Sort by
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
COMMUNE D’ALFORTVILL
E
(94)
CAHIER N° 1
« EXAMEN DE LA GESTION »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
délibérées le 25 avril 2017
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
2/117
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
...........................................................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
......................................................................................................................................
8
RAPPELS À LA RÉGLEMENTATION
............................................................................................................
9
OBSERVATIONS
...............................................................................................................................................
10
1. OBSERVATIONS DE PROCÉDURE
..........................................................................................................
10
2. PRÉSENTATION DE LA COMMUNE
.......................................................................................................
10
2.1. Contexte du contrôle
......................................................................................................................................
10
2.2. Caractéristiques de la population
...................................................................................................................
11
2.3. Un territoire principalement dédié à l’habitat
................................................................................................
11
2.4. L’environnement dans lequel évolue la commune
.........................................................................................
12
2.4.1. Un contexte intercommunal stable entre 2010 et 2015, mais qui a donné lieu à une
stratégie d’optimisation
des reversements
...................................................................................................................................................
12
2.4.2. Un recours restreint aux délégations de service public
...............................................................................
14
2.4.3. Plusieurs opérations d’aménagement en cours
............................................................................................
14
2.4.4. Un nombre limité d’entreprises publiques locales
......................................................................................
15
3. LE SUIVI DES DERNIÈRES RECOMMANDATIONS
............................................................................
15
3.1. Les incidences financières de la Zac des Bords de Marne
.............................................................................
15
3.2. La gestion de la géothermie
...........................................................................................................................
16
4. LA QUALITÉ DE L’I
NFORMATION FINANCIÈRE ET COMPTABLE
..............................................
16
4.1. Une fonction financière correctement structurée
...........................................................................................
17
4.1.1. La commune a mené de front plusieurs chantiers de clarification et modernisation de la fonction financière
et comptable
..........................................................................................................................................................
17
4.1.2. Normes et procédures sont formalisées et diffusées
via
de multiples documents
.......................................
17
4.1.3. Le système d’information financier et comptable
: outil de gestion mais aussi d’aide au contrôle
............
18
4.1.4. Les risques budgétaires et comptables sont correctement maîtrisés même si des améliorations restent
possibles
................................................................................................................................................................
18
4.2. La chaîne budgétaire et comptable doit encore gagner en fluidité pour tenir les délais de paiement légaux et
améliorer les opérations de fin d’exercice
.............................................................................................................
19
4.2.1. Des délais de paiement élevés qui ne donnent pas lieu à paiement d’intérêts moratoires
...........................
19
4.2.2. Le rattachement des charges illustre la nécessité d’améliorer le pilotage des opérations de fin d’exercice
20
4.3. L’information financière et budgétaire manque de sincérité
..........................................................................
21
4.3.1. Entre 2013 et 2016, l’information budgétaire des élus a fluctué de façon inversement proportionnelle aux
enjeux 21
4.3.2. Des prévisions budgétaires surévaluées en investissement
.........................................................................
25
4.3.3. Des annexes obligatoires à fiabiliser
...........................................................................................................
27
4.4. L’actif de la commune est insuffisamment à jour
..........................................................................................
29
4.4.1. L’état de l’actif et l’inventaire
.....................................................................................................................
29
4.4.2. Les immobilisations en cours
......................................................................................................................
29
4.4.3. L’immobilisation des frais d’études et d’insertion
......................................................................................
30
4.5. L’absence de provisionnement des risques contrevient au principe de prudence
..........................................
30
4.5.1. Provisions pour risques et charges
..............................................................................................................
31
4.5.2. Provisions pour dépréciation de comptes de tiers
.......................................................................................
31
4.5.3. Provisions pour contentieux
........................................................................................................................
32
4.5.4. Conclusion sur les provisions
......................................................................................................................
32
4.6. Appréciation générale sur la qualité de l’information financière et la fiabilité des
comptes
..........................
33
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
3/117
5. ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIÈRE
.........................................................................................
33
5.1. Analyse rétrospective 2010-2015
...................................................................................................................
33
5.1.1. Présentation
.................................................................................................................................................
33
5.1.2. La section de fonctionnement
.....................................................................................................................
34
5.1.3. La section d’investissement
........................................................................................................................
47
5.2. Les orientations et l’exécution du budget 2016, les perspectives pour 2017
.................................................
53
5.3. Appréciation générale sur la situation financière
...........................................................................................
57
6. LA GESTION DU PERSONNEL
..................................................................................................................
58
6.1. Des effectifs stables, mais un recours croissant aux non-titulaires
................................................................
58
6.2. La gestion des ressources humaines
...............................................................................................................
60
6.2.1. Un suivi effectif des principaux indicateurs
................................................................................................
60
6.2.2. La politique de recrutement et le remplacement des départs à la retraite
....................................................
60
6.2.3. La gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC)
...................................
61
6.2.4. La gestion des carrières (avancement de grade et d’échelon)
.....................................................................
62
6.
2.5. L’évaluation des agents
...............................................................................................................................
63
6.3. Le temps de travail
.........................................................................................................................................
64
6.3.1. Durée annuelle du temps de travail
.............................................................................................................
64
6.3.2. Les autorisations d’absence
.........................................................................................................................
65
6.3.3. Les heures supplémentaires
.........................................................................................................................
65
6.3.4. L’absentéisme
.............................................................................................................................................
67
6.4. Les agents contractuels de catégorie A
..........................................................................................................
68
6.4.1. Dispositions en vigueur
...............................................................................................................................
68
6.4.2. Les pratiques de la commune
......................................................................................................................
69
6.5. Les emplois fonctionnels
................................................................................................................................
70
6.5.1. Une occupation irrégulière de deux postes de DGA par des agents non titulaires
......................................
70
6.5.2. La situation du précédent directeur général des services
............................................................................
73
6.6. Les collaborateurs de cabinet
.........................................................................................................................
74
6.7. La rémunération
.............................................................................................................................................
75
6.7.1. Les délibérations relatives au régime indemnitaire
.....................................................................................
75
6.7.2. Une mise en œuvre sélective de la prime de fonction et de résultat (PFR)
.................................................
75
6.7.3. Une prime
annuelle dont la régularité n’est pas établie
...............................................................................
77
6.7.4. La nouvelle bonification indiciaire (NBI)
...................................................................................................
78
6.8. Les avantages en nature
.................................................................................................................................
78
6.8.1. Les logements de fonction
...........................................................................................................................
78
6.8.2. Les véhicules de fonction et de service
.......................................................................................................
79
6.8.3. Les avantages en nature des élus
.................................................................................................................
81
6.9. Appréciation générale sur la gestion du personnel
.........................................................................................
82
7. LA COMMANDE PUBLIQUE
......................................................................................................................
83
7.1. Organisation, efficacité et efficience de la commande publique
....................................................................
83
7.1.1. Un gonflement significatif des achats publics jusqu’en 2014 puis un léger retrait
.....................................
83
7.1.2. Organisation politique de la commande publique
.......................................................................................
84
7.1.3. Organisation administrative de la commande publique
..............................................................................
84
7.1.4. La mutualisation de la fonction achats
........................................................................................................
85
7.1.5. Les procédures internes sont formalisées mais révèlent des zones de risques
............................................
86
7.1.6. Un contrôle interne efficace
........................................................................................................................
87
7.1.7. Les actions entreprises au titre de la prévention des conflits d’intérêts
.......................................................
90
7.2. Observations relatives à la passation et à l’exécution d’un échantillon de marchés
......................................
90
7.2.1. Constitution de l’échantillon
.......................................................................................................................
90
7.2.2. Une meilleure évaluation des besoins en amont de la passation des marchés doit être recherchée
............
91
7.2.3. Les consultatio
ns devraient chercher à mieux assurer l’égalité des nouveaux entrants potentiels face aux
anciens titulaires
....................................................................................................................................................
93
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
4/117
7.2.4. Les modalités de recours aux différents titulaires des accords-cadres ou marchés multi-attributaires devraient
être précisées
.........................................................................................................................................................
95
7.2.5. Les marchés gagneraient à être mieux anticipés pour éviter des périodes de publicité courtes et peu
favorables ou le recours injustifié à des marchés atypiques
..................................................................................
96
7.2.6. Une rigueur accrue doit prévaloir à l’analyse des offres déposées par les candidats
..................................
97
7.3. Appréciation générale sur la commande publique
.........................................................................................
97
8. LA GESTION DE LA COMMUNICATION
...............................................................................................
98
8.1. Une orientation prioritaire depuis 2012
..........................................................................................................
98
8.2. Un doublement des dépenses de communication
...........................................................................................
99
8.2.1. Une progression qui s’est accentuée dep
uis 2012
.......................................................................................
99
8.2.2. Un décuplement des dépenses de cabinet
..................................................................................................
100
8.2.3. Les nouveaux locaux du service de communication
.................................................................................
101
8.3. Une politique de recrutement contestable
....................................................................................................
102
8.3.1. La situation du DGA communication, démocratie locale, politique de la ville, associations
...................
102
8.3.2. La situation du directeur de la vie de la cité
..............................................................................................
103
8.3.3. La situation du directeur de la création
.....................................................................................................
104
8.3.4. La situation de la directrice du journal municipal
.....................................................................................
104
8.4. L’achat public pratiqué en matière de conseil, de communication et d’événementiel témoigne de nombreuses
irrégularités et insuffisances
................................................................................................................................
105
8.4.1. Une forte concentration d’anomalies et irrégularités affectant les marchés publics
.................................
105
8.4.2. Les relations avec une société de conseil en communication
....................................................................
105
8.4.3. Les relations avec une autre société de conseil en communication
...........................................................
108
8.4.4. Les relations avec une société de conseil en matière de tourisme
.............................................................
109
8.4.5. Les relations avec une société de graphisme
.............................................................................................
110
8.4.6. Les relations avec une société de création de sites internet
.......................................................................
111
8.5. Appréciation générale sur les dépenses de communication
.........................................................................
112
ANNEXES
.........................................................................................................................................................
113
Annexe 1 : Compétences de la communauté d’agglomération Plaine Centrale du
Val-de-Marne
......................
113
Annexe 2 : Bilan de clôture de la Zac des Bords de Marne
................................................................................
114
Annexe 3 : Synthèse de la situation financière
....................................................................................................
115
Annexe 4 : Composition de la dette au 1
er
janvier 2016
......................................................................................
116
GLOSSAIRE DES SIGLES
.............................................................................................................................
117
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
5/117
SYNTHÈSE
Chaque paragraphe est numéroté en continu dans la marge de gauche afin de faciliter la
rédaction des réponses aux observations.
Située dans le département du Val-de-Marne, à 10 kilomètres au sud-est de Paris, la commune
d’Alfortville comptait 45
080 habitants au 1
er
janvier 2016, ce qui la place parmi les collectivités
de taille moyenne de la petite couronne francilienne. Cette ville présente des caractéristiques
socio-économiques cohérentes avec celles du département et elle bénéficie de la relative
proximité de Paris. Le territoire communal est principalement
dédié à l’habitat
, le
s zones d’activités
étant concentrées au nord et au sud.
Jusqu’en 2015, Alfortville appartenait à la communauté d’agglomération Plaine Centrale
du Val-de-Marne, qui regroupait également Créteil et Limeil-Brévannes. Depuis le 1
er
janvier 2016,
la commune est membre de l’établissement public territorial
«
Grand Paris Sud Est Avenir
»
qui regroupe 16 communes et plus de 300 000 habitants.
Les suites données au précédent rapport de la chambre
Le précédent rapport de la chambre, arrêté en 2007, identifiait la zone d'aménagement concerté
(Zac) des Bords de Marne, au nord-est de la commune, comme principal facteur de risque
de
gestion, en raison d’une participation significative financée par emprunt. Cette opération
de près de 24
M€
1
, clôturée en 2014, n’est plus porteuse de risque. Toutefois,
la participation
totale de la ville
s’est élevée
à 5,3
M€, soit
plus du double du montant prévu en 2007.
S’agissant
de la gestion de la géothermie, la chambre estime que le maintien de deux opérateurs
de chauffage urbain, alors même que les activités de réseau et de distribution sont regroupées
au sein du seul syndicat mixte depuis 2011, est inefficient.
Des comptes fiables, mais une information budgétaire et financière tronquée entre 2013 et 2016
Après deux années consacrées à des chantiers de modernisation profonde, la fonction financière
paraît correctement structurée. Toutefois, les délais de paiement excèdent toujours le délai légal
de 30
jours et la commune ne s’acquitte presque jamais des int
érêts moratoires qui en découlent.
La fiabilité des comptes est satisfaisante et la commune a entrepris en 2017 de régulariser deux
anomalies ayant pour effet de minorer les charges
: l’absence de provisionnement des risques et
la non-comptabilisation en
immobilisations d’investissements anciens.
En revanche, entre 2013 et 2016, l'information financière et budgétaire communiquée aux élus
en marge du débat d'orientation budgétaire, des décisions budgétaires ou de l'arrêté des comptes,
a manqué de sincérité
et d’exhaustivité. Ces documents ont progressivement été amputés
d'informations sur les principaux postes stratégiques ou à risques (investissements, dette, masse
salariale, fiscalité), à mesure que ceux-ci gagnaient en importance. En outre, ils comportaient trop
peu d'éléments prospectifs pour éclairer sur les conséquences à long terme des orientations
budgétaires. La plupart de ces lacunes ont été comblées en 2017, à l’exception des éléments
attendus concernant l’encours de la dette. La chambre recommande
donc à la commune
de
poursuivre cet effort et de l’étendre aux autres documents budgétaires.
Une dégradation préoccupante de la situation financière
La situation financière de la commune, relativement stable jusqu'en 2013, s'est ensuite fortement
dégradée et se maintenait à un niveau préoccupant en 2016.
1
M€
: millions d’euros.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
6/117
Cette tendance résulte tout d'abord d'une progression des dépenses de fonctionnement (+ 22,8 %
entre 2010 et 2015) supérieure à celle des produits (+ 13,3 %). La baisse de la dotation globale
de fonctionnement (- 0,9
M€) a été compensée aux deux ti
ers par la montée en charge des dispositifs
de péréquation horizontale. Au
ssi, l’effet de ciseau observé
tient essentiellement à des causes
internes à la ville, telles que la hausse des charges à caractère général (+ 34,8 %), des subventions
aux associations (+ 37,0 %), et surtout des charges de personnel (+ 18,5 %, soit 43 % de
l
’augmentation
des charges observée depuis 2010). Dans le même temps, la stabilisation des taux de
la fiscalité locale à compter de 2013 a grevé la progression des recettes de fonctionnement.
En conséquence, malgré des charges de fonctionnement inférieures au niveau de la strate,
la capacité d'autofinancement brute de la commune s'est significativement érodée, pour atteindre
3,4
M€ en 2014
. Elle
s’élevait
à 6,0
M€ en 2016, niveau supérieur à 2014 mais toujours inférieur
de plus de 2
M€ à celui de 2010.
Dans le même temps, un important cycle d'investissement a été initié en 2012 (12,8
M€) et a
connu
son apogée en 2014 (28,4
M€), avant de décr
oître progressivement les exercices suivants (20,8
M€
en 2015, 13,6
M€ en 2016). Compte tenu de la dégradation de l’autofinancement
, ce programme
n'était pas réalisable sans un recours massif à l'emprunt.
L'endettement communal a donc fortement progressé pour passer de 44,5
M€ en 2010 à 75,2
M€
en 2015 (+ 69,0 %) et 75,9
M€ en 2016
. En conséquence, depuis 2014, le remboursement de
la dette absorbe chaque année la quasi-
totalité de la capacité d’
autofinancement. La capacité
de désendettement d'Alfortville a atteint le double du seuil d'alerte habituellement fixé à 10 ans
en 2014 (20,8 années). Malgré une amélioration en 2015, elle
s’élevait encore
à 12,6 années
en
2016, soit un niveau toujours supérieur au seuil d’alerte.
Cette situation de surendettement compromet les investissements futurs et elle contribue,
à travers les charges d'intérêt d'emprunts et les remboursements de capital, à priver la commune
d’autofinancement.
Dans ces conditions, il est essentiel qu’Alfortvi
lle s'inscrive à nouveau dans une trajectoire
financière soutenable, à travers une stabilisation du résultat de fonctionnement et une modération
significative de ses investissements.
Une gestion du personnel très favorable aux agents
Les charges de personn
el d’Al
fortville ont progressé de 18,5 % depuis 2010, pour atteindre
25,5
M€ en 2015. La commune assure un suivi précis de ces dépenses
et ce suivi a permis de
réduire la masse salariale en 2015, et à nouveau en 2016. L’effectif communal total (681
agents
en
2015) n’a que peu évolué depuis 2010, la diminution du nombre de titulaires étant compensée
par l’accroissement du nombre de contractuels.
Ces agents contractuels représentaient 20 % des effectifs en équivalent temps plein (ETP)
communaux en 2015, et plus de 40 % des agents de catégorie A et B. Alors que leur recrutement
doit rester exceptionnel, au regard du principe de l’occupation des emplois
publics locaux par des
fonctionnaires, la commune ne recherche pas systématiquement un candidat fonctionnaire pour
ces postes. D’autres dysfonctionnements affectent ces recrutements, comme des rémunérations
parfois très favorables au regard de l’expérience ou l’accès irrégulier à des emplois fonctionnels.
Les conditions de travail dans la commune sont avantageuses, avec un temps de travail annuel
de 1 484 heures, très nettement inférieur à la durée légale de 1 607 heures, soit un surcoût estimé
à 1,95
M€. Les agents bénéficient d’un régime d’autorisations d’absence généreux, d’une prime
annuelle dont le fondement
légal n’a pu être établi, ainsi que d’un régime indemnitaire non modulé.
L’instauration de la prime de fonctions et de résultats en mai 2014 s’est matérialisée par une
hausse significative
jusqu’à +
1 500
€ bruts mensuels
des rémunérations de la direction
générale et des collaborateurs du maire.
La commune est pourtant confrontée à un taux d’absentéisme
de 8,9 % en 2015, soit une
moyenne de 30
jours d’absence par agent. Ces chiffres interrogent sur la motivation et le contrôle,
sachant que leur coût pour la commune est estimé à 2,0
M€.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
7/117
Par ailleurs, Alfortville gère un parc de plus de cent véhicules de services, dont une trentaine
affectée individuellement à des agents avec autorisation de remisage à domicile. La commune
ne procède à aucun contrôle
de l’utilisation de ces véhicules. Ils sont fréquemment utilisés pour
des trajets domicile-
travail, sans lien avéré avec l’intérêt du service, tandis que les relevés
de carburant suggèrent des consommations atypiques.
Enfin, la commune gagnerait à encadre
r l’utilisation de facilités octroyées aux élus (véhicule
du maire, smartphones et tablettes) et
dont l’usage à titre personnel relèverait d’avantages
en
nature, désormais encadrés par l’article L.
2123-18-1-1 du code général des collectivités
territoriales (CGCT).
Une fonction achats efficace mais qui peut encore gagner en sécurité et en efficience
L’organisation de la fonction «
achats », la formalisation des procédures et leur application se sont
améliorées et sont aujourd’hui satisfaisantes dans l’ensemble. Le contrôle interne s’est concentré
avec succès depuis 2011 sur la diminution des dépenses hors marché. En outre, à la suite
du contrôle de la chambre, la commune a amélioré la sécurité de ses achats et poursuivi
ses actions de prévention des conflits
d’intérêts.
Cependant, les achats et charges externes ont augmenté à un rythme dynamique jusqu’en 2014.
Leur coût par habitant a cru de 33,4 % en six ans et excède désormais de 15,4 % celui des
communes de taille comparable alors qu’il lui était nettemen
t inférieur en 2010. Les effets
de
périmètre comme la réforme des rythmes scolaires n’expliquent qu’une faible part de cette
évolution qui tient plutôt au gonflement des achats courants de la ville.
La chambre identifie cinq
pistes d’amélioration de la sécurité juridique et de l’efficience des achats,
qui concernent l’évaluation des besoins, l’anticipation du calendrier et la rigueur des analyses
qui sous-
tendent l’attribution des marchés. L’effectivité de la concurrence gagnerait aussi à ce que
l’information des candidats soit enrichie et à ce que des règles d’attribution des commandes soient
précisées. À la suite du contrôle de la chambre, la commune a engagé de nouvelles actions
en ce sens. En outre, par souci de sécurité juridique, la chambre invite aussi la commune à
ne plus
utiliser de barèmes de notation permettant d’attribuer des points à des candidats de façon
discrétionnaire, ainsi qu’à automatiser le contrôle de la computation des seuils réglementaires.
Une gestion de la communication onéreuse et porteuse de multiples anomalies
Alfortville développe depuis 2012 une communication institutionnelle particulièrement étoffée
passant par différents canaux : un magazine, un site internet, mais également un site mobile,
une web TV, le recours à des objets promotionnels et une présence sur les réseaux sociaux.
Sa programmation événementielle a aussi été fortement renforcée. Cette orientation a conduit
au doublement des dépenses de fonctionnement liées à la communication entre 2010 et 2015,
pour atteindre 2,0
M€, soit 44
€ par habitant. En 2015, les seules cérémonies des vœux
coûtaient
six fois plus qu’en
2012. En outre, de nouveaux locaux ont été acquis pour le service
communication, soit un investissement de 1,3
M€.
De nombreuses anomalies de gestion émaillaient la conduite de cette politique, qui devra donc
faire l’objet d’une vigilance particulière.
Ainsi, plusieurs recrutements d’agents contractuels –
un directeur général adjoint et trois
directeurs - ont eu lieu dans des conditions contestables, c
ertains à la faveur d’anciens
collaborateurs du maire. Deux d’entre eux ont été assortis de niveaux de rémunération
anormalement favorables au regard des qualifications et de l’expérience de leurs titulaires.
D’autre part, les lacunes et irrégularités cons
tatées par la chambre en matière de commande
publique se concentrent sur les marchés relevant de la direction générale de la communication.
Plusieurs d’entre eux ont été attribués sur la base d’analyses des offres erronées et
un dépassement de prix a été o
bservé. La chambre s’interroge enfin quant au lien de certaines
prestations avec l’intérêt communal.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
8/117
RECOMMANDATIONS
Au terme de ses travaux, la chambre adresse les recommandations suivantes :
Recommandation n° 1 :
……………………………………………………………………page
18
Mettre en place un règlement comptable et financier.
Recommandation n° 2 :
…………
.
………………………………………………
...
………page
20
Mettre en place un dispositif de décompte du délai de paiement légal.
Recommandation n° 3 :
……………………………………………………………………page
24
Porter régulièrement la programmation pluriannuelle des investissements à la connaissance
du conseil municipal.
Recommandation n° 4 :
……………………………………………………………………page
33
Procéder au moins annuellement à une revue des risques afin d’
identifier ceux qui justifient la
comptabilisation de provisions.
Recommandation n° 5 :
……………………………………………………………………page
61
Formaliser la GPEEC dans un document spécifique.
Recommandation n° 6 :
……………………………………………………………………page
77
À l’occasion de la mise en place du RIFSEEP, formal
iser les niveaux de régime indemnitaire
possibles par poste pour en garantir la cohérence.
Recommandation n° 7 :
……………………………………………………………………page
78
Établir une liste des agents éligibles à la NBI et en assurer le suivi, de manière à prévenir
d’éventuels versements injustifiés.
Recommandation n° 8 :
……………………………………………………………………page
80
Adapter le parc de véhicules aux nécessités du service et mettre en place un dispositif de
contrôle des véhicules et cartes de carburant.
Recommandation n° 9 :
……………………………………………………………………page
82
Encadrer les affectations de véhicules, smartphones et tablettes aux élus par une délibération
spécifique, qui en limite
explicitement l’utilisation aux seules fonctions communales.
Recommandation n° 10 :
………………………………………………
..
…………………page
87
Améliorer le format des fiches de liaison en étoffant les rubriques consacrées au prix et aux
antécédents.
Recommandation n° 11 :
……………………………………………………
..
……………page
89
Mettre en place une nomenclature d’achats et un dispositif automatisé de computation des
seuils de marché public.
Recommandation n° 12 :
…………………………………………………
..
………………page
93
Supprimer des barèmes de notation utilisés pour l’attribution d
es marchés publics les points
réservés à l’apport d’éléments non exigés par l’avis d’appel public à la concurrence ou les
documents de consultation.
Recommandation n° 13
: ……………………………………………
.
...
………………..page
95
Préciser les modalités de répartition des achats dans le cadre de marchés multi-attributaires
ainsi que les modalités de consultation des différents titulaires des accords-cadres (délais,
obligation de réponse).
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
9/117
RAPPELS À LA RÉGLEMENTATION
Au terme de ses travaux, la chambre adresse les rappels à la réglementation suivants :
Rappel à la réglementation n° 1
…………………………………..………….………
.
….page
20
Verser les intérêts moratoires pour tout dépassement du délai de paiement légal.
Rappel à la réglementation n° 2
………………………………….……………………….page
24
Compléter l’ensemble de l’information budgétaire à destination des élus afin de rendre
compte
du niveau et de l’évolution pluriannuelle envisagée
des dépenses et recettes, notamment de
la masse salariale, des investissements, de la fiscalité et de la dette.
Rappel à la réglementation n° 3
…………………………………………….…………….page
33
Enregistrer les provisions obligatoires au regard l’article L.
2321-2 du CGCT.
Rappel à la réglementation n° 4
……………………………………….………………….page
66
Instaurer une durée annuelle de temps de travail conforme à la durée légale, soit 1 607 heures.
Rappel à la réglementation n° 5
…………………………………….…………………….page
66
Mettre en place un instrument automatisé de décompte des heures supplémentaires
conformément aux dispositions du décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux IHTS.
Rappel à la réglementation n° 6
……………………………………….………………….page
70
Restreindre le recrutement et le renouvellement des contractuels aux seuls cas autorisés par
la loi du 26 janvier 1984, et respecter les dispositions en vigueur en matière de formalisme et
de gestion.
Rappel à la réglementation n° 7
………………………………………….……………….page
72
M
ettre un terme à l’occupation d
es postes de DGA par des agents contractuels.
Rappel à la réglementation n° 8
……………………………………….………………….page
77
En l’absence de
document antérieur à 1984
attestant qu’il s’agit d’un avantage collectivement
acquis, mettre un terme au versement irrégulier de la prime annuelle.
Rappel à la réglementation n° 9
………………………………………….……………….page
82
Encadrer les mises à disposition de véhicules aux agents et aux élus par une délibération
annuelle spécifique et nominative, qui en précise les modalités d’usage,
conformément aux
dispositions de l’article L.
2123-18-1-1 du CGCT issu de la loi du 11 octobre 2013 relative à la
transparence de la vie publique.
Rappel à la réglementation n°
10 ………………………………………...
.
………………
page 86
Sauf exceptions dûment justifiées, soumettre à publication les achats compris entre
25 000
HT et 50 000
HT.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
10/117
« La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration »
Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
OBSERVATIONS
1.
OBSERVATIONS DE PROCÉDURE
La chambre régionale des comptes d’
Île-de-France, délibérant en sa 5ème section, a adopté
le présent rapport d’observations
définitives.
Le r
apport a été arrêté au vu des constatations effectuées dans le cadre de l’examen de
la gestion de
la commune d’Alfortville (94)
engagé par lettre du 7 avril 2016 adressée à
l’ordonnateur en fonction
, M.
Luc Carvounas, ainsi qu’au précédent ordonnateur
, M. René
Rouquet
,
pour la
période courant de l’année 2010 à l’année 2016
. Ces constatations leur ont
été exposées lors de l’entretien prévu par l’article L.
243-1 du code des juridictions financières,
qui a eu lieu le 20 octobre 2016.
L
e rapport d’observat
ions provisoires, formulées par la chambre lors de son délibéré du
1
er
décembre 2016, a été notifié intégralement par lettre du 22 décembre 2016 à
l’
ordonnateur
en fonctions
ainsi qu’à l’ancien ordonnateur.
Des extraits ont été communiqués à un peu moins
d
’une vingtaine de personnes et d’organismes concernés ou mis en cause.
Après que le maire a demandé un délai de réponse supplémentaire aux observations
provisoires, au début février 2017, le président de la chambre a établi la date limite de réponse
au 10 mars 2017.
Après avoir pris en compte l’ensemble des réponses reçues et qu’une
audition a été tenue le 25
avril à la demande d’une société concernée, la chambre a arrêté
le 25 avril 2017 ses observations définitives.
Ont participé au délibéré, qui s’est te
nu le 25 avril 2017 sous la présidence de Mme Sanchez,
présidente de section, Mmes Bourgeois et Belkhiri-Fadel, premières conseillères, M. Doumeix,
premier conseiller, Mme Chastel-Dubuc, conseillère, MM. Simoes et Merlin, conseillers
.
Ont été entendus :
- en leur rapport, M. Doumeix, premier conseiller, et M. Merlin, conseiller,
assistés de
Mme Nathalie Dotté, assistante de vérification
;
- en ses conclusions, le procureur financier.
Mme Nivore, auxiliaire de greffe, assurait la préparation de la séance de délibéré et tenait
les registres et dossiers.
2.
PRÉSENTATION DE LA COMMUNE
2.1.
Contexte du contrôle
Située dans le département du Val-de-Marne, à une dizaine de kilomètres au sud-est de Paris,
la commune d’Alfortville comptait 4
5 080 habitants au 1
er
janvier 2016.
Le maire en fonction, M. Luc Carvounas, sénateur du Val-de-Marne, a pris ses fonctions
en mars 2012 après avoir été maire adjoint depuis 2001. Son prédécesseur depuis 1989,
M. René Rouquet, avait alors décidé de quitter son mandat en anticipation des élections
municipales de 2014.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
11/117
Depuis le 1
er
janvier 2016, Alfortville est membre de l’établissem
ent public territorial (EPT)
«
Grand Paris Sud Est Avenir
», qui regroupe 16 communes du sud-est parisien et
306 000 habitants sous la présidence de M. Laurent Cathala, maire de Créteil depuis 1977
2
.
La commune appartenait auparavant à
la communauté d’agglomération Plaine Centrale
du Val-de-Marne, qui regroupait également Créteil (89 989 habitants) et Limeil-Brévannes
(22 816 habitants).
2.2.
Caractéristiques de la population
Alfortville comptait 44 397 habitants en 2012 (dernier recensement
de l’
Institut national de
la statistique et des études économique - Insee), soit seulement 0,6
% de plus qu’en 2007
(44 116 habitants). Cette stabilité masque toutefois une évolution de la composition de
la démographie communale. Le vieillissement relatif de la population est accentué par une
moindre présence des 15-29 ans (- 9,7 %). La commune reste toutefois majoritairement
habitée par des résidents jeunes, même si leur proportion a décru ces dernières années.
En matière d’emploi, le taux de chômage, déjà supérieur à celui du Val
-de-Marne en 2012
(12,8 % contre 11,0 %), a progressé de plus de deux points en cinq ans pour atteindre 14,9 %,
accentuant l’écart avec la moyenne départementale (12,3
%) et régionale (11,7 %). La part de
la population active (77,7 % en 2012) était légèrement supérieure à celle du département
(75,8 %) et de la région (75,7 %) en 2012.
Les caractéristiques socio-professionnelles de la population sont accentuées par rapport à
celles du département, avec une sous-représentation des cadres et professions intellectuelles
supérieures (13,1 % contre 17,3 % en Île-de-France) et une proportion plus importante
d’ouvriers (1
1,3 % contre 9,2
%) et d’employés (19,8
% contre 17,2 %).
Il en résulte un revenu disponible médian par foyer fiscal
3
(18 858
€) inférieur à celui
du Val-de-Marne (21 359
€) et la médiane régionale (22
180
€)
4
.
Le taux de logements sociaux de la commune est proche de 40 %.
2.3.
Un territoire
principalement dédié à l’habitat
La commune d’Alfortville occupe un territoire longiligne
5
à seulement quelques kilomètres
au sud-
est de Paris, délimité par la Seine à l’ouest, la Marne au nord, la ligne ferroviaire
Paris-
Lyon à l’est et l’A86 au sud.
D’une superficie comparable à celle d’un arrondissement parisien
6
, Alfortville dispose d’une
densité de population sensiblement inférieure à la capitale (12 162 h/km² contre 21 234 h/km²),
mais supérieure au double de la densité moyenne du Val-de-Marne (5 476 h/km²). Le territoire
communal est en effet essentiellement constitué de logements, dont une nette majorité de petits
immeubles dans sa partie nord, d’habitat individuel dans sa partie centrale et de grands
ensembles au su
d. Les alfortvillais bénéficient de la relative proximité de Paris, ainsi que d’une
desserte par le métro (ligne 8 à Maisons-Alfort) et le RER D. Dans un avenir proche, la gare
située la plus au sud devrait également desservir la ligne 15 du réseau Grand Paris Express.
2
L’EPT
«
Grand Paris Sud Est Avenir
» regroupe les communes de Créteil, Alfortville, Bonneuil, Limeil, Boissy, Villecresnes,
Mandres, Périgny, Santeny, Marolles, Sucy, Noiseau, La Queue-en-Brie, Ormesson, Chennevières et Le Plessis.
3
Médiane du revenu disponible par unité de consommation (source : Insee).
4
Contre respectivement 16 609
€ et 25
522
€ en Seine
-Saint-Denis et dans les Hauts-de-Seine.
5
4,5 km de long pour une largeur de 500 m à 1 km.
6
3,67 km², contre 4,34 km² en moyenne.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
12/117
Les zones d’activité de la commune sont principalement concentrées au nord, avec le quartier
confluence
ou
Marne
Chinagora
7
, et au sud de la commune avec le quartier
Chantereine
,
où sont notamment implantés un laboratoire de recherche de Sanofi et plusieurs entreprises
de transport (Chronopost, TNT Express).
Le
plan local d’urbanisme (
PLU) communal a été révisé en décembre 2016
8
, sur la base d’un
projet élaboré en 2015 avec pour objectifs :
-
une reconquête de la Seine. Une plage de 2 500 m² a été aménagée sur les bords de
Seine (inaugurée en septembre 2016) ;
-
la poursuite du renouvellement du sud de la commune, constitué de zones d’activités
et de grands ensembles ;
-
une requalification de l’entrée nord de la commune
;
-
l’affirmation de l’activ
ité du centre-ville (promotion des petits commerces) ;
-
un réinvestissement de la rive est le long de la voie de chemin de fer.
2.4.
L’e
nvironnement dans lequel évolue la commune
2.4.1.
Un contexte intercommunal stable entre 2010 et 2015, mais qui a donné lieu à
une st
ratégie d’
optimisation des reversements
Jusqu’au 31
décembre 2015, Alfortville appartenait à la communauté d’agglomération Plaine
Centrale du Val-de-Marne (CAPCVM), créée en 2001 avec Créteil et Limeil-Brévannes et dont
les compétences sont présentées à l’annexe
1. À ce titre, et j
usqu’en 2015, l
a commune
a bénéficié
du versement d’une attributi
on de compensation, obligatoire,
et d’une
dotation
de solidarité communautaire (DSC),
dispositif facultatif en œuvre à la CA
PCVM.
L’attribution de compensation correspond
, par définition, aux recettes de fiscalité
professionnelle perçues par la communauté d’agglomération, diminuées du coût net des
charges correspondant aux compétences transférées. Son montant à vocation à évoluer au
gré
des transferts de compétence vers l’échelon intercommunal, l’évaluation des charges
correspondantes étant dévolue
à une commission locale d’évaluation des charges transférées
(CLECT). Le montant de la DSC est déterminé librement selon des critères fixés par le conseil
de l’
Établissement public de coopération intercommunale (EPCI) (à la majorité des deux tiers)
et tenant compte notamment de l’importance de la population, du potentiel fiscal par habitant
et de l’importance des charges des communes
membres.
En l’espèce, alors que le niveau d’attribution de compensation était inchangé depuis 2006,
les
communes se sont entendues pour répartir les montants respectifs d’attribution
de compensation et de DSC dans un
objectif d’
«
optimisation financière
9
». Il s’agissait,
pour Alfortville, de maintenir son éligibilité à la dotation de solidarité urbaine dite « cible »
en dégradant - artificiellement - son potentiel financier, dans une démarche bien éloignée
du principe de solidarité dont participe la DSU cible. La commune occupait le 249
ème
rang
sur 250 collectivités éligibles en 2013, et le 250
ème
rang en 2014. Incidemment, Alfortville
a
aussi bénéficié d’une majoration de la participation de l’
État aux dépenses de nouvelles
activités périscolaires
10
.
7
Construit en 1992, le complexe hôtelier Chinagora a été racheté en 2012 par le groupe Huatian. Il est le lieu chaque année de
la célébration du nouvel an chinois par la commune.
8
Conseil de territoire de Grand Paris Sud Est Avenir su 14 décembre 2016.
9
Selon le rapport sur le compte administratif 2012.
10
L’éligibilité à la DSU cible détermine, durant la durée d’un projet éducatif de territoire, la perception par celui
-
ci d’une participation
renforcée de l’État (90
€ par enfant au lieu d’un régime commun fixé à 50
€).
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
13/117
Au-delà des définitions et principes précédemment cités, des dispositions dérogatoires
permettent en effet aux communes de réviser librement les attributions de compensation
reversées.
Jusqu’au 31
décembre 2014, seul le conseil communautaire, statuant à l’u
nanimité,
disposait de la faculté de fixer librement les conditions de révision des attributions
de compensation. Depuis le 1
er
janvier 2015
11
, les attributions de compensation peuvent être
révisées librement par délibérations concordantes du conseil communautaire, statuant à
la majorité des deux tiers, et des conseils municipaux des communes membres
12
.
Ce dispositif,
mis en œuvre en 2013 et 2014, a consisté à substituer à l’attribution
de compensation une dotation de solidarité communautaire (DSC)
d’un monta
nt comparable.
Graphique n° 1 :
Fiscalité reversée par la communauté d’agglomération
Source : direction générale des finances publiques (DGFiP)
En 2012, la DSC est venue compenser une diminution de l’
attribution de compensation (AC)
consécutive à une actualisation des dépenses de la
communauté d’agglomération
CAPCVM
en matière de valorisation des charges transférées (fabrication des repas et les subventions
d’équipement versées en matière d’habitat
).
En 2013 et 2014, la dotation de solidarité communautaire
s’est
substituée à
l’attribution
de compensation
. En 2013, le montant total augmentait du fait d’une actualisation de
la valorisation de charges transférées (enseignement musical et réseau de lecture publique).
En 2015, la commune ne touchait plus qu’
une attribution de compensation (2,67
M€),
d’un
montant comparable à celui perçu en 2010 au titre des deux contributions. Les communes
ont préféré
sécuriser la transition vers l’établissement public territorial, les reversements de
la Métropole du Grand Paris
étant déterminés à partir des montants d’attribution
de compensation de 2015. Les dotations de solidarité communautaire ont été annulées pour
maximiser les niveaux
d’attribution de compensation
.
Depuis le 1
er
janvier 2016, Alfortville est membre de
l’établissement public territorial
«
Grand
Paris Sud Est Avenir
», qui regroupe seize communes, soit un périmètre bien plus large que
la CAPCVM.
11
Loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014 (art.
34), qui a modifié l’article 1609
nonies C
du code général des impôts (CGI).
12
Les critères permettant de de déterminer le montant et les conditions de révision des attributions de compensation doivent
cependant tenir compte des évaluations issues du rapport de la CLECT.
2,06
2,06
1,58
0,01
0,01
2,67
0,62
0,59
1,19
3,51
2,77
0,00
2,68
2,65
2,77
3,52
2,78
2,67
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
4,00
2010
2011
2012
2013
2014
2015
dotation de solidarité
communautaire (en M€)
attribution de
compensation
total de la fiscalité
reversée par la CA
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
14/117
La commune appartient toujours à plusieurs syndicats intercommunaux :
-
le syndicat action foncière (Saf 94) ;
-
le syndicat
intercommunal de la périphérie de Paris pour l’électricité et les réseaux
de communication (Sipperec) ;
-
le syndicat
intercommunal pour le gaz et l’électricité en
Île-de-France (Sigeif) ;
-
le syndicat des communes de la région parisienne pour le service funéraire (Sifurep) ;
-
le syndicat
des eaux d’
Île-de-France ;
-
le syndicat mixte pour la production et la distribution de chaleur à Alfortville (SMAG).
2.4.2.
Un recours restreint aux délégations de service public
La commune privilégie une exploitation en régie pour ses principaux services, les contrats
de délégation de service public restant exceptionnels. Les trois délégations de service public
(DSP)
en cours portent sur l’exploitation du centre aquatique
, confiée en 2016 à la société
Vert-Marine après avoir été confié à la société Carilis, celle des halles et des marchés
communaux et celle relative à
l’exploitation de
la nouvelle maison des cérémonies familiales.
Des marchés publics viennent parfois suppléer à l’activité de la régie municipale, notammen
t
pour les petits travaux d’entretien des bâtiments. Dans le domaine des espaces verts,
de
l’entretien de la voirie et de la signalisation, de la reprographie et de l’impression,
les prestations sont externalisées par le biais des marchés publics dès lors que ces travaux
ne peuvent être pris en charge par les services, faute de moyens matériels ou de disponibilités
des équipes. Les accueils de loisirs sans hébergement sont également sous-traités.
2.4.3.
Plusieurs opérations d’aménagement en cours
Le territoire com
munal fait l’objet d’une politique foncière active.
À ce sujet, le précédent
rapport de la chambre
avait relevé les conditions particulières d’
une opération de cession
d’un
terrain au profit d’une association soutenue par la ville. Ce terrain avait été céd
é à un prix
inférie
ur à l’estimation
de France Domaine.
La chambre a donc procédé à l’analyse des prix des
20 cessions immobilières réalisées par
la commune depuis 2010. Ces cessions ont toutes été réalisées conformément aux
estimations de France Domaine.
En matière d’aménagement, neuf opérations étaient recensées pendant la période
examinée
et elles
ont toutes donné lieu à la définition d’une zone d’aménagement concerté (
Zac). Cinq
des six opérations confiées à des opérateurs étaient clôturées fin 2015.
Tableau n° 1 :
Opérations d’aménagement conduites entre 2010 et 2015
Nom de
la Zac
Date du traité
de concession
Organisme en charge de l'opération
Situation opération
Date de
clôture
Dépenses
(en M€)
Multisites II
4 octobre 1993
Office de l'habitat social d'Alfortville
(OHSA) devenue Logial-OPH
terminée - concession
d'aménagement à
clôturer
nc
4,42
Tony Garnier
13 juin 1996
société d’aménagement et d’équipement
de la région parisienne (SAERP)
terminée
11 février 2010
5,21
Pontons
26 mars 1999
SNC Alfortville les quartiers de Seine
terminée
nc
nc
Val de Seine
29 novembre 1999
Société Foncier Conseil
terminée
nc
nc
Bords de Marne
18 décembre 1996
SAERP
terminée
nc
23,89
Chantereine
16 décembre 2010
Grand Paris Aménagement
en cours
21,88
BHV
Opérations en régie
en cours
2018 (p)
8,52 (p)
Baignade
en cours
nc
2,16 (p)
Langevin
non initiée
nc
nc
Source : chambre régionale des comptes (CRC)
, d’après les d
onnées produites par la commune
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
15/117
Trois opérations, conduites en régie, sont portées par le budget annexe « aménagement »
de la commune
13
, dont le périmètre s’est élargi à compter de 2014 (
6,48 M
au
31 décembre
2015). Limité jusqu’alors à l’opération dite de l’îlot
« Baignade »,
à l’ouest
de la commune, ce budget annexe
porte depuis lors l’acquisition des terrains du BHV ainsi
que la future opération « Paul Langevin », au sud de la ville.
2.4.4.
Un
nombre limité d’entreprises publiques locales
La commune est actionnaire de deux sociétés d’économie
mixte d’aménagement et
de construction, la s
ociété d’aménagement et d’équipement de la région parisienne (SAERP) et
la Sadev 94, cette dernière étant principalement portée par le département du Val-de-Marne.
La SAERP est notamment intervenue sur le territ
oire communal pour l’aménagement de la Zac
des Bords de Marne (
cf.
infra
).
Alfortville dispose également de parts dans la société alfortvillaise de gestion et de chauffage
urbain (SAGECHAU
), en charge de l’exploitation du réseau de géothermie de la ville p
our
le compte du s
yndicat Mixte pour la production et la distribution de chaleur d’Alfortville (
SMAG)
jusqu’en
2010, ainsi que dans la société coopérative HLM Domaxia.
3.
LE SUIVI DES DERNIÈRES RECOMMANDATIONS
3.1.
Les incidences financières de la Zac des Bords de Marne
Le précédent rapport de la chambre, arrêté le 15 mai 2007, portait sur les exercices 2000 et
suivants. Il identifiait la Zac des Bords de Marne, au nord-ouest de la commune, comme
principal facteur de risque de gestion, en raison de la participation significative de la commune,
financée par emprunt.
Cette opération d’aménagement
de 23,89
M€
14
, conduite par la société d’aménagement
et
d’équipement de la région pa
risienne (SAERP)
15
, a été clôturée le 15 novembre 2014.
Par délibération du 18
décembre 2014, le conseil municipal d’Alfortville a approuvé les
comptes de clôture et inscrit leur solde (positif de 78,2 k
€) au budget
(
cf
. annexe 2).
Les avances de trésorerie ont été soldées et les emprunts souscrits, garantis par la commune,
ont été amortis.
Deux décisions
intervenues en cours d’opération
, et postérieures au précédent rapport de
la chambre, ont conduit à des écarts significatifs de réalisation par rapport à
l’équilibre
économique prévisionnel initial :
-
en lieu et place de la réalisation des lots 7 et 8 (7 200 m² de logements), la commune a
souhaité acquérir le terrain pour procéder à la construction d’un groupe scolaire
(
Pierre Bérégovoy)
, soit un manque à gagner de 1,45
M€
16
pour l’opération
;
-
l
es subventions d’équilibre de l’
État et de la Région, initialement prévues à hauteur de
26,8 MF (4,09
M€), ont été limitées à 2,78
M€
, soit un manque à gagner de 1,30
M€
.
13
Conformément aux dispositions de l’instruction budgétaire et comptable M14.
14
Montant total des charges figurant au rapport de clôture.
15
Via une
convention d’aménagement
signée le 7 janvier 1997.
16
La cession des charges foncières correspondantes était estimée à 2,8
M€. La vente du terrain à la commune s’est faite selon
l’estimation de France Domaine, soit 1,35
M€ (citée dans l’avenant).
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
16/117
En définitive, et indépendamment des coûts de construction du collège, la participation totale
de la ville
à cette opération d’aménagement s’est élevée à 5,3
M€
, soit plus du double
du montant prévu en 2007 (2,6
M€ selon le précédent rapport de la chambre)
. Elle comprend :
-
1,497 M
de subvention dans le cadre du 12
ème
plan État-Région ;
-
0,83 M
en contrepartie de rétrocessions immobilières (lots de copropriété sis 1 bis
rue de la Marne et 20
quai d’Alfortville
) ;
-
1,35 M
au titre de l’acquisition des terrains pour la construction du collège
;
-
1,63 M
€ en
contrepartie des tr
avaux d’équipement à sa charge.
Cette dernière somme, actée par
avenant à la convention d’aménagement
, découle des deux
décisions préalablement mentionnées. Ainsi que l’indique l’avenant, l
e manque à gagner
théorique de 2,75
M€
a été réduit à 1,63
M€ «
compte tenu de l'ensemble des réalisations
financières et des prévisions.
»
3.2.
La gestion de la géothermie
Dans son précédent rapport, la chambre avait également souligné les faiblesses de deux
avenants au contrat initialement passé entre la commune et le Syndicat mixte pour
la production et la distribution de chaleur à Alfortville (SMAG).
La chambre avait considéré que, par un avenant signé en 1990 approuvé par le conseil
municipal, la collectivité avait indument substitué au SMAG,
pour les activités d’exploitation
du réseau de chauffage par géothermie, la société alfortvillaise de gestion et de chauffage
urbain (SAGECHAU
), société d’économie mixte
dont elle est actionnaire, opération
assimilable, au plan juridique,
à l’attribution d’un m
arché sans mise en concurrence. En outre,
un deuxième avenant signé en 2000,
dont l’objet principal était une modification tarifaire, avait
eu pour effet induit de prolonger de neuf ans la durée du contrat.
Par un avenant du 17 décembre 2010 au contrat liant le syndicat mixte SMAG et
la SAGECHAU, le SMAG a subrogé la société alfortvillaise de gestion et de chauffage urbain
pour l’exécution du contrat signé entre
cette société et la commune
. En d’autres termes,
le SMAG a ré-
internalisé l’exploitation d
u réseau de chauffage urbain alfortvillais dont
les modalités avaient été mises en lumière par la chambre.
La chambre prend note de cette évolution des rapports entre la société alfortvillaise de gestion
et de chauffage urbain et le syndicat mixte.
Elle
s’interroge
toutefois sur le bien-fondé de la poursuite même
de l’existence de la
société
alfortvillaise de gestion et de chauffage urbain car celle-ci a perdu au 1
er
janvier 2011
son
activité cœur de métier.
Cette société
n’a plus pour rôle aujourd’hui q
ue de venir en appui
aux fonctions support du syndicat mixte. Dans ces conditions, le maintien en activité de
la société alfortvillaise de gestion et de chauffage urbain paraît
a priori
contraire au principe
d’efficience
ainsi qu’à une gestion plus cohéren
te et concentrée du chauffage urbain.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune a confirmé qu’une
réflexion, engagée en 2015, était toujours en cours sur le sujet et qu’elle devait conduire,
en lien avec le SMAG, à «
la dissolution
de la SAGECHAU avant la fin de l’année 2017
».
4.
LA QUALITÉ DE L
INFORMATION FINANCIÈRE ET COMPTABLE
Les contrôles réalisés par la chambre
sur les thèmes suivants n’appellent pas d’observation
particulière : les prévisions budgétaires en section de fonctionnement ; les restes à réaliser ;
les restes à classer non régularisés ; les immobilisations financières
; l’amortissement des
immobilisations
; les cessions d’immobilisation
s ; le recours aux lignes de trésorerie.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
17/117
4.1.
Une fonction financière correctement structurée
4.1.1.
La commune a mené de front plusieurs chantiers de clarification et modernisation
de la fonction financière et comptable
Depuis 2013, la commune a mené plusieurs chantiers de modernisation et de fiabilisation de
ses procédures financières et comptables dont elle attendait des gains de productivité et
une
amélioration des délais de paiement. Ces chantiers visaient d’une part la fluidification
des
processus et la clarification des responsabilités, d’autre part la dématérialisation complète
des ci
rcuits d’engagement et de mandatement. Ils ont permis le passage, au 1
er
janvier 2015,
au protocole d’échange standard dit PESV2 visant la dématérialisation des échanges entre
ordonnateur et comptable public. Ils ont également permis à la commune d’être en
mesure
de recevoir, dès le 1
er
janvier 2017, des factures par voie électronique.
Pour ce faire, en s’appuyant sur une cartographie de ses circuits d’engagement et
de
mandatement, la collectivité a d’abord précisé ses processus et circuits de validation
tout
en procédant à une déconcentration des engagements au sein des services municipaux. Elle a
aussi modernisé le traitement des factures (numérisation, dématérialisation du traitement et
du service fait, fiabilisation des informations sur les tiers). Parallèlement, la commune a mis
en place le parapheur électronique afin de dématérialiser les circuits de signature.
Ces années de transition ont toutefois entravé certains processus financiers et comptables.
En particulier, ces réformes pourraient expliquer partiellement des délais globaux de paiement
élevés
ou le manque de temps consacré aux travaux de mise à jour et de fiabilisation de l’actif
(
cf. infra
). Selon l’ordonnateur, la chaîne financière et comptable devrait se stabiliser en 2017,
à l’achèvement
de certains chantiers comme la dématérialisation de la signature
des
engagements et la fiabilisation de la base de tiers, aujourd’hui réalisée à hauteur de 86
%.
4.1.2.
Normes et procédures sont formalisées et diffusées
via
de multiples documents
La commune
ne s’est pas dotée d’un règlement
comptable et financier. Ce dispositif, préconisé
par le comité national de fiabilité des comptes locaux
17
, est obligatoire pour les départements
et régions mais facultatif à l’échelon communal.
En pratique, les informations et instructions
relatives à la gestion budgétaire et comptable
d’Alfortville
relèvent de documents multiples.
Plusieurs notes ou présentations sont diffusées chaque année pour décrire les procédures
régissant les différentes étapes du cycle budgétaire : la fin de gestion et la clôture de
l’exercice
N ;
le point sur l’exécution des crédits N
-1 ; le cadrage du budget N+1 ;
l’élaboration
du budget N+1. Chaque préparation budgétaire donne lieu à des lettres de cadrage ou
des
notes relatives à l’élaboration du
budget, qui rappellent les orientations politiques
de
l’exécutif
. Ainsi, la lettre de cadrage 2016 prévoit la reconduction du principe de
non-
remplacement systématique des départs d’agents
et la stabilisation en valeur des
dépenses de fonctionnement.
En parallèle, et selon une logique plus analytique, des « revues de projet » sont réalisées deux
à trois fois par an. Elles
font l’objet de comptes rendus permettant, si besoin, d’ajuster le budget
en cours d’exercice.
Ce corpus de normes et
d’
orientations budgétaires et comptables est complété par des
documents
ad-hoc
: les délibérations relatives aux amortissements ; les notes relatives aux
processus conjoints de dématérialisation des circuits d’engagement, de bons de commande
et de service fait ; les note
s relatives à l’exécution prat
ique et budgétaire des marchés.
17
Cf
. notamment le guide pour la rédaction d’un règlement budg
étaire et financier pour les collectivités territoriales et leur
groupement, décembre 2012.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
18/117
La diffusion de ces normes est assurée par plusieurs canaux : un réseau de correspondants
financiers dans les services, des réunions d’encadrement périodiques et le dépôt en accès
libre sur l’in
tranet de la collectivité.
Les procédures budgétaires et comptables d’Alfortville sont donc encadrées
et largement
diffusées. Toutefois, la synthèse de ces règles en un document unique permettrait
une meilleure accessibilité. La
communication de l’exécutif
communal pourrait alors
se concentrer sur les éléments de cadrage politique, les rappels de règles non ou mal
appliquées, ou les nouveautés. Ce document aurait également vocation à recenser les règles
qui font actuellement défaut à la commune, en matière de provisionnement des risques ou
de
mise à jour de l’inventaire (
cf
.
infra
). Désormais moins mobilisée par les chantiers
de
modernisation, la direction des finances comporte parmi ses objectifs l’élaboration d’un
règlement budgétaire et financier.
Recommandation n° 1 :
Mettre en place un règlement comptable et financier.
4.1.3.
Le système d’information financier et comptable
: outil de gestion mais aussi d’aide
au contrôle
La commune utilise son système d’information financier et comptable comme appui au pilotage
de la procédure budgétaire. Ainsi, depuis 2016, les services opérationnels saisissent
eux-mêmes leurs demandes budgétaires. Cette déconcentration facilite les discussions
budgétaires avec l’exécutif, qui se tiennent désormais sur la base de tableaux harmo
nisés.
Elle permet en outre une responsabilisation accrue des services.
Cependant, les possibilités du logiciel financier et comptable ne sont pas encore pleinement
exploitées en matière de contrôle. En particulier, la commune a opté pour un paramétrage
des contrôles automatiques très peu contraignant
. Si la détection d’une anomalie est suivie
d’un message d’alerte, cette étape n’est pas bloquante et peut
-être outrepassée par les agents
de la direction financière. Des contrôles bloquants permettraient d’évi
ter les nombreux
dépassements d’engagements constatés
18
, et de s’assurer du respect des maximums
de dépenses des marchés publics.
En réponse aux observations de la chambre, l’ordonnateur
a indiqué qu’un paramétrage plus strict des contrôles serait envisagé
en 2018.
4.1.4.
Les risques budgétaires et comptables sont correctement maîtrisés même si des
améliorations restent possibles
Dans l’ensemble, les procédures budgétaires et comptables d’Alfortville paraissent
fiables
et
convenablement mises en œuvre
. Toutefois, certaines anomalies, développées ci-après,
montrent que la maîtrise des risques budgétaires et comptables peut encore être améliorée.
Les pistes de progrès identifiées (renforcement
des procédures de fin d’exercice, effort
de
mise à jour de l’inventaire, ma
îtrise du délai global de paiement, revue des risques et mise
en œuvre d’une politique de provisionnement) concernent l’ensemble des services de
la collectivité ainsi que, dans certains cas, le comptable public. Au-delà de la seule gestion
des risques, certaines de ces propositions
doivent en outre permettre d’améliorer la sincérité
des comptes (apurement des immobilisations en cours).
18
D’après la comptabilité des engagements
, plus de 3 000 dépassements
d’engagements
observés entre 2010 et mi 2016, pour
un montant total de 3 268 570
€.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
19/117
En matière
d’investissement, l
es
« revues de projet »
conduites par la collectivité constituent
un instrument pertinent de maîtrise des risques budgétaires. Mises en place en 2011, elles font
office
d’
enceinte de pilotage stratégique des projets les plus structurants en cours, associant
le maire, le directeur général des services (DGS), les directeurs généraux adjoints (DGA) et
le directeur général adjoint des services techniques (DGST), plusieurs directions ressources
(ressources humaines, finances, commande publique, patrimoine) ainsi que les responsables
opérationnels des projets concernés. Chaque projet y est examiné à travers son
coût d’objectif,
son calendrier, les étapes clés et les difficultés associées. Conçues comme outil de décision,
de responsabilisation et de décloisonnement, ces revues participent de la diffusion de
la culture du pilotage et des contraintes budgétaires. Elles permettent en outre une mise à jour
régulière de la programmation pluriannuelle des investissements.
4.2.
La chaîne budgétaire et comptable doit encore gagner en fluidité pour tenir les délais
de paiement légaux et améliorer les opérations de fi
n d’exercice
4.2.1.
Des délais de paiement élevés qui ne donnent pas lieu
à paiement d’
intérêts
moratoires
Le délai global de paiement (DGP) d’un marché public est le délai imparti à la collectivité pour
payer le titulaire du marché. Régi pendant la période sous revue
par l’article
98 du code des
marchés publics (CMP), le délai maximal a progressivement été réduit, passant de 45 jours
jusqu’en 2009 à 30
jours à compter du 1
er
juillet 2010
19
. Le dépassement du délai de paiement
ouvre de plein droit et sans autre formalité, pour le titulaire du marché ou le sous-traitant,
le bénéfice d'intérêts moratoires, à compter du jour suivant l'expiration du délai. Il constitue
en outre un bon indicateur de la fluidité des processus financiers et comptables de la collectivité.
Depuis avril 2014, les délais moyens de paiement ont systématiquement excédé le maximum
légal de 30
jours, allant même jusqu’à atteindre 69,9
jours en juin 2014. Au 31 janvier 2017,
après une diminution sensible au second semestre 2016, le délai de paiem
ent s’établissait
encore à 43,1 jours, dont 25,6 jour
s relevant de l’ordonnateur, et
17,5 jours du comptable.
Ces retards dans l’exécution de la dépense relèvent
en grande partie
de l’ordonnateur,
mais
pas uniquement. Certains mois, les délais ont pu atteindre plus de 20 jours chez le comptable,
et plus de 50 jours chez
l’ordonnateur.
Le comptable public
estime qu’une part des retards est imputable à l’insuffisance des pièces
justificatives transmises à l’appui des mandats
, raison pour laquelle il a organisé deux
formations à l’attention du personnel de la commune en 2015
. Cette explication paraît peu
satisfaisante car en cas de refus du comptable pour ce motif, ses délais sont suspendus.
Selon l’ordonnateur
, les retards so
nt d’abord liés au passage, au 1
er
janvier 2015, au PESV2,
qui a entraîné des erreurs dans les circuits de signature internes puis dans la transmission
des titres, mandats et pièces justificatives. Ils tiennent aussi à la survenue de plusieurs congés
de lo
ngue durée, à la vacance du poste d’adjoint et à un
turnover
de 50 % parmi les effectifs de
la direction financière. La fiabilisation des processus de transmission dématérialisée et
la reconstitution des effectifs de la direction financière en septembre 2016 a permis de prolonger
la baisse du délai de paiement amorcée en juin 2016. Depuis 2016, la tenue des délais
de traitement des mandats figure parmi les objectifs des agents de la direction des finances.
Si ces efforts commencent à porter leurs fruits, ils devront être poursuivis pour que les délais
de paiement prévus par la loi soient respectés.
19
Conséquence de la transposition de la directive n° 2011/7/UE du 16 février 2011 concernant la lutte contre le retard de paiement
dans les transactions commerciales.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
20/117
Outre les préjudices économiques que ces délais sont
susceptibles d’
entraîner pour
les fournisseurs, de tels retards accentuent les difficultés de la ville dans le pilotage de
ses opérations de clôture et nuisent,
in fine
, à la lisibilité des comptes. Ainsi, en 2015, en dépit
d’un
échéancier de versement connu depuis 2011, la commune a comptabilisé sa participation
de 0,8
M€ à la
Zac Chantereine en reste à réaliser sur 2016, car les services avaient mis deux
mois à valider la facture correspondante.
Par ailleurs, la commune est tenue
20
de s’acquitter du
versement d’intérêts moratoires et
d’indemnité
s forfaitaires de recouvrement. En cas de signalement du non-respect de cette
obligation par un créancier, par le comptable public ou par tout autre tiers, le préfet est fondé
à mettre en demeure l’ordonnateur puis, le cas échéant, à procéder d’office au mandatement
de la créance
21
.
La ligne de conduite suivie
jusqu’à ce jour
par la commune, consistant à ne pas verser ces
sommes à moins d’une
réclamation du tiers lésé, est donc irrégulière. Certains fournisseurs
n’hésitent d’ailleurs plus à formuler de telles
demandes
, même s’ils restent
très minoritaires
(deux demandes ont été enregistrées en 2015).
Recommandation n° 2 :
Mettre en place un dispositif de décompte du délai de paiement légal.
Rappel à la réglementation n° 1
:
Verser les intérêts moratoires pour tout dépassement du délai de paiement légal.
4.2.2.
Le rattachement des charge
s illustre la nécessité d’améliorer le pilotage des
opérations de fin d’exercice
En vertu des principes
d’annualité budgétaire et d’indépendance des exercices
, le compte
administratif doit recenser de façon exhaustive les charges qui se rattachent à son exercice.
La procédure de rattachement consiste
, à la clôture de l’exercice,
à intégrer dans le résultat
annuel toutes les charges de fonctionnement résultant de services faits
durant l’année
mais
n’ayant pas été payés
faute de réce
ption d’une
pièce justificative (facture). Au plan comptable,
ces dépenses de fonctionnement engagées mais non mandatées sont enregistrées au crédit
du compte 408 et au débit des comptes de classe 6 concernés. Cette écriture est
contrepassée en début
d’exercice suivant
après réception de la pièce justificative.
Un niveau de rattachement trop faible peut faire douter de l’exhaustivité des charges
rattachées. Au contraire, des rattachements trop importants témoignent de défaillances dans
la conduite des
opérations de fin d’exercice. L’importance de ces rattachements se mesure en
rapportant le compte 408 au total des comptes 60, 61 et 62.
La norme de ce ratio s’établit
usuellement entre 5 et 10 %, soit une à trois semaines de dépenses.
20
Article 98 du code des marchés public et titre IV de la loi n° 2013-100 du 28 janvier 2013 portant diverses dispositions
d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière.
21
Article L. 1612-18 du code général des collectivités territoriales.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
21/117
Tableau n° 2 : Rattachements des ch
arges à l’exercice
(en €)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Charges rattachées
1 711 101
1 467 427
2 050 024
2 100 015
3 917 117
3 468 752
charges de gestion (c/60 à c/65)
38 244 103
40 529 505
42 666 411
44 589 419
47 462 675
47 036 702
charges rattachées en % des charges de
gestion
4,5 %
3,6 %
4,8 %
4,7 %
8,3 %
7,4 %
chapitre 11 (c/60, à c/62)
10 842 757
12 534 916
13 321 176
13 870 518
14 777 101
14 529 570
charges rattachées en % du chapitre 11
15,8 %
11,7 %
15,4 %
15,1 %
26,5 %
23,9 %
charges rattachées en nombre de jours de
dépense
57,6
42,7
56,2
55,3
96,8
87,1
Source : comptes de gestion
Le volume des charges rattachées, composées pour l’essentiel de factures non parvenues,
parait élevé sur la période et il représentait encore, après le pic atteint en 2014, 23,9 %
des charges annuelles en 2015. Exprimé en nombre jours de dépenses, il est passé de moins
de 2 mois (57,6 jours), soit un niveau déjà élevé, à près de 3 mois (87,1 jours), augmentant
ainsi de 51,2 %. Cette tendance devrait se poursuivre en 2016 puisque la commune a indiqué
en réponse aux observations de la chambre que le montant des charges rattachées
en fonctionnement devrait atteindre 4,7
M€.
Selon les procédures mises en place à Alfortville, en fin
d’exercice, chaque service doit
indiquer à la direction financière l’issue à donner à chaque engagement non mandaté
:
rattachement à l’exercice, report en reste à réaliser ou annulation. Cette étape est préparée,
en amont, par une revue conjointe des engagements. E
n l’absence de réponse des services,
les engagements sont censés être automatiquement annulés. Cette procédure gagnerait
à
être mise en œuvre de façon plus stricte.
Par ailleurs, la note de clôture ne prévoyait pas de seuil en-deçà duquel il ne serait pas possible
de procéder à des rattachements de charges, ce qui pouvait contribuer à gonfler leur montant
d’une multitude d’engagements de faible ampleur.
En réponse aux observations de la chambre, la commune a indiqué avoir mis en place un seuil
de rattachement au budget 2017 de 500
€, en se réservant néanmoins la possibilité d’y
déroger au cas par cas,
ce qui est susceptible d’en affaiblir la portée.
4.3.
L’information financière et budgétaire manque de sincérité
4.3.1.
Entre 2013 et 2016, l
’information budgét
aire des élus a fluctué de façon inversement
proportionnelle aux enjeux
4.3.1.1.
Le respect des règles de forme
Conformément aux dispositions de l’article L.
2312-1 du CGCT, le conseil municipal doit tenir
dans un délai de deux mois avant l’adoption du budget primitif un débat d’orientation
budgétaire (DOB), s’appuyant sur un rapport sur les
orientations budgétaires (ROB). Depuis
la loi NOTRe
22
d’août 2015,
il doit être pris acte de ce débat par une délibération spécifique.
Enfin, depuis 2016
23
, la collectivité doit mettre en ligne ses documents budgétaires.
La chambre a pu vérifier qu’Alfortville respectait ces obligations procédurales
. En particulier,
il a bien été pris acte de la tenue du
débat d’orientation budgétaire
2016 par une délibération
spécifique et la commune a mis en ligne les notes accompagnant le DOB, le budget primitif et
le compte administratif.
22
Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
23
Décret n° 2016-834 du 23 juin 2016 relatif à la mise en ligne par les collectivités territoriales et par leurs établissements publics
de coopération de documents d'informations budgétaires et financières.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
22/117
4.3.1.2.
Le contenu du rapport sur les orientations budgétaires
Au-delà de ces exigences formelles, le CGCT précise le contenu de cette information
préalable, qui doit porter sur les
« orientations budgétaires »
ainsi que les
« engagements
pluriannuels envisagés »
. Avant la loi MAPTAM
24
, la jurisprudence administrative
25
avait déjà
imposé que le
rapport d’orientation budgétaire
soit suffisamment détaillé, et comporte des
éléments d’analyse prospective, des informations sur les principaux investissements projetés,
le niveau d’endettement et son évolution,
ainsi que
l’évolution des taux de la fiscalité locale
26
.
Les récentes évolutions législatives ont complété le champ des informations obligatoires.
Depuis la loi MAPTAM, le DOB doit également porter sur
l’évolution et les caractéristiques
de
l’endettement
. La loi NOTRe et
son décret d’application
, publié en 2016
27
, ont imposé
des informations sur la structure et la gestion de la dette, sur les effectifs et sur la structure
et l'évolution passée et à venir des dépenses de personnel.
De façon synthétique, ces exigences se répartissent selon deux axes :
-
l
’information doit être prospective
: le
rapport d’orientation budgétaire
doit éclairer à
la fois sur les orientations
budgétaires de l’exercice à
venir et sur leurs conséquences
à moyen terme ;
-
l
’information doit être particulièrement détaillée sur certains postes stratégiques ou
à risque : investissements, dette, fiscalité locale et masse salariale.
Au regard de ces critères, l’analyse des rapports d’orientation budgétaire d’Alfortville fait
ressortir les éléments suivants.
Caractère prospectif de l’information fournie
Le r
apport d’orientation budgétaire
n’a comporté
,
jusqu’
en 2015, aucune analyse prospective,
privant
le conseil municipal d’éléments d’appréciation sur les conséquences budgétaires
des axes de politique générale. Toutefois, en amont du budget primitif (BP) 2016, anticipant
en cela la parution du décret d’applic
ation de la loi NOTRe,
il s’est enrichi d’éléments
prévisionnels concernant le niveau des investissements jusqu’en 2020 et celui des
remboursements d’emprunts jusqu’en 2036.
Information sur les postes stratégiques ou à risques
L’information relative aux effectifs et à la masse salariale comportait, à l’appui des
débats
d’orientation budgétaire
2010 et 2011, une estimation du montant consolidé des charges
de
personnel et de leur évolution. Par la suite, ces éléments n’ont plus ét
é fournis, alors même
que la masse salariale augmentait à un rythme soutenu jusqu’en 2014. En
2016, dans un souci
d’anticipation des exigences posées par
la loi NOTRe, une chronique rétrospective
de
l’exécution de la masse salariale a été fournie, détaillant l’évolution
des charges
de personnel par statut (agents titulaires et non titulaires) et isolant en leur sein les charges
sociales. Si cet effort doit être souligné, il ne permettait pas encore
d’apprécier le niveau
et
l’évolution de la masse salariale
,
faute d’un montant ou d’un taux d’évolution prévisionnel
s.
Les informations relatives à la fiscalité locale étaient minimales, se bornant depuis 2012
à signaler la volonté de stabiliser les taux. Or,
cette stabilisation n’a été effective
qu’en 2014
,
et non en 2012. Entre temps, les taux de taxe foncière et
d’habitation ont augmenté de 1
%
entre 2011 et 2012 et de 1,8 % entre 2012 et 2013.
24
Loi n° 2014-58 du 27
janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.
25
Cour administrative d'appel (CAA) Douai, 14 juin 2005,
commune de Breteuil-sur-Noye
; tribunal administratif (TA) Nice,
10 novembre 2006,
M. Antoine Di Lorio c/ commune de La Valette-du-Var
; TA Nice, 19 janvier 2007,
M. Bruno Lang c/ commune
de Mouans-Sartoux
.
26
Réponse du ministre des collectivités territoriales publiée au Journal officiel (JO) du 25 octobre 2011, p. 11319, à la question
n° 113040 publiée au JO du 5 juillet 2011, p. 7036.
27
Décret n° 2016-841 du 24 juin 2016 relatif au contenu ainsi qu'aux modalités de publication et de transmission du rapport
d'orientation budgétaire.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
23/117
Les informations relatives aux investissements ne consistaient, depuis
2011, qu’en une liste des
principales opérations. Alors même que les rapports qualifient de « volontariste et ambitieuse »
la stratégie d’investissement, cette liste n’
était assortie
d’
aucune estimation des crédits
budgétaires correspondants. Pourtant, la commune tient à jour une programmation pluriannuelle
des investissements (PPI)
, régulièrement actualisée à l’occasion des revues de projet
semestrielles. Cette programmation établit, à horizon de cinq ans, pour les grands projets
comme pour les investissements récurrents, les prévisions de dépenses et recettes de Fonds
de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA). En réponse aux observations
provisoires de la chambre, la commune s’est engagée à prévoir dès 2017 un point d’information
en conseil municipal sur la PPI
28
.
Enfin, les informations relatives à la dette ont connu des évolutions contrastées. En 2012
et 2013, elles mentionnaient le
niveau de la dette de l’exercice N
-1 ainsi que de son niveau
prévisionnel à la fin de l’exercice
N. En outre, à compter de 2013, anticipant en cela
les
exigences de la loi MAPTAM, le rapport sur l’orientation budgétaire
a été complété par
une ventilation de la dette par nature de prêt assortie, pour chaque catégorie, du taux annuel
moyen pratiqué ; une appréciation sur le niveau de risque était aussi fournie.
Toutefois, entre 2014 et 2016, plus
aucune information sur le niveau global de la dette n’
était
communiquée dans le rapport d’orientation budgétaire
, alors même que les exercices 2013,
2014 et 2015 y étaient qualifiés de « périodes budgétaires marquées par un effort
d’équipement inédit
et toujours croissant » justifiant «
un recours soutenu à l’emprunt
» et que,
dans les faits, la dette consolidée avait augmenté de près de 70 % entre 2012 à 2015. En dépit
de ces évolutions, la dette continuait d
’être qualifiée de «
mesurée ». En outre, le ROB
préalable à l’adoption du BP
2016 ne comportait plus de
chronique rétrospective de l’évolution
des charges d’intérêt
et, partant, des conséquences du rec
ours croissant à l’endettement.
Plus généralement, la
vision globale sur l’évolution du budget de la commune
se dégageait
encore difficilement d’un document
, qui ne comprenait
ni tableau synthétique de l’évolution
des grandes catégories de dépenses et des recettes, ni explication précise sur le niveau
et
l’évolution des principaux agrégats, en particulier la capacité d’autofinancement.
À
cet égard, le rapport d’orientation budgétaire pour l’exercice 2017 témoigne
d’un souci
de régularité et de transparence renouvelé.
En effet, ce document comprend une
chronique pluriannuelle de l’évolution des principaux
agrégats donnant une vision synthétique des grands équilibres budgétaires. Il s’est enrichi
des éléments obligatoires prévus par la loi NOTRe concernant notamment les dépenses
de personnel. Enfin, des informations précises sont désormais communiquées sur les principaux
postes à enjeux : évolution des dépenses de personnel, évolution détaillée de la fiscalité locale,
chronique détaillée
des dépenses d’équipement rétrospective et prospective jusqu’en 2020
.
La chambre relève toutefois, dans ce document, l’erreur méthodologique consistant à calculer
la capacité de désendettement en ajoutant les produits de cession à l’épargne brute.
Cette erreur donne de ce ratio une vision indument favorable.
D’autre part,
le rapport d’orientation budgétaire 2017 ne comprend
toujours
pas d’éléments
prospectifs ou rétrospectifs concernant l’évolution de la dette communale. Le remboursement
des emprunts en cours est évoqué mais la commune ne fournit pas d’éléments sur
les nou
veaux emprunts à venir, ni sur l’évolution de la dette consolidée qui en résultera.
Compte tenu de la forte évolution connue par ce poste sur la période récente et des enjeux
associés pour la commune (cf. analyse financière
infra
), cette lacune devra être comblée.
28
Jusqu’à présent, la PPI n’est communiqué qu’aux seuls élus
de la majorité, lors du
séminaire des élus
.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
24/117
4.3.1.3.
Le contenu des notes accompagnant les décisions budgétaires et comptables
Le constat dressé au sujet du
rapport d’orientation budgétaire
vaut pour le reste
de
l’information communiquée aux membres du conseil municipal en amont des décisions
budgétaires :
l’information relative à la masse salariale, à la dette et aux investissements
se raréfie à mesure que ces postes stratégiques augmentent.
Les notes accompagnant les budgets primitifs ne fournissent plus de chronique historique
d’évolution de
la masse salariale à partir de 2012. À compter du budget 2013, le montant total
prévisionnel de la dette n’est plus mentionné et la chronique historique de l’évolution de
la dette de la collectivité ne figure plus dans la note de présentation. À partir du budget 2014,
la liste des principaux investissements assortie des montants correspondants n’est plus
fournie à l’assemblée délibéran
te.
Les notes accompagnant les comptes administratifs, comportaient un graphique sur
l’évolution
historique des dépenses réelles de fonctionnement, des charges réelles de fonctionnement et
de l’épargne brute.
À partir de 2014, cette
information n’est plus fournie.
4.3.1.4.
Conclusions sur l’information budgétaire d
ont disposent les élus
Entre 2013 et 2016, en
amont du débat d’orientation budgétaire, le niveau d’information
communiqué aux élus sur l’ensemble des domaines stratégiques ou à risques a fluctué
de façon inversement proportionnelle aux enjeux, diminuant à mesure que les dépenses et
la dette croissaient.
Les notes accompagnant les décisions budgétaires et comptables ont également été
progressivement purgées des informations permettant d’apprécier les postes de dépenses
qui augmentaient le plus rapidement (masse salariale, investissements), des informations
relatives à la dette totale lorsque celle-ci a commencé à augmenter de façon soutenue, et
des
informations susceptibles d’éclairer les élus sur l’équilibre global de la section de
fonctionnement lorsque celui-ci a commencé à se dégrader.
C’est donc l’ensemble des informations
accompagnant les décisions budgétaires qui devrait
être amélioré, tant au regard des dispositions issues de la loi NOTRe que dans un plus grand
souci de transparence sur les grands enjeux budgétaires.
À cet égard, le rapport
d’
orientations budgétaires 2017 constitue une avancée significative,
de
même que l’engagement à informer le conseil municipal de la PPI.
Ce rapporte comporte
toutefois des erreurs méthodologiques et reste incomplet en ce qui concerne un élément
essentiel
: l’évolution de la dette commun
ale. Les efforts engagés devront donc être poursuivis
et s’étendre à l’ensemble des documents accompagn
ant les décisions budgétaires.
Rappel à la réglementation n° 2 :
Compléter l’ensemble de l’information budgétaire à destination des élus afin de rendre
compte
du niveau et de l’évolution pluriannuelle envisagée
des dépenses et recettes, notamment de
la masse salariale, des investissements, de la fiscalité et de la dette.
Recommandation n° 3 :
Porter régulièrement la programmation pluriannuelle des investissements à la connaissance
du conseil municipal.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
25/117
4.3.2.
Des prévisions budgétaires surévaluées en investissement
Pour le bon fonctionnement de la démocratie locale, il importe également que les élus puissent
délibérer sur un budget primitif reposant sur des prévisions de dépenses et de recettes
sincères, c’est
-à-
dire n’ayant été ni
sous-évaluées (pour les premières), ni surévaluées (pour
les secondes)
. La persistance d’écarts significatifs entre les prévisions et leur exécution peut
être de nature à remettre en cause la sincérité de ces prévisions, condition de légalité
des délibérations budgétaires
29
.
Précisions méthodologiques :
Le taux d’exécution des dépenses et des recettes d’investissement a été calculé sur
les différents exercices en rapportant les dépenses réellement exécutées, figurant au compte
de gestion, aux crédits votés au budget primitif majorés des restes à réaliser (RAR)
de
l'exercice précédent. Le même calcul a été fait en ajoutant les restes à réaliser de l’exercice
aux dépenses et recettes exécutées. Les soldes reportés (chapitres 001 et 002 du budget
primitif) ne sont pas pris en compte, de même que les prévisions de virement à la section
d’investissement (chapitres 021 et 023). Un retraitement est nécessaire pour les cessions
d’actif
s, don
t la prévision figure au budget primitif en recettes d’investissement (024) mais
la réalisation en recettes de fonctionnement du compte administratif
30
.
Tableau n° 3 :
Taux de réalisation de la section d’investissement
(en %)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
taux de réalisation des dépenses d'investissement
61,6
65,1
57,2
62,3
66,9
57,2
en tenant compte des restes à réaliser
75,2
76,6
75,8
83,4
82,3
71,3
taux de réalisation des recettes d'investissement
56,4
62,5
70,4
60,3
73,0
52,1
en tenant compte des restes à réaliser
66,3
66,6
78,6
86,0
89,4
77,5
Source
: CRC, d’après les budgets primitif
s et les comptes administratifs
Les prévisions de dépenses
d’investissement
inscrites au budget primitif excèdent la capacité
de la commune à réaliser ses projets, leur taux de réalisation oscillant entre 57,2 % (2012
et 2015) et 66,9 % (2014). En recettes, les prévisions budgétaires sont assorties de taux
de réalisation du même ordre, compris entre 52,1 % (2015) et 73 % (2014).
La commune a recours régulièrement aux restes à réaliser pour ses investissements,
à un niveau toutefois
modéré, s’établissant autour de 15
% des crédits ouverts au BP.
Cette pratique
résulte en partie de l’absence de gestion pluriannuelle des crédits
d’investis
sements distinguant autorisations de programme (AP) pluriannuelles et crédits
de paiement (CP) annuels. Ce choix oblige la commune à inscrire en totalité dans son budget
primitif des dépenses vouées en réalité
à s’échelonner sur plusieurs exercices.
Cependant, les restes à réaliser peuvent également relever de retards imputables à
des facteurs opérationnels imprévus ou de défaillances dans la programmation. Dans le cas
d’Alfortville, ces derniers facteurs sont prépondérants. En effet, moins d’un tiers
31
des restes
à réaliser en dépenses sont relatifs à des immobilisations en cours, c’est
-à-dire à
des
investissements pluriannuels en cours de réalisation et ne pouvant être immobilisés qu’à
leur achèvement lors d’un exercice ultérieur.
L’écart entre les prévisions budgétaires et l’exécution se réduit si l’on tient compte des restes
à réaliser. Le taux de réalisation, restes à réaliser compris,
s’est sensiblement amélioré sur
la
période pour s’établir en 2013 et 2014 dans une fourchette comprise entre 82,3 e
t 89,4 %.
En 2015, il est retombé à 71,3 % en dépenses et 77,5 % en recettes.
29
Conseil d'État (CE), 23 décembre 1988, n° 60678.
30
Il convient également de déduire des réalisations les opérations d’ordre relatives aux cessions d’actif
s
, qui ne font pas l’objet
de prévision dans le budget primitif mais figurent bien aux chapitres 040 et 042 du compte administratif.
31
Part des restes à réaliser (RAR) relatifs à des immobilisations en cours dans le total des RAR : 31 % en 2013, 28 % en 2014
et 30 % en 2015.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
26/117
Ces écarts entre prévisions budgétaires et exécution résultent
d’une programmation
pour
partie déconnectée de la capacité de la commune
à mener un tel volume d’investissements.
Concernant l’exécution des recettes, des annulations à due concurrence ont été pratiquées,
le moindre recours à l’emprunt
ayant d’abord constitué le principal levier d’ajustement.
Toutefois, d’autres leviers ont progressivement été activés de façon substan
tielle et
tout particulièrement le non recours aux cessions immobilières annoncées au budget primitif.
Ainsi, en 2011, 2013 et 2014, le taux de réalisation des produits de cessions d’immobilisations
n’a pas excédé 8
% des crédits ouverts. En 2015, bien que meilleur, ce taux est resté faible
(42 %). Le montant moyen
32
des cessions d’immobilisations budgétées mais non réalisées
sur
ces exercices s’élève à 3,2
M€.
Le graphique suivant montre que, sur la période, la collectivité a eu tendance à ne plus réaliser
les cessions d’immobilisations annoncées alors qu’elle contractait des emprunts à un niveau
de plus en plus proche de celui prévu au budget primitif.
Graphique n° 2 : Écarts
entre les crédits ouverts et l’exécution budgétaire (y compris
restes à réaliser) sur les 4 princi
paux postes de recettes d’investissement
Sources
: CRC, d’
après les documents budgétaires
Cependant, le budget primitif affichait un financement équilibré des investissements entre
diverses ressources. Depuis 2013, la note accompagnant le budget primitif précise même que
le
recours à l’emprunt s’accompagne d’«
une active politique foncière en matière de cessions
générant des recettes conséquentes » ou « générant de nouvelles recettes budgétaires »
33
.
En réponse aux observations de la chambre, la commune a concédé « un relatif excès
d’optimisme
» dans ses prévisions de recettes de cession.
Ces pratiques entachent la sincérité de l’équilibre entre les différents modes de financement
des investissements tel qu’il
est présenté par la collectivité dans le cadre du BP. En tout état
de cause, ces choix de gestion reviennent de fait à priver le conseil municipal de son pouvoir
d’arbitrage entre l
es deux leviers de financement des investissements que sont le recours
à
l’emprunt et
la cession de biens immobiliers.
La commune d’Alfortville ajuste chaque année une à
trois
fois son budget en cours d’exercice
par le biais de décisions modificatives (DM).
À l’exception de l’exercice 2013, ces
DM
n’ont eu
qu’un impact marginal sur le niveau global des crédits d’investissements ouverts,
en recettes
comme en dépenses
, de l’ordre de 1 à 10
% des crédits ouverts.
32
Y compris restes à réaliser.
33
Source
: notes accompagnant les budgets primitifs 2013, 2014 et 2015. Avant 2013, les produits de cessions ne faisaient l’objet
d’aucun commentaire appréciatif dans les notes accompagnant le budget primitif.
-1 000 000
0
1 000 000
2 000 000
3 000 000
4 000 000
5 000 000
6 000 000
7 000 000
8 000 000
9 000 000
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Subventions d'investissement
reçues
Emprunts et dettes assimilés
Fonds de compensation de la
TVA (FCTVA)
Produits de cessions
d'immobilisations
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
27/117
Ces décisions modificatives sont généralement proposées au conseil municipal dans le dernier
quart de l’exercice, alors que la commune dispose d’une bonne vision sur l’état d’avancement
des investissements programmés. Il est regrettable,
pour l’éclairage du débat d’orientation
budgétaire qui les suit de peu, que ces décisions modificatives
n’aient pas donné lieu à
un ajustement des crédits ouverts au regard de
l’état d’avancement
des investissements.
4.3.3.
Des annexes obligatoires à fiabiliser
L’instruction budgétaire et comptable M14 arrête la liste des annexes devant obligatoirement
figurer à l’appui des documents budgétai
res et comptables. Celles-ci, soumises
à l’approbation
du conseil municipal, participent à son information. Parmi ces documents, les états du
personnel, de la dette
et des engagements hors bilan ont fait l’objet de vérifications
spécifiques, en raison des enjeux associés pour le budget communal.
4.3.3.1.
L’état du personnel
L
état du personnel
vise à informer le conseil municipal, lors de l’adoption budget primitif,
sur les effectifs que la masse salariale permet de financer et, au compte financier, sur
les effectifs effectivement pourvus.
À partir de l’exercice 2012, l’effectif pourvu devait être
comptabilisé en équivalent temps plein annuel travaillé (ETPT).
L’état du personnel établi par la commune
est
présenté conformément à l’instruction M14
et
il est renseigné en ETPT depuis
l’exercice 2013
. Cependant, au compte administratif 2015,
le rappel des effectifs budgé
taires n’était pas renseigné.
Les effectifs budgétaires affichés sont largement surévalués par rapport aux effectifs
effectivement pourvus, ces derniers
ne les couvrant qu’à hauteur de
64,3 % à 85,4 % selon
les exercices.
Le niveau des effectifs réels
, tel qu’
indiqué dans cette annexe,
n’est
pas cohérent avec
les
tableaux de suivi de la collectivité. La différence d’unité de mesure
(ETP vs. ETPT) ne suffit
pas à expliquer les écarts constatés, qui tiennent plutôt à des incohérences. En effet,
les effectifs décomptés en ETPT ne sauraient être supérieurs aux effectifs décomptés
en équivalents temps plein.
Tableau n° 4 : Effectifs de la commune selon état du personnel et tableaux
de suivi de la direction des ressources humaines
Effectifs
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Budget primitif (ETPT dès 2013)
973,0
986,0
1 018,0
1 020,0
985,0
-
Compte administratif (ETPT dès 2013)
735,0
842,0
839,0
655,8
699,2
696,2
Taux de réalisation budgétaire
75,54 %
85,40 %
82,42 %
64,30 %
70,98 %
Suivi DRH (personnes physiques)
685,0
682,0
678,0
697,0
687,0
681,0
Suivi DRH (ETP)
646,4
591,7
605,7
630,9
657,6
651,2
Source : comptes administratifs, tableaux de suivi utilisés par la commune et fichiers de paye
L’état du personnel doit donc être fiabilisé,
car il doit refléter avec sincérité les prévisions
budgétaires aussi bien que la réalité des effectifs rémunérés.
4.3.3.2.
L’é
tat de la dette
Le rapprochement entre le compte de gestion et l’état de la dette annexé au compte
administratif fait apparaître des écarts pour les exercices 2013, 2014 et 2015.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
28/117
Tableau n° 5 : Emprunts et dettes inscrits aux BP, CA et CG
(en €)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
encours de la dette au 31/12/N - CA N (annexe)
41 550 295
40 461 945
41 895 136
64 352 137
73 096 157
encours de la dette au 31/12/N - CG (c/164)
41 550 295
40 461 945
41 895 136
49 314 072
68 352 137
73 289 515
différence CA - CG
0
0
0
- 49 314 072
- 4 000 000
- 193 358
annuité (capital) - CA N (annexe)
2 498 338
2 388 350
2 566 809
2 961 935
4 255 980
annuité (capital) - CG (comptes 1641+16441)
2 498 338
2 388 350
2 566 809
3 581 064
2 961 935
4 062 622
différence CA - CG
-
-
0
- 3 581 064
0
193 358
annuité (intérêts) - CA N (annexe)
1 361 114
1 413 650
1 529 944
1 781 800
2 064 635,09
annuité (intérêts) - CG (compte 66111)
1 361 114
1 413 650
1 529 944
1 616 369
1 813 350
2 093 268
différence CA - CG
-
-
-
- 1 616 369
- 31 550
- 28 633
Sources : budgets primitifs, comptes administratifs et comptes de gestion (CG)
L
’état de la dette annexé au compte administratif 2013 ne comprenait aucune information
relative à l’encours, au remboursement en capital et aux intérêts de la dette. Cependant,
le montant mentionné dans la note de présentation et reporté en annexe du budget 2014 était
conforme à celui figurant dans le compte de gestion.
Les écarts constatés en 2014 et en 2015 résultent de la non prise en compte par le prestataire
de gestion de d
ette de la commune de mouvements intervenus en fin d’exercice.
Dans les deux cas, la note de présentation accompagnant ces documents faisait état
d’un
montant de dette corrigé et conforme à celui figurant dans le compte de gestion.
Ces erreurs matérielles ne relèvent manifestement pas
d’une volonté de minorer
artificiellement
l’endettement communal. Toutefois, l’établissement
de l’état de la dette,
qui présente un caractère obligatoire et
constitue un élément important de l’information
du conseil municipal, devra faire l
’objet d’une vigilance accrue.
4.3.3.3.
Les engagements hors bilan
L’objet du contrôle vise à apprécier la consistance du risque financier représenté par les
engagements donnés hors bilan,
ainsi que la qualité de l’information financière
correspondante.
Les engagements hors bilan de la commune sont exclusivement constitués de garanties
d’emprunts. Le capital garanti restant dû
, qui représentait 124,3
M€ en
2015, a diminué
de 9,7 % depuis 2010. Sa structure est restée relativement stable, avec 93
% d’emprunts
destinés au
financement d’opérations de logements aidés par l’
État.
Les emprunts garantis sont présentés de manière exhaustive en annexe du budget et
du
compte administratif de chaque exercice, à l’exception de l’exercice
2015, pour lequel
l’objet des emprunts garantis n’a pas été
fourni
, à la suite d’une erreur matérielle
.
Par ailleurs,
l’opération de la
Zac Chantereine, portée par
l’établissement
Grand Paris
Aménagement
34
, comprend un échéancier des participations attendues de la commune
jusqu’en
2016, non retracées parmi les «
autres engagements
». Celles-ci auraient dû figurer
dans la liste des engagements hors bilan au titre des opérations d’aménagement,
conformément aux dispositions de la M14 et aux recommandations du Comité national relatif
à la fiabilité des comptes publics locaux.
Enfin, la liste des organismes dans lesquels la commune a pris des engagements financiers
(
Société d’économie mixte
(Sem), DSP) ou verse de
s subventions n’est pas exhaustive,
puisqu’elle omet
les participations de la commune dans la Sagechau (20 961,74
€ depuis
1995) et Domaxia (200 000
depuis 1998).
34
Décret n° 2015-980 du 31 juillet 2015 relatif à l'établissement public Grand Paris Aménagement et abrogeant le décret
n° 2002-623 du 25 avril 2002 relatif à l'Agence foncière et technique de la région parisienne
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
29/117
4.4.
L’actif de la commune est insuffisamment à jour
4.4.1.
L’état de l’actif et l’
inventaire
La
responsabilité du suivi des immobilisations incombe, de manière conjointe, à l’ordonnateur
et au comptable.
L’ordonnateur est chargé plus spécifiquement du recensement des biens et de leur
identification par la tenue de
l’inventaire. Il a l’obligation, à cet égard, d’exercer un suivi
exhaustif de la réalité et la présence des immobilisations (inventaire physique) et de connaître
la valeur financière de son patrimoine immobilisé (inventaire comptable).
Le comptable est responsable de
l’
enregistrement des immobilisations
et de leur suivi à l’actif
du bilan
, conforme à l’inventaire comptable de l’ordonnateur
: à ce titre, il tient l’état de l’actif
ainsi que le fichier des immobilisations qui justifient les soldes des comptes apparaissant à
la balance et au bilan. L
’inventaire et l’état de l’actif
doivent correspondre.
D
e nombreux écarts ont été identifiés entre l’état de l’actif
au 31 décembre 2015, transmis par
le comptable,
et l’inventaire de l’ordonnateur à la même date. L’écart total s’élevait
à 26,6
M€,
soit 8,53
% du montant total de l’actif immobilisé
de la commune.
L’inventaire
du patrimoine communal est établi sous la responsabilité du directeur général
des services techniques, sur la base des données produites par les différents services
concernés et régulièrement mises à jour.
Ces travaux ont débouché sur la constitution d’une
base numérique des immobilisations en 2013. En outre, la direction des finances met à jour
les fiches immobilisations en continu et non plus comme auparavant à l’occasion
de campagnes bisannuelles. Ainsi, la commune a été en mesure de fournir des états
d’inventaires
complets,
organisés par comptes d’immobilisations, distinguant pour chaque bien
valeur brute, amortissements et valeur nette comptable.
Les derniers travaux
d’ajustement de l’actif de la commune au regard de l’inventaire
de
l’ordonnateur remontent à l’exercice 2009
. Selon le comptable, ce retard serait dû à
des
contraintes d’effectif
s. Depuis fin 2014, ses contrôles se seraient limités à rapprocher
de
l’inventaire, pour les seuls biens amortissables, les soldes des comptes d’immobilisations et à
vérifier les flux d’entrée en immobilisations et les opérations d’amo
rtissements correspondantes.
Le comptable a porté à la connaissance de la collectivité les écarts constatés au
31 décembre 2014 et il attend les informations nécessaires à leur ajustement, notamment
la liste des biens
immobilisés devant être sortis de l’actif.
Selon la collectivité, un travail
de sensibilisation des services en ce sens a été engagé, mais tarderait à porter ses fruits.
Il importe que la commune et le poste comptable poursuivent leurs efforts afin que le montant
de l’actif immobilisé au bilan donne une image fidèle du
patrimoine de la collectivité.
4.4.2.
Les immobilisations en cours
Le compte 23 «
immobilisations en cours
» enregistre les dépenses afférentes aux
immobilisations non achevées à la fin
de l’exercice. Lorsque ces immobilisations sont
terminées, elles doivent être transférées au compte 21 par opération
d’ordre non budgétaire.
L’apurement du compte
23 participe de la sincérité du résultat. En effet, le maintien de sommes
élevées en immobilisations en cours a pour effet d’augmenter artificiellement le résultat
en
différant la charge d’amortissement des bi
ens correspondants.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
30/117
Tableau n° 6 : Immobilisations en cours
(en €)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
immobilisations en cours - solde (c/231)
25 759 160
25 943 390
26 412 704
34 196 807
43 094 096
56 546 306
immobilisations en cours - flux (c/231)
11 372 188
2 871 302
792 872
7 784 104
8 897 288
13 692 422
immobilisations corporelles - solde (c/21)
207 019 122
217 098 417
223 438 165
233 699 243
242 291 357
245 991 531
ratio immo en cours / dépenses d'équipement
1,39
2,38
2,68
1,78
2,00
3,20
ratio solde / flux des immo en cours
2,27
9,04
33,31
4,39
4,84
4,13
ratio immo en cours / immo corporelles (soldes)
12,44 %
11,95 %
11,82 %
14,63 %
17,79 %
22,99 %
Source : comptes de gestion
Si les immobilisations en cours ont augmenté de 30,8
M€ entre 2010 et 2015, cette hausse
ne
résulte pas d’une telle volonté. En effet elle s’explique dans une large mesure par deux
opérations non clôturées à la date d’intervention de la chambre, pour des motifs échappant à la
commune : la mise en liquidation judiciaire du maître d’œuvre du centre aquatique et l’absence
de maîtrise du calendrier de la construction de l’école Bérégovoy confiée à la SAERP. L
e
transfert du compte 23 au compte 21 de ces deux investissements devrait avoir pour effet de
ramener le ratio immobilisations en cours / immobilisations corporelles de 23 % à 11 %.
En revanche, cette explication ne justifie nullement le reste du solde (25
M€), assorti d’une
forte antériorité.
En réponse aux observations de la chambre, la commune s’est engagée
à
apurer le compte 23 durant l’exer
cice 2017.
4.4.3.
L’immobilisation des frais d’études et d’insertion
Tableau n° 7 : Frais
d’étude, de R&D et d’insertion
(en €)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
total
frais d'étude (débit c/2031)
308 964
354 065
223 068
262 375
454 865
419 933
2 023 270
frais d'insertion (débit c/2033)
-
2 368
-
-
-
-
2 368
frais d'étude suivis de réalisation (crédit c/2031)
25 514
37 000
87 245
-
23 920
-
173 679
frais d'insertion suivis de réalisation (crédit
c/2033)
-
-
-
-
-
-
-
Source : comptes de gestion
Par courrier du 18 décembre 2014, le comptable signalait
à l’ordonnateur
la nécessité
de procéder à un apurement du compte 2031 dont une part substantielle justifiait un transfert
au compte 23 dès le démarrage des travaux correspondants. En effet, sur la période
2010-2015, seuls 8,5 % de
s frais d’études portées au débit du compte 2031 ont été apurés.
Au 31 décembre 2015, le solde est constitué à 53 % (1 074 394
€) de frais qui auraient dû être
immobilisés, puisque les études correspondantes ont donné lieu au lancement de travaux.
Leur antériorité remonte parfois à 2010. En réponse aux observations de la chambre,
la
commune s’est engagée à apurer le compte 2031 durant l’exercice 2017.
4.5.
L’absence de provisionnement des risques contrevient au principe de prudence
Le provisionnement permet, entre autres, de constater une dépréciation ou un risque.
Cette opération comprend à la fois une dépense de fonctionnement (la dotation) et un crédit
au compte de bilan (la provision).
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
31/117
En application du 29° de l’article L.
2321-2 du CGCT, les dotations aux provisions sont des
dépenses obligatoires. La M14 et le CGCT
35
précisent
qu’
une provision doit être constituée
par délibération de l'assemblée délibérante dans les cas suivants :
-
dès l'ouverture d'un contentieux en première instance, à hauteur du montant estimé
de la charge qui pourrait en résulter en fonction du risque financier encouru ;
-
dès l'ouverture d'une procédure collective prévue au livre VI du code de commerce,
pour les garanties d'emprunts, les prêts et créances, les avances de trésorerie et
les participations en capital accordés à l'organisme faisant l'objet de la procédure
collective ;
-
lorsque le recouvrement des restes à recouvrer sur compte de tiers est compromis
malgré les diligences faites par le comptable public.
Enfin, selon les dispositions de l’article 94
de la loi MAPTAM, les provisions relatives aux
emprunts à risque souscrits à compter du 1
er
janvier 2014 constituent une dépense obligatoire.
Ces dispositions récentes ne trouvent pas à s’appliquer à Alfortville qui n’a pas contracté
d’emprunts à risque.
4.5.1.
Provisions pour risques et charges
Le chapitre 15, dans lequel sont comptabilisées les provisions pour risques et charges,
n’a
pas
été mouvementé entre 2010 et 2016. Le solde de 429 000
€ correspond
ait à une provision
constituée en 2006 relative à la garantie accordée en 2004
pour un emprunt de l’association
alfortvillaise Théâtre Studio.
Cette provision n’a
vait jamais été ajustée,
alors que l’encours
de cet emprunt avait été divisé par deux. La commune
n’avait
procédé à aucune reprise
de provisions à due concurrence du capital remboursé, considérant que
d’autres risques
étaient survenus entre temps :
-
l’octroi en 2009 en faveur de l’association «
La muse en circuit
» d’une garantie de prêt
pour un montant de 700 k
€ (encours au 1
er
janvier 2016 = 543 k
€)
;
-
l’octroi en faveur de l’association Théâtre Studio de la garantie d’un nouveau prêt
de 30 k
€ souscrit en
2014 (encours au 1
er
janvier 2016 = 27 k
€).
Un tel raisonnement contrevient au principe de non contraction des recettes et des dépenses.
D’autre part, si
le risque sur ces nouveaux emprunts était avéré, alors la provision serait
sous-évaluée de 377 k
€ au vu du capital restant dû. Ces difficultés
avaient aussi été signalées
par le comptable public dans
une lettre d’observa
tion datée du 18 décembre 2014.
En février 2017, à la suite du contrôle de la chambre, la commune a ajusté la provision relative
à la garantie d’emprunt accordée à l’association Théâtre Studio. En revanche, elle n’a pas
passé de provisi
on concernant la garantie d’emprunt à l’association
« La muse en circuit »
,
alors même qu’elle
estime
que le risque résiduel associé s’él
ève à 257
k€.
4.5.2.
Provisions pour dépréciation de comptes de tiers
Le montant des comptes de tiers redevables et débiteurs est passé de 5,6
M€ à 8,5
M€
entre 2010 et 2015. En leur sein, les créances contentieuses ont évolué de 0,2
M€
à 0,3
M€.
Aucune provision pour dépréciation de comptes de tiers n’a
vait été constituée sur la période,
alors même que la valeur des comptes de tiers redevables et débiteurs rapportée aux produits
de fonctionnement en courants était passée de 11,6 % à 15,7 % et que, en leur sein, la part
des redevables et débiteurs contentieux était toujours comprise entre 2 et 3,5 %.
35
Art. R.2321-2 du CGCT.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
32/117
Parallèlement, le montant annuel des admissions en non-valeur était très faible et même nul
en 2010, 2011 et 2015. Ces montants étaient insuffisants au regard du total des comptes
de redevables et débiteurs contentieux.
Le risque lié aux redevables et débiteurs contentieux ne connaissait donc pas de traduction
comptable, ce qui contrevenait à
l’obligation posée par l’article L.
2321-2 du CGCT, en vertu
des principes de prudence et de sincérité des comptes.
En février 2017, durant le contrôle de la chambre, la commune a constitué une provision
pour
dépréciation des comptes de tiers à hauteur de 188 k€.
4.5.3.
Provisions pour contentieux
La commune
a par ailleurs expliqué l’absence de provision nouvelle entre 2010 et 2015
par
l’«
absence de risque contentieux majeur sur la période
». Or, d’après l’état des contentieux
établi par la direction juridique de la collectivité, elle était partie à 19 contentieux ouverts
au 31 décembre 2015, dont 10 étaient encore pendants fin 2016. La commune a indiqué
à la
chambre qu’elle considérait qu’aucun risque financier n’était associé à ces contentieux.
La chambre a procédé à une revue des charges exceptionnelles sur la période sous revue,
afin de s’assurer que celles
-
ci n’auraient pas dû faire l’objet de provisions.
Or, pour au moins
trois exercices, certaines de ces charges auraient dû être provisionnées, soit au titre des
obligations réglementaires
en vigueur, soit parce que, s’agissant de risques
probables et
évaluables, une telle pratique eut été de bonne gestion.
Ainsi, un solde de 334 k
figurait en 2011 au compte 6718. Il était principalement constitué
des dépenses au titre du protocole transactionnel conclu avec la société Valentin Jean
Lefebvre. Ce protocole visait, après
l’annulation par le tribunal administratif de Melun d’un
avenant de 500 k
HT au contrat qui la liait à Alfortville, à indemniser cette société eu égard
au préjudice subi. La requête introductive d’instance déposée par le préfet du Val
-de-Marne
avait été enregistrée au tribunal administratif le 24 août 2010
. S’agissant d’un ris
que découlant
de l’ouverture d’un contentieux ouvert en première instance, la constitution d’une provision
était obligatoire.
En 2013, le compte 6718 présentait un solde de 71 440,26
, composé à hauteur de 27 265
des sommes dues à raison d’un jugement
rendu en 2013. Celles-ci auraient dû être
provisionnées dès l’ouverture du contentieux en première instance.
En 2014, ce même compte comprenait 401
k€
versés à la société Carilis SA en vertu
du protocole transactionnel signé avec cette société le 30 juin 2014, après la rupture
d’une
canalisation ayant conduit à l’inondation du local technique du centre aquatique, géré
par la commune pour le compte de ce
délégataire. Aucune somme n’était provisionnée
dans les comptes de la commune alors que la demande en indemnisation de la société Carilis
SA remontait au 26 mars 2013 et
qu’un accord avait vraisemblablement été trouvé
dès 2013.
En effet, 400 000
étaient inscrits en remboursement de charges liées la fermeture dans
les comptes de la société délégataire en 2013.
4.5.4.
Conclusion sur les provisions
La commune s’est longtemps affranchie
des règles relatives aux provisions pour risques
et
charges, d’une part en n’actualisant pas les provisions anciennes au regard de l’évolution
du risque, d’autre part en n’enregistr
ant aucune provision pour les risques survenus depuis.
Cette lacune concernait
non seulement des risques qu’il aurait été de bonne gestion
de provisionner eu égard à leur caractère probable et évaluable, mais aussi des provisions
pour contentieux dont la constitution revêtait un caractère obligatoire. Cette pratique irrégulière
avait
pour effet d’augmenter artificiellement le résultat comptable
de la commune.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
33/117
En février 2017, durant le contrôle de la chambre, la commune a procédé à l’actualisation
des provisions anciennes, et passé une provision pour dépréciation des comptes de tiers.
Pour
autant, l’ensemble des risques résiduels relatifs aux emprunts garantis par la commune
ne paraissent toujours pas couverts par les provisions actuelles.
Il est également rappelé que, dans le cadre des pouvoirs de contrôle budgétaire des actes
des
collectivités territoriales qui lui sont conférés par l’article L.
211-7 du code des juridictions
financières, la chambre régionale des comptes peut être saisie par le préfet, le comptable
public ou toute personne y ayant intérêt, de la non inscription au budget d’une dépense
obligatoire, selon la procédure prévue à l
’article L.
232-1 du même code.
Recommandation n° 4 :
Procéder au moins annuellement à une revue des risques afin d’
identifier ceux qui justifient la
comptabilisation de provisions.
Rappel à la réglementation n° 3 :
Enregistrer les provisions obligatoires au regard l’article L.
2321-2 du CGCT.
4.6.
Appréciation générale sur la qualité de l’information financière et la
fiabilité
des comptes
Après deux années consacrées à des chantiers de modernisation profonde, la fonction
financière paraît correctement structurée. Toutefois, les délais de paiement excèdent toujours
le délai légal de 30
jours et la commune ne s’acquitte
presque jamais des intérêts moratoires
qui en découlent.
La fiabilité des comptes est satisfaisante et la commune a entrepris en 2017 de régulariser
deux anomalies ayant pour effet de minorer les charges
: l’absence de provisionnement
des risques et la non-
comptabilisation en immobilisations d’investissements anciens.
En revanche, entre 2013 et 2016, l'information financière et budgétaire communiquée aux élus
en marge du débat d'orientation budgétaire, des décisions budgétaires ou de l'arrêté
des comptes, a
manqué de sincérité et d’exhaustivité. Ces documents ont progressivement
été amputés d'informations sur les principaux postes stratégiques ou à risques
(investissements, dette, masse salariale, fiscalité), à mesure que ceux-ci gagnaient
en importance. En outre, ils comportaient trop peu d'éléments prospectifs pour éclairer sur
les conséquences à long terme des orientations budgétaires.
La plupart de ces lacunes ont été comblées en 2017, à l’exception des éléments attendus
concernant l’encours de la dette.
La chambre recommande donc à la commune de poursuivre
cet effort et de l’étendre aux autres documents budgétaires.
5.
ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIÈRE
5.1.
Analyse rétrospective 2010-2015
5.1.1.
Présentation
L’analyse de la situation financière de la commune a été réalisée à partir des
données
comptables. Le double montant de 5,62
M€ inscrit au budget annexe
« aménagement » en 2014
relève d’une dotation du budget principal.
À cette exception, en raison du montant réduit des
budgets annexes, seul le budget principal a été pris en compte dans l’analyse financière.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
34/117
Tableau n° 8 : Montants des budgets annexes
réalisations (en M€)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
dépenses de fonctionnement
budget principal
43,90 44,32 48,45 48,92 52,31 55,16
budget annexe assainissement
0,21
0,47
0,25
0,25
0,25
0,25
budget annexe régie publicitaire
0,03
0,02
0,05
0,03
0,01
0,01
budget annexe aménagement
0,00
0,12
0,01
0,55
5,62
0,18
recettes de fonctionnement
budget principal
50,65 51,38 54,26 54,90 53,45 58,85
budget annexe assainissement
0,54
0,47
0,44
0,48
0,48
0,30
budget annexe régie publicitaire
0,03
0,03
0,03
0,03
0,04
0,05
budget annexe aménagement
0,00
0,12
0,01
0,55
5,62
0,18
dépenses d'investissement
budget principal
21,13 18,41 15,95 25,13 35,87 30,16
budget annexe assainissement
0,25
0,26
0,65
0,62
0,89
0,80
budget annexe aménagement
0,00
0,12
0,01
0,56
5,62
0,18
recettes d'investissement
budget principal
16,87 17,67 18,51 23,14 39,97 26,38
budget annexe assainissement
0,30
0,52
0,08
0,67
0,39
0,96
budget annexe aménagement
0,00
0,12
0,01
0,56
5,62
0,18
Source : données comptables
Les comparaisons avec les moyennes nationales sont établies sur la base des données
publiées
par l’
État (DGCL et DGFiP), Alfortville se situant dans le haut de la strate
des communes de 20 000 à 50 000 habitants (45 080 habitants au 1
er
janvier 2016).
Les données présentées ont fait l’objet de retraitements afin d’apprécier au plus juste
la capacité de la collectivité à faire face à ses engagements financiers futurs et à évaluer
sa capacité de réaction à des aléas internes ou externes. En particulier :
-
les produits de cession d’actif
s, par définition non récurrents, ont été reclassés
en investissement
36
;
-
les reversements de fiscalité et restitutions sur impôts et taxes ont été comptabilisés
en moindre produits de fonctionnement. Cette convention est celle adoptée par la DGCL
dans ses publications officielles
37
;
-
les dépenses et recettes ré
elles d’investissement
38
sont présentées hors emprunts,
hors excédents de fonctionnement capitalisés (compte 1068) et ne prennent pas
en
compte les opérations d’ordre.
Un tableau de synthèse de la situation financière est présenté à
l’annexe
n° 3.
5.1.2.
La section de fonctionnement
5.1.2.1.
Évolution des charges de fonctionnement
5.1.2.1.1.
Évolution générale entre 2010 et 2015
Les charges réelles de fonctionnement s’élevaient à 49,18
M€ en 2015, enregistrant un léger
recul par rapport à 2014 (49,73
M€). Elles ont connu une progressi
on de 22,8 % pendant
la période examinée, soit une moyenne annuelle de hausse assez élevée de 4,2 %, qui
a principalement concerné les exercices 2011 (+ 6,0 %
39
) et 2014 (+ 7,2 %
40
).
36
Il s’agit d’un retraitement classique, ces produits exceptionnels n’étant
en particulier
jamais pris en compte pour l’établissement
d’une capacité d’autofinancement brute ou nette.
37
Les comptes considérés sont intégrés à leur valeur nette comptable.
38
Les
opérations réelles
donnent lieu à un encaissement (recettes réelles) ou décaissement (dépenses réelles), par opposition
aux
opérations d’ordre
.
39
Dont + 1,70
M€ pour les seules charges à caractère général (+
15,5 %),
cf
.
infra
.
40
Dont + 1,91
M€ pour les
charges de personnel (+ 8,0 %) et + 0,90
M€ pour les charges à caractère général (+
6,4 %).
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
35/117
Graphique n° 3 : Évolution des charges de fonctionnement entre 2010 et 2015
Source : comptes de gestion
De manière comparable, les charges de fonctionnement par habitant ont progressé de 24,7 %
depuis 2010 pour atteindre 1 226
€ par habitant en 2015. Bien que cet accroissement soit
sans commune mesure avec celui des communes franciliennes de même strate (+ 2,7 %),
les charges de fonctionnement par habitant à Alfortville étaient toujours inférieures aux
moyennes régionale et nationale en 2015.
Graphique n° 4 : Charges de fonctionnement par habitant
Source :
CRC, d’après
DGFiP
En réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune présente la progression
de ses charges de fonctionnement comme un «
rattrapage
», induit
entre autres
par une
amélioration du service public rendu aux usagers, un renforcement du personnel encadrant et
par le coût de fonctionnement de ses investissements. Pourtant, cette hausse intervient alors
que la population communale a peu évolué depuis 2007, et elle concerne certaines dépenses
spécifiques à la commune (
cf
. partie relative à la communication
infra
).
5.1.2.1.2.
Les charges de personnel
Principal poste au sein des dépenses de fonctionnement
41
, les charges de personnel
s’élevaient à 25,47
M€ en 2015, soit 18,5
%
de plus qu’en
2010.
41
Les charges de personnel d’Alfortville représentaient cependant 51,8
% des charges de fonctionnement en 2015, contre 61,0 %
pour les communes franciliennes de même strate.
40,04
42,44
44,35
46,38
49,73
49,18
21,49
21,85
22,96
23,88
25,79
25,47
10,94
12,64
13,50
14,07
14,97
14,75
4,44
4,81
4,91
5,41
5,50
5,55
0,00
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
60,00
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Charges réelles de
fonctionnement en M€, dont :
charges de personnel
charges à caractère général
subventions de
fonctionnement (associations,
CCAS, etc.)
983
980
1 084
1 095
1 162
1 226
1 413
1 387
1 408
1 445
1 478
1 451
1 250
1 290
1 307
1 350
1 369
1 358
0
200
400
600
800
1 000
1 200
1 400
1 600
2010
2011
2012
2013
2014
2015
charges de fonctionnement
par habitant (en €)
strate 20 000 - 50 000
habitants (Île-de-France)
strate 20 000 - 50 000
habitants (national)
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
36/117
Une contraction de ce poste de dépense est à signaler en 2015 (- 1,2 %), en cohérence avec
la tendance générale de décélération observée dans le dernier rapport de la Cour des comptes
sur les finances publiques locales.
Cependant, celle-ci doit être mise en perspective des évolutions antérieures : l
’accroissement
de ces charges représentait 5,1 % en 2012, 4,0 % en 2013 et atteignait même 8,0 % en 2014,
soit une progression sensiblement supérieure à celle observée pour l’ensemble du secteur
communal (+ 4,6 % en 2014
42
).
Sur la période, le rythme moyen de croissance, de 3,5 %, étai
t supérieur d’un
point à
l’orientation donnée aux collectivités locales pour l’évolution annuelle des dépenses de
personnel, établie à 2,5 % par la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation
des finances publiques pour les années 2012-2017.
Le n
ombre total d’agents ayant peu évolué depuis 2010
43
, la progression des charges de
personnel d’Alfortville traduit une hausse comparable de la rémunération moyenne des agents.
Graphique n° 5 : Charges de personnel par habitant
Source : DGFiP
La commune est toutefois parvenue à contenir ce poste en 2015, avec un recul de 1,2 %,
amené à se prolonger en 2016.
Par ailleurs, la comparaison avec la moyenne des communes de même strate montre que
les
charges de personnel d’Alfortville, qui s’élevaient à 571
€ par habitant en
2015, restent
encore significativement inférieures aux moyennes régionale (821
€) et n
ationale (762
€).
Cette différence pourrait
s’explique
r en partie par des effets de périmètre, tels
que
l’externalisation des activités extrascolaires et périscolaires (9
4
€ par habitant), intégrées
dans les charges à caractère général.
5.1.2.1.3.
Les charges à caractère général
Les charges à caractère général, qui comprennent en particulier les achats et les prestations
extérieures, dont certains induits par les nouveaux équipements, constituent le deuxième poste
de dépenses de fonctionnement. Elles représentaient 29,5 % des charges de fonctionnement
en 2015, soit sensiblement plus que les moyennes francilienne (24,9 %) et nationale (22,3 %).
42
Selon les rapports 2014 à 2016 de l’Observatoire des finances locales, les charges de personnel du secteur communal ont
progressé de + 3,5 % en 2012, + 3,3 % en 2013, + 4,6
% en 2014. À la différence d’Alfortville, cette croissance s’est prolon
gée
en 2015 (+ 2,0 %).
43
651,1 ETP en 2015 (681 agents) contre 646,6 en 2010 (685 agents).
484
486
516
537
576
571
765
762
781
803
829
821
684
696
706
733
757
762
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
2010
2011
2012
2013
2014
2015
charges de personnel par
habitant (en €)
strate 20 000 - 50 000
habitants (Île-de-France)
strate 20 000 - 50 000
habitants (national)
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
37/117
Leur progression pendant la période examinée a été particulièrement dynamique : elles
atteignaient 14,75
M€ en 2015, soit 34,6
% qu’en 2010
et une moyenne annuelle de + 6,1 %.
De manière comparable à celle des charges de personnel, cette croissance
s’avère soutenue
mais irrégulière jusqu’en 2014,
un recul étant observé en 2015 (- 1,5 %). Les hausses sont
notables en 2011 (+ 15,4 %), 2012 (+ 6,8 %) et 2014 (+ 6,4 %).
En 2011, la très forte progression tient en grande partie aux redevances d’exploitation du
nouveau centre aquatique
44
, ainsi qu’aux prestations assurées par la Ligue de l’enseignement
pour les activités périscolaires (3,35
M€ contre 2,86
M€ en 2010).
La hausse de 2012 concerne à la fois les achats de la commune (+ 4,6 %), les prestations
extérieures (+ 27,4 %
45
) et les charges de publicité, publications et relations publiques
(+ 26,3
%). L’exercice 2012 correspond en effet à
la prise de fonction du nouveau maire, lequel
a donné une impulsion sensible aux dépenses de communication. Les dépenses de
publication
46
ont ainsi progressé de 33,0 % en 2012 (cf. partie communication
infra
).
La hausse de 2014 concerne à nouveau les achats (+ 7,0 %), mais également la régularisation
des dépenses d’ex
ploitation du centre aquatique
47
ainsi que les frais de télécommunications
(+ 28,4 %).
En 2015, les charges à caractère général atteignaient 326
€ par habitant, soir un niveau proche
de la strate régionale (335
€ par habitant) mais supérieur à ce
lui de la strate nationale (282
€/
hab.).
5.1.2.1.4.
Les subventions de fonctionnement et autres charges de gestion
Les autres charges de gestion courante
Les subventions de fonctionnement et autres charges de gestion courante, qui regroupent
principalement les subventions aux associations, au c
entre communal d’action sociale
(CCAS)
et les participations, s’élevaient à 6,82
M€ en
2015, soit 17,5
% de plus qu’en 2010 (5
,8
M€)
.
Cette hausse a principalement concerné les exercices 2011 (+ 4,2 %) et 2013 (+ 6,4 %).
Graphique n° 1 : Principales subventions de fonctionnement et contributions
Source : comptes de gestion
44
Le centre aquatique confié à un délégataire de service public a ouvert en 2011.
45
Cette hausse concerne les « autres services extérieurs », soit essentiellement les comptes 618 et 628.
46
Compte 6237, qui comprend notamment la réalisation du magazine commune, des brochures, plaquettes et affiches.
La
distribution de ces différents supports fait l’objet d’un marché spécifique, imputé par la collectivité sur le compte
6188 (« autres
frais divers »).
47
Sur les 0,58
M€ versés au délégataire en 2014 figurent 0,14
M€ au titre de l’exercice 2013. L’écart entre 2013 et 2014 est donc
accentué par la sous-évaluation des dépenses de 2013 (0,14
M€) et la surévaluation de celles de 2014 (du même montant).
2,25
2,70
2,80
2,94
2,93
3,08
1,92
1,92
1,92
2,22
2,31
2,31
0,85
0,84
0,89
0,82
0,77
0,79
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
2010
2011
2012
2013
2014
2015
contribution au SDIS (en M€)
subvention au CCAS
subventions de
fonctionnement aux
associations
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
38/117
En 2011, les subventions au secteur associatif ont progressé de 20,3 % pour atteindre 2,7
M€
,
traduisant «
l’effort continu réalisé [par la commune] en faveur du tissu associatif
48
».
Par la
suite, leur montant s’est accru de façon modérée mais régulière, pour atteindre 3,1
M€
en 2015.
La hausse de 2013 était principalement portée par celle de la subvention au CCAS (+ 15,4 %),
passée de 1,92
M€ à 2,22
M€.
Les charges financières
Les charges financières ont progressé de 19,1 % pendant la période examinée pour atteindre
2,08
M€ en 2015, soit
3,6 % des charges de fonctionnement. Bien que consistante, cette
hausse apparaît modérée au regard de celle de l’encours de la dette (+
71,4 %), en raison
d’une conjoncture favorable (taux d’intérêt réduits) et d’un encours dépourvu de produits
structurés (cf.
infra
).
5.1.2.1.5.
Conclusion sur les charges de fonctionnement
Les charges réelles
de fonctionnement d’Alfortville ont progressé de 22,8
% pendant la période
examinée, pour atteindre 42,18
M€ en 2015. Cette tendance a notamment concerné
les charges à caractère général (+ 34,8 %) et les subventions aux associations (+ 37,0 %),
en très forte croissance depuis 2010, mais également les charges de personnel (+ 18,5 %).
En volume, ces dernières représentaient à elles seules 43,6 % de la hausse des charges
observée depuis 2010, soit + 3,98
M€ sur un total de +
9,15
M€. Cette proportion était
légèrement supérieure à celle des charges à caractère général (41,6 %, soit + 3,80
M€).
Bien que ces hausses
s’avèrent plus prononcé
es que celles observées dans les communes
franciliennes de même strate, les charges de fonctionnement par habitant à Alfortville étaient
toujours inférieures aux moyennes régionale et nationale en 2015.
5.1.2.2.
Évolution des produits de fonctionnement
5.1.2.2.1.
Évolution générale entre 2010 et 2015
Les produits réels
de fonctionnement s’élevaient à 54,60
M€, en 2015, soit 13,3
% de plus
qu’en 2010
. Cette progression, plutôt irrégulière, a surtout concerné les exercices 2011
(+ 5,1 %) et 2013 (+ 4,5
%), l’exercice 2014 enregistrant une diminution de 2,1
%
49
.
48
Rapport de présentation du compte administratif 2014.
49
La hausse en 2013 puis le recul en 2014 découlent en partie des reversements de fiscalité opérés par la communauté
d’agglomération (+0,75 M€ en 2013,
-
0,77 M€ en 2014).
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
39/117
Graphique n° 2 : Évolution des produits de fonctionnement entre 2010 et 2015
Source : comptes de gestion
Les produits de fonctionnement par habitant ont évolué de façon comparable, passant
de 1 135
€ en 2010 à 1
283
€ en 2015 (+
13,0 %)
50
. De même que pour les charges
de fonctionnement, leur niveau était toutefois encore inférieur aux moyennes régionale
(1 521
€ par habitant) et nationale (1
479
€) de la strate en 2015.
Graphique n° 3 : Produits de fonctionnement par habitant
Source : DGFiP
En 2015, les produits de fonctionnement étaient principalement constitués des impôts locaux
et contributions directes (47,4 %), suivis des dotations (19,5 %) et des autres produits
de la fiscalité
51
(14,4 %).
50
Selon les données produites par la
DGFiP. Les produits réels de fonctionnement par habitant, entendus hors opérations d’ordre
et produits de cessions, progressaient de 12,6 % sur la même période.
51
Cette catégorie regroupant les reversements de la communauté d’agglomération (4,9
%), les dispositifs de péréquation (4,6 %)
et les autres impôts et taxes (4,9 %).
48,20
50,67
52,00
54,32
53,17
54,60
23,89
25,54
26,23
27,66
27,48
28,56
15,73
16,19
15,98
16,19
16,19
15,93
1,83
2,04
2,23
2,20
2,46
2,51
0,00
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
60,00
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Produits réels de
fonctionnement en M€,
dont:
ressources fiscales
propres (dont impôts
locaux)
fiscalité reversée par
l'EPCI
ressources
institutionnelles (dont
DGF)
fonds de péréquation
(FSRIF - FPIC)
ressources d'exploitation
1 135
1 137
1 214
1 229
1 187
1 283
1 558
1 459
1 476
1 489
1 507
1 521
1 375
1 431
1 437
1 471
1 469
1 479
0
200
400
600
800
1 000
1 200
1 400
1 600
1 800
2010
2011
2012
2013
2014
2015
produits de
fonctionnement par
habitant (en €)
strate 20 000 - 50 000
habitants (Île-de-France)
strate 20 000 - 50 000
habitants (national)
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
40/117
5.1.2.2.2.
Les impôts locaux et contributions directes
Évolution générale
Les produits des impôts locaux et contributions directes, nets des restitutions
52
, s’élevaient
à 25,88
M€ en 2015, soit 21,6
% de plus qu’en 2010.
Cette tendance haussière, significative en 2011 (+ 7,1
%), s’est atténuée au fil des exercices
(+ 2,3 % en 2015). Pour autant, ce poste représentait près de la moitié des produits réels
de fonctionnement de la commune en 2015 (47,6 %), soit une proportion supérieure à 2010
(44,2 %).
Ces recettes sont constituées presque pour moitié de la
taxe d’habitation (13,29
M€ en 2015)
et de la taxe sur le foncier bâti (12,29
M€). Celles relatives à la taxe sur le foncier non bâti
(TFNB) constituent un montant bien moindre (0,08
M€),
en raison de leur assiette minime, et la
commune ne perçoit pas de taxe additionnelle (TAFNB).
La fiscalité professionnelle relevait pour sa part de la communauté d’agglomération de
la Plaine centrale du Val-de-Marne, devenue un établissement public territorial de la métropole
du Grand Paris le 1
er
janvier 2016. Les recettes fiscales directes de la commune sont donc
exclusivement assises sur les ménages.
Évolution des taux de la fiscalité locale
Les taux de la fiscalité ont régulièrement augmenté de 2010 à 2013 avant de se stabiliser.
Le
maire s’était en effet engagé en ce sens
avant sa réélection en 2014 et cette décision
a effectivement été
mise en œuvre en 2014 et 2015
. Ces orientations politiques expliquent
la progression des recettes de fiscalité locale entre 2010 et 2013 et leur ralentissement ultérieur.
Tableau n° 9 : Évolution des taux de la fiscalité locale entre 2010 et 2015
(en %)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2010-2015
Alfortville
taxe d'habitation
15,35 15,50 15,66
15,94 15,94 15,94
0,59
taxe foncier bâti
18,60 18,79 18,98
19,32 19,32 19,32
0,72
taxe foncier non bâti
71,86 72,58 73,31
74,62 74,62 74,62
2,76
strate 20 000 - 50 000 habitants (94)
taxe d'habitation
nd
15,20 15,28 16,41 16,32 16,55
16,55
taxe foncier bâti
nd
20,01 19,94 20,58 20,62 20,77
20,77
taxe foncier non bâti
nd
57,63 64,00 80,80 73,24 87,62
87,62
strate 20 000 - 50 000 habitants (Ile-de-France)
taxe d'habitation
15,55 15,83 15,87 16,06 16,30 16,76
1,21
taxe foncier bâti
18,49 19,59 19,64 19,40 19,34 19,82
1,33
taxe foncier non bâti
56,25 63,52 64,84 60,95 60,53 64,45
8,20
strate 20 000 - 50 000 habitants (national)
taxe d'habitation
18,03 17,95 17,98 18,00 18,15 18,41
0,38
taxe foncier bâti
23,95 23,61 23,66 23,37 23,18 23,42
-0,53
taxe foncier non bâti
58,00 59,08 59,04 58,48 57,46 59,04
1,04
Source : DGFiP
52
Ce poste inclut les recettes Fonds national des garanties individuelle des ressources (FNGIR), déduites le cas échéant des
reversements.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
41/117
À l’exception de
celui de la taxe sur le foncier non bâti, les taux pratiqués à Alfortville étaient
légèrement inférieurs à ceux de la strate régionale en 2010. Leur progression de 2010 à 2013
a conduit à rattraper presque intégralement cet écart, avant que la stabilisation opérée
les exercices suivants n
’entraîne
un nouveau décrochage.
Graphique n° 4 :
Évolution du taux de la taxe d’habitation
Source : DGFiP
Évolution des bases de la fiscalité locale
Du fait de son caractère résidentiel, Alfortville bénéficie de bases de taxe d’habitation élevées.
Elles atteignaient 1 868
€ par habitant en 2015, soit 34,4
% de plus que la moyenne de
la strate (1 391
€).
La commune met en œuvre depuis 1993 un ab
attement spécial à la base au taux de 5 %
53
en faveur des personnes à revenus modestes, et, depuis 2014, un abattement de 10 %
54
au titre du handicap. Elle
n’a pas institué de régime d’abattement général sur la base de taxe
d’habitation, d’où le niveau
contenu des produits non perçus au titre de ces dispositifs
(106 000
€ en 2015
, contre 96 000
€ en 2010
).
En dehors des régimes d’abattement décidés
au niveau communal, au même titre que les taux, les bases fiscales sont déterminées par
la variation des bases physiques et les revalorisations forfaitaires des lois de finances.
L’évolution des bases de la fiscalité locale a principalement été marquée par une forte
progression en matière de foncier bâti en 2011, ce qui explique la hausse des recettes
de fiscalité locale lors de cet exercice
55
. Les bases de la taxe sur le foncier bâti, qui atteignaient
63,59
M€ en 2015, ont ainsi progressé de 21,7
% sur la période dont + 11,3 % pour la seule
année 2011
56
. Cette tendance est partagée par les communes de la même strate. Alfortville
ne dépassait la moyenne par habitant que de 4,4 % en 2015 (1 425
€/h contre 1
365
€),
alors
qu’elles étaient identiques en 2010 (1
180
€).
53
Le taux de cet abattement facultatif ne peut dépasser 15
% (II.3 de l’article
1411 du CGI).
54
Avant le 1
er
janvier 2016, le taux de 10 % de cet abattement facultatif était imposé aux collectivités. À compter de cette date,
il peut être compris entre 10 % et 20 % (II.3 bis de
l’
article précité).
55
L’évolution de la population, en hausse en 2011 (+
1,4 %) et 2014 (+ 0,8
%) mais en diminution les autres exercices, n’a pas
d’incidence visible sur l’évolution des bases constatée.
56
Le rapport de présentation du compte administratif 2011 ne propose pas
d’explication à cet accroissement.
15,35
15,50
15,66
15,94
15,94
15,94
15,20
15,28
16,41
16,55
15,55
15,83
15,87
16,06
16,30
16,76
18,03
17,95
17,98
18,00
18,15
18,41
14,00
15,00
16,00
17,00
18,00
19,00
2010
2011
2012
2013
2014
2015
taux de TH à
Alfortville
strate 20 000 - 50
000 habitants (94)
strate 20 000 - 50
000 habitants (Ile-
de-France)
strate 20 000 - 50
000 habitants
(national)
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
42/117
Tableau n° 10 : Évolution des bases de la fiscalité locale entre 2010 et 2015
montant (en M€)
évolution (en %)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2011 2012 2013 2014 2015 2010-2015
bases taxe d'habitation
74,51 75,62 77,95 80,00 80,70 83,37
1,5
3,1
2,6
0,9
3,3
11,9
bases taxe foncier bâti
52,26 58,16 60,48 61,94 62,83 63,59
11,3
4,0
2,4
1,4
1,2
21,7
bases taxe foncier non bâti
0,06
0,06
0,06
0,07
0,11
0,11
1,7
8,5
6,3
57,4
1,9
87,9
revalorisation forfaitaire des bases
locatives
2,0
1,8
1,8
0,9
0,9
-
Source : DGFiP
Les bases de taxe sur le foncier non bâti ont également connu une hausse très significative
en 2014 (+ 57,4 %), sans incidence financière du fait de leur niveau modeste.
Fiscalité locale par habitant
Les produits de la fiscalité locale
d’Alfortville s’élevaient à 580
€ par habitant
en 2015, soit
un niveau inférieur aux strates départementale (643
€) et régionale (611
€), malgré
une
progression plus marquée (+ 100
€ en cinq ans
).
La hausse observée, qui intervient dans un contexte de stabilisation des taux, tient en partie
à
l’évolution démographique de la commune. Sa population s’est en effet cont
ractée
en 2015
57
, sans incidence notable sur les bases qui ont pour leur part progressé
58
.
Graphique n° 5 : Fiscalité directe locale par habitant
Source : DGFiP
Les autres ressources fiscales propres
Les autres recettes fiscales de la commune (2,68
M€)
sont principalement liées à la taxe
additionnelle aux droits de mutation (1,59
M€
en 2015), dont les fluctuations erratiques
reflètent celles du marché de l’immobilier pendant la période examinée.
57
Selon l’Insee, Alfortville comptait 44
793 habitants en 2014 et 44 633 habitants en 2015.
58
Une diminution du nombre d’habitants par foyer fiscal pourrait expliquer ces tendances.
480
507
537
560
565
580
557
572
578
590
611
506
525
540
556
566
588
600
610
620
629
643
300
400
500
600
700
2010
2011
2012
2013
2014
2015
impôts locaux par
habitant (en €)
strate 20 000 - 50 000
habitants (Île-de-
France)
strate 20 000 - 50 000
habitants (national)
strate 20 000 - 50 000
habitants (94)
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
43/117
Graphique n° 6 : Autres impôts et taxes
Source : comptes de gestion
L’ensemble de ces recettes représentait 4,9
% des produits réels de fonctionnement de
la
collectivité, soit un montant comparable aux reversements de l’intercommunalité et
aux dispositifs de péréquation.
5.1.2.2.3.
La fiscalité reversée par la communauté d’agglomération
Jusqu’en 2015, l
a commune a bénéficié
du versement par la communauté d’agglomératio
n
d’une attribution de compensation, obligatoire, et d’une
dotation de solidarité communautaire,
pour sa part facultative.
Ainsi qu’indiqué
précédemment
, ces deux dispositifs ont fait l’objet
d’une optimisation destinée à permettre à Alfortville de
maintenir son éligibilité à la dotation
de solidarité urbaine.
Le niveau global de reversement a peu évolué entre 2010 (2,68
M€) et 2015 (2,67
M€),
à
l’exception de 2013 (3,52
M€), en raison d’une actualisation de l’évaluation du coût
des charges transféré
es à la communauté d’agglomération.
5.1.2.2.4.
Les ressources institutionnelles
La
dotation
globale
de
fonctionnement
(DGF)
constitue
la
principale
dotation
de
fonctionnement de l’État aux collectivités territoriales. Elle
s’élevait
, pour Alfortville,
à 10,63
M€ en 2
015, soit 19,5 % des produits de fonctionnement de la commune. Ce montant
était inférieur de 8,1 % à celui perçu en 2010 (11,57 %).
Graphique n° 7 : Dotation globale de fonctionnement
Source : comptes de gestion
2,61
2,75
2,31
2,76
2,18
2,68
1,57
1,70
1,27
1,59
1,17
1,59
0,64
0,62
0,62
0,70
0,62
0,70
0,34
0,37
0,37
0,31
0,33
0,32
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Autres impôts dont taxes
sur activités (en M€)
Taxe additionnelle DMTO
Impôts et taxes -
production énergétique
Droits de place et de
stationnement
11,57
11,87
11,85
12,01
11,72
10,63
9,06
9,01
8,93
8,86
8,47
7,37
1,57
1,83
1,99
2,32
2,50
2,52
0,94
1,03
0,93
0,84
0,75
0,74
0,00
2,00
4,00
6,00
8,00
10,00
12,00
14,00
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Dotation globale de
fonctionnement (en M€)
dont dotation forfaitaire
dont dotation de
solidarité urbaine (DSU)
dont dotation nationale
de péréquation
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
44/117
La DGF se décompose en une dotation forfaitaire, qui dépend notamment de la population et
de la superficie, une dotation de solidarité urbaine (DSU) restreinte aux collectivités éligibles
et une dotation nationale de péréquation
59
.
À compter de 2014, la diminutio
n d’enveloppe nationale décidée
en loi de finances, destinée
à faire participer le secteur local à la réduction des déficits publics, a conduit à une diminution
de la part forfaitaire en 2014 (8,47
M€)
et 2015 (7,37
M€
, soit une diminution correspondant
à 20 % de la Caf brute communale), amenée à se poursuivre en 2016.
Cette tendance baissière se reflète sur le niveau global de DGF, bien que partiellement
compensée par la progression de la DSU (2,52
M€ en 2015 contre 1,
58
M€ en 2010).
5.1.2.2.5.
Les dispositifs de péréquation horizontale
Éligible a
u fonds de solidarité des communes d’
Île-de-France (FSRIF), Alfortville a bénéficié
de la montée en puissance de ce dispositif de péréquation régionale. Son montant atteignait
2,7
M€ en 2015, soit près de 50
% de plus qu’en 2010 (1,83
M€
).
Alors que l’éligibilité au FSRIF s’appuie sur un indice synthétique basé sur le potentiel financier
(25 %), le taux de logements sociaux (25 %) et le revenu moyen par habitant (25 %) de
la commune, les modalités de participation au fonds de péréquation des ressources communales
et intercommunales (FPIC) relèvent de critères calculés au niveau du territoire intercommunal.
Ainsi, bien que la collectivité soit bénéficiaire du FSRIF, Alfortville est contributeur au FPIC
depuis sa création en 2012. En progression sensible, son montant (0,19
M€) restait très
inférieur aux sommes perçues au titre du FSRIF en 2015.
Graphique n° 8 : Recettes de péréquation horizontale
Source : comptes de gestion
Les recettes nettes tirées des dispositifs de péréquation s’élevaient à 2,51
M€ en 2015,
soit 4,6 % des produits réels de fonctionnement.
59
Alfortville n’est pas éligible à la d
otation de solidarité rurale.
1,83
2,04
2,27
2,30
2,59
2,70
-
-
(0,04)
(0,09)
(0,13)
(0,19)
1,83
2,04
2,23
2,20
2,46
2,51
(0,50)
-
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
2010
2011
2012
2013
2014
2015
fonds de péréquation des
ressources communales
et int (FPIC) (en M€)
fonds de solidarité des
communes d'Ile-de-
France (FSRIF)
recettes nettes de
péréquation
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
45/117
5.1.2.2.6.
Conclusion sur les produits de fonctionnement
Les produits réels de fonctionnement, nets des restitutions, ont augmenté de 13,3 % entre
2010 et 2015 pour atteindre 54,6
M€.
Cette progression a été portée à plus de 70 % par les recettes de la fiscalité locale (+ 4,60
M€
sur les + 6,40
M€ de hausse des recettes entre 2010 et 2015), notamment du fait des hausses
de taux décidées jusqu’en 2013 (+
3,61
M€).
La diminution des recettes tirées de la dotation globale de fonctionnement (- 0,94
M€)
est venue atténuer cette tendance, bien que compensée aux deux tiers par la montée
en charge des dispositifs de péréquation horizontale (+ 0,68
M€).
5.1.2.3.
Évolution de l’autofinancement
La capacité d’autofinancement
(Caf) brute correspond aux produits de fonctionnement
non mobilisés pour couvrir les charges de fonctionnement, disponibles pour rembourser
la dette et investir. Les charges et produits exceptionnels, par nature non pérennes, ne sont
pas pris en compte.
À ce sujet, dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune
a
souhaité que sa capacité d’autofinancement soit présentée en incl
uant les produits
de cessions «
puisque ces derniers résultent d’une gestion active et programmée du
patrimoine
». Il est rappelé à la col
lectivité que la capacité d’autofinancement, qui représente
l’excédent de ressources internes dégagées et peut s’analyser comme une ressource durable,
exclut systématiquement ces recettes par nature exceptionnelles. Les intégrer reviendrait
à dénaturer le sens de cet agrégat, tout en présentant des données faussées dans le seul
intérêt de la commune, au détriment d’une analyse objective de sa situation financière.
Graphique n° 9 : Évolution de la section de fonctionnement et Caf brute
Source : comptes de gestion
La Caf
brute d’Alfortville, qui s’élevait à 8,16
M€ en 2010, s’est maintenu
e autour de 8
M€
jusqu’en 2013, avant de connaître une forte dégradation en 2014 (3,43
M€)
. Un rebond était
observé en 2015 (5,42
M€), sans toutefois rattraper le niveau des exercices préc
édents.
Entre 2010 et 2013, les produits et charges
60
ont évolué
en volume
à un rythme
comparable, d’où la relative stabilité de la Caf brute.
60
Considérés hors charges et produits exceptionnels.
48,47
50,91
52,10
54,39
53,31
54,87
40,30
42,68
44,53
46,56
49,88
49,45
8,16
8,28
7,65
7,94
3,43
5,42
0,00
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
60,00
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Produits réels de
fonctionnement (en M€, hors
exceptionnel)
Charges réelles de
fonctionnement (hors
exceptionnel)
Caf brute
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
46/117
En 2014, alors que les produits réels de fonctionnement diminuaient (- 2,1 %), les charges
progressaient de 7,2
% en raison d’une hausse des charges de personnel (+
1,91
M€) et
des charges à caractère général (+ 0,90
M€).
En 2015, un rebond des produits de fonctionnement (+ 2,7 %) a coïncidé avec une baisse
des charges (- 1,1 %), laquelle a concerné tant celles de personnel (- 0,31
M€) que
charges
à caractère général (- 0,22
M€). Cet exercice s’est inscrit dans un contexte de tension sur
le
financement des investissements décidés par l’exécutif
communal
, d’où une volonté
de
reconstitution de marges de manœuvres en
section de fonctionnement.
La Caf
nette représente la part de l’autofinancement disponible pour investir après
le remboursement du capital de la dette. Le graphique ci-
dessous représente l’évolution
de
l’autofinancement de la commune entre 2010 et 2015.
Graphique n° 10 : É
volution de l’autofinancement entre 2010 et 201
5
Source : comptes de gestion
Le remboursement en capital de la dette communale, qui représentait 2,50
M€ en 2010,
a
significativement augmenté pendant la période examinée pour s’élever à 4,06
M€ en 2015
(+ 62,6 %).
Par ailleurs, en réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune a indiqué
qu’une échéance de 1
M€ d’un prêt de la Caisse des dépôts aurait été «
reporté[e] en 2016
par défaut de prélèvement de la part de la CDC fin 2015
».
Cet argument parait difficilement justifiable,
puisqu’indépendamment
des décaissements
effectifs, Alfortville était tenue d’émettre un mandat de paiement à l’échéance contractuelle
(15 décembre 2015). En ne procédant pas de la sorte, la commune a irrégulièrement minoré ses
obligations de remboursement pour
l’exercice 2015, majorant d’autant celles de 2016.
La
chambre a donc retraité ces données de manière à réaffecter cette charge à l’exercice 2015.
Après retraitement, les annuités d’emprunt représentaient pour A
lfortville une charge
de 5,06
M€, soit 2,5
M€ de plus qu’en 2010.
Dans l’ensemble, cette tendance haussière tient
au dynamisme des investissements de la commune depuis 2013, financés en grande partie
par de nouveaux emprunts (
cf
. partie relative au financement des investissements).
8,16
8,28
7,65
7,94
3,43
5,42
5,66
5,89
5,08
4,36
0,47
1,35
2,50
2,39
2,57
3,58
2,96
4,06
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
8,00
9,00
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Caf brute (en M€)
Caf nette (Caf brute -
remboursement
d'emprunts dont CP)
Remboursement en
capital de la dette
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
47/117
Graphique n° 11 :
Capacité d’autofinancement retraitée
Sources
: comptes de gestion, commune d’Alfortville
Pour ces raisons, après une très nette dégradation en 2014 (- 4,5
M€), le rebond observé
sur
la Caf brute en 2015 s’est trouvé
intégralement absorbé par la hausse des annuités
d’emprunt. Depuis 2014, le montant de la Caf nette d’Alfortville est presque nul (0,47
M€
en 2014, 0,35
M€ en
2015) : ses ressources de fonctionnement ne sont plus disponibles pour
financer ses investissemen
ts, puisqu’absorbées en totalité par le remboursement de la dette.
Graphique n° 12 :
Capacité d’autofinancement par habitant
(après retraitement)
Source : DGFiP
Les Caf brute et nette par habitant étaient systématiquement supérieures à la moyenne
nationale, entre 2010 et
2013. Cet écart s’est toutefois inversé à compter de l’e
xercice 2014,
pour s’accentuer en 2015
.
Cette même année, la Caf nette ne s’élevait plus qu’à
8
par habitant, contre 73
€ pour la moyenne francilienne de la strate.
5.1.3.
La section d’investissement
5.1.3.1.
Évolution des dépenses réelles d’investissement
Les dépenses
d’investissement d’Alfortville
font et
ont fait l’objet d’une programmation
pluriannuelle des investissements (PPI), glissante, actualisée périodiquement lors de chaque
étape budgétaire. En revanche, elles ne donnent pas lieu à une gestion en autorisations
de programmes et crédits de paiements (AP/CP).
8,16
8,62
7,65
7,94
3,43
5,42
5,66
6,23
5,08
4,36
0,47
0,35
2,50
2,39
2,57
3,58
2,96
5,06
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
8,00
9,00
10,00
2010 2011 2012 2013 2014 2015
Caf brute (en M€)
Caf nette
(retraitée)
annuités en
capital de la dette
(retraitées)
128
138
114
98
11
8
97
90
74
68
40
73
70
82
78
75
53
73
0
20
40
60
80
100
120
140
160
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Caf nette par habitant
(en €)
moyenne strate 20 000 -
50 000 h (Ile-de-France)
moyenne strate 20 000 -
50 000 h (national)
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
2170256 / BB
48/117
Ces dépenses ont connu une évolution de type cyclique entre 2010 et 2015. À une phase
de décroissance, observée entre 2010 (18,60
M€) et 2012 (12,7
8
M€), a succédé une montée
en charge marquée en 2013 (20,92
M€) et 2014 (28,37
M€), le niveau de 2015 correspondant
à un retour au niveau de 2013.
Ces variations sont à rapprocher du cycle électoral
, qu’elles précèdent en raison du contexte
politique local : le maire actuel a pris ses fonctions en 2012, après la démission de
son prédécesseur, et il
s’est engagé, notamment à travers la campagne
électorale de 2014,
à la
réalisation d’un programme d’investissement ambitieux.
Graphique n° 13 : Évolution des dépenses réelles
d’investissement
Source : comptes de gestion
Les dépenses d’équipement ont connu une évolution très comparable, quoique la hausse ait
été en apparence moins sensible en 2014 (21,55
M€ contre 19,25
M€ en 2013).
Cet écart entre dépenses réelles d’investissement et dépenses nominales d’équipement
s’explique par le recours à un budget annexe d’aménagement. Ainsi, en 2014, Alfortville
a versé 5,63
M€ de participation de son budget principal à son budget annexe, afin de financer
les opérations
BHV
et
îlot baignade
.
Les transferts au budget annexe étaient bien moins conséquents en 2015 (0,18
M€). Pour
cet
exercice, les dépenses d’équipement représentaient 17,67
M€, soit 85,10
% des dépenses
réelles d’investissement.
Selon la PPI de la commune
61
, les principales op
érations d’équipement réalisées
ou en cours
de réalisation pendant la période examinée portaient sur :
-
l
’école
Pierre Bérégovoy
(33,83
M€), ainsi que les écoles
Etienne Dolet
(3,68
M€),
Jules Grévy
(3,17
M€) et
Octobre
(2,91
M€)
;
-
le centre aquatique (17,93
M€)
;
-
le nouveau centre technique municipal (15,09
M€ hors acquisition du site)
;
-
l
’opération
BHV
(7,72
M€), portée par le budget annexe
« aménagement » ;
-
la Zac des
Bords de Marne
(5,05
M€ d’acquisition, 3,03
M€ de participation)
;
-
l
’aménagement de l’espace central
Grand Ensemble
(4,33
M€)
;
-
l
’opération de l’
îlot baignade
(1,56
M€), portée par le budget annexe aménagement.
61
Les montants sont ceux des coûts globaux indiqués dans la programmation pluriannuelle des investissements (PPI) actualisée
pour le BP 2016.
18,60
12,92
12,78
20,92
28,37
20,77
18,48
10,88
9,84
19,25
21,55
17,67
0,12
1,25
0,75
0,56
5,63
0,18
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
30,00
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Dépenses réelles
d'investissement (hors
emprunt) en M€, dont :
dépenses d'équipement
subventions
d'investissement versées
participations et
investissements
financiers