RAPPORT D’OBSERVATIONS
DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
COMMUNE D’ALFORTVILL
E
(94)
CAHIER N° 1
« EXAMEN DE LA GESTION »
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
délibérées le 25 avril 2017
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
2/117
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
...........................................................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
......................................................................................................................................
8
RAPPELS À LA RÉGLEMENTATION
............................................................................................................
9
OBSERVATIONS
...............................................................................................................................................
10
1. OBSERVATIONS DE PROCÉDURE
..........................................................................................................
10
2. PRÉSENTATION DE LA COMMUNE
.......................................................................................................
10
2.1. Contexte du contrôle
......................................................................................................................................
10
2.2. Caractéristiques de la population
...................................................................................................................
11
2.3. Un territoire principalement dédié à l’habitat
................................................................................................
11
2.4. L’environnement dans lequel évolue la commune
.........................................................................................
12
2.4.1. Un contexte intercommunal stable entre 2010 et 2015, mais qui a donné lieu à une
stratégie d’optimisation
des reversements
...................................................................................................................................................
12
2.4.2. Un recours restreint aux délégations de service public
...............................................................................
14
2.4.3. Plusieurs opérations d’aménagement en cours
............................................................................................
14
2.4.4. Un nombre limité d’entreprises publiques locales
......................................................................................
15
3. LE SUIVI DES DERNIÈRES RECOMMANDATIONS
............................................................................
15
3.1. Les incidences financières de la Zac des Bords de Marne
.............................................................................
15
3.2. La gestion de la géothermie
...........................................................................................................................
16
4. LA QUALITÉ DE L’I
NFORMATION FINANCIÈRE ET COMPTABLE
..............................................
16
4.1. Une fonction financière correctement structurée
...........................................................................................
17
4.1.1. La commune a mené de front plusieurs chantiers de clarification et modernisation de la fonction financière
et comptable
..........................................................................................................................................................
17
4.1.2. Normes et procédures sont formalisées et diffusées
via
de multiples documents
.......................................
17
4.1.3. Le système d’information financier et comptable
: outil de gestion mais aussi d’aide au contrôle
............
18
4.1.4. Les risques budgétaires et comptables sont correctement maîtrisés même si des améliorations restent
possibles
................................................................................................................................................................
18
4.2. La chaîne budgétaire et comptable doit encore gagner en fluidité pour tenir les délais de paiement légaux et
améliorer les opérations de fin d’exercice
.............................................................................................................
19
4.2.1. Des délais de paiement élevés qui ne donnent pas lieu à paiement d’intérêts moratoires
...........................
19
4.2.2. Le rattachement des charges illustre la nécessité d’améliorer le pilotage des opérations de fin d’exercice
20
4.3. L’information financière et budgétaire manque de sincérité
..........................................................................
21
4.3.1. Entre 2013 et 2016, l’information budgétaire des élus a fluctué de façon inversement proportionnelle aux
enjeux 21
4.3.2. Des prévisions budgétaires surévaluées en investissement
.........................................................................
25
4.3.3. Des annexes obligatoires à fiabiliser
...........................................................................................................
27
4.4. L’actif de la commune est insuffisamment à jour
..........................................................................................
29
4.4.1. L’état de l’actif et l’inventaire
.....................................................................................................................
29
4.4.2. Les immobilisations en cours
......................................................................................................................
29
4.4.3. L’immobilisation des frais d’études et d’insertion
......................................................................................
30
4.5. L’absence de provisionnement des risques contrevient au principe de prudence
..........................................
30
4.5.1. Provisions pour risques et charges
..............................................................................................................
31
4.5.2. Provisions pour dépréciation de comptes de tiers
.......................................................................................
31
4.5.3. Provisions pour contentieux
........................................................................................................................
32
4.5.4. Conclusion sur les provisions
......................................................................................................................
32
4.6. Appréciation générale sur la qualité de l’information financière et la fiabilité des
comptes
..........................
33
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
3/117
5. ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIÈRE
.........................................................................................
33
5.1. Analyse rétrospective 2010-2015
...................................................................................................................
33
5.1.1. Présentation
.................................................................................................................................................
33
5.1.2. La section de fonctionnement
.....................................................................................................................
34
5.1.3. La section d’investissement
........................................................................................................................
47
5.2. Les orientations et l’exécution du budget 2016, les perspectives pour 2017
.................................................
53
5.3. Appréciation générale sur la situation financière
...........................................................................................
57
6. LA GESTION DU PERSONNEL
..................................................................................................................
58
6.1. Des effectifs stables, mais un recours croissant aux non-titulaires
................................................................
58
6.2. La gestion des ressources humaines
...............................................................................................................
60
6.2.1. Un suivi effectif des principaux indicateurs
................................................................................................
60
6.2.2. La politique de recrutement et le remplacement des départs à la retraite
....................................................
60
6.2.3. La gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC)
...................................
61
6.2.4. La gestion des carrières (avancement de grade et d’échelon)
.....................................................................
62
6.
2.5. L’évaluation des agents
...............................................................................................................................
63
6.3. Le temps de travail
.........................................................................................................................................
64
6.3.1. Durée annuelle du temps de travail
.............................................................................................................
64
6.3.2. Les autorisations d’absence
.........................................................................................................................
65
6.3.3. Les heures supplémentaires
.........................................................................................................................
65
6.3.4. L’absentéisme
.............................................................................................................................................
67
6.4. Les agents contractuels de catégorie A
..........................................................................................................
68
6.4.1. Dispositions en vigueur
...............................................................................................................................
68
6.4.2. Les pratiques de la commune
......................................................................................................................
69
6.5. Les emplois fonctionnels
................................................................................................................................
70
6.5.1. Une occupation irrégulière de deux postes de DGA par des agents non titulaires
......................................
70
6.5.2. La situation du précédent directeur général des services
............................................................................
73
6.6. Les collaborateurs de cabinet
.........................................................................................................................
74
6.7. La rémunération
.............................................................................................................................................
75
6.7.1. Les délibérations relatives au régime indemnitaire
.....................................................................................
75
6.7.2. Une mise en œuvre sélective de la prime de fonction et de résultat (PFR)
.................................................
75
6.7.3. Une prime
annuelle dont la régularité n’est pas établie
...............................................................................
77
6.7.4. La nouvelle bonification indiciaire (NBI)
...................................................................................................
78
6.8. Les avantages en nature
.................................................................................................................................
78
6.8.1. Les logements de fonction
...........................................................................................................................
78
6.8.2. Les véhicules de fonction et de service
.......................................................................................................
79
6.8.3. Les avantages en nature des élus
.................................................................................................................
81
6.9. Appréciation générale sur la gestion du personnel
.........................................................................................
82
7. LA COMMANDE PUBLIQUE
......................................................................................................................
83
7.1. Organisation, efficacité et efficience de la commande publique
....................................................................
83
7.1.1. Un gonflement significatif des achats publics jusqu’en 2014 puis un léger retrait
.....................................
83
7.1.2. Organisation politique de la commande publique
.......................................................................................
84
7.1.3. Organisation administrative de la commande publique
..............................................................................
84
7.1.4. La mutualisation de la fonction achats
........................................................................................................
85
7.1.5. Les procédures internes sont formalisées mais révèlent des zones de risques
............................................
86
7.1.6. Un contrôle interne efficace
........................................................................................................................
87
7.1.7. Les actions entreprises au titre de la prévention des conflits d’intérêts
.......................................................
90
7.2. Observations relatives à la passation et à l’exécution d’un échantillon de marchés
......................................
90
7.2.1. Constitution de l’échantillon
.......................................................................................................................
90
7.2.2. Une meilleure évaluation des besoins en amont de la passation des marchés doit être recherchée
............
91
7.2.3. Les consultatio
ns devraient chercher à mieux assurer l’égalité des nouveaux entrants potentiels face aux
anciens titulaires
....................................................................................................................................................
93
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
4/117
7.2.4. Les modalités de recours aux différents titulaires des accords-cadres ou marchés multi-attributaires devraient
être précisées
.........................................................................................................................................................
95
7.2.5. Les marchés gagneraient à être mieux anticipés pour éviter des périodes de publicité courtes et peu
favorables ou le recours injustifié à des marchés atypiques
..................................................................................
96
7.2.6. Une rigueur accrue doit prévaloir à l’analyse des offres déposées par les candidats
..................................
97
7.3. Appréciation générale sur la commande publique
.........................................................................................
97
8. LA GESTION DE LA COMMUNICATION
...............................................................................................
98
8.1. Une orientation prioritaire depuis 2012
..........................................................................................................
98
8.2. Un doublement des dépenses de communication
...........................................................................................
99
8.2.1. Une progression qui s’est accentuée dep
uis 2012
.......................................................................................
99
8.2.2. Un décuplement des dépenses de cabinet
..................................................................................................
100
8.2.3. Les nouveaux locaux du service de communication
.................................................................................
101
8.3. Une politique de recrutement contestable
....................................................................................................
102
8.3.1. La situation du DGA communication, démocratie locale, politique de la ville, associations
...................
102
8.3.2. La situation du directeur de la vie de la cité
..............................................................................................
103
8.3.3. La situation du directeur de la création
.....................................................................................................
104
8.3.4. La situation de la directrice du journal municipal
.....................................................................................
104
8.4. L’achat public pratiqué en matière de conseil, de communication et d’événementiel témoigne de nombreuses
irrégularités et insuffisances
................................................................................................................................
105
8.4.1. Une forte concentration d’anomalies et irrégularités affectant les marchés publics
.................................
105
8.4.2. Les relations avec une société de conseil en communication
....................................................................
105
8.4.3. Les relations avec une autre société de conseil en communication
...........................................................
108
8.4.4. Les relations avec une société de conseil en matière de tourisme
.............................................................
109
8.4.5. Les relations avec une société de graphisme
.............................................................................................
110
8.4.6. Les relations avec une société de création de sites internet
.......................................................................
111
8.5. Appréciation générale sur les dépenses de communication
.........................................................................
112
ANNEXES
.........................................................................................................................................................
113
Annexe 1 : Compétences de la communauté d’agglomération Plaine Centrale du
Val-de-Marne
......................
113
Annexe 2 : Bilan de clôture de la Zac des Bords de Marne
................................................................................
114
Annexe 3 : Synthèse de la situation financière
....................................................................................................
115
Annexe 4 : Composition de la dette au 1
er
janvier 2016
......................................................................................
116
GLOSSAIRE DES SIGLES
.............................................................................................................................
117
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
5/117
SYNTHÈSE
Chaque paragraphe est numéroté en continu dans la marge de gauche afin de faciliter la
rédaction des réponses aux observations.
Située dans le département du Val-de-Marne, à 10 kilomètres au sud-est de Paris, la commune
d’Alfortville comptait 45
080 habitants au 1
er
janvier 2016, ce qui la place parmi les collectivités
de taille moyenne de la petite couronne francilienne. Cette ville présente des caractéristiques
socio-économiques cohérentes avec celles du département et elle bénéficie de la relative
proximité de Paris. Le territoire communal est principalement
dédié à l’habitat
, le
s zones d’activités
étant concentrées au nord et au sud.
Jusqu’en 2015, Alfortville appartenait à la communauté d’agglomération Plaine Centrale
du Val-de-Marne, qui regroupait également Créteil et Limeil-Brévannes. Depuis le 1
er
janvier 2016,
la commune est membre de l’établissement public territorial
«
Grand Paris Sud Est Avenir
»
qui regroupe 16 communes et plus de 300 000 habitants.
Les suites données au précédent rapport de la chambre
Le précédent rapport de la chambre, arrêté en 2007, identifiait la zone d'aménagement concerté
(Zac) des Bords de Marne, au nord-est de la commune, comme principal facteur de risque
de
gestion, en raison d’une participation significative financée par emprunt. Cette opération
de près de 24
M€
1
, clôturée en 2014, n’est plus porteuse de risque. Toutefois,
la participation
totale de la ville
s’est élevée
à 5,3
M€, soit
plus du double du montant prévu en 2007.
S’agissant
de la gestion de la géothermie, la chambre estime que le maintien de deux opérateurs
de chauffage urbain, alors même que les activités de réseau et de distribution sont regroupées
au sein du seul syndicat mixte depuis 2011, est inefficient.
Des comptes fiables, mais une information budgétaire et financière tronquée entre 2013 et 2016
Après deux années consacrées à des chantiers de modernisation profonde, la fonction financière
paraît correctement structurée. Toutefois, les délais de paiement excèdent toujours le délai légal
de 30
jours et la commune ne s’acquitte presque jamais des int
érêts moratoires qui en découlent.
La fiabilité des comptes est satisfaisante et la commune a entrepris en 2017 de régulariser deux
anomalies ayant pour effet de minorer les charges
: l’absence de provisionnement des risques et
la non-comptabilisation en
immobilisations d’investissements anciens.
En revanche, entre 2013 et 2016, l'information financière et budgétaire communiquée aux élus
en marge du débat d'orientation budgétaire, des décisions budgétaires ou de l'arrêté des comptes,
a manqué de sincérité
et d’exhaustivité. Ces documents ont progressivement été amputés
d'informations sur les principaux postes stratégiques ou à risques (investissements, dette, masse
salariale, fiscalité), à mesure que ceux-ci gagnaient en importance. En outre, ils comportaient trop
peu d'éléments prospectifs pour éclairer sur les conséquences à long terme des orientations
budgétaires. La plupart de ces lacunes ont été comblées en 2017, à l’exception des éléments
attendus concernant l’encours de la dette. La chambre recommande
donc à la commune
de
poursuivre cet effort et de l’étendre aux autres documents budgétaires.
Une dégradation préoccupante de la situation financière
La situation financière de la commune, relativement stable jusqu'en 2013, s'est ensuite fortement
dégradée et se maintenait à un niveau préoccupant en 2016.
1
M€
: millions d’euros.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
6/117
Cette tendance résulte tout d'abord d'une progression des dépenses de fonctionnement (+ 22,8 %
entre 2010 et 2015) supérieure à celle des produits (+ 13,3 %). La baisse de la dotation globale
de fonctionnement (- 0,9
M€) a été compensée aux deux ti
ers par la montée en charge des dispositifs
de péréquation horizontale. Au
ssi, l’effet de ciseau observé
tient essentiellement à des causes
internes à la ville, telles que la hausse des charges à caractère général (+ 34,8 %), des subventions
aux associations (+ 37,0 %), et surtout des charges de personnel (+ 18,5 %, soit 43 % de
l
’augmentation
des charges observée depuis 2010). Dans le même temps, la stabilisation des taux de
la fiscalité locale à compter de 2013 a grevé la progression des recettes de fonctionnement.
En conséquence, malgré des charges de fonctionnement inférieures au niveau de la strate,
la capacité d'autofinancement brute de la commune s'est significativement érodée, pour atteindre
3,4
M€ en 2014
. Elle
s’élevait
à 6,0
M€ en 2016, niveau supérieur à 2014 mais toujours inférieur
de plus de 2
M€ à celui de 2010.
Dans le même temps, un important cycle d'investissement a été initié en 2012 (12,8
M€) et a
connu
son apogée en 2014 (28,4
M€), avant de décr
oître progressivement les exercices suivants (20,8
M€
en 2015, 13,6
M€ en 2016). Compte tenu de la dégradation de l’autofinancement
, ce programme
n'était pas réalisable sans un recours massif à l'emprunt.
L'endettement communal a donc fortement progressé pour passer de 44,5
M€ en 2010 à 75,2
M€
en 2015 (+ 69,0 %) et 75,9
M€ en 2016
. En conséquence, depuis 2014, le remboursement de
la dette absorbe chaque année la quasi-
totalité de la capacité d’
autofinancement. La capacité
de désendettement d'Alfortville a atteint le double du seuil d'alerte habituellement fixé à 10 ans
en 2014 (20,8 années). Malgré une amélioration en 2015, elle
s’élevait encore
à 12,6 années
en
2016, soit un niveau toujours supérieur au seuil d’alerte.
Cette situation de surendettement compromet les investissements futurs et elle contribue,
à travers les charges d'intérêt d'emprunts et les remboursements de capital, à priver la commune
d’autofinancement.
Dans ces conditions, il est essentiel qu’Alfortvi
lle s'inscrive à nouveau dans une trajectoire
financière soutenable, à travers une stabilisation du résultat de fonctionnement et une modération
significative de ses investissements.
Une gestion du personnel très favorable aux agents
Les charges de personn
el d’Al
fortville ont progressé de 18,5 % depuis 2010, pour atteindre
25,5
M€ en 2015. La commune assure un suivi précis de ces dépenses
et ce suivi a permis de
réduire la masse salariale en 2015, et à nouveau en 2016. L’effectif communal total (681
agents
en
2015) n’a que peu évolué depuis 2010, la diminution du nombre de titulaires étant compensée
par l’accroissement du nombre de contractuels.
Ces agents contractuels représentaient 20 % des effectifs en équivalent temps plein (ETP)
communaux en 2015, et plus de 40 % des agents de catégorie A et B. Alors que leur recrutement
doit rester exceptionnel, au regard du principe de l’occupation des emplois
publics locaux par des
fonctionnaires, la commune ne recherche pas systématiquement un candidat fonctionnaire pour
ces postes. D’autres dysfonctionnements affectent ces recrutements, comme des rémunérations
parfois très favorables au regard de l’expérience ou l’accès irrégulier à des emplois fonctionnels.
Les conditions de travail dans la commune sont avantageuses, avec un temps de travail annuel
de 1 484 heures, très nettement inférieur à la durée légale de 1 607 heures, soit un surcoût estimé
à 1,95
M€. Les agents bénéficient d’un régime d’autorisations d’absence généreux, d’une prime
annuelle dont le fondement
légal n’a pu être établi, ainsi que d’un régime indemnitaire non modulé.
L’instauration de la prime de fonctions et de résultats en mai 2014 s’est matérialisée par une
hausse significative
–
jusqu’à +
1 500
€ bruts mensuels
–
des rémunérations de la direction
générale et des collaborateurs du maire.
La commune est pourtant confrontée à un taux d’absentéisme
de 8,9 % en 2015, soit une
moyenne de 30
jours d’absence par agent. Ces chiffres interrogent sur la motivation et le contrôle,
sachant que leur coût pour la commune est estimé à 2,0
M€.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
7/117
Par ailleurs, Alfortville gère un parc de plus de cent véhicules de services, dont une trentaine
affectée individuellement à des agents avec autorisation de remisage à domicile. La commune
ne procède à aucun contrôle
de l’utilisation de ces véhicules. Ils sont fréquemment utilisés pour
des trajets domicile-
travail, sans lien avéré avec l’intérêt du service, tandis que les relevés
de carburant suggèrent des consommations atypiques.
Enfin, la commune gagnerait à encadre
r l’utilisation de facilités octroyées aux élus (véhicule
du maire, smartphones et tablettes) et
dont l’usage à titre personnel relèverait d’avantages
en
nature, désormais encadrés par l’article L.
2123-18-1-1 du code général des collectivités
territoriales (CGCT).
Une fonction achats efficace mais qui peut encore gagner en sécurité et en efficience
L’organisation de la fonction «
achats », la formalisation des procédures et leur application se sont
améliorées et sont aujourd’hui satisfaisantes dans l’ensemble. Le contrôle interne s’est concentré
avec succès depuis 2011 sur la diminution des dépenses hors marché. En outre, à la suite
du contrôle de la chambre, la commune a amélioré la sécurité de ses achats et poursuivi
ses actions de prévention des conflits
d’intérêts.
Cependant, les achats et charges externes ont augmenté à un rythme dynamique jusqu’en 2014.
Leur coût par habitant a cru de 33,4 % en six ans et excède désormais de 15,4 % celui des
communes de taille comparable alors qu’il lui était nettemen
t inférieur en 2010. Les effets
de
périmètre comme la réforme des rythmes scolaires n’expliquent qu’une faible part de cette
évolution qui tient plutôt au gonflement des achats courants de la ville.
La chambre identifie cinq
pistes d’amélioration de la sécurité juridique et de l’efficience des achats,
qui concernent l’évaluation des besoins, l’anticipation du calendrier et la rigueur des analyses
qui sous-
tendent l’attribution des marchés. L’effectivité de la concurrence gagnerait aussi à ce que
l’information des candidats soit enrichie et à ce que des règles d’attribution des commandes soient
précisées. À la suite du contrôle de la chambre, la commune a engagé de nouvelles actions
en ce sens. En outre, par souci de sécurité juridique, la chambre invite aussi la commune à
ne plus
utiliser de barèmes de notation permettant d’attribuer des points à des candidats de façon
discrétionnaire, ainsi qu’à automatiser le contrôle de la computation des seuils réglementaires.
Une gestion de la communication onéreuse et porteuse de multiples anomalies
Alfortville développe depuis 2012 une communication institutionnelle particulièrement étoffée
passant par différents canaux : un magazine, un site internet, mais également un site mobile,
une web TV, le recours à des objets promotionnels et une présence sur les réseaux sociaux.
Sa programmation événementielle a aussi été fortement renforcée. Cette orientation a conduit
au doublement des dépenses de fonctionnement liées à la communication entre 2010 et 2015,
pour atteindre 2,0
M€, soit 44
€ par habitant. En 2015, les seules cérémonies des vœux
coûtaient
six fois plus qu’en
2012. En outre, de nouveaux locaux ont été acquis pour le service
communication, soit un investissement de 1,3
M€.
De nombreuses anomalies de gestion émaillaient la conduite de cette politique, qui devra donc
faire l’objet d’une vigilance particulière.
Ainsi, plusieurs recrutements d’agents contractuels –
un directeur général adjoint et trois
directeurs - ont eu lieu dans des conditions contestables, c
ertains à la faveur d’anciens
collaborateurs du maire. Deux d’entre eux ont été assortis de niveaux de rémunération
anormalement favorables au regard des qualifications et de l’expérience de leurs titulaires.
D’autre part, les lacunes et irrégularités cons
tatées par la chambre en matière de commande
publique se concentrent sur les marchés relevant de la direction générale de la communication.
Plusieurs d’entre eux ont été attribués sur la base d’analyses des offres erronées et
un dépassement de prix a été o
bservé. La chambre s’interroge enfin quant au lien de certaines
prestations avec l’intérêt communal.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
8/117
RECOMMANDATIONS
Au terme de ses travaux, la chambre adresse les recommandations suivantes :
Recommandation n° 1 :
……………………………………………………………………page
18
Mettre en place un règlement comptable et financier.
Recommandation n° 2 :
…………
.
………………………………………………
...
………page
20
Mettre en place un dispositif de décompte du délai de paiement légal.
Recommandation n° 3 :
……………………………………………………………………page
24
Porter régulièrement la programmation pluriannuelle des investissements à la connaissance
du conseil municipal.
Recommandation n° 4 :
……………………………………………………………………page
33
Procéder au moins annuellement à une revue des risques afin d’
identifier ceux qui justifient la
comptabilisation de provisions.
Recommandation n° 5 :
……………………………………………………………………page
61
Formaliser la GPEEC dans un document spécifique.
Recommandation n° 6 :
……………………………………………………………………page
77
À l’occasion de la mise en place du RIFSEEP, formal
iser les niveaux de régime indemnitaire
possibles par poste pour en garantir la cohérence.
Recommandation n° 7 :
……………………………………………………………………page
78
Établir une liste des agents éligibles à la NBI et en assurer le suivi, de manière à prévenir
d’éventuels versements injustifiés.
Recommandation n° 8 :
……………………………………………………………………page
80
Adapter le parc de véhicules aux nécessités du service et mettre en place un dispositif de
contrôle des véhicules et cartes de carburant.
Recommandation n° 9 :
……………………………………………………………………page
82
Encadrer les affectations de véhicules, smartphones et tablettes aux élus par une délibération
spécifique, qui en limite
explicitement l’utilisation aux seules fonctions communales.
Recommandation n° 10 :
………………………………………………
..
…………………page
87
Améliorer le format des fiches de liaison en étoffant les rubriques consacrées au prix et aux
antécédents.
Recommandation n° 11 :
……………………………………………………
..
……………page
89
Mettre en place une nomenclature d’achats et un dispositif automatisé de computation des
seuils de marché public.
Recommandation n° 12 :
…………………………………………………
..
………………page
93
Supprimer des barèmes de notation utilisés pour l’attribution d
es marchés publics les points
réservés à l’apport d’éléments non exigés par l’avis d’appel public à la concurrence ou les
documents de consultation.
Recommandation n° 13
: ……………………………………………
.
…
...
………………..page
95
Préciser les modalités de répartition des achats dans le cadre de marchés multi-attributaires
ainsi que les modalités de consultation des différents titulaires des accords-cadres (délais,
obligation de réponse).
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
9/117
RAPPELS À LA RÉGLEMENTATION
Au terme de ses travaux, la chambre adresse les rappels à la réglementation suivants :
Rappel à la réglementation n° 1
…………………………………..………….………
.
….page
20
Verser les intérêts moratoires pour tout dépassement du délai de paiement légal.
Rappel à la réglementation n° 2
………………………………….……………………….page
24
Compléter l’ensemble de l’information budgétaire à destination des élus afin de rendre
compte
du niveau et de l’évolution pluriannuelle envisagée
des dépenses et recettes, notamment de
la masse salariale, des investissements, de la fiscalité et de la dette.
Rappel à la réglementation n° 3
…………………………………………….…………….page
33
Enregistrer les provisions obligatoires au regard l’article L.
2321-2 du CGCT.
Rappel à la réglementation n° 4
……………………………………….………………….page
66
Instaurer une durée annuelle de temps de travail conforme à la durée légale, soit 1 607 heures.
Rappel à la réglementation n° 5
…………………………………….…………………….page
66
Mettre en place un instrument automatisé de décompte des heures supplémentaires
conformément aux dispositions du décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux IHTS.
Rappel à la réglementation n° 6
……………………………………….………………….page
70
Restreindre le recrutement et le renouvellement des contractuels aux seuls cas autorisés par
la loi du 26 janvier 1984, et respecter les dispositions en vigueur en matière de formalisme et
de gestion.
Rappel à la réglementation n° 7
………………………………………….……………….page
72
M
ettre un terme à l’occupation d
es postes de DGA par des agents contractuels.
Rappel à la réglementation n° 8
……………………………………….………………….page
77
En l’absence de
document antérieur à 1984
attestant qu’il s’agit d’un avantage collectivement
acquis, mettre un terme au versement irrégulier de la prime annuelle.
Rappel à la réglementation n° 9
………………………………………….……………….page
82
Encadrer les mises à disposition de véhicules aux agents et aux élus par une délibération
annuelle spécifique et nominative, qui en précise les modalités d’usage,
conformément aux
dispositions de l’article L.
2123-18-1-1 du CGCT issu de la loi du 11 octobre 2013 relative à la
transparence de la vie publique.
Rappel à la réglementation n°
10 ………………………………………...
.
………………
page 86
Sauf exceptions dûment justifiées, soumettre à publication les achats compris entre
25 000
€
HT et 50 000
€
HT.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
10/117
« La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration »
Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
OBSERVATIONS
1.
OBSERVATIONS DE PROCÉDURE
La chambre régionale des comptes d’
Île-de-France, délibérant en sa 5ème section, a adopté
le présent rapport d’observations
définitives.
Le r
apport a été arrêté au vu des constatations effectuées dans le cadre de l’examen de
la gestion de
la commune d’Alfortville (94)
engagé par lettre du 7 avril 2016 adressée à
l’ordonnateur en fonction
, M.
Luc Carvounas, ainsi qu’au précédent ordonnateur
, M. René
Rouquet
,
pour la
période courant de l’année 2010 à l’année 2016
. Ces constatations leur ont
été exposées lors de l’entretien prévu par l’article L.
243-1 du code des juridictions financières,
qui a eu lieu le 20 octobre 2016.
L
e rapport d’observat
ions provisoires, formulées par la chambre lors de son délibéré du
1
er
décembre 2016, a été notifié intégralement par lettre du 22 décembre 2016 à
l’
ordonnateur
en fonctions
ainsi qu’à l’ancien ordonnateur.
Des extraits ont été communiqués à un peu moins
d
’une vingtaine de personnes et d’organismes concernés ou mis en cause.
Après que le maire a demandé un délai de réponse supplémentaire aux observations
provisoires, au début février 2017, le président de la chambre a établi la date limite de réponse
au 10 mars 2017.
Après avoir pris en compte l’ensemble des réponses reçues et qu’une
audition a été tenue le 25
avril à la demande d’une société concernée, la chambre a arrêté
le 25 avril 2017 ses observations définitives.
Ont participé au délibéré, qui s’est te
nu le 25 avril 2017 sous la présidence de Mme Sanchez,
présidente de section, Mmes Bourgeois et Belkhiri-Fadel, premières conseillères, M. Doumeix,
premier conseiller, Mme Chastel-Dubuc, conseillère, MM. Simoes et Merlin, conseillers
.
Ont été entendus :
- en leur rapport, M. Doumeix, premier conseiller, et M. Merlin, conseiller,
assistés de
Mme Nathalie Dotté, assistante de vérification
;
- en ses conclusions, le procureur financier.
Mme Nivore, auxiliaire de greffe, assurait la préparation de la séance de délibéré et tenait
les registres et dossiers.
2.
PRÉSENTATION DE LA COMMUNE
2.1.
Contexte du contrôle
Située dans le département du Val-de-Marne, à une dizaine de kilomètres au sud-est de Paris,
la commune d’Alfortville comptait 4
5 080 habitants au 1
er
janvier 2016.
Le maire en fonction, M. Luc Carvounas, sénateur du Val-de-Marne, a pris ses fonctions
en mars 2012 après avoir été maire adjoint depuis 2001. Son prédécesseur depuis 1989,
M. René Rouquet, avait alors décidé de quitter son mandat en anticipation des élections
municipales de 2014.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
11/117
Depuis le 1
er
janvier 2016, Alfortville est membre de l’établissem
ent public territorial (EPT)
«
Grand Paris Sud Est Avenir
», qui regroupe 16 communes du sud-est parisien et
306 000 habitants sous la présidence de M. Laurent Cathala, maire de Créteil depuis 1977
2
.
La commune appartenait auparavant à
la communauté d’agglomération Plaine Centrale
du Val-de-Marne, qui regroupait également Créteil (89 989 habitants) et Limeil-Brévannes
(22 816 habitants).
2.2.
Caractéristiques de la population
Alfortville comptait 44 397 habitants en 2012 (dernier recensement
de l’
Institut national de
la statistique et des études économique - Insee), soit seulement 0,6
% de plus qu’en 2007
(44 116 habitants). Cette stabilité masque toutefois une évolution de la composition de
la démographie communale. Le vieillissement relatif de la population est accentué par une
moindre présence des 15-29 ans (- 9,7 %). La commune reste toutefois majoritairement
habitée par des résidents jeunes, même si leur proportion a décru ces dernières années.
En matière d’emploi, le taux de chômage, déjà supérieur à celui du Val
-de-Marne en 2012
(12,8 % contre 11,0 %), a progressé de plus de deux points en cinq ans pour atteindre 14,9 %,
accentuant l’écart avec la moyenne départementale (12,3
%) et régionale (11,7 %). La part de
la population active (77,7 % en 2012) était légèrement supérieure à celle du département
(75,8 %) et de la région (75,7 %) en 2012.
Les caractéristiques socio-professionnelles de la population sont accentuées par rapport à
celles du département, avec une sous-représentation des cadres et professions intellectuelles
supérieures (13,1 % contre 17,3 % en Île-de-France) et une proportion plus importante
d’ouvriers (1
1,3 % contre 9,2
%) et d’employés (19,8
% contre 17,2 %).
Il en résulte un revenu disponible médian par foyer fiscal
3
(18 858
€) inférieur à celui
du Val-de-Marne (21 359
€) et la médiane régionale (22
180
€)
4
.
Le taux de logements sociaux de la commune est proche de 40 %.
2.3.
Un territoire
principalement dédié à l’habitat
La commune d’Alfortville occupe un territoire longiligne
5
à seulement quelques kilomètres
au sud-
est de Paris, délimité par la Seine à l’ouest, la Marne au nord, la ligne ferroviaire
Paris-
Lyon à l’est et l’A86 au sud.
D’une superficie comparable à celle d’un arrondissement parisien
6
, Alfortville dispose d’une
densité de population sensiblement inférieure à la capitale (12 162 h/km² contre 21 234 h/km²),
mais supérieure au double de la densité moyenne du Val-de-Marne (5 476 h/km²). Le territoire
communal est en effet essentiellement constitué de logements, dont une nette majorité de petits
immeubles dans sa partie nord, d’habitat individuel dans sa partie centrale et de grands
ensembles au su
d. Les alfortvillais bénéficient de la relative proximité de Paris, ainsi que d’une
desserte par le métro (ligne 8 à Maisons-Alfort) et le RER D. Dans un avenir proche, la gare
située la plus au sud devrait également desservir la ligne 15 du réseau Grand Paris Express.
2
L’EPT
«
Grand Paris Sud Est Avenir
» regroupe les communes de Créteil, Alfortville, Bonneuil, Limeil, Boissy, Villecresnes,
Mandres, Périgny, Santeny, Marolles, Sucy, Noiseau, La Queue-en-Brie, Ormesson, Chennevières et Le Plessis.
3
Médiane du revenu disponible par unité de consommation (source : Insee).
4
Contre respectivement 16 609
€ et 25
522
€ en Seine
-Saint-Denis et dans les Hauts-de-Seine.
5
4,5 km de long pour une largeur de 500 m à 1 km.
6
3,67 km², contre 4,34 km² en moyenne.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
12/117
Les zones d’activité de la commune sont principalement concentrées au nord, avec le quartier
confluence
ou
Marne
–
Chinagora
7
, et au sud de la commune avec le quartier
Chantereine
,
où sont notamment implantés un laboratoire de recherche de Sanofi et plusieurs entreprises
de transport (Chronopost, TNT Express).
Le
plan local d’urbanisme (
PLU) communal a été révisé en décembre 2016
8
, sur la base d’un
projet élaboré en 2015 avec pour objectifs :
-
une reconquête de la Seine. Une plage de 2 500 m² a été aménagée sur les bords de
Seine (inaugurée en septembre 2016) ;
-
la poursuite du renouvellement du sud de la commune, constitué de zones d’activités
et de grands ensembles ;
-
une requalification de l’entrée nord de la commune
;
-
l’affirmation de l’activ
ité du centre-ville (promotion des petits commerces) ;
-
un réinvestissement de la rive est le long de la voie de chemin de fer.
2.4.
L’e
nvironnement dans lequel évolue la commune
2.4.1.
Un contexte intercommunal stable entre 2010 et 2015, mais qui a donné lieu à
une st
ratégie d’
optimisation des reversements
Jusqu’au 31
décembre 2015, Alfortville appartenait à la communauté d’agglomération Plaine
Centrale du Val-de-Marne (CAPCVM), créée en 2001 avec Créteil et Limeil-Brévannes et dont
les compétences sont présentées à l’annexe
1. À ce titre, et j
usqu’en 2015, l
a commune
a bénéficié
du versement d’une attributi
on de compensation, obligatoire,
et d’une
dotation
de solidarité communautaire (DSC),
dispositif facultatif en œuvre à la CA
PCVM.
L’attribution de compensation correspond
, par définition, aux recettes de fiscalité
professionnelle perçues par la communauté d’agglomération, diminuées du coût net des
charges correspondant aux compétences transférées. Son montant à vocation à évoluer au
gré
des transferts de compétence vers l’échelon intercommunal, l’évaluation des charges
correspondantes étant dévolue
à une commission locale d’évaluation des charges transférées
(CLECT). Le montant de la DSC est déterminé librement selon des critères fixés par le conseil
de l’
Établissement public de coopération intercommunale (EPCI) (à la majorité des deux tiers)
et tenant compte notamment de l’importance de la population, du potentiel fiscal par habitant
et de l’importance des charges des communes
membres.
En l’espèce, alors que le niveau d’attribution de compensation était inchangé depuis 2006,
les
communes se sont entendues pour répartir les montants respectifs d’attribution
de compensation et de DSC dans un
objectif d’
«
optimisation financière
9
». Il s’agissait,
pour Alfortville, de maintenir son éligibilité à la dotation de solidarité urbaine dite « cible »
en dégradant - artificiellement - son potentiel financier, dans une démarche bien éloignée
du principe de solidarité dont participe la DSU cible. La commune occupait le 249
ème
rang
sur 250 collectivités éligibles en 2013, et le 250
ème
rang en 2014. Incidemment, Alfortville
a
aussi bénéficié d’une majoration de la participation de l’
État aux dépenses de nouvelles
activités périscolaires
10
.
7
Construit en 1992, le complexe hôtelier Chinagora a été racheté en 2012 par le groupe Huatian. Il est le lieu chaque année de
la célébration du nouvel an chinois par la commune.
8
Conseil de territoire de Grand Paris Sud Est Avenir su 14 décembre 2016.
9
Selon le rapport sur le compte administratif 2012.
10
L’éligibilité à la DSU cible détermine, durant la durée d’un projet éducatif de territoire, la perception par celui
-
ci d’une participation
renforcée de l’État (90
€ par enfant au lieu d’un régime commun fixé à 50
€).
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
13/117
Au-delà des définitions et principes précédemment cités, des dispositions dérogatoires
permettent en effet aux communes de réviser librement les attributions de compensation
reversées.
Jusqu’au 31
décembre 2014, seul le conseil communautaire, statuant à l’u
nanimité,
disposait de la faculté de fixer librement les conditions de révision des attributions
de compensation. Depuis le 1
er
janvier 2015
11
, les attributions de compensation peuvent être
révisées librement par délibérations concordantes du conseil communautaire, statuant à
la majorité des deux tiers, et des conseils municipaux des communes membres
12
.
Ce dispositif,
mis en œuvre en 2013 et 2014, a consisté à substituer à l’attribution
de compensation une dotation de solidarité communautaire (DSC)
d’un monta
nt comparable.
Graphique n° 1 :
Fiscalité reversée par la communauté d’agglomération
Source : direction générale des finances publiques (DGFiP)
En 2012, la DSC est venue compenser une diminution de l’
attribution de compensation (AC)
consécutive à une actualisation des dépenses de la
communauté d’agglomération
CAPCVM
en matière de valorisation des charges transférées (fabrication des repas et les subventions
d’équipement versées en matière d’habitat
).
En 2013 et 2014, la dotation de solidarité communautaire
s’est
substituée à
l’attribution
de compensation
. En 2013, le montant total augmentait du fait d’une actualisation de
la valorisation de charges transférées (enseignement musical et réseau de lecture publique).
En 2015, la commune ne touchait plus qu’
une attribution de compensation (2,67
M€),
d’un
montant comparable à celui perçu en 2010 au titre des deux contributions. Les communes
ont préféré
sécuriser la transition vers l’établissement public territorial, les reversements de
la Métropole du Grand Paris
étant déterminés à partir des montants d’attribution
de compensation de 2015. Les dotations de solidarité communautaire ont été annulées pour
maximiser les niveaux
d’attribution de compensation
.
Depuis le 1
er
janvier 2016, Alfortville est membre de
l’établissement public territorial
«
Grand
Paris Sud Est Avenir
», qui regroupe seize communes, soit un périmètre bien plus large que
la CAPCVM.
11
Loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014 (art.
34), qui a modifié l’article 1609
nonies C
du code général des impôts (CGI).
12
Les critères permettant de de déterminer le montant et les conditions de révision des attributions de compensation doivent
cependant tenir compte des évaluations issues du rapport de la CLECT.
2,06
2,06
1,58
0,01
0,01
2,67
0,62
0,59
1,19
3,51
2,77
0,00
2,68
2,65
2,77
3,52
2,78
2,67
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
4,00
2010
2011
2012
2013
2014
2015
dotation de solidarité
communautaire (en M€)
attribution de
compensation
total de la fiscalité
reversée par la CA
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
14/117
La commune appartient toujours à plusieurs syndicats intercommunaux :
-
le syndicat action foncière (Saf 94) ;
-
le syndicat
intercommunal de la périphérie de Paris pour l’électricité et les réseaux
de communication (Sipperec) ;
-
le syndicat
intercommunal pour le gaz et l’électricité en
Île-de-France (Sigeif) ;
-
le syndicat des communes de la région parisienne pour le service funéraire (Sifurep) ;
-
le syndicat
des eaux d’
Île-de-France ;
-
le syndicat mixte pour la production et la distribution de chaleur à Alfortville (SMAG).
2.4.2.
Un recours restreint aux délégations de service public
La commune privilégie une exploitation en régie pour ses principaux services, les contrats
de délégation de service public restant exceptionnels. Les trois délégations de service public
(DSP)
en cours portent sur l’exploitation du centre aquatique
, confiée en 2016 à la société
Vert-Marine après avoir été confié à la société Carilis, celle des halles et des marchés
communaux et celle relative à
l’exploitation de
la nouvelle maison des cérémonies familiales.
Des marchés publics viennent parfois suppléer à l’activité de la régie municipale, notammen
t
pour les petits travaux d’entretien des bâtiments. Dans le domaine des espaces verts,
de
l’entretien de la voirie et de la signalisation, de la reprographie et de l’impression,
les prestations sont externalisées par le biais des marchés publics dès lors que ces travaux
ne peuvent être pris en charge par les services, faute de moyens matériels ou de disponibilités
des équipes. Les accueils de loisirs sans hébergement sont également sous-traités.
2.4.3.
Plusieurs opérations d’aménagement en cours
Le territoire com
munal fait l’objet d’une politique foncière active.
À ce sujet, le précédent
rapport de la chambre
avait relevé les conditions particulières d’
une opération de cession
d’un
terrain au profit d’une association soutenue par la ville. Ce terrain avait été céd
é à un prix
inférie
ur à l’estimation
de France Domaine.
La chambre a donc procédé à l’analyse des prix des
20 cessions immobilières réalisées par
la commune depuis 2010. Ces cessions ont toutes été réalisées conformément aux
estimations de France Domaine.
En matière d’aménagement, neuf opérations étaient recensées pendant la période
examinée
et elles
ont toutes donné lieu à la définition d’une zone d’aménagement concerté (
Zac). Cinq
des six opérations confiées à des opérateurs étaient clôturées fin 2015.
Tableau n° 1 :
Opérations d’aménagement conduites entre 2010 et 2015
Nom de
la Zac
Date du traité
de concession
Organisme en charge de l'opération
Situation opération
Date de
clôture
Dépenses
(en M€)
Multisites II
4 octobre 1993
Office de l'habitat social d'Alfortville
(OHSA) devenue Logial-OPH
terminée - concession
d'aménagement à
clôturer
nc
4,42
Tony Garnier
13 juin 1996
société d’aménagement et d’équipement
de la région parisienne (SAERP)
terminée
11 février 2010
5,21
Pontons
26 mars 1999
SNC Alfortville les quartiers de Seine
terminée
nc
nc
Val de Seine
29 novembre 1999
Société Foncier Conseil
terminée
nc
nc
Bords de Marne
18 décembre 1996
SAERP
terminée
nc
23,89
Chantereine
16 décembre 2010
Grand Paris Aménagement
en cours
21,88
BHV
Opérations en régie
en cours
2018 (p)
8,52 (p)
Baignade
en cours
nc
2,16 (p)
Langevin
non initiée
nc
nc
Source : chambre régionale des comptes (CRC)
, d’après les d
onnées produites par la commune
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
15/117
Trois opérations, conduites en régie, sont portées par le budget annexe « aménagement »
de la commune
13
, dont le périmètre s’est élargi à compter de 2014 (
6,48 M
€
au
31 décembre
2015). Limité jusqu’alors à l’opération dite de l’îlot
« Baignade »,
à l’ouest
de la commune, ce budget annexe
porte depuis lors l’acquisition des terrains du BHV ainsi
que la future opération « Paul Langevin », au sud de la ville.
2.4.4.
Un
nombre limité d’entreprises publiques locales
La commune est actionnaire de deux sociétés d’économie
mixte d’aménagement et
de construction, la s
ociété d’aménagement et d’équipement de la région parisienne (SAERP) et
la Sadev 94, cette dernière étant principalement portée par le département du Val-de-Marne.
La SAERP est notamment intervenue sur le territ
oire communal pour l’aménagement de la Zac
des Bords de Marne (
cf.
infra
).
Alfortville dispose également de parts dans la société alfortvillaise de gestion et de chauffage
urbain (SAGECHAU
), en charge de l’exploitation du réseau de géothermie de la ville p
our
le compte du s
yndicat Mixte pour la production et la distribution de chaleur d’Alfortville (
SMAG)
jusqu’en
2010, ainsi que dans la société coopérative HLM Domaxia.
3.
LE SUIVI DES DERNIÈRES RECOMMANDATIONS
3.1.
Les incidences financières de la Zac des Bords de Marne
Le précédent rapport de la chambre, arrêté le 15 mai 2007, portait sur les exercices 2000 et
suivants. Il identifiait la Zac des Bords de Marne, au nord-ouest de la commune, comme
principal facteur de risque de gestion, en raison de la participation significative de la commune,
financée par emprunt.
Cette opération d’aménagement
de 23,89
M€
14
, conduite par la société d’aménagement
et
d’équipement de la région pa
risienne (SAERP)
15
, a été clôturée le 15 novembre 2014.
Par délibération du 18
décembre 2014, le conseil municipal d’Alfortville a approuvé les
comptes de clôture et inscrit leur solde (positif de 78,2 k
€) au budget
(
cf
. annexe 2).
Les avances de trésorerie ont été soldées et les emprunts souscrits, garantis par la commune,
ont été amortis.
Deux décisions
intervenues en cours d’opération
, et postérieures au précédent rapport de
la chambre, ont conduit à des écarts significatifs de réalisation par rapport à
l’équilibre
économique prévisionnel initial :
-
en lieu et place de la réalisation des lots 7 et 8 (7 200 m² de logements), la commune a
souhaité acquérir le terrain pour procéder à la construction d’un groupe scolaire
(
Pierre Bérégovoy)
, soit un manque à gagner de 1,45
M€
16
pour l’opération
;
-
l
es subventions d’équilibre de l’
État et de la Région, initialement prévues à hauteur de
26,8 MF (4,09
M€), ont été limitées à 2,78
M€
, soit un manque à gagner de 1,30
M€
.
13
Conformément aux dispositions de l’instruction budgétaire et comptable M14.
14
Montant total des charges figurant au rapport de clôture.
15
Via une
convention d’aménagement
signée le 7 janvier 1997.
16
La cession des charges foncières correspondantes était estimée à 2,8
M€. La vente du terrain à la commune s’est faite selon
l’estimation de France Domaine, soit 1,35
M€ (citée dans l’avenant).
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
16/117
En définitive, et indépendamment des coûts de construction du collège, la participation totale
de la ville
à cette opération d’aménagement s’est élevée à 5,3
M€
, soit plus du double
du montant prévu en 2007 (2,6
M€ selon le précédent rapport de la chambre)
. Elle comprend :
-
1,497 M
€
de subvention dans le cadre du 12
ème
plan État-Région ;
-
0,83 M
€
en contrepartie de rétrocessions immobilières (lots de copropriété sis 1 bis
rue de la Marne et 20
quai d’Alfortville
) ;
-
1,35 M
€
au titre de l’acquisition des terrains pour la construction du collège
;
-
1,63 M
€ en
contrepartie des tr
avaux d’équipement à sa charge.
Cette dernière somme, actée par
avenant à la convention d’aménagement
, découle des deux
décisions préalablement mentionnées. Ainsi que l’indique l’avenant, l
e manque à gagner
théorique de 2,75
M€
a été réduit à 1,63
M€ «
compte tenu de l'ensemble des réalisations
financières et des prévisions.
»
3.2.
La gestion de la géothermie
Dans son précédent rapport, la chambre avait également souligné les faiblesses de deux
avenants au contrat initialement passé entre la commune et le Syndicat mixte pour
la production et la distribution de chaleur à Alfortville (SMAG).
La chambre avait considéré que, par un avenant signé en 1990 approuvé par le conseil
municipal, la collectivité avait indument substitué au SMAG,
pour les activités d’exploitation
du réseau de chauffage par géothermie, la société alfortvillaise de gestion et de chauffage
urbain (SAGECHAU
), société d’économie mixte
dont elle est actionnaire, opération
assimilable, au plan juridique,
à l’attribution d’un m
arché sans mise en concurrence. En outre,
un deuxième avenant signé en 2000,
dont l’objet principal était une modification tarifaire, avait
eu pour effet induit de prolonger de neuf ans la durée du contrat.
Par un avenant du 17 décembre 2010 au contrat liant le syndicat mixte SMAG et
la SAGECHAU, le SMAG a subrogé la société alfortvillaise de gestion et de chauffage urbain
pour l’exécution du contrat signé entre
cette société et la commune
. En d’autres termes,
le SMAG a ré-
internalisé l’exploitation d
u réseau de chauffage urbain alfortvillais dont
les modalités avaient été mises en lumière par la chambre.
La chambre prend note de cette évolution des rapports entre la société alfortvillaise de gestion
et de chauffage urbain et le syndicat mixte.
Elle
s’interroge
toutefois sur le bien-fondé de la poursuite même
de l’existence de la
société
alfortvillaise de gestion et de chauffage urbain car celle-ci a perdu au 1
er
janvier 2011
son
activité cœur de métier.
Cette société
n’a plus pour rôle aujourd’hui q
ue de venir en appui
aux fonctions support du syndicat mixte. Dans ces conditions, le maintien en activité de
la société alfortvillaise de gestion et de chauffage urbain paraît
a priori
contraire au principe
d’efficience
ainsi qu’à une gestion plus cohéren
te et concentrée du chauffage urbain.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune a confirmé qu’une
réflexion, engagée en 2015, était toujours en cours sur le sujet et qu’elle devait conduire,
en lien avec le SMAG, à «
la dissolution
de la SAGECHAU avant la fin de l’année 2017
».
4.
LA QUALITÉ DE L
’
INFORMATION FINANCIÈRE ET COMPTABLE
Les contrôles réalisés par la chambre
sur les thèmes suivants n’appellent pas d’observation
particulière : les prévisions budgétaires en section de fonctionnement ; les restes à réaliser ;
les restes à classer non régularisés ; les immobilisations financières
; l’amortissement des
immobilisations
; les cessions d’immobilisation
s ; le recours aux lignes de trésorerie.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
17/117
4.1.
Une fonction financière correctement structurée
4.1.1.
La commune a mené de front plusieurs chantiers de clarification et modernisation
de la fonction financière et comptable
Depuis 2013, la commune a mené plusieurs chantiers de modernisation et de fiabilisation de
ses procédures financières et comptables dont elle attendait des gains de productivité et
une
amélioration des délais de paiement. Ces chantiers visaient d’une part la fluidification
des
processus et la clarification des responsabilités, d’autre part la dématérialisation complète
des ci
rcuits d’engagement et de mandatement. Ils ont permis le passage, au 1
er
janvier 2015,
au protocole d’échange standard dit PESV2 visant la dématérialisation des échanges entre
ordonnateur et comptable public. Ils ont également permis à la commune d’être en
mesure
de recevoir, dès le 1
er
janvier 2017, des factures par voie électronique.
Pour ce faire, en s’appuyant sur une cartographie de ses circuits d’engagement et
de
mandatement, la collectivité a d’abord précisé ses processus et circuits de validation
tout
en procédant à une déconcentration des engagements au sein des services municipaux. Elle a
aussi modernisé le traitement des factures (numérisation, dématérialisation du traitement et
du service fait, fiabilisation des informations sur les tiers). Parallèlement, la commune a mis
en place le parapheur électronique afin de dématérialiser les circuits de signature.
Ces années de transition ont toutefois entravé certains processus financiers et comptables.
En particulier, ces réformes pourraient expliquer partiellement des délais globaux de paiement
élevés
ou le manque de temps consacré aux travaux de mise à jour et de fiabilisation de l’actif
(
cf. infra
). Selon l’ordonnateur, la chaîne financière et comptable devrait se stabiliser en 2017,
à l’achèvement
de certains chantiers comme la dématérialisation de la signature
des
engagements et la fiabilisation de la base de tiers, aujourd’hui réalisée à hauteur de 86
%.
4.1.2.
Normes et procédures sont formalisées et diffusées
via
de multiples documents
La commune
ne s’est pas dotée d’un règlement
comptable et financier. Ce dispositif, préconisé
par le comité national de fiabilité des comptes locaux
17
, est obligatoire pour les départements
et régions mais facultatif à l’échelon communal.
En pratique, les informations et instructions
relatives à la gestion budgétaire et comptable
d’Alfortville
relèvent de documents multiples.
Plusieurs notes ou présentations sont diffusées chaque année pour décrire les procédures
régissant les différentes étapes du cycle budgétaire : la fin de gestion et la clôture de
l’exercice
N ;
le point sur l’exécution des crédits N
-1 ; le cadrage du budget N+1 ;
l’élaboration
du budget N+1. Chaque préparation budgétaire donne lieu à des lettres de cadrage ou
des
notes relatives à l’élaboration du
budget, qui rappellent les orientations politiques
de
l’exécutif
. Ainsi, la lettre de cadrage 2016 prévoit la reconduction du principe de
non-
remplacement systématique des départs d’agents
et la stabilisation en valeur des
dépenses de fonctionnement.
En parallèle, et selon une logique plus analytique, des « revues de projet » sont réalisées deux
à trois fois par an. Elles
font l’objet de comptes rendus permettant, si besoin, d’ajuster le budget
en cours d’exercice.
Ce corpus de normes et
d’
orientations budgétaires et comptables est complété par des
documents
ad-hoc
: les délibérations relatives aux amortissements ; les notes relatives aux
processus conjoints de dématérialisation des circuits d’engagement, de bons de commande
et de service fait ; les note
s relatives à l’exécution prat
ique et budgétaire des marchés.
17
Cf
. notamment le guide pour la rédaction d’un règlement budg
étaire et financier pour les collectivités territoriales et leur
groupement, décembre 2012.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
18/117
La diffusion de ces normes est assurée par plusieurs canaux : un réseau de correspondants
financiers dans les services, des réunions d’encadrement périodiques et le dépôt en accès
libre sur l’in
tranet de la collectivité.
Les procédures budgétaires et comptables d’Alfortville sont donc encadrées
et largement
diffusées. Toutefois, la synthèse de ces règles en un document unique permettrait
une meilleure accessibilité. La
communication de l’exécutif
communal pourrait alors
se concentrer sur les éléments de cadrage politique, les rappels de règles non ou mal
appliquées, ou les nouveautés. Ce document aurait également vocation à recenser les règles
qui font actuellement défaut à la commune, en matière de provisionnement des risques ou
de
mise à jour de l’inventaire (
cf
.
infra
). Désormais moins mobilisée par les chantiers
de
modernisation, la direction des finances comporte parmi ses objectifs l’élaboration d’un
règlement budgétaire et financier.
Recommandation n° 1 :
Mettre en place un règlement comptable et financier.
4.1.3.
Le système d’information financier et comptable
: outil de gestion mais aussi d’aide
au contrôle
La commune utilise son système d’information financier et comptable comme appui au pilotage
de la procédure budgétaire. Ainsi, depuis 2016, les services opérationnels saisissent
eux-mêmes leurs demandes budgétaires. Cette déconcentration facilite les discussions
budgétaires avec l’exécutif, qui se tiennent désormais sur la base de tableaux harmo
nisés.
Elle permet en outre une responsabilisation accrue des services.
Cependant, les possibilités du logiciel financier et comptable ne sont pas encore pleinement
exploitées en matière de contrôle. En particulier, la commune a opté pour un paramétrage
des contrôles automatiques très peu contraignant
. Si la détection d’une anomalie est suivie
d’un message d’alerte, cette étape n’est pas bloquante et peut
-être outrepassée par les agents
de la direction financière. Des contrôles bloquants permettraient d’évi
ter les nombreux
dépassements d’engagements constatés
18
, et de s’assurer du respect des maximums
de dépenses des marchés publics.
En réponse aux observations de la chambre, l’ordonnateur
a indiqué qu’un paramétrage plus strict des contrôles serait envisagé
en 2018.
4.1.4.
Les risques budgétaires et comptables sont correctement maîtrisés même si des
améliorations restent possibles
Dans l’ensemble, les procédures budgétaires et comptables d’Alfortville paraissent
fiables
et
convenablement mises en œuvre
. Toutefois, certaines anomalies, développées ci-après,
montrent que la maîtrise des risques budgétaires et comptables peut encore être améliorée.
Les pistes de progrès identifiées (renforcement
des procédures de fin d’exercice, effort
de
mise à jour de l’inventaire, ma
îtrise du délai global de paiement, revue des risques et mise
en œuvre d’une politique de provisionnement) concernent l’ensemble des services de
la collectivité ainsi que, dans certains cas, le comptable public. Au-delà de la seule gestion
des risques, certaines de ces propositions
doivent en outre permettre d’améliorer la sincérité
des comptes (apurement des immobilisations en cours).
18
D’après la comptabilité des engagements
, plus de 3 000 dépassements
d’engagements
observés entre 2010 et mi 2016, pour
un montant total de 3 268 570
€.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
19/117
En matière
d’investissement, l
es
« revues de projet »
conduites par la collectivité constituent
un instrument pertinent de maîtrise des risques budgétaires. Mises en place en 2011, elles font
office
d’
enceinte de pilotage stratégique des projets les plus structurants en cours, associant
le maire, le directeur général des services (DGS), les directeurs généraux adjoints (DGA) et
le directeur général adjoint des services techniques (DGST), plusieurs directions ressources
(ressources humaines, finances, commande publique, patrimoine) ainsi que les responsables
opérationnels des projets concernés. Chaque projet y est examiné à travers son
coût d’objectif,
son calendrier, les étapes clés et les difficultés associées. Conçues comme outil de décision,
de responsabilisation et de décloisonnement, ces revues participent de la diffusion de
la culture du pilotage et des contraintes budgétaires. Elles permettent en outre une mise à jour
régulière de la programmation pluriannuelle des investissements.
4.2.
La chaîne budgétaire et comptable doit encore gagner en fluidité pour tenir les délais
de paiement légaux et améliorer les opérations de fi
n d’exercice
4.2.1.
Des délais de paiement élevés qui ne donnent pas lieu
à paiement d’
intérêts
moratoires
Le délai global de paiement (DGP) d’un marché public est le délai imparti à la collectivité pour
payer le titulaire du marché. Régi pendant la période sous revue
par l’article
98 du code des
marchés publics (CMP), le délai maximal a progressivement été réduit, passant de 45 jours
jusqu’en 2009 à 30
jours à compter du 1
er
juillet 2010
19
. Le dépassement du délai de paiement
ouvre de plein droit et sans autre formalité, pour le titulaire du marché ou le sous-traitant,
le bénéfice d'intérêts moratoires, à compter du jour suivant l'expiration du délai. Il constitue
en outre un bon indicateur de la fluidité des processus financiers et comptables de la collectivité.
Depuis avril 2014, les délais moyens de paiement ont systématiquement excédé le maximum
légal de 30
jours, allant même jusqu’à atteindre 69,9
jours en juin 2014. Au 31 janvier 2017,
après une diminution sensible au second semestre 2016, le délai de paiem
ent s’établissait
encore à 43,1 jours, dont 25,6 jour
s relevant de l’ordonnateur, et
17,5 jours du comptable.
Ces retards dans l’exécution de la dépense relèvent
en grande partie
de l’ordonnateur,
mais
pas uniquement. Certains mois, les délais ont pu atteindre plus de 20 jours chez le comptable,
et plus de 50 jours chez
l’ordonnateur.
Le comptable public
estime qu’une part des retards est imputable à l’insuffisance des pièces
justificatives transmises à l’appui des mandats
, raison pour laquelle il a organisé deux
formations à l’attention du personnel de la commune en 2015
. Cette explication paraît peu
satisfaisante car en cas de refus du comptable pour ce motif, ses délais sont suspendus.
Selon l’ordonnateur
, les retards so
nt d’abord liés au passage, au 1
er
janvier 2015, au PESV2,
qui a entraîné des erreurs dans les circuits de signature internes puis dans la transmission
des titres, mandats et pièces justificatives. Ils tiennent aussi à la survenue de plusieurs congés
de lo
ngue durée, à la vacance du poste d’adjoint et à un
turnover
de 50 % parmi les effectifs de
la direction financière. La fiabilisation des processus de transmission dématérialisée et
la reconstitution des effectifs de la direction financière en septembre 2016 a permis de prolonger
la baisse du délai de paiement amorcée en juin 2016. Depuis 2016, la tenue des délais
de traitement des mandats figure parmi les objectifs des agents de la direction des finances.
Si ces efforts commencent à porter leurs fruits, ils devront être poursuivis pour que les délais
de paiement prévus par la loi soient respectés.
19
Conséquence de la transposition de la directive n° 2011/7/UE du 16 février 2011 concernant la lutte contre le retard de paiement
dans les transactions commerciales.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
20/117
Outre les préjudices économiques que ces délais sont
susceptibles d’
entraîner pour
les fournisseurs, de tels retards accentuent les difficultés de la ville dans le pilotage de
ses opérations de clôture et nuisent,
in fine
, à la lisibilité des comptes. Ainsi, en 2015, en dépit
d’un
échéancier de versement connu depuis 2011, la commune a comptabilisé sa participation
de 0,8
M€ à la
Zac Chantereine en reste à réaliser sur 2016, car les services avaient mis deux
mois à valider la facture correspondante.
Par ailleurs, la commune est tenue
20
de s’acquitter du
versement d’intérêts moratoires et
d’indemnité
s forfaitaires de recouvrement. En cas de signalement du non-respect de cette
obligation par un créancier, par le comptable public ou par tout autre tiers, le préfet est fondé
à mettre en demeure l’ordonnateur puis, le cas échéant, à procéder d’office au mandatement
de la créance
21
.
La ligne de conduite suivie
jusqu’à ce jour
par la commune, consistant à ne pas verser ces
sommes à moins d’une
réclamation du tiers lésé, est donc irrégulière. Certains fournisseurs
n’hésitent d’ailleurs plus à formuler de telles
demandes
, même s’ils restent
très minoritaires
(deux demandes ont été enregistrées en 2015).
Recommandation n° 2 :
Mettre en place un dispositif de décompte du délai de paiement légal.
Rappel à la réglementation n° 1
:
Verser les intérêts moratoires pour tout dépassement du délai de paiement légal.
4.2.2.
Le rattachement des charge
s illustre la nécessité d’améliorer le pilotage des
opérations de fin d’exercice
En vertu des principes
d’annualité budgétaire et d’indépendance des exercices
, le compte
administratif doit recenser de façon exhaustive les charges qui se rattachent à son exercice.
La procédure de rattachement consiste
, à la clôture de l’exercice,
à intégrer dans le résultat
annuel toutes les charges de fonctionnement résultant de services faits
durant l’année
mais
n’ayant pas été payés
faute de réce
ption d’une
pièce justificative (facture). Au plan comptable,
ces dépenses de fonctionnement engagées mais non mandatées sont enregistrées au crédit
du compte 408 et au débit des comptes de classe 6 concernés. Cette écriture est
contrepassée en début
d’exercice suivant
après réception de la pièce justificative.
Un niveau de rattachement trop faible peut faire douter de l’exhaustivité des charges
rattachées. Au contraire, des rattachements trop importants témoignent de défaillances dans
la conduite des
opérations de fin d’exercice. L’importance de ces rattachements se mesure en
rapportant le compte 408 au total des comptes 60, 61 et 62.
La norme de ce ratio s’établit
usuellement entre 5 et 10 %, soit une à trois semaines de dépenses.
20
Article 98 du code des marchés public et titre IV de la loi n° 2013-100 du 28 janvier 2013 portant diverses dispositions
d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière.
21
Article L. 1612-18 du code général des collectivités territoriales.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
21/117
Tableau n° 2 : Rattachements des ch
arges à l’exercice
(en €)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Charges rattachées
1 711 101
1 467 427
2 050 024
2 100 015
3 917 117
3 468 752
charges de gestion (c/60 à c/65)
38 244 103
40 529 505
42 666 411
44 589 419
47 462 675
47 036 702
charges rattachées en % des charges de
gestion
4,5 %
3,6 %
4,8 %
4,7 %
8,3 %
7,4 %
chapitre 11 (c/60, à c/62)
10 842 757
12 534 916
13 321 176
13 870 518
14 777 101
14 529 570
charges rattachées en % du chapitre 11
15,8 %
11,7 %
15,4 %
15,1 %
26,5 %
23,9 %
charges rattachées en nombre de jours de
dépense
57,6
42,7
56,2
55,3
96,8
87,1
Source : comptes de gestion
Le volume des charges rattachées, composées pour l’essentiel de factures non parvenues,
parait élevé sur la période et il représentait encore, après le pic atteint en 2014, 23,9 %
des charges annuelles en 2015. Exprimé en nombre jours de dépenses, il est passé de moins
de 2 mois (57,6 jours), soit un niveau déjà élevé, à près de 3 mois (87,1 jours), augmentant
ainsi de 51,2 %. Cette tendance devrait se poursuivre en 2016 puisque la commune a indiqué
en réponse aux observations de la chambre que le montant des charges rattachées
en fonctionnement devrait atteindre 4,7
M€.
Selon les procédures mises en place à Alfortville, en fin
d’exercice, chaque service doit
indiquer à la direction financière l’issue à donner à chaque engagement non mandaté
:
rattachement à l’exercice, report en reste à réaliser ou annulation. Cette étape est préparée,
en amont, par une revue conjointe des engagements. E
n l’absence de réponse des services,
les engagements sont censés être automatiquement annulés. Cette procédure gagnerait
à
être mise en œuvre de façon plus stricte.
Par ailleurs, la note de clôture ne prévoyait pas de seuil en-deçà duquel il ne serait pas possible
de procéder à des rattachements de charges, ce qui pouvait contribuer à gonfler leur montant
d’une multitude d’engagements de faible ampleur.
En réponse aux observations de la chambre, la commune a indiqué avoir mis en place un seuil
de rattachement au budget 2017 de 500
€, en se réservant néanmoins la possibilité d’y
déroger au cas par cas,
ce qui est susceptible d’en affaiblir la portée.
4.3.
L’information financière et budgétaire manque de sincérité
4.3.1.
Entre 2013 et 2016, l
’information budgét
aire des élus a fluctué de façon inversement
proportionnelle aux enjeux
4.3.1.1.
Le respect des règles de forme
Conformément aux dispositions de l’article L.
2312-1 du CGCT, le conseil municipal doit tenir
dans un délai de deux mois avant l’adoption du budget primitif un débat d’orientation
budgétaire (DOB), s’appuyant sur un rapport sur les
orientations budgétaires (ROB). Depuis
la loi NOTRe
22
d’août 2015,
il doit être pris acte de ce débat par une délibération spécifique.
Enfin, depuis 2016
23
, la collectivité doit mettre en ligne ses documents budgétaires.
La chambre a pu vérifier qu’Alfortville respectait ces obligations procédurales
. En particulier,
il a bien été pris acte de la tenue du
débat d’orientation budgétaire
2016 par une délibération
spécifique et la commune a mis en ligne les notes accompagnant le DOB, le budget primitif et
le compte administratif.
22
Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
23
Décret n° 2016-834 du 23 juin 2016 relatif à la mise en ligne par les collectivités territoriales et par leurs établissements publics
de coopération de documents d'informations budgétaires et financières.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
22/117
4.3.1.2.
Le contenu du rapport sur les orientations budgétaires
Au-delà de ces exigences formelles, le CGCT précise le contenu de cette information
préalable, qui doit porter sur les
« orientations budgétaires »
ainsi que les
« engagements
pluriannuels envisagés »
. Avant la loi MAPTAM
24
, la jurisprudence administrative
25
avait déjà
imposé que le
rapport d’orientation budgétaire
soit suffisamment détaillé, et comporte des
éléments d’analyse prospective, des informations sur les principaux investissements projetés,
le niveau d’endettement et son évolution,
ainsi que
l’évolution des taux de la fiscalité locale
26
.
Les récentes évolutions législatives ont complété le champ des informations obligatoires.
Depuis la loi MAPTAM, le DOB doit également porter sur
l’évolution et les caractéristiques
de
l’endettement
. La loi NOTRe et
son décret d’application
, publié en 2016
27
, ont imposé
des informations sur la structure et la gestion de la dette, sur les effectifs et sur la structure
et l'évolution passée et à venir des dépenses de personnel.
De façon synthétique, ces exigences se répartissent selon deux axes :
-
l
’information doit être prospective
: le
rapport d’orientation budgétaire
doit éclairer à
la fois sur les orientations
budgétaires de l’exercice à
venir et sur leurs conséquences
à moyen terme ;
-
l
’information doit être particulièrement détaillée sur certains postes stratégiques ou
à risque : investissements, dette, fiscalité locale et masse salariale.
Au regard de ces critères, l’analyse des rapports d’orientation budgétaire d’Alfortville fait
ressortir les éléments suivants.
Caractère prospectif de l’information fournie
Le r
apport d’orientation budgétaire
n’a comporté
,
jusqu’
en 2015, aucune analyse prospective,
privant
le conseil municipal d’éléments d’appréciation sur les conséquences budgétaires
des axes de politique générale. Toutefois, en amont du budget primitif (BP) 2016, anticipant
en cela la parution du décret d’applic
ation de la loi NOTRe,
il s’est enrichi d’éléments
prévisionnels concernant le niveau des investissements jusqu’en 2020 et celui des
remboursements d’emprunts jusqu’en 2036.
Information sur les postes stratégiques ou à risques
L’information relative aux effectifs et à la masse salariale comportait, à l’appui des
débats
d’orientation budgétaire
2010 et 2011, une estimation du montant consolidé des charges
de
personnel et de leur évolution. Par la suite, ces éléments n’ont plus ét
é fournis, alors même
que la masse salariale augmentait à un rythme soutenu jusqu’en 2014. En
2016, dans un souci
d’anticipation des exigences posées par
la loi NOTRe, une chronique rétrospective
de
l’exécution de la masse salariale a été fournie, détaillant l’évolution
des charges
de personnel par statut (agents titulaires et non titulaires) et isolant en leur sein les charges
sociales. Si cet effort doit être souligné, il ne permettait pas encore
d’apprécier le niveau
et
l’évolution de la masse salariale
,
faute d’un montant ou d’un taux d’évolution prévisionnel
s.
Les informations relatives à la fiscalité locale étaient minimales, se bornant depuis 2012
à signaler la volonté de stabiliser les taux. Or,
cette stabilisation n’a été effective
qu’en 2014
,
et non en 2012. Entre temps, les taux de taxe foncière et
d’habitation ont augmenté de 1
%
entre 2011 et 2012 et de 1,8 % entre 2012 et 2013.
24
Loi n° 2014-58 du 27
janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.
25
Cour administrative d'appel (CAA) Douai, 14 juin 2005,
commune de Breteuil-sur-Noye
; tribunal administratif (TA) Nice,
10 novembre 2006,
M. Antoine Di Lorio c/ commune de La Valette-du-Var
; TA Nice, 19 janvier 2007,
M. Bruno Lang c/ commune
de Mouans-Sartoux
.
26
Réponse du ministre des collectivités territoriales publiée au Journal officiel (JO) du 25 octobre 2011, p. 11319, à la question
n° 113040 publiée au JO du 5 juillet 2011, p. 7036.
27
Décret n° 2016-841 du 24 juin 2016 relatif au contenu ainsi qu'aux modalités de publication et de transmission du rapport
d'orientation budgétaire.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
23/117
Les informations relatives aux investissements ne consistaient, depuis
2011, qu’en une liste des
principales opérations. Alors même que les rapports qualifient de « volontariste et ambitieuse »
la stratégie d’investissement, cette liste n’
était assortie
d’
aucune estimation des crédits
budgétaires correspondants. Pourtant, la commune tient à jour une programmation pluriannuelle
des investissements (PPI)
, régulièrement actualisée à l’occasion des revues de projet
semestrielles. Cette programmation établit, à horizon de cinq ans, pour les grands projets
comme pour les investissements récurrents, les prévisions de dépenses et recettes de Fonds
de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA). En réponse aux observations
provisoires de la chambre, la commune s’est engagée à prévoir dès 2017 un point d’information
en conseil municipal sur la PPI
28
.
Enfin, les informations relatives à la dette ont connu des évolutions contrastées. En 2012
et 2013, elles mentionnaient le
niveau de la dette de l’exercice N
-1 ainsi que de son niveau
prévisionnel à la fin de l’exercice
N. En outre, à compter de 2013, anticipant en cela
les
exigences de la loi MAPTAM, le rapport sur l’orientation budgétaire
a été complété par
une ventilation de la dette par nature de prêt assortie, pour chaque catégorie, du taux annuel
moyen pratiqué ; une appréciation sur le niveau de risque était aussi fournie.
Toutefois, entre 2014 et 2016, plus
aucune information sur le niveau global de la dette n’
était
communiquée dans le rapport d’orientation budgétaire
, alors même que les exercices 2013,
2014 et 2015 y étaient qualifiés de « périodes budgétaires marquées par un effort
d’équipement inédit
et toujours croissant » justifiant «
un recours soutenu à l’emprunt
» et que,
dans les faits, la dette consolidée avait augmenté de près de 70 % entre 2012 à 2015. En dépit
de ces évolutions, la dette continuait d
’être qualifiée de «
mesurée ». En outre, le ROB
préalable à l’adoption du BP
2016 ne comportait plus de
chronique rétrospective de l’évolution
des charges d’intérêt
et, partant, des conséquences du rec
ours croissant à l’endettement.
Plus généralement, la
vision globale sur l’évolution du budget de la commune
se dégageait
encore difficilement d’un document
, qui ne comprenait
ni tableau synthétique de l’évolution
des grandes catégories de dépenses et des recettes, ni explication précise sur le niveau
et
l’évolution des principaux agrégats, en particulier la capacité d’autofinancement.
À
cet égard, le rapport d’orientation budgétaire pour l’exercice 2017 témoigne
d’un souci
de régularité et de transparence renouvelé.
En effet, ce document comprend une
chronique pluriannuelle de l’évolution des principaux
agrégats donnant une vision synthétique des grands équilibres budgétaires. Il s’est enrichi
des éléments obligatoires prévus par la loi NOTRe concernant notamment les dépenses
de personnel. Enfin, des informations précises sont désormais communiquées sur les principaux
postes à enjeux : évolution des dépenses de personnel, évolution détaillée de la fiscalité locale,
chronique détaillée
des dépenses d’équipement rétrospective et prospective jusqu’en 2020
.
La chambre relève toutefois, dans ce document, l’erreur méthodologique consistant à calculer
la capacité de désendettement en ajoutant les produits de cession à l’épargne brute.
Cette erreur donne de ce ratio une vision indument favorable.
D’autre part,
le rapport d’orientation budgétaire 2017 ne comprend
toujours
pas d’éléments
prospectifs ou rétrospectifs concernant l’évolution de la dette communale. Le remboursement
des emprunts en cours est évoqué mais la commune ne fournit pas d’éléments sur
les nou
veaux emprunts à venir, ni sur l’évolution de la dette consolidée qui en résultera.
Compte tenu de la forte évolution connue par ce poste sur la période récente et des enjeux
associés pour la commune (cf. analyse financière
infra
), cette lacune devra être comblée.
28
Jusqu’à présent, la PPI n’est communiqué qu’aux seuls élus
de la majorité, lors du
séminaire des élus
.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
24/117
4.3.1.3.
Le contenu des notes accompagnant les décisions budgétaires et comptables
Le constat dressé au sujet du
rapport d’orientation budgétaire
vaut pour le reste
de
l’information communiquée aux membres du conseil municipal en amont des décisions
budgétaires :
l’information relative à la masse salariale, à la dette et aux investissements
se raréfie à mesure que ces postes stratégiques augmentent.
Les notes accompagnant les budgets primitifs ne fournissent plus de chronique historique
d’évolution de
la masse salariale à partir de 2012. À compter du budget 2013, le montant total
prévisionnel de la dette n’est plus mentionné et la chronique historique de l’évolution de
la dette de la collectivité ne figure plus dans la note de présentation. À partir du budget 2014,
la liste des principaux investissements assortie des montants correspondants n’est plus
fournie à l’assemblée délibéran
te.
Les notes accompagnant les comptes administratifs, comportaient un graphique sur
l’évolution
historique des dépenses réelles de fonctionnement, des charges réelles de fonctionnement et
de l’épargne brute.
À partir de 2014, cette
information n’est plus fournie.
4.3.1.4.
Conclusions sur l’information budgétaire d
ont disposent les élus
Entre 2013 et 2016, en
amont du débat d’orientation budgétaire, le niveau d’information
communiqué aux élus sur l’ensemble des domaines stratégiques ou à risques a fluctué
de façon inversement proportionnelle aux enjeux, diminuant à mesure que les dépenses et
la dette croissaient.
Les notes accompagnant les décisions budgétaires et comptables ont également été
progressivement purgées des informations permettant d’apprécier les postes de dépenses
qui augmentaient le plus rapidement (masse salariale, investissements), des informations
relatives à la dette totale lorsque celle-ci a commencé à augmenter de façon soutenue, et
des
informations susceptibles d’éclairer les élus sur l’équilibre global de la section de
fonctionnement lorsque celui-ci a commencé à se dégrader.
C’est donc l’ensemble des informations
accompagnant les décisions budgétaires qui devrait
être amélioré, tant au regard des dispositions issues de la loi NOTRe que dans un plus grand
souci de transparence sur les grands enjeux budgétaires.
À cet égard, le rapport
d’
orientations budgétaires 2017 constitue une avancée significative,
de
même que l’engagement à informer le conseil municipal de la PPI.
Ce rapporte comporte
toutefois des erreurs méthodologiques et reste incomplet en ce qui concerne un élément
essentiel
: l’évolution de la dette commun
ale. Les efforts engagés devront donc être poursuivis
et s’étendre à l’ensemble des documents accompagn
ant les décisions budgétaires.
Rappel à la réglementation n° 2 :
Compléter l’ensemble de l’information budgétaire à destination des élus afin de rendre
compte
du niveau et de l’évolution pluriannuelle envisagée
des dépenses et recettes, notamment de
la masse salariale, des investissements, de la fiscalité et de la dette.
Recommandation n° 3 :
Porter régulièrement la programmation pluriannuelle des investissements à la connaissance
du conseil municipal.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
25/117
4.3.2.
Des prévisions budgétaires surévaluées en investissement
Pour le bon fonctionnement de la démocratie locale, il importe également que les élus puissent
délibérer sur un budget primitif reposant sur des prévisions de dépenses et de recettes
sincères, c’est
-à-
dire n’ayant été ni
sous-évaluées (pour les premières), ni surévaluées (pour
les secondes)
. La persistance d’écarts significatifs entre les prévisions et leur exécution peut
être de nature à remettre en cause la sincérité de ces prévisions, condition de légalité
des délibérations budgétaires
29
.
Précisions méthodologiques :
Le taux d’exécution des dépenses et des recettes d’investissement a été calculé sur
les différents exercices en rapportant les dépenses réellement exécutées, figurant au compte
de gestion, aux crédits votés au budget primitif majorés des restes à réaliser (RAR)
de
l'exercice précédent. Le même calcul a été fait en ajoutant les restes à réaliser de l’exercice
aux dépenses et recettes exécutées. Les soldes reportés (chapitres 001 et 002 du budget
primitif) ne sont pas pris en compte, de même que les prévisions de virement à la section
d’investissement (chapitres 021 et 023). Un retraitement est nécessaire pour les cessions
d’actif
s, don
t la prévision figure au budget primitif en recettes d’investissement (024) mais
la réalisation en recettes de fonctionnement du compte administratif
30
.
Tableau n° 3 :
Taux de réalisation de la section d’investissement
(en %)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
taux de réalisation des dépenses d'investissement
61,6
65,1
57,2
62,3
66,9
57,2
en tenant compte des restes à réaliser
75,2
76,6
75,8
83,4
82,3
71,3
taux de réalisation des recettes d'investissement
56,4
62,5
70,4
60,3
73,0
52,1
en tenant compte des restes à réaliser
66,3
66,6
78,6
86,0
89,4
77,5
Source
: CRC, d’après les budgets primitif
s et les comptes administratifs
Les prévisions de dépenses
d’investissement
inscrites au budget primitif excèdent la capacité
de la commune à réaliser ses projets, leur taux de réalisation oscillant entre 57,2 % (2012
et 2015) et 66,9 % (2014). En recettes, les prévisions budgétaires sont assorties de taux
de réalisation du même ordre, compris entre 52,1 % (2015) et 73 % (2014).
La commune a recours régulièrement aux restes à réaliser pour ses investissements,
à un niveau toutefois
modéré, s’établissant autour de 15
% des crédits ouverts au BP.
Cette pratique
résulte en partie de l’absence de gestion pluriannuelle des crédits
d’investis
sements distinguant autorisations de programme (AP) pluriannuelles et crédits
de paiement (CP) annuels. Ce choix oblige la commune à inscrire en totalité dans son budget
primitif des dépenses vouées en réalité
à s’échelonner sur plusieurs exercices.
Cependant, les restes à réaliser peuvent également relever de retards imputables à
des facteurs opérationnels imprévus ou de défaillances dans la programmation. Dans le cas
d’Alfortville, ces derniers facteurs sont prépondérants. En effet, moins d’un tiers
31
des restes
à réaliser en dépenses sont relatifs à des immobilisations en cours, c’est
-à-dire à
des
investissements pluriannuels en cours de réalisation et ne pouvant être immobilisés qu’à
leur achèvement lors d’un exercice ultérieur.
L’écart entre les prévisions budgétaires et l’exécution se réduit si l’on tient compte des restes
à réaliser. Le taux de réalisation, restes à réaliser compris,
s’est sensiblement amélioré sur
la
période pour s’établir en 2013 et 2014 dans une fourchette comprise entre 82,3 e
t 89,4 %.
En 2015, il est retombé à 71,3 % en dépenses et 77,5 % en recettes.
29
Conseil d'État (CE), 23 décembre 1988, n° 60678.
30
Il convient également de déduire des réalisations les opérations d’ordre relatives aux cessions d’actif
s
, qui ne font pas l’objet
de prévision dans le budget primitif mais figurent bien aux chapitres 040 et 042 du compte administratif.
31
Part des restes à réaliser (RAR) relatifs à des immobilisations en cours dans le total des RAR : 31 % en 2013, 28 % en 2014
et 30 % en 2015.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
26/117
Ces écarts entre prévisions budgétaires et exécution résultent
d’une programmation
pour
partie déconnectée de la capacité de la commune
à mener un tel volume d’investissements.
Concernant l’exécution des recettes, des annulations à due concurrence ont été pratiquées,
le moindre recours à l’emprunt
ayant d’abord constitué le principal levier d’ajustement.
Toutefois, d’autres leviers ont progressivement été activés de façon substan
tielle et
tout particulièrement le non recours aux cessions immobilières annoncées au budget primitif.
Ainsi, en 2011, 2013 et 2014, le taux de réalisation des produits de cessions d’immobilisations
n’a pas excédé 8
% des crédits ouverts. En 2015, bien que meilleur, ce taux est resté faible
(42 %). Le montant moyen
32
des cessions d’immobilisations budgétées mais non réalisées
sur
ces exercices s’élève à 3,2
M€.
Le graphique suivant montre que, sur la période, la collectivité a eu tendance à ne plus réaliser
les cessions d’immobilisations annoncées alors qu’elle contractait des emprunts à un niveau
de plus en plus proche de celui prévu au budget primitif.
Graphique n° 2 : Écarts
entre les crédits ouverts et l’exécution budgétaire (y compris
restes à réaliser) sur les 4 princi
paux postes de recettes d’investissement
Sources
: CRC, d’
après les documents budgétaires
Cependant, le budget primitif affichait un financement équilibré des investissements entre
diverses ressources. Depuis 2013, la note accompagnant le budget primitif précise même que
le
recours à l’emprunt s’accompagne d’«
une active politique foncière en matière de cessions
générant des recettes conséquentes » ou « générant de nouvelles recettes budgétaires »
33
.
En réponse aux observations de la chambre, la commune a concédé « un relatif excès
d’optimisme
» dans ses prévisions de recettes de cession.
Ces pratiques entachent la sincérité de l’équilibre entre les différents modes de financement
des investissements tel qu’il
est présenté par la collectivité dans le cadre du BP. En tout état
de cause, ces choix de gestion reviennent de fait à priver le conseil municipal de son pouvoir
d’arbitrage entre l
es deux leviers de financement des investissements que sont le recours
à
l’emprunt et
la cession de biens immobiliers.
La commune d’Alfortville ajuste chaque année une à
trois
fois son budget en cours d’exercice
par le biais de décisions modificatives (DM).
À l’exception de l’exercice 2013, ces
DM
n’ont eu
qu’un impact marginal sur le niveau global des crédits d’investissements ouverts,
en recettes
comme en dépenses
, de l’ordre de 1 à 10
% des crédits ouverts.
32
Y compris restes à réaliser.
33
Source
: notes accompagnant les budgets primitifs 2013, 2014 et 2015. Avant 2013, les produits de cessions ne faisaient l’objet
d’aucun commentaire appréciatif dans les notes accompagnant le budget primitif.
-1 000 000
0
1 000 000
2 000 000
3 000 000
4 000 000
5 000 000
6 000 000
7 000 000
8 000 000
9 000 000
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Subventions d'investissement
reçues
Emprunts et dettes assimilés
Fonds de compensation de la
TVA (FCTVA)
Produits de cessions
d'immobilisations
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
27/117
Ces décisions modificatives sont généralement proposées au conseil municipal dans le dernier
quart de l’exercice, alors que la commune dispose d’une bonne vision sur l’état d’avancement
des investissements programmés. Il est regrettable,
pour l’éclairage du débat d’orientation
budgétaire qui les suit de peu, que ces décisions modificatives
n’aient pas donné lieu à
un ajustement des crédits ouverts au regard de
l’état d’avancement
des investissements.
4.3.3.
Des annexes obligatoires à fiabiliser
L’instruction budgétaire et comptable M14 arrête la liste des annexes devant obligatoirement
figurer à l’appui des documents budgétai
res et comptables. Celles-ci, soumises
à l’approbation
du conseil municipal, participent à son information. Parmi ces documents, les états du
personnel, de la dette
et des engagements hors bilan ont fait l’objet de vérifications
spécifiques, en raison des enjeux associés pour le budget communal.
4.3.3.1.
L’état du personnel
L
’
état du personnel
vise à informer le conseil municipal, lors de l’adoption budget primitif,
sur les effectifs que la masse salariale permet de financer et, au compte financier, sur
les effectifs effectivement pourvus.
À partir de l’exercice 2012, l’effectif pourvu devait être
comptabilisé en équivalent temps plein annuel travaillé (ETPT).
L’état du personnel établi par la commune
est
présenté conformément à l’instruction M14
et
il est renseigné en ETPT depuis
l’exercice 2013
. Cependant, au compte administratif 2015,
le rappel des effectifs budgé
taires n’était pas renseigné.
Les effectifs budgétaires affichés sont largement surévalués par rapport aux effectifs
effectivement pourvus, ces derniers
ne les couvrant qu’à hauteur de
64,3 % à 85,4 % selon
les exercices.
Le niveau des effectifs réels
, tel qu’
indiqué dans cette annexe,
n’est
pas cohérent avec
les
tableaux de suivi de la collectivité. La différence d’unité de mesure
(ETP vs. ETPT) ne suffit
pas à expliquer les écarts constatés, qui tiennent plutôt à des incohérences. En effet,
les effectifs décomptés en ETPT ne sauraient être supérieurs aux effectifs décomptés
en équivalents temps plein.
Tableau n° 4 : Effectifs de la commune selon état du personnel et tableaux
de suivi de la direction des ressources humaines
Effectifs
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Budget primitif (ETPT dès 2013)
973,0
986,0
1 018,0
1 020,0
985,0
-
Compte administratif (ETPT dès 2013)
735,0
842,0
839,0
655,8
699,2
696,2
Taux de réalisation budgétaire
75,54 %
85,40 %
82,42 %
64,30 %
70,98 %
Suivi DRH (personnes physiques)
685,0
682,0
678,0
697,0
687,0
681,0
Suivi DRH (ETP)
646,4
591,7
605,7
630,9
657,6
651,2
Source : comptes administratifs, tableaux de suivi utilisés par la commune et fichiers de paye
L’état du personnel doit donc être fiabilisé,
car il doit refléter avec sincérité les prévisions
budgétaires aussi bien que la réalité des effectifs rémunérés.
4.3.3.2.
L’é
tat de la dette
Le rapprochement entre le compte de gestion et l’état de la dette annexé au compte
administratif fait apparaître des écarts pour les exercices 2013, 2014 et 2015.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
28/117
Tableau n° 5 : Emprunts et dettes inscrits aux BP, CA et CG
(en €)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
encours de la dette au 31/12/N - CA N (annexe)
41 550 295
40 461 945
41 895 136
64 352 137
73 096 157
encours de la dette au 31/12/N - CG (c/164)
41 550 295
40 461 945
41 895 136
49 314 072
68 352 137
73 289 515
différence CA - CG
0
0
0
- 49 314 072
- 4 000 000
- 193 358
annuité (capital) - CA N (annexe)
2 498 338
2 388 350
2 566 809
2 961 935
4 255 980
annuité (capital) - CG (comptes 1641+16441)
2 498 338
2 388 350
2 566 809
3 581 064
2 961 935
4 062 622
différence CA - CG
-
-
0
- 3 581 064
0
193 358
annuité (intérêts) - CA N (annexe)
1 361 114
1 413 650
1 529 944
1 781 800
2 064 635,09
annuité (intérêts) - CG (compte 66111)
1 361 114
1 413 650
1 529 944
1 616 369
1 813 350
2 093 268
différence CA - CG
-
-
-
- 1 616 369
- 31 550
- 28 633
Sources : budgets primitifs, comptes administratifs et comptes de gestion (CG)
L
’état de la dette annexé au compte administratif 2013 ne comprenait aucune information
relative à l’encours, au remboursement en capital et aux intérêts de la dette. Cependant,
le montant mentionné dans la note de présentation et reporté en annexe du budget 2014 était
conforme à celui figurant dans le compte de gestion.
Les écarts constatés en 2014 et en 2015 résultent de la non prise en compte par le prestataire
de gestion de d
ette de la commune de mouvements intervenus en fin d’exercice.
Dans les deux cas, la note de présentation accompagnant ces documents faisait état
d’un
montant de dette corrigé et conforme à celui figurant dans le compte de gestion.
Ces erreurs matérielles ne relèvent manifestement pas
d’une volonté de minorer
artificiellement
l’endettement communal. Toutefois, l’établissement
de l’état de la dette,
qui présente un caractère obligatoire et
constitue un élément important de l’information
du conseil municipal, devra faire l
’objet d’une vigilance accrue.
4.3.3.3.
Les engagements hors bilan
L’objet du contrôle vise à apprécier la consistance du risque financier représenté par les
engagements donnés hors bilan,
ainsi que la qualité de l’information financière
correspondante.
Les engagements hors bilan de la commune sont exclusivement constitués de garanties
d’emprunts. Le capital garanti restant dû
, qui représentait 124,3
M€ en
2015, a diminué
de 9,7 % depuis 2010. Sa structure est restée relativement stable, avec 93
% d’emprunts
destinés au
financement d’opérations de logements aidés par l’
État.
Les emprunts garantis sont présentés de manière exhaustive en annexe du budget et
du
compte administratif de chaque exercice, à l’exception de l’exercice
2015, pour lequel
l’objet des emprunts garantis n’a pas été
fourni
, à la suite d’une erreur matérielle
.
Par ailleurs,
l’opération de la
Zac Chantereine, portée par
l’établissement
Grand Paris
Aménagement
34
, comprend un échéancier des participations attendues de la commune
jusqu’en
2016, non retracées parmi les «
autres engagements
». Celles-ci auraient dû figurer
dans la liste des engagements hors bilan au titre des opérations d’aménagement,
conformément aux dispositions de la M14 et aux recommandations du Comité national relatif
à la fiabilité des comptes publics locaux.
Enfin, la liste des organismes dans lesquels la commune a pris des engagements financiers
(
Société d’économie mixte
(Sem), DSP) ou verse de
s subventions n’est pas exhaustive,
puisqu’elle omet
les participations de la commune dans la Sagechau (20 961,74
€ depuis
1995) et Domaxia (200 000
€
depuis 1998).
34
Décret n° 2015-980 du 31 juillet 2015 relatif à l'établissement public Grand Paris Aménagement et abrogeant le décret
n° 2002-623 du 25 avril 2002 relatif à l'Agence foncière et technique de la région parisienne
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
29/117
4.4.
L’actif de la commune est insuffisamment à jour
4.4.1.
L’état de l’actif et l’
inventaire
La
responsabilité du suivi des immobilisations incombe, de manière conjointe, à l’ordonnateur
et au comptable.
L’ordonnateur est chargé plus spécifiquement du recensement des biens et de leur
identification par la tenue de
l’inventaire. Il a l’obligation, à cet égard, d’exercer un suivi
exhaustif de la réalité et la présence des immobilisations (inventaire physique) et de connaître
la valeur financière de son patrimoine immobilisé (inventaire comptable).
Le comptable est responsable de
l’
enregistrement des immobilisations
et de leur suivi à l’actif
du bilan
, conforme à l’inventaire comptable de l’ordonnateur
: à ce titre, il tient l’état de l’actif
ainsi que le fichier des immobilisations qui justifient les soldes des comptes apparaissant à
la balance et au bilan. L
’inventaire et l’état de l’actif
doivent correspondre.
D
e nombreux écarts ont été identifiés entre l’état de l’actif
au 31 décembre 2015, transmis par
le comptable,
et l’inventaire de l’ordonnateur à la même date. L’écart total s’élevait
à 26,6
M€,
soit 8,53
% du montant total de l’actif immobilisé
de la commune.
L’inventaire
du patrimoine communal est établi sous la responsabilité du directeur général
des services techniques, sur la base des données produites par les différents services
concernés et régulièrement mises à jour.
Ces travaux ont débouché sur la constitution d’une
base numérique des immobilisations en 2013. En outre, la direction des finances met à jour
les fiches immobilisations en continu et non plus comme auparavant à l’occasion
de campagnes bisannuelles. Ainsi, la commune a été en mesure de fournir des états
d’inventaires
complets,
organisés par comptes d’immobilisations, distinguant pour chaque bien
valeur brute, amortissements et valeur nette comptable.
Les derniers travaux
d’ajustement de l’actif de la commune au regard de l’inventaire
de
l’ordonnateur remontent à l’exercice 2009
. Selon le comptable, ce retard serait dû à
des
contraintes d’effectif
s. Depuis fin 2014, ses contrôles se seraient limités à rapprocher
de
l’inventaire, pour les seuls biens amortissables, les soldes des comptes d’immobilisations et à
vérifier les flux d’entrée en immobilisations et les opérations d’amo
rtissements correspondantes.
Le comptable a porté à la connaissance de la collectivité les écarts constatés au
31 décembre 2014 et il attend les informations nécessaires à leur ajustement, notamment
la liste des biens
immobilisés devant être sortis de l’actif.
Selon la collectivité, un travail
de sensibilisation des services en ce sens a été engagé, mais tarderait à porter ses fruits.
Il importe que la commune et le poste comptable poursuivent leurs efforts afin que le montant
de l’actif immobilisé au bilan donne une image fidèle du
patrimoine de la collectivité.
4.4.2.
Les immobilisations en cours
Le compte 23 «
immobilisations en cours
» enregistre les dépenses afférentes aux
immobilisations non achevées à la fin
de l’exercice. Lorsque ces immobilisations sont
terminées, elles doivent être transférées au compte 21 par opération
d’ordre non budgétaire.
L’apurement du compte
23 participe de la sincérité du résultat. En effet, le maintien de sommes
élevées en immobilisations en cours a pour effet d’augmenter artificiellement le résultat
en
différant la charge d’amortissement des bi
ens correspondants.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
30/117
Tableau n° 6 : Immobilisations en cours
(en €)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
immobilisations en cours - solde (c/231)
25 759 160
25 943 390
26 412 704
34 196 807
43 094 096
56 546 306
immobilisations en cours - flux (c/231)
11 372 188
2 871 302
792 872
7 784 104
8 897 288
13 692 422
immobilisations corporelles - solde (c/21)
207 019 122
217 098 417
223 438 165
233 699 243
242 291 357
245 991 531
ratio immo en cours / dépenses d'équipement
1,39
2,38
2,68
1,78
2,00
3,20
ratio solde / flux des immo en cours
2,27
9,04
33,31
4,39
4,84
4,13
ratio immo en cours / immo corporelles (soldes)
12,44 %
11,95 %
11,82 %
14,63 %
17,79 %
22,99 %
Source : comptes de gestion
Si les immobilisations en cours ont augmenté de 30,8
M€ entre 2010 et 2015, cette hausse
ne
résulte pas d’une telle volonté. En effet elle s’explique dans une large mesure par deux
opérations non clôturées à la date d’intervention de la chambre, pour des motifs échappant à la
commune : la mise en liquidation judiciaire du maître d’œuvre du centre aquatique et l’absence
de maîtrise du calendrier de la construction de l’école Bérégovoy confiée à la SAERP. L
e
transfert du compte 23 au compte 21 de ces deux investissements devrait avoir pour effet de
ramener le ratio immobilisations en cours / immobilisations corporelles de 23 % à 11 %.
En revanche, cette explication ne justifie nullement le reste du solde (25
M€), assorti d’une
forte antériorité.
En réponse aux observations de la chambre, la commune s’est engagée
à
apurer le compte 23 durant l’exer
cice 2017.
4.4.3.
L’immobilisation des frais d’études et d’insertion
Tableau n° 7 : Frais
d’étude, de R&D et d’insertion
(en €)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
total
frais d'étude (débit c/2031)
308 964
354 065
223 068
262 375
454 865
419 933
2 023 270
frais d'insertion (débit c/2033)
-
2 368
-
-
-
-
2 368
frais d'étude suivis de réalisation (crédit c/2031)
25 514
37 000
87 245
-
23 920
-
173 679
frais d'insertion suivis de réalisation (crédit
c/2033)
-
-
-
-
-
-
-
Source : comptes de gestion
Par courrier du 18 décembre 2014, le comptable signalait
à l’ordonnateur
la nécessité
de procéder à un apurement du compte 2031 dont une part substantielle justifiait un transfert
au compte 23 dès le démarrage des travaux correspondants. En effet, sur la période
2010-2015, seuls 8,5 % de
s frais d’études portées au débit du compte 2031 ont été apurés.
Au 31 décembre 2015, le solde est constitué à 53 % (1 074 394
€) de frais qui auraient dû être
immobilisés, puisque les études correspondantes ont donné lieu au lancement de travaux.
Leur antériorité remonte parfois à 2010. En réponse aux observations de la chambre,
la
commune s’est engagée à apurer le compte 2031 durant l’exercice 2017.
4.5.
L’absence de provisionnement des risques contrevient au principe de prudence
Le provisionnement permet, entre autres, de constater une dépréciation ou un risque.
Cette opération comprend à la fois une dépense de fonctionnement (la dotation) et un crédit
au compte de bilan (la provision).
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
31/117
En application du 29° de l’article L.
2321-2 du CGCT, les dotations aux provisions sont des
dépenses obligatoires. La M14 et le CGCT
35
précisent
qu’
une provision doit être constituée
par délibération de l'assemblée délibérante dans les cas suivants :
-
dès l'ouverture d'un contentieux en première instance, à hauteur du montant estimé
de la charge qui pourrait en résulter en fonction du risque financier encouru ;
-
dès l'ouverture d'une procédure collective prévue au livre VI du code de commerce,
pour les garanties d'emprunts, les prêts et créances, les avances de trésorerie et
les participations en capital accordés à l'organisme faisant l'objet de la procédure
collective ;
-
lorsque le recouvrement des restes à recouvrer sur compte de tiers est compromis
malgré les diligences faites par le comptable public.
Enfin, selon les dispositions de l’article 94
de la loi MAPTAM, les provisions relatives aux
emprunts à risque souscrits à compter du 1
er
janvier 2014 constituent une dépense obligatoire.
Ces dispositions récentes ne trouvent pas à s’appliquer à Alfortville qui n’a pas contracté
d’emprunts à risque.
4.5.1.
Provisions pour risques et charges
Le chapitre 15, dans lequel sont comptabilisées les provisions pour risques et charges,
n’a
pas
été mouvementé entre 2010 et 2016. Le solde de 429 000
€ correspond
ait à une provision
constituée en 2006 relative à la garantie accordée en 2004
pour un emprunt de l’association
alfortvillaise Théâtre Studio.
Cette provision n’a
vait jamais été ajustée,
alors que l’encours
de cet emprunt avait été divisé par deux. La commune
n’avait
procédé à aucune reprise
de provisions à due concurrence du capital remboursé, considérant que
d’autres risques
étaient survenus entre temps :
-
l’octroi en 2009 en faveur de l’association «
La muse en circuit
» d’une garantie de prêt
pour un montant de 700 k
€ (encours au 1
er
janvier 2016 = 543 k
€)
;
-
l’octroi en faveur de l’association Théâtre Studio de la garantie d’un nouveau prêt
de 30 k
€ souscrit en
2014 (encours au 1
er
janvier 2016 = 27 k
€).
Un tel raisonnement contrevient au principe de non contraction des recettes et des dépenses.
D’autre part, si
le risque sur ces nouveaux emprunts était avéré, alors la provision serait
sous-évaluée de 377 k
€ au vu du capital restant dû. Ces difficultés
avaient aussi été signalées
par le comptable public dans
une lettre d’observa
tion datée du 18 décembre 2014.
En février 2017, à la suite du contrôle de la chambre, la commune a ajusté la provision relative
à la garantie d’emprunt accordée à l’association Théâtre Studio. En revanche, elle n’a pas
passé de provisi
on concernant la garantie d’emprunt à l’association
« La muse en circuit »
,
alors même qu’elle
estime
que le risque résiduel associé s’él
ève à 257
k€.
4.5.2.
Provisions pour dépréciation de comptes de tiers
Le montant des comptes de tiers redevables et débiteurs est passé de 5,6
M€ à 8,5
M€
entre 2010 et 2015. En leur sein, les créances contentieuses ont évolué de 0,2
M€
à 0,3
M€.
Aucune provision pour dépréciation de comptes de tiers n’a
vait été constituée sur la période,
alors même que la valeur des comptes de tiers redevables et débiteurs rapportée aux produits
de fonctionnement en courants était passée de 11,6 % à 15,7 % et que, en leur sein, la part
des redevables et débiteurs contentieux était toujours comprise entre 2 et 3,5 %.
35
Art. R.2321-2 du CGCT.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
32/117
Parallèlement, le montant annuel des admissions en non-valeur était très faible et même nul
en 2010, 2011 et 2015. Ces montants étaient insuffisants au regard du total des comptes
de redevables et débiteurs contentieux.
Le risque lié aux redevables et débiteurs contentieux ne connaissait donc pas de traduction
comptable, ce qui contrevenait à
l’obligation posée par l’article L.
2321-2 du CGCT, en vertu
des principes de prudence et de sincérité des comptes.
En février 2017, durant le contrôle de la chambre, la commune a constitué une provision
pour
dépréciation des comptes de tiers à hauteur de 188 k€.
4.5.3.
Provisions pour contentieux
La commune
a par ailleurs expliqué l’absence de provision nouvelle entre 2010 et 2015
par
l’«
absence de risque contentieux majeur sur la période
». Or, d’après l’état des contentieux
établi par la direction juridique de la collectivité, elle était partie à 19 contentieux ouverts
au 31 décembre 2015, dont 10 étaient encore pendants fin 2016. La commune a indiqué
à la
chambre qu’elle considérait qu’aucun risque financier n’était associé à ces contentieux.
La chambre a procédé à une revue des charges exceptionnelles sur la période sous revue,
afin de s’assurer que celles
-
ci n’auraient pas dû faire l’objet de provisions.
Or, pour au moins
trois exercices, certaines de ces charges auraient dû être provisionnées, soit au titre des
obligations réglementaires
en vigueur, soit parce que, s’agissant de risques
probables et
évaluables, une telle pratique eut été de bonne gestion.
Ainsi, un solde de 334 k
€
figurait en 2011 au compte 6718. Il était principalement constitué
des dépenses au titre du protocole transactionnel conclu avec la société Valentin Jean
Lefebvre. Ce protocole visait, après
l’annulation par le tribunal administratif de Melun d’un
avenant de 500 k
€
HT au contrat qui la liait à Alfortville, à indemniser cette société eu égard
au préjudice subi. La requête introductive d’instance déposée par le préfet du Val
-de-Marne
avait été enregistrée au tribunal administratif le 24 août 2010
. S’agissant d’un ris
que découlant
de l’ouverture d’un contentieux ouvert en première instance, la constitution d’une provision
était obligatoire.
En 2013, le compte 6718 présentait un solde de 71 440,26
€
, composé à hauteur de 27 265
€
des sommes dues à raison d’un jugement
rendu en 2013. Celles-ci auraient dû être
provisionnées dès l’ouverture du contentieux en première instance.
En 2014, ce même compte comprenait 401
k€
versés à la société Carilis SA en vertu
du protocole transactionnel signé avec cette société le 30 juin 2014, après la rupture
d’une
canalisation ayant conduit à l’inondation du local technique du centre aquatique, géré
par la commune pour le compte de ce
délégataire. Aucune somme n’était provisionnée
dans les comptes de la commune alors que la demande en indemnisation de la société Carilis
SA remontait au 26 mars 2013 et
qu’un accord avait vraisemblablement été trouvé
dès 2013.
En effet, 400 000
€
étaient inscrits en remboursement de charges liées la fermeture dans
les comptes de la société délégataire en 2013.
4.5.4.
Conclusion sur les provisions
La commune s’est longtemps affranchie
des règles relatives aux provisions pour risques
et
charges, d’une part en n’actualisant pas les provisions anciennes au regard de l’évolution
du risque, d’autre part en n’enregistr
ant aucune provision pour les risques survenus depuis.
Cette lacune concernait
non seulement des risques qu’il aurait été de bonne gestion
de provisionner eu égard à leur caractère probable et évaluable, mais aussi des provisions
pour contentieux dont la constitution revêtait un caractère obligatoire. Cette pratique irrégulière
avait
pour effet d’augmenter artificiellement le résultat comptable
de la commune.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
33/117
En février 2017, durant le contrôle de la chambre, la commune a procédé à l’actualisation
des provisions anciennes, et passé une provision pour dépréciation des comptes de tiers.
Pour
autant, l’ensemble des risques résiduels relatifs aux emprunts garantis par la commune
ne paraissent toujours pas couverts par les provisions actuelles.
Il est également rappelé que, dans le cadre des pouvoirs de contrôle budgétaire des actes
des
collectivités territoriales qui lui sont conférés par l’article L.
211-7 du code des juridictions
financières, la chambre régionale des comptes peut être saisie par le préfet, le comptable
public ou toute personne y ayant intérêt, de la non inscription au budget d’une dépense
obligatoire, selon la procédure prévue à l
’article L.
232-1 du même code.
Recommandation n° 4 :
Procéder au moins annuellement à une revue des risques afin d’
identifier ceux qui justifient la
comptabilisation de provisions.
Rappel à la réglementation n° 3 :
Enregistrer les provisions obligatoires au regard l’article L.
2321-2 du CGCT.
4.6.
Appréciation générale sur la qualité de l’information financière et la
fiabilité
des comptes
Après deux années consacrées à des chantiers de modernisation profonde, la fonction
financière paraît correctement structurée. Toutefois, les délais de paiement excèdent toujours
le délai légal de 30
jours et la commune ne s’acquitte
presque jamais des intérêts moratoires
qui en découlent.
La fiabilité des comptes est satisfaisante et la commune a entrepris en 2017 de régulariser
deux anomalies ayant pour effet de minorer les charges
: l’absence de provisionnement
des risques et la non-
comptabilisation en immobilisations d’investissements anciens.
En revanche, entre 2013 et 2016, l'information financière et budgétaire communiquée aux élus
en marge du débat d'orientation budgétaire, des décisions budgétaires ou de l'arrêté
des comptes, a
manqué de sincérité et d’exhaustivité. Ces documents ont progressivement
été amputés d'informations sur les principaux postes stratégiques ou à risques
(investissements, dette, masse salariale, fiscalité), à mesure que ceux-ci gagnaient
en importance. En outre, ils comportaient trop peu d'éléments prospectifs pour éclairer sur
les conséquences à long terme des orientations budgétaires.
La plupart de ces lacunes ont été comblées en 2017, à l’exception des éléments attendus
concernant l’encours de la dette.
La chambre recommande donc à la commune de poursuivre
cet effort et de l’étendre aux autres documents budgétaires.
5.
ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIÈRE
5.1.
Analyse rétrospective 2010-2015
5.1.1.
Présentation
L’analyse de la situation financière de la commune a été réalisée à partir des
données
comptables. Le double montant de 5,62
M€ inscrit au budget annexe
« aménagement » en 2014
relève d’une dotation du budget principal.
À cette exception, en raison du montant réduit des
budgets annexes, seul le budget principal a été pris en compte dans l’analyse financière.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
34/117
Tableau n° 8 : Montants des budgets annexes
réalisations (en M€)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
dépenses de fonctionnement
budget principal
43,90 44,32 48,45 48,92 52,31 55,16
budget annexe assainissement
0,21
0,47
0,25
0,25
0,25
0,25
budget annexe régie publicitaire
0,03
0,02
0,05
0,03
0,01
0,01
budget annexe aménagement
0,00
0,12
0,01
0,55
5,62
0,18
recettes de fonctionnement
budget principal
50,65 51,38 54,26 54,90 53,45 58,85
budget annexe assainissement
0,54
0,47
0,44
0,48
0,48
0,30
budget annexe régie publicitaire
0,03
0,03
0,03
0,03
0,04
0,05
budget annexe aménagement
0,00
0,12
0,01
0,55
5,62
0,18
dépenses d'investissement
budget principal
21,13 18,41 15,95 25,13 35,87 30,16
budget annexe assainissement
0,25
0,26
0,65
0,62
0,89
0,80
budget annexe aménagement
0,00
0,12
0,01
0,56
5,62
0,18
recettes d'investissement
budget principal
16,87 17,67 18,51 23,14 39,97 26,38
budget annexe assainissement
0,30
0,52
0,08
0,67
0,39
0,96
budget annexe aménagement
0,00
0,12
0,01
0,56
5,62
0,18
Source : données comptables
Les comparaisons avec les moyennes nationales sont établies sur la base des données
publiées
par l’
État (DGCL et DGFiP), Alfortville se situant dans le haut de la strate
des communes de 20 000 à 50 000 habitants (45 080 habitants au 1
er
janvier 2016).
Les données présentées ont fait l’objet de retraitements afin d’apprécier au plus juste
la capacité de la collectivité à faire face à ses engagements financiers futurs et à évaluer
sa capacité de réaction à des aléas internes ou externes. En particulier :
-
les produits de cession d’actif
s, par définition non récurrents, ont été reclassés
en investissement
36
;
-
les reversements de fiscalité et restitutions sur impôts et taxes ont été comptabilisés
en moindre produits de fonctionnement. Cette convention est celle adoptée par la DGCL
dans ses publications officielles
37
;
-
les dépenses et recettes ré
elles d’investissement
38
sont présentées hors emprunts,
hors excédents de fonctionnement capitalisés (compte 1068) et ne prennent pas
en
compte les opérations d’ordre.
Un tableau de synthèse de la situation financière est présenté à
l’annexe
n° 3.
5.1.2.
La section de fonctionnement
5.1.2.1.
Évolution des charges de fonctionnement
5.1.2.1.1.
Évolution générale entre 2010 et 2015
Les charges réelles de fonctionnement s’élevaient à 49,18
M€ en 2015, enregistrant un léger
recul par rapport à 2014 (49,73
M€). Elles ont connu une progressi
on de 22,8 % pendant
la période examinée, soit une moyenne annuelle de hausse assez élevée de 4,2 %, qui
a principalement concerné les exercices 2011 (+ 6,0 %
39
) et 2014 (+ 7,2 %
40
).
36
Il s’agit d’un retraitement classique, ces produits exceptionnels n’étant
en particulier
jamais pris en compte pour l’établissement
d’une capacité d’autofinancement brute ou nette.
37
Les comptes considérés sont intégrés à leur valeur nette comptable.
38
Les
opérations réelles
donnent lieu à un encaissement (recettes réelles) ou décaissement (dépenses réelles), par opposition
aux
opérations d’ordre
.
39
Dont + 1,70
M€ pour les seules charges à caractère général (+
15,5 %),
cf
.
infra
.
40
Dont + 1,91
M€ pour les
charges de personnel (+ 8,0 %) et + 0,90
M€ pour les charges à caractère général (+
6,4 %).
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
35/117
Graphique n° 3 : Évolution des charges de fonctionnement entre 2010 et 2015
Source : comptes de gestion
De manière comparable, les charges de fonctionnement par habitant ont progressé de 24,7 %
depuis 2010 pour atteindre 1 226
€ par habitant en 2015. Bien que cet accroissement soit
sans commune mesure avec celui des communes franciliennes de même strate (+ 2,7 %),
les charges de fonctionnement par habitant à Alfortville étaient toujours inférieures aux
moyennes régionale et nationale en 2015.
Graphique n° 4 : Charges de fonctionnement par habitant
Source :
CRC, d’après
DGFiP
En réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune présente la progression
de ses charges de fonctionnement comme un «
rattrapage
», induit
–
entre autres
–
par une
amélioration du service public rendu aux usagers, un renforcement du personnel encadrant et
par le coût de fonctionnement de ses investissements. Pourtant, cette hausse intervient alors
que la population communale a peu évolué depuis 2007, et elle concerne certaines dépenses
spécifiques à la commune (
cf
. partie relative à la communication
infra
).
5.1.2.1.2.
Les charges de personnel
Principal poste au sein des dépenses de fonctionnement
41
, les charges de personnel
s’élevaient à 25,47
M€ en 2015, soit 18,5
%
de plus qu’en
2010.
41
Les charges de personnel d’Alfortville représentaient cependant 51,8
% des charges de fonctionnement en 2015, contre 61,0 %
pour les communes franciliennes de même strate.
40,04
42,44
44,35
46,38
49,73
49,18
21,49
21,85
22,96
23,88
25,79
25,47
10,94
12,64
13,50
14,07
14,97
14,75
4,44
4,81
4,91
5,41
5,50
5,55
0,00
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
60,00
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Charges réelles de
fonctionnement en M€, dont :
charges de personnel
charges à caractère général
subventions de
fonctionnement (associations,
CCAS, etc.)
983
980
1 084
1 095
1 162
1 226
1 413
1 387
1 408
1 445
1 478
1 451
1 250
1 290
1 307
1 350
1 369
1 358
0
200
400
600
800
1 000
1 200
1 400
1 600
2010
2011
2012
2013
2014
2015
charges de fonctionnement
par habitant (en €)
strate 20 000 - 50 000
habitants (Île-de-France)
strate 20 000 - 50 000
habitants (national)
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
36/117
Une contraction de ce poste de dépense est à signaler en 2015 (- 1,2 %), en cohérence avec
la tendance générale de décélération observée dans le dernier rapport de la Cour des comptes
sur les finances publiques locales.
Cependant, celle-ci doit être mise en perspective des évolutions antérieures : l
’accroissement
de ces charges représentait 5,1 % en 2012, 4,0 % en 2013 et atteignait même 8,0 % en 2014,
soit une progression sensiblement supérieure à celle observée pour l’ensemble du secteur
communal (+ 4,6 % en 2014
42
).
Sur la période, le rythme moyen de croissance, de 3,5 %, étai
t supérieur d’un
point à
l’orientation donnée aux collectivités locales pour l’évolution annuelle des dépenses de
personnel, établie à 2,5 % par la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation
des finances publiques pour les années 2012-2017.
Le n
ombre total d’agents ayant peu évolué depuis 2010
43
, la progression des charges de
personnel d’Alfortville traduit une hausse comparable de la rémunération moyenne des agents.
Graphique n° 5 : Charges de personnel par habitant
Source : DGFiP
La commune est toutefois parvenue à contenir ce poste en 2015, avec un recul de 1,2 %,
amené à se prolonger en 2016.
Par ailleurs, la comparaison avec la moyenne des communes de même strate montre que
les
charges de personnel d’Alfortville, qui s’élevaient à 571
€ par habitant en
2015, restent
encore significativement inférieures aux moyennes régionale (821
€) et n
ationale (762
€).
Cette différence pourrait
s’explique
r en partie par des effets de périmètre, tels
que
l’externalisation des activités extrascolaires et périscolaires (9
4
€ par habitant), intégrées
dans les charges à caractère général.
5.1.2.1.3.
Les charges à caractère général
Les charges à caractère général, qui comprennent en particulier les achats et les prestations
extérieures, dont certains induits par les nouveaux équipements, constituent le deuxième poste
de dépenses de fonctionnement. Elles représentaient 29,5 % des charges de fonctionnement
en 2015, soit sensiblement plus que les moyennes francilienne (24,9 %) et nationale (22,3 %).
42
Selon les rapports 2014 à 2016 de l’Observatoire des finances locales, les charges de personnel du secteur communal ont
progressé de + 3,5 % en 2012, + 3,3 % en 2013, + 4,6
% en 2014. À la différence d’Alfortville, cette croissance s’est prolon
gée
en 2015 (+ 2,0 %).
43
651,1 ETP en 2015 (681 agents) contre 646,6 en 2010 (685 agents).
484
486
516
537
576
571
765
762
781
803
829
821
684
696
706
733
757
762
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
2010
2011
2012
2013
2014
2015
charges de personnel par
habitant (en €)
strate 20 000 - 50 000
habitants (Île-de-France)
strate 20 000 - 50 000
habitants (national)
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
37/117
Leur progression pendant la période examinée a été particulièrement dynamique : elles
atteignaient 14,75
M€ en 2015, soit 34,6
% qu’en 2010
et une moyenne annuelle de + 6,1 %.
De manière comparable à celle des charges de personnel, cette croissance
s’avère soutenue
mais irrégulière jusqu’en 2014,
un recul étant observé en 2015 (- 1,5 %). Les hausses sont
notables en 2011 (+ 15,4 %), 2012 (+ 6,8 %) et 2014 (+ 6,4 %).
En 2011, la très forte progression tient en grande partie aux redevances d’exploitation du
nouveau centre aquatique
44
, ainsi qu’aux prestations assurées par la Ligue de l’enseignement
pour les activités périscolaires (3,35
M€ contre 2,86
M€ en 2010).
La hausse de 2012 concerne à la fois les achats de la commune (+ 4,6 %), les prestations
extérieures (+ 27,4 %
45
) et les charges de publicité, publications et relations publiques
(+ 26,3
%). L’exercice 2012 correspond en effet à
la prise de fonction du nouveau maire, lequel
a donné une impulsion sensible aux dépenses de communication. Les dépenses de
publication
46
ont ainsi progressé de 33,0 % en 2012 (cf. partie communication
infra
).
La hausse de 2014 concerne à nouveau les achats (+ 7,0 %), mais également la régularisation
des dépenses d’ex
ploitation du centre aquatique
47
ainsi que les frais de télécommunications
(+ 28,4 %).
En 2015, les charges à caractère général atteignaient 326
€ par habitant, soir un niveau proche
de la strate régionale (335
€ par habitant) mais supérieur à ce
lui de la strate nationale (282
€/
hab.).
5.1.2.1.4.
Les subventions de fonctionnement et autres charges de gestion
Les autres charges de gestion courante
Les subventions de fonctionnement et autres charges de gestion courante, qui regroupent
principalement les subventions aux associations, au c
entre communal d’action sociale
(CCAS)
et les participations, s’élevaient à 6,82
M€ en
2015, soit 17,5
% de plus qu’en 2010 (5
,8
M€)
.
Cette hausse a principalement concerné les exercices 2011 (+ 4,2 %) et 2013 (+ 6,4 %).
Graphique n° 1 : Principales subventions de fonctionnement et contributions
Source : comptes de gestion
44
Le centre aquatique confié à un délégataire de service public a ouvert en 2011.
45
Cette hausse concerne les « autres services extérieurs », soit essentiellement les comptes 618 et 628.
46
Compte 6237, qui comprend notamment la réalisation du magazine commune, des brochures, plaquettes et affiches.
La
distribution de ces différents supports fait l’objet d’un marché spécifique, imputé par la collectivité sur le compte
6188 (« autres
frais divers »).
47
Sur les 0,58
M€ versés au délégataire en 2014 figurent 0,14
M€ au titre de l’exercice 2013. L’écart entre 2013 et 2014 est donc
accentué par la sous-évaluation des dépenses de 2013 (0,14
M€) et la surévaluation de celles de 2014 (du même montant).
2,25
2,70
2,80
2,94
2,93
3,08
1,92
1,92
1,92
2,22
2,31
2,31
0,85
0,84
0,89
0,82
0,77
0,79
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
2010
2011
2012
2013
2014
2015
contribution au SDIS (en M€)
subvention au CCAS
subventions de
fonctionnement aux
associations
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
38/117
En 2011, les subventions au secteur associatif ont progressé de 20,3 % pour atteindre 2,7
M€
,
traduisant «
l’effort continu réalisé [par la commune] en faveur du tissu associatif
48
».
Par la
suite, leur montant s’est accru de façon modérée mais régulière, pour atteindre 3,1
M€
en 2015.
La hausse de 2013 était principalement portée par celle de la subvention au CCAS (+ 15,4 %),
passée de 1,92
M€ à 2,22
M€.
Les charges financières
Les charges financières ont progressé de 19,1 % pendant la période examinée pour atteindre
2,08
M€ en 2015, soit
3,6 % des charges de fonctionnement. Bien que consistante, cette
hausse apparaît modérée au regard de celle de l’encours de la dette (+
71,4 %), en raison
d’une conjoncture favorable (taux d’intérêt réduits) et d’un encours dépourvu de produits
structurés (cf.
infra
).
5.1.2.1.5.
Conclusion sur les charges de fonctionnement
Les charges réelles
de fonctionnement d’Alfortville ont progressé de 22,8
% pendant la période
examinée, pour atteindre 42,18
M€ en 2015. Cette tendance a notamment concerné
les charges à caractère général (+ 34,8 %) et les subventions aux associations (+ 37,0 %),
en très forte croissance depuis 2010, mais également les charges de personnel (+ 18,5 %).
En volume, ces dernières représentaient à elles seules 43,6 % de la hausse des charges
observée depuis 2010, soit + 3,98
M€ sur un total de +
9,15
M€. Cette proportion était
légèrement supérieure à celle des charges à caractère général (41,6 %, soit + 3,80
M€).
Bien que ces hausses
s’avèrent plus prononcé
es que celles observées dans les communes
franciliennes de même strate, les charges de fonctionnement par habitant à Alfortville étaient
toujours inférieures aux moyennes régionale et nationale en 2015.
5.1.2.2.
Évolution des produits de fonctionnement
5.1.2.2.1.
Évolution générale entre 2010 et 2015
Les produits réels
de fonctionnement s’élevaient à 54,60
M€, en 2015, soit 13,3
% de plus
qu’en 2010
. Cette progression, plutôt irrégulière, a surtout concerné les exercices 2011
(+ 5,1 %) et 2013 (+ 4,5
%), l’exercice 2014 enregistrant une diminution de 2,1
%
49
.
48
Rapport de présentation du compte administratif 2014.
49
La hausse en 2013 puis le recul en 2014 découlent en partie des reversements de fiscalité opérés par la communauté
d’agglomération (+0,75 M€ en 2013,
-
0,77 M€ en 2014).
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
39/117
Graphique n° 2 : Évolution des produits de fonctionnement entre 2010 et 2015
Source : comptes de gestion
Les produits de fonctionnement par habitant ont évolué de façon comparable, passant
de 1 135
€ en 2010 à 1
283
€ en 2015 (+
13,0 %)
50
. De même que pour les charges
de fonctionnement, leur niveau était toutefois encore inférieur aux moyennes régionale
(1 521
€ par habitant) et nationale (1
479
€) de la strate en 2015.
Graphique n° 3 : Produits de fonctionnement par habitant
Source : DGFiP
En 2015, les produits de fonctionnement étaient principalement constitués des impôts locaux
et contributions directes (47,4 %), suivis des dotations (19,5 %) et des autres produits
de la fiscalité
51
(14,4 %).
50
Selon les données produites par la
DGFiP. Les produits réels de fonctionnement par habitant, entendus hors opérations d’ordre
et produits de cessions, progressaient de 12,6 % sur la même période.
51
Cette catégorie regroupant les reversements de la communauté d’agglomération (4,9
%), les dispositifs de péréquation (4,6 %)
et les autres impôts et taxes (4,9 %).
48,20
50,67
52,00
54,32
53,17
54,60
23,89
25,54
26,23
27,66
27,48
28,56
15,73
16,19
15,98
16,19
16,19
15,93
1,83
2,04
2,23
2,20
2,46
2,51
0,00
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
60,00
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Produits réels de
fonctionnement en M€,
dont:
ressources fiscales
propres (dont impôts
locaux)
fiscalité reversée par
l'EPCI
ressources
institutionnelles (dont
DGF)
fonds de péréquation
(FSRIF - FPIC)
ressources d'exploitation
1 135
1 137
1 214
1 229
1 187
1 283
1 558
1 459
1 476
1 489
1 507
1 521
1 375
1 431
1 437
1 471
1 469
1 479
0
200
400
600
800
1 000
1 200
1 400
1 600
1 800
2010
2011
2012
2013
2014
2015
produits de
fonctionnement par
habitant (en €)
strate 20 000 - 50 000
habitants (Île-de-France)
strate 20 000 - 50 000
habitants (national)
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
40/117
5.1.2.2.2.
Les impôts locaux et contributions directes
Évolution générale
Les produits des impôts locaux et contributions directes, nets des restitutions
52
, s’élevaient
à 25,88
M€ en 2015, soit 21,6
% de plus qu’en 2010.
Cette tendance haussière, significative en 2011 (+ 7,1
%), s’est atténuée au fil des exercices
(+ 2,3 % en 2015). Pour autant, ce poste représentait près de la moitié des produits réels
de fonctionnement de la commune en 2015 (47,6 %), soit une proportion supérieure à 2010
(44,2 %).
Ces recettes sont constituées presque pour moitié de la
taxe d’habitation (13,29
M€ en 2015)
et de la taxe sur le foncier bâti (12,29
M€). Celles relatives à la taxe sur le foncier non bâti
(TFNB) constituent un montant bien moindre (0,08
M€),
en raison de leur assiette minime, et la
commune ne perçoit pas de taxe additionnelle (TAFNB).
La fiscalité professionnelle relevait pour sa part de la communauté d’agglomération de
la Plaine centrale du Val-de-Marne, devenue un établissement public territorial de la métropole
du Grand Paris le 1
er
janvier 2016. Les recettes fiscales directes de la commune sont donc
exclusivement assises sur les ménages.
Évolution des taux de la fiscalité locale
Les taux de la fiscalité ont régulièrement augmenté de 2010 à 2013 avant de se stabiliser.
Le
maire s’était en effet engagé en ce sens
avant sa réélection en 2014 et cette décision
a effectivement été
mise en œuvre en 2014 et 2015
. Ces orientations politiques expliquent
la progression des recettes de fiscalité locale entre 2010 et 2013 et leur ralentissement ultérieur.
Tableau n° 9 : Évolution des taux de la fiscalité locale entre 2010 et 2015
(en %)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2010-2015
Alfortville
taxe d'habitation
15,35 15,50 15,66
15,94 15,94 15,94
0,59
taxe foncier bâti
18,60 18,79 18,98
19,32 19,32 19,32
0,72
taxe foncier non bâti
71,86 72,58 73,31
74,62 74,62 74,62
2,76
strate 20 000 - 50 000 habitants (94)
taxe d'habitation
nd
15,20 15,28 16,41 16,32 16,55
16,55
taxe foncier bâti
nd
20,01 19,94 20,58 20,62 20,77
20,77
taxe foncier non bâti
nd
57,63 64,00 80,80 73,24 87,62
87,62
strate 20 000 - 50 000 habitants (Ile-de-France)
taxe d'habitation
15,55 15,83 15,87 16,06 16,30 16,76
1,21
taxe foncier bâti
18,49 19,59 19,64 19,40 19,34 19,82
1,33
taxe foncier non bâti
56,25 63,52 64,84 60,95 60,53 64,45
8,20
strate 20 000 - 50 000 habitants (national)
taxe d'habitation
18,03 17,95 17,98 18,00 18,15 18,41
0,38
taxe foncier bâti
23,95 23,61 23,66 23,37 23,18 23,42
-0,53
taxe foncier non bâti
58,00 59,08 59,04 58,48 57,46 59,04
1,04
Source : DGFiP
52
Ce poste inclut les recettes Fonds national des garanties individuelle des ressources (FNGIR), déduites le cas échéant des
reversements.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
41/117
À l’exception de
celui de la taxe sur le foncier non bâti, les taux pratiqués à Alfortville étaient
légèrement inférieurs à ceux de la strate régionale en 2010. Leur progression de 2010 à 2013
a conduit à rattraper presque intégralement cet écart, avant que la stabilisation opérée
les exercices suivants n
’entraîne
un nouveau décrochage.
Graphique n° 4 :
Évolution du taux de la taxe d’habitation
Source : DGFiP
Évolution des bases de la fiscalité locale
Du fait de son caractère résidentiel, Alfortville bénéficie de bases de taxe d’habitation élevées.
Elles atteignaient 1 868
€ par habitant en 2015, soit 34,4
% de plus que la moyenne de
la strate (1 391
€).
La commune met en œuvre depuis 1993 un ab
attement spécial à la base au taux de 5 %
53
en faveur des personnes à revenus modestes, et, depuis 2014, un abattement de 10 %
54
au titre du handicap. Elle
n’a pas institué de régime d’abattement général sur la base de taxe
d’habitation, d’où le niveau
contenu des produits non perçus au titre de ces dispositifs
(106 000
€ en 2015
, contre 96 000
€ en 2010
).
En dehors des régimes d’abattement décidés
au niveau communal, au même titre que les taux, les bases fiscales sont déterminées par
la variation des bases physiques et les revalorisations forfaitaires des lois de finances.
L’évolution des bases de la fiscalité locale a principalement été marquée par une forte
progression en matière de foncier bâti en 2011, ce qui explique la hausse des recettes
de fiscalité locale lors de cet exercice
55
. Les bases de la taxe sur le foncier bâti, qui atteignaient
63,59
M€ en 2015, ont ainsi progressé de 21,7
% sur la période dont + 11,3 % pour la seule
année 2011
56
. Cette tendance est partagée par les communes de la même strate. Alfortville
ne dépassait la moyenne par habitant que de 4,4 % en 2015 (1 425
€/h contre 1
365
€),
alors
qu’elles étaient identiques en 2010 (1
180
€).
53
Le taux de cet abattement facultatif ne peut dépasser 15
% (II.3 de l’article
1411 du CGI).
54
Avant le 1
er
janvier 2016, le taux de 10 % de cet abattement facultatif était imposé aux collectivités. À compter de cette date,
il peut être compris entre 10 % et 20 % (II.3 bis de
l’
article précité).
55
L’évolution de la population, en hausse en 2011 (+
1,4 %) et 2014 (+ 0,8
%) mais en diminution les autres exercices, n’a pas
d’incidence visible sur l’évolution des bases constatée.
56
Le rapport de présentation du compte administratif 2011 ne propose pas
d’explication à cet accroissement.
15,35
15,50
15,66
15,94
15,94
15,94
15,20
15,28
16,41
16,55
15,55
15,83
15,87
16,06
16,30
16,76
18,03
17,95
17,98
18,00
18,15
18,41
14,00
15,00
16,00
17,00
18,00
19,00
2010
2011
2012
2013
2014
2015
taux de TH à
Alfortville
strate 20 000 - 50
000 habitants (94)
strate 20 000 - 50
000 habitants (Ile-
de-France)
strate 20 000 - 50
000 habitants
(national)
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
42/117
Tableau n° 10 : Évolution des bases de la fiscalité locale entre 2010 et 2015
montant (en M€)
évolution (en %)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2011 2012 2013 2014 2015 2010-2015
bases taxe d'habitation
74,51 75,62 77,95 80,00 80,70 83,37
1,5
3,1
2,6
0,9
3,3
11,9
bases taxe foncier bâti
52,26 58,16 60,48 61,94 62,83 63,59
11,3
4,0
2,4
1,4
1,2
21,7
bases taxe foncier non bâti
0,06
0,06
0,06
0,07
0,11
0,11
1,7
8,5
6,3
57,4
1,9
87,9
revalorisation forfaitaire des bases
locatives
2,0
1,8
1,8
0,9
0,9
-
Source : DGFiP
Les bases de taxe sur le foncier non bâti ont également connu une hausse très significative
en 2014 (+ 57,4 %), sans incidence financière du fait de leur niveau modeste.
Fiscalité locale par habitant
Les produits de la fiscalité locale
d’Alfortville s’élevaient à 580
€ par habitant
en 2015, soit
un niveau inférieur aux strates départementale (643
€) et régionale (611
€), malgré
une
progression plus marquée (+ 100
€ en cinq ans
).
La hausse observée, qui intervient dans un contexte de stabilisation des taux, tient en partie
à
l’évolution démographique de la commune. Sa population s’est en effet cont
ractée
en 2015
57
, sans incidence notable sur les bases qui ont pour leur part progressé
58
.
Graphique n° 5 : Fiscalité directe locale par habitant
Source : DGFiP
Les autres ressources fiscales propres
Les autres recettes fiscales de la commune (2,68
M€)
sont principalement liées à la taxe
additionnelle aux droits de mutation (1,59
M€
en 2015), dont les fluctuations erratiques
reflètent celles du marché de l’immobilier pendant la période examinée.
57
Selon l’Insee, Alfortville comptait 44
793 habitants en 2014 et 44 633 habitants en 2015.
58
Une diminution du nombre d’habitants par foyer fiscal pourrait expliquer ces tendances.
480
507
537
560
565
580
557
572
578
590
611
506
525
540
556
566
588
600
610
620
629
643
300
400
500
600
700
2010
2011
2012
2013
2014
2015
impôts locaux par
habitant (en €)
strate 20 000 - 50 000
habitants (Île-de-
France)
strate 20 000 - 50 000
habitants (national)
strate 20 000 - 50 000
habitants (94)
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
43/117
Graphique n° 6 : Autres impôts et taxes
Source : comptes de gestion
L’ensemble de ces recettes représentait 4,9
% des produits réels de fonctionnement de
la
collectivité, soit un montant comparable aux reversements de l’intercommunalité et
aux dispositifs de péréquation.
5.1.2.2.3.
La fiscalité reversée par la communauté d’agglomération
Jusqu’en 2015, l
a commune a bénéficié
du versement par la communauté d’agglomératio
n
d’une attribution de compensation, obligatoire, et d’une
dotation de solidarité communautaire,
pour sa part facultative.
Ainsi qu’indiqué
précédemment
, ces deux dispositifs ont fait l’objet
d’une optimisation destinée à permettre à Alfortville de
maintenir son éligibilité à la dotation
de solidarité urbaine.
Le niveau global de reversement a peu évolué entre 2010 (2,68
M€) et 2015 (2,67
M€),
à
l’exception de 2013 (3,52
M€), en raison d’une actualisation de l’évaluation du coût
des charges transféré
es à la communauté d’agglomération.
5.1.2.2.4.
Les ressources institutionnelles
La
dotation
globale
de
fonctionnement
(DGF)
constitue
la
principale
dotation
de
fonctionnement de l’État aux collectivités territoriales. Elle
s’élevait
, pour Alfortville,
à 10,63
M€ en 2
015, soit 19,5 % des produits de fonctionnement de la commune. Ce montant
était inférieur de 8,1 % à celui perçu en 2010 (11,57 %).
Graphique n° 7 : Dotation globale de fonctionnement
Source : comptes de gestion
2,61
2,75
2,31
2,76
2,18
2,68
1,57
1,70
1,27
1,59
1,17
1,59
0,64
0,62
0,62
0,70
0,62
0,70
0,34
0,37
0,37
0,31
0,33
0,32
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Autres impôts dont taxes
sur activités (en M€)
Taxe additionnelle DMTO
Impôts et taxes -
production énergétique
Droits de place et de
stationnement
11,57
11,87
11,85
12,01
11,72
10,63
9,06
9,01
8,93
8,86
8,47
7,37
1,57
1,83
1,99
2,32
2,50
2,52
0,94
1,03
0,93
0,84
0,75
0,74
0,00
2,00
4,00
6,00
8,00
10,00
12,00
14,00
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Dotation globale de
fonctionnement (en M€)
dont dotation forfaitaire
dont dotation de
solidarité urbaine (DSU)
dont dotation nationale
de péréquation
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
44/117
La DGF se décompose en une dotation forfaitaire, qui dépend notamment de la population et
de la superficie, une dotation de solidarité urbaine (DSU) restreinte aux collectivités éligibles
et une dotation nationale de péréquation
59
.
À compter de 2014, la diminutio
n d’enveloppe nationale décidée
en loi de finances, destinée
à faire participer le secteur local à la réduction des déficits publics, a conduit à une diminution
de la part forfaitaire en 2014 (8,47
M€)
et 2015 (7,37
M€
, soit une diminution correspondant
à 20 % de la Caf brute communale), amenée à se poursuivre en 2016.
Cette tendance baissière se reflète sur le niveau global de DGF, bien que partiellement
compensée par la progression de la DSU (2,52
M€ en 2015 contre 1,
58
M€ en 2010).
5.1.2.2.5.
Les dispositifs de péréquation horizontale
Éligible a
u fonds de solidarité des communes d’
Île-de-France (FSRIF), Alfortville a bénéficié
de la montée en puissance de ce dispositif de péréquation régionale. Son montant atteignait
2,7
M€ en 2015, soit près de 50
% de plus qu’en 2010 (1,83
M€
).
Alors que l’éligibilité au FSRIF s’appuie sur un indice synthétique basé sur le potentiel financier
(25 %), le taux de logements sociaux (25 %) et le revenu moyen par habitant (25 %) de
la commune, les modalités de participation au fonds de péréquation des ressources communales
et intercommunales (FPIC) relèvent de critères calculés au niveau du territoire intercommunal.
Ainsi, bien que la collectivité soit bénéficiaire du FSRIF, Alfortville est contributeur au FPIC
depuis sa création en 2012. En progression sensible, son montant (0,19
M€) restait très
inférieur aux sommes perçues au titre du FSRIF en 2015.
Graphique n° 8 : Recettes de péréquation horizontale
Source : comptes de gestion
Les recettes nettes tirées des dispositifs de péréquation s’élevaient à 2,51
M€ en 2015,
soit 4,6 % des produits réels de fonctionnement.
59
Alfortville n’est pas éligible à la d
otation de solidarité rurale.
1,83
2,04
2,27
2,30
2,59
2,70
-
-
(0,04)
(0,09)
(0,13)
(0,19)
1,83
2,04
2,23
2,20
2,46
2,51
(0,50)
-
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
2010
2011
2012
2013
2014
2015
fonds de péréquation des
ressources communales
et int (FPIC) (en M€)
fonds de solidarité des
communes d'Ile-de-
France (FSRIF)
recettes nettes de
péréquation
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
45/117
5.1.2.2.6.
Conclusion sur les produits de fonctionnement
Les produits réels de fonctionnement, nets des restitutions, ont augmenté de 13,3 % entre
2010 et 2015 pour atteindre 54,6
M€.
Cette progression a été portée à plus de 70 % par les recettes de la fiscalité locale (+ 4,60
M€
sur les + 6,40
M€ de hausse des recettes entre 2010 et 2015), notamment du fait des hausses
de taux décidées jusqu’en 2013 (+
3,61
M€).
La diminution des recettes tirées de la dotation globale de fonctionnement (- 0,94
M€)
est venue atténuer cette tendance, bien que compensée aux deux tiers par la montée
en charge des dispositifs de péréquation horizontale (+ 0,68
M€).
5.1.2.3.
Évolution de l’autofinancement
La capacité d’autofinancement
(Caf) brute correspond aux produits de fonctionnement
non mobilisés pour couvrir les charges de fonctionnement, disponibles pour rembourser
la dette et investir. Les charges et produits exceptionnels, par nature non pérennes, ne sont
pas pris en compte.
À ce sujet, dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune
a
souhaité que sa capacité d’autofinancement soit présentée en incl
uant les produits
de cessions «
puisque ces derniers résultent d’une gestion active et programmée du
patrimoine
». Il est rappelé à la col
lectivité que la capacité d’autofinancement, qui représente
l’excédent de ressources internes dégagées et peut s’analyser comme une ressource durable,
exclut systématiquement ces recettes par nature exceptionnelles. Les intégrer reviendrait
à dénaturer le sens de cet agrégat, tout en présentant des données faussées dans le seul
intérêt de la commune, au détriment d’une analyse objective de sa situation financière.
Graphique n° 9 : Évolution de la section de fonctionnement et Caf brute
Source : comptes de gestion
La Caf
brute d’Alfortville, qui s’élevait à 8,16
M€ en 2010, s’est maintenu
e autour de 8
M€
jusqu’en 2013, avant de connaître une forte dégradation en 2014 (3,43
M€)
. Un rebond était
observé en 2015 (5,42
M€), sans toutefois rattraper le niveau des exercices préc
édents.
Entre 2010 et 2013, les produits et charges
60
ont évolué
–
en volume
–
à un rythme
comparable, d’où la relative stabilité de la Caf brute.
60
Considérés hors charges et produits exceptionnels.
48,47
50,91
52,10
54,39
53,31
54,87
40,30
42,68
44,53
46,56
49,88
49,45
8,16
8,28
7,65
7,94
3,43
5,42
0,00
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
60,00
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Produits réels de
fonctionnement (en M€, hors
exceptionnel)
Charges réelles de
fonctionnement (hors
exceptionnel)
Caf brute
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
46/117
En 2014, alors que les produits réels de fonctionnement diminuaient (- 2,1 %), les charges
progressaient de 7,2
% en raison d’une hausse des charges de personnel (+
1,91
M€) et
des charges à caractère général (+ 0,90
M€).
En 2015, un rebond des produits de fonctionnement (+ 2,7 %) a coïncidé avec une baisse
des charges (- 1,1 %), laquelle a concerné tant celles de personnel (- 0,31
M€) que
charges
à caractère général (- 0,22
M€). Cet exercice s’est inscrit dans un contexte de tension sur
le
financement des investissements décidés par l’exécutif
communal
, d’où une volonté
de
reconstitution de marges de manœuvres en
section de fonctionnement.
La Caf
nette représente la part de l’autofinancement disponible pour investir après
le remboursement du capital de la dette. Le graphique ci-
dessous représente l’évolution
de
l’autofinancement de la commune entre 2010 et 2015.
Graphique n° 10 : É
volution de l’autofinancement entre 2010 et 201
5
Source : comptes de gestion
Le remboursement en capital de la dette communale, qui représentait 2,50
M€ en 2010,
a
significativement augmenté pendant la période examinée pour s’élever à 4,06
M€ en 2015
(+ 62,6 %).
Par ailleurs, en réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune a indiqué
qu’une échéance de 1
M€ d’un prêt de la Caisse des dépôts aurait été «
reporté[e] en 2016
par défaut de prélèvement de la part de la CDC fin 2015
».
Cet argument parait difficilement justifiable,
puisqu’indépendamment
des décaissements
effectifs, Alfortville était tenue d’émettre un mandat de paiement à l’échéance contractuelle
(15 décembre 2015). En ne procédant pas de la sorte, la commune a irrégulièrement minoré ses
obligations de remboursement pour
l’exercice 2015, majorant d’autant celles de 2016.
La
chambre a donc retraité ces données de manière à réaffecter cette charge à l’exercice 2015.
Après retraitement, les annuités d’emprunt représentaient pour A
lfortville une charge
de 5,06
M€, soit 2,5
M€ de plus qu’en 2010.
Dans l’ensemble, cette tendance haussière tient
au dynamisme des investissements de la commune depuis 2013, financés en grande partie
par de nouveaux emprunts (
cf
. partie relative au financement des investissements).
8,16
8,28
7,65
7,94
3,43
5,42
5,66
5,89
5,08
4,36
0,47
1,35
2,50
2,39
2,57
3,58
2,96
4,06
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
8,00
9,00
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Caf brute (en M€)
Caf nette (Caf brute -
remboursement
d'emprunts dont CP)
Remboursement en
capital de la dette
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
47/117
Graphique n° 11 :
Capacité d’autofinancement retraitée
Sources
: comptes de gestion, commune d’Alfortville
Pour ces raisons, après une très nette dégradation en 2014 (- 4,5
M€), le rebond observé
sur
la Caf brute en 2015 s’est trouvé
intégralement absorbé par la hausse des annuités
d’emprunt. Depuis 2014, le montant de la Caf nette d’Alfortville est presque nul (0,47
M€
en 2014, 0,35
M€ en
2015) : ses ressources de fonctionnement ne sont plus disponibles pour
financer ses investissemen
ts, puisqu’absorbées en totalité par le remboursement de la dette.
Graphique n° 12 :
Capacité d’autofinancement par habitant
(après retraitement)
Source : DGFiP
Les Caf brute et nette par habitant étaient systématiquement supérieures à la moyenne
nationale, entre 2010 et
2013. Cet écart s’est toutefois inversé à compter de l’e
xercice 2014,
pour s’accentuer en 2015
.
Cette même année, la Caf nette ne s’élevait plus qu’à
8
€
par habitant, contre 73
€ pour la moyenne francilienne de la strate.
5.1.3.
La section d’investissement
5.1.3.1.
Évolution des dépenses réelles d’investissement
Les dépenses
d’investissement d’Alfortville
font et
ont fait l’objet d’une programmation
pluriannuelle des investissements (PPI), glissante, actualisée périodiquement lors de chaque
étape budgétaire. En revanche, elles ne donnent pas lieu à une gestion en autorisations
de programmes et crédits de paiements (AP/CP).
8,16
8,62
7,65
7,94
3,43
5,42
5,66
6,23
5,08
4,36
0,47
0,35
2,50
2,39
2,57
3,58
2,96
5,06
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
8,00
9,00
10,00
2010 2011 2012 2013 2014 2015
Caf brute (en M€)
Caf nette
(retraitée)
annuités en
capital de la dette
(retraitées)
128
138
114
98
11
8
97
90
74
68
40
73
70
82
78
75
53
73
0
20
40
60
80
100
120
140
160
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Caf nette par habitant
(en €)
moyenne strate 20 000 -
50 000 h (Ile-de-France)
moyenne strate 20 000 -
50 000 h (national)
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
48/117
Ces dépenses ont connu une évolution de type cyclique entre 2010 et 2015. À une phase
de décroissance, observée entre 2010 (18,60
M€) et 2012 (12,7
8
M€), a succédé une montée
en charge marquée en 2013 (20,92
M€) et 2014 (28,37
M€), le niveau de 2015 correspondant
à un retour au niveau de 2013.
Ces variations sont à rapprocher du cycle électoral
, qu’elles précèdent en raison du contexte
politique local : le maire actuel a pris ses fonctions en 2012, après la démission de
son prédécesseur, et il
s’est engagé, notamment à travers la campagne
électorale de 2014,
à la
réalisation d’un programme d’investissement ambitieux.
Graphique n° 13 : Évolution des dépenses réelles
d’investissement
Source : comptes de gestion
Les dépenses d’équipement ont connu une évolution très comparable, quoique la hausse ait
été en apparence moins sensible en 2014 (21,55
M€ contre 19,25
M€ en 2013).
Cet écart entre dépenses réelles d’investissement et dépenses nominales d’équipement
s’explique par le recours à un budget annexe d’aménagement. Ainsi, en 2014, Alfortville
a versé 5,63
M€ de participation de son budget principal à son budget annexe, afin de financer
les opérations
BHV
et
îlot baignade
.
Les transferts au budget annexe étaient bien moins conséquents en 2015 (0,18
M€). Pour
cet
exercice, les dépenses d’équipement représentaient 17,67
M€, soit 85,10
% des dépenses
réelles d’investissement.
Selon la PPI de la commune
61
, les principales op
érations d’équipement réalisées
ou en cours
de réalisation pendant la période examinée portaient sur :
-
l
’école
Pierre Bérégovoy
(33,83
M€), ainsi que les écoles
Etienne Dolet
(3,68
M€),
Jules Grévy
(3,17
M€) et
Octobre
(2,91
M€)
;
-
le centre aquatique (17,93
M€)
;
-
le nouveau centre technique municipal (15,09
M€ hors acquisition du site)
;
-
l
’opération
BHV
(7,72
M€), portée par le budget annexe
« aménagement » ;
-
la Zac des
Bords de Marne
(5,05
M€ d’acquisition, 3,03
M€ de participation)
;
-
l
’aménagement de l’espace central
Grand Ensemble
(4,33
M€)
;
-
l
’opération de l’
îlot baignade
(1,56
M€), portée par le budget annexe aménagement.
61
Les montants sont ceux des coûts globaux indiqués dans la programmation pluriannuelle des investissements (PPI) actualisée
pour le BP 2016.
18,60
12,92
12,78
20,92
28,37
20,77
18,48
10,88
9,84
19,25
21,55
17,67
0,12
1,25
0,75
0,56
5,63
0,18
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
30,00
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Dépenses réelles
d'investissement (hors
emprunt) en M€, dont :
dépenses d'équipement
subventions
d'investissement versées
participations et
investissements
financiers
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
49/117
Le cycle d’investissement entamé en 2012 a tout particulièrement porté sur la nouvelle école
des Bords de Marne (24,15
M€ de dépenses d’investissement réalisées entre 2012 et 2015),
suivie de la contribution à la Zac des
Bords de Marne
(6,04
M€), du financement des nouveaux
locaux des services techniques (5,83
M€) et de la contribution à la Zac Chantereine (3,53
M€).
Graphique n° 14 :
Principales opérations d’investissement entre 2012 et 2015
Source : comptes administratifs
En réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune a justifié ce niveau
d’investissement par un accroissement de sa population au cours des quinze
dernières
années. Ainsi qu’indiqué précédemment, cette affirmation est contredite par les statistiques
démographiques de l’Insee, qui font état d’un
e évolution très modérée de la population
communale entre 2007 (44 116 habitants) et 2015 (44 633 hab.).
Le
s dépenses d’équipement d’Alfortville étaient supérieures aux
moyennes régionale et
nationale de la strate en 2010, 2013, 2014 et 2015
62
. Cette dernière année, elles s’élevaient
à 467
€ par habitant, soit
près de 50 % de plus que la moyenne francilienne (314
€/h).
Graphique n° 15 :
Dépenses d’équipement par habitant
Source : DGFiP
62
Et ce alors même que ces données chiffrées, produites par la DGFiP, ne prennent pas en compte les participations du budget
principal au budget annexe aménagement.
0,72
1,67
12,44
9,32
1,25
1,61
1,23
1,95
5,03
0,94
0,81
2,87
18,48
10,88
9,84
19,25
21,55
17,67
0
5
10
15
20
25
2010
2011
2012
2013
2014
2015
ZAC Chantereine
nouveaux locaux services
techniques
ZAC des Bords de Marne
nouvelle école Bord de
Marne
dépenses d'équipement
417
328
280
459
509
467
368
361
372
386
354
314
303
327
351
379
328
277
0
100
200
300
400
500
600
2010
2011
2012
2013
2014
2015
dépenses d'équipement
par habitant
moyenne strate 20 000 -
50 000 h (Île-de-France)
moyenne strate 20 000 -
50 000 h (national)
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
50/117
5.1.3.2.
Évolution des recettes réelles d’investissement
Les recettes réelles d’investissement, hors emprunt et compte 1068, ont
dans leur ensemble
suivi l’évolution cyclique des dépenses. Elles s’éleva
ient à 8,27
M€ en 2015, contre 6,02
M€
en 2010.
Graphique n° 16 :
Évolution des recettes réelles d’investissement
Source : comptes de gestion
En 2015, les recettes réelles d’investissements étaient principalement composées de produits
de cessions (2,61
M€ soit 31,6
%), de
l’attribution du fonds de compensation pour la TVA
(FCTVA, 2,36
M€ soit 28,5
%), auxquels se sont ajoutés 1,77
M€ (21,40
%) de remboursements
d’avances de trésorerie consenties à la SAERP dans le cadre de la Zac Bords de Marne
.
5.1.3.3.
Financement des investissements
La couverture des dépenses d’investissement s’est fortement dégradée à compter de 2013,
l’emprunt allant jusqu’à couvrir 77,5
% des dépenses en 2014.
Graphique n° 17 :
Couverture des dépenses d’investissement
Source : comptes de gestion
6,02
3,99
5,01
3,74
5,16
8,27
1,53
2,60
1,13
1,20
2,58
2,36
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
8,00
9,00
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Recettes réelles
d'investissement (hors emprunt
et 1068) en M€, dont :
fonds de compensation de la
TVA (FCTVA)
subventions d'investissement
recues
produits de cession
autres recettes
5,66
6,23
5,08
4,36
0,47
0,35
3,84
3,94
2,99
3,46
5,16
5,66
2,17
0,05
2,02
0,28
0,01
2,61
4,40
1,30
4,00
11,00
22,00
9,00
18,60
12,92
12,78
20,92
28,37
20,77
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
30,00
2010
2011
2012
2013
2014
2015
mobilisation de l'emprunt
(en M€)
produits de cessions
recettes réelles (hors
1068, hors cessions)
Caf nette +
remboursements
anticipés 2016
dépenses réelles
d'investissement (en M€)
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
51/117
Jusqu’en 2012, les recettes réelles d’investissement et la Caf nette de la commune se sont
maintenues à un niveau cumulé proche de 10
M€
63
. Le solde des dépenses d’investissement,
en diminution, était financé par le recours à l’emprunt et la mobilisation du fonds de roulement.
Alors que les ressources propres de la commune n’étaient déjà pas suffisantes pour financer
les investissements en 2012, la très forte progression de ces derniers en 2013 et 2014
a
nécessité un recours très significatif à l’emprunt (11
M€
en 2013, 22
M€ en
2014, 9
M€
en 2015).
En tout état de cause, eu égard à leur volume, les investissements entrepris par la commune
entre 2013 et 2015 n’était pas réalisables sans un accroissement significatif de l’endettement
communal. Celui-
ci s’est trouvé accentué par la
dégradation
notable de l’autofinancement net,
celle-ci résultant du poids des annuités de remboursement et
d’une progression plus rapide
des charges de fonctionnement (en particulier des charges à caractère général et de personnel)
que des produits (ralentissement des recettes fiscales en raison de la stabilisation des taux,
baisse de la DGF compensée partiellement par les fonds de péréquation).
Par ailleurs, le recours à l’emprunt n’a pas toujours correspondu au besoin de financement,
entraînant chaque an
née (à l’exception de 2012) une mobilisation du fonds de roulement
de
l’ordre de 1
M€ à 2
M€ (2,14
M€ en 2015). Le besoin en fonds de roulement, négatif
pendant la période, a toutefois permis une trésorerie excédentaire en fin d’exercice
,
bien qu’en
forte décroissance entre 2010 (8,23
M€) et 2015 (2,07
M
€).
Cette dernière année, la trésorerie
s’est trouvée opportunément majorée par le décalage injustifié du paiement d’une échéance
d’emprunt de 1 M€ à la Caisse des dépôts et consignations.
Tableau n° 11 : Évolution de la trésorerie
(en M€)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
fonds de roulement net global (FRNG)
5,04
3,30
4,61
2,79
2,05
-0,09
mobilisation (-) ou reconstitution (+) du FRNG
-2,52
-1,74
1,31
-1,82
-0,74
-2,14
besoin en fonds de roulement
-3,19
-3,66
-2,70
-1,95
-4,58
-2,16
trésorerie nette
8,23
6,96
7,32
4,74
6,63
2,07
en nombre de jours de charges courantes
75,2
60,4
60,4
37,5
49,1
15,4
Source : comptes de gestion
En réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune a souligné la contribution
de ses excédents de fonctionnement des exercices antérieurs au financement de
ses investissements
64
, ce qui lui aurait permis d’amoindrir son recours à l’emprunt.
5.1.3.4.
Évolution de l’endettement
Évolution de l’encours de la dette
Au 31
décembre 2015, l’encours de la dette communale s’élevait à 7
5,21
M€
65
, montant
supérieur de près de 70 % à celui de 2010 (44,47
M€).
Ainsi qu’indiqué dans la partie
précédente, l’emprunt bancaire a été rendu nécessaire par l’engagement d’investissements
d’u
n montant très supérieur aux possibilités nominales de la commune
66
, alors même que
sa
capacité d’autofinancement se détériorait.
63
La commune avait notamment bénéficié de recettes exceptionnelles de produits de cession en 2010 (2,17
M€) et 2012
(2,02
M€).
64
À travers le compte 1068.
65
76,21 M€ selon les données comptables, auxquels doivent être retranchés 1 M€ de remboursement d’échéance de prêt en
faveur de la CDC, conformément au retraitement déjà effectué sur la Caf nette (cf. partie relative
à l’autofinancement
supra
).
66
Entendues comme cohérentes avec la capacité d’autofinancement de la collectivité, i.e. ne dégradant pas sa capacité de
désendettement au-
delà des seuils d’alerte (cf.
infra
).
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
52/117
L’évolution de l’endettement est donc fortement corrélée aux mobilisations d’emprunt sur
la période : + 7,42
M€ en 2013 (la
commune mobilise 11
M€ de nouveaux emprunts sur cet
exercice), + 19,04
M€ en 2014 (pour 22
M€ de nouveaux emprunts) et +
3,94
M€ en 2015
(pour 9
M€). En 2015, l’encours de la dette dépassait de près de
38 % les recettes réelles
de fonctionnement de la commune
67
.
Graphique n° 18 :
Évolution de l’endettement entre 2010 et 2015
Source : comptes de gestion.
La dette par habitant a suivi une tendance comparable. En 2010, elle
s’élevait à 1
002
€,
soit un niveau légèrement inférieur à la moyenne de la strate régionale (1 138
€).
Celui-ci
s’est
maintenu jusqu’en 2012 avant un rattrapage avec
la moyenne en 2013 (1 175
€
contre
1 173
€), puis un très net dépassement en 2014 (1
591
€ contre 1
227
€) et 2015 (1
685
€
contre 1 224
€). Cette dernière année, la dette par habitant dépassa
it la moyenne régionale
de près de 38 %.
Graphique n° 19 : Capacité de désendettement
Sources : comptes de gestion, DGFiP
67
Le taux d’endettement rapporte l’encours de la dette aux recettes réelles de fonctionnement de la collectivité. Celui
-
ci s’élevait
à 92,3 % en 2010, 96,2 % en 2013, 134,1 % en 2014 et 139,6 % en 2015.
1 138 1 126
1 141
1 173
1 227 1 224
1002
964
1007
1175
1591
1685
44,47
43,38
44,82
52,23
71,27
75,21
0,00
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
60,00
70,00
80,00
600
800
1 000
1 200
1 400
1 600
1 800
2 000
2 200
2 400
2 600
2010 2011 2012 2013 2014 2015
dette par habitant -
strate régionale
dette par habitant -
strate nationale
dette par habitant (en
€)
dette consolidée au
31/12 (en M€)
5,4
5,0
5,9
6,6
20,8
13,9
5,9
5,9
6,3
7,1
8,5
6,9
5,7
5,6
5,9
6,3
7,2
6,1
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
2010 2011 2012 2013 2014 2015
capacité de
désendettement
(en années)
capacité de
désendettement
- strate régionale
capacité de
désendettement
- strate nationale
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
53/117
Inférieure au seuil d’alerte
conventionnellement admis de 10
années jusqu’en 2013
(6,6 années), la capacité de désendettement
68
de la commune a été multipliée par trois en 2014
(20,8
années) sous l’effet conjoint de l’accroissement de la dette et du recul sensible
de
l’autofinancement. La
même année, cette tendance était également observée dans
les communes de la strate, mais de façon beaucoup moins marquée. En 2015, malgré
une
amélioration relative, la capacité de désendettement d’Alfortville s’élevait à 1
3,9 années,
soit plus du double de la moyenne des communes franciliennes de taille comparable
(6,9 années).
À ce sujet, la collectivité aurait souhaité que sa capacité de désendettement soit mentionnée
en tenant compte des recettes et dépenses exceptionnelles, et notamment des produits
de
cession.
Ainsi
qu’indiqué
précédemment,
les
capacités
d’autofinancement
et
de désendettement,
par définition, n’intègrent jamais de telles ressources, ces agrégats étant
destinés à évaluer la capacité de la commune à financer ses investissements et rembourser
sa dette sur la base de ses ressources pérennes. Le retraitement proposé par Alfortville
reviendrait à altérer, à son bénéfice, l’objectivité de ces critères d’analyse financière, quand
bien même la commune enregistrerait de telles recettes en 2016 et 2017 (
cf
.
infra
).
Composition de l’encours au 1
er
janvier 2016
Selon le budget 2016,
l’encours de la dette au 1
er
janvier était constitué de 33 emprunts
souscrits entre 2000 et 2015, pour un capital restant dû de 73,1
M€ (
cf
. annexe 4). Tous
ces emprunts relevaient des
catégories 1A et 1B (pour trois d’entre eux), exemptes de risque
structurel au regard des critères retenus par la charte
Gissler
69
.
5.2.
Les orientations
et l’exécution
du budget 2016, les perspectives pour 2017
Dans ses observations provisoires, la chambre avait retraité les données budgétaires de 2016
alors disponibles
70
conformém
ent à l’analyse financière précédemment développée,
de manière à pouvoir les comparer aux réalisations de 2015. Les réalisations comptables
définitives de 2016 permettent de confronter ces prévisions à leurs réalisations.
Pour ce faire, il a été procédé à un retraitement de façon à neutraliser les conséquences
financières de la création de la métropole du Grand Paris (MGP). En effet, depuis 2016 :
- les charges de fonctionnement sont majorées au titre de la contribution au fonds
de compensation des charges territoriales (FCCT). Alors que le budget primitif mentionnait
un montant de 8,9
M€, celui
-ci aurait été réévalué à 12,2
M€ en cours d’exercice
;
- les produits de fonctionnement incluent la part de fiscalité ménages précédemment
perçue par la CAPCMV (estimée à 7 576 965
€ dans le budget primitif), à laquelle
s’ajoute une majoration de l’attribution de compensation, désormais versée par la MGP,
les deux montant étant destinés à compenser le FCCT.
Ainsi qu’indiqué dans la note de présentation du budget 2016, ces opérations n’ont pas
d’incidence sur l’équilibre financier communal. Leur retraitement permet d’apprécier les crédits
votés et les réalisations de 2016 en cohérence avec les réalisations des exercices antérieurs.
68
La capacité de désendettement rapporte la dette de l
a collectivité à sa Caf brute. Elle correspond au nombre d’années que
mettrait la collectivité à rembourser sa dette en ne mobilisant que sa capacité d’autofinancement.
69
La charte de bonne conduite entre les établissements bancaires et les collectivités locales, dite charge
Gissler
, a été adoptée
par les principaux établissements bancaires et les associations nationales d’élus locaux. Elle comporte une classification de
s
emprunts en fonction des niveaux de risque qu’ils sont susceptibles de présenter pour
les collectivités. Les emprunts identifiés
comme les moins risqués sont identifiés dans une rubrique 1A, les plus risqués dans les rubriques E (taux avec multiplicateur
supérieur à 5) et F.
70
Il avait été tenu compte du budget primitif 2016, adopté par le conseil municipal le 17 février de la même année, ainsi que des
décisions modificatives du 7 avril et du 26 juin 2016.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
54/117
S’agissant de la section de fonctionnement, l’exercice 2016 s’
est caractérisé par de nouveaux
efforts en matière de charges réelles de fonctionnement (47,7
M€ après retraitement,
soit - 1,45 %), portée par une nouvelle diminution des charges de personnel (25,0
M€,
- 1,2 %), non prévue au budget, et une contraction des charges à caractère général (14,15
M€,
- 1,5 %).
Les produits réels de fonctionnement ont également diminué à périmètre constant (53,75
M€),
notamment du fait de la baisse de la DGF (- 1,1
M€ pour la dotation forfaitaire), ma
is dans une
proportion moindre (- 0,85 %). Il en résulte, pour 2016, une légère amélioration de la capacité
d’autofinancement brute communale (6,02
M€ contre 5,42
M€ en 2015), alors que les données
budgétaires prévoyaient plutôt une dégradation à 3,3
M€.
Bien que les données comptables fassent état de 10,28
M€ d’annuités en capital de la dette,
cette somme comprend 1
M€ qui aurait dû être affecté à l’exercice 2015 (
cf
. partie relative à la
Caf nette
supra
). Après ce premier retraitement, les remboursement
d’emprunt de
la
commune, hors intérêts, s’élevaient à 9,28
M€ en 2016, soit 4
M€ de plus qu’en 2015
,
conduisant à une Caf nette négative de - 3,26
M€
.
Graphique n° 20 :
Capacité d’autofinancement
Source : comptes de gestion
En réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune a indiqué que ses
annuités de 2016 comprenaient 2,9
M€ de remboursements anticipés au titre de la gestion
active de sa dette. Alfortville a également souhaité que les produits et charges exceptionnels
–
et en particulier les produits de cession - soient intégrés dans le calcul de la Caf.
Ainsi que précédemment indiqué, il est rappelé que cet agrégat, qui représente l’excédent
de
ressources internes dégagées et peut s’analyser comme une ressource durable, exclut
systématiquement ces recettes par nature exceptionnelles. Leur intégration, ainsi que
le
propose la collectivité, reviendrait à biaiser l’analyse financière à son bénéfice, au détriment
des principes d’objectivité propres à cet exercice.
Si les produits de cession, par nature non pér
ennes, n’ont pas vocation à être pris en compte
dans le calcul de la Caf brute, il apparait légitime, pour ces mêmes raisons, de reconstituer
la Caf nette en neutralisant les remboursements anticipés précédemment mentionnés.
Ces retraitements conduisent à une annuité en capital de 6,38
M€ en 2016, soit plus du double
du niveau observé avant 2012, et une capacité d’autofinancement nette presque nulle en 2014
et 2015, qui devient négative en 2016, et ce hors remboursement anticipé d’emprunt.
8,16
8,62
7,65
7,94
3,43
5,42
6,02
5,66
6,23
5,08
4,36
0,47
0,35
-3,26
2,50
2,39
2,57
3,58
2,96
5,06
9,28
-4,00
-2,00
0,00
2,00
4,00
6,00
8,00
10,00
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Caf brute (en M€)
Caf nette (retraitée)
annuités en capital de
la dette (retraitées)
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
55/117
Graphique n° 21 :
Capacité d’autof
inancement retraitée
Source : comptes de gestion.
Le budget 2016 prévoyait une décroissance des dépenses d’investissement (15,62
M€,
- 24,8
%) et en particulier des dépenses d’équipement (13,96
M€), confirmant la phase
descendante d’un cycle d’investisse
ment entamé en 2012 et qui a connu son plus haut niveau
en 2014 (28,37
M€ de dépenses d’investissement dont 21,55
M€ de dépenses d’équipement).
L’exécution comptable confirme cette décélération, avec un niveau de dépense moindre que
celui initialement prévu (12,28
M€)
.
Graphique n° 22 :
Dépenses d’investissement (budget 2016)
Source : comptes de gestion.
Malgré cette diminution et une progression conjointe des ressources d’investissement,
l’absence d’autofinancement disponible et les remboursements anticipés d’emprunt ont
rendu
nécessaire la mobilisation de nouveaux prêts. La commune a ainsi mobilisé 10
M€
supplémentaires en 2016, tout en remboursant 9,28
M€
71
, soit une quasi stabilisation de
son encours de la dette.
Ce dernier s’éle
vait à 75,93
M€ fin 2016.
71
10,28 M€ selon les données comptables disponibles, auxquels il convient de retrancher 1 M€ d’annuité d’emprunt auprès de
la CDC, qui avait vocation à être remboursé en 2015.
8,16
8,62
7,65
7,94
3,43
5,42
6,02
5,66
6,23
5,08
4,36
0,47
0,35
-0,36
2,50
2,39
2,57
3,58
2,96
5,06
6,38
-1,00
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
8,00
9,00
10,00
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Caf brute (en M€)
Caf nette (retraitée)
annuités en capital de
la dette (retraitées)
18,60
12,92 12,78
20,92
28,37
20,77
13,58
18,48
10,88
9,84
19,25
21,55
17,67
12,28
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
30,00
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
(p)
Dépenses réelles
d'investissement
(hors emprunt) en
M€, dont :
dépenses
d'équipement
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
56/117
Graphique n° 23 : Encours de la dette et dette par habitant
Source : comptes de gestion.
Ainsi que l’indique le graphique n°
30, et bien que l’exercice 2016
, après retraitement,
n’enregistre pas de désendettement, une mobilisation d’emprunt moindre aurait été suffisante
pour couvrir les dépenses d’investissements de l’exercice et les remboursements anticipés.
Il en résulte une reconstitution du fonds de roulement de 4,13
M€.
Graphique n° 24 : Cou
verture des dépenses d’investissement
Source : comptes de gestion.
Compte tenu de la légère amélioration de la Caf brute, la capacité de désendettement
d’Alfortville atteignait
12,6 années 2016
, niveau toujours supérieur au seuil d’alerte de 10
ans.
1 138 1 126
1 141
1 173
1 227 1 224
1002
964
1007
1175
1591
1685
1701
44,47
43,38
44,82
52,23
71,27
75,21 75,93
0,00
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
60,00
70,00
80,00
600
800
1 000
1 200
1 400
1 600
1 800
2 000
2 200
2 400
2 600
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
dette par habitant -
strate régionale
dette par habitant -
strate nationale
dette par habitant (en €)
dette consolidée au
31/12 (en M€)
5,66
6,23
5,08
4,36
0,47
0,35
-3,26
3,84
3,94
2,99
3,46
5,16
5,66
9,76
2,17
0,05
2,02
0,28
0,01
2,61
2,21
4,40
1,30
4,00
11,00
22,00
9,00
10,00
18,60
12,92
12,78
20,92
28,37
20,77
13,58
-5,00
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
30,00
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
mobilisation de
l'emprunt (en M€)
produits de cessions
recettes réelles (hors
1068, hors cessions)
Caf nette +
remboursements
anticipés 2016
dépenses réelles
d'investissement (en
M€)
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
57/117
Graphique n° 25 : Capacité de désendettement
Source : comptes de gestion.
S’agissant de l’exercice 2017, la commune envisage un niveau d’investissement proche voire
inférieur à 2016, ce qui lui permettrait, selon elle, de ne pas recourir de de nouveaux emprunts,
tout en maintenant ses taux de la fiscalité locale au niveau des exercices antérieurs. Dans
le même temps, elle bénéficierait des produits de la vente des anciens locaux du centre
technique municipal, pour un montant de 8
M€
a minima
72
, ce qui permettrait de financer
de nouveaux remboursements anticipés.
Si cette recette exceptionnelle n’est pas à négliger
, elle doit être mise en regard
de l’encours
de la dette de la collectivité, majoré de plus de 30 M€ en l’espace de trois ans, alors que
le
rapport d’orientation b
udgétaire 2017 laisse entrevoir un nouveau rebond des dépenses
d’équipements en 2018 (15,8
M€) et 2019 (20,5
M€).
5.3.
Appréciation générale sur la situation financière
La situation financière de la commune, relativement stable jusqu'en 2013, s'est ensuite
fortement dégradée et se maintenait à un niveau préoccupant en 2016.
Cette tendance résulte tout d'abord d'une progression des dépenses de fonctionnement
(+ 22,8 % entre 2010 et 2015) supérieure à celle des produits (+ 13,3 %).
La baisse de la dotation globale de fonctionnement (- 0,9
M€) a été compensée aux deux tiers
par la montée en charge des dispositifs de péréquation horizontale. Au
ssi, l’effet de ciseau
observé tient essentiellement à des causes internes à la ville, telles que la hausse des charges
à caractère général (+ 34,8 %) des subventions aux associations (+ 37,0 %), et surtout des
charges de personnel (+ 18,5 %, soit 43
% de l’augmentation des charges observée depuis
2010). Dans le même temps, la stabilisation des taux de la fiscalité locale à compter de 2013
a grevé la progression des recettes de fonctionnement.
En conséquence, malgré des charges de fonctionnement inférieures au niveau de la strate,
la capacité d'autofinancement brute de la commune s'est significativement érodée, pour
atteindre 3,4
M€ en 2014. Elle s’élevait à 6,0
M€ en 2016, niveau supérieur à 2014 mais
toujours inférieur de plus de 2
M€ à celui de 2010.
Dans le même temps, un important cycle d'investissement a été initié en 2012 (12,8
M€) et
a connu son apogée en 2014 (28,4
M€
), avant de décroître progressivement les exercices
suivants (20,8
M€ en 2015, 13,6
M€ en 2016). Compte tenu de la dégradation de
l’autofinancement, ce programme n'était pas réalisable sans un recours massif à l'emprunt.
72
Selon la commune, qui fait état d’un compromis de vente notarié signé le 22 décembre 2015.
5,4
5,0
5,9
6,6
20,8
13,9
12,6
5,9
5,9
6,3
7,1
8,5
6,9
5,7
5,6
5,9
6,3
7,2
6,1
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
capacité de
désendettement
(en années)
capacité de
désendettement -
strate régionale
capacité de
désendettement -
strate nationale
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
58/117
L'endettement communal a donc fortement progressé pour passer de 44,5
M€ en 2010
à 75,2
M€ en 2015 (+
69,0 %) et 75,9
M€ en 2016. En conséquence, depuis 2014,
le remboursement de la dette absorbe chaque année la quasi-totalité de la capacité
d’
autofinancement. La capacité de désendettent d'Alfortville a atteint le double du seuil d'alerte,
habituellement fixé à 10 ans, en 2014 (soit 20,8 années). Malgré une amélioration en 2015,
elle
s’élevait encore à 12,6
années en 2016, soit un niveau toujours supérieur au seuil d’alerte.
Cette situation de surendettement compromet les investissements futurs et contribue, à travers
les charges d'intérêt d'emprunts et les remboursements de capital, à priver la commune
d’autofinancement. Dans ces conditions, il est essentiel qu’Alfortville s'inscrive à nouve
au dans
une trajectoire financière soutenable, à travers une stabilisation du résultat de fonctionnement
et une modération significative de ses investissements.
6.
LA GESTION DU PERSONNEL
6.1.
Des effectifs stables, mais un recours croissant aux non-titulaires
Pour rappel, les charges de personnel représentent le principal poste de dépenses de
fonctionnement
d’Alfortville. Bien qu’une contraction soit à signaler en 2015 (
- 1,2 %), celle-ci
doit être mise en perspective des évolutions antérieures (+ 5,1 % en 2012, + 4,0 % en 2013
et + 8,0 % en 2014).
Au 31
décembre 2015, l’effectif
des agents
d’Alfortville était composé de 530
titulaires
(521 équivalents temps plein) et de 151 non-titulaires (130
ETP). Si le nombre total d’agents
a peu varié depuis 2010, leur composition a sensiblement évolué.
Graphique n° 26 : Évolution des effectifs entre 2010 et 2015
Source
: commune d’Alfortville
D’une part les effectifs à temps partiel ou non complet sont en diminution depuis 2011, ce qui
se traduit, à effectifs physiques constants, par une progression des effectifs en équivalent
temps plein (ETP) depuis 2011.
572
549
540
546
528
530
113
133
138
151
159
151
685
682
678
697
687
681
0
100
200
300
400
500
600
700
800
2010
2011
2012
2013
2014
2015
non-
titulaires
titulaires
total
effectifs
physiques
553,8
478,1
501,6
512,0 520,9 521,0
92,8
113,7
104,1
118,9
136,7 130,1
646,6
591,7
605,7
630,9
657,6 651,1
0,0
100,0
200,0
300,0
400,0
500,0
600,0
700,0
2010
2011
2012
2013
2014
2015
non-
titulaires
titulaires
total
ETP
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
59/117
D’autre part, la proportion d’agents non titulaires s’est accrue pendant toute la période
examinée, à l’exception de 2015. Cette dernière année, la commune comptait 42
agents
titu
laires de moins qu’en 2010, et 38
agents non titulaires supplémentaires. Ceux-ci
représentaient 20,0 % des ETP communaux, contre 16,0 % pour la moyenne des communes
françaises
73
. Leur proportion était plus particulièrement élevée chez les agents de
catégorie A et B (respectivement 45,5 % et 42,0 % des agents). En conséquence, et
eu
égard à l’encadrement strict
pour le recours aux non-titulaires fixé par les lois
du 13 juillet 1983 et 26 janvier 1984, la chambre a examiné les pratiques de la commune
en matière de recrutement et de renouvellement de contractuels pour les postes
de catégorie A ou les emplois fonctionnels (
cf
. parties dédiées
infra
).
Dans le même temps, alors que la commune comptait, en 2015, 16 agents de catégorie C
de moin
s qu’en 2010, le
nombre d’agents de
catégorie
A augmentait de près d’un tiers
(+ 18 agents)
, ce qu’Alfortville présente comme un «
rattrapage ». En 2015, la catégorie C
restait toutefois très majoritaire (78,6
% en moyenne de l’effectif physique total
) au regard des
catégories A (11,3 %) et B (10,1 %).
Graphique n° 27 : Évolution des agents par catégorie (effectifs physiques)
Source
: CRC, d’après les d
onnées produites par la commune
En matière de rémunération, une progression sensible de la rémunération globale des
non-titulaires a été observée entre 2010 et 2015 (+ 67,8 %), en grande partie liée
à
l’augmentation de leur effectif (+
40,2 % en ETP). La rémunération par ETP progressait tout
de même de 19,7 % en cinq ans, soit + 3,7 % par an.
La rémunération globale des agents titulaires évoluait plus modérément (+ 1,9 %), tandis
que
le nombre d’équivalents temps plein diminuait. La rémunération par ETP a certes crû
(+ 8,3 %, dont + 12,6 % pour le régime indemnitaire), mais à un rythme deux fois moins élevé
que celle des non-titulaires (+ 1,6 % en moyenne annuelle).
73
Selon le rapport annuel sur l’état de la fonction publique 2015, au 31
décembre 2013, le taux d’agents non titulaires s’él
evait à
19,3 % dans la fonction publique territoriale et 19,6
% dans les seules communes. En ETP, ces pourcentages s’élevaient
respectivement à 16,3 % et 16,0 %.
59
67
71
81
80
77
75
69
65
65
71
69
551
546
542
551
536
535
0
100
200
300
400
500
600
700
800
2010 2011 2012 2013 2014 2015
catégorie C
catégorie B
catégorie A
0
8
12
22
21
18
0
-5
-9
0
-15
-16
0
-3
-7
12
2
-4
-20
-15
-10
-5
0
5
10
15
20
25
2010
2011
2012
2013
2014
2015
catégorie A
catégorie B
catégorie C
total
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
60/117
Graphique n° 28 : Évolution des rémunérations globales des agents
titulaires et non titulaires
Source : comptes administratifs
En réponse aux observations provisoires de la chambre, Alfortville indique que la période
contrôlée correspond au
portage du dispositif de l’A
nru
, ainsi qu’aux besoins d’effectifs liés à
la mise en œuvre de son programme d’investissement, avec la création de nouveaux
équipements. Pour autant, le cycle d’investissement s’est avant tout traduit par des prestations
exté
rieures, à travers des marchés publics, et n’a commencé qu’en 2013, n’entraînant
des
dépenses de fonctionnement induites qu’à compter de cet exercice, voire du suivant.
6.2.
La gestion des ressources humaines
6.2.1.
Un suivi effectif des principaux indicateurs
Au-delà
des rapports sur l’état de la collectivité, établis tous les deux ans conformément aux
dispositions de la loi du 26 janvier 1984, Alfortville a mis en place des indicateurs spécifiques
de suivi et de pilotage des ressources humaines, qui paraissent exhaustifs et précis.
La direction des ressources humaines procède annuellement à une simulation budgétaire de
la masse salariale et elle met en place plusieurs tableaux de bord et indicateurs de suivi
mensualisés, portant notamment sur les dépenses de personnel, les heures supplémentaires,
l’absentéisme, les départs et les recrutements (postes à pourvoir et coûts afférents, liste des
départs déclarés, des postes saisonniers). Les indicateurs présentent à la fois une dimension
rétrospective pluriannuelle (avec, le plus souvent, une précision mensuelle) et prospective
(projection jusqu’à la fin de l’exercice).
À travers ces documents, les caractéristiques de la collectivité en matière de gestion des
ressources humaines (GRH) font l’objet d’un suivi régulie
r par le bureau municipal et
la direction administrative (fréquence mensuelle ou bimestrielle). Depuis 2016, les tableaux
de suivi sont restitués en conseil municipal.
6.2.2.
La politique de recrutement et le remplacement des départs à la retraite
La politique de
recrutement d’Alfortville n’est pas formalisée
par une délibération
74
, mais
ses
principales orientations sont abordées chaque année à l’occasion du débat d’orientation
budgétaire et du vote du budget
75
.
74
Il ne s’agit pas d’une obligation réglementaire.
75
Pour rappel, les charges de personnel inscrites au budget primitif 2016 sont inférieures de 1,2
% à celles inscrites l’année
antérieure, qui avait toutefois connu une exécution sensiblement inférieure aux crédits ouverts.
12,7
12,5
12,6
12,5
12,9
13,0
2,8
3,2
3,7
4,1
4,8
4,6
15,5
15,7
16,2
16,7
17,7
17,6
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
16,0
18,0
20,0
2010
2011
2012
2013
2014
2015
rémunération des non-
titulaires (compte 6413)
rémunération des titulaires
(compte 6411)
rémunération globale (en M€)
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
61/117
Compte-tenu du contexte financier, et plus
particulièrement depuis l’exercice 2015,
les services ont été sensibilisés à la nécessité de définir et
d’
analyser leur besoin avant tout
lancement
d’une
procédure de recrutement. Le service emploi-formation de la direction des
ressources humaines (DRH) met à disposition des fiches de demande de recrutement
(
cf
.
infra
) et prévoit des temps de rencontre avec les directions en amont du vote du budget.
La procédure de recrutement est formalisée par une fiche de demande, qui mentionne
les motifs, les qualificat
ions requises et précise s’il s’agit d’un remplacement. La DRH la
complète en indiquant si le poste est prévu au budget, s’il est vacant au tableau des effectifs
et en proposant des modalités de publication. La fiche est visée successivement par le DRH,
le DGA en charge des RH, le DGS et le maire.
La direction des ressources humaines s’efforce de favoriser le recours aux ressources internes
au moyen d’une bourse interne à l’emploi. Les mobilités des agents seraient encouragées,
notamment dans les secteurs entretien et restauration scolaire (ERS) et petite enfance,
les recrutements externes ayant vocation à répondre à des compétences et profils particuliers,
techniques ou de management parfois inexistants au sein des services
76
.
6.2.3.
La gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC)
Alfortville dispose d’un service emploi formation GPEEC, en charge de l’emploi, des mobilités,
des recrutements et de la formation.
En raison du contexte financier, la question de la gestion des effectifs s
’intègre dans celle
de la
maîtrise de la masse salariale. Différentes actions ont été mises en œuvre en ce sens
:
-
il est demandé aux directions, à l’occasion d’entretiens annuels, de développer
une vision sur les besoins actuels et futurs en termes de ressources et de moyens (état
des effectifs, des postes, des départs, de l’absentéisme,
etc.) ;
-
des plans annuels de formation sont à l’œuvre depuis plusieurs années
;
-
les entretiens professionnels sont l’occasion de recensements des besoins individuels
ou collectifs.
La commune a également mis en place une bourse interne à l’emploi pour privilégier
les mobilités internes, une « candidathèque » (liste des candidatures externes, dont
les candidatures spontanées), et elle a généralisé les fiches de poste, actualisées lors
des
entretiens d’évaluation. Elle dispose de plans de formation (cursus formation
au management, formation des jardiniers, etc.), de plans de professionnalisations et
d’accompagnement des agents à la
Validation des acquis d'expérience (VAE) (secteur petite
enfance/secteur scolaire), de plans d’accompagnement vers de nouveaux métiers (ex avec
le nouveau service de gestion de la relation usager).
Ainsi que l’indique la collectivité, ces différentes actions, qui participent à l’optimisation
des ressources de la collectivité, doivent se poursuivre. Elles gagneraient à être renforcées
et insérées dans une véritable démarche de gestion prévisionnelle des ressources humaines
assise sur une vision prospective des besoins de la commune
, sur la base d’un pla
n formalisé
GPEEC.
Recommandation n° 5 :
Formaliser la GPEEC dans un document spécifique.
76
La collectivité cite notamment, dans le domaine de la puériculture, les postes demandant une qualification et un diplôme
d’éducateur de jeunes enfants, les auxiliaires de puériculture
; les postes techniques, notamment en matière de systèmes
d’information
; la communication. Les secteurs priorisés pour les remplacements sont la petite enfance (respect des quotas) et le
secteur ERS (restauration hygiène alimentaire, quotas Agent territorial spécialisé des écoles maternelles - Atsem).
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
62/117
En réponse à ces observations, Alfortville a indiqué s’être d’ores et déjà engagée dans la mise
en œuvre d’un plan d’action pluriannuel de gestion des compétences. Da
ns ce cadre, deux
groupes de travail devraient être initiés en 2017, l’un portant sur l’élaboration d’une charte
mobilité, définissant les grands principes de la mobilité au sein de la collectivité, l’autre sur
la qualité de vie au travail, et qui
aborderait la question de l’absentéisme.
6.2.4.
La gestion des carrières (avancement de grade et d’échelon)
Les agents titulaires de la fonction publique territoriale peuvent prétendre à trois types
d’avancement
: l’avancement d’échelon, l’avancement de grade et
la promotion interne
77
.
Jusqu’en 2014, la liste des avancements de la commune était soumise à la commission
administrative paritaire (CAP) du centre interdépartemental de gestion (CIG) de la petite
couronne. Depuis 2015, Alfortville s’est désaffilié du cent
re et dispose de sa propre CAP.
La
communication aux agents sur ce sujet s’avère de bonne qualité, avec plusieurs articles
dans la lettre d’information des services municipaux et l’élaboration d’un guide de la CAP
par la direction des ressources humaines.
Pour leur part, les modalités d’avancement sont présentées
dans un guide spécifique, élaboré
en 2017 à l’occasion de la suppression des avancements à durée minimale prévue par la loi
de finances pour 2016
78
.
Ce nouveau cadre juridique constitue un changement conséquent pour Alfortville, puisque
jusqu’en 2016, la collectivité appliquait l’avancement d’échelon à durée minimum, sauf avis
contraire du chef de service, et n’appliquait pas l’avancement d’échelon à durée intermédiaire.
En pratique, les taux d’avan
cement à durée minimale, nettement majoritaires, ont eu tendance
à diminuer entre 2010 (93,4 %) et 2015 (74,5
%), à l’exception d’une hausse en 2013 (91,4
%).
S’agissant des avancements de grade, le conseil municipal
79
a fixé à 100 % le ratio
promus/promouvables, avec l’application de certains critères
actualisés fin 2016
80
et décrits dans
le guide de l’avancement proposé depuis 2017 aux agents
. Le chef de service se prononce sur
la possibilité d’avancement de grade à l’occasion de l’entretien de professionnalisation.
Il est
invité à proposer une liste hiérarchisée en cas de possibilités d’avancement de plusieurs
agents sur le même grade. Les propositions sont étudiées collectivement en commission interne
puis soumises à
l’autorité territoriale.
Graphique n° 29 : Avancements de grade entre 2010 et 2015
Source : Bilans sociaux de la collectivité
77
La promotion interne concerne les changements de cadr
e d’emploi, les avancements d’échelon et de grade portant sur une
progression à l’intérieur d’un même cadre d’emploi.
78
Article 148 de la loi n° 2015-
1785 du 29 décembre 2015, qui modifie l’article 78 de la loi du 26 janvier 1984. Des dispositions
transito
ires prévoient le maintien de la règle antérieure jusqu’au 1er juillet 2016 ou jusqu’au 1
er
janvier 2017 au plus tard, selon les
cadres d’emplois concernés.
79
Délibération du 17 novembre 2011.
80
CT du 17 octobre 2016. Précédemment établis par catégorie, et portant principalement sur le poste occupé, la valeur
professionnelle et le présentéisme, ces critères recouvrent désormais le poste, la manière de servir et l’évaluation des objectifs, l’effort
d’évolution et l’expérience professionnelle acquise.
36
10
28
21
114
178
25
8
19
14
25
25
69,4%
80,0%
67,9%
66,7%
21,9%
14,0%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
80,0%
90,0%
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
2010
2011
2012
2013
2014
2015
promouvables
promus
taux d'avancement de
grade
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
63/117
D’après les éléments produits
81
, il semble que les critères retenus soient mis en application,
atténuant le ratio nominal de 100 %. La commune mentionne également les contraintes
de
ratio imposées aux avancements au choix au grade d’adjoint technique territorial de
première classe
82
, et les effets de report d’une année sur l’autre, qui expliqueraient, selon elle,
la progression très sensible du no
mbre d’agents promouvables et la chute concomitante du
taux d’avancement. Au 1
er
janvier 2015, ses effectifs comptaient 208 adjoints techniques
de 2
ème
classe dont 120
remplissaient les critères de l’avancement au choix.
S’agissant de la promotion interne,
qui permet l’accès au cadre d’emplois supérieur,
la
commune n’a pas fixé de critères à travers une délibération spécifique, mais
elle suit une
procédure comparable à celle des avancements de grade. Six agents alfortvillais avaient
bénéficié d’une promotio
n interne en 2015, sur 91 agents éligibles.
6.2.5.
L’évaluation des agents
La loi n° 2009-972 du 3
août 2009 a permis à l’autorité territoriale de remplacer, à titre
expérimental, pour l’année
2012, la notation par un entretien professionnel. Cette possibilité
a
été mise en œuvre à Alfortville dès cet exercice, par délibération du 28
juin 2012.
La fiche de notation comportait une appréciation générale sur la manière de servir de l’agent
83
.
L’entretien professionnel qui a remplacé l’entretien de notation, comporte d
ésormais
une évaluation à travers une grille de critères et sous-critères, destinée à apprécier
les compétences, les savoirs et la manière de servir. Celle-ci est restituée dans le compte rendu
d’entretien, qui précise également le niveau de réalisation de
s objectifs assignés et en attribue
de nouveaux pour l’exercice à venir.
Dans les faits, les comptes rendus d’entretien professionnel présents dans les dossiers
individuels confirment les efforts entrepris en matière d’évaluation. Cependant, ainsi qu’indiq
ué
dans la partie du présent rapport relatif au régime indemnitaire, les modulations prévues
au titre de la manière de servir pour les régimes indemnitaires concernés ne sont pas mises
en œuvre
84
. La portée du disp
ositif d’évaluation s’avère dès lors limité
e.
Selon la commune, un chantier de la refonte du régime indemnitaire serait actuellement
en
cours et étudiera les critères d’application notamment celui lié à la performance via
les résultats, sur la base des évaluations. En 2017, une première étape consistera
à transposer le nouveau régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions,
de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP)
aux cadres d’emplois éligibles
en substitution de la prime de fonction et de résultat (PFR).
81
Liste des promouvables, liste des avancements.
82
Décret 2006-1691 du 22 décembre 2006 modifié portant statut particulier des adjoints techniques.
83
Ces fiches comportaient quatre critères notés
–
en théorie
–
sur 5 points « connaissance professionnelles », « exécution,
initiative, rapidité et finition », « travail en commun, relation avec le public », ponctualité et assiduité. En pratique, les fiches
présentes dans les dossiers individuels ne comportent qu’une note générale sur 20.
84
Seule est mise en œuvre une modulation en fonction de l’absentéisme.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
64/117
6.3.
Le temps de travail
6.3.1.
Durée annuelle du temps de travail
Le temps de travail dans la fonction publique est fixé à 1 607 heures
85
, auxquelles peuvent
s’ajouter des heures supplémentaires. Il s’agit à la fois d’un plancher et d’un plafond
86
.
Par exception
87
, les régimes de
travail mis en place antérieurement à l’entrée
en vigueur de
la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 pouvai
ent être maintenus par décision expresse de l’organe
délibérant de la collectivité. Si les collectivités territoriales peuvent conserver leur régime
antérieur ou appliquer les 35 heures, elles ne peuvent cumuler le bénéfice des deux dispositifs.
En l’espèce, la commune d’Alfortville applique un temps de travail hebdomadaire de 35
heures
depuis le 1
er
janvier 2001
88
, date antérieure à l’application de la loi
sur les 35 heures
aux collectivités territoriales.
Cependant, elle a dans le même temps maintenu son régime de congés et d’autorisations
d’absence
89
. Les agents bénéficient à ce titre de 40 jours de congés annuels, dont
une bonification conditionnelle de deux jours
90
, soit 15 jours de plus que la durée de référence.
À
ces congés, applicables à tous les agents, s’ajoutent des «
jours de repos
» pour les cadres
au titre du passage aux 35 heures. Selon la collectivité, cinq jours pourraient ainsi être
octroyés,
sur demande motivée, mais leur nombre n’est pas défini dans le protocole d’accord
sur l’aménagement du temps de travail de la collectivité
91
.
Tableau n° 12 : Temps de travail en 2015
nombre d’agents en ETP
651,1
durée hebdomadaire de travail de la collectivité (en heures)
35
jours ouvrés annuels
252
nombre de jours de congés annuels accordés par la collectivité
40
décompte annuel (nombre de jours travaillés dans la collectivité)
212
conversion hebdomadaire (en heures)
1 484
durée légale du travail (en heures)
1 607
différence (en heures)
123
différence (en jours par agent par an)
17,57
différence pour la collectivité (en heures par an)
80 085
Source
: instruction CRC, d’après les d
onnées produites par la commune
En tenant compte de ces 40 jours de congés, le temps de travail annualisé de la commune
représentait 1 484 heures en 2015, soit 123 heures de moins (soit trois semaines et trois jours)
que la durée légale. Compte tenu des effectifs de la commune, cet écart représentait un déficit
de 80 085 heures en 2015 (équivalant à 50 ETP), soit un surcoût estimé à 1,95
M€
92
.
85
Décret n° 2000-815 du 25
août 2000 relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail (RTT) dans la fonction
publique de l’État (FPE), rendu applicable aux agents territoriaux par le décret du 12
juillet 2001.
86
CE, 9 octobre 2002,
Fédération nationale interco de la CFDT,
n° 238461 ; CE, 9 octobre 2002,
Fédération des personnels des
départements et des régions CGT-FO,
n° 238070.
87
Article 21 de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la
résorption de l’emploi précaire et à la modernisation du recrutement
dans la fonction publique ainsi qu’au temps de travail dans la fonction publique territoriale
.
88
Délibération du conseil municipal du 7 décembre 2000
approuvant le protocole d’accord conc
lu avec les organisations
syndicales.
89
Guide approuvé par le CTP du 19 juin 2000 et par délibération du conseil municipal du 29 juin 2000, actualisé en 2005 (horaires
variables, délibération du 27 juin 2005) et 2007 (délibération du 15 octobre 2007).
90
Deux jours de congés supplémentaires sont accordés aux agents ayant eu au plus huit
jours d’arrêt de travail pour maladie
ordinaire au cours de l’année civile précédente.
91
La collectivité mentionne un avenant au protocole, qui n’a toutefois pas été retrouvé
.
92
Une estimation du coût par ETP est obtenue en divisant les charges de personnel (25,47
M€) par le nombre d’ETP en 2015
(651,1 ETP), soit 39,12 k
€/ETP.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
65/117
Le temps de travail
s’avère sensiblement inférieur aux moyennes observées, qu’il
soit fait
référence au rapport Laurent
93
(1 578 heures), ou plus récemment, au rapport 2016 de la Cour
des comptes sur les finances publiques locales
94
(1 562 heures). Dans ce dernier cas, sur
les 103
collectivités de l’échantillon, seule une commune, située en Guadeloupe, présente
une
durée d’activité inférieure
à Alfortville.
Se pose également la question de la régularité du régime de temps de travail en vigueur dans
la collectivité. Si l’anticipation de la loi de 2001 lui a permis un passage aux 35
heures
hebdomadaires tout en maintenant son régime de congés et d’autorisation d’absence
95
,
le maintien des régimes antérieurs
était conditionné à l’adoption d’une délibération de validation
avant le 31
décembre 2001. Dans le cas d’Alfortville, cette délibération est intervenue le
28 mars 2002.
6.3.2.
Les autorisations d’absence
Indépendamment des congés annuels, la loi du 26 janvier 1984
96
prévoit l'octroi d'autorisations
d'absence, sans en fixer la durée. Le décret d'application n'ayant jamais été pris, celles-ci
doivent donc être déterminées localement.
En
l’espèce, le régime d’autorisations d’absence
en vigueur à Alfortville paraît favorable
aux agents au regard tant des pratiques observées que de la circulaire ministérielle précitée.
À
titre d’exemple, la commune accorde à ses agents
8
jours d’absence en cas de mariage
et 3 jours en cas de
mariage d’un membre de la famille de l’agent.
Les médailles d’honneur
donnent lieu à 10 ou 15
jours d’absence. Des congés de
1 à 3 mois sont octroyés pour départ
à la retraite au-delà de 10
ans d’ancienneté dans les services communaux.
En 2015, ces absences représentaient 2 677 jours non travaillés,
soit l’équivalent de 12,5
ETP
correspondant à un coût moyen de 0,49
M€. Elles participaient, au même titre que le régime
de congés de la commune,
à l’abaissement de la durée annue
lle moyenne de travail effectif.
6.3.3.
Les heures supplémentaires
Le régime en vigueur à Alfortville a été défini par une délibération du 1
er
avril 2010, qui porte
sur l’ensemble des régimes indemnitaires mis en œuvre par la collectivité. Elle rappelle
les dispositions du décret 14 janvier 2002
97
, et mentionne la limite des 25 heures
mensuelles
98
. Elle autorise les dépassements pour les agents exerçant leurs fonctions au sein
des services fêtes et cérémonies, et aux agents du roulage des services techniques
municipaux dans la limite de 50 heures mensuelles.
Le décompte des heures sup
plémentaires entre 2010 et 2015 témoigne d’une évolution
cyclique, caractérisée par une croissance sensible entre 2012 et 2014 puis une contraction,
valable tant pour la filière technique, principale concernée, que pour la filière administrative.
93
Philippe Laurent,
Rapport sur le temps de travail dans la fonction publique
, 26 mai 2016.
94
Cour des comptes,
Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements public
,
11 octobre 2016.
95
Cela n’aurait pas été possible avec une délibération postérieure à la loi.
96
Article 59 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale.
97
Décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires. Ce décret a depuis été
modifié par les décrets n° 2007-1630 du 19 novembre 2007 et n° 2008-199 du 27 février 2008.
98
Le contingent mensuel par agent est fixé à 25
heures, à l’exception des cas suivants
: lorsque des circonstances exceptionnelles
le justifient et pour une période limitée ; à titre permanent, pour certaines fonctions après avis du comité technique paritaire.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
66/117
Graphique n° 30 : Évolution
du nombre d’heures supplémentaires
Source
: commune d’Alfortville
Leur c
oût s’élevait à 364
k
€ en 2015, niveau légèrement supérieur à celui observé en 2010
(357 k
€) et représentant 1,4
% des charges de personnel. Ce montant, modeste au regard
du budget
communal, doit toutefois être mis en regard d’un régime de temps de travail
particulièrement favorable aux agents. Or, qu’il s’agisse des filières technique (36,6
h/agent),
administrative (30,9 h), sportive (27,5
h) ou d’animation (45,3
h), le nombre moyen
d’heures
supplémentaires par agent s’avère relativement
élevé.
L’instruction
de la chambre a mis en lumière
qu’une vingtaine d’agent
s dépassaient
les 25 heures supplémentaires hebdomadaires
plus d’un mois de travail sur trois et une
dizaine plus d’un mois sur deux entre 2010 et 2015.
Les services les plus concernés étaient
le garage
99
, ainsi que les postes liées à l’événementiel et aux fêtes et cérémonies,
conformément à la délibération de 2010. Cependant, ces observations traduisent une pratique
récurrente et non « exceptionnelle », qui peut être mise en regard du temps de travail
des agents, particulièrement favorable.
Enfin, la commune est invitée à mettre en place un dispositif de contrôle automatisé,
conformément aux dispositions du décret précité. Ce décret en fait une condition préalable
à la possibilité même de verser des indemnités horaires pour travaux supplémentaires
100
.
Rappel à la réglementation n° 4 :
Instaurer une durée annuelle de temps de travail conforme à la durée légale, soit 1 607 heures.
Rappel à la réglementation n° 5 :
Mettre en place un instrument automatisé de décompte des heures supplémentaires
conformément aux dispositions du décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux IHTS.
99
La commune disposait notamment de sept autocars en début de période de contrôle, ce nombre ayant été réduit à cinq en 2016.
100
Le décret prévoit des exceptions pour les personnels exerçant leur activité hors de leurs locaux de rattachement, pour lesquels
un décompte déclaratif contrôlable peut remplacer le dispositif de contrôle automatisé. Un décompte déclaratif peut également
être utilisé pour les sites dont l'effectif des agents susceptibles de percevoir des indemnités horaires pour travaux supplémentaires
est inférieur à 10.
23 205
20 195
20 343
23 746
27 082
20 910
3 896
3 266
3 662
4 870
5 763
4 701
16 660
14 318
13 990
15 844
17 641
13 933
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
2010
2011
2012
2013
2014
2015
heures supplémentaires
annuelles (total)
filière administrative
filière technique
animation
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
67/117
La commune d’
Alfortville, tout en contestant le caractère irrégulier de son régime de temps
de travail, indique être consciente
que ses agents bénéficient d’une durée annuelle travaillée
nettement inférieure à la durée légale des 1607 heures. La commune envisagerait, dans
un
souci d’optimisation et de gestion des coûts
, de revoir, en supprimant certains congés,
et
d’annualiser par étape
s le temps de travail à une durée supérieure. Il serait ainsi projeté
de procéder à la suppression de certains congés exceptionnels (mois de congés accordés
pour départ à la retraite à compter du 1er janvier 2018 notamment) et de continuer à agir
sur le volume annuel des heures supplémentaires. Cette démarche pourrait conduire à
une réactualisation des accords de RTT.
S’agissant plus spécifiquement des heures supplémentaires, la commune a indiqué qu’elle
s’employait, depuis plusieurs années, à réduire ce poste, objectif qui aurait été atteint en 2015.
Le volume de consommation serait suivi mensuellement par la direction des ressources
humaines. Dans le même sens, une note de service sur le rappel des cycles de travail et
du
dispositif d’octroi des heures supplémentaires aurait été notifiée au personnel encadrant,
notamment dans les services les plu
s consommateurs. S’agissant du décompte de
ces heures, Alfortville envisage la mise en place
d’un
dispositif
automatisé, élargi à l’ensemble
des services
101
, avec le déplo
iement d’un nouveau logiciel
RH.
6.3.4.
L’absentéisme
Le taux d’absentéisme
102
des agents communaux alfortvillais atteignait 8,9 % en 2015
103
, soit
un niveau identique à celui de 2011 et comparable aux taux de référence disponibles. Le bilan
social du centre interdépartemental de gestion (CIG) de la petite couronne francilienne faisait
état d’un taux
moyen de 7,7 % pour les collectivités territoriales de son périmètre en 2013,
de 8,0 % pour les seules communes. Plus récemment,
à l’échelle nationale,
Sofaxis estimait
le taux d’absentéisme moyen des collectivités à
8,8 % en 2014 et 9,3 % en 2015.
Graphique n° 31 : Évoluti
on de l’absentéisme entre 2010 et 2015
Source
: commune d’Alfortville
L’absentéisme a connu une progression marquée en 2011, avec une hausse de 35
%
du nombre des absences pour maladie. Depuis 2011, les absences pour maladie ordinaire,
principale cause d
’absentéisme, se sont contractées (
- 10,1 %), sans pour autant atteindre
le niveau de 2010. Dans le même temps, les accidents du travail ont triplé (+ 211,9 % entre 2010
et 2015) et les absences pour maladie professionnelle ont été multipliées par 6 (+ 667,5 %).
101
La commune dispose déjà de badgeuses dans certains bâtiments.
102
Le taux d’absentéisme rapporte le nombre d’heures d’absence pour maladie (maladie ordinaire, maladie professionnelle,
longue maladie / maladie de longue durée, accidents du travail) et maternité, paternité et adoption au nombre de jours ouvrés
multiplié p
ar l’effectif communal exprimé en équivalent temps plein.
103
Afin de tenir compte de la comptabilisation des absences en jours ouvrés, les données produites par la collectivité ont été
pondérées par un facteur 5/7, ce qui conduit à une estimation basse du n
iveau d’absence.
4,0
5,3
4,8
4,9
4,2
4,4
1,2
2,0
2,3
2,9
2,6
1,6
0,6
1,0
1,0
1,5
1,3
1,8
0,7
0,4
0,7
0,7
0,5
0,8
6,5
8,9
9,0
10,1
8,9
8,9
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
2010
2011
2012
2013
2014
2015
maladie professionnelle
maternité, paternité,
adoption
accidents du travail
LM, MLD et grave
maladie
maladie ordinaire
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
68/117
En 2015, la commune recensait 18 602
jours calendaires d’absence pour maladie ou accident
du travail, soit
l’équivalent de
51 ETP.
Bien qu’elle n’en ait pas évalué l’incidence financière,
e
n se fondant sur le coût moyen d’un ETP en 2015
104
, ces absences représentaient pour
la commune un manque à gagner
d’environ
2,0
M€.
Un agent était en moyenne absent
30,1 jours en 2015. Ces chiffres posent la question de la motivation des absences, de leur
contrôle et du
coût qu’elles f
ont porter sur la collectivité.
En réponse à ces observations, l
a commune a indiqué avoir mis en place un plan d’action
spécifique. Plusieurs mesures auraient été déployées depuis ces dernières années (plan
de
prévention, création d’une commission interne santé, réduction d
u port des charges
lourdes, audit sur la petite enfance, etc.).
En 2005
105
, le conseil municipal avait également acté une modulation du régime indemnitaire
en fonction de l’absentéisme, prévoyant un abattement de 10
% à 80 % au-delà de 15 jours
consécutifs d
’absence pour maladie ordinaire. Ce dispositif a été étendu aux arrêts de longue
maladie ou de congé de longue durée en 2006. Il n’est toutefois pas automatiquement
appliqué, puisque la décision d’abattement tient compte du comportement professionnel
de
l’
agent concerné
106
.
Les taux d’absentéisme observés depuis 2011 montrent toutefois que ces mesures n’ont pas
atteint les effets escomptés, même si, s’agissant des maladies professionnelles, la hausse
tiendrait en partie à une évolution de la nomenclature avec une progression des déclarations
et des reconnaissances par les comités médicaux. Les secteurs les plus touchés demeurent
ceux des filières techniques (service entretien restauration scolaire et services techniques)
pour lesquels la commune met en avant l
e taux d’usure professionnelle et de pénibilité des
métiers concernés.
Alfortville précise que le travail déjà réalisé se poursuivra en 2017, dans le cadre de la GPEEC
(mobilité, formation, reconversion), d’un plan d’action pour favoriser la qualité de vie
au travail
et à travers la création d’un poste de psychologue du travail, en charge de la prévention
des
risques psychosociaux dans le cadre d’un plan d’action adopté par le CHSCT.
6.4.
Les agents contractuels de catégorie A
6.4.1.
Dispositions en vigueur
En vertu de
s dispositions de l’article
3 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations
des fonctionnaires, les emplois permanents des collectivités territoriales ont vocation à être
occupés par des fonctionnaires.
Le recrutement d’agents non titulaires est possible, mais
il est strictement encadré par la loi
du 26 janvier 1984 relative à la fonction publique territoriale. En particulier, depuis la loi dite
Sauvadet
du 12 mars 2012
107
, les recrutements d’agents non tit
ulaires sur emploi permanent
sont restreints aux cas énumérés aux articles 3-1 à 3-3, soit
: dans le cas d’un remplacement
temporaire (article 3-1) ; dans le
cas de la vacance temporaire d’emploi dans l’attente
du
recrutement d’un fonctionnaire (article
3-2) ; pour des contractuels de catégorie A
(article 3-3), lorsque le recrutement est justifié par la nature des fonctions ou les besoins
du service et, depuis la loi du 12 mars 2012, «
sous réserve qu’aucun fonctionnaire n’ait pu
être recruté dans les conditions fixées par la loi
». Sur ce dernier point, la jurisprudence
a
confirmé l’interprétation stricte des critères dérogatoires par le juge administratif
108
.
104
Une estimation du coût par ETP est obtenue en divisant les charges de personnel (25,47
M€) par le nombre d’ETP en 2015
(651,1 ETP), soit 39,12
k€/ETP.
105
Délibération du 27 juin 2005, puis délibération du 14 décembre 2006
.
106
Dans son exposé des motifs, la délibération du 27 juin 2005 indique que «
l’application du barème pour absentéisme n'est pas
automatique et doit également prendre en compte les autres critères d'appréciation tel que le comportement professionnel, le sens
du service public.
».
107
Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels
dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.
108
CAA Nancy, 16 novembre 2006, CAA Marseille, 15 juin 2010.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
69/117
S’agissant du traitement, pour les recrutements sur un emploi permanent, l'organe délibérant
qui crée l'emploi fixe le niveau de rémunération correspondant qui sera ensuite précisé
par
l’acte de recrutement pris par l’autorité territoriale. Cet acte doit fixer la rémunération sur
la base d
’un indice de référence.
Il ressort de la jurisprudence
109
que celle-ci doit être fixée
par référence à celle que percevrait un fonctionnaire qui assurerait les mêmes fonctions,
à
niveaux de qualification et d’expérience professionnelle équivalents.
S’agissant de l’évolution de la rémunération, les agents non titulaires
bénéficient
de
l'augmentation de la valeur du point lorsque leur rémunération est assise sur le point d’indice.
Ils ne peuvent en revanche bénéficier du système de la carrière qui est réservé aux seuls
fonctionnaires.
En outre, la rémunération des agents e
mployés à durée indéterminée fait l’objet d’un
réexamen, au minimum tous les trois ans notamment au vu des résultats de leur évaluation
110
.
6.4.2.
Les pratiques de la commune
Il a été procédé, lors du contrôle, à
l’analyse d’un échantillon de
21 dossiers individuels,
pour un total de 58 contrats. Celle-ci permet de formuler plusieurs observations générales
sur
l’emploi des
agents contractuels par la commune.
En premier lieu, la forme des arrêtés de nomination
s’écarte des exigences requises, puisque
:
-
sauf exceptions, les arrêtés ne précisent pas les fonctions exercées, mais seulement
le grade de rattachement ;
-
dans la moitié des contrats étudiés, la déclaration de
vacance d’emploi est
soit omise,
soit citée dans les considérants sans aucune référence. Quand bien même un numéro
serait indiqué, les vacances ne sont pas présentes dans les dossiers individuels,
ce qui
ne permet pas d’attester de la recherche préalable d’un candidat fonctionnaire
,
ni de s’assurer de la validité des délais de publication
;
-
pour 13 contrats, la date de transmission au contrôle d
e légalité n’est pas mentionnée
;
-
le fondement juridique (article de loi) sur lequel est effectué le recrutement est
incorrect
: l’article
3 alinéa 1 est encore cité dans plus de la moitié des contrats
postérieurs au 14
mars 2012, date d’entrée en vigueur de
la loi
Sauvadet
qui lui
a substitué les articles 3-1 et 3-2.
En deuxième lieu, les conditions de recrutement et de renouvellement font douter de la volonté
de recourir à un fonctionnaire sur les emplois concernés. Les éléments de procédure
de
recrutement ne figurent d’ailleurs pas dans les dossiers individuels
.
Ainsi, nombre de contractuels, recrutés
–
à tort à partir de 2012 -
sur le fondement de l’article
3
alinéa
1, se sont vus proposer une succession de contrats d’un an, jusqu’à un éventuel
contrat
à durée indéterminée (CDI) au titre des dispositions de la loi Sauvadet. Le dispositif
de renouvellement
s’avère
particulièrement formalisé, puisque les dossiers individuels
comportent des fiches de renouvellement, dans lesquelles les supérieurs hiérarchiques sont
invités à se prononcer sur une reconduction, avec visa du DGA concerné, du DGS et du maire.
Cette pratique revenant à se dispenser de toute recherche de fonctionnaire pour
les renouvellements,
n’est pas compatible avec les dispositions en vigueur relatives à l’emploi
des contractuels dans la fonction publique. Elle met également en cause la sincérité
des déclarations de vacances associées, qui apparaissent dès lors purement formelles.
109
CAA Douai, 14 mars 2006, n° 04DA00951 ; CAA Nancy, 22 octobre 2012, n° 12NC00150.
110
Article 1-2 du décret du 15 février 1988
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
70/117
Au-delà des renouvellements, dans certains cas (voir les parties relatives aux emplois
fonctionnels et à la communication), les conditions du recrutement initial prêtent
à
interrogation, d’autant qu’aucun élément de procédure
(compte-rendu de commission
de recrutement, synthèse des candidatures reçues) ne figure dans les dossiers.
En troisième lieu, l’attribution des régimes indemnitaires est
présentée comme un élément fixe
de rémunération. Dans le cas de la prime de fonction et de résultat (PFR), la modulation de
la part
résultat
n’est pas mise en œuvre, en contradiction avec le principe même de cette prime
(voir la partie relative au régime indemnitaire).
En quatrième lieu, la gestion de la progression de rémunération des agents contractuels paraît
très hétérogène. Tandis que certains ont bénéficié de niveaux très favorables et
d’avancements d’échelons
parfois
plus rapides que les titulaires, d’autres n’ont pas connu de
progression pendant plusieurs années
111
.
Rappel à la réglementation n° 6 :
Restreindre le recrutement et le renouvellement des contractuels aux seuls cas autorisés par
la loi du 26 janvier 1984, et respecter les dispositions en vigueur en matière de formalisme et
de gestion.
6.5.
Les emplois fonctionnels
6.5.1.
Une occupation irrégulière de deux postes de DGA par des agents non titulaires
En 2016,
l’organigramme de la commune
mentionne un poste de directeur général des
services (DGS), six postes de directeur général adjoint des services (DGA) et un poste
de directeur général adjoint des services techniques (DGST).
Les six emplois fonctionnels de DGA ont été créés par délibération (délibérations du
29 mars 2004 puis du 27 mai 2010 et du 8 octobre 2012). En revanche,
l’état du personnel
annexé au compte administratif 2015
s’avère très incomplet, puisqu’il ne mentionne que deux
emplois fonctionnels (DGS et DGST).
Par ailleurs, deux des emplois de DGA sont occupés par des agents non titulaires,
en contradiction avec les dispositions en vigueur.
La situation du DGA
communication
sera abordée dans la partie du présent rapport relative
à la gestion de la communication de la commune.
Concernant le poste de DGA
aménagement et rénovation urbaine
, il a été indiqué que
la personne concernée
n’était pas
à proprement parler détachée sur un emploi fonctionnel,
mais exerçait ses fonctions directement auprès du DGS sur des missions de directeur adjoint
au DGS. Plusieurs éléments permettent de douter de cette affirmation :
-
l
e poste est présenté explicitement comme celui d’un DGA dans l’orga
nigramme de
la collectivité, de même que sur son site internet ;
-
les bulletins de paye
de l’intéressé indiquent un poste de DGA
;
-
le
contrat d’engagement du 21 novembre 2012
mentionne la fonction de DGA ;
-
l
e régime indemnitaire de l’intéressé correspond à
celui des autres DGA (cf.
infra
) ;
-
enfin et surtout, la délibération du 8 octobre 2012 a créé un poste
d’ingénieur territorial
«
membre de la direction générale chargé de l'aménagement et du renouvellement urbain
. »
111
Sur ce dernier point, bien qu’il n’impose pas de hausse de rémunération, l’article
1.2 du décret n° 88-145 du 15 février 1998
prévoit une réévaluation au moins tous les trois ans, notamment au vu des résultats des entretiens professionnels, pour les
contractuels en CDI. Cette réévaluation a été étendue aux agents contractuels en contrat à durée déterminée (CDD) (recrutés au
titre de l’article
3-3 de la loi du 26 janvier 1984) par le décret n° 2016-1123 du 11 août 2016.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
71/117
La commune ne peut donc se prévaloir
d’un poste qui ne relèverait pas d’un emploi fonctionnel,
alors qu’il en présente toutes les caractéristiques.
Plus précisément, le recrutement de la DGA en charge de l’aménagement et de la rénovation
urbaine a donné lieu successivement :
-
au
recrutement d’
un non-titulaire pour trois mois à compter du 10 septembre 2012,
sur le
fondement de l’article
3 al. 1
er
de la loi du 26 janvier 1984 (remplacement présenté
comme
temporaire d’un
fonctionnaire, alors qu’il s’agissait en l’espèce d’
un agent
en détachement) ;
-
à
la création d’un poste d’ingénieur non titulaire sur la fonction de DGA, inscrit en CTP
et au conseil municipal du 8 octobre 2012, et qui ne correspond donc pas à la déclaration
de vacance de poste initiale ;
-
au recrutement, à compter du 10 décembre 2012, pour un contrat de trois ans conclu
sur le fondement - erroné -
de l’article
3 al. 4 et 5 de la loi du 26 janvier 1984 ; en effet,
cet article ne comportait plus d’alinéas
4 et 5 depuis sa modification par la loi
du 12 mars 2012
112
. Par ailleurs, le contrat mentionne une déclaration de vacance
d’emploi sans en préciser ni le numéro ni la date, si bien qu’il est impossible d’en vérifier
la matérialité
113
.
En réponse à cette observation, la commune indique que
« la procédure de recrutement
a donc
respecté les règles de forme afférentes aux recrutements d’agents non titulaires
»
.
Il ne fait pourtant
pas de doute que le recrutement initial n’avait d’autre finalité que
de pourvoir
un poste de DGA par l’agent contractuel concerné, ainsi que le confirme une
lettre du
11 juillet
2012 l’informant de son recrutement à ces responsabilités.
Le montage mis en œuvre
a eu précisément pour but de présenter le recrutement comme conforme aux dispositions
en
vigueur, alors qu’il s’en écartait à plusieurs titres : d’une part, le premier contrat, présenté
comme un remplacement temporaire alors qu’il concernait un agent en détachement, a permis
à la commune de ne pas rechercher de candidat fonctionnaire pour le poste
114
; d’autre part,
le second contrat s’est appuyé sur une création de poste correspondant à des fonctions
de DGA, non ouvertes aux agents non titulaires.
En réponse à ces observations, la commune a indiqué qu’elle supprimerait la référence
aux
fonctions de DGA dans le contrat et avenant de l’intéressée, ses bulletins de salaire et
la fiche de poste, qui feron
t état d’un directeur délégué en matière d’aménagement et
de rénovation urbaine auprès du DGS. Or, ces modifications ne sauraient régulariser
cette situation, et contribueraient,
a contrario
, à l’occulter davantage.
Ce contournement des règles statutaires applicables s’est accompagné de conditions
de rémunération tout autant contestables.
Interrogée à ce sujet, la collectivité a précisé que cet agent
avait été embauché avec l’aide
d’un cabinet de recrutement, et que
, outre son niveau de rémunération antérieur, «
eu égard
à son parcours et ses compétences, mais aussi face aux autres candidatures, il a été estimé
opportun de le rémunérer suivant la norme des membres de la direction générale.
»
112
Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents
contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction
publique.
113
Le dossier de l’a
gent comporte une
annonce d’emploi pour un poste de responsable du service planification et infrastructure,
publiée le 4 juin 2012
, qui ne correspond donc pas au poste de DGA concerné. Par ailleurs, l’intéressée ayant été informée
le 11 juillet 2012 de son
recrutement, le délai de deux mois n’était pas respecté.
114
À ce sujet, eu égard au courrier envoyé à l’intéressée en juillet 2012, la sincérité de la déclaration de vacance de poste
mentionnée, sans référence, dans le deuxième contrat, peut être mise en cause.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
72/117
Le recrutement initial s’accompagnait
d’
une rémunération correspondant au 10
ème
échelon
du
grade d’ingénieur (indice brut
750). Un agent titulaire, recruté au premier échelon du grade
d’ingénieur, doit
attendre au mieux 22 ans et demi
115
pour atteindre cet échelon.
Or,
l’intéressée
a été diplômée en 2004 et elle
ne bénéficiait donc que d’une expérience
de huit ans au moment de son recrutement.
Un mois et demi seulement après son arrivée, un arrêté modificatif du maire, «
considérant
l’erreur matérielle à l’article
2 [de l’arrêté initial]
», portait s
a rémunération à l’indice brut
901.
L’arrêté ne comporte pas d’explication sur la nature de l’«
erreur
matérielle
» ainsi mentionnée.
Trois mois après l
e recrutement initial, le contrat d’engagement pour trois ans confirmait
le recrutement «
en qualité d’ingénieur non titulaire sur la fonction de DGA
», mais avec
une rémunération «
fixée par référence au 9
ème
échelon de la grille indiciaire des ingénieurs
en chef de classe normale
» (indice brut 901), augmenté du régime indemnitaire afférent
au
cadre d’emploi des ingénieurs et de la prime semestrielle communale. La DGA était donc
rattachée au grade d’ingénieur, mais avec une rémunération rattachée à celui d’ingénieur
en chef de classe normale.
Par avenant du 24
septembre 2014, le contrat initial était modifié pour rattacher l’agent au
grade
d’ingénieur principal, cet avancement étant sans incidence directe sur la rémunération
de
l’intéressée, déjà rattachée
au grade encore supérieur.
Enfin, une lettre du maire au DGA du 22
septembre 2014 l’informait de la réévaluation de
son régime indemnitaire «
au regard des responsabilités […] confiées et de [son] investissement
professionnel
». Une note interne, présente
au dossier de l’agent, traduit en effet l
e souhait de
la commune d’aligner
le régime indemnitaire de l’agent sur celui des autres DGA
, qui avaient
été significativement augmentés à l’occasion de la mise en place de la PFR (
cf.
infra
)
116
.
En définitive, cet
agent a bénéficié d’un recrutement irrégulier, mais également de conditions
de rémunération sans commune mesure avec celles dont aurait pu bénéficier un agent titulaire
de mêmes formation et expérience, aussi compétent eût-il été, en méconnaissance
des principes juridiques en vigueur.
Les pièces au dossier confirment également la volonté de la collectivité de «
renouveler
impérativement
» le contrat de cet agent
117
, en contradiction avec les dispositions en vigueur
en matière de recrutement des agents non titulaires.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune a indiqué envisager
de réexaminer la situation de cet agent à la fin de son contrat en 2018, lorsque la compétence
aménagement aura été transférée à l’EPT
«
Grand Paris Sud Est Avenir
».
Rappel à la réglementation n° 7 :
M
ettre un terme à l’occupation d
es postes de DGA par des agents contractuels.
115
Hypothèse d’avancements successifs à durée minimale.
116
Fiche de proposition de régime indemnitaire du 3 septembre 2009, dans laquelle est indiqué : «
nécessité d’acter un avenant
au contrat pour revoir le niveau de rémunération indiciaire et fixer
le régime indemnitaire sur celui du grade d’ingénieur principal,
pour application du niveau de régime indemnitaire des DGA
»
117
Fiche de gestion des ressources humaines du 16 septembre 2015.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
73/117
6.5.2.
La situation du précédent directeur général des services
Le précédent directeur général des
services d’Alfortville a occupé ce poste à
compter
du 1
er
août 2009, avant de quitter la collectivité en août
2016. Jusqu’en 2011 et sa promotion
en tant qu’administrateur territorial
118
,
cet agent était titulaire du grade d’attaché principal,
et
avait été recruté par la commune d’Alfortville en tant
que tel
119
, avant d’être immédiatement
détaché sur l’emploi fonctionnel de DGS
120
.
Le recrutement par voie de détachement sur un emploi fonctionnel d’une commune telle
qu’Alfortville n’est possible que pour l’une des conditions prévues par le décret
du 30 décembre 1987
121
, soit :
-
pour les
«
administrateurs territoriaux et les fonctionnaires titulaires d’un emploi
ou
appartenant à un corps ou à un cadre d’emplois dont l’indice terminal est au moins
égal à la hors-échelle A »
;
-
pour les
« directeurs territoriaux
et les fonctionnaires titulaires d’un grade dont l’indice
terminal est au moins égal à l’indice brut 985
»
.
Au moment de sa nomination, cet agent disposant d’un grade d’attaché principal, d’indice brut
terminal égal à 966. Il ne pouvait dès lors être détac
hé sur l’emploi fonctionnel de DGS
d’Alfortville. Cette incompatibilité a pourtant prévalu jusqu’en 2011.
Les documents présents dans le dossier individuel de l’agent font état d’un échange avec
les services préfectoraux sur cette nomination, qui, par ailleurs, avait conduit à un avis
défavorable de la CAP. L’agent aurait ainsi fait valoir le fait que l’indice terminal de son poste
précédent, soit DGA d’un EPCI de 40
000 à 80 000 habitants, était égal à 1 015 et dépassait
l’indice brut
985.
In fine
, ainsi q
ue l’indique l’intéressé, la préfecture ne s’est pas opposée à cette
nomination.
Cet argument parait pourtant
contestable puisqu’au moment de son détachement sur l’emploi
fonctionnel de DGS, il n’était plus qu’attaché principal de la commune. En effet, le
détachement
sur un nouvel emploi passe obligatoirement par la fin du détachement antérieur, cette obligation
ayant précisément pour conséquence de proscrire de telles pratiques.
Par la suite, il apparaît que la promotion interne
122
de cet agent dans le cadre
d’emploi
d’administrateur
territorial s’est également passée dans des conditions irrégulières, puisque
le détachement pour stage, du 2 août 2011 au 1
er
février 2012, n’a pas donné lieu aux
changements temporaires de responsabilité et de rémunération attendus.
La commune a bien pris deux arrêtés, l’un de fin de détachement sur l’emploi fonctionnel
de DGS
123
, l’autre de détachement pour stage dans le cadre d'emploi des administrateurs
territoriaux
124
.
118
Arrêté n° 2011-817 du 2 août 2011 portant détachement pour stage
en qualité d’administrateur stagiaire, puis
arrêté n° 2012-59
du 25 janvier 2012
portant titularisation en qualité d’administrateur territorial.
119
Arrêté du 26 juin 2009.
120
Arrêté du 3 juillet 2009
portant détachement sur l’emploi fonctionnel de directeur
général des services.
121
Article 6 du décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 portant dispositions statutaires particulières à certains emplois
administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements publics locaux assimilés.
122
En 2011, la gestion des promotions était assumée par le Centre Interdépartemental de Gestion de la Petite Couronne, la ville
étant alors affiliée à cet établissement public. De ce fait, les CAP étaient gérées par le CIG, tant pour déterminer le nombre de
postes ouverts à la promotion, que pour sélectionner les agents à promouvoir.
123
Arrêté n°2011-816 du 2 août 2011.
124
Arrêté n°2011-817 du 2 août 2011.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
74/117
Cependant, ce dernier attribue à cet agent « à titre exceptionnel
l’indice brut de rémunération
910 correspondant au 6
ème
échelon qu’il détenait sur l’emploi fonctionnel de DGS
». Or,
d‘une
part
l’agent
n’était pas au 6
ème
échelon mais au 5
ème
avant sa nomination. D’autre part,
et
surtout, l’échelon d’un
administrateur stagiaire doit être fixé de sorte de correspondre à
un traitement égal ou, à défaut, immédiatement supérieur à celui dont il bénéficiait dans son
cadre d'emplois ou emploi d'origine
125
, et non dans son poste. En
l’espèce, cet agent était
attac
hé principal, détaché sur l’emploi fonctionnel de DGS. Le cadre d’emploi de référence
était donc celui d’attaché principal, et non celui de l’emploi fonctionnel de détachement.
Ayant été recruté le 1
er
août
2009 en qualité d’attaché principal titulaire, 4
ème
échelon (indice
brut 660), avec une ancienneté au 17 juin 2008, il occupait au mieux le 6
ème
échelon d’attaché
principal (indice brut 759) le 2 août
2011. Dans l’hypothèse la plus favorable
126
, il aurait donc
dû être placé au 6
ème
échelon du grade d’administrateur, d’indice brut
801, et n
on à l’indice
brut 910.
Pendant les six mois de détachement en stage, cet agent a donc perçu une rémunération
indiciaire irrégulière, mais également une nouvelle bonification indiciaire (NBI), une prime
de responsabilité de DGS et a bénéficié des avantages en nature (logement et véhicule
de fonction,
cf
.
infra
) d’un emploi fonctionnel qu’il ne pouvait plus occuper.
Bien que l’arrêté de détachement pour stage ne précise pas quelles ont été les fonctions
de
l’agent pendant cette période,
la
collectivité a indiqué pendant l’instruction qu’il avait été
maintenu, dans les faits, DGS, dans une logique de continuité de service, et elle justifie ainsi
le maintien de la rémunération.
Sur ce dernier point, l’ancien D
GS et la commune font valoir
que la rémunération alors servie, «
loin des plafonds réglementaires
», «
aurait pu l'être suivant
d'autres moyens si le DGS quittait son emploi fonctionnel
». La commune précise que dans
le
cadre de cette continuité, l’intéres
sé a occupé les fonctions de DGS, a assumé les charges
s’y rattachant (comme les astreintes ou la direction des équipes) et, en cas de difficulté
ou
d’accident, sa responsabilité personnelle aurait été recherchée.
6.6.
Les collaborateurs de cabinet
Selon les données produites, le cabinet du maire a respecté, dans la forme, le plafond de trois
emplois imposé par le décret du 16 décembre
1987 pour une collectivité de la taille d’Alfortville
127
.
Le maire dispose toutefois de quatre collaborateurs depuis 2013, trois au titre de sa fonction
de maire la commune, un au titre de celle de président du CCAS communal. Le décret précité
autorise en effet un collaborateur pour le président d’un établissement public administratif de
moins de 200 agents. Dans le cas présent, le collaborateur concerné est un agent communal,
adjoint technique de 2
ème
classe, détaché sur le poste de collaborateur de cabinet au CCAS
à compter du 1
er
juillet 2013.
En matière de rémunération, deux collaborateurs de cabinet ont perçu une prime annuelle
alors que celle-
ci n’est pas mentionnée dans leurs contrats d’engagement, ni dans leurs
avenants successifs. À
l’inverse, les contrats précisaient qu’
«
aucune rémunération
accessoire ne sera[it] versée à l'exception du remboursement de frais de missions et de
déplacement conformément à la réglementation en vigueur.
» En réponse à cette observation,
la commune a indiqué la prime annuelle cesserait d’être versée aux collaborateurs concerné
dès le mois de juin 2017.
125
Article 11 du décret n° 87-1097 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des administrateurs territoriaux.
126
Hypothèse d’un an et six mois aux échelons
4 et 5, soit les durées minimales.
127
Délibérations du 20 mars 2008 et du 12 avril 2014 fixant le nombre de collaborateurs à trois.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
75/117
6.7.
La rémunération
6.7.1.
Les délibérations relatives au régime indemnitaire
Le régime indemnitaire en vigueur à Alfortville a fait l’objet d’une
délibération du conseil
municipal du 1
er
avril 2010, consécutive à une modification réglementaire des modalités
d’application des agents techniques. La délibération réactualise les montants des régimes
indemnitaires des agents communaux pour l’ensemble des filières et des cadres d’emploi,
conformément aux dispositions en vigueur.
Ce dispositif a par la suite été modifié, par délibération du 12 avril 2014, pour instaurer la prime
de fonction et de résultat (PFR) pour les cadres d’emploi d’administrateur et d’attaché territorial
de la commune, à compter du 1
er
mai
2014. Il s’agit de la principale modification de régime
indemnitaire opérée pendant la période contrôlée, avant l’instauration du
régime indemnitaire
des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP),
que la commune envisage de mettre en place en 2017.
6.7.2.
Une mise en œuvre sélective de la prime de fonction et de résultat (PFR)
6.7.2.1.
Une application tardive et une absence de modulation
En vertu des dispositions en vigueur
128
, les collectivités ont été tenues de mettre en place
la PFR lors de la première modification de leur régime indemnitaire qui suivait l'entrée
en vigueur de cette prime dans les services de l'État.
La PFR a été instaurée pour les administrateurs civils de l’État à compter du 1
er
janvier 2010
129
,
et pour les at
tachés du ministère de l’intérieur, corps de référence pour les attachés
territoriaux, à compter du 1
er
janvier 2011
130
. En conséquence, la commune d’Alfortville aurait
dû, dès la délibération du 1
er
avril
2010, mettre en place cette prime pour le cadre d’em
ploi
des administrateurs territoriaux.
En pratique, la PFR a finalement été appliquée aux administrateurs et attachés d’Alfortville
de façon tardive, par la délibération du 12 avril 2014 précitée, avec entrée en vigueur
au 1
er
mai 2014.
Bien que la PFR dis
pose spécifiquement d’une part modulable, la collectivité n’a pas
conditionné la rémunération des agents à leur évaluation. En particulier, dans les notifications
aux agents contractuels, les niveaux de prime sont présentés sans ambiguïté comme
des éléments fixes de rémunération
131
.
Selon la collectivité, la
mise en œuvre de la modulation n’aurait été acceptable qu’appliquée
à
tous les agents, selon un principe d’équité, et en contrepartie d’un coût de négociation.
Elle met également en avant les difficultés
à parvenir à des dispositifs d’évaluation objectifs.
Il est pourtant rappelé que le principe de modulation de la part résultat de la PFR n’est pas
optionnel. En outre, il ne s’agit pas de la seule prime dont l’attribution doit tenir compte de
la manière de servir. Ainsi que le rappelle expressément la délibération du 1
er
avril 2010,
plusieurs dispositifs indemnitaires, applicables aux filières administrative, technique ou
culturelle, sont également concernés
132
.
128
Créée par le décret n° 2008-1533 du 22 décembre 2008, l
a PFR s’applique à la Fonction publique territoriale (FPT) en vertu
des dispositions de l’article
88 de la loi du 26 janvier 1984, modifiées par la loi du 5 juillet 2010 (article 40).
129
Décret du 22 décembre 2008 relatif à la PFR et arrêté du 9 octobre 2009 portant extension de la PFR au corps des
administrateurs civils.
130
Arrêté du 9 février 2011 fixant les corps et emplois bénéficiant de la prime de fonctions et de résultats.
131
Voir par exemple la notification de régime indemnitaire adressée à la direc
trice de l’aménagement
.
132
L’indemnité d’exercice des missions des préfectures (IEMP), l’indemnité d’administration et de technicité (IAT), l’indemnité
scientifique des personnels de la conservation du patrimoine (filière culturelle), la prime de service et de rendement (filière
te
chnique) et l’indemnité spécifique de service (idem). De même, l’indemnité de performances et de fonctions (IPF) des ingénieu
rs
territoriaux dispose d’une architecture similaire à celle de la PFR
.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
76/117
6.7.2.2.
Un encadrement minimal des coefficients
La délibération du 12 avril 2014 établit des montants maximaux par coefficient par grade,
et produit pour chaque grade un coefficient minimum et maximum pour la part
fonctions
.
Pour la part
résultats
, il est seulement indiqué que le coefficient varie de 0 à 6.
Au-delà de cette délibération, aucun texte ou document, fût-il interne à la DRH, ne semble
établir un encadrement des coefficients
fonctions
et
résultats
par poste
: l’attribution du régime
indemnitaire semble ne relever que de considérations individuelles,
sans logique d’ensemble
et sans visibilité pour les agents. En particulier, rien ne garantit que des postes identiques
donnent lieu au même niveau de part
fonctions
.
À cet égard, la collectivité reconnaît des disparités, mais elle
indique s’être engagée da
ns
une démarche de convergence des niveaux pour les agents de poste équivalent, à travers
des revalorisations individuelles en lien avec les évaluations professionnelles, mais également
avec un tableau de bord de recensement des primes par fonction. Ce travail devrait
se
poursuivre en 2017, à l’occasion de la mise en place du RIFSEEP
133
(
cf
.
infra
).
6.7.2.3.
Une mise en œuvre
au bénéfice de l’encadrement supérieur
En pratique
, la mise en œuvre de la
PFR en mai 2014, bien que régulière,
s’est avant tout
traduite par une augmentation substantielle de la rémunération mensuelle des DGA, du DGS,
mais également des collaborateurs de cabinet du maire. À
l’inverse, la PFR des 33
attachés
de la commune a été strictement calée sur leur régime indemnitaire antérieur.
Tableau n° 13 : Incidence de la PFR sur le régime indemnitaire mensuel brut
de l’encadrement supérieur
Poste
Avril 2014 Mai 2014
Evolution
(%)
Evolution
(€
brut/mois)
DGS
2 338,5
3 691,8
+ 57,9%
+ 1 353,25
Collaborateur de cabinet
1 558,6
3 032,6
+ 94,6%
+ 1 474,01
Collaborateur de cabinet
1 558,6
3 032,6
+ 94,6%
+ 1 474,01
Collaborateur de cabinet
832,37
2 110,6
+ 153,6%
+ 1 278,25
DGA
1 323,72
1 941,7
+ 46,7%
+ 617,95
DGA
1 323,8
1 941,7
+ 46,7%
+ 617,87
DGA
1 323,72
1 941,7
+ 46,7%
+ 617,95
DGA
1 354,29
1 941,67
+ 43,4%
+ 587,38
DGA
134
1 209,12
1 738,76
+ 43,8 %
+529,64
Source : Données de paie de la commune
Il est rappelé qu’en vertu du décret du 20
mai 2014
135
et des disposition de la loi du
26 janvier 1984 telle que modifiée par la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux
droits et obligations des fonctionnaires, la collectivité devra mettre en place un régime
indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement
professionnel (RIFSEEP). Ce de
rnier, de portée très large, a vocation à s’appliquer à tous les
agents quels que soient leurs grades ou leurs filières, et à remplacer toutes les primes et
indemnités sauf celles limitativement énumérées par décret.
133
Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujé
tions, de l’expertise et de l’engagement professionnel, institué par
le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014.
134
Ainsi qu’indiqué
supra
, la rémunération de cet agent contractuel, irrégulièrement recruté sur le poste de DGA
Aménagement
,
a été augmentée en octobre 2014 pour être alignée sur celle des autres DGA.
135
Décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de
l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'État.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
77/117
Le RIFSEEP, qui doit notamment se substituer à la PFR, comporte une part variable facultative
dite de complément indemnitaire annuel (CIA),
fixée au regard des critères d’évaluation établis
pour l’entretien professionnel
.
Recommandation n° 6 :
À l’occasion de la mise en place du RIFSEEP, formal
iser les niveaux de régime indemnitaire
possibles par poste pour en garantir la cohérence.
En réponse à ces observations, la commune a précisé sa volonté d’ouvrir en 2017 un chantier
sur le régime indemnitaire, avec la transposition du RIFSEEP en lieu et place de la PFR,
de
l’IFTS et de l’IEMP notamment. Il s’agira de rendre le régime indemnitaire «
le plus
transparent possible et équitable, soit un [régime] par métier et fonction et avec une modulation
possible selon les évaluations professionnelles et l‘atteinte d’objectifs.
»
6.7.3.
Une prime annuelle dont la régularité n’est pas établie
Les agents d’Alfortville bénéficient d’une prime annuelle, versée semestriellement
aux titulaires et non-titulaires, dont les collaborateurs de cabinet. En 2015, son montant
s’é
levait à 1 624
€ par agent
136
, soit un coût hors charges d’un peu plus d’un million d’euros
sur les 18
M€ de rémunération versées.
La commune indique que cette prime, qui ne figure pas dans les délibérations de régime
indemnitaire précédemment évoquées,
relèverait des dispositions de l’article
111 de la loi
du 26 janvier
1984 concernant l’attribution et la conservation des avantages collectivement
acquis
137
. De fait, elle a donné lieu à une délibération du 15 mars 1985, laquelle visait à inscrire
au budget communal une prime qui aurait été précédemment versée via une association
dénommée «
Groupement d’Entraide du Personnel Communal d’Alfortville
».
Pour pouvoir être légalement maintenus, les avantages collectivement acquis, doivent avoir été
institués avant le 27 janvier 1984 et être inscrits au budget de la collectivité. La jurisprudence
financière considère qu’une collectivité doit être en mesure de prouver l’existence d’une
décision
antérieure à 1984 instituant expressément un avantage collectivement acquis par les agents
138
.
Aux termes de la jurisprudence administrative, si les avantages collectivement acquis peuvent
être revalorisés (ce qui permet par exemple de tenir compte de l’inflation), ladite revalorisation
doit avoir été prévue
ab initio
dans la dél
ibération ayant eu pour objet de conserver l’avantage
collectivement acquis.
En l’espèce, la collectivité n’a pas été en
mesure de produire une décision antérieure à 1984
attestant de l’établissement de cette prime, ni de ses modalités d’indexation. Son fo
ndement
légal ne paraît donc pas établi.
Rappel à la réglementation n° 8 :
En l’absence de
document antérieur à 1984
attestant qu’il s’agit d’un avantage collectivement
acquis, mettre un terme au versement irrégulier de la prime annuelle.
136
Valeur du smic horaire au 30
juin de l’année en cours multiplié par 169
heures, soit 1 624,09
€ pour les agents Caisse nationale
de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), 1 797,55
€ pour les agents IRCANTEC.
137
Article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.
138
«
À supposer que s’applique l’article
111 de la loi du 26
janvier 1984 (…), il demeure que la décision décidant l’octroi de la
prime par
référence à l’article
111 de la loi précitée doit se présenter sous la forme d’une
délibération du conseil municipal.
»
(Commune de Grand-Quevilly, Jugement de la chambre régionale des comptes (CRC) de Haute-Normandie du 2 septembre
1999). Saisie de la même affaire, la Cour des Comptes dans son arrêt d’appel du 28 septembre 2000 a rappel
é que «
pour rentrer
dans le champ d’application de l’article
111 de la loi du 26 janvier 1984
, les primes devaient avoir fait l’objet d’une délibération
antérieure à la loi
».
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
78/117
6.7.4.
La nouvelle bonification indiciaire (NBI)
En 2015, 149 agents communaux percevaient une NBI, soit
près d’un tiers
(30,7 %)
des titulaires. Cependant, l
e montant total versé s’élevait à 1
07 793
€, soit seulement 0,4
%
de la masse salariale.
Un contrôle des bulletins de
paie a permis de vérifier que l’octroi de cette prime
aux bénéficiaires respectait
dans l’ensemble
les conditions prévues par les textes
139
.
Certains agents bénéficient d’une NBI au titre de
leurs fonctions dans une zone urbaine
sensible (ZUS). Depuis le 1
er
janvier 2015, ces zones ont été remplacées par les
quartiers
prioritaires de la politique de la ville
. À Alfortville, seul le quartier
Chantereine
est concerné par
le nouveau dispositif
140
, avec un territoire sensiblement moins étendu que celui qui prévalait
antérieurement.
La commune devra veiller à mettre à jour ses attributions de NBI conformément à ce nouveau
périmètre, dans les conditions prévues par le décret du 30 octobre 2015
141
, soit une réduction
d’un tiers à compter du 1
er
janvier 2018, de deux tiers à compter du 1
er
janvier 2019 et
une suppression au 1
er
janvier 2020.
Recommandation n° 7 :
Établir une liste des agents éligibles à la NBI et en assurer le suivi, de manière à prévenir
d’éventuels versements injustifiés.
6.8.
Les avantages en nature
6.8.1.
Les logements de fonction
L’attribution des logements de fonction de la commune ne suscite pas d’observation
spécifique, à l’exception de celui occupé
par l’ancien directeur général
des services.
Un arrêté du 1
er
juillet 2011 a procédé à une première attri
bution, au titre de l’utilité de service,
à compter du 9 juillet
2011. Il prévoyait bien le versement d’une redevance, conformément
aux dispositions en vigueur, fixée «
au regard de la valeur locative du bien
» et destinée à être
«
actualisée annuellement
au regard de l’indice de référence des loyers selon l’I
nsee
».
Pour autant, la valeur mensuelle retenue, soit 555,25
€, apparaît particulièrement faible
pour
un bien décrit dans l’arrêté même comme un pavillon disposant de quatre chambres,
d’un
séjour de 36
m² et d’un garage. Compte tenu du montant minimum de redevance imposé
par les textes, elle correspondrait à une estimation de la valeur locative du bien à 1 028
€
par mois, soit actuellement le coût de
location d’un trois pièces à Alfortville et alors q
ue les prix
ont localement diminué sur la période
142
.
Selon la collectivité et l’intéressé, «
comme cela
se pratiquait couramment, il a été fait référence à la valeur locative cadastrale, elle-même
affectée par des abattements suivant la législation en vigueur à l'époque
».
139
Décrets n
os
2006-779 et 2006-780 du 3 juillet 2006.
140
Décret n° 2014-1750 du 30 décembre 2014 fixant la liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville dans les
départements métropolitains.
141
Décret n° 2015-1386 du 30 octobre 2015 relatif à la NBI attribuée aux fonctionnaires de la fonction publique territoriale au titre
de la mise en œuvre de la politique de la ville, à la suite de la création des quartiers prioritaires de la politique de la v
ille.
142
Le
site des notaires d’Île
-de-France indique pourtant que le prix médian des appartements à Alfortville a diminué de 7,8 %
entre le second semestre 2011 et le second semestre 2016.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
79/117
Par ailleurs, cette redevance a bien été acquittée par l’intéressé
entre juillet 2011 et avril 2012,
mais elle ne figure pas sur les bulletins de paie, qui ne font mention d’aucun avantage
en nature lié au logement et posent la question de la déclaration de cet avantage
143
.
6.8.2.
Les véhicules de fonction et de service
Textes et jurisprudence
L’utilisation d’un véhicule d’une collectivité peut relever de deux cas de figure distincts.
Les véhicules de service, dont les agents n’ont usage que pour
les nécessités du service,
excluent un usage privatif. Leur utilisation est soumise à une autorisation
–
permanente
ou temporaire
–
du supérieur hiérarchique qui peut inclure, à titre exceptionnel, une autorisation
de remisage à domicile. L’employeur territorial fixe également les conditions d’utilisation de
ces véhicules.
Les véhicules de fonction peuvent être utilisés pour les besoins du service mais également
à
titre privé. La mise à disposition d’un véhicule de fonction doit être justifiée par
des
nécessités de service, et la liste des bénéficiaires potentiels est limitée par l’article
21 de la
loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 à certains emplois fonctionnels des collectivités.
L’avantage en nature est constitué dès lors que le véhicule est utilisé
à des fins privées,
en dehors du service.
La procédure d’attribution doit faire l’objet d’une délibération de la collectivité, qui précise
les
emplois ou missions qui permettent l’octroi d’un véhicule ainsi que les conditions de
son utilisation. Elle défi
nit notamment la possibilité d’avoir un usage privé du véhicule concédé,
constitutive d’un avantage en nature relevant du régime social et fiscal afférent.
Pratiques d’Alfortville
Les règles d’utilisation des véhicules du parc communal ont fait l’objet d’u
n règlement intérieur
spécifique, approuvé par le conseil municipal en juillet 2009. Ce document, qui reprend
pour
l’essentiel les dispositions en vigueur, est complété d’arrêtés individuels d’attribution,
ainsi que
d’ordres de mission permanents pour chac
un des chauffeurs de la collectivité.
L
e directeur général des services dispose d’un véhicule de fonction, ce qui, compte tenu de
la taille de la commune, est conforme aux dispositions en vigueur.
L’arrêté d’attribution
ne
soulève pas d’observation, et l’a
vantage en nature est bien déclaré sur les bulletins de paie
de l’intéressé.
En revanche, un véhicule de fonction avait également été attribué à la directrice générale des
services techniques en
2010, alors que ce poste n’ouvrait pas droit à cette possibilité. L’agent
concerné a conservé cet avantage indu jusqu’en septembre
2011 et son départ de la commune.
La commune dispose d’un parc conséquent
, puisqu
’il est
composé de 107 véhicules
144
,
mais
qu’elle estime «
adapté à ses besoins ». Selon un inventaire daté du 18 mars 2016
145
,
en tenant également compte des arrêtés produits pendant les travaux de la chambre
146
,
30
véhicules de service font l’objet d’une affectation nominative via un arrêté individuel, et plus
de 25 autres sont associés à un utilisateur unique.
143
Les bulletins de paie de juillet 2011 à avril 2012 ne mentionnent que le véhicule de fonction.
144
À titre de comparaison, une commune de plus de 100 000 habitants récemment contrôlée par la cham
bre dispose d’un parc
de 25 véhicules affectés, dont 7 véhicules de fonction et 18 véhicules de service affectés. À Alfortville, outre le véhicule de fonction
du DGS, 25 véhicules de service sont nominativement attribués.
145
Certains véhicules ont été réformés courant 2015.
146
L’inventaire omet de mentionner cinq arrêtés individuels d’attribution
.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
80/117
Les
arrêtés d’affectation
présentent tous les mêmes caractéristiques : ils autorisent
le
remisage à domicile, ainsi que l’utilisation pour les trajets domicile
-travail ; le périmètre
d’utilisation apparaît plutôt étendu au regard des exigences usuelles de service, puisqu’il
comprend l’ensemble du territoire francilien
; l’usage privatif du véhicule est prohibé.
Cette dernière interdiction formelle n’est assortie d’aucun contrôle sur les kilométrages
ou
l’utilisation des cartes de carburant, alors que les véh
icules ne comportent pas de signe
distinctif attestant de leur appartenance au parc communal
147
.
L’analyse des relevés de consommation de
2015 produits par le prestataire, lesquels
ne
semblent pas faire l’objet d’une transmission régulière à la commune, cond
uit pourtant
à
l’identification de pratiques singulières, même si la fiabilité de ces données reste à parfaire
148
.
Le kilométrage de certains véhicules paraît supérieur à ce qu’auraient permis les seules
consommations de carburant référencées, ce qui laisse entendre un possible usage privatif.
À
l’inverse, plus d’une quinzaine de véhicules
ont donné lieu à une consommation élevée
au regard des kilomètres parcourus, ce qui interroge sur l
’usage des cartes de carburant.
Indépendamment de ces anomalies, le principe d’une affectation individuelle
est sans
corrélation évidente avec les besoins du service.
Les relevés de prise de carburant et les niveaux de consommation attestent d’une utilisation
courante pour les trajets domicile-travail, assurés pour les personnes concernées aux frais
de la collectivité (véhicule et carburant). En particulier, 127 prises de carburant ont eu lieu
le week-
end, à proximité du lieu d’habitation des personnes concernées
149
. Un tel usage
pourrait ainsi relever
d’un avantage en nature pourtant jamais déclaré comme
tel
. L’ensemble
de ces dépenses de carburant représentaient 122 000
€
TTC en 2015
150
.
Il est également constaté que le collaborateur du maire au CCAS
a bénéficié de l’usage
d’un
véhicule de s
ervice de la commune en 2015, alors qu’il ne fait pas partie
de ses effectifs.
L’arrêté individuel d’attribution n’a pas été produit lors de l’instruction.
À la suite
des observations provisoires de la chambre, la commune a procédé à une régularisation
par délibération du 23 février 2017 portant affectation de véhicule au CCAS. Aucune
autorisation de remisage à domicile n’a été produite.
Recommandation n° 8
Adapter le parc de véhicules aux nécessités du service et mettre en place un dispositif de
contrôle des véhicules et cartes de carburant.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune a indiqué qu’elle avait
adressé une note d’information aux détenteurs de véhicules de service avec autorisation
de remisage à domicile, leur rappelant les dispositions en vigueur et les règles adaptées par
la commune en la matière. Le règlement intérieur de 2009 fixant le cadre d’utilisation de
ces véhicules a été actualisé en février 2017. Dans le même sens, la commune prévoit
une réduction de la liste des bénéficiaires de remisage à domicile
d’ici 2018
, une mutualisation
des véhicules des cadres supérieurs pendant les horaires de service, et un contrôle des cartes
de carburant et des carnets de bords.
147
À l’exception des véhicules utilitaires (voirie, espaces verts, etc.).
148
Les agents ne renseignent pas systématiquement le kilométrage correctement, donnée pourtant exigée à chaque prise de
carburant. Par ailleurs, certains véhicules sont références plusieurs fois.
149
Si une prise de carburant un dimanche soir peut sembler justifiée, celles intervenant un samedi en journée ou un dimanche
avant 15 h apparaissent moins probantes.
150
Coût des dépenses de carburant pour l’ensemble du parc communal, auquel il conviendrait d’ajouter le coût acquisition et
d’entretien des véhicules.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
81/117
6.8.3.
Les avantages en nature des élus
L
’attribution d’un
véhicule avec chauffeur au maire
La loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique
a imposé qu’une
délibération annuelle fixe les conditions selon lesquelles le conseil municipal peut mettre
un véhicule à disposition de ses membres lorsque l'exercice de leurs mandats ou de leurs
fonctions le justifie (article L. 2123-18-1-1 du CGCT).
Le maire d’Alfortville bénéficie de l’attribution d’un véhicule et d’un chauffeur pour l’exercice
de ses fonctions.
Sur la forme, cette mise à disposition ne semble encadrée que par une délibération
du 22 mai 2014,
qui propose une mise à jour de l’état récapitulatif des véhicules de service.
Ce tableau, produit en annexe
, mentionne la mise à disposition d’un véhicule pour les élus,
sans se référer directeme
nt au maire, ni faire état d’un chauff
eur. Par ailleurs, cette mise
à
disposition, comme celle des autres véhicules, n’est pas explicitement justifiée. Le véhicule
mentionné a depuis été remplacé par un modèle plus récent. Enfin, aucune des affectations
de
véhicules figurant en annexe de la délibération n’en mentionne le bénéficiaire.
Sur le fond, ainsi que l’indique une réponse ministérielle de 2007
151
, rien ne s'oppose à ce
que les exécutifs locaux fassent usage d'un véhicule de service dont la collectivité se serait
dotée, conduit par eux-mêmes ou par un chauffeur, sous réserve que cela soit strictement
justifié par l'exercice des fonctions communales.
Cette même réponse exclut l’attribution
d’un
véhicule de fonction, c’est à dire tout usage privatif.
En l’
espèce, ainsi qu
’
en attestent les relevés de consommation de carburant
152
, le véhicule
mis à disposition aurait servi à assurer les déplacements du sénateur-maire au Sénat, et selon
toute vraisemblance, tous les trajets relatifs aux fonctions électorales de
l’intéressé, qu’elles
concernent la commune ou la chambre haute.
Une telle utilisation paraît contraire aux textes en vigueur, et elle fait porter sur la collectivité
une charge qui lui est extérieure, puisque relevant des seules fonctions nationales de l’
élu,
exercées à titre individuel.
Elle parait d’autant moins justifiée qu’en tant que sénateur,
M. Carvounas
bénéficie d’une indemnité représentative de frais de mandat, précisément
destinée à couvrir ce type de dépense, ainsi que de diverses facilités de transport.
En réponse, la commune a indiqué que le maire, bien que n’utilisant son véhicule de fonction
que pour les besoins de son mandat d’élu local, était amené à se déplacer en dehors du
territoire
pour les besoins d’affaires communales, ou au titre de
son mandat de vice-président de
la
métropole. Il est toutefois observé qu’alors qu’il n’exerce ces fonctions que depuis janvier
2016, la moitié des prises de carburant de 2015 ont été effectuées à Paris, un quart dans
le 7
ème
arrondissement de la capitale.
Les outils de télécommunication
À partir de 2012, les élus de la seule majorité, les collaborateurs de cabinet et certains cadres
se sont vus proposé des smartphones et tablettes haut de gamme (iPhones et iPads).
Pour le seul maire,
l’inventaire communal
mentionne un iPhone 6, un iPad 4 retina et
un iPhone 6s Plus, la liste des engagements suggérant par ailleurs une fréquence
de renouvellement rapide de deux ans. Depuis au moins
2016, le maire dispose d’un
abonnement très haut de gamme également financé par la commune. Ce forfait, accessible
uniquement sur invitation ou cooptation, revient à plus de 100
€ par mois, auxquels s’ajoutent
1 250
€ de droits d’entrée
.
151
Réponse du Ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, publiée dans le JO Sénat
du 27 septembre 2007, à la question écrite n° 01308 de M. Jean Louis Masson, publiée dans le JO Sénat du 2 août 2007.
152
Plus de 50 % de la consommation de 2015 relevait de prises de carburant à Paris, dont 27 % à Paris 7
ème
.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
82/117
Toujours selon l’inventaire, deux autre élus,
dont un ancien collaborateur de cabinet du maire,
disposent à la fois d’un iPhone et d’un iPad. Le
collaborateur du maire au CCAS bénéficie
quant à lui d’un iPhone
6 et d’un iPad
air.
Pendant les travaux de la chambre, la commune a fait valoir, pour ces attributions de matériel
aux élus, la mise en place du parapheur électronique et la dématérialisation du conseil
municipal, projets prévus au schéma directeur des systèmes d’information de la collectivité.
Pour l’administration territoriale, le type de mobile affecté résulterait des usages attendus
au rega
rd des fonctions exercées. La collectivité précise qu’un inventaire coté opérateur et
coté ville est mis à jour à chaque évolution du parc.
Pour autant, la nature de ces équipements excède sans nul doute les exigences
de dématérialisation invoquées. Ils représentaient, pour la collectivité, une charge de 30 000
€
en 2013, pour un total de 71 600
€ entre 2012 et 2016
153
. Dans le même temps, les frais
de télécommunications de la commune progressaient de près de 30 % depuis 2012,
pour atteindre 0,3
M€ en 2015.
Indépendamment de leur coût, ces équipements constituent un avantage en nature dès lors
qu’ils font l’objet d’un usage privatif
154
, et ils
doivent alors faire l’objet de délibérations
nominatives
155
. En l’absence de possibilité de contrôle, la collectivité pourrait se doter d’une
délibération encadrant leur usage.
Rappel à la réglementation n° 9 :
Encadrer les mises à disposition de véhicules aux agents et aux élus par une délibération
annuelle spécifique et nominative, qui en précise les modalités d’usage,
conformément aux
dispositions de l’article L.
2123-18-1-1 du CGCT issu de la loi du 11 octobre 2013 relative à la
transparence de la vie publique.
Recommandation n° 9 :
Encadrer les affectations de véhicules, smartphones et tablettes aux élus par une délibération
spécifique, qui en limite
explicitement l’utilisation aux seules fonctions communales.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, Alfortville a indiqué prendre acte
des obligations portées par la loi du 11 octobre
2013. Concernant l’attribution de véhicules
de fonction, elle précise que «
la prochaine délibération annuelle sera plus explicite et fixera
outre les fonctions et la liste des bénéficiaires, les modalités d’utilisation des véhicules
».
De même, une délibération «
sera prise sur les dotations tablettes et téléphones portables
pour préciser les modalités d’utilisation aux seules exigences des fonctions communales.
»
6.9.
Appréciation générale sur la gestion du personnel
Les charges de personnel d'Alfortville ont progressé de 18,5 % depuis 2010, pour atteindre
25,5
M€ en 2015. La commune assure un suivi précis de ces dépenses qui a permis de réduire
la masse salariale en 2015, et à nouveau en 2016. L'effectif communal total (681 agents
en 2015) n'a que peu évolué depuis 2010, la diminution du nombre de titulaires étant
compensée par l'accroissement du nombre de contractuels.
153
Les données ne portent que sur le premier semestre 2016.
154
Arrêté du 10 décembre 2002 relatif à l'évaluation des avantages en nature en vue du calcul des cotisations de sécurité sociale (art. 4).
155
Loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique (art. 34).
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
83/117
Ces agents contractuels représentaient 20 % des ETP communaux en 2015, et plus de 40 %
des agents de catégorie A et B. Alors que leur recrutement doit rester exceptionnel, au regard
du principe de l'occupation des emplois par des fonctionnaires, la commune ne recherche pas
systématiquement un candidat fonctionnaire pour ces postes. D'autres dysfonctionnements
affectent ces recrutements, comme des rémunérations parfois très favorables au regard
de l'expérience ou l'accès irrégulier à des emplois fonctionnels.
Les conditions de travail dans la commune sont avantageuses, avec un temps de travail annuel
de 1 484 heures très nettement inférieur à la durée légale de 1 607 heures, soit un surcoût
estimé à 1,95
M€. Les agents bénéficient d'un régime d'autorisations d'absence généreux,
d'une prime annuelle dont le fondement légal n'a pu être établi, ainsi que d'un régime
indemnitaire non modulé. L'instauration de la prime de fonctions et de résultats en mai 2014
s'est matérialisée par une hausse significative - jusqu'à + 1 500
€
bruts
mensuels
–
des rémunérations de la direction générale et des collaborateurs du maire.
La commune est pourtant confrontée à un taux d'absentéisme de 8,9 % en 2015, soit
une moyenne de 30 jours d'absence par agent. Ces chiffres interrogent sur la motivation et
le contrôle, sachant que leur coût pour la commune est estimé à 2,0
M€.
Par ailleurs, Alfortville gère un parc de plus de cent véhicules de services, dont une trentaine
affectés individuellement à des agents avec autorisation de remisage à domicile. La commune
ne procède à aucun contrôle de l'utilisation de ces véhicules. Ils sont fréquemment utilisés
pour des trajets domicile-travail, sans lien avéré avec l'intérêt du service, tandis que les relevés
de carburant suggèrent des consommations atypiques.
Enfin, la commune gagnerait à encadrer l'utilisation de facilités octroyées aux élus (véhicule
du maire, smartphones et tablettes) et dont l'usage à titre personnel relèverait d'avantages
en nature, désormais encadrés par l'article L. 2123-18-1-1 du CGCT.
7.
LA COMMANDE PUBLIQUE
NB
: l’ordonnance n°
2015-
899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics n’
étant entrée
en vigueu
r qu’en toute fin de
la période examinée, les développements suivants se réfèrent
aux articles de l’a
ncien code des marchés publics.
7.1.
Organisation, efficacité et efficience de la commande publique
7.1.1.
Un gonflement significatif de
s achats publics jusqu’en 2014
puis un léger retrait
Entre 2010 et 2015, les achats et charges externes
156
ont augmenté de façon très dynamique
à un rythme moyen de 6,1 % par an, passant de 10,83
M€ à 14,53
M€.
Leur montant
par
habitant, qui s’élevait à 244
€ en 2010, a augmenté de 33,4
% pour atteindre 326
€
en 2015. Cet indicateur est désormais supérieur de 15,4 % à la moyenne de la strate
157
,
alors
qu’il lui était inférieur de 9,7
% en 2010.
Cette évolution sensible ne s’explique pas par l’évolution de la population, restée stable entre
2010 et 2015, et elle
ne résulte que pour une part minoritaire d’effets de périmètre. En
effet,
l’ouverture du nouveau centre aquatique en
2011 et la réforme des rythmes scolaires mise
en
œuvre en
2014 n’expliquent que 38
% de la hausse des achats et charges externes
par habitant observée depuis 2010.
156
Charges à caractère général hors impôts et taxes.
157
282
€ par habitant en moyenne dans les communes de 20
000 à 50 000 habitants en 2015.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
84/117
Graphique n° 32 : Évolution des achats et charges externes par habitants entre 2010
et 2015 (en euros par habitant)
Source
: CRC, d’après fiches AEFF, fichier des engagements et projections financières
du service de la vie éducative
Depuis 2014, Alfortville a fourni des efforts
pour améliorer l’efficience de ses achats
, comme
la
conclusion d’
accords-cadres multi-attributaires pour stimuler la concurrence ou le recours
accru à la négociation durant les procédures de passation.
D’après la commune,
ces négociations auraient permis de réaliser 0,1
M€ d’économies en 2015 et 0,2
M€
d’économies en 2016.
La commune envisage également de renforcer le poids du critère prix
dans l’analyse des offres. Il pourrait monter, pour certains types d’achats, jusqu’à 80
% de la note
finale, contre 40 % actuellement dans le cas général. Si ces actions ont pu contribuer à
l’inflexion
de la tendance observée en 2015, celle-ci résulte aussi
d’un cadrage budgétaire plus strict
que par le passé.
Les recommandations formulées ci-après par la chambre donneront à la commune des outils
pour poursuivre ces efforts, leur mise en œuvre devant permettre de rationaliser les dépenses
associées à une même famille d’achats, d’évaluer au plus près les besoins et de faire jouer
la concurrence sur la base de meilleures estimations financières.
7.1.2.
Organisation politique de la commande publique
Conformément aux dispositions du CGCT (article L. 2122-22), la répartition des rôles entre
le conseil municipal et le maire en matière de commande publique a été précisée par
une délibération du conseil municipal. Le maire peut prendre toute décision concernant
la préparation, la
passation, l’exécution et le règlement des marchés et des accords
-cadres
de moins de 500 000
€
HT, ainsi que sur leurs avenants, si les crédits sont inscrits au budget.
Le « guide de la commande publique », également adopté en conseil municipal, rappelle
et interprète le droit en vigueur tout en établissant en complément les règles propres
à la
commune en matière d’achat public.
7.1.3.
Organisation administrative de la commande publique
La passation des marchés publics fait intervenir la direction de la commande publique, créée
en 2011 et rattachée au directeur général adjoint en charge du département « ressources ».
Supervisée par un directeur, elle
s’organise autour d’u
ne mission achats
et d’un service marchés
publics composés chacun de trois agents. La mission achats constitue le service acheteur de la
collectivité pour certaines prestations transversales : fournitures, parc de photocopieurs, etc.
Le service des marchés publics est chargé de la sécurisation juridique des achats, à travers trois
types de missions
: l’accompagnement des services dans la
définition de leurs besoins et
le choix des procédures ; un rôle de veille juridique sur les règles de la commande publique et
le renouvellement des marchés ; la gestion de toutes les étapes de la procédure de passation
des marchés dépassant 50 000
€
HT.
200
220
240
260
280
300
320
340
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Alfortville
Alfortville retraité
réforme des
rythmes scolaires
et centre
aquatique
Moyenne strate
20 - 50 000
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
85/117
Afin de diffuser les règles et les
bonnes pratiques en matière d’achat public, la direction de
la commande publique anime un club
d’
acheteurs qui se réunit à un rythme annuel. Les invitations
sont adressées à un public large composé des directeurs, chefs de services et chargés de mission.
Des points réguliers sont également animés par cette direction lors des réunions
de l’encadrement
supérieur ou encore à travers l’intranet,
au sein duquel
elle bénéficie d’une rubrique dédiée et
diffuse le guide de la commande publique et des modèles de documents.
En deçà de 50 000
€
HT, chaque direction gère directement les achats nécessaires à son
fonctionnement, à l’exception de ceux
relevant de la mission « achats ». Par ailleurs, pour
la plupart des travaux complexes ou de grande ampleur, la ville a
sollicité l’assistance
de
maîtrises d’œuvre privées
(construction du centre technique municipal et de l’école
Bérégovoy, réaménagement paysager du Grand Ensemble) ou a pu recourir à des marchés
de conception-réalisation (bâtiment flottant destiné à accueillir les cérémonies familiales).
7.1.4.
La mutualisation de la fonction achats
Depuis 2012, la commune a mis en place quatre groupements de commandes dont elle est
le coordonnateur. Les marchés passés en commun concernent :
-
a
vec le SIPPEREC depuis 2012, la fourniture d’électricité et de services de
communication électronique ;
-
avec l’EPT
« Grand Paris Sud Est Avenir » (anciennement avec la communauté
d’agglomération de Plaine Centrale), des opérations d’aménagement (aménagement
de l’ancien site du BHV en 2013)
;
-
avec
l’OPH
LOGIAL en 2015, des études et une mission
d’assistance à maîtrise
d’ouvrage pour la requalification urbaine du site
« 3 tours Alouettes » et du secteur
« Blanqui / Micolon » ;
-
avec le CCAS depuis 2014, après une expérimentation lancée en 2012, les fournitures
de bureau, les travaux d’entretien de
s bâtiments (16 lots), la location de matériels
événementiels, les vêtements de travail et de protection des agents, les fournitures et
ustensiles de cuisine, des prestations de traiteurs et de coordination de la sécurité et
de la protection de la santé sur les chantiers (27 marchés). En 2015, sept autres
marchés ont été conclus qui concernent les missions de contrôles techniques dans les
bâtiments, de vérification périodique réglementaires par un organisme agréé ou
de remplacement des extincteurs et dispositifs de désenfumage.
Selon la commune, l
’adhésion au
SIPPEREC a permis une économie
de l’ordre de
65 %
sur
les dépenses d’électricité et de communications électroniques
.
L’intérêt économique
des autres groupements serait moindre, en raison de la taille respective des membres ou
des prestations concernées.
Alfortville n’a pas recours aux centrales d’achats, sauf en cas d’urgence
, telle une résiliation
imprévue d’un marché par un tiers
,
ou lorsqu’elle estime qu’il pourrait en découler
une amélioration
des prix ou des conditions d’exécution. En pratique, le recours aux centrales
d’achats ne concerne que deux types de prestations
: historiquement, la commune a recours
à l’Union des groupements d’achats publics
(UGAP)
pour l’ensemble de ses achats
de véhicules ; en
2012, après une analyse des coûts de ses cinq marchés d’achat et
de maintenance de photocopieurs, la ville a confié ces mêmes
prestations à l’UGAP,
dégageant une économie estimée à 8 000
€ sur la durée d’amortissement du parc tout
en améliorant la qualité de service.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
86/117
7.1.5.
Les procédures internes sont formalisées mais révèlent des zones de risques
Les procédures internes de la collectivité en matière de marchés publics sont formalisées dans
le guide de la commande publique, qui constitue un outil opérationnel et complet à destination
des services acheteurs.
Outre la description des procédures d’attribution par seuils et nature
de besoin, du partage des responsabilités et des circuits de visa et de signature par les
différents acteurs de la collectivité, ce document comprend un rappel des principes généraux
de la commande publique ainsi qu’une
rubrique dédiée à la prévention des risques juridiques
et éthiques dans ce domaine. Ce guide est mis à jour à chaque évolution du droit de
la commande publique. Il a été modifié en 2016 afin de tenir compte de la réforme de 2015
158
et de
s’enrichir
d’une partie relative à l’exécution des marchés
, qui lui faisait auparavant défaut.
Le guide prévoit une information obligatoire de la direction de la commande publique par
le
biais d’une fiche
dite de
signalement
ou, lorsque le besoin excède 50 000
€
HT, par une
fiche de liaison
. En-deçà de ce seuil, la validation de la fiche de signalement par le directeur
de la commande publique s
’effectue selon le principe
du «
silence vaut accord
». Au-delà de
50 000
€
HT, la validation de la fiche de liaison par la chaîne hiérarchique allant du directeur
de la commande publique au directeur général des services est nécessaire à la passation
du marché. Ces fiches exposent la procédure envisagée par le service, elles fournissent une
évaluation du besoin et le calendrier souhaité.
En ce qui concerne la passation proprement dite, les procédures sont conformes aux
dispositions en vigueur
. Toutefois, s’agissant des achats d’un montant
compris entre
25 000
€
HT et 50 000
€
HT, le guide prévoit uniquement la consultation formelle d’au moins
trois entreprises librement sélectionnées. Ainsi, à l’exception des petits lots de certains
marchés allotis, l’ensemble des commandes de la collectiv
ité, comprises entre 25 000
€
HT et
50 000
€
HT, échappent à toute forme de publication.
La sécurité juridique de ces procédures paraît incertaine au regard des obligations de publicité
en vigueur (article 40 I du CMP). Si des exceptions sont prévues (II d
e l’article
28 du CMP),
celles-ci sont limitées à des conditions spécifiques, qui nécessitent une analyse au cas par
cas
159
, dument justifiée. Cette analyse doit notamment tenir compte de
l’objet du marché et
de
l’état de la concurrence sur
le secteur concerné. Le juge apprécie la pertinence de la publicité
choisie au regard de son caractère « suffisant » auprès des candidats « ayant vocation y à
répondre »
160
. Or, la procédure mise en place par la commune dispense précisément
ses
services d’une telle analyse pour les marchés d’un montant inférieur à 50
000
€
HT.
Les sommes en jeu ont été évaluées par la chambre en recensant, pour chaque fournisseur,
les mandatements hors procédure de marché pour un montant supérieur au seuil de publicité
et de mise en concurrence et inférieur à 50 000
€
HT. Elles se sont élevées à près
de 400 000
€
HT en 2015.
Rappel à la réglementation n° 10 :
Sauf exceptions dûment justifiées, soumettre à publication les achats compris entre
25 000
€
HT et 50 000
€
HT.
La revue des marchés conduite par la chambre
l’amène
à conclure qu
’en général,
les procédures décrites par le guide de la commande publique sont effectivement appliquées.
158
Ordonnance n° 2015-899 du 23
juillet 2015 et décret d’application n°
2016-360 du 25 mars 2016.
159
Conclusions N. Boulouis sur CE, 10 février 2010,
M. Perez
, citées par la circulaire du 14 février 2012 relative au Guide de
bonnes pratiques en matière de marchés publics.
160
CE, 7 octobre 2005,
région Nord
–
Pas-de-Calais.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
87/117
Cependant,
l’analyse des besoins par
les services paraît le plus souvent formelle et elle reste,
dans de nombreux cas, sommaire voire inexistante. En particulier, les informations relatives
aux antécédents pour les mêmes prestations, dont le recensement incombe à la direction des
finances, ne sont pas toujours renseignées. Or elles pourraient présenter un intérêt certain
en mentionnant les tiers précédents en cas de renouvellement de marché, les sommes
effectivement dépensées, les problèmes renc
ontrés en cours d’exécution ou
l’existence
d’autres achats similaires. En outre, l’estimation du monta
nt
du marché n’est pas justifiée
et
parait souvent imprécise. Elle ne distingue pas, pour les marchés pluriannuels, les montants
annuels des montants totaux
. Elle ne distingue pas non plus l’
estimation du montant global de
commandes des bornes minimales et
maximales prévues en cas d’accord
-cadre ou de marché
à bon de commande.
Ces lacunes compromettent la qualité des estimations financières prévisionnelles, ce qui
accroit le risque de recours à des procédures inadéquates au regard du montant du marché
ou de dépassement, en exécution, des montants maximums prévus par le marché. De plus,
elles empêchent d’apprécier
l’efficience de l’achat proposé
et faussent le jeu de la concurrence
en apportant des informations erronées sur les prévisions de commandes.
Pour y remédier, le contenu des fiches de liaison gagnerait à être précisé. T
out d’abord
,
la rubrique « prix » pourrait prévoir un espace consacré à des justifications et distinguer
les estimations annuelles, totales et les montants minimums et maximums des marchés à bons
de commande ou accords-cadres. Dans le cas des marchés de fournitures ou de services,
la
rubrique consacrée aux antécédents pourrait s’enrichir d’une rubrique consacrée au bilan de
l’exécution des dernières années pour la prestation considérée.
Enfin, il devrait être rappelé aux
services l’obligation de remplir avec diligence les rubriques consacrées au prix et à l’estimation
des besoins.
Si ce souci de procéder à une analyse fine des besoins doit encore infuser dans les services,
il imprègne d’
ores-et-déjà les travaux de la direction de la commande publique pour plusieurs
marchés à enjeux. Prenant la forme de fiches synthétiques dites de suivi, ces travaux portent
un regard critique sur l’exécution des marchés antérieurs pour des besoins similaires afin d’en
tirer des conclusions et recommandations opérationnelles pour les marchés à venir.
Recommandation n° 10 :
Améliorer le format des fiches de liaison en étoffant les rubriques consacrées au prix et aux
antécédents.
7.1.6.
Un contrôle interne efficace
La direction de la commande publique a été missionnée en 2011 pour dresser une
cartographie des achats et passer des marchés publics selon les procédures pertinentes
au regard des seuils de publicité et de mise en concurrence réglementaires.
Cette politique de régularisation a conduit à passer des marchés allotis pluriannuels de grande
ampleur, qui ont notamment concerné, en 2013, l
es travaux d’entretien dans les bâtiments
communaux et, en 2014, certaines dépenses de fonctionnement comme les achats
de fournitures et de livres scolaires ou la location de matériel événementiel.
Les données financières de la collectivité confirment la diminution des dépenses hors marché
durant la période sous revue, notamment à partir de 2013 et 2014. De ce fait, mais aussi
compte tenu de l’augmentation
globale des dépenses communales, leur part dans le total des
achats a ainsi été divisée par deux en fonctionnement et par près de quatre en investissement.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
88/117
Graphique n° 33 : Évolution des dépenses de fonctionnement hors marché
entre 2010 et 2015 (chapitre 011)
Source
: CRC, d’après tableau des engagements de la ville d’Alfortville
Graphique n° 34 : Évolution
des dépenses d’investissement hors marché
entre 2010 et 2015 (chapitres 21 et 23)
Source
: CRC, d’après tableau des engagements de la ville d’Alfortville
Ces actions se sont donc avérées efficaces au regard des objectifs qui avaient été fixés
à la direction de la commande publique. Elles gagneront à être poursuivie
s puisqu’en
2015,
la part des dépenses hors marché évitables
en fonctionnement s’élevait encore à 14,3
%
du chapitre globalisé 011, soit une proportion encore élevée.
L
a commune ne s’est pas dotée d’une nomenclature par nature d’achat et
ne procède pas,
a fortiori
, à un contrôle automatisé du respect de ces seuils. Cela serait pourtant
techniquement possible si la collectivité se dotait d’une telle nomenclature car le logiciel
financier qu’elle utilise prévoit la faculté de regrouper les mandats par nature d’achat.
La commune estime qu’elle n’est pas tenue de se doter d’une telle nomenclature
depuis
la réforme de 2004
161
. Ce faisant, elle outrepasse la volonté du pouvoir réglementaire. Depuis
cette date, les collectivités bénéficient certes d’une certaine marge de manœuvre pour établir
les catégories homogènes d’achat qu’elles jugent pertinentes, n’étant plus obligées s’en tenir
à la nomenclature fixée par arrêté ministériel. Cependant, la notion de catégorie homogène
d’achat
a été maintenue et perdure
d’ailleurs
sous le régime de l’ordonnance de 2015
162
.
161
Décret n° 2004-15 du 7 janvier 2004 portant code des marchés publics.
162
Article 21 du décret n° 2016-
360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics pris pour l’application de l’ordonnance n°
2015-
899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics.
27,5 %
14,3 %
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
0
2 000 000
4 000 000
6 000 000
8 000 000
10 000 000
12 000 000
14 000 000
16 000 000
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Total mandatements chapitre 011
Dont marchés et dépenses sans
mise en concurrence obligatoire
(UGAP, loyers, notaires etc.)
Dont dépenses hors marché hors
dépenses sans mise en
concurrence obligatoire (UGAP,
loyers, notaires etc.)
% hors marché
19,3 %
5,4 %
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
0
5 000 000
10 000 000
15 000 000
20 000 000
25 000 000
30 000 000
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Total mandatements chapitres 21 et
23
Dont marchés et dépenses sans
mise en concurrence obligatoire
(SAERP, UGAP, notaires etc.)
Dont dépenses hors marché hors
dépenses sans mise en
concurrence obligatoire (SAERP,
UGAP, notaires etc.)
% hors marché
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
89/117
Des contrôles manuels sont
mis en œuvre par la commune et ont conduit à la passation
de plusieurs marchés globaux concernant les fournitures scolaires, le mobilier scolaire,
les travaux récurrents ou encore les achats de vêtements de travail. Ces contrôles, efficaces
dans l’ensemble, n’empêchent cependant pas des dépassements ponctuels des seuils de
publicité et de mise en concurrence, que ce soit :
-
pour des achats de même nature
auprès d’un même tiers.
Ainsi, en 2014, quatre tiers
ont bénéficié d’achats hors marché su
périeurs à 50 000
€
HT pour des prestations
similaires
dans le domaine de l’animation, de l’entretien des espaces verts ou encore
de l’impression
;
-
pour des achats auprès de tiers différents mais constituant une catégorie homogène
d’achats.
En 2014 et en 2015, les achats de denrées alimentaires pour le centre de
vacances de Valmorel ou encore le réapprovisionnement de la cave pour les cocktails
organisés par la Ville, qui constituent des achats de même nature, auraient dû justifier
la passation d’un marché
eu égard au montant total des mandatements, qui excède les
seuils légaux de publicité et de mise en concurrence. La commune, consciente
du problème, a tenté de régulariser les achats de boissons non alcoolisées à deux
reprises ; ces marchés sont toutefois restés infructueux.
Enfin, des mesures ont été prises pour améliorer
l’anticipation des renouvellements
de marchés : décompte de la durée des marchés à compter de la date de signature et non
sur
l’année civile, afin d’éviter un engorgement en fin d’exercic
e ; durées de publicité
plus longues durant les périodes défavorables
; existence d’un tableau de bord actualisé
en
libre accès sur l’intranet de la commune
; envoi de notes de rappels.
Tout en constatant la réalité de ces actions, la chambre a pu observer que certains marchés
restaient publiés dans des délais contraints ou durant des périodes peu favorables (mois
d’août, fêtes de fin d’années). Lorsqu’il s’agi
ssait de renouvellements, certains marchés
ont donné lieu à des prestations hors marché durant la période intermédiaire non couverte par
un marché.
Le renforcement du contrôle interne
pourrait utilement s’appuyer sur
la mise en place d’une
nomenclature d’achats, le développement des contrôles automatisés et la formalisation
des procédures de contrôle en fonction des zones de risque identifiées. Ces actions garantiraient
l’amélioration de
la sécurité juridique de la passation des marchés et le respect du principe de
liberté d’accès à la commande publique posé par l’article
1
er
du code des marchés publics.
Elles permettraien
t en outre de renforcer l’efficience de la fonction achats alors que la
situation
financière de la commune
l’oblige à
rechercher
des marges de manœuvres budgétaires.
La commune a déjà pris la mesure des observations provisoires formulées par la chambre et
elle
s’est engagée à des améliorations. Ainsi, la directrice g
énérale des services a rappelé aux
directeurs et chefs de service les points d’amélioration attendus en
matière de commande
publique : analyse des besoins, estimation financière, rigueur en matière d’analyse des offres,
anticipation des renouvellements, strict respect du seuil de publicité et de mise en concurrence
de 25 000
€
HT. Cette note comprend des mesures opérationnelles destinées à assurer
le respect de ces recommandations.
Recommandation n° 11 :
Mettre en place une nomenclature d’achats et un dispositif automatisé de computation des
seuils de marché public.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
90/117
7.1.7.
Les actions entreprises au titre de la
prévention des conflits d’intérêts
La commune s’est assurée que les élus susceptibles d’être affectés par des conflits d’intérêts
s’abstenaient bien de la commission d’appels d’offres, des débats
et des délibérations
du conseil municipal. Ils étaient également écartés des circuits de signature concernés ;
à la suite du contrôle de la chambre, cette bonne pratique a en outre été formalisée par arrêté
municipal le 13 février 2017.
D’autre part, la ville s’est récemment mise en ordre de marche pour s’acquitter des obligations
découlant de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique
163
. En vertu
de ces dispositions, les responsables municipaux estimant se trouver en situation de conflit
d’intérêts sous soumis à certaines obli
gations :
-
le maire doit prendre un arrêté mentionnant la teneur des questions pour lesquelles il
estime ne pas devoir exercer ses compétences et désignant, dans les conditions
prévues par la loi, la personne chargée de le suppléer ;
-
les conseillers municipaux doivent informer le maire par écrit, précisant la teneur
des questions pour lesquelles ils estiment ne pas devoir exercer leurs compétences.
Le
maire est alors tenu de déterminer en conséquence, par voie d’arrêté, les questions
pour lesquelles la personne intéressée doit s'abstenir d'exercer ses compétences.
Par courrier du 24
février 2017 à l’attention des élus municipaux, le maire a demandé
la transmission desdites déclarations.
7.2.
Observations relatives à la passation et à l’exécution d’un échantillon
de marchés
7.2.1.
Constitution de l’échantillon
La chambre a procédé à une revue des marchés publics passés entre 2013 et 2015, sur
la
base des recensements prévus à l’article
133 du code des marchés publics. Les 41 marchés
contrôlés, représentent 65 % du montant total des marchés passés entre 2013 et 2015,
ventilés comme suit par type de prestations.
Tableau n° 14 :
Représentativité de l’échantillon de marchés contrôlés par la chambre
Types de prestations
Montant HT
total
2013-2015
Montant HT
marchés
contrôlés
%
Nombre total
de marchés
2013-2015
Nombre de
marchés
contrôlés
%
Fournitures
4 980 713
1 308 665
26 %
121
9
7 %
Services
9 368 785
4 467 120
48 %
100
20
20 %
Travaux
23 888 347
18 987 225
79 %
65
12
18 %
Total général
38 237 846
24 763 010
65 %
286
41
14 %
Source : CRC. NB : les marchés sans minimum ni maximum ne sont pas comptabilisés
L
’échantillon
a été constitué de manière à être représentatif des différents types de prestations
fournies, ainsi que des différentes procédures de passations
164
et formes de marchés
165
.
L’accent a été mis sur les priorités récentes de la commune en matière de commande
publique, telles que le recours accru aux procédures adaptées avec négociation ou aux
marchés à bons de commande sans maximum. La localisation du titulaire sur le territoire de
la commune, l’existence d’avenants, l’identification de marchés antérieurs ou de prestations
hors marché avec le titulaire ont également conduit à des sélections spécifiques. La chambre
a également contrôlé des marchés plus anci
ens, notamment en cas d’attribution à plusieurs
reprises à un même tiers.
163
Articles 5 et 6 du décret n° 2014-90 du 31 janvier 2014 portant application de l'article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre
2013 relative à la transparence de la vie publique.
164
Types de procédures de passation : 14 procédures formalisées et 27 procédures adaptées dont 16 avec négociation.
165
Formes de marchés : un marché de conception réalisation, un accord cadre et deux marchés subséquents, 12 marchés à prix
global et forfaitaire, 3
marchés rémunérés en fonction d’un pourcentage fixe du coût des travaux et 22
marchés à bons de
commandes, dont 10 sans maximum de commande.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
91/117
Parmi ces 41 marchés, 13
n’appellent
pas d
’observations
particulières au regard
des diligences conduites par la chambre. De même, 6 avenants ont été examinés qui,
à
l’exception de ce
lui abordé ci-
après, n’appellent pas d’observations
.
Dans l’ensemble,
les dossiers de marchés sont bien tenus. Le
nombre limité d’anomalies dans
le choix des procédures ou leur déroulement indique que la direction de la commande publique
joue son rôle de conseil juridique et, pour les achats de plus de 50 000
€
HT, de gestion
de la procédure.
Toutefois,
plusieurs
pistes
d’améliorations
, exposées ci-après, ont été identifiées.
Elles couvrent différentes étapes de la passation, de la définition des besoins à
l’analyse
des offres. Par commodité de lecture, ces pistes sont présentées par thématique, et renvoient
le cas échéant aux analyses détaillées des marchés qui leur font suite.
7.2.2.
Une meilleure évaluation des besoins en amont de la passation des marchés doit être
recherchée
Au regard des marchés analysés, la faiblesse de l’évaluation des besoins
peut entraîner
des dysfonctionnements, faisant peser sur la commune des risques juridiques et financiers.
7.2.2.1.
Les risques induits par les marchés à bon de commande sans maximum
Dans de nombreux domaines, qu’il s’agisse des petits travaux dans les bâtiments communaux,
des prestations d’impression et de reprographie, d’accueil de loisir sans hébergement
ou encore de la location de matériel événementiel, les difficultés de la commune à quantifier
ses besoins l’ont conduite à recourir à des marchés sans montant maximal de commande.
Outre l’avantage découlant de l’absence de limite au montant total des prestations
commandées, la ville en attendait un allègement des charges administratives liées à
la passation récurrente de marchés publics pour des durées parfois courtes.
S’agissant
du
marché d’accueil de loisirs sans hébergement passé en 2014, le choix de cette forme
de
marché visait aussi à pallier les incertitudes quant à l’impa
ct financier de la réforme
des rythmes scolaires.
Le
volume d’achat correspondant s’avère significatif, puisqu’il s’élevait à 4,53
M€ en 2015,
soit près du tiers (31,2 %) du total de ses achats et charges externes.
Ce type de marché, qui accorde à la collectivité une grande liberté, est assorti de contreparties
destinées à garantir la concurrence et à
favoriser la qualité et l’adéquation des offres
au
besoin. La collectivité doit notamment veiller à fournir, dans l’avis d’appel public à
la concurrence, un montant estimatif des commandes sur toute la durée du marché.
Cette obligation, rappelée dans la fiche de la direction des affaires juridiques de Bercy
consacrée aux marchés à bons de commande, relève d’une obligation jurisprudentielle
désormais bien établi
e, si bien qu’en ne s’y conformant pas, la commune s’expose à un risque
d’annulation par le juge administratif
166
.
En l’espèce, dans les avis de publicité des quatre marchés précédemment cités, Alfortville
a fourni une estimation correspondant en réalité au montant minimal annuel de commandes.
Ces sommes sont manifestement sous-
évaluées au regard, d’une part, de l’historique
des
dépenses de la collectivité pour des prestations de même nature, d’autre part,
de
l’exécution de ces marchés
. Fin juin 2016, les commandes réelles dépassaient déjà
ces estimations de 41
% s’agissant de l’accueil de loisir sans hébergement, d’un facteur
3 à 10
concernant les différents lots du marché
d’imp
ression et de reprographie,
d’un facteur
10
pour la location de matériel événementiel et
d’
un facteur 26 en ce qui concerne les petits
travaux dans les bâtiments communaux.
166
CE, 24 octobre 2008,
Communauté d’agglomération de l’Artois
, n° 313600 ; CE, 18 juin 2010,
Office public d’aménagement et
de construction
(OPAC) Habitat Marseille Provence
, n° 335611.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
92/117
Il importe donc que la ville veille, lorsqu’elle passe des marchés à bons de commande
sans
maximum, à fournir dans l’avis d’appel pu
blic à la concurrence une estimation réaliste
et sincère du montant des commandes sur la durée du marché.
7.2.2.2.
En matière de travaux, les à-coups
de la maîtrise d’ouvrage
ont pu nuire
à
l’
efficacité de la commande publique et au jeu de la concurrence
Les marché
s d’études, de maîtrise d’ouvrage et de maîtrise d’œuvre liés au
réaménagement
de l’espace public du Grand Ensemble,
opération de requalification lancée en février 2009
constituant l’une des principales composantes du projet de renouvellement urbain (PRU)
d’Alfortville, témoignent d’une fluctuation des contours
du projet et de son calendrier.
Dès début
2010, un marché d’études et de maîtrise d’œuvre est lancé
, devant se dérouler sur
une durée de 18 semaines.
Après les études préalables et d’avant
-projet, la tranche
conditionnelle devant courir jusqu’aux opérations de réception des travaux est affermie
le 2 mai 2011. Pourtant, le marché est résilié en 2012, donnant lieu au versement
de 28 987
€
HT au titre des frais et travaux engagés et indemnités de résiliation.
En
2013, la ville lance un nouveau marché d’études et de maîtrise d’œuvre portant sur
le même objet que celui passé en 2010, ce dernier ayant pourtant été partiellement exécuté.
Ce choix
de passer un nouveau marché découle de l’accroissement du coût d’objectif du projet
(+ 71 %).
Parallèlement, en 2012, la collectivité commande, hors marché, un outil de communication
en 3D devant faciliter la consultation des riverains
, qui n’avait pas été
anticipé lors de
la
passation du marché de maîtrise d’œuvre.
La même année, le programme de travaux sur le Grand Ensemble a été révisé
« suite aux
difficultés financières de certains bailleurs, aux échanges avec les habitants et au Grand Paris
Express ».
Ces évolutions ont conduit la ville à privilégier le réaménagement de l’espace situé
entre les tours de ce quartier et la réfection des logements sur les axes de circulation
qui
l’entourent, mais aussi à dissoudre le syndicat chargé de la gestion de ces es
paces
(association syndicale Grand Ensemble - ASGE). La commune a alors décidé :
-
de recourir en 2013 à un assistant à
maîtrise d’ouvrage
pour mettre à jour les livrables
du précédent marché et préparer la passation d’un nouveau marché de maîtrise
d’œuvre
;
-
de conclure en 2014 un nouveau marché de maîtrise d’œuvre. Il s’agi
ssait du troisième
marché de ce type, avec un périmètre plus restreint que celui de 2010 puisque
ne portant pas sur les voiries ;
-
de
passer début 2014 un marché de maîtrise d’œuvre pour la construction d’une aire
de jeux au sein du Grand Ensemble
, dans le but d’aboutir à une première réalisation
rapide
. Il s’
est
agi du quatrième marché de maîtrise d’œuvre concernant cet espace,
dissocié de la maîtrise d’œuvre du reste de l’opération et au
périmètre restreint à
la
seule réalisation d’une aire de jeux
;
-
de commander en 2015 (hors marché) une mission de délimitation foncière en vue de
la dissolution de l’ASGE.
Au total, le réaménagement du grand Ensemble a conduit Alfortville à passer cinq marchés
d’assistance à maîtrise d’ouvrage et de maîtrise d’œuvre et deux prestations hors marché pour
un montant total de 229 000
€, une somme à comparer aux 51
000
€ mandatés dans le cadre
du premier marché de maîtrise d’œuvre passé en
2010.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
93/117
S’il est courant qu’une opération de cette envergure impliquant de nombreux partenaires soit
amenée à évoluer à la marge, la récurrence de ces achats auprès du même tiers, destinés
à couvrir des besoins similaires sur une même opération,
s’explique dans une large mesu
re par
une évaluation préalable des besoins insuffisante.
L’achat public témoigne des
modifications
des contours et de l’économie du projet qui en ont découlé, entre 2010 et 2014.
7.2.2.3.
La méthodologie de notation utilisée permet d’asseoir une part substantielle
de
la note sur des éléments non demandés dans le dossier de consultation
De façon presque systématique
167
, la grille de notation
des candidats prévoit d’accorder
une
part substantielle des points à toute
offre susceptible d’apporter une «
plus-value particulière »
par rapport aux besoins exprimés dans le cahier des charges. Seuls quatre marchés
attribuaient le maximum de points en cas d’offre simplement conforme au cahier des charges.
En moyenne, sur l’ensemble des marchés contrôlés par la chambre, le poids de l’apport
de telles plus-values dans le barème de notation était de 20 % de la note pour les critères
qualitatifs (technique, esthétique, qualité des équipes) et 12 % de la note totale. Dans
de
nombreux cas, cette part s’élève même à 25
% des points de la note technique. À cet égard,
le marché de prestations d’accueil de loisirs et d’activités périscolaires passé en
2014
se
distingue tout particulièrement :
l’analyse des offres
identifie, dans celle de la Ligue
de
l’enseignement du Val
-de-Marne, pas moins de 23 éléments apportant une « plus-value
particulière » et justifiant, selon la commune,
l’attributio
n de la note technique maximale.
Du fait de son poids relatif dans la note finale et de son caractère subjectif (elle permet
d’attribuer des points à un candidat répondant à des attentes qui n’étaient pas précisées dans
les documents de consultation), cette méthode de notation est génératrice d’opacité dans
l’attribution des notes aux candidats e
t paraît, à ce titre, peu conforme aux principes
de
transparence des procédures et d’égalité des candidats établis par l’article 1
er
du code
des marchés publics.
Par souci de sécurité juridique, il serait préférable que les barèmes de notation utilisés par
la
commune en vue de l’attribution de ses marchés publics ne prévoient plus l’octroi de points
en cas d’apport d’éléments non exigés par les documents de consultation.
Recommandation n° 12 :
Supprimer des barèmes de notation utilisés pour l’attribution d
es marchés publics les points
réservés à l’apport d’éléments non exigés par l’avis d’appel public à la concurrence ou les
documents de consultation.
7.2.3.
Les consultations devraient chercher à mieux assurer l’égalité des nouveaux
entrants potentiels face aux anciens titulaires
Plusieurs marchés contrôlés étaient attribués à des sociétés ou organismes déjà prestataires
de la commune depuis le début de la période examinée, voire depuis plusieurs décennies
s’agissant des prestations d’accueil de loisir sans héberg
ement assurées par la Ligue
de
l’enseignement du Val
-de-Marne. Dans certains cas, des lacunes dans la conception
du cahier des charges et la méthode de notation utilisée
pour l’analyse des offres donnaient
aux candidats historiques un avantage sur les nouveaux entrants potentiels.
167
Neuf marchés sur dix, au regard de l’échantillon contrôlé par la chambre
.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
94/117
Afin de sécuriser juridiquement
ses achats en garantissant l’égalité de traitement et l’égal
accès des candidats à ses marchés
168
, la commune gagnerait donc à mieux s’assurer qu’elle
fournit aux candidats l’ensemble des informat
ions nécessaires à la compréhension du besoin
et que la méthode de notation utilisée pour classer les candidats ne bénéficie ni aux
entreprises locales, ni aux tiers avec lesquels elle entretient des relations anciennes.
7.2.3.1.
Des cahiers des charges à préciser pour les marchés complexes
Les cahiers des charges de plusieurs marchés manquaient d’informations utiles à d’éventuels
nouveaux entrants. Les titulaires des marchés précédents disposaient alors d’un avantage
comparatif du fait de leur connaissance des beso
ins à satisfaire, ce qui était d’ailleurs relevé
par la ville au stade de l’analyse des offres et a justifié l’octroi des meilleures notes techniques
.
Ainsi, le cahier des clauses particulières du marché de prestations d’accueil de loisir sans
hébergement passé en 2014
n’évoquait pas certaines
exigences de la ville quant au pilotage
des prestations (planning de mise en place et modalités d’organisation des nouvelles activités
périscolaires, modalités d’évaluation des responsables de site ou de gestion des r
elations avec
les familles), aux compétences attendues des animateurs (exigences en termes de formation)
et à la nature des contrats qui devaient les lier au titulaire du marché (préférence pour l’emploi
en
CDI). Pourtant, au stade de l’analyse des offres,
les détails fournis par la Ligue
de
l’enseignement du Val
-de-Marne dans ces domaines ont été considérés par la ville comme
des éléments de différenciation. Selon la commune, qui a pu repréciser certaines exigences
dans le cadre de la négociation avec les candidats, ces imprécisions sont inhérentes à
la
complexité d’un marché de cette ampleur et portant, en partie, sur des activités nouvelles.
Un marché de maîtrise d’ouvrage conclu en 2013 pour une opération d’aménagement
témoigne également du caractère parfois insuffisant des précisions fournies dans le dossier
de consultation. Lors de l’analyse des offres, les éléments relatifs à la communication auprès
des riverains étaient déterminants
dans l’établissement de la note technique des candidats
et
le choix d
e la commune s’est porté sur une société dont l’offre développait particulièrement
cet aspect. Or, les pièces de ce marché ne faisaient pas état des tensions qui marquaient
la consultation des riverains depuis 2010.
7.2.3.2.
Des méthodes de notation parfois favorables aux candidats locaux
L’absence de caractère discriminatoire des critères de sélection des candidats est
une obligation légale
169
.
S’il n’est pas apparu que la commune ait
eu recours à de tels critères,
la chambre tient toutefois à attirer son attention
sur les modalités de calcul ou d’appréciation
associées à ces critères.
En effet, les modalités de calculs du critère de délai d’intervention utilisé dans certains marchés
pouvaient être mécaniquement plus favorables aux candidats alfortvillais qu’aux can
didats
plus lointains, même lorsque ces derniers étaient en capacité d’intervenir dans le temps imparti
par la ville. En outre, dans les appréciations portées sur certaines offres, la commune a pu
mettre en avant les liens déjà établis avec les partenaires locaux ou la localisation alfortvillaise
d’un candidat.
168
Article 1
er
du code des marchés publics.
169
Article 53 du code des marchés publics.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
95/117
7.2.4.
Les modalités de recours aux différents titulaires des accords-cadres ou marchés
multi-attributaires devraient être précisées
Compte tenu du recours accru de la collectivité aux accords-cadres et marchés
multi-
attributaires, la chambre a prêté une attention particulière à l’examen de ces marchés.
S’agissant des marchés à bons de commandes multi
-attributaires, les modalités de répartition
des commandes ne sont pas précisées dans le cahier des clauses particulières, qui prévoit
au
contraire le recours arbitraire à l’un ou l’autre des prestataires
.
Ainsi
, dans le cas de deux marchés de reprographie et d’impression passés en
2014,
les commandes ont été confiées de façon très inégale aux différents prestataires retenus.
4/5
ème
des commandes passées dans le cadre du premier marché ont été confiées à un seul
des deux titulaires, et la moitié des commandes réalisées dans le cadre du second marché ont
été attribuées à l’un des trois titulaires.
Dans un cas comm
e dans l’autre, le titulaire ayant
obtenu le plus de commandes était celui qui pratiquait les prix les plus élevés.
La circulaire du 14 février 2012 relative au Guide de bonnes pratiques en matière de marchés
publics recommande que la répartition des achat
s s’effectue «
selon les modalités fixées
par le marché, qui doivent être objectives, transparentes et non discriminatoires. Ils peuvent,
par exemple, être attribués à tour de rôle, ou selon la méthode dite en cascade
170
».
Quant aux accords-
cadres, ils n’en
cadrent pas suffisamment les modalités de mise
en concurrence des titulaires de façon à assurer une concurrence effective lors de la passation
des marchés subséquents. En effet, ils ne prévoient ni délai minimal de consultation des
sociétés parties à l’acc
ord, ni obligation de réponse de celles-
ci lorsqu’elles sont consultées.
En particulier, dans le cas de
l’accord
-cadre multi-attributaire pour la réalisation de spectacles
pyrotechniques conclu en
2014 avec quatre artificiers, l’un des attributaires a sign
alé à
la commune que le délai imparti pour répondre lui semblait insuffisant pour fournir une offre.
Seuls trois des quatre titulaires de l’accord cadre ont répondu à la consultation de
2014 et
un seul a répondu en 2015.
Sur ce thème, le guide de la commande publique de la direction des affaires juridiques
du ministère des Finances souligne que «
l’acheteur public aura également intérêt à prévoir
que les titulaires de l’accord
-
cadre s’engagent à faire des offres régulières
, acceptables et
appropriées lorsqu’ils seront sollicités pour les marchés subséquents. Il s’agit là simplement
de la contrepartie de l’engagement de l’acheteur public à ne passer commande qu’auprès des
titulaires de l’accord
-
cadre. L’obligation de répondr
e aux marchés subséquents peut être
assortie de sanctions.
»
Recommandation n° 13 :
Préciser les modalités de répartition des achats dans le cadre de marchés multi-attributaires
ainsi que les modalités de consultation des différents titulaires des accords-cadres (délais,
obligation de réponse).
170
La méthode d’attribution en cascade consiste à faire appel, en priorité, aux titulaires les mieux
-disant : l'acheteur contacte
le titulaire dont l'offre a été classée première et, si celui-ci n'a pas la capacité de répondre dans les délais exigés, l'acheteur
s'adresse au titulaire dont l'offre a été classée deuxième et ainsi de suite.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
96/117
7.2.5.
Les marchés gagneraient à être mieux anticipés pour éviter des périodes de publicité
courtes et peu favorables ou le recours injustifié à des marchés atypiques
Certains marchés ont été publiés durant des périodes peu favorables à une concurrence
effective, qu’il s’agisse de la période estivale, ou de celle précédant les fêtes de fin d’année,
ce qui a pu limiter la concurrence effective. Ainsi :
-
les trois marchés de travaux pour la construction du centre technique municipal ont été
publiés entre le 8 août et 19
septembre. Une seule entreprise s’est portée candidate
aux deux premiers marchés. Deux candidats ont répondu à l’appel d’offres du troisième
marché, dont une société entretenant avec la candidate aux deux premiers marché
des relations de sous-traitance croisées ;
-
u
n marché de location de matériel événementiel pour les vœux du maire, publié
fin 2013, prévoyait une réponse avant le 9 décembre pour des manifestations devant
avoir lieu dans les premiers jours de janv
ier l’année suivante.
Le nombre de marchés passés en période estivale a toutefois fortement diminué entre 2012
et 2015.
Plusieurs marchés ont en outre fait l’objet d’une durée de publicité particulièrement courte
lorsque le recours à une procédure adaptée le permettait. Dans le cas des marchés de maîtrise
d’œuvre et de travaux relatifs à l’aménagement du Grand Ensemble, ce choix s’expliquait par
la volonté de la collectivité d’aboutir rapidement à des réalisations visibles. S’agissant
du
renouvellement d’un
marché de conseil en communication, insuffisamment anticipé,
la
durée de publicité très courte s’est doublée d’un achat hors marché auprès du même tiers
pour assurer la continuité des prestations. Dans ces différents cas, le nombre de candidatures
reçues
était également limité, s’élevant respectivement à deux et une
.
Enfin, afin de raccourcir les délais de réalisation du bâtiment flottant destiné à accueillir
les cérémonies familiales, la ville a eu recours à un marché de conception-réalisation sans que
ce choix ne soit explicitement justifié par les contraintes techniques particulières décrites
à
l’article
37 du code des marchés publics. Or, le respect de ces conditions est apprécié
strictement par le juge administratif
171
. Se lançant ainsi dans une procédure qui lui était peu
familière
, la commune n’a pas prévu d’indemnisation des candidats évincés, pourtant
obligatoire au regard du code des marchés publics
172
comme de la jurisprudence
173
, ce qui
l’exposait à un risque juridiq
ue.
Cet empressement est d’autant plus regrettable que la plupart de ces anomalies concernent
des marchés de travaux d’un montant significatif
: 4,7
M€
HT pour les marchés portant sur
l’aménagement des locaux du centre technique municipal, 2,2
M€
HT pour le réaménagement
de l’espace public central Grand Ensemble
ou encore 1,9
M€
HT concernant le bâtiment
flottant destiné à accueillir les cérémonies familiales. Ces enjeux financiers auraient justifié
la
recherche d’une concurrence la plus large possible afi
n de minimiser les coûts pour
la commune.
Afin d’éviter
de passer des marchés dans des délais contraints, susceptibles de restreindre
la concurrence et porteurs de risques juridiques, la collectivité gagnerait à mieux anticiper
le renouvellement de ses marchés de fournitures et de services ainsi que la passation
des marchés de travaux.
171
CE, 8 juillet 2005,
Communauté d’agglomération de Moulins
: absence des conditions requises pour une procédure de
conception réalisation d’un atelier de construction et d’exploitation de dirigeables
; CE, 28 décembre 2001,
Conseil régional de
l’Ordre des architectes d’Auvergne c/ département du Puy
-de-Dôme
.
172
Article 69 du code des marchés publics.
173
CE, 23 octobre 2013,
Hôpital du François
, n° 362437, confirmé par CE, 14 février 2014,
Hôpital du François
, n° 362331.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
97/117
7.2.6.
Une rigueur accrue doit prévaloir à l’analyse des offres déposées par les candidats
Des décalages substantiels entre l’analyse des offres réalisée par la collectivité et leur
contenu réel ont été identifiés dans au moins cinq marchés examinés. Ces décalages
consistaient notamment en :
-
l
’attribution de la meilleure note technique à un candidat au motif que son offre inclu
ait
une assistance 7 jours sur 7 et 24 heures sur 24, alors que
l’
offre en question ne prévoit
qu’une assistance 5
jours sur 7 aux heures de bureau, facturée en supplément du prix
annoncé ;
-
la minimisation des moyens humains des candidats évincés ;
-
l
’attribution d’une note de méthode équivalente ou supérieure à
des candidats ayant
fourni des notes méthodologiques d’une qualité plus faible que leurs concurrents
;
-
l
’attribution du maximum de points liés à l’appréhension du contexte territorial à
un
candidat dont l’offre était constituée de copier
-coller depuis Wikipédia, alors que
le principal concurrent
, dont l’offre témoignait de recherches poussées, se voyait
pénalisé pour une offre qualifiée de trop générale ;
-
l
’attribution de la note maximale au motif de l’apport par un candidat de «
plus-values
particulières » alors que nombre des plus-values identifiées relevaient en réalité de
la simple conformité au cahier des clauses particulières.
Par ailleurs, toujours au stade de l’analyse des offres,
trois
marchés témoignent de l’utilisation
d’une méthodologie de no
tation non conforme à celle décrite dans le dossier de consultation.
Ces irrégularités concernent :
-
l’attribution de la note maximale (30/30) à un candidat alors que, au vu du barème
du
règlement de consultation et de l’appréciation figurant dans l’analyse des
offres,
sa prestation ne devait se
voir attribuer qu’une note de 15/30
;
-
l’utilisation de pondérations et d’un sous
-critère technique non prévus par le règlement
de consultation ;
-
l
’utilisation de critères d’appréciation en contradiction avec le contenu du cahier
des clauses particulières.
Parmi les six marchés évoqués ci-dessus, cinq ont été attribués à un candidat avec lequel
la ville avait déjà confié des prestations similaires dans un passé récent.
Une plus grande rigueur doit être observée lors de l’analyse des offres afin d’éviter l’occurrence
de ce type d’erreurs qui
compromettent la concurrence entre les candidats, et mettent
la collectivité en situation de risque juridique. Une notation conforme au règlement
de consultation et aux candidatures reçues aurait été susceptible de modifier les notes, voire
de bouleverser le classement final des candidats.
7.3.
Appréciation générale sur la commande publique
L’organisation de la fonction
« achats », la formalisation des procédures et leur application
se
sont améliorées et sont aujourd’hui satisfaisantes dans l’ensemble. Le contrôle interne
s’est
concentré avec succès depuis 2011 sur la diminution des dépenses hors marché.
En outre, à la suite du contrôle de la chambre, la commune a amélioré la sécurité de
ses
achats et poursuivi ses actions de prévention des conflits d’intérêts.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
98/117
Cependant, les achats et charges externes ont augmenté à un rythme dynamique
jusqu’en
2014. Leur coût par habitant a cru de 33,4 % en six ans et excède désormais
de 15,4
% celui des communes de taille comparable alors qu’il lui était nettement inférieur
en
2010. Les effets de périmètre comme la réforme des rythmes scolaires n’expliquent qu’une
faible part de cette évolution qui tient plutôt au gonflement des achats courants de la ville.
La chambre identifie cinq
pistes d’amélioration de la sécurité juridique et de l’efficience
des
achats, qui concernent l’évaluation des besoins, l’anticipation du calendrier et
la rigueur
des analyses qui sous-
tendent l’attribution des marchés. L’effectivité de la concurrence
gagnerait aussi à ce que l’information des candidats soit enrichie et à ce que des règles
d’attribution des commandes soient précisées.
À la suite du contrôle de la chambre, la commune a engagé de nouvelles actions en ce sens.
En outre, par souci de sécurité juridique, la chambre invite la commune à ne plus utiliser
de
barèmes de notation permettant d’attribuer des points à des candidats de façon
discrétion
naire, ainsi qu’à automatiser le contrôle de la computation des seuils réglementaires.
8.
LA GESTION DE LA COMMUNICATION
8.1.
Une orientation prioritaire depuis 2012
Sous l’impulsion de son actuel maire, depuis
2012, Alfortville a développé une offre
de communication institutionnelle particulièrement étoffée, caractéristique pouvant sembler
atypique pour une collectivité de cette dimension.
Outre le traditionnel journal municipal et la page internet, récemment rénovée, la commune
dispose d’un compte Twitter, d’une page Facebook et d’un compte Instagram. Elle produit
elle-même des émissions et reportages locaux publiés en ligne à travers une web TV, et propose
de multiples publications ponctuelles (guide des activités estivales, des associations, de la vie
scolaire, site internet dédié au centenaire de la Première Guerre mondiale) ou régulières (lettre
du maire, newsletter).
Cette démarche prend également la forme d’év
énements ou festivités proposés aux habitants,
certains classiques t
els que les vœux du maire
, le marché et les illuminations de Noël
ou encore les festivités du 14 juillet
, d’autres plus spécifiques (anniversaire de la commune,
inaugurations d’équipements)
.
Cette politique n’est pas sans incidence sur les finances, l’organisation et le fonctionne
ment
de la collectivité. Les dépenses de communication ont plus que doublé entre 2010 et 2015,
même si un léger recul devrait être enregistré en 2016. Sur le plan organisationnel,
cette activité concerne désormais, outre le DGA chargé de la communication, la direction de
la communication placée sous son autorité, composée de 18 agents. La commune a en outre
recours à des marchés de conseil dans ce domaine et externalise une part de la gestion
de ses relations avec les médias (
cf. infra
).
Par ailleurs, au cours de son contrôle, la chambre a pu constater des anomalies dans
les modalités de recrutement des agents contractuels, qui semblent se concentrer sur
ces
secteurs d’activité.
Des dysfonctionnements ont également pu être observés en matière
d’achat public
.
Ces observations sont à mettre en regard du déficit de communication constaté en matière
d’information sur la situation et les perspectives financières de la commune, et que l’accroissement
des dépenses de communication a contribué à dégrader.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
99/117
8.2.
Un doublement des dépenses de communication
8.2.1.
Une progression
qui s’est accentuée depuis 2012
Les dépenses de communication d’Alfortville, prises
hors dépenses de cabinet, charges
de personnel et immobilier
174
, ont presque doublé entre 2010 (1,11
M€) et 2015 (1,9
9
M€),
malgré un léger recul observé cette dernière année. Elles atteignaient 44
€ par habitant en
2015.
Graphique n° 35 : Évolution des dépenses de communication
Source
: CRC, d’après les données comp
tables produites par la commune
L’impulsion a été particulièrement marquée en 2012, les dépenses de fêtes et cérémonies
contribuant à la moitié du total (0,92
M€ sur 1,85
M€).
Certains postes spécifiques ont connu une progression particulièrement notable. Ainsi,
les dépenses pour les cér
émonies des vœux
175
ont été multipliées par plus de 10 entre 2012
et 2014. En effet, à compter de 2013, le nouveau maire a proposé une cérémonie pour
la population au budget très significativement supérieur à ce qui prévalait antérieurement
176
,
en complément de cérémonies spécifiques pour le personnel, les séniors et les institutions.
Graphique n° 36 :
Dépenses pour les vœux annuels entre 2010 et 2016 (en
k
€)
Source
: CRC, d’après les données comp
tables produites par la commune
174
Une estimation du total de ces dépenses, qui ne font pas l’objet d’une désignation spécifique
exhaustive dans les comptes, a
été obtenue en regroupant les engagements des services de communication, fêtes et cérémonies et reprographie de la commune,
ainsi que des dépenses des autres services imputées aux comptes 6232 (fêtes et cérémonies), 6236 (catalogues et imprimés),
6237 (publications), 6238 et 6257 (réceptions).
175
Ensemble des prestations de traiteur, d’éclairage, de décoration, et plus généralement toute dépense référencée dans le SI
financier de la commune comme liée aux vœux.
176
Selon les donn
ées financières, alors que les prestations de traiteur s’élevaient à 15
000
€ par an jusqu’en 2012, elles
atteignaient 53 179
€ en 2013 pour les cérémonies de vœux aux institutions et à la population. Cette même année, se sont
ajoutées des dépenses d’anima
tion (orchestre et magicien pour 10 350
€), de sonorisation (27
048
€) et d’éclairage (101
042
€),
ces deux dernières prestations s’appliquant à plusieurs des cérémonies de vœux de l’année.
1,11
1,34
1,85
2,21
2,30
1,99
0,65
0,68
0,92
1,34
1,41
1,12
0,15
0,31
0,40
0,39
0,42
0,51
0,19
0,26
0,35
0,33
0,36
0,29
0,00
1,00
2,00
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Dépenses de
communication (en M€)
Fêtes et cérémonies
Service communication
Reprographie
49,3
52,6
35,9
302,9
412,7
404,5
239,2
0,0
50,0
100,0
150,0
200,0
250,0
300,0
350,0
400,0
450,0
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
100/117
Cette pratique s’est poursuivie jusqu’en 2015.
En 2016, dans un contexte financier dégradé,
le maire décidait de ne pas reconduire les vœux à la population et aux institutions, faisant
valoir une économie de 120 000
€. Les cérémonies destinées au personnel communal et aux
séniors ont toutefois été maintenues pour un coût plus de six fois supérieur à celui de 2012.
Entre 2013 et
2016, les dépenses pour les vœux
se sont élevées à 1,36
M€, soit plus de
30
€
par habitant.
Par ailleurs, l’effort financier consenti en 2015 n’a pas concerné tous les postes. E
n particulier,
les dépenses du service de communication ont progressé de près de 20 % entre 2014 et 2015,
atteignant 0,51
M€, soit près de
trois fois et demi leur niveau de 2010.
En réponse à ces observations, la commune a indiqué qu’elle contestait cette
évaluation ainsi
que le périmètre des dépenses prises en compte, qui intègrent, notamment, les illuminations
de fin d’année. Se fondant sur sa propre évaluation, elle estime le montant de ces dépenses
à 691 573
€ en 2015 soit 15,5
€ par habitant. Or, si ce
montant correspond aux comptes pris
en considération par la chambre
177
, il exclut les autres dépenses de ses services de
communication, fêtes et cérémonies et reprographie, dont la plupart relèvent sans ambiguïté
de la communication communale
178
, à commencer par celles du service de communication.
Graphique n° 37 : Détail des dépenses prises en compte
(en €)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2010-
2014
2010-
2015
Fêtes et cérémonies (6232)
69 295
76 904
66 259
62 652
57 068
48 179
-17,6 % -30,5 %
Catalogues et imprimés (6236)
8 004
3 807
5 885
4 566
6 794
7 922
-15,1 %
-1,0 %
Publications (6237)
202 740
265 275
352 903
340 465
353 441
287 563
74,3 %
41,8 %
Réceptions (6238)
-
-
88 152
67 936
37 636
24 237
-
-
Réceptions (6257)
107 210
144 152
217 389
323 534
322 600
323 672
200,9 %
201,9
%
Sous-total
387 250
490 138
730 588
799 153
777 539
691 573
100,8 %
78,6 %
service communication (autres
dépenses)
135 325
281 737
374 195
355 873
400 051
479 929
195,6 %
254,6
%
service reprographie (autres
dépenses)
2 650
23 417
22 740
26 241
28 124
30 199
961,1 %
1 039,4
%
service fêtes et cérémonies
(autres dépenses)
588 615
545 564
717 859
1 028 771
1 093 099
785 884
85,7 %
33,5 %
Sous-total
726 590
850 719
1 114 793
1 410 884
1 521 275
1 296 012
109,4 %
78,4 %
Dépenses de communication
1 113 840
1 340 857
1 845 382
2 210 038
2 298 814
1 987 585
106,4 %
78,4 %
Source : comptes de gestion
Surtout, le doublement des dépenses de communication observé par la chambre entre 2010
et 2014 (+ 106,4 %) est également constaté sur le périmètre restreint
–
et incomplet
–
retenu
par la commune (+ 100,8 %).
8.2.2.
Un décuplement des dépenses de cabinet
Un certain nombre de dépenses relevant de la communication ont été prises en charge par
le cabinet du maire, et elles ne sont donc pas recensées dans les agrégats présentés ci-avant.
Or, de façon comparable aux cérémonies des vœux, les dépenses de cabinet ont connu une
progression très significative
à compter de l’exercice
2012, avec un montant maximal atteint
en 2013 (131,8 k
€) et une multiplicati
on par plus de 10 entre 2010 (7,2 k
€) et
2015 (81,0 k
€).
177
La commune a recensé les seuls mandats des comptes 6232 (fêtes et cérémonies), 6236 (catalogues et imprimés), 6237
(publications), 6238 et 6257 (réceptions)
178
A titre d’exemple, pour l’exercice 2015 : locations de matériel pour les vœux du maire (198 120 €), spectacles pyrotechniques
(31 193 €), prestations de conseil en communication et relation presse (cf. infra), etc.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
101/117
Graphique n° 38 :
Dépenses du cabinet du maire entre 2010 et 2015 (en k€)
Source
: CRC, d’après les données comp
tables produites par la commune
Bien que non exclusivement dévouées à la communication, les dépenses de cabinet
effectuées depuis 2012 comportaient une proportion non négligeable de « cadeaux
179
»
et objets promotionnels tels que des clés USB, des foulards, des parapluies, des sacs
ou encore des montres. Leur montant, nul avant 2012, a dépassé les 57 000
€ e
n 2014,
pour un total de 129 000
€ entre
2012 et 2015.
Parmi les dépenses de cabinet relevant de la communication figure également une enquête
sur le climat municipal à Alfortville, prestation de 25 920
€
(dont 7 920
€ de «
séminaire »
de restitution) ayant été irrégulièrement confiée sans mise en concurrence
à l’institut Harris
Interactive en 2014.
Par ailleurs, les dernières questions relevaient d’un sondage d’opinion
sur
la personnalité du maire, sans lien avec l’intérêt communal.
Enfin, parmi les dépenses identifiées, celles relatives aux dîners, colloques, cocktails et repas
ont connu une progression régulière pour atteindre 20 500
€ en 2015, soit plus du double
des dépenses totales de cabinet en 2010 ou 2011.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, Alfortville a indiqué que le cabinet
demeurait une prérogative de l’exécutif municipal et qu’il permettait de fluidifier la relation entre
les élus, l’administration de la municipalité et les Alfortvillais. Cela étant, la commune envisage
d
e procéder à un inventaire précis chaque année du stock d’objets promotionnels, afin
de
mieux contrôler l’utilisation de cette dépense.
8.2.3.
Les nouveaux locaux du service de communication
Le service de communication de la commune dispose depuis mars 2015 de locaux dans
un lieu spécifique et dédié au numérique, la
Fabrik
. Il s’agit d’un immeuble entièrement rénové
sous maîtrise d’ouvrage de Logial
-OPH, établissement
présidé par le maire d’Alfortville.
Ces locaux comprennent, en rez-de-chaussée, des espaces dédié
s à l’év
énementiel
(projections, conférences, expositions) ; au premier étage, les bureaux du service
communication et un studio d’enregistrement pour la web
TV de la commune ; aux deux étages
supérieurs, six logements privés.
Pour l’
acquisition
de l’immeuble, sa rénovation et l’installation des nouveaux locaux,
la commune a dépensé un montant total de 1,3
M€
180
, qui vient s’ajouter aux dépenses
de communication précédemment mentionnées.
179
Dépenses désignées telles quelles dans les données financières de la commune.
180
Dont 1 130 220 € TTC d’acquisition en VEFA auprès de Logial OPH, et 173 270 € de coût des installations.
7,2
8,1
99,4
131,8
107,2
81,0
0,0
0,0
31,7
57,7
26,3
14,0
13,4
20,5
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
140,0
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Dépenses du cabinet du
maire (en k€)
dont cadeaux et objets
publicitaires
dont dîners, colloques,
cocktails et repas
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
102/117
8.3.
Une politique de recrutement contestable
La chambre a observé que plusieurs recrutements dans le domaine de la communication
avaient été effectués dans des conditions contestables, soit
qu’
ils ont contrevenu au principe
d’occupation des emplois publics par des fonctionnaires (ensemble des cas cités ci
-après),
soit q
u’
il
s ont permis à des contractuels d’accéder à des postes qui ne leurs sont pas ouverts
(cas du DGA
communication
). Dans trois des cas cités, les personnes concernées sont
des
connaissances voire des proches politiques du maire d’Alfortville.
8.3.1.
La situation du DGA communication, démocratie locale, politique de la ville,
associations
L’actuel
DGA
en charge de la communication d’Alfortville
a été recruté à compter
du 1
er
octobre 2014. Une lettre de la directrice des ressources humaines au directeur général
des services, datée du 12 septembre 2014, laisse peu de doute sur la volonté communale
de recruter précisément cette personne, précédemment collaborateur de M. Carvounas
au S
énat puis à la communauté d’agglomération
, mais également maire de Saintry-sur-Seine
jusqu’en mars
2014. La DRH indique explicitement que l’intéressé ne peut être détaché
sur
l’emploi fonctionnel de DGA et propose, «
afin d’éviter tout contentieux sur ce contrat
»,
plusieurs mesures destinées à contourner la réglementation en vigueur :
-
une
publication d’une vacance de poste dès le 18
septembre 2014, purement formelle,
car l’intéressé sera informé de son recrutement par courrier du 22 septembre 2014
;
-
un recrutement pour trois mois à compter du 1
er
octobre 2014, sur le fondement
de
l’article
3 al. 1
er
de la loi du 26 janvier 1984 (remplacement présenté comme
temporaire d’un fonctionnaire, en l’espèce le DGA sortant)
, ce qui a permis à
la commune de ne pas rechercher un fonctionnaire pour le poste ;
-
la création d’un poste de directeur ou d’attaché principal non titulaire pour assurer
les fonctions de DGA, inscrit au CTP du 22 septembre 2014 et au conseil municipal
du 9 octobre 2014 ;
-
le recrutement, à compter du 1
er
janvier 2015, pour un contrat de trois ans conclu sur
le fondement de l’article
3-3 de la loi du 26 janvier 1984, le délai jurisprudentiel de deux
mois entre la publication de vacance de poste et la signature du contrat étant alors
respecté.
En réponse à cette observation, la commune indique que
« les modalités de recrutement
retenues s’inscrivent dans le respect des règles statutaires applicables
»
.
Pourtant, il ne fait pas de doute que les modalités de ce recrutement fléché ont visé à détourner
les règles statutaires applicables en matière de rec
rutement d’agents non titulaires, et à plus
forte raison dans le cas d’espèce, puisque les fonctions de D
GA ne sont pas ouvertes aux
non-
titulaires pour une commune de la taille d’Alfortville.
C’est précisément dans ce but que
le
poste n’a pas été présenté
comme un emploi fonctionnel
de DGA, mais comme celui d’un
« attaché principal sur la fonction de DGA » rémunéré
au dernier échelon
181
et avec un régime indemnitaire maximum, i
dentique à l’ensemble
des DGA. La rémunération
de l’intéressé
était ainsi bien supérieure à celle de son précédent
poste de collaborateur à la communauté d’agglomération
182
.
Par ailleurs, bien que cet agent ait été recruté à compter du 1
er
octobre 2014
« en remplacement de » son prédécesseur
, ce dernier, bien qu’en congé,
a continué à être
détaché sur l’emploi fonctionnel de DGA et à être rémunéré en tant que tel jusqu’en
décembre 2014.
181
10
ème
échelon, indice brut 966, indice majoré 783.
182
Rémunération à l’indice majoré 655, assortie d’un régime indemnitaire très inférieure à celui dont il a bénéficié à Alfortvil
le.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
103/117
8.3.2.
La situation du directeur de la vie de la cité
Le poste de «
directeur de la vie de la cité
», placé sous la responsabilité du DGA en charge de
la communication dont la situation a été précédemment évoquée, a été créé en 2014 et pourvu
en 2015. Avant de l’occuper en tant que contractuel, son titulaire, alfortvillais et
secrétaire fédéral
du parti socialiste depuis 2009
183
, avait été recruté en tant que collaborateur au cabinet du maire
à compter du 1er septembre 2012.
Le
contrat d’engagement
fait
référence à l’article
3-3 de la loi de 1984 et mentionne
une déclaration de vacance du 14 novembre 2014. Pourtant, aucune pièce ne permet
d’attester de la recherche d’un candidat fonctionnaire, la chronologie suggérant plutôt un
recrutement fléché : le poste a été créé par le CTP du 24 novembre 2014, approuvé par
délibération du 18 décembre 2014, le futur titulaire a proposé sa démission de ses fonctions
de collaborateur de cabinet par lettre du 27 janvier 2015, et son nouveau contrat a été signé
le 12 février
, pour une date d’entrée en vigueur au 1
er
mars 2015.
Le contenu des missions, telles que mentionnées dans la fiche de poste, tend également
à
étayer cette hypothèse. Il est notamment attendu du titulaire qu’il
« coordonn[e] les actions
relevant de la politique municipale en matière de démocratie locale participative et de la vie des
quartiers »
, qu’il
«
pilot[e] le développement d’actions et d’a
nimations collectives citoyennes
sur le territoire favorisant le lien social et le vivre ensemble
», qu’il «
contribu[e] activement à
la communication de la ville sur les projets en cours et les actions menées afin de promouvoir et
valoriser les politiques publiques menées sur le territoire »
et qu’il
« impuls[e] et anim[e]
les
réseaux d’acteurs institutionnels et associatifs locaux de la perspective de promouvoir
les conseils de quartier ».
Ainsi décrites, ces responsabilités se rapprochent beaucoup plus
d
’actions de communication politique qu’institutionnelle, ambiguïté sensiblement accentuée par
le profil politique du titulaire.
À
l’appui de cette
analyse, il peut encore être observé que
ce poste dispose d’un
positionnement hiérarchique peu lisible : ce «
directeur
», seul poste créé en 2014,
n’encadre
ni le chargé de mission
commerce équitable et économie sociale et solidaire
, rattaché, selon
sa fiche de poste, au seul DGA, ni le service
citoyenneté et politique de la ville
, également
rattaché au DGA
selon l’organigramme de la commune.
Ses responsabilités d’encadrement se limitent donc, dans les faits
, à celui du chargé de mission
vie des quartiers
184
, également recruté en tant que contractuel
185
.
La fiche de poste de ce dernier
mentionne, entre autres tâches,
qu’il
« contribu[e] activement à la communication de la ville sur
les projets en cours et les actions menées afin de promouvoir et valoriser les politiques publiques
menées sur le territoire »
et qu’il
«
impuls[e] et anim[e] les réseaux d’acteurs
institutionnels et
associatifs locaux de la perspective de promouvoir les conseils de quartier ».
Au-delà de ces modalités de recrutement qui contreviennen
t au principe d’occupation
des
emplois publics par des fonctionnaires, l’intéressé a bénéficié d’une
rémunération
particulièrement favorable. Titulaire d’un master de journalis
m
e (2006) et d’histoire (2007),
cet agent a été gratifié dès
2015 d’un niveau
de rémunération correspondant au 10
ème
échelon
du grade d’attaché territorial, soit celui d’un attaché
titulaire en poste depuis 15 ans et demi.
Cette proposition contractuelle était irrégulière, car elle avait pour effet de traiter plus
favorablement un agent contractuel qu’un agent titulaire.
183
Également conseiller régional d’Ile
-de-France depuis 2015.
184
Le titulaire de ce poste est membre du secrétariat fédéral du Parti socialiste (PS) du Val-de-Marne et ancien membre du
bureau fédéral.
185
Ce poste de chargé de mission a donné lieu à une déclara
tion de vacance d’emploi
publiée le 8 novembre 2014, puis au
recrutement d’un agent contractuel par un
arrêté du 13 janvier 2015
, motivé par l’article
3-2 de la loi du 26 janvier 1984 (vacance
temporaire d’emploi dans l’attente du recrutement d’un fonction
naire).
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
104/117
En réponse à ces observations, la commune a indiqué que les fo
nctions de l’intéressé ne
se limitent pas à celles mentionnées par la chambre mais comprennent la mise en place des
comités de quartier, le lancement du conseil citoyen et le suivi du conseil des jeunes alfortvillais,
ainsi que le suivi des différentes man
ifestations et évènements sur la commune, liés à l’histoire
communale ou à la mémoire de la collectivité. Alfortville précise que si le directeur ne dispose
que d’un chargé de mission, de nombreux liens et relations fonctionnelles sont effectuées
quotidiennement en son sein avec les services municipaux et divers organismes et partenaires
externes. Enfin, concernant la rémunération de l’intéressé, Alfortville précise que celle
-ci est
inférieure à celle de son précédent poste de collaborateur du maire.
8.3.3.
La situation du directeur de la création
Le directeur de la création en charge du
« pôle print »
occupe ces fonctions depuis le
1
er
juillet 2013, sous la responsabilité du DGA en charge de la communication.
Les conditions initiales de recrutement de cet agent contractuel posent à nouveau la question
de la
recherche d’un fonctionnaire titulaire sur ce poste. D’une part, le premier arrêté
mentionne une déclaration de
vacance d’emploi sans date ni référence. D’autre part
le titulaire,
qui a été informé de son affectation postérieurement à sa prise de fonction
186
, effectuait déjà
des prestations pour la commune à son propre compte depuis février 2013 (pour un total
de 14 800
€ entre février et juin
2013).
Ce premier contrat d’un an a été recon
duit en 2014 et 2015, avec à chaque fois la présence
d’une fiche de renouvellement signée du
DGS et du maire, ce qui pose la question de
la sincérité des vacances de poste mentionnées dans les arrêtés.
8.3.4.
La situation de la directrice du journal municipal
Le titulaire du poste de directeur du journal municipal exerce ces fonctions sous la responsabilité
hiérarchique du directeur de la création, et indirectement du DGA en charge de
la communication.
Recruté initialement en 2002 en tant que contractuel de catégorie C, cet agent a été nommé
stagiaire en 2003 et titularisé en 2004
en qualité d’agent administratif, occupant jusqu’en 2009
des fonctions sans lien avec ses qualifications (une maîtrise de lettres et communication et
un DESS).
À nouveau, les conditions de son recrutement en 2009 en tant que rédacteur en chef du journal
municipal paraissent contrevenir au principe d’occupation des emplois publics par
des fonctionnaires : le futur titulaire a démissionné le 26 janvier 2009, soit à la date même
de publication de la vacance de poste, pour être recruté en tant que contractuel par arrêté
du 4 février
2009, une telle chronologie apparaissant peu compatible avec la recherche d’un
autre candidat.
Ce contrat a par la suite été renouvelé chaque année, dans les conditions déjà évoquées
(fiches de renouvellement), avant sa transformation en CDI en 2015.
186
La lettre de notification
à l’intéressé date du 5 juillet 2013.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
105/117
8.4.
L’achat public pratiqué en matière de conseil, de communication et d’événementiel
témoigne de nombreuses irrégularités et insuffisances
8.4.1.
Une forte concentration d’anomalies et irrégularités affectant les marchés publics
Parmi les marchés examinés par la chambre, 13 concernaient les services placés sous
l’autorité du directeur général de la communication
:
-
marchés de prestations de création et exécution graphique, de conception, intégration
et hébergement du site internet de la ville, de location de matériel événementiel et
de prestations pyrotechniques ;
-
prestations de conseil concernant aussi bien les relations presse ou la communication.
Un marché de conseil passé par une autre direction a aussi été examiné compte tenu
de son objet à mi-
chemin entre la communication et l’aménagement, qui
portait
sur
l’élaboration d’un projet touristique territorial.
Dans 11 cas sur 13, ces marchés ont été attribués à des tiers auxquels la ville avait déjà,
dans un passé proche, attribué des marchés publics ou passé des commandes hors marché.
Les contrôles conduits sur ces marchés révèlent que la passation et l’exécution de chacun
d’entre eux, sans exception, s’est caractérisée par une ou plusieurs des lacunes
ou irrégularités identifiées par la chambre en matière de commande publique : insuffisance
de
l’analyse du besoin en amont, procédure ne garantissant pas à tous les candidats un niveau
d’information ég
al à celui des prestataire antérieurs, non encadrement des modalités
de
recours aux titulaires d’un accord cadre, défauts d’anticipation, erreurs et incohére
nces
dans l’analyse des offres.
À
ces éléments s’ajoutent, en exécution,
un dépassement de prix irrégulier ainsi que
des interrogations sur le lien de certaines prestations
avec l’intérêt communal.
Dans une perspective d’amélioration de la maîtrise des risques, la chambre souhaite donc
alerter la commune sur la nécessité de professionnaliser l’achat pub
lic en matière de conseil,
de communication et d’événementiel.
Les exemples qui suivent concernent les cas identifiés comme étant les plus problématiques.
8.4.2.
Les relations avec une société de conseil en communication
Depuis 2012, Alfortville a attribué deux marchés publics une société de conseil en
communication, spécialisée dans les relations presse et la communication institutionnelle
(ci-après « la société A »). Elle lui a également confié des prestations hors marché. Fin juin 2016,
les sommes totales ainsi
dépensées en faveur de cette société s’élevaient à 327
377
€
TTC,
dont 38 930
€
TTC hors marché.
8.4.2.1.
Des premières prestations effectuées irrégulièrement sans publicité ni mise
en concurrence préalable
Les premières prestations effectuées par cette société pour la commune ont concerné
le premier, puis le deuxième trimestre 2012. Chacune
d’elles
a été facturée 14 485
€
HT,
montant tout juste inférieur au seuil de publicité et de mise en concurrence obligatoire
187
.
Dans les deux cas, elles consistaient en une activité de conseil en
« stratégie de
communication presse »
. Il s’agit donc en réalité d’une même prestation
, pour un prix global
de 28 970
€
HT. En contractant de la sorte
, la commune s’est affranchie
, sans base légale,
de toute publicité ou mise en concurrence.
187
15 000
€
HT à cette date conformément au décret n° 2011-1853 du 9 décembre 2011.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
106/117
8.4.2.2.
La passation du premier marché
Un mois après l’achèvement de cette prestation, la ville a lancé un marché d’un an visant
« la réalisation de prestations de conseil, d'accompagnement et de gestion de relations presse
pour la ville »
. C’est la société
A qui a été retenue parmi les deux candidats ayant déposé
une
offre. Le rapport d’analyse des offres lui donnait une avance de 0,27
point sur 100.
Pour le critère prix (40
% du barème), la société A n’était pas la mieux
-disante puisque le prix
qu’elle pr
oposait était 2,6
fois supérieur à celui annoncé par sa concurrente. C’est donc sur
le critère de valeur technique (60
% du barème) que la sélection s’est opérée. La société
A
y a obtenu la note de 55/60, contre 30/60 pour sa concurrente. La société A a obtenu la note
maximale pour chacun des sous-critères techniques, soit deux ou trois fois plus que la société
concurrente selon les cas.
La chambre a tenté de rapprocher la justification des notes attribuées et le contenu des offres
déposées. En effet, plusieurs éléments quantitatifs des offres déposées (nombre de contacts
presse, de références auprès de collectivités et notamment de communes) étaient en défaveur
de la société A. La commune a signalé en réponse aux interrogations de la chambre que
la qualité des journalistes et le niveau des relations que ces derniers entretiennent avec
l’agence de presse étaient essentiels. La chambre en convient mais estime qu’il paraît difficile
d’en juger d’après la seule offre déposée.
D’autre part, l’analyse comporte un
e incohérence avec les exigences du marché. Ainsi, il était
reproché à la société concurrente de la société A d’être
« moins ciblée gestion de relation
uniquement presse souhaité par la Ville »
. Or, le marché requerrait un tel généralisme puisqu’il
y est précisé que
«
Le titulaire doit (…) gérer et accompagner la gestion des relations presse
de l’Institution avec tout type de média : presse écrite, radio, TV, média en ligne
188
».
Par la suite, le marché a été publié conformément à l’article 133 du code
des marchés publics
mais avec mention d’un
montant de 5 500
€
HT, soit 12 fois moins que les 66 000
€
HT
réellement notifiés, ce que la commune explique par une erreur matérielle.
8.4.2.3.
La passation du second marché
Ce premier marché parvenant à son terme en octobre 2013, un nouveau marché pour le même
objet a été passé pour une durée de trois
ans. Parmi les critères d’appréciation, la valeur
technique pesait cette fois à 70 % du barème au lieu de 60 %. Le délai de réponse
des candidats dans le cadre de ce marché passé en procédure adaptée était de 14 jours,
soit une durée très courte. La société A, seule candidate, a emporté ce marché. Le prix
en a été fixé à 5 550
€
HT par mois pendant trois ans, soit un montant total de 199 800
€
HT,
inférieur de tout juste 200
€ au seuil de procédure formalisée alors en vigueur.
8.4.2.4.
Des prestations réalisées entre les deux marchés
Pendant la publicité du second marché, la société A a réalisé pour la ville, hors marché,
une mission de 11 jours comportant exactement le même objet que les précédentes et
suivantes, facturée 4 282,44
€
TTC. Destinée à assurer la continuité des prestations entre
les 2 marchés, cette mission a commencé le 1
er
octobre 2013, 3
jours avant l’échéance
du délai de réponse fixée au 4 octobre 2013.
188
Cahier des clauses particulières. Le caractère multicanal du besoin de la commande est confirmé p
ar l’exécution du marché.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
107/117
8.4.2.5.
Des marchés dont
l’objet excède
le seul intérêt communal
Les missions confiées au titulaire du marché ne concernent pas la seule communication de
la ville mais aussi celle du sénateur-maire, y compris dans ses activités nationales.
En ce qui concerne le premier marché, la fiche de liaison établie en amont indique que
« le titulaire doit gérer et conseiller le sénateur-maire dans ses relations avec les media
(presse radio tv publications en ligne) »
et
« organiser des entretiens et déjeuners avec des
journalistes »
. Le cahier des clauses particulières donne pour objet au marché de
«
d’améliorer
et de renforcer la visibilité de l’action de la ville d’Alfortville et de son Maire en particulier
à
l’occasion d’événements d’envergure nationale.
» et précise que le titulaire est sollicité
pour
«
valoriser l’image et les atouts de la ville d’Alfortville et l’action de la municipalité et
de son Maire en particulier »
.
En ce qui concerne le second marché, le cahier des clauses particulières indique que
le marché doit répondre au fait que
« le
potentiel en termes de territoires d’expression
inexploités au niveau national reste important. Le Maire ou ses représentants ont toute
légitimité à s’exprimer sur tous les sujets qui conce
rnent les collectivités territoriales sujets tels,
l’éducation, les transports, l’aménagement du territoire, la formation professionnelle,
que
l’économie, les actions à l’international, la sécurité dans les banlieues ou encore sur
la réforme des collectivités et ses conséquences. »
. Parmi les cinq objectifs assignés
au marché par le même document figurent les missions suivantes :
« légitimer, au niveau
national, la prise de parole de la Ville et de son maire sur des territoires d’expression
spécifiques en s
’appuyant sur des actions menées par l’institution et sur les domaines
d’expertise du maire.
»
et
« exister dans le débat national sur de grandes questions sociétales
et politiques telles que l’évolution des institutions ou l’évolution de la réforme territ
oriale »
.
La commune a transmis la liste des entretiens, apparitions du sénateur-maire dans les médias
et mentions dans la presse, précisant que l’action de la société
A a été déterminante dans une
large majorité de ces cas. Elle a également communiqué à la chambre une liste des principaux
contacts activés par la société A.
Il ressort de ces documents que les entretiens entre le sénateur-maire et les journalistes
organisés par la société A ont concernés presque exclusivement des journalistes travaillant
pour des médias nationaux
189
. La grande majorité des émissions de télévision ou de radio
mentionnées étaient aussi diffusées par des médias nationaux. Une part significative
des articles cités ne concernai
t pas directement la ville d’Alfortville. Parmi ceux
-ci, plusieurs
concernaient l’actualité politique nationale, voire des campagnes électorales.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune estime que,
dans une logique de
« marketing territorial »
, le renforcement de la visibilité de la ville passe
nécessairement par le renforcement de la visibilité du sénateur-maire,
« dans un cercle
vertueux »
. Elle précise que la représentation politique du maire ne saurait se limiter au seul
territoire de sa co
mmune à l’heure des regroupements intercommunaux, de la création de
la
Métropole du Grand Paris et de l’internationalisation des enjeux de développement
des
collectivités situées dans l’aire urbaine du Grand Paris.
8.4.2.6.
L’économie de l’externalisation des relat
ions presse
Le prix de ces prestations, acquitté par la commune sous forme de versements trimestriels,
était de 5 550
€
HT soit 6 660
€
TTC par mois. La chambre s’est interrogée sur l’économie
de
cette décision d’externalisation des relations presse, par r
éférence au coût chargé
d’un
attaché de presse à temps partiel. Selon la commune, ce coût serait supérieur,
à expérience et à niveau équivalent
190
.
189
36 entretiens sur 39.
190
La gérante de la société A, avant de créer son activité de conseil, avait en effet exercé des fonctions de responsable de
la communication dans une agence de publicité et communication digitale, de membre du service de presse du Premier ministre
et d’attachée de presse ou de conseillère en communication au sein de deux départements et d’une région.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
108/117
8.4.3.
Les relations avec une autre société de conseil en communication
Depuis 2013, la commune a attribué successivement deux marchés publics à une autre
société de communication (ci-après « a société B ») ayant pour objet des prestations
de «
conseil en assistance et communication de la Ville d’Alfortville
». Il s’agit de marchés
à
bons de commande, d’un montant minim
al de 5 000
€
HT et d’un montant maximal
de 60 000
€
HT pour le premier, d’un montant minimal de 20
000
€
HT et d’un montant
maximal de 60 000
€
HT pour le second. Ce deuxième marché notifié en 2015 n’a pas fait
l’objet de la publication prévue à l’article
133 du CMP.
Les sommes totales dépensées par la commune d’Alfortville pour la société
B dans le cadre
de ces deux marchés depuis 2013 s’élèvent à 168
122
€
TTC.
8.4.3.1.
Un dépassement de délai et de prix en exécution
En exécution, le plafond du second marché a été dépassé de 20 300
€
HT, du fait de
prestations d’accompagnement réalisées en février, mars et avril 2016, postérieures au terme
du marché. Même si la commune avait eu recours à un avenant, en augmentant le prix
du marché de 33,8 %, celui-ci aurait eu po
ur effet de bouleverser l’équilibre économique
du contrat initial
191
.
8.4.3.2.
Une première commande éloignée de l’intérêt municipal
Ces prestations
visaient
d’une
part
à
«
proposer une stratégie et des actions
de communication
», d’autre part à «
assister les
responsables de la ville d’Alfortville
dans
l’élaboration et l’exécution de la stratégie de communication
». De fait, le titulaire a rendu
les livrables attendus, assortis de propositions concrètes, et a pu organiser mensuellement
des comités stratégiques et opérationnels.
Ces derniers ont connu une composition variable. En 2013, pendant les trois premiers mois
du premier marché, une seule réunion a été tenue avec le seul sénateur-maire. Par la suite,
à compter de 2014, les
points d’étape ont été effectués
alternativement avec l’adjoint au m
aire
chargé de la communication, le DGA chargé de la communication et la directrice de
la communication.
La plupart des livrables remis par la société B ont été consacrés à la stratégie de communication
municipale ainsi
qu’à des retours critiques sur les actions de communication de la ville, assortis
de recommandations opérationnelles.
Toutefois, le deuxième livrable transmis par la société B a porté sur «
L’état de l’opinion
» à fin
novembre 2013. Au vu des dates des sources utilisées, ce document a été produit
en
décembre 2013 ou janvier 2014. Cette étude d’opinion était consacrée au moral et
à
l’opinion des Français sur différents sujets politiques ou de société, essentiellement
nationaux, pour lesquels le lien avec l’intérêt communal n’apparait pas clairement. Plusieurs
diapositives concernaient notamment :
-
les élections municipales de mars 2014, avec des titres comme : « Les préoccupations
des Français pour les municipales » ; « Les français veulent un maire solide et efficace » ;
« Élections municipales : une participation faible, un vote qui se nationalise » ;
-
les élections européennes de mai 2014, avec des titres comme : « Projection pour
les européennes : le FN premier parti de France » ;
-
l’opinion des Français
concernant la vie politique et les partis politiques, avec des titres
comme : « Pour régler les problèmes, les partis de droite ne feraient pas mieux que
la gauche » ou «
La politique et l’engagement dans 10
ans ».
Selon la commune, cette étude était mise « à la disposition des clients de la société B de façon
mutualisée
sans que cela remette en cause l’équilibre du marché
».
191
CE, 19 janvier 2011,
SARL Entreprise MATEOS c/ Centre hospitalier territorial de Nouvelle-Calédonie
déjà cité.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
109/117
8.4.4.
Les relations avec une société de conseil en matière de tourisme
La commune
d’Alfortville a attribué le 7
avril 2015 un marché publi
c d’assistance à maîtrise
d’ouvrage pour l’élaboration d’un projet territorial touristique à une société de conseil (ci
-après
« la société C ». Ce marché devait se dérouler en trois phases :
-
diagnostic et préconisations sur le potentiel du territoire en matière de tourisme ;
-
élaboration d’une stratégie pour le développement territorial des bords de Marne
;
-
missions de conseil en matière de tourisme, sous forme de bons de commande avec
minimum de 2 000
€
HT et maximum de 30 000
€
HT.
Les sommes totales dépensées par la commune
d’Alfortville pour la société C
s’élèvent donc
depuis 2015 à 57 430
€
TTC, dont 17 850
€
TTC hors marché.
8.4.4.1.
Une passation de marché contestable
Le marché, passé en procédure adaptée, prévoyait la possibilité de négocier avec les deux
prem
iers candidats. Cette possibilité a été activée à l’issue du classement intermédiaire,
qui plaçait la société C en deuxième position parmi les cinq candidats. Cette négociation
a
porté sur le seul critère du prix. Avant négociation, l’offre de la société
C était la plus chère,
excédant de 65 % le prix de sa concurrente la plus sérieuse, première du classement
intermédiaire avec 6
points d’avance. Durant la négociation, la société
C a diminué son prix
de 21 %, passant en tête du classement des offres avec une avance de 0,59 points.
En ce qui concerne le critère technique (60/100), la société C a obtenu la meilleure note
(55/60), tandis que sa concurrente la plus sérieuse n’obtenait que 45/60. Un tel écart peut
surprendre, dans la mesure où cette dernière était un cabinet spécialisé dans le conseil en
stratégie touristique et ingénierie culturelle. Ce candidat mettait en avant plus de 200
références, dont plusieurs concernent des missions de positionnement auprès de territoires
voisins. En revanche, les références de la société
C ne comprenaient qu’une seule commune.
Pour le sous-
critère relatif aux éléments de cadrage et d’organisation, les deux candidats ont
obtenu la même note, alors que la qualité des offres transmises ne paraît pas équivalente en
la matière. La méthode proposée par la société C se limite à un phasage type avec cadrage,
entretiens, point d’étape et restitution. Sa principale concurrente avait fourni une note
méthodologique opérationnelle, détaillée et assortie d’un calendrier précis.
En outre, le rapport d’analyse des offres explique l’avance de la société
C par des arguments
fragiles, au regard des offres déposées. Il met en avant, de la part du titulaire,
« une bonne
approche du contexte territorial témoignant d’une bonne compréhensi
on du site et des évolutions
institutionnelles »
. Or, la société C se contente de reprendre des éléments de contexte du cahier
des clauses particulières ou visiblement copiés depuis la page Wikipédia de Chinagora.
Au contraire, il est reproché à sa principale concurrente son
« positionnement généraliste »
alors
que son offre témoigne de recherches sur le territoire, comprend des photographies et mentionne
des événements ou équipements alfortvillais.
Enfin, le rapport d’analyse souligne
«
l’approche juridique et financière de l’équipe en lien avec
l’outil de gouvernance proposé
»
. Si l’expérience des candidats témoigne de compétences
avérées en matière juridique et financière, l’offre de la société
C ne prévoyait pas,
contrairement à celle de sa principale co
ncurrente, d’assortir chacune de ses propositions
des
moyens financiers et humains à engager ainsi que de l’impact attendu.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
110/117
8.4.4.2.
L’exécution du marché
Par la suite, le marché avec la société La société C a connu une exécution distendue. Les deux
premières phase
s devaient s’échelonner sur une durée maximale de quatre mois, la dernière
sur une durée maximale d’un an. Or la phase
2 de ce marché s’est achevée en juillet 2016,
soit avec un an de retard sur le délai prévu. La collectivité n’a pas exigé de pénalités de
retard,
considérant rétrospectivement que le calendrier était mal calibré eu égard aux entretiens
à conduire sur le terrain.
La phase 3 n’a pas démarré, la commune se disant «
dans l’attente de la stratégie générale
»
articulée autour des grands événements et du site Chinagora, alors même que les phases
précédentes devaient précisément déboucher sur une telle stratégie.
Sur les deux livrables attendus au terme de la phase 1, seul a été rendu le rapport
« diagnostic,
état des lieux et préconisations »
. Les préconisations qui y sont formulées ne sont assorties
d’aucune précision quant à la mise en œuvre (coût, responsable, calendrier) et renvoient à
des études ultérieures ou à la création de groupes de travail. Le livrable relatif à la « stratégie
marketing
» n’a pas été fourni. Pourtant, Alfortville a versé à la société
C l’intégralité
des sommes prévues au titre de la phase 1. Le « rapport développement territorial des bords
de Marne » attendu au terme de la phase 2 a bien été rendu. Il identifie plusieurs leviers
d’action évoqués de façon synthétique.
Selon la commune, ces retards n’ont pas été pénalisants puisqu’elle a repris certaines
préconisations dans ses objectifs stratégiques et dans le cadre de la révision du PLU.
8.4.4.3.
Une prestation hors marché coûteuse
Au troisième trimestre 2015, La société C a réalisé, hors marché, une prestation de conseil
visant à proposer une stratégie pour la vente du chalet détenu par la ville à Valmorel,
pour un montant de 14 875
€
HT. Celui-ci était donc inférieur au seuil de publicité et de mise
en concurrence obligatoire
–
15 000
€
HT à cette date. Au préalable, des devis avaient été
sollicités auprès de deux autres entreprises spécialisées dans ce type de prestations.
L’une
d’entre elles proposait d’assurer cette prestation de conseil pour 6
000
€
HT,
soit seulement 44 % du montant finalement facturé.
8.4.5.
Les relations avec une société de graphisme
Le 20 juillet 2015, la commune a attribué à une société (ci-après « la société D ») un marché
à bons de commande d’un an assorti d’un minimum de 5
000
€
HT et d’un maximum
de 88 000
€
HT, ayant pour objet de concevoir et d’assurer l’exécution graphique de
documents d’information et de communication.
Depuis 2015, les sommes dépensées par la comm
une pour cette société s’élèvent au total
à 24 370
€
TTC, dont 14 820
€
TTC hors marché.
8.4.5.1.
Des premières prestations hors marché
Des prestations de création graphique ont d’ab
ord été confiée à la société D sans publicité
ni mise en concurrence :
-
pour les 130 ans de la Ville d'Alfortville, facturée 5 100
€
HT en avril 2015,
-
pour l’édition d’une plaquette de marketing territorial, facturée 9
720
€
TTC en juin 2015.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
111/117
Le montant de ces prestations hors marché approchant le seuil de publicité et de mise
en concurrence obligatoire, la commune a choisi de lancer un marché afin de pouvoir continuer
à mettre en œuvre des actions de marketing territorial.
8.4.5.2.
Une passation de marché contestable
Le rapport d’analyse des offres des candidats à ce marché plaçait la société
D en première
position, avec 5,75 points de plus que le candidat classé second. Cette société était pourtant
près de deux fois plus chère que le candidat le mieux-disant, arrivant avant-dernière pour
le
critère de prix (21,46/40). C’est donc grâce au critère technique qu’elle a obtenu le marché,
y obtenant la meilleure note (45/60), soit 15 points de plus que ses principales concurrentes
(30/60).
Cette avance de 15 points repose exclusivement sur le sous-critère « moyens affectés
spécifiquement aux prestati
ons ainsi que la qualité et l’expérience des intervenants
»,
pour lequel la société D a obtenu la note de 30/30. Cette notation rep
ose sur l’appréciation
suivante : son offre est qualifiée de « complète et très détaillée et de nature à établir
une prestation fiable ». Or, selon le barème établi par le règlement de consultation,
cette appréciation aurait dû conduire à une note de 15/30, et non de 30/30. Si la société D
avait obtenu 15/30 à ce second sous-critère, elle aurait été classée en 5
ème
position.
8.4.5.3.
Un marché ayant partiellement profité au c
omité des œuvres sociales
et non
à la seule commune
En exécution, ce marché a été utilisé non seulement au bénéfice de la commune, mais aussi
du
comité des œuvres sociales
(COS)
d’Alfortville, l’association AEVA.
La société D a en effet
réalisé le catalogue COS, facturé 3 907,20
€
TTC en décembre 2015.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune a indiqué qu’elle
demanderait au
comité des œuvres sociales
le remboursement de ces prestations réalisées
pour son compte.
8.4.6.
Les relations avec une société de création de sites internet
Alfortville a attribué le 28 août 2015 un marché public de conception, intégration
et hébergement de son site internet à une société spécialisée dans ce domaine (ci-après
« la société E ») au prix global et forfaitaire de 40 510
€
HT. Ce marché comprend en outre
la maintenance du site, son hébergement et des actions de formation pendant une durée
de quatre ans.
Avant ce marché, la commune avait eu recours à plusieurs reprises à ce même prestataire.
La société
E était en effet le concepteur, puis l’hébergeur du précédent site internet.
Depuis 2010, les prestations réalisées hors marché par la société E ont concerné
l’hébergement du serveur de la commune (de 2013 à 2015), la mise en place d’un site mobile
et de deux mini applications (en 2013) ainsi que la création graphique pour le site internet
lancé par Alfortville dédié au centenaire de la Première guerre mondiale (en 2014).
Les sommes totales dépensées par la commune d’Alfor
tville pour la société E entre 2013
et
juin 2016 s’élèvent à 50
804
€
TTC, dont 17 576
€
TTC hors marché.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
112/117
8.4.6.1.
Une passation de marché contestable
Comme le prévoyait le règlement de consultation, une négociation a été engagée avec les trois
candidats disposant des meilleures notes au classement provisoire. Avant celle-ci, la société E
occupait la troisième position.
I
l ressort de la comparaison entre le rapport d’analyse des offres et les offres elles
-mêmes que
la note attribuée à la société E a reposé sur des arguments infondés. Ainsi, la société a obtenu
la meilleure note pour le sous-critère consacré au service après-vente (10 points), au motif que
« le support technique propos[ait]
une garantie d’un an, un traitement par ticket ave
c une hotline
et une assistance 24/24 et 7/7 ».
Or, dans l’offre
de la société E
, l’assistance n’est
proposée que
5 jours sur
7 de 9h à 17h. Selon le barème utilisé, les candidats n’offrant qu’une assistance
aux
heures de bureaux n’obtenaient que la note d
e 7,5 sur 10. Si la société E avait obtenu la note
correspondant à son offre réelle, elle aurait perdu 2,5
points et n’aurait atteint que la quatrième
place du classement provisoire, ce qui l’aurait empêchée de participer à la négociation et,
a fortiori, de parvenir en tête du classement définitif.
Durant la phase de négociation, l’audition des trois candidats en lice n’a pas eu pour effet
de modifier leur note technique. En revanche, ils ont été invités à modifier leur offre de prix.
La société E a proposé un nouveau prix de 28 665
€
HT contre 52 515
€
HT avant négociation,
soit une remise de 45 %. Cette opération lui a permis de gagner 7 points au classement final
des candidats, dont elle a pris la première place avec 1
point d’avance sur
100.
8.5.
Appréciation générale sur les dépenses de communication
Alfortville développe depuis 2012 une communication institutionnelle particulièrement étoffée
passant par différents canaux : un magazine, un site internet, mais également un site mobile,
une web TV, le recours à des objets promotionnels et une présence sur les réseaux sociaux.
Sa programmation événementielle a aussi été fortement renforcée.
Cette orientation a conduit au doublement des dépenses de fonctionnement liées à
la communication entre 2010 et 2015, pour atteindre 2,0
M€, soit 44
€ par habitant. En 2015,
les seules cérémonies des vœux coûtaient six fois plus qu’en 2012. En outre, de nouveaux
locaux ont été acquis pour le service communication, soit un investissement de 1,3
M€.
De nombreuses anomalies de gestion émaillaient la conduite de cette politique, qui devra donc
faire l’objet d’une vigilance
particulière.
Ainsi, plusieurs recrutements d’agents contractuels –
un directeur général adjoint et trois
directeurs - ont eu lieu dans des conditions contesta
bles, certains à la faveur d’anciens
collaborateurs du maire. Deux d’entre eux ont été assortis de niveaux de rémunération
anormalement favorables au regard des qualifications et de l’expérience de leurs titulaires.
D’autre part, les lacunes et irrégularit
és constatées par la chambre en matière de commande
publique se concentrent sur les marchés relevant de la direction générale de la communication.
Plusieurs d’entre eux ont été attribués sur la base d’analyses des offres erronées et
un dépassement de prix
a été observé. La chambre s’interroge enfin quant au lien de certaines
prestations avec l’intérêt communal.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
113/117
ANNEXES
Annexe 1 :
Compétences
de
la
communauté
d’agglomération
Plaine
Centrale
du Val-de-Marne
(article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales)
Compétences obligatoires
Développement
économique
:
création,
aménagement,
entretien
et
gestion
de
zones
d’activité
industrielle,
commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire qui sont
d’intérêt communautaire, et les actions de développement
économique d’intérêt communautaire
.
Aménagement
de
l’espace
com
munautaire
:
schéma
directeur et schéma de secteur ; création et réalisation de
zones d’aménagement concerté d’intérêt communautaire
;
organisation des transports urbains au sens du chapitre II du
titre II de la loi n° 82-1153 du 30
décembre 1982 d’orienta
tion
des transports intérieurs, sous réserve des dispositions de
l’article
46 de cette loi.
Équilibre
social de l’habitat sur le territoire communautaire
:
programme local de l’habitat (PLH)
; politique du logement,
notamment social, d’intérêt
communautaire et actions, par des
opérations d’intérêt communautaire en faveur du logement des
personnes défavorisées ; amélioration du parc immobilier bâti
d’intérêt communautaire.
Politique de la ville
: dispositifs contractuels de développement
urbain,
de développement local et d’insertion économique et
sociale d’intérêt communautaire
; dispositifs locaux, d’intérêt
communautaire, de prévention de la délinquance.
Compétences optionnelles
Création, aménagement et entretien de la voirie d’intérêt
communautaire ; création ou aménagement et gestion de parcs
de stationnement d’intérêt communautaire.
Protection et mise en valeur de l’environnement et du cadre de
vie, lutte contre la pollution de l’air, lutte contre les nuisances
sonores, élimination et valorisation des déchets des ménages
et déchets assimilés.
Construction, aménagement, entretien et gestion d’équipements
culturels, sportifs et de loisirs d’intérêt communautaire.
Compétences facultatives
Fabrication et livraison de repas pour la restauration scolaire,
des centres de loisirs et des personnes âgées.
Transport
des
enfants
handicapés
fréquentant
les
établissements scolaires.
Construction et gestion des aires d’accueil et de stationnement
des gens du voyage.
Création, aménagement, entretien et gestion des refuges pour
animaux.
Source : statuts de la CAPCVM
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
114/117
Annexe 2 :
Bilan de clôture de la Zac des Bords de Marne
(en €)
comptes de
clôture
bilan
prévisionnel
initial
Charges
23 885 713,24
19 494 722,98
1
Études
265 145,72
259 163,33
2
Acquisitions foncières et immobilières
10 935 370,94
10 226 280,08
compris portage foncier SAF 94
192
3 487 815,00
3
Frais d'acquisition
254 384,63
4
Impôts fonciers
254 759,64
5
Charges locatives et frais relogements
621 310,55
6
Frais de gardiennage
319 203,99
7
Travaux Voies et réseaux divers VRD
2 470 538,23
2 759 327,21
8
Travaux Bâtiment - Démolitions
171 881,66
9
Honoraires sur Travaux
227 204,80
10 TVA non récupérable
5 473,61
2 624 714,73
11
Participation équipements publics superstruc
1 414 000,00
457 347,05
12
Frais financiers de court terme
290 123,67
13
Frais financiers sur emprunts
906 215,47
1 172 332,94
14 Rémunération de l'aménageur
1 867 631,66
1 995 557,64
15 Frais divers
393 492,92
16 Frais de commercialisation
1 160,75
Produits
23 963 916,16
19 557 836,87
a)
Cessions droits à bâtir
11 814 265,18
15 472 203,21
a')
Cessions au SAF 94
3 487 814,64
b)
Subventions HT 11è plan
542 287,79
c)
12è plan :
-
État
990 084,06
884 204,30
Région
1 003 589,50
3 201 429,36
Ville
1 497 521,01
d)
Cession lots copropriété à la Ville
830 001,00
d')
Cession terrain d'assiette de l'École à la ville
1 350 000,00
d'')
Rétrocession travaux à la ville
1 630 315,27
e)
Produits de gestion
736 059,31
f)
Produits financiers
81 978,40
Solde
78 202,92
63 113,89
Source
: Convention d’aménagement du 7 j
anvier 1997, rapport de clôture
192
Syndicat mixte d’action foncière du Val
-de-
Marne, en charge du portage foncier de l’opération.
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
115/117
Annexe 3 :
Synthèse de la situation financière
Montant (en M€)
Évolution (en %)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2011
2012
2013
2014
2015
2010-
2015
Moyenne
annuelle
Produits réels de fonctionnement en M€, dont
:
48,20
50,67
52,00
54,32
53,17
54,60
5,1
2,6
4,5
-2,1
2,7
13,3
2,5
ressources fiscales propres (dont impôts locaux)
23,89
25,54
26,23
27,66
27,48
28,56
6,9
2,7
5,4
-0,6
3,9
19,5
3,6
fiscalité reversée par l'EPCI
2,68
2,65
2,77
3,52
2,78
2,67
-1,2
4,7
27,1
-21,1
-3,9
-0,4
-0,1
ressources institutionnelles (dont DGF)
15,73
16,19
15,98
16,19
16,19
15,93
2,9
-1,3
1,3
0,0
-1,6
1,3
0,3
fonds de péréquation (FSRIF - FPIC)
1,83
2,04
2,23
2,20
2,46
2,51
11,1
9,4
-1,1
11,7
1,9
36,9
6,5
ressources d'exploitation
3,66
3,81
3,99
4,24
4,20
4,01
4,2
4,6
6,4
-1,1
-4,5
9,6
1,8
produits exceptionnels
0,40
0,39
0,72
0,38
0,05
0,92
-2,8
85,4
-46,9
-87,1
1762,0
130,5
18,2
Charges réelles de fonctionnement
40,04
42,44
44,35
46,38
49,73
49,18
6,0
4,5
4,6
7,2
-1,1
22,8
4,2
charges de personnel
21,49
21,85
22,96
23,88
25,79
25,47
1,7
5,1
4,0
8,0
-1,2
18,5
3,5
charges à caractère général
10,94
12,64
13,50
14,07
14,97
14,75
15,5
6,8
4,2
6,4
-1,5
34,8
6,2
subventions de fonctionnement (associations, CCAS, etc.)
4,44
4,81
4,91
5,41
5,50
5,55
8,3
2,1
10,2
1,6
1,0
25,0
4,6
autres charges de gestion
1,36
1,24
1,30
1,23
1,21
1,27
-9,2
5,2
-5,4
-1,5
4,5
-6,9
-1,4
charges d'intérêt et pertes de change
1,75
1,50
1,58
1,61
1,81
2,08
-14,3
5,3
1,9
12,8
14,9
19,1
3,6
charges exceptionnelles
0,04
0,41
0,11
0,18
0,46
0,06
828,1
-73,5
67,7
150,7
-86,1
43,2
7,4
Recettes réelles d'investissement (hors emprunt et 1068)
6,02
3,99
5,01
3,74
5,16
8,27
-33,8
25,8
-25,3
38,0
60,2
37,5
6,6
fonds de compensation de la TVA (FCTVA)
1,53
2,60
1,13
1,20
2,58
2,36
69,6
-56,4
6,3
114,6
-8,5
54,3
9,1
subventions d'investissement reçues
1,79
0,82
0,95
1,79
2,38
0,75
-54,0
15,1
88,5
33,4
-68,4
-58,0
-15,9
produits de cession
2,17
0,05
2,02
0,28
0,01
2,61
-97,8
4159,2
-86,0
-97,1
31903,7
20,2
3,8
autres recettes
0,15
0,14
0,57
0,28
0,00
0,58
-8,3
309,2
-51,9
-99,4
36466,0
279,7
30,6
participations et investissements financiers
0,26
0,23
0,01
0,00
0,00
1,77
-11,9
-96,2
-60,5
-100,0
-
583,0
46,9
Dépenses réelles d'investissement (hors emprunt)
18,60
12,92
12,78
20,92
28,37
20,77
-30,5
-1,1
63,7
35,6
-26,8
11,7
2,2
dépenses d'équipement
18,48
10,88
9,84
19,25
21,55
17,67
-41,1
-9,6
95,5
12,0
-18,0
-4,3
-0,9
subventions d'équipement versées
0,00
0,79
2,18
1,12
1,20
2,91
-
176,5
-48,7
6,8
143,3
-
-
participations et investissements financiers
0,12
1,25
0,75
0,56
5,63
0,18
917,4
-39,7
-26,2
911,4
-96,7
49,4
8,4
Caf brute
8,16
8,62
7,65
7,94
3,43
5,42
5,6
-11,2
3,8
-56,7
57,7
-33,6
-7,9
annuités en capital de la dette
2,50
2,39
2,57
3,58
2,96
4,06
-4,4
7,5
39,5
-17,3
37,2
62,6
10,2
Caf nette
5,66
6,23
5,08
4,36
0,47
1,35
10,0
-18,4
-14,3
-89,2
186,7
-76,1
-24,9
Encours de la dette au 1
er
janvier
42,57
44,47
43,38
44,82
52,23
71,27
4,5
-2,4
3,3
16,6
36,4
67,4
10,9
annuités en capital de la dette
2,50
2,39
2,57
3,58
2,96
4,06
-4,4
7,5
39,5
-17,3
37,2
62,6
10,2
nouveaux emprunts
4,40
1,30
4,00
11,00
22,00
9,00
-70,5
207,7
175,0
100,0
-59,1
104,5
15,4
Encours de la dette au 31 décembre
44,47
43,38
44,82
52,23
71,27
76,21
-2,4
3,3
16,6
36,4
6,9
71,4
11,4
Source : données comptables
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
116/117
Annexe 4 :
Composition de la dette au 1
er
janvier 2016
établissement bancaire type
date de
signature
taux d'intérêt
montant
nominal
durée
résiduelle
CRD au
1/1/2016
Caisse de dépôts
1A
01/10/2000
Livret A + 1,2 %
3 048 980,34
4,75
917 661,86
Caisse de dépôts
1A
01/01/2001
Livret A + 1,2 %
762 245,09
5,00
275 184,22
Caisse de dépôts
1A
01/06/2001
Livret A + 1,2 %
4 421 021,50
10,42
2 279 692,26
Société générale
1B
29/11/2001
TF 4,4 % à barrière 6,5 % sur Euribor 12m postfixé
(marge de 0,1 %)
2 300 000,00
0,91
153 333,38
SFIL CAFFIL
1B
13/06/2002
TF 4,79 % à barrière 6 % sur Euribor 3m
(marge de 0,08 %)
3 000 000,00
1,75
540 137,38
Caisse d'épargne
1A
28/11/2002
(moyenne Euribor 3m - floor -0,08 sur moyenne euribor 3m)
+ 0,08 %
2 000 000,00
1,91
342 167,14
Caisse de dépôts
1A
01/01/2003
Livret A + 1,2 %
860 280,00
2,75
196 915,55
SFIL CAFFIL
1A
19/02/2004
(Euribor 3m - floor -0,08 sur Euribor 3m) + 0,08 %
1 500 000,00
2,92
369 074,59
Société générale
1A
29/10/2004
4,11 %
1 500 000,00
3,83
400 000,00
Société générale
1A
06/07/2006
4,10 %
3 000 000,00
10,51
1 891 170,69
Dexia CL
1A
15/12/2006
3,91 %
3 000 000,00
10,92
1 931 671,22
SFIL CAFFIL
1A
12/04/2007
4,27 %
5 000 000,00
17,00
3 969 665,33
Société générale
1B
31/10/2008
(Euribor 3m + 0,27)-floor à 4,78 activant à 3,3
sur Euribor 3m
5 000 000,00
13,50
3 879 668,68
SFIL CAFFIL
1A
01/01/2009
4,74 %
4 000 000,00
18,00
3 333 675,58
Caisse de dépôts
1A
29/12/2009
LEP + 0,2 %
6 000 000,00
2,96
6 000 000,00
Caisse d'épargne
1A
31/03/2010
4,42 %
2 200 000,00
14,24
1 750 945,83
Caisse d'épargne
1A
27/12/2010
3,51 %
3 000 000,00
15,01
2 553 257,90
BNP Paribas
1A
29/06/2011
4,15 %
500 000,00
10,97
394 905,44
Caisse de dépôts
1A
13/04/2012
4,51 %
1 000 000,00
11,33
849 163,79
Crédit mutuel
1A
20/04/2012
Euribor 3m + 2,6 %
1 000 000,00
16,33
825 000,00
Caisse d'épargne
1A
13/06/2012
Euribor 3m + 2,52 %
2 000 000,00
17,00
1 700 000,00
Crédit mutuel
1A
13/05/2013
Euribor 3m + 1,85 % * 365/360
2 000 000,00
17,50
1 750 000,00
Caisse d'épargne
1A
12/06/2013
Euribor 3m + 2,32 %
3 000 000,00
18,00
2 700 000,00
Caisse d'épargne
1A
22/07/2013
Euribor 3m + 2,32 %
3 000 000,00
17,00
2 700 000,00
Crédit mutuel
1A
20/12/2013
Euribor 3m + 1,6 % * 365/360
4 000 000,00
18,50
3 700 000,00
Banque postale
1A
28/12/2013
Euribor 12m + 1,45
4 000 000,00
18,50
3 800 000,00
Société générale
1A
16/06/2014
2,269 %
4 000 000,00
18,50
3 700 000,00
Crédit mutuel
1A
27/06/2014
Euribor 3m + 1,5 % * 365/360
4 000 000,00
19,00
3 800 000,00
Société générale
1A
02/07/2014
3,06 %
4 000 000,00
18,97
3 800 000,00
Crédit agricole
1A
25/11/2014
2,18 %
4 000 000,00
18,97
3 838 592,22
Crédit agricole
1A
25/11/2014
2,18 %
4 000 000,00
19,05
3 879 273,74
Caisse d'épargne
1A
31/03/2015
Euribor 3m + 1,17% Euribor 3m + 0,95
10 000 000,00
20,50
0,00
Crédit agricole
1A
30/04/2015
1,90 %
5 000 000,00
19,45
4 875 000,00
total
73 096 156,80
Source : Budget primitif 2016
Commune d’Alfortville (94) –
Cahier n° 1 « Examen de la gestion »
–
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2
–
2170256 / BB
117/117
GLOSSAIRE DES SIGLES
BP
Budget Primitif
CAA
Cour administrative d'appel
Caf
Capacité d’autofinancement
CAP
Commission administrative paritaire
CCAS
Centre
communal d’action sociale
CDI
Contrat à Durée Indéterminée
CE
Conseil d'État
CGCT
Code général des collectivités territoriales
CIG
Centre interdépartemental de gestion
CMP
Code des marchés publics
CRC
Chambre régionale des comptes
DGA
Directeur général adjoint
DGF
Dotation globale de fonctionnement
DGFiP
Direction générale des finances publiques
DGS
Directeur général des services
DRH
Direction des ressources humaines
DSC
Dotation de solidarité communautaire
DSP
Délégations de service public
EPT
Établissement public territorial
ETP
Équivalent temps plein
FCTVA
Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée
GPEEC
Gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences
Insee
Institut national de la statistique et des études économique
JO
Journal officiel
MAPTAM
Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles
NBI
Nouvelle bonification indiciaire
NOTRe
Nouvelle organisation territoriale de la République
PFR
Prime de fonction et de résultat
PPI
Planification pluriannuelle des investissements
RIFSEEP
Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et
de l'engagement professionnel
ROB
Rapport sur les orientations budgétaires
SAERP
Société
d’aménagement et d’équipement de la région parisienne
SAGECHAU
Société alfortvillaise de gestion et de chauffage urbain
SMAG
Syndicat mixte pour la production et la distribution de chaleur
Zac
Zone d'aménagement concertée