
résultat
RI total
évol n-1
grade et
fonctions
PFR
part
fonctions
part
résultat
RI total
évol n-1
grade et
fonctions
PFR
part
fonctions
part
résultat
RI total
évol n-1
grade et
fonctions
PFR
part
fonctions
part
résultat
RI total
évol n-1
grade et
fonctions
PFR
part
fonctions
part
résultat
RI total
évol n-1
attaché
719 €
attaché
766 €
1432 €
attaché
766 €
1433 €
attaché
1249 €
2 149 €
attaché
1198 €
1948 €
attaché
1250 €
2 075 €
drh
297 €
drh
667 €
40,9 %
drh
667 €
0,1%
drh
900 €
50,0 %
drh
750 €
-9,4 %
drh
825 €
6,5 %
directeur
981€
directeur
1450 €
2 325 €
directeur
1450 €
2 325 €
directeur
1450 €
2 325 €
directeur
1450 €
2 325 €
DGA
374 €
DGA
875 €
71,7 %
DGA
875 €
0,0 %
DGA
875 €
0,0 %
DGA
875 €
0,0 %
directeur
981€
directeur
1450 €
2 367 €
directeur
1450 €
2 367 €
directeur
1450 €
2 367 €
directeur
1450 €
2 367 €
DGS
374 €
DGS
917 €
74,8 %
DGS
917 €
0,0 %
DGS
917 €
0,0 %
DGS
917 €
0,0 %
contrat
701€
contrat
620 €
1100 €
contrat
620 €
1100 €
attaché
620 €
967 €
attaché
669 €
1016 €
attaché
669 €
1016 €
dev éco
229 €
dev éco
480 €
18,3 %
dev éco
480 €
0,0 %
dev éco
347 €
-12,1%
dev éco
347 €
5,1%
dev éco
347 €
0,0 %
attaché
637 €
attaché
583 €
810 €
attaché
583 €
1143 €
attaché
583 €
1143 €
attaché
583 €
1143 €
attaché
802 €
1469 €
tourisme
0 €
tourisme
227 €
27,1%
tourisme
560 €
41,1%
tourisme
560 €
0,0 %
tourisme
560 €
0,0 %
tourisme
667 €
28,5 %
attaché
719 €
attaché
875 €
1475 €
attaché
875 €
1475 €
attaché
875 €
1475 €
attaché
875 €
1475 €
attaché
875 €
1475 €
dir finance
131€
dir finance
600 €
73,4 %
dir finance
600 €
0,0 %
dir finance
600 €
0,0 %
dir finance
600 €
0,0 %DGA financ
600 €
0,0 %
contrat
232 €
contrat
583 €
1036 €
contrat
583 €
1036 €
contrat
729 €
1182 €
contrat
729 €
1182 €
contrat
729 €
1182 €
CM comm
0 €
CM comm
452 €
346,0 %CM comm
453 €
0,0 %CM comm
453 €
14,1%CM comm
453 €
0,0 %
Dir comm
453 €
0,0 %
contrat
472 €
contrat
510 €
724 €
contrat
547 €
994 €
attaché
547 €
1147 €
attaché
729 €
1429 €
attaché
729 €
1429 €
marchés
0 €
marchés
213 €
53,4 %
marchés
447 €
37,3 %
marchés
600 €
15,4 %
marchés
700 €
24,6 %
marchés
700 €
0,0 %
attaché
981€
attaché
1250 €
1325 €
attaché
1250 €
1325 €
directeur
1250 €
1625 €
directeur
1250 €
1625 €
directeur
1450 €
2 450 €
ad génér
114 €
ad génér
75 €
21,0 %
juridique
75 €
0,0 %
juridique
375 €
22,6 %
juridique
375 €
0,0 %
DGA
1000 €
50,8 %
contrat
698 €
contrat
696 €
1196 €
contrat
693 €
1100 €
contrat
875 €
1475 €
contrat
875 €
1475 €
contrat
875 €
1506 €
ag 21
0 €
ag 21
500 €
71,4 %
ag 21
407 €
-8,0 %
ag 21
600 €
34,1%
ag 21
600 €
0,0 %
ag 21
631€
2,1%
contrat
719 €
contrat
365 €
758 €
contrat
365 €
758 €
contrat
365 €
758 €
contrat
365 €
758 €
contrat
36 €
76 €
emploi
0 €
emploi
393 €
5,4 %
PLIE
393 €
0,0 %
PLIE
393 €
0,0 %
PLIE
393 €
-0,1%
PLIE
39 €
-90,0 %
CAE
0 €
contrat
365 €
571€
contrat
365 €
572 €
contrat
583 €
1050 €
0 €
culture
207 €
#DIV/0!
culture
207 €
0,1%
culture
467 €
83,6 %
contrat
547 €
950 €
contrat
547 €
950 €
contrat
547 €
950 €
contrat
547 €
950 €
contrat
547 €
950 €
transport
403 €
#DIV/0!
transport
403 €
0,0 %
transport
403 €
0,0 %
transport
403 €
0,0 %
transport
403 €
0,0 %
contrat
474 €
finances
0 €
attaché
554 €
1087 €
attaché
554 €
1087 €
attaché
554 €
1087 €
transport
533 €
aménag
533 €
0,0 %
CGAF
533 €
0,0 %
contrat
839 €
1339 €
contrat
839 €
1339 €
finances
500 €
finances
500 €
0,0 %
Source : fichier paie
0,0 %
0,0 %
115,8 %
-89,5 %
0,0 %
130,5 %
73,4 %
409,2 %
202,8 %
123,7 %
évol
entre 1er
et
dernier
104,1%
71,7 %
74,8 %
9,3 %
474 €
janv-11
851€
232 €
472 €
janv-12
inconnu
315
13
346
1354 €
28
29
74
87
96
116
143
146
1354 €
930 €
637 €
janv-16
janv-15
janv-14
318
698 €
719 €
0 €
1095 €
150
152
157
167
matricule
janv-13
1016 €
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la communauté
d’agglomération de la région de Dieppe – Volet 2 : situation financière et ressources humaines
70
Annexe 11 – Le financement des investissements
Le financement des investissements de l’assainissement (M4)
2011
2012
2013
2014
2015
cumul 13-15
CAF brut
1 353 557 €
1 015 597 €
1 015 812 €
991 014 €
954 457 €
2 961 283 €
+ remboursement d'emprunt
206 844 €
153 817 €
134 507 €
69 827 €
53 802 €
258 137 €
+ subventions reçues
251 584 €
48 886 €
135 872 €
78 896 €
65 745 €
280 513 €
= financements propres disponibles
1 811 984 €
1 218 300 €
1 286 192 €
1 139 737 €
1 074 004 €
3 499 933 €
en % des ressources
39 %
22 %
21 %
18 %
17 %
40 %
report de résultat n-1
2 838 033 €
4 143 808 €
4 710 141 €
5 371 551 €
5 273 192 €
5 273 192 €
en % des ressources
61 %
76 %
79 %
82 %
83 %
60 %
nouveaux emprunts
0 €
73 268 €
0 €
0 €
0 €
0 €
en % des ressources
0 %
1 %
0 %
0 %
0 %
0 %
total des ressources
4 650 017 €
5 435 376 €
5 996 333 €
6 511 288 €
6 347 196 €
8 773 125 €
source : calcul CRC sur donnée des comptes de gestion
Le financement des investissements de l’eau (M4)
2011
2012
2013
2014
2015
cumul 13-15
CAF brut
537 057 €
711 542 €
547 533 €
541 482 €
525 060 €
1 614 074 €
+ remboursement d'emprunt
1 811 984 €
1 218 300 €
1 286 192 €
1 139 737 €
1 074 004 €
3 499 933 €
+ subventions reçues
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
= financements propres disponibles
1 811 984 €
1 218 300 €
1 286 192 €
1 139 737 €
1 074 004 €
3 499 933 €
en % des ressources
51 %
35 %
31 %
26 %
24 %
50 %
report de résultat n-1
1 748 904 €
2 242 335 €
2 848 512 €
3 287 197 €
3 478 206 €
3 478 206 €
en % des ressources
49 %
65 %
69 %
74 %
76 %
50 %
nouveaux emprunts
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
en % des ressources
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
total des ressources
3 560 889 €
3 460 635 €
4 134 703 €
4 426 934 €
4 552 210 €
6 978 139 €
source : calcul CRC sur donnée des comptes de gestion