3, place des Grands-
Hommes ▪ CS 30059 ▪ 33064 BORDEAUX CEDEX
T : 05 56 56 47 00 ▪
www.ccomptes.fr/aquitaine-limousin-poitou-charentes
Le président
Le 13 mars 2017
à
Monsieur le p
résident du centre communal d’action sociale
de Châtellerault
5 rue Madame
–
BP 90832
86108 Châtellerault cedex
Dossier suivi par :
Myriam LAGARDE, greffière de la 2ème section
T. 05 56 56 47 00
Mel. alpc@crtc.ccomptes.fr
Contrôle n° 2015-0062
Objet : notification des observations définitives relatives à
l’examen de la gestion du CCAS de Châtellerault
P.J. : 1 rapport
Lettre recommandée avec accusé de réception
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives de la chambre
sur la gestion
du centre communal d’action sociale de Châtellerault
pour les exercices 2009 et suivants ainsi
que la réponse qui y a été apportée.
Je vous rappelle que ce document revêt un caractère confidentiel qu’il vous appartient de protéger jusqu’à sa
communication à votre assemblée délibérante. Il conviendra de l’inscrire à l’ordre du jour d
e sa plus proche
réunion, au cours de laquelle il donnera lieu à débat. Dans cette perspective, le rapport et la réponse
seront joints à la convocation adressée à chacun de ses membres.
Dès la tenue de cette réunion, ce document pourra être publié et communiqué aux tiers en faisant la
demande, dans les conditions fixées par le code des relations entre le public et l’administration.
En application de l’article R. 241
-
18 du code des juridictions financières, je vous demande d’informer le greffe
de la date de la plus proche réunion de votre assemblée délibérante et de lui communiquer en temps utile
copie de son ordre du jour.
Enfin,
je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 241
-23 du code précité, le rapport
d’observations et la
réponse jointe
sont transmis au préfet ainsi qu’au directeur départemental ou, le cas
échéant, régional des finances publiques.
Jean-François Monteils
Rapport d’observ
ations définitives
▪ centre communal d’action sociale de Châtellerault
CRC Nouvelle-Aquitaine
▪ délibération du 22 novembre 2016
2/53
CENTRE COMMUNAL D’ACTION SOCIALE DE
CHATELLERAULT
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DEFINITIVES
Année 2009 et suivantes
LA SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT
.....................................................................................................
4
LA RECAPITULATION DES RECOMMANDATIONS
.......................................................................................
5
LA PROCEDURE
..............................................................................................................................................
7
1.
MISSIONS ET ORGANISATION DU C.C.A.S. DE CHATELLERAULT
..................................................
8
1.1.
Une place institutionnelle à conforter au regard d’un champ d’intervention étendu
.............................
8
1.1.1.
Un établissement offrant un large éventail d’activités, pour certaines au
-delà du
périmètre communal
....................................................................................................................................
8
1.1.2.
Une présence sur le terrain, à conforter dans les documents de mise en œuvre des
politiques sociales
........................................................................................................................................
9
1.2.
Analyse des besoins sociaux
..............................................................................................................
10
1.2.1.
Une analyse gagnant à être mise à jour annuellement
.............................................................
10
1.2.2.
Châtellerault attire des popu
lations en difficulté, touchées par l’isolement, la
paupérisation et le chômage de longue durée
...........................................................................................
11
1.3.
Un fonctionnement autonome par rapport à la commune de rattachement.
.......................................
14
2.
PETITE ENFANCE
.................................................................................................................................
15
2.1.
Un éventail complet de modes de garde, réorganisé le 1
er
septembre 2015
......................................
15
2.2.
contrat enfance jeunesse
....................................................................................................................
15
2.2.1.
Vue d’ensemble
.........................................................................................................................
15
2.2.2.
Une baisse du présentéisme, un présentéisme inférieur à 70 % pour 3 structures en
2014
..................................................................................................................................................
16
2.2.3.
De faibles taux de présence à l’origine de coûts de revient horaire élevés
...............................
16
2.2.4.
Un reste à charge élevé pour le C.C.A.S. en raison d’un nombre important de familles
en-dessous du seuil de pauvreté
...............................................................................................................
17
2.3.
Une organisation globalement respectueuse des obligations légales et réglementaires
....................
17
2.4.
Participation du C.C.A.S. au programme de réussite éducative
.........................................................
18
3.
SOLIDARITES ACTIVES
.......................................................................................................................
19
3.1.
Aides facultatives
................................................................................................................................
19
3.1.1.
Typologie des aides et conditions d’attribution
..........................................................................
19
3.1.2.
Aide alimentaire et produits de première nécessité
...................................................................
20
3.1.3.
Aides financières
.......................................................................................................................
20
3.2.
Hébergement des personnes défavorisées
........................................................................................
21
3.2.1.
Le C.C.A.S. de Châtellerault gère l’un des 3 centres d’hébergement et réinsertion
sociale implantés dans le Châtelleraudais.
................................................................................................
21
Rapport d’observ
ations définitives
▪ centre communal d’action sociale de Châtellerault
CRC Nouvelle-Aquitaine
▪ délibération du 22 novembre 2016
3/53
3.2.2.
Historiquement, le C.C.A.S. gérait des appartements de dépannage, qui ont été
transformés en logements sociaux.
...........................................................................................................
22
3.2.3.
Enfin, le C.C.A.S. gère un parc de logements au titre du plan de résorption de
l'insalubrité
.................................................................................................................................................
22
3.3.
Orientation et accompagnement des bénéficiaires du revenu de solidarité active
..............................
22
3.3.1.
Le C.C.A.S. suit le parcours de certains types d’allocataires par délégation du
département de la Vienne
..........................................................................................................................
22
3.3.2.
Plateforme d’orientation
............................................................................................................
23
3.3.3.
Act
ions d’insertion
.....................................................................................................................
24
4.
AIDE AUX PERSONNES AGEES
..........................................................................................................
25
4.1.
Un secteur développé, à la mesure de la proportion de personnes âgées sur le territoire communal 25
4.2.
Hébergement
......................................................................................................................................
25
4.2.1.
Des logements-foyers et des maisonnées confrontés à un problème de
positionnement
...........................................................................................................................................
25
4.2.2.
Bilan de la réhabilitation du logement-foyer de Tivoli (2013-2015)
............................................
27
4.3.
Domicile
..............................................................................................................................................
32
4.3.1.
Service d’aide à domicile
...........................................................................................................
32
4.3.2.
Service de soins infirmiers à domicile
.......................................................................................
34
4.3.3.
Comité local d’information et de coordination gérontologique
...................................................
35
4.3.4.
Plateforme d’accompagnement et de répit des aidants
.............................................................
35
5.
FIABILITE DES COMPTES
....................................................................................................................
37
5.1.
Modalités d’imputation de la subvention municipale
...........................................................................
37
5.2.
Une nécessaire remise à plat des procédures des budgets annexes à caractère social et médico-
social 37
5.2.1.
Des budgets exécutoires non votés pour les 5 budgets annexes à caractère social et
médico-social soumis à tarification
............................................................................................................
37
5.2.2.
Des documents budgétaires non conformes aux modèles réglementaires
...............................
38
5.2.3.
Des conditions de recours aux décisions modificatives à préciser
............................................
38
5.2.4.
Affectation des résultats des budgets annexes
.........................................................................
39
5.2.5.
Produits des budgets annexes à caractère social et médico-social
..........................................
40
5.3.
Rattachement des charges et produits à l’exercice
............................................................................
41
5.4.
Une présentation budgétaire de divers travaux perfectible
.................................................................
41
5.5.
Régies
................................................................................................................................................
42
5.6.
Concours financiers et en nature
........................................................................................................
42
5.7.
Comptabilité analytique
......................................................................................................................
43
6.
SITUATION FINANCIERE
......................................................................................................................
43
6.1.
Présentation générale
.........................................................................................................................
43
6.2.
Budget principal
..................................................................................................................................
44
6.2.1.
Section de fonctionnement
........................................................................................................
44
6.2.2.
Section d'investissement
...........................................................................................................
46
6.3.
Budgets annexes
................................................................................................................................
46
6.3.1.
V
ue d’ensemble et remarques méthodologiques
......................................................................
46
6.3.2.
Maisonnées ou « Sépia »
..........................................................................................................
46
6.3.3.
Logements-foyers
......................................................................................................................
47
6.3.4.
Service de soins infirmiers à domicile
.......................................................................................
47
6.3.5.
Service d’aide à domicile
...........................................................................................................
48
ANNEXE : COMPTES DE RESULTATS DES BUDGETS ANNEXES A CARACTERE SOCIAL ET
MEDICO-SOCIAL (GROUPES FONCTIONNELS)
......................................................................................
51
Rapport d’observ
ations définitives
▪ centre communal d’action sociale de Châtellerault
CRC Nouvelle-Aquitaine
▪ délibération du 22 novembre 2016
4/53
LA SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT
1. MISSIONS ET ORGANISATION
Rattaché à l’une des deux communes de plus de 5
000 habitants de la communauté d'agglomération du pays
châtelleraudais, le C.C.A.S. de Châtellerault assure de nombreuses missions, dans des domaines variés :
petite enfance, aide aux personnes âgées, hébergement des personnes défavorisées, insertion sociale.
Fonctionnant de façon autonome par rapport à la ville de Châtellerault,
il partage avec elle l’exercice des
missions à caractère social
, ce qui n’est pas irrégulier
. En termes de gestion, il gagnerait à être davantage
impliqué dans
l’élaboration et le
suivi des schémas et programmes en matière sociale. Cela le mettrait en
mes
ure d’occupe
r toute sa place, sachant que, dans la future communauté d'agglomération mise en place à
compter du 1
er
janvier
2017, il sera l’un des deux seuls C.C.A.S. urbains sur 47 communes
.
En 2010, le C.C.A.S. a élaboré pour la première fois, depuis l’
entrée en vigueur du décret n°95-562 du 6 mai
1995 imposant cette obligation, une analyse des besoins sociaux. Hormis une nouvelle version élaborée en
2014, elle n’est pas mise à jour chaque année, comme le prévoit la réglementation, alors que, comme
l’ind
ique le règlement intérieur du C.C.A.S, elle doit permettre à son conseil d'administration de définir et
mettre en œuvre tout au long de l'année une action générale de prévention et de développement social
.
2. PETITE ENFANCE
Le service de la petite enfance offre un éventail complet et de qualité de modes de garde. Réorganisé au 1
er
septembre 2015, afin de répondre à une demande croissante d’accueil d’urgence,
il compte 4 structures multi-
accueil dont un accueil d’urgence
. Cette reconfiguration pourrait
préfigurer une mise en commun d’actions
autour de la petite enfance, associant Châtellerault et 3 communes limitrophes
, sans qu’il soit possible d’en
conclure, à ce stade, que cela permettra d’atteindre le
seuil de rentabilité. Du fait de faible de taux de
présence, les coûts horaires sont élevés par rapport aux plafonds fixés par la
caisse nationale d’allocations
familiales. L
es 150 places d’accueil et la mission de guichet unique pour l’accueil de la petite enfance
engendrent pour le C.C.A.S. de Châtellerault un coût annuel de
2,3 M€, dont moins du quart est financé
par
les contributions des familles.
3. SOLIDARITES ACTIVES
Le C.C.A.S. contribue très activement à la lutte contre la pauvreté à Châtellerault par le biais d’un service des
solidarités actives qui assure des missions étendues, dans les domaines des aides facultatives (alimentaires
et financières), de l’hébergement
d
’insertion, de la gestion d’un parc locatif de logements sociaux,
de
l’instruction des demandes sociales légales pour le compte du
département de la Vienne, de la domiciliation,
de
la délégation par la ville de Châtellerault des enquêtes sociales dans le cadre de la procédure d’expulsion
locative, ainsi que
de l’accompagnement des bénéficiaires du revenu de solidarité active.
4. AIDE AUX PERSONNES AGEES
L
es structures d’hébergement pour personnes âgées sont confrontées à une difficulté de positionnement,
entre domicile et établissement médicalisé. La rénovation du logement-f
oyer de Tivoli constitue l’opération
majeure
de la période examinée, l’autre structure de ce type,
« Les Renardières »
faisant l’objet d’une
réhabilitation en 2016. Le bilan de l’opération de Tivoli fait apparaître la nécessité pour le C.C.A.S. de
Châtellerault de mieux défendre ses intérêts auprès
du propriétaire des bâtiments, l’office public de l’habitat
« Habitat de la Vienne », en se faisant communiquer des éléments précis relatifs au calcul de la redevance et
au programme d’investissement.
Rapport d’observ
ations définitives
▪ centre communal d’action sociale de Châtellerault
CRC Nouvelle-Aquitaine
▪ délibération du 22 novembre 2016
5/53
5. FIABILITE DES COMPTES
Plusieurs anomalies ont été relevées dans la présentation des documents budgétaires des budgets annexes à
caractère social et médico-social
, ainsi que dans la tenue de leurs comptes de capitaux. En cours d’examen
de gestion, l’établissement a commencé à régulariser la situation en
liaison avec les services du comptable et
des autorités de tarification, principalement le département de la Vienne et l’agence régionale de santé.
6. SITUATION FINANCIERE
Le budget principal subit un tassement des produits de gestion, tandis que les charges de gestion augmentent
plus rapidement, sous l’effet de la progression des frais de personnel, qui en constituent le poste principal, à
82 % en moyenne annuelle. La rigidité des charges, liée à une masse salariale consommant 75% des
produits, laisse p
eu de marges de manœuvre. Le résultat de la section de fonctionnement tend vers 0. Le
financement des investissements n'est pas assuré, entraînant le report de rénovations
d’équipements.
Compte
tenu de l’étroitesse des marges de manœuvre,
le C.C.A.S. de Châtellerault a fait le choix de répondre à tous
les appels d’offres, émanant
par exemple
de la caisse d’allocations familiales ou de la caisse nationale
d’assurance vieillesse, pour
pouvoir
obtenir les financements nécessaires aux rénovations d’équipements
(crèche, logements-foyers). Sans être contestable en termes de gestion financière, cette position
ne s’inscrit
pas nécessairement dans une stratégie globale en termes immobiliers et de politique sociale.
Le service d’aide à domicile et le centre d’héberge
ment et de réinsertion sociale présentent des situations
financières délicates. Pour le premier, cela est préoccupant, compte tenu des masses budgétaires en jeu
(budget annuel de 2 M€).
LA RECAPITULATION DES RECOMMANDATIONS
Les juridictions financières examinent les suites réservées à leurs recommandations de régularité et
de performance et les évaluent en fonction du niveau de mise en
œuvre.
Les cotations utilisées sont les suivantes :
mise en œuvre totale
; mise en œuvre en
cours
; mise en œuvre incomplète
;
non
mise en œuvre
; devenue sans objet
; refus de mise en œuvre.
Recommandations du contrôle actuel
MISSIONS ET ORGANISATION
1.
demander aux partenaires institutionnels
une association effective dans l’élaboration et le
suivi
des politiques publiques emportant des effets en matière sociale (exemples : programme local de
l’habitat, contrat de ville
).
[Performance : à mettre
en œuvre]
2.
c
ontribuer au recensement des biens communaux mis à disposition à titre gracieux d’organ
ismes
privés intervenant dans le social.
[Performance : à mettre
en œuvre]
3.
contribuer à la collecte de données pour le suivi du contrat de ville
[Performance : à mettre
en œuvre]
4.
constituer un outil de veille statistique permettant de suivre les besoins sociaux
[Performance : à mettre
en œuvre]
Rapport d’observ
ations définitives
▪ centre communal d’action sociale de Châtellerault
CRC Nouvelle-Aquitaine
▪ délibération du 22 novembre 2016
6/53
SOLIDARITES ACTIVES
(recommandation figurant à la fin de la synthèse sur la situation financière)
5.
aller vers une mutualisation du centre d’hébergement et de réinsertion sociale avec les deux
autres structures de ce type implantées à Châtellerault
[Performance : refus de
mise en œuvre
–
à suivre]
AIDE AUX PERSONNES AGEES
6.
organiser un échange bilatéral annuel
avec l’office public de l’habitat
« Habitat de la Vienne »
pour
un bil
an d’utilisation du logement
-foyer de Tivoli
[Performance : à mettre
en œuvre]
7.
réclamer
à l’O.P.H.
« Habitat de la Vienne
» communication de la partie de son plan pluriannuel
de gros entretien concernant les équipements dont le C.C.A.S. est gestionnaire, pour
s’assurer de
la correcte évaluation des montants demandés.
[Performance : à mettre
en œuvre]
FIABILITE DES COMPTES
8.
réclamer à la ville de Châtellerault le versement de l’ensemble de la subvention municipale en
faveur de son budget principal et émettre à cet effet un titre de recettes à hauteur de ce montant
global
[Régularité :
mise en œuvre
en cours]
9.
isoler la dotation de soins au sein du budget annexe « maisonnées pour personnes âgées » sous
une section tarifaire spécifique
[Régularité :
mise en œuvre
en cours]
10.
utiliser l
es modèles prévus par l’instruction budgétaire et comptable M 22 pour la confection des
documents budgétaires des établissements et services sociaux et médico-sociaux
[Régularité :
mise en œuvre
en cours]
11.
prendre une délibération rendant exécutoire le budget de chaque budget annexe régi par
l’instruction comptable M 22 (service de soins infirmiers à domicile, plateforme de répit, unité
Alzheimer, centre d’hébergement et de réinsertion sociale, et service d’aide à domicile) et joindre
le budget autorisé not
ifié par l’autorité de tarification
[Régularité :
mise en œuvre
en cours]
12.
-
limiter les délais entre la notification budgétaire de l’autorité de tarification et la délibératio
n
rendant le budget exécutoire
[Régularité :
mise en œuvre
en cours]
13.
procéder à des contrôles réguliers des régies, distincts de ceux du comptable
[Régularité : à mettre
en œuvre]
14.
valoriser les mises à disposition de locaux et de moyens auprès des associations et autres
organismes et en annexer le détail au compte administratif
[Régularité :
mise en œuvre
en cours]
Rapport d’observ
ations définitives
▪ centre communal d’action sociale de Châtellerault
CRC Nouvelle-Aquitaine
▪ délibération du 22 novembre 2016
7/53
15.
poursuivre l’effort de ventilation des coûts engagé, notamment en imputant la subvention
communale aux fonctions correspondantes
[Régularité :
mise en œuvre
en cours]
LA PROCEDURE
Le contrôle a été effectué dans le cadre du programme de la chambre.
L’ouverture du contrôle a été notifiée par lettre du
10 novembre 2015 à M. Jean-Pierre ABELIN, président du
centre communal d’action sociale de Châtellerault.
L’entretien de début de contrôle a eu lieu le 21 décembre
2015.
L‘
entretien de fin de contrôle a eu lieu le 12 avril 2016.
Lors de sa séance du 25 mai 2016, la chambre a formulé des observations provisoires qui ont été adressées à
l’ordonnateur
le 4 juillet 2016.
Un extrait des observations concernant leurs collectivités ou établissements, en tant que tiers mis en cause, a
été adressé au président de conseil départemental de la Vienne, au maire de la commune de Châtellerault, au
président de la communauté d'agglomération du pays châtelleraudais, et au directeur
général de l’office public
de l’habitat
« Habitat de la Vienne »
.
Les réponses apportées aux observations provisoires de la chambre ont été enregistrées dans les conditions
suivantes.
Nom et qualité du destinataire
Document adressé
Réponse
M. Jean-Pierre ABELIN, président
du
C.C.A.S.
de
Châtellerault,
maire de Châtellerault
Rapport d’observations provisoires
2
septembre
2016,
reçue
le
septembre 2016
M. le directeur général de l’office
public de l’habitat
« Habitat de la
Vienne »
Extraits à tiers mis en cause
2 septembre 2016, reçue le 5
septembre 2016
M.
le
président
du
conseil
départemental de la Vienne
Extraits à tiers mis en cause
5 septembre 2016 (reçue le 8
septembre 2016)
M. le maire de Châtellerault
Extraits à tiers mis en cause
Pas de réponse
M. le président de la communauté
d'agglomération
du
pays
châtelleraudais
Extraits à tiers mis en cause
Pas de réponse
Lors de sa séance du 22 novembre 2016, la chambre a arrêté les observations définitives qui figurent dans le
présent rapport.
En application des dispositions de l’article R. 241
-20 du code des juridictions financières, le rapport
d’observations définitives est transmis au maire de la c
ommune de Châtellerault, collectivité de rattachement
du
centre communal d’action sociale
de Châtellerault.
Rapport d’observ
ations définitives
▪ centre communal d’action sociale de Châtellerault
CRC Nouvelle-Aquitaine
▪ délibération du 22 novembre 2016
8/53
1.
MISSIONS ET ORGANISATION DU C.C.A.S. DE CHATELLERAULT
1.1.
U
NE PLACE INSTITUTIONNELLE A CONFORTER AU REGARD D
’
UN CHAMP D
’
INTERVENTION
ETENDU
1.1.1.
Un établiss
ement offrant un large éventail d’ac
tivités, pour certaines au-delà du périmètre
communal
Avec 31 537 habitants selon le dernier recensement de l'institut national de la statistique et des études
économiques (INSEE) fin 2012, la commune de Châtellerault est la ville centre de la communauté
d’agglomération du pays châtelleraudais, peuplée de 53 226 habitant
s. Située au nord de la Vienne, elle est,
de loin, la plus peuplée de celle-ci, suivie de Naintré (5 847 habitants) et Thuré (2 877 habitants), les autres
ayant moins de 2 100 habitants. En dehors de Naintré dont le centre communal d’action sociale gère un
établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes de 80 lits, ceux des autres communes ont
un domaine d’intervention plus limité.
Le cen
tre communal d’action sociale
(C.C.A.S.) de Châtellerault occupe une place essentielle dans le pays
châtelleraudais, le département de la Vienne étant légalement le chef de file dans la conduite de la politique
sociale et médico-sociale
1
. Comme la loi le permet
2
,
il exerce des missions principalement facultatives,
prestations remboursables ou non, ainsi que, par délégation du département de la Vienne, accompagnement
de certaines catégories de bénéficiaires du revenu de solidarité active. A cet égard, il présente des similitudes
avec les C.C.A.S. de villes de la strate démographique supérieure, peuplées de plus de 50 000 habitants.
Le C.C.A.S. de Châtellerault gère également des structures sociales et médico-sociales
3
: un service de soins
infirmiers à domicile et un service de maintien à domicile des personnes âgées, 4 établissements
d’hébergement pour personnes âgées autonomes (deux logements foyers, deux maisonnées), une unité de
vie pour personnes atteintes de la maladie d’Alzheimer, une plateforme de répit et d’accompagnement pour
les aidants de personnes âgées à domicile et un centre d’hébergement et de réinsertion sociale
.
D
ans le domaine de l’enfance et de la jeunesse,
les actions sont partagées entre le C.C.A.S. et la ville. Tandis
que le premier intervient
par le biais de structures d’accueil et de relais d’assistantes maternelles (cf. infra
chapitre 3), d’une part, et d’aides directes aux vacances, d’autre part
(89 familles aidées soit 185 enfants
aidés en 2014 comme en 2015), la ville de Châtellerault pilote tout ou partie de dispositifs comme le contrat
enfance jeunesse, dont elle est obligatoirement signataire comme toute commune, et le contrat éducatif local
qu’elle a passés avec respectivement la caisse d’allocations familiales de la Vienne et l’E
tat. Elle facilite
l’accès des jeunes et des familles aux loisirs pendant l’été par le biais de dispositifs, en lien avec le tissu
associatif et en contrepartie d’une contribution des ménages de 2 € ou 4 € la semaine selon le quotient familial
(dont
« visa vacances »
institué il y a 30 ans environ). Toujours au titre de son projet éducatif local, elle
subventionne l’association
« Les petits débrouillards»
(16,9 K€ en 2015) afin de développer sur son territoire
des activités scientifiques et techniques auprès des enfants et adolescents en partenariat avec les maisons de
quartiers.
De même, des dispositifs à caractère social, développés dans le cadre de politiques publiques telles celles de
la ville, de l’urbanisme et du logement, sont portés par la ville et/ou la communauté d'agglomération, sans
véritable association du C.C.A.S. de Châtellerault.
Signé en 2006 avec l’Etat par la ville de Châtellerault et la
communauté d'agglomération du pays
châtelleraudais (C.AP.C.), le contrat urbain de cohésion sociale (CUCS) se déclinait en 5 grands axes
d’intervention auxquels le C.C.A.S. était amené à contribuer sur le territoire de Châtellerault (accès à l’emploi,
déve
loppement économique, amélioration de l’habitat, réussite éducative, citoyenneté, prévention, accès à la
1
Loi n° 2004-809 du 13 aout 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
2
Article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles (C.A.S.F).
3
Au sens du 6° de l’article L. 312
-1 du C.A.S.F.
Rapport d’observ
ations définitives
▪ centre communal d’action sociale de Châtellerault
CRC Nouvelle-Aquitaine
▪ délibération du 22 novembre 2016
9/53
santé).
Remplaçant le CUCS et signé par la C.A.P.C. avec l’Etat en juin 2015, le contrat de ville de nouvelle
génération 2015-2020 prévoit le versement
par la ville de subventions en faveur d’associations intervenant
dans les deux quartiers
définis comme prioritaires,
« Ozon-Les Renardières- le Lac »
, et
« Châteauneuf
–
centre-ville »
(27,8 K€ décidés par une délibération du 9 avril 2015 du conseil munic
ipal), afin de réduire les
écarts entre ces quartiers et le reste du territoire urbain et favoriser la cohésion sociale.
Hormis des subventions qui lui sont octroyées dans des domaines spécifiques (comme par exemple pour le
point d’accueil de l’épicerie sociale dans le cadre d’un appel à projets lancé par l’Etat), le C.C.A.S. n’apparaît
pas, dans ce document, comme l’un des acteurs de la politique de la ville.
De plus, il n’existe pas d’outils
permettant de mesurer l’impact des actions du C.C.A.S. pour cert
ains dispositifs tels que Passerelle.
Enfin,
conformément à l’obligation légale,
le C.C.A.S. de Châtellerault tient un recueil des éléments relatifs à
l’identité, à l’âge et au domicile des personnes âgées et des personnes handicapées, un fichier des perso
nnes
bénéficiaires
d’une prestation d’aide sociale et
un registre des personnes âgées et des personnes
handicapées qui en font la demande et assure la domiciliation des personnes ne pouvant déclarer un domicile.
Autre mission obligatoire prévue depuis 1995
4
, une analyse des besoins sociaux a été réalisée pour la
première fois en 2010 et mise à jour en 2014 (cf.
infra
paragraphe 2.2.).
1.1.2.
Une présence sur le terrain, à conforter dans les documents de mise en œuvre des
politiques sociales
Le conseil d’administra
tion du C.C.A.S. de Châtellerault comprend 16 membres, 8 élus par le conseil
municipal, et 8 désignés par le maire parmi une liste de personnes participant à des actions de prévention, de
développement social mené par la commune
. Son fonctionnement n’appelle pas d’observations.
Adjointe au
maire responsable des affaires sociales, la vice-présidente du C.C.A.S. est également membre du conseil de
surveillance du centre hospitalier
« Camile Guérin »
de Châtellerault. Président du conseil de surveillance de
cet établissement public de santé, en tant que maire de la commune-siège, le président du C.C.A.S. a, dans le
cadre de son mandat de conseiller départemental de la Vienne, contribué à l’élaboration du schéma
gérontologique départemental pour la période 2009-2014. Cette implication a permis la concrétisation de
projets importants
, comme la création d’un comité local d’information et
de coordination gérontologique et
d’une plateforme de répit et d’accompagnement pour
les aidants des personnes atteintes de la maladie
d’Alzheimer, dont la zone d’intervention dépasse les frontières de la commune de Châtellerault et de la
communauté d'agglomération. Le travail au quotidien du C.C.A.S. avec ses partenaires en est également
facilité.
A titre d’exemple, les personnes âgées résidant en foyers
-logements et nécessitant une prise en
charge médicale en fin de semaine sont orientées aux urgences du centre hospitalier
« Camile Guérin »
En outre, de façon logique, le C.C.A.S. est signataire
du pacte territorial pour l’insertion, élaboré par le
département de la Vienne, qui coordonne
les actions des organismes intervenant pour l’insertion sociale et
professionnelle des publics fragilisés
5
. I
l s’est
également vu déléguer, par cette collectivité, des missions en
matière d’orientation et d’accompagnement de certains bénéficiaires du revenu de solidarité active.
En revanche,
même s’il est cité dans les documents contractuels établis par la ville et la communauté
d'agglomération (programme lo
cal de l’habitat, contrat de ville),
il
n’est pas réellement associé à leur
confection et à leur suivi. Son implication contribuerait à davantage de lisibilité et de cohérence des dispositifs.
Elle reflèterait également sa place et son rôle à l’échelle du
bassin de vie du châtelleraudais (exemples :
accueil des jeunes enfants, comité local d’information et coordination gérontologique
).
Les documents programmatiques de l’Etat (schéma régional d’organisation médico
-sociale du programme
régional de santé de l’
agence régionale de santé) et du Département (schéma départemental pour
l’autonomie) étant dépourvus d’orientations sur la place des établissements d’hébergements pour personnes
4
R. 123-6 du C.A.S.F.
5
En application de
l’article L. 263
-2 du C.A.S.F.
Rapport d’observ
ations définitives
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âgées (cf. infra paragraphe 5.2), le C.C.A.S. de Châtellerault se doit, en tant que gestionnaire de logements-
foyers et de maisonnées pour personnes âgées, de prendre des initiatives pour se coordonner avec les
gestionnaires de structures voisines (Lencloî
tre, Naintré). A cet effet, une réflexion mériterait d’être engagée,
en lien avec la communauté d'agglomération, sur la place des logements-
foyers dans l’offre d’habitat à
l’échelle du Châtelleraudais et le parcours résidentiel des personnes âgées vivant dans l’agglomération.
L’expérience du C.C.A.S. pourrait être utile à la rédaction d’une mention sur ce point au sein du nouveau
programme local de l’habitat de la communauté d'agglomération
.
En conclusion sur la place et le rôle du C.C.A.S.
Le C.C.A.S. de Châtellerault n’a pas le monopole des interventions sociales sur le territoire
communal
puisque, comme il le rappelle dans sa réponse, cela découle du corpus législatif et réglementaire. De façon
schématique, son action est orientée vers les ménages, tandis que la ville leur apporte un soutien indirect
dans le cadre de politiques publiques (aménagement du territoire). Les aides aux associations spécialisées
sont dispensées par la ville.
Découlant d’une implication historique de la ville dans les dispositifs nationaux de
politique de la ville, cette répartiti
on n’est pas irrégulière.
Mais
l’économie générale est perfectible eu égard à
l’absence de véritable association du C.C.A.S. de Châtellerault à l’élaboration et au suivi de
divers schémas et
programmes le concernant.
Ne détenant pas une compétence exclusive d’action sociale
sur le territoire communal, le C.C.A.S. intervient
concurremment avec la ville, ce
qui n’est pas irrégulier
. Pourtant, dans des domaines où il est très présent,
comme par exemple l’enfance,
il apparaît en retrait. Ainsi, le contrat enfance jeunesse avec la caisse
d’allocations familiales a
été signé uniquement par la commune.
Au sein de la communauté d'agglomération, constituée à compter du 1
er
janvier 2017 par la fusion de la
communauté d'agglomération du pays châtelleraudais et de communauté de communes voisines,
Châtellerault est
l’une des deux seules communes peuplées de plus de 5
000 habitants. De ce fait, son
C.C.A.S. y occupera une place incontournable. Exerçant déjà des activités très développées, il a les moyens
d’être le chef de file en matière sociale
à l’échelle de ce groupement
. Dans cette optique, et à défaut
d’envisager dans l’immédiat une communautarisation
de tout ou partie de l’aide sociale
, il a intérêt à
s’impliquer davantage dans les documents programmatiques
concernant ce domaine, élaborés par ses
partenaires. Aussi, sa place et son rôle gagneraient à être davantage explicités dans les documents
programmatiques élaborés à cette échelle.
La chambre recommande
à l’établissement
de
- demander aux partenaires institutionnels une association effe
ctive dans l’élaboration et le suivi des
politiques publiques emportant des effets en matière sociale (par exemple : programme local de
l’habitat, contrat de ville, plan départemental de l’insertion)
;
- contribuer au recensement des biens communaux mis à
disposition à titre gracieux d’organismes
privés intervenant dans le social.
1.2.
A
NALYSE DES BESOINS SOCIAUX
1.2.1.
Une analyse gagnant à être mise à jour annuellement
Jusqu’en 2010, aucune véritable analyse des besoins sociaux n’a été élaborée, même si le règlement
intérieur
du conseil d'administration du C.C.A.S. en prévoyait la production annuelle. En 2011, une première analyse
des besoins sociaux était réalisée en interne, soit 16 ans après l’introduction de cette obligation
réglementaire
6
,
avec le concours d’un a
gent contractuel recruté à cet effet. Ce travail était axé sur les besoins
des personnes âgées, eu égard à l’évolution prévisible de leur part dans la population ch
âtelleraudaise dans
6
Article R. 123-1 du C.A.S.F.
Rapport d’observ
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les 10 ans. Après une présentation du contexte démographique et socio-économique, et un état des lieux des
services de la petite enfance et des
« solidarités actives »
,
destinés à adapter l’offre de services du C.C.A.S.,
elle faisait le point sur les besoins des personnes âgées et échafaudait des hypothèses quant au devenir des
logements-foyers gérés par ce dernier.
Alors que la réglementation alors en vigueur prévoyait une mise à jour annuelle, la 2
ème
analyse était produite
en 2014, sous la forme d’un
« diagnostic social territorial »
, par le cabinet Compas (centre d’observation et de
mesure de
s politiques d’action sociale)
. Ce diagnostic aurait gagné à mettre en perspective les données
démographiques et de ressources des ménages avec l’évolution des demandes d’aid
es reçues par le
C.C.A.S. Par exemple, il aurait été intéressant d’indiquer la proportion de demandes d’aides alimentaires
émanant de ménages dont les revenus étaient inférieurs au barème de la couverture maladie universelle
complémentaire (C.M.U.-C.), ain
si que la part de demandes d’aides liées au logement provenant de ménages
vivant au-
dessus du seuil de pauvreté. Pour mesurer l’appauvrissement, le taux de progression du nombre de
demandes pourrait être comparé à celui des bénéficiaires.
En conformité avec les nouvelles dispositions réglementaires
7
,
le C.C.A.S. de Châtellerault gagnerait à
procéder au moins à des mises à jour annuelles,
l’analyse des besoins sociaux faisant l’objet d’un rapport
présenté au conseil d'administration au cours de l’année suiva
nt le renouvellement général du conseil
municipal et, à titre facultatif, des analyses complémentaires pouvant lui être soumises lors du débat
d’orientations budgétaires. Cela permettrait d’
anticiper les tendances démographiques et socio-économiques,
comme celles observées par le cabinet Compas en 2014. Un tel travail lui permettrait de fournir à
l’Etat et
à la
communauté d'agglomération du pays châtelleraudais, signataires du contrat de ville 2015-2020
8
, des
informations récentes pour le
« diagnostic territorial participatif »
de la situation des quartiers prioritaires dont
la réalisation incombe à ces derniers. L
e commissariat général à l’égali
té des territoires, qui relève du Premier
ministre, prévoit la collecte de toutes données et évaluations mesurant le degré de mobilisation des acteurs,
parmi lesquels les communes.
1.2.2.
Châtellerault attire des populations en difficulté, touchées par l’isolement, la
paupérisation et le chômage de longue durée
Le phénomène
s’explique
par une offre hétérogène en matièr
e d’action sociale d’une commune à l’autre au
sein de l’agglomération et, plus globalement, de l’aire urbaine de Châtellerault. Ainsi, les aides d’urgence sont
-
elles plus développées à Châtellerault, ce qui a pu favoriser l’arrivée d’une population en diff
iculté au cours de
la période récente alors que, dans le même temps, le solde migratoire a été globalement négatif (2 000
habitants de moins entre 2006 et 2011). De nombreuses structures sociales associatives ou communales
interviennent dans le quartier de Châteauneuf.
Enfin, selon la caisse d’allocations familiales, Châtellerault a le
taux le plus élevé de familles monoparentales de la Vienne (1 563 sur 8 611 familles recensées). Une famille
sur 3 avec enfants est monoparentale.
1.2.2.1.
Un taux de chômage élevé
Violemment touché par différentes fermetures de sites industriels,
Châtellerault a fait partie des bassins
d’emploi choisis par le Gouvernement pour expérimenter le contrat de transition profession
nelle pour la
période du 1
er
mars 2009 au 1
er
décembre 2010 (627 personne accueillies à ce titre)
9
.
Malgré des signes
positifs (implantation récente de Renault sur la zone d’activité René Monory), la situation économique reste
précaire, avec la persistance d’un taux de chômage élevé
.
7
Article R. 123-1 du C.A.S.F. dans sa rédaction issue du décret n°2016-824 du 21 juin 2016 relatif aux missions des centres
communaux et intercommunaux d’action sociale.
8
Article 6 de la loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et de cohésion urbaine.
9
Article 6-1 du décret n°2006-
440 du 14 avril 2006 pris pour l’application de l’ordonnance n°2006
-433 du 13 avril 2006, et modifié
par l’article 1
er
du décret n°2010-826 du 20 juillet 2010 : ce dispositif concernait les procédures de licenciement pour motif
économique engagées à Châtellerault pendant cette période.
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ations définitives
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12/53
Par suite, au 4
ème
trimestre
2013, les demandeurs d’emploi en fin de mois de catégorie A (sans activité)
représentaient 15 % des actifs, soit 4 fois plus que dans le reste de la communauté d'agglomération du pays
châtelleraudais. Fin novembre 2014, toutes catégories confondues, 31 % d
es demandeurs d’emplois en fin de
mois de Châtellerault vivaient dans le secteur couvert par la politique de la ville, avec une proportion
importante de chômeurs sans activité.
En 2014, selon le diagnostic formulé dans le cadre du contrat de ville, 20 % des jeunes de 20 à 24 ans étaient
au chômage (dont 39 % en emploi précaire), contre 11,5 % dans l’ensemble de la Vienne et 12 % en Poitou
-
Charentes.
Parmi les 17 « îlots regroupés pour l’information statistique » (IRIS) définis par l’INSEE au niveau
de Châte
llerault, ceux de Châteauneuf (sur l’autre rive de la Vienne), du centre
-
ville et de la plaine d’Ozon
-
connaissent une surreprésentation des chômeurs. Le centre-
ville et Ozon pâtissent d’un nombre
et d’un taux
de commerce vacants importants (au 1
er
novembre 2014 respectivement 30 % et 40 %
10
)
en raison d’
une
saturation de l'offre commerciale dans le périurbain.
1.2.2.2.
Un parc de logements locatifs conséquent, de plus en plus touché par la vacance, et
des quartiers défavorisés
Au 1
er
janvier 2015, hors foyers logeme
nts et centre d’hébergement et de réinsertion sociale, la ville de
Châtellerault comptait 4 479 logements H.L.M. et équivalents logements, soit 25 % des résidences principales,
contre 4 357 au 1
er
janvier 2009
11
, soit 26,8 %. Malgré une baisse en 6 ans, le taux de logements locatifs
sociaux est supérieur au seuil de 20 % imposé par l
’article 55 de la loi du 19 décembre 2000 de solidarité et
renouvellement urbains aux communes de plus de 3 500 habitants (hors Ile-de-France), situées dans une
agglomération de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants.
Châtellerault est l’une des deux communes de la C.A.P.C. concernées et la seule à remplir cette obligation.
Elle concentre
environ 88 % de l’offre de logements locatifs s
ociaux de la communauté d'agglomération.
En 2015, la ville de Châtellerault finalisait une opération de rénovation urbaine,
dans le cadre d’un
e
convention
signée le 30 mars 2007 avec l’agence nationale de renouvellement urbain (ANRU), sur
le quartier
de la
plaine d’Ozon, classé en zone urbaine sensible (ZUS). Le principal objectif de l’opération sur cette zone
où prédomine
l’habitat collectif social et
qui concentre 1/5
ème
des habitants de Châtellerault, dont une forte
proportion en grande précarité, visait à en c
hanger l’image.
Le programme local de l’habitat (P.L.H.) 2011
-
2016 de la C.A.P.C. notait que le C.C.A.S. de Châtellerault observait des dégradations et squats dans
l’immeuble comprenant les logements temporaires de la tour Charles Péguy à Ozon
. Le P.L.H. préconisait le
développement d’un parc diffus dans un autre quartier. Toutefois, selon le contrat de ville signé en juin 2015,
les efforts restent à poursuivre pour le décloisonnement du quartier et sa valorisation en termes de conditions
de vi
e et de sécurité. Les quartiers prioritaires pâtissent d’une image négative et d’un isolement liés à une
« situation socio-économique préoccupante des résidents »
.
Dans le centre-ville,
la situation s’est détériorée malgré des opérations programmées d’amél
ioration de
l'habitat (OPAH)
menées avant 2008, avec des signes visibles de délabrement d’une partie du parc, alors que
le marché immobilier est détendu. Ce constat formulé, en 2010, par le P.L.H. précité est inchangé. Ainsi, en
juin 2015, le contrat de ville mentionne-t-il une nouvelle OPAH lancée en décembre 2012 dans le centre
ancien pour enrayer la
« vacance de logements dans le parc locatif qui perdure et se dégrade »
.
10
Source : contrat de ville 2015-2020.
11
Au sens du décompte effectué au titre de la loi S.R.U., c'est-à-dire en comptabilisant, outre les logements locatifs sociaux des
organismes H.L.M., les logements conventionnés du parc privé ainsi que les logements ou places appartenant à des structures
collectives destinés aux personnes âgées, personnes handicapées, jeunes travailleurs, des résidences sociales et centres
d’hébergement et de réinsertion sociale (C.
H.R.S.) notamment. En revanche,
l’enquête
annuelle sur le parc locatif social (E.P.L.S.)
de la direction régionale de l’équipement, de l’aména
gement et du logement, recense le parc de logements locatifs sociaux au 1
er
janvier de l’année écoulée auprès des organismes H
.L.M. et société
s immobilières d’économie mixte, hors
logements-foyers, les
résidences pour personnes âgées ou handicapées. Au 1
er
janvi
er 2009, selon l’enquête E.P.L.S., il y avait 3 946 logements locatifs
sociaux.
Rapport d’observ
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▪ centre communal d’action sociale de Châtellerault
CRC Nouvelle-Aquitaine
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Par suite des démolitions et réhabilitations, une partie du parc de logements à très faibles loyers a disparu et
les loyers ont augmenté. L’A.P.L. doit en compenser les effets. Autrement, le risque est de plonger les
ménages, déjà peu fortunés, dans des situations financières difficiles et d’entrainer un accrois
sement des
impayés de loyer
s. Une étude sur ce point, réalisée dans le cadre de l’analyse des besoins sociaux,
permettrait de tirer les enseignements de l’évolution du parc de logements.
En conclusi
on sur l’analyse des besoins sociaux
Disposant d’une latitude certaine dans la conception de l’analyse des besoins sociaux, puisque la
réglementation ne donne pas d’indication précise sur son contenu, le C.C.A.S. de Châtellerault s’est attaché à
identifier les besoins de la population dans la nécessité et ne faisant pas appel à ses services. Toutefois, si
des rapports d’activités très documentés sont confectionnés chaque année, une réelle mise à jour de l’analyse
des besoins sociaux permettrait d’obtenir une vision plus globale de l’action de l’établissement. Elle s’inscrirait
également dans le cadre des dispositions du règlement intérieur en vigueur du C.C.A.S., qui a été adopté par
délibération du 18 juin 2014
12
. En effet, la sous-section 3-1 dudit règlement prévoit que
« chaque année avant
le débat sur les orientations budgétaires du budget primitif, le conseil d'administration débat de l’analyse des
besoins sociaux de l’ensemble de la population de la commune (…) Cette analyse des besoins sociaux de la
population doit permettre au conseil d'administration du C.C.A.S.
de définir et mettre en œuvre tout au long de
l'année une action générale de prévention et de développement social dans la commune
(…) »
13
L’analyse réalisée en 2014 met l’accent sur
un impact de la crise plus marq
ué qu’en France métropolitaine,
avec 40 % des ménages châtelleraudais dépendant principalement de la c
aisse d’allocations familiales et u
n
ménage sur 5 bénéficiant des minima sociaux. Elle note également une répartition non homogène des
personnes âgées de plus de 75 ans sur le territoire de la commune, la moitié de ces personnes déclarant
moins
de 1 960 € de revenus par mois, et un potentiel d’aidants par personne très âgée en diminution
constante, alors que 90 % des personnes âgées de plus de 75 ans vivent à domicile
A l’exception du secteur de la petite enfance
, i
l n’est pas possible de savoir dans quelle mesure l’exploitation
de l’analyse des besoins sociaux a pu avoir des répercussions sur l’orientation des missions du C.C.A.S. de
Châtellerault. Réalisée 15 ans après la création de cette obligation réglementaire
14
, la première analyse des
besoins sociaux
a été suivie, en 2014, d’une seconde
analyse qui
s’apparente davantage à une com
pilation
de données socio-économiques. Une comparaison avec une période antérieure est impossible. Pour le suivi
de données statistiques homogènes dans le temps et mises à jour annuellement, l’analyse des besoins
sociaux gagnerait à être confectionnée en lien avec tous documents programmatiques comme le contrat de
ville et
le programme local de l’habitat de la communauté d'agglomération
.
L’enjeu
est important car
le C.C.A.S. de Châtellerault s’attache à faire connaître ses prestations d
ans des
domaines autres que la lutte contre la pauvreté, comme
l’aide aux personnes âgées. En effet, l’image de
Châtellerault reste principalement attachée au secteur de la solidarité. Il est à noter que les missions que le
C.C.A.S. vise à valoriser (logements-foyers, comité local de coordination gérontologique) ont un rayonnement
au-delà de la commune.
Dans sa réponse, le président du C.C.A.S. souligne l’intérêt d’un observatoire départemental d’action sociale
qui apporterait aux C.C.A.S. de la Vienne des données, à la charge de ceux-
ci d’élaborer une analyse à un
échelon local. La chambre considère que, selon la logique de la nouvelle réglementation précitée, qui prévoit
l’élaboration de l’analyse des besoins sociaux à partir d’un diagnostic en lien avec les partenaires participant à
la mise en œuvre des actions de prévention et de développement social mentionnées à l’article L. 123
-5 du
C.A.S.F., il serait utile de se référer aux informations contenues dans les documents programmatiques
élaborés par le département de la Vienne, chef de file de l’action sociale sur s
on territoire, en matière sociale
12
Conformément à l’article 19 du décret n°95
-
562 du 6 mai 1995 relatif aux centres communaux et intercommunaux d’action
sociale.
13
La partie du texte soulignée figure comme tel
le dans l’original du règlement intérieur du C.C.A.S.
14
Décret n°95-562
du 6 mai 1995 codifié à l’articl
e R. 123-1 du C.A.S.F.
Rapport d’observ
ations définitives
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CRC Nouvelle-Aquitaine
▪ délibération du 22 novembre 2016
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(schéma départemental de protection de l'enfance, schéma pour l’autonomie, plan départemental d’insertion).
En outre, une union départementale des C.C.A.S., dont la création ne relève pas de la seule initiative de celui
de Châtellerault, faciliterait également la mise en commun de données ainsi que des échanges de pratiques
au sein d’une instance associative.
La chambre recommande
à l’établissement
de :
- contribuer à la collecte de données pour le suivi du contrat de ville (mise à jour du diagnostic
territorial participatif prévu par l’article 6 de la loi du 21 février 2014)
;
- constituer un outil de veille statistique permettant de suivre les besoins sociaux.
1.3.
U
N FONCTIONNEMENT AUTONOME PAR RAPPORT A LA COMMUNE DE RATTACHEMENT
.
A l’exception de
la constitution avec la ville de Châtellerault
d’instances paritaires communes et de l’adhésion
,
à compter du 1
er
janvier 2016, au socle commun de compétences proposé par le centre départemental de
gestion de la fonction publique territoriale de la Vienne
15
, le C.C.A.S. de Châtellerault gère ses ressources
humaines (320 agents en 2015) de façon autonome. La commune de Châtellerault n
’étant pas
dans
l’obligation de s’affilier
au centre de gestion
du fait d’
un effectif supérieur au
seuil légal d’adhésion de
350 agents
16
, le C.C.A.S. ne l’est pas non plus puisque
sont considérés les effectifs cumulés des
fonctionnaires des deux organismes.
Comme la réglementation le lui permet, le C.C.A.S. est doté d’un emploi fonctionnel de directeur
général des
services, occupé depuis début 2015 par une nouvelle titulaire, recrutée en octobre 2013 à la tête du pôle des
ressources humaines. S
uite à l’arrêt de maladie et au décès, en août 2014, de la directrice générale en
fonctions depuis août 2010, elle en a assuré
l’intérim, en sus de ses propres missions, d’avril 2014 à mars
2015, mois de son recrutement officiel sur le poste de D.G.S. devenu vacant. Elle a continué
d’animer le
service des ressources humaines
jusqu’au 22 juin 2015, date d’arrivée d’u
ne nouvelle responsable,
précédemment en poste à la direction des ressources humaines de la communauté d'agglomération du pays
châtelleraudais, et promue attachée principale à compter du 1
er
janvier 2016.
En février 2015, l
’équipe de direction a également
connu le départ inopiné du chef du pôle
« personnes âgées
et personnes handicapées »
, ce qui a nécessité
, dans l’attente de l’arrivée
d’un
e remplaçante intervenue le
1
er
mars 2016
, la mise en place d’une organisation
transitoire. Le pôle a été partagé en deux, domicile et
hébergement, et son animation confiée de façon conjointe
à l’infirmière
coordinatrice du service de soins
infirmiers à domicile et la directrice du logement-foyer Tivoli.
Selon la réglementation
17
,
les responsables des logements-foyers sont titulaires d'une certification au moins
de niveau II au répertoire national des certifications professionnelles
18
. N’appartenant pas à la fonction
publique hospitalière, elles sont régies par les dispositions relatives aux professionnels dirigeant un ou
plusieurs établissements sociaux ou médico-sociaux relevant du droit public
19
.
En conséquence, le C.C.A.S. de Châtellerault a connu une période de transition difficile qui, eu égard à la
qualité des personnels en place, n’a pas affecté le d
éroulement de
l’e
xamen de gestion. Du fait de ses
changements brutaux,
et de l’extension du périmètre de la communauté d'agglomération à compter du
1
er
janvier 2017, les réflexions
sur d’éventuelles mises en commun de moyens avec
celle-ci et/ou la ville ont
été reportées. En 2016, une mutualisation avec les services informatiques communaux était
à l’étude
.
15
IV de l’article 23 de la loi du 26 janvier 1984 introduit par la loi n°2012
-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et
à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et
portant diverses dispositions relatives à la fonction publique
16
Article 15 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires de la fonction publique territoriale.
17
Article D. 312-176-7 du C.A.S.F.
18
Prévu à l'article L. 335-6 du code de l'éducation.
19
A savoir les articles D. 312-176-5 à D. 312-176-9 du C.A.S.F., ce,
en vertu de l’article D.
312-176-10.
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En outre, un groupement de commande, initiative à mettre au crédit du C.C.A.S, a été mis en place avec la
ville pour bénéficier des meilleurs tarifs du syndicat des eaux de la Vienne.
2.
PETITE ENFANCE
20
Le C.C.A.S. de Châtellerault gère uniquement la petite enfance, c'est-à-dire de 0 à 3 ans,
l’enfance
ressortissant à la compétence de la ville.
2.1.
U
N EVENTAIL COMPLET DE MODES DE GARDE
,
REORGANISE LE
1
ER
SEPTEMBRE
2015
Doté de 4 structures d’accueil
collectives, d’une crèche familiale (qui fonctionne également le samedi)
et de
relais d’assistantes maternelles, le C.C.A.S. de Châtellerault propose un éventail complet de modes de garde
couvrant l'intégralité des besoins des parents : horaires atypiques, intégration scolaire des deux ans et plus,
interventions de spécialistes (psychomotriciens, psychologues, musiciens).
Afin d’enrayer l’érosion du taux d’occupation des équipements, ceci en dépit d’un service de quali
té, et de
prendre en compte les évolutions démographiques et sociales de Châtellerault,
l’organisation a été refondue à
compter du 1
er
septembre 2015. L
’analyse des besoins sociaux réali
sée en 2014 faisait en effet apparaître une
proportion d’un tiers des enfants de moins de 11 ans vivant dans un ménage où aucun parent n’a d’activité
professionnelle. Afin de satisfaire la demande des parents domiciliés hors de Châtellerault et venant y
travailler quotidiennement (11
340 selon l’analyse des besoins sociaux d
e 2014),
l’accès des établissements
d’accueil collectif de jeunes enfants
leur a été ouvert, avec un tarif horaire majoré de 20 %, et
« dans un
premier temps »
, uniquement pour les familles ressortissantes des communes de la communauté
d'agglomération du pays châtelleraudais
21
. Cette restriction témoigne des tensions entre intercommunalités,
des communes limitrophes de Châtellerault
étant membres d’autres communautés de communes
.
Fin juin 2015, une structure spécifique proposant des horaires atypiques, qui était située à proximité du centre
hospitalier Camille Guérin de Châtellerault, et avec lequel le C.C.A.S. avait passé une convention à cet effet, a
été fermée par suite du désengagement partiel de celui-ci. Dans un souci de rationalisation, le C.C.A.S a
préféré remplacer cette micro-crèche qui était très peu sollicitée par une structure différente implantée dans un
local lui appartenant. Les horaires atypiques peuvent toujours être accueillis par la crèche familiale.
Face à la
baisse des heures facturées e
t réalisées en 2014 pour les établissements d’accueil de jeunes enfants, avec
un nombre de familles accueillies stable, un
nouvel établissement d’accueil pour 15 jeunes enfants,
« A petits
pas »
, a été créé, dédié plus précisément mais non exclusivement à
l’accueil de courte durée et d’urgence
sans dossier préalable
22
.
En effet, l’analyse des besoins sociaux a fait apparaître une demande
de la part des
chercheurs
d’emploi, ayant besoin de modes de garde adaptés à leurs horaires. La priorité est donnée aux
contrats inférieurs à 20 heures par semaine, aux accueils ponctuels sans régularité, aux accueils sans
réservation mais avec un dossier administratif
. Dans les cas d’urgence, un accueil sans réservation, et sans
dossier administratif est prévu, limité dans l
e temps et soumis à un tarif unique. L’offre d’accueil a été
réorganisée à moyens constants.
2.2.
CONTRAT ENFANCE JEUNESSE
2.2.1.
Vue d’ensemble
Signé pour 3 ans à compter du 1
er
janvier 2013 entre la commune de Châtellerault et la caisse d'allocations
familiales (CAF) de la Vienne, le contrat enfance jeunesse régit les interventions et le versement de la
prestation de service enfance et jeunesse (Psej). En février 2015, des conventions ont été passées entre
20
Les dispositions relatives à la gestion de l’enfance et de la petite enfance sont regroupées sous un même chapitre dans le co
de
de l'action sociale et des familles.
21
Délibération n°2015-47 du 17 juin 2015.
22
Délibération du 1
er
avril 2015.
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Châtellerault et les communes
d’Availles, Thuré, Sénillé et Saint
-Sauveur pour réserver une partie des
capacités d'accueil des services châtelleraudais aux familles qui en sont originaires.
La Psej différencie les fonctions bénéficiant d'une prestation de service ordinaire, l'ensemble des actions
prises en charge par la CAF et les actions éligibles à la prestation de service unique (P.S.U.) pour lesquelles
la CAF s'engage sur un tarif.
2.2.2.
Une baisse du présentéisme, un présentéisme inférieur à 70 % pour 3 structures en 2014
Les taux d'encadrement sont calculés en fonction de l'agrément délivré et du nombre de places
correspondants. Le niveau des effectifs ne peut pas être ajusté aux variations du présentéisme. Il reste calibré
sur la valeur plafond et le nombre de places disponibles. Les heures
« disponibles »
non réservées par les
familles et qui nécessitent le maintien d’un taux d’encadrement selon les normes
restent à la charge du budget
du C.C.A.S. Indicateur essentiel pour mesurer l'utilité du service et calculer le niveau des aides de la CAF, la
fréquentation des établissements d'accueil de la petite enfance repose sur deux types de présentéismes :
le présentéisme financier (Pf), qui retrace le nombre d'actes facturés aux familles, et le présentéisme physique
(Pp), pour la réalisation du nombre d'actes.
Les heures que les familles ont réservées et non honorées leur
sont facturées et bénéficient de la P.S.U.
Les parents confiant leurs enfants en accueil régulier souscrivent des forfaits mensuels et paient parfois,
même si l'enfant n'est pas présent. Certaines structures appliquent des jours de carence en cas de maladie.
De ce fait, le présentéisme financier est toujours supérieur au présentéisme physique.
2.2.3.
De faibles taux de présence à l’origine de coûts de revient horaire é
levés
Pour les E.A.E.J. du C.C.A.S de Châtellerault, au 1
er
janvier 2015, la CAF a fixé le plafond P.S.U. à 7,60 €,
correspondant au coût d'une heure d'accueil qu’elle estime devoir ne pas être dépassé. Elle prend donc en
charge 66 % de ce coût horaire, so
it 5,02 €. Le
ratio heures facturées/heures réalisées est inférieur à 107 %
avec fourniture de couches et de repas. Le seuil d'exclusion, au-delà duquel l'organisme ne perçoit plus de
versement de la CAF est fixé à 15,
19 € par heure réalisée.
En 2014, sel
on les données du C.C.A.S., le coût horaire varie entre 9,17 € et 13,14 €, à comparer à la norme
de 7,23 € admise par la CAF. Le dépassement s’explique par un taux d
e présentéisme physique faible et une
organisation spécifique liée aux horaires atypiques (avant 8h30 ou après 18h) et une ouverture le samedi. Sur
ces plages horaires, la fréquentation est nécessairement faible, avec un coût identique. Les horaires atypiques
peuvent générer une charge supplémentaire, du fait de l’obligation de maintien d’un niveau d’encadrement
conforme à l’agrément. Mais, les coûts horaires élevés par rapport aux plafonds
de la CNAF sont imputables
principalement aux faibles taux de présence.
Tableau 1 : Présentéismes 2013 et 2014
2013
Présentéisme
financier
Présentéisme
réel
2014
Présentéisme
financier
Présentéisme
réel
Coccinelle
91,1%
72,8%
Coccinelle
85,1%
73,6%
Capucine
88,8%
66,7%
Capucine
83,7%
71,3%
Loupiots
82,3%
67,7%
Loupiots
83,3%
67,4%
Jardin
83,0%
70,3%
Jardin
72,8%
60,4%
Copains câlins
94,6%
74,8%
Copains câlins
74,8%
65,9%
Total
86,9%
69,8%
Total
82,4%
69,2%
Source : C.C.A.S. de Châtellerault
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2.2.4.
Un reste à charge élevé pour le C.C.A.S. en raison d’un nombre important de familles en
-
dessous du seuil de pauvreté
Le budget du C.C.A.S. supporte un reste à charge élevé, imputable à des dispositifs spécifiques institués en
réponse à des situations diverses (accueil le matin, le soir, le samedi en urgence, en occasionnel), et à une
forte proportion de familles en-dessous du seuil de pauvreté (plus de la moitié). Plus de la moitié des enfants
accueillis (301 sur 590 en 2014) sont issus de familles dont le revenu est inférieur au seuil de pauvreté.
Celles-ci s'acquittent de leur participation selon le taux d'effor
t défini par la CAF et paient moins d'1 € par
heure. La CAF retient le taux de présentéisme physique pour la liquidation de ses prestations, indicateur qui
constitue la meilleure mesure du service rendu. Au regard de l’évolution de 2013 à 2015 (selon les d
onnées
fournies), une structure, Coccinelle, a vu son taux de présentéisme physique s’améliorer passant en 2015 à
74,6 %. S'agissant des autres structures, le présentéisme physique a stagné voire légèrement diminué en
2015 par rapport à 2014. Retenir la notion de présentéisme financier, comme le fait le C.C.A.S dans réponse,
revient à minimiser le déséquilibre financier. En effet, certaines années le nombre d’heures facturées peut être
supérieur aux nombre d’heures de présence des enfants.
Ainsi, en 2013, l
’
écart entre le présentéisme
financier global constaté, soit 86,9 %, et le présentéisme physique, soit 69,8 %, soit environ 17 points, signifie
que sur 7 heures réglées l’enfant a été effectivement accueilli pendant 6 heures.
Comme le relevait à l’échelle
nationale la Cour des comptes dans un rapport public thématique paru novembre 2013
23
,
«
l’accueil des
enfants dont les parents travaillent en horaires atypiques reste limité et, le plus souvent, assuré par
des structures associatives. L’accueil individuel p
ermet une plus grande adaptabilité mais il est
plus onéreux. Or la demande d’accueil en horaires atypiques émane des familles relevant
principalement des catégories socioprofessionnelles les plus modestes ».
La situation du C.C.A.S. de
Châtellerault en constitue une illustration. Répondant à une réelle demande par des services adaptés, il doit
en supporter la charge.
2.3.
U
NE
ORGANISATION
GLOBALEMENT
RESPECTUEUSE
DES
OBLIGATIONS
LEGALES
ET
REGLEMENTAIRES
Chaque structure est dotée d’un projet
d'établissements et de règlements d'établissements conformément à la
réglementation
24
. Prévu par les textes, le concours d'un médecin est précisé
25
. Les modalités d'admission et
d'accueil sont assurées par un guichet unique à l'ensemble des structures d'accueil. Il existe une liste d'attente
unifiée, gérée par le C.C.A.S pour le territoire communal. En 2015, tous les règlements de fonctionnement ont
été révisés, avec une modification notable, étendant le service d'accueil à l'ensemble des communes de la
communauté d'agglomération du pays châtelleraudais (C.A.P.C.), avec un surcoût de 20 % pour les familles
hors Châtellerault. Les règlements antérieurs prévoyaient que le service était accessible aux châtelleraudais
ou aux
« communes ayant contractualisée avec le C.C.A.S »
.
Comme
l’impose la loi
26
, une autorisation a été délivrée par le président du conseil départemental de la Vienne
après avis du maire. En revanche, rien n'indique dans les règlements de fonctionnement, ni dans les
délibérations du conseil d'administration, que les règlements intérieurs aient été agréés par celui-ci, condition
sine qua non
de l'autorisation
27
. Toutefois, les avis du président du conseil départemental se réfèrent à des
articles des règlements de fonctionnement. La transmission est assurée après adoption, par le conseil
d'administration, des règlements intérieurs, mais il serait préférable de l'indiquer dans les délibérations.
Il convient de se référer à
l’article R. 2324
-3 du code de la santé publique aux termes duquel,
« l'autorisation
mentionnée à l'article L. 2324-1 n'est accordée par le président du conseil dé
partemental que si : (…)
4° Le règlement intérieur a été agréé par le président du conseil départemental ».
Il ne ressort pas
23
L’accueil des enfants de moins de 3 ans : une politique ambitieuse, des priorités à mieux cibler
.
24
Respectivement articles R. 2324-29 et 30 du code de la santé publique.
25
Art. R. 2324-39 du code de la santé publique.
26
Art. L. 2324-1 du C.S.P.
27
Art. R. 2423-3 du C.S.P.
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des éléments communiqués par le C.C.A.S. de Châtellerault que celui-ci a obtenu
l’agrément du pré
sident du
conseil départemental de la Vienne.
La direction est constituée conformément à la réglementation
28
. Les quotas d'emplois des éducatrices de
jeunes enfants
29
, sont respectés (
au moins ½ poste d’E.J.E. diplômés d’Etat
pour les établissements d'accueil
collectif d'une capacité égale ou supérieure à 25 places et, au-delà, 1/2 par tranche complète de 25 places
supplémentaires). Un professionnel est placé auprès de 5 enfants présents qui ne marchent pas, et un auprès
de 8 enfants qui marchent. Au 1
er
septembre 2015, le ratio diplômés/qualifiés est supérieur au minimum
réglementaire de 40 %
30
,
ce qui témoigne d’un service de qualité.
Des intervenants participent au projet
pédagogique et au bien-être des enfants (médecin vacataire, psychomotricienne, agent titulaire à plein temps,
psychologue, intervenant musical dans le cadre d’une convention
avec le conservatoire).
2.4.
P
ARTICIPATION DU
C.C.A.S.
AU PROGRAMME DE REUSSITE EDUCATIVE
En 2006, la ville de Châtellerault s’est engagée dan
s le programme de réussite éducative (PRE) du contrat
urbain de cohésion sociale, remplacé en juin 2015 par le contrat de ville 2015-2020 signé par la communauté
d'agglomération avec l’Etat. Couvrant les quartiers d’Ozon, les Renardières, Châteauneuf et Ec
lair, le PRE
vise à prévenir les ruptures sociales et scolaires des enfants de deux à 16 ans. Il est piloté par l’inspection de
l’éducation nationale, la
CAF, le conseil départemental, la communauté d'agglomération
, les services de l’Etat
,
et la ville de Châtellerault.
Depuis 2007, le C.C.A.S. de Châtellerault est également impliqué dans un dispositif institué avec la caisse des
écoles de Châtellerault,
« Passerelle »
, proposant, hors temps scolaire, sur le site du multi-accueil des
Loupiots, l’accueil et l’accompagnement de 12 enfants
en lien avec l
es familles. Jusqu’en 2014,
il percevait
14 K
€ de la caisse des écoles, au titre de la vacation d’une psycholog
ue. En 2015, cette somme lui a été
versée par la communauté d'agglomération. Depuis septembre 2015, le service est étendu aux enfants
résidant dans une commune de la C.A.P.C. et ayant obtenu une dérogation pour être scolarisés dans une
école de Châtellerault, moyennant un surcoût de 20 % du tarif de la CNAF.
En définitive, malgré le pilotage pluripartite du PRE, le C.C.A.S. de Châtellerault intervient dans des domaines
spécifiques, tandis que la ville se voit confier, aux termes du contrat de ville de nouvelle génération signé en
juin 2015, le soin de le coordonner et de soutenir les actions individualisées d'accompagnement à la scolarité
et de promotion de la parentalité pour les tout-petits.
En conclusion la petite enfance
Le service de la petite enfance offre un éventail complet des modes de garde. L'accueil couvre l'intégralité des
besoins des parents : horaires atypiques, garde le week-end, intégration scolaire des deux ans et plus,
interventions de spécialistes (psychomotriciens, psychologues, musiciens), lien avec les centres d'accueil pour
les vacances scolaires (le Jardin). Le C.C.A.S gère les lieux et coordonne les actions mais,
en ce qui
concerne le relais d’assistantes maternelles (RAM
), il n'accueille pas, au sens propre, les enfants dont la
responsabilité incombe aux 147 assistantes maternelles indépendantes, comme pour tous les RAM.
Refondue au 1
er
septembre 2015,
afin de répondre à une demande croissante d’accueil d’urgence,
l’
organisation repose sur 4 structures multi accueil dont un
accueil d’urgence, ce qui génère des frais fixes
élevés du fait de l’obligation de maintenir, quel que soit le niveau de fréquentation, un taux d’encadrement
d’un accueillant pour 8 enfants.
28
Articles R. 2324-34 et 35 du C.S.P.
29
Art. R. 2324-41 du C.S.P.
30 Article R. 2324-42.
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L’ouverture d’une structure d’accueil d’urgence complète la mis
sion
du C.C.A.S. en faveur de l’insertion
professionnelle (recherche d’emplois).
Elle est intervenue à moyens constants.
Enfin, les locaux du RAM comprennent un lieu de vie et de regroupement des enfants et des assistantes
maternelles équipé de jeux, ce qui peut apparaître coûteux car normalement les assistantes maternelles sont
payées pour être à domicile. Pour autant,
cela peut s’expliquer par le
rôle de stabilisateur socio-économique
de la ville de Châtellerault au niveau du bassin de vie.
Au total, les 150 places d’accueil et la mission de guichet unique pour l’accueil de la petite enfance
engendrent pour le C.C.A.S. de Châtellerault un coût annuel de 2,3 M€. L’établissement
est confronté à
l'adéquation entre les moyens mis en œuvre et le s
ervice effectivement rendu. Les taux d'encadrement sont
calculés en fonction de l'agrément délivré et le nombre de places correspondants. Si le présentéisme est
faible, ils ne peuvent être ajustés. Dès 2009, les contributions des familles (475 K€) pour les
structures
d'accueil financent moins d'un quart (2 M€) des charges de personnel.
La réorganisation mise en œuvre en septembre 2015
ouvre les établissements collectifs aux familles résidant
dans toutes les communes de la communauté d'agglomération du pays châtelleraudais, ce qui
pourrait
préfigurer u
ne mise en commun d’actions autour de la petite enfance. L’enjeu est important pour la ville
-centre
eu égard au solde migratoire qu’elle enregistre depuis plusieurs années. Toutefois, il est prématuré d’en
conc
lure que cette nouvelle configuration permettra au secteur de la petite enfance d’atteindre un seuil de
rentabilité.
Un autre enjeu consiste à inscrire davantage le C.C.A.S. de Châtellerault dans le processus de la politique de
la ville défini à l’échell
e de la communauté d'agglomération au travers du contrat de ville (programme de
réussite éducative). Les difficultés d’obtention de financements pour le dispositif Passerelle au titre de 2016,
alors que la somme est relativement modique par rapport aux mas
ses en jeu, 14 K€, témoignent d’un
problème de positionnement de l’établissement public au niveau de l’agglomération.
3.
SOLIDARITES ACTIVES
3.1.
A
IDES FACULTATIVES
3.1.1.
Typologie des aides et conditions d’attribution
Au cours de la période examinée, le budget annuel des aides facultatives
s’élève en moyenne à 140 K€.
Le
maire renvoie au C.C.A.S. les dossiers qu’il reçoit. La ville de Châtellerault ne consent pas de secours
d’urgence.
Dans les conditions prévues par un règlement spécifique mis à jour chaque année, le C.C.A.S. de
Châtellerault peut attribuer aux personnes ou familles en difficultés, domiciliées à Châtellerault, des aides
sociales facultatives, réparties en 5 groupes :
a.
l’aide alimentaire et produits de première nécessité
;
b.
les aides financières ;
c.
les aides aux transports urbains ;
d.
les gratuités pour la halte-garderie ;
e.
l’hébergement d’urgence, sous forme de nuitées d’hôtels.
Subsidiaires par rapport à toute autre forme de ressources résultant de l’ouverture de droits ou de l’accès à
des prestations sociales, les aides sociales facultatives sont ponctuelles, révisables en fonction de chaque
situation et attribuées uniquement en complément des autres dispositifs de droit commun. Sauf cas
particuliers (personnes faisant l’objet d’un suivi pénitentiaire, aides
du plan hivernal, fonds d’aide aux jeunes
délégué par le conseil départemental et financé par la communauté d'agglomération, gens du voyage non
sédentaires et stationnés sur l’aire d’accueil de Châtellerault et sans domicile fixe), elles sont exclusivemen
t
accordées aux habitants de Châtellerault. Les étrangers en situation irrégulière, à savoir sans titre de séjour
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ou récépissé de dépôt de demande de titre en cours de validité, ne peuvent y prétendre, sauf en cas
d
’hébergement d’urgence, les aides aux transports urbains
pour se rend
re dans l’établissement scolaire.
Certaines aides sont consenties par le conseil d'administration (secours, prêts, tickets service, aide
alimentaire), tandis que les autres demandes d’aides font l’objet d’une évaluation par le service des solidarités
actives.
Par ailleurs, après avoir épuisé tous les dispositifs de droit commun, le C.C.A.S. transmet au cabinet du
président du conseil départemental de la Vienne des dossiers (149 en 2014 pour
globalement 9 865 €, 135 au
20 octobre 2015) en vue de l’octroi de secours d’urgence en faveur de personnes que le service des
solidarités actives accompagne (certains bénéficiaires du R.S.A., personnes hébergées en C.H.R.S.).
S'agissant d’une procédure destinée à résoudre des situations d’extrême difficulté, dans l’attente de
l’aboutissement de procédures légales d’ouverture de droits ou lorsque tous les droits ont été épuisés, un
document régissant les conditions de transmission des dossiers à cette régie contribuerait à davantage de
clarté. Le département de la Vienne a confirmé qu’aucun document au sens juridique du terme n’avait été
adopté. Les travailleurs sociaux sont informés de la décision prise (montant, date d’attribution, motif de refus
éventuel).
Les conditions d’octroi de l’avance remboursable instituée en
1990 sont régies par une procédure spécifique.
La demande est instruite
par un référent social d’un administré châtelleraudais
ou un travailleur social du
conseil départemental
,
lequel la transmet au C.C.A.S.
3.1.2.
Aide alimentaire et produits de première nécessité
En 2015, 1 268 familles ont bénéficié de l'aide alimentaire du C.C.A.S., contre 1 141 en 2014. Attribuée à des
personnes rencontrant des difficultés financières ponctuelles ou durables
, elle revêt deux formes : l’accès à
une épicerie sociale, dénommée
« Coup de pouce »
, et la délivrance de tickets service alimentaire et hygiène
d’une valeur unitaire minimale de 4 €. En 2015, 59 aides ont été examinées chaque semaine en moyenne,
toutes aides confondues.
Créée en 1997, l’épicerie sociale propose des denrées, à des résidents
châtelleraudais, sous condition, et en fonction du quotient familial et de la composition familiale. Après une
étude de la situation financière et familiale par le serv
ice de l’aide sociale facultative du C.C.A.S., une carte est
délivrée au ménage pour une durée de 4 mois renouvelables le cas échéant.
En 2014, le règlement des aides sociales facultatives a porté la durée de validité de la carte de 3 à 4 mois afin
de réduire le nombre de sollicitations des usagers, qui était en augmentation depuis deux ans. Par suite, en
2015, elles ont diminué de 2,7%.
Pour répondre aux besoins de première nécessité, les tickets service alimentaire et hygiène sont attribués
après examen au cas par cas par la commission administrative du C.C.A.S. Utilisables dans la plupart des
grandes surfaces pour les achats alimentaires hors alcool et produits d’hygiène. ils correspondent aux
chèques d’accompagnement personnalisé prévus par la loi
31
.
S’a
pparentant aux tickets restaurant, ils sont
agréés par la plupart des chaînes de distribution alimentaire, hors alcools.
3.1.3.
Aides financières
Les aides financières sont accordées de façon ponctuelle sur le fondem
ent d’un dossier établi par
les travailleurs de
s différentes institutions par le biais d’un imprimé unique, après examen par l’une des
trois
commissions compétentes :
-
la commission administrative du C.C.A.S. qui se réunit deux fois par semaine, une procédure
d’urgence pouvant également être mise en œuv
re ;
31
Article L. 1611-6 du code général des collectivités territoriales
; dispositif créé par l’article 138 de la loi n°98
-657 du 29 juillet 1998
d’orientation relative à la lutte contre les exclusions.
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-
la commission des associations, composée de la société Saint-Vincent-de-Paul, du secours
populaire, du secours catholique, de la Croix rouge et de « La patriote », et animée par le
C.C.A.S. (secrétariat, préparation des demandes), réunie une fois par mois, octroyant des
financements conjoints hormis les cas d’urge
nce ;
-
la commission de dérogation du C.C.A.S., réunie tous les 15 jours pour étudier les demandes dont
le quotient familial ne dépasse pas le barème de plus de 10 % et pour lesquelles un soutien
temporaire peut éviter une dégradation de la situation financière du ménage ; une procédure
d’urgence peut également être mise en œuvre entre deux réunions.
Trois catégories d’aides financières peuvent être accordées : des prêts remboursables, des secou
rs en
chèques, et à titre exceptionnel, des secours en espèces.
L
a décision d’attribution relève de la vice
-présidente, par délégation du président, qui prend une décision au
vu des dossiers présentés en commission de solidarité et d’urgence sociale, et accompagnés de l’avis motivé
du travailleur social. Comme le permet la réglementation
32
, une délibération n°2014-30 du 6 mai 2014 donne
délégation au président et à la vice-présidente
pour l’
attribution des prestations dans les conditions définies
par le conseil d’administration
. En revanche, ces derniers ne sont pas habilités à délivrer directement des
secours d'urgence en espèces ou toutes autres formes, car seuls les régisseurs de secours ou tickets service
hygiène et alimentaire peuvent le faire sur décision des commissions d'attribution.
3.2.
H
EBERGEMENT DES PERSONNES DEFAVORISEES
3.2.1.
Le C.C.A.S. de Châtellerault gère l’un des 3 centres d’hébergement et réinsertio
n sociale
implantés dans le Châtelleraudais.
Le pays châtelleraudais compte
3 centres d’hébergement et de réinsertion sociale
, tous implantés à
Châtellerault et totalisant 71 places sous tarification de la direction départementale de la cohésion sociale dont
1, de 19 places, géré par le C.C.A.S., 30 appartements de dépannage dont la grande majorité situés à
Châtellerault, dont 11 relevant du C.C.A.S., une maison relais de 20 logements
appartenant à l’union
départementale des associations familiales et 73 logements collectifs et individuels gérés par le C.C.A.S. de
Châtellerault en tant que bailleur social (28 appartiennent à la ville et 45 aux bailleurs sociaux). Une instance
de coordination locale d’orientation et d’urgence (CLOU) réunit une fois par trimes
tre les acteurs de
l’hébergement
. En tant que bailleur, le C.C.A.S. adhère de façon obligatoire
33
à l’association des fichiers
partagés de la demande de logement social en Poitou-Charentes (AFIPADE).
Si les logements sociaux de la ville sont gérés par le C.C.A.S., leur attribution est décidée, de façon classique,
par la ville sur proposition d’une commission d’attribution qu’elle a constituée
par délibération. Le C.C.A.S y
est représenté par le biais de deux administrateurs, un travailleur social et la responsable du pôle logement
hébergement. Le
C.C.A.S. organise les séances qui sont peu nombreuses en raison d’un faible roulement
.
Conformément aux principes régissant le logement social, les loyers sont révisés annuellement dans le cadre
prévu par la législation
34
. En vertu d’une convention A.P.L. n°284.87.0013 passée entre l’Etat et l’
office public
de l’habitat
« Habitat de la Vienne »
, ces logements ouvrent droi
t à l’allocation personnalisée au logement.
Le centre d’hébergement et de réinsertion sociale (C.H.R.S.)
« Paul Painlevé »
comprend une structure
collective et des appartements diffus partagés. L’alimentation peut être assurée pour l’ensemble des
résidents
. La présence d’un personnel 24 h/24 permet un accueil en continu en lien avec le 115 et, en cas de
besoin, une veille sociale. Pour 2015, l’effectif prévu dans la convention de prise en charge au titre de l’aide
sociale en matière d’hébergement et de réin
sertion sociale est de 7 équivalents temps plein, soit à peu près
autant que pour les années précédentes.
32
Article R. 123-23 du C.A.S.F.
33
Article L. 441-2-1 V du
code de la construction et de l’habitation.
34
Article 353-
9.3 du code de la construction et de l’habitation.
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22/53
Deux autres C.H.R.S. sont implantés sur le territoire châtelleraudais, portés par des associations de type loi
de 1901
: le service d’insertion social
e pour adultes (SISA) de l'association de départementale de soutien de
l’enfant à l’adulte de la Vienne (ADSEA 86), habilité pour 40 places, et
,
selon les données communiquées par
le C.C.A.S, la
«
Ferme de l’espoir
»
, habilitée pour 12 places. En 2009, les 3 C.H.R.S. ont répondu à un appel
à projet de l’autorité de tarification, la direction départementale de la cohésion sociale de la Vienne
(D.D.C.S.),
en vue de réfléchir à une mutualisation des moyens et à une refonte des dispositifs d’hébergement pour
instituer un guichet unique à Châtellerault. Mais, pour diverses raisons, le projet a été abandonné, le C.C.A.S.
estimant qu’il aurait eu des conséquences préjudiciables pour l’accueil des publics les plus fragiles
. En 2012,
prenant acte du
statu quo
, la D.D.C.S. a demandé aux C.H.R.S. de travailler à la maîtrise de leurs coûts de
fonctionnement et a récemment réitéré cet objectif. Le C.C.A.S. a
fait savoir qu’il maintenait sa
position initiale
par souci de maintenir une veille permanente à destination du public accueilli.
3.2.2.
Historiquement, le C.C.A.S. gérait des appartements de dépannage, qui ont été
transformés en logements sociaux.
En 2014, suite à
l’
opération de rénovation urbaine
de la plaine d’Ozon (cf.
supra
2.1), 10 logements de la tour
Charles Péguy, gérés par le C.C.A.S. par délégation de la ville de Châtellerault, initialement dédiés à l
’accueil
temporaire des personnes en rupture de logement, ont été classés dans le parc locatif social. Les logements
réhabilités
sont devenus éligibles à l’
allocation personnalisée au logement (A.P.L.)
, au lieu de l’
allocation de
logement temporaire (A.L.T.), sous le classement en logements de dépannage. Cette transformation a pu
remédier à des situations difficiles que le
programme local de l’
habitat de la C.A.P.C. relevait en 2010
(dégradations, squat
s dans l’immeuble comprenant les logements temporaires, dans le quartier d’Ozon
Péguy).
Par suite, le C.C.A.S a décidé
35
, à compter du 1
er
janvier 2014, de fixer le montant initial du loyer principal
mensuel à
281,51 €,
révisable au 1
er
janvier de chaque année selon l’indice de référence des loyers,
conformément à la législation
36
.
Une participation pour charges a alors été fixée
à 69,09 € par mois
, un
ajustement étant prévu
« en cas de nécessité ».
En vertu de la convention A.P.L. p
récitée passée entre l’Etat
et l’O.P.H.
« Habitat de la Vienne »
, ces logements ouvrent droit à l’
A.P.L.
Par ailleurs, le C.C.A.S. a conservé 11 logements de dépannage, pour lesquels, conformément à la
législation
37
,
il perçoit
de l’Etat
une A.L.T. de 51,6
K€ par an
38
.
3.2.3.
Enfin, le C.C.A.S. gère un parc de logements au titre du plan de résorption de
l'insalubrité
Dans le cadre d’une convention avec l’O.P.H.
« Habitat de la Vienne »
, le C.C.A.S. gère 45 logements au titre
du P.R.I. (programme de
résorption de l’insalubrité)
, accueillant des publics en précarité avant leur intégration
dans un logement locatif social. Cependant, la rotation est très faible en raison précisément de la précarité des
locataires, lesquels sont suivis par un travailleur social (0,3 E.T.P.).
3.3.
O
RIENTATION ET ACCOMPAGNEMENT DES BENEFICIAIRES DU REVENU DE SOLIDARITE
ACTIVE
3.3.1.
Le C.C.A.S. suit le parcours de certains types d’allocataires par délégation du
département de la Vienne
Au 31 octobre 2014, la commune de Châtellerault comptait 2 074 allocataires du R.S.A. sur un total de 2 386
à l’échelle de l’agglomération
39
. En 2014, un quart de ces allocataires, exactement 522 relevant du référent
35
Délibération du conseil d'administration n°2013-106 du 17 décembre 2013.
36
Article 353-9.3 du C.C.H. précité.
37
Article 53 de la loi n°98-
657 d’o
rientation relative à la lutte contre les exclusions.
38
Article L. 851-1 du code de la Sécurité sociale.
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unique, étaient accompagnés par le C.C.A.S. de Châtellerault (contre 458 en 2013) dans le cadre des
missions qui lui ont été confiées par le département de la Vienne. En 2015, il y en avait 484. En 2014, une
procédure d’orientation sociale automatique a été mise en place par le département de la Vienne afin de
rattraper le retard dans l’orientat
ion des bénéficiaires du R.S.A. La résorption du nombre des bénéficiaires du
R.M.I a pris du temps, ce qui n’a pas permis de traiter tout de suite les dossiers des nouveaux entrants dans le
dispositif du R.S.A.
Conformément à la loi
40
, le programme départem
ental d’insertion (P.D.I.) définit la politique départementale
d'accompagnement social et professionnel. Dans ce cadre et comme la loi lui en offre la faculté
41
, le
département de la Vienne a délégué au C.C.A.S. de Châtellerault des compétences pour l’accom
pagnement
et l’orientation de certains bénéficiaires du R.S.A., personnes seules, et couples sans enfant. En 2015, la
subvention annuelle qu’il lui a accordée
à ce titre
s’élevait à 188,6 K€
42
, en hausse de 1,5 % par rapport à
2014. En 2016, elle devait être maintenue au même niveau. Dans ce cadre, les bénéficiaires du R.S.A.
peuvent être orientés, vers un accompagnement vers et dans l'emploi (assuré par Pôle Emploi ou les équipes
du conseil départemental de la Vienne) ou vers un accompagnement social assuré, selon les catégories de
population, soit par les équipes spécialisées
« Vienne emploi insertion »
du Département, soit le C.C.A.S. de
Châtellerault, soit l’association d’accueil des gens du voyage pour les gens du voyage, soit la CAF, soit la
mutualité sociale agricole.
3.3.2.
Plateforme d’orientation
Le C.C.A.S. n’instruit pas de demandes de R.S.A., cette mission étant dévolue uniquement à la CAF et à la
mutualité sociale agricole dans la Vienne. Son service des solidarités actives assure le suivi des familles
monoparentales et personnes seules bénéficiaires du R.S.A., les autres catégories de bénéficiaires relevant
des deux maisons départementales de la solidarité de Châtellerault nord et sud.
A l’issue de l’instruction des
demandes de R.S.A. auxquelles elles procèdent, la CAF et la caisse de la mutualité sociale agricole
communiquent, par le logiciel départemental
« IODAS »
, aux services départementaux la liste des
bénéficiaires qui ont l’obligation d’entreprendre des démarches actives d’insertion sociale ou p
rofessionnelle.
Celles-
ci sont suivies dans le cadre d’un dispositif d’accompagnement individualisé. A cet effet, la maison
départementale de la solidarité (M.D.S.) de Châtellerault invite les bénéficiaires domiciliés sur le territoire de
cette commune à se rendre à la plate-
forme d’orientation, assurée conjointement par un travailleur social du
département de la Vienne ou du C.C.A.S. de Châtellerault ou de la CAF et par un conseiller de pôle emploi
(ceux-ci intervenant gratuitement).
La plateforme se réunit deux fois par mois à la M.D.S.
Suite à l’entretien d’orientation, un courrier informant de
l’orientation décidée et précisant les coordonnées du bénéficiaire est adressé au référent unique pour lui
permettre de prendre rendez-vous avec celui-
ci. Jusqu’au
31 décembre 2015, en vertu de la convention
pluriannuelle passée avec le département de la Vienne, le C.C.A.S. assure une triple mission
à l’égard des
bénéficiaires du R.S.A. :
f.
référent unique pour les bénéficiaires soumis aux droits et devoirs, sans enfant à charge et domiciliés à
Châtellerault, orientés par le Département vers un accompagnement social ;
g.
correspondant social pour les bénéficiaires soumis aux droits et devoirs, sans enfant à charge et
domiciliés à Châtellerault, orientés par le Département vers Pôle emploi ou un autre organisme
responsable de l’accompagnement vers et dans l’emploi (plan local d’insertion par l’emploi, ou
« Vienne
emploi insertion »
, dispositif institué par le département de la Vienne) ;
h.
correspondant social pour les bénéficiaires, sans enfant à charge, domiciliés à Châtellerault et non
soumis aux droits et devoirs lorsqu’ils expriment une demande de soutien social :
cette mission ayant
39
S
elon les données de l’application IODAS gérée par le département de la Vienne, et reprises dans le contrat de ville signée pa
r la
communauté d'agglomération du pays châtelleraudais.
40
Article L. 263-1 et 2 du C.A.S.F.
41
Article L. 121-6 du C.A.S.F.
42
Délibération prise lors de la session de juillet 2015 par le conseil départemental de la Vienne.
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disparu à compter du 1
er
janvier 2016 par suite du remplacement du R.S.A. activité par la prime pour
l’emploi,
le C.C.A.S. assure un suivi individualisé conformément à la politique du département de la
Vienne de
lever les freins à l’accès à l’emploi
.
Le C.C.A.S. participe à l’équipe pluridisciplinaire de Châtellerault, compétente pour
examiner les réorientations
éventuelles de bénéficiaires, ceci lorsque leur situation fait apparaître qu’un autre organisme serait mieux à
même de conduire les actions d’accompagnement.
En cas de non-respect des obligations, et si la situation le justifie, une procédure de suspension de l'allocation
est engagée.
Après transmission par le C.C.A.S. d’
une fiche de liaison à la M.D.S., aux fins d'examen par
l'équipe pluridisciplinaire, les services du conseil départemental de la Vienne envoient un courrier à l'intéressé
qui a un mois et un jour pour faire valoir ses remarques avant le passage
devant l’équipe pluridisciplinaire.
S’il
se
manifeste, son dossier est examiné par l’équipe
mais
l’
allocation est maintenue. S
’
il ne se manifeste
pas, l'équipe pluridisciplinaire prononce un avis de sanction (avec réduction du R.S.A. de 25% pendant deux
mois puis de 50% les deux mois suivants, et radiation au bout de 4 mois, un passage en équipe
pluridisciplinaire étant prévu entre chaque étape). Si la personne se manifeste, la sanction peut être levée à
tout moment.
3.3.3.
Actions d’insertion
Parallèlement à ses actions individuelles,
l’
équipe
« R.S.A. »
du C.C.A.S. de Châtellerault
a mis en place une
action collective sur le thème
« L'argent comme vous le vivez »
Toujours dans le cadre du plan départemental d’insertion, l'épicerie sociale organise des actions visant à
rompre l'isolement et favoriser la communication entre les bénéficiaires et l'équipe, avec le soutien du conseil
dépa
rtemental (12,2 K€), de l'agence régionale de santé (6 K€) et du contrat de ville État (5,5 K€).
Le Département ne finance pas la partie aide alimentaire, mais le volet
« insertion »
de l’épicerie sociale.
La CAF finance la mise à disposition,
par l’associ
ation
«
L’aide aux mères et familles de Châtellerault
»
,
d’
une
personne à hauteur de 20 heures par semaine (technicienne des interventions sociales et familiales T.I.S.F.)
pour l’aide aux mères.
En conclusion sur les solidarités actives
Attirant des popula
tions en difficultés, touchées par la paupérisation, l’isolement et le chômage de longue
durée, Châtellerault compte l'épicerie sociale la plus importante de la Vienne (1 262 familles pour plus de
360
K€ d'aides en 2012) et une part importante de bénéficia
ires des aides sociales du C.C.A.S. dans les
territoires ciblés par le contrat de ville (Ozon, Renardières d'une part, et Châteauneuf, centre-ville d'autre part).
Les dispositifs d’aides facultatives gérés par le C.C.A.S. n’appellent pas d’observation, à
une réserve près liée
aux conditions de transmission des dossiers de certaines demandes d’aides d’urgence au cabinet du
président du conseil départemental de la Vienne.
L’obtention, auprès du
département de la Vienne
, d’
un guide
des procédures applicables en la matière contribuerait à la clarté de ce dispositif.
En 2015, d
ans une ville qui concentre 88 % de l’offre de logements locatifs sociaux de la communauté
d'agglomération, le C.C.A.S. de Châtellerault gère un parc important de 73
logements très sociaux,),
18
logements propriété de la ville de Châtellerault (une maison et 17 appartements) et 45 pavillons de l’office
public de l’habitat « Habitat de la Vienne ». Egalement présent dans le domaine de l’hébergement d’urgence
et de la réinsertion sociale aux côtés de deux structures implantées dans le Châtelleraudais, son centre
d’hébergement et de réinsertion sociale
(C.H.R.S.) est le seul sur ce territoire à offrir un accompagnement
global dans une logique d’
insertion. De fait, les 3 C.H.R.S. implantés dans le pays châtelleraudais sont
complémentaires pour certains parcours d’hébergement
.
En outre, le parc de logements sociaux du C.C.A.S. de Châtellerault est reconnu pour sa spécificité dans le
traitement de la grande précarité.
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Au titre de l’
accompagnement des résidents, le C.H.R.S. du C.C.A.S. de Châtellerault a élaboré un projet
d’insertion
individualisé,
destiné à faciliter leur autonomie de manière globale, en termes d’accès aux droits,
de santé,
de logement, de formation et d’
emploi. Il f
ait l’objet d’un engagement réciproque du résident. Une
mise à jour est en cours dans le cadre du projet d’établissement. D’une manière générale, la sortie des
structures d’hébergement vers le parc locatif social est difficile, compte tenu d’une offre insu
ffisante de
logements de petite taille, studio ou T1. Les personnes se tournent alors vers le parc privé.
4.
AIDE AUX PERSONNES AGEES
4.1.
U
N SECTEUR DEVELOPPE
,
A LA MESURE DE LA PROPORTION DE PERSONNES AGEES SUR LE
TERRITOIRE COMMUNAL
Le C.C.A.S. de Châtelleraul
t possède plusieurs structures dédiées à l’accueil et à la prise en charge des
personnes âgées, réunies au sein d’un pôle
« personnes âgées et personnes handicapées »
. Organisé en
deux secteurs, hébergement et domicile, le pôle est animé par une responsable arrivée le 1
er
mars 2016,
ayant une expérience en la matière. Pendant les 12 mois précédents, le poste était vacant. Les cheffes des
deux secteurs ont assuré conjointement l’intérim. Le C.C.A.S. dispose d’un service d’aide à domicile, un
portage de repas à domicile, un service de soins infirmiers à domicile, deux foyers logements pour personnes
âgées autonomes, deux unités de vie ou
« maisonnées »
(petites structures de 24 places chacune), un accueil
de jour pour personnes atteintes de la maladi
e d’Alzheimer ou troubles apparentés, situé à l’intéri
eur de la
maisonnée Beauchêne, et
d’une
platefor
me d’accompagnement et de répit
pour les aidants de malades
d’Alzheimer ou troubles apparentés, localisés dans le bâtiment du C.C.A.S
. Le
comité local d’i
nformation et de
coordination gérontologique (CLIC) est
compétent sur l’ensemble du pays châtelleraudais
.
S’il ne dispense pas de subventions aux associations de 3
ème
âge (seule la ville en octroie), le C.C.A.S.de
Châtellerault met des moyens à disposition de diverses entités, dans le cadre de conventions, comme
l’
association de retraités ICCAR (
mise à disposition d’une salle équipée d’une ligne téléphonique, d’un accès
internet, d’u
n accès gratuit au matériel de reprographie dans la limite de 5 000 photocopies). En outre, le CLIC
du pays châtelleraudais intègre un membre de la maison pour l’autonomie et l’intégration des maladies
Alzheimer de la Vienne (MAIA 86), portée par le groupement de coopération sanitaire
« réseau gérontologique
ville hôpital du Grand Poitiers »
. L
e C.C.A.S. met à disposition de la MAIA un bureau et lui laisse l’accès aux
données informatisées du service des personnes âgées pour l’accomplissement de sa mission
.
4.2.
H
EBERGEMENT
4.2.1.
Des logements-foyers et des maisonnées confrontés à un problème de positionnement
Le secteur
« hébergement »
est composé de deux logements-foyers et de deux petites unités de vie,
également dénommées
« maisonnées »
, Beauchêne et Avaucourt, mises en service en 1993 dans le cadre du
projet
« Sépia »
(secteur expériment
al pour la programmation innovante de l’habi
tat pour personnes âgées)
lancé par les ministères du logement et des affaires sociales. En 2015-2016, il était provisoirement dirigé par
la responsable du foyer logement de Tivoli, infirmière de formation ayant exercé en milieu hospitalier et
sensibilisée à la bientraitance des personnes âgées.
Etablissements hébergeant des personnes âgées (EHPA), ces deux logements-foyers sont, en leurs qualités
d’établissements sociaux et médico
-sociaux
43
, autorisés par le président du conseil départemental de la
Vienne
, et sont régis par des dispositions du code de la construction et de l’habitation
44
, ainsi que celles du
43
Relevant du 6° du I. de l’article L. 312
-1 et des articles L. 342-1 et suivants du C.A.S.F.
44
Articles L. 633-1 à L. 633-3 et L. 633-5.
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C.A.S.F. Ils sont la propriété de l’office public de l’habitat
« Habitat de la Vienne »
. Accueillant des personnes
âgées autonomes, ils comptent 160 places, 82 pour Tivoli et 78 pour les Renardières.
Construit en 1969 à l’instigation du maire de l’époque, le foyer de Tivoli a été le premier équipement de ce
type dans la Vienne. Il offre des appartements de type 1et 2, et non des chambres comme dans une structure
médicalisée. Depuis sa rénovation en 2015, il
est éligible à l’allocation personnalisée au logement (A.P.L.).
Par une convention d’aide personnalisée au logement signée en février 2015 entre avec l’Etat et
l’O.P.H.
« Habitat de la Vienne »
, le C.C.A.S. de Châtellerault s’est engagé à réserver au moins 50 % des places aux
personnes ou mé
nages dont les ressources n’excèd
ent pas les plafonds majorés de 15 % fixés par la
réglementation
45
. Avant la réhabilitation
, les résidents pouvaient percevoir uniquement l’allocation logement.
L’ouverture du droit à l’A.P.L. a permis de compenser l'augmentation du montant des loyers pour les ayants
-
droits, voire plus dans certains cas. Le loyer mensuel de Tivoli est de 374,55
€ pour un T2, 226,11 € pour un
studio, 324,81 € pour un T1bis.
Le foyer des Renardières donne droit aux A.P.L. depuis sa construction,
compte tenu des caractéristiques de ses appartements.
Pouvant accueillir jusqu’à 10 % de personnes
très dépendantes, c'est-à-dire classées en groupe iso-
ressources (GIR) 1 et 2 à la condition que leur GIR moyen pondéré (G.M.P.) reste inférieur ou égal à 300
46
, les
EHPA du C.C.A.S. de Châtellerault en comptent très peu. La plupart des résidents sont classés en GIR 5 et 6,
les catégories les moins dépendantes. Selon les propositions de classements annuels communiquées avant le
30 septembre au médecin de l’équipe médico
-sociale des services départementaux
47
, le G.M.P. de Tivoli ne
dépasse jamais 250. Sous l’effet du maintien à domicile des personnes âgées dépendantes, l’âge d’entrée
dans les EHPA augmente (comme dans les
établissements d’hébergement pour personnes âgées
dépendantes (EHPAD)
, ce qui se ressent sur la moyenne d’âge des résidents
.
Les maisonnées sont de petites structures familiales où les personnes âgées gardent une certaine
indépendance. Conçues comme une alternative entre le domicile et la maison de retraite, elles offrent la
possibilité de participer à la vie collective à travers différentes activités. La prise de repas en commun y est
néanmoins obligatoire. Le fait majeur de la période récente a été l’ouverture, le 16 juin 2011, à la résidence de
Beauchêne, d’un accueil de jour
« la maison bleue »
de 12 places recevant, pour une ou plusieurs journées
par semaine, de
s personnes âgées de plus de 60 ans atteintes de la maladie d’Alzheimer ou toutes autres
maladies apparentées et vivant à domicile, dans les conditions prévues par la législation
48
.
Sa création s’
est
inscrit dans le cadre du plan Alzheimer 2008-2012, lancé
à l’échelle nationale, alternative intermédiaire entre
le maintien à domicile et l'institutionnalisation
Bien que non médicalisés, les
résidences bénéficient des interventions d’une auxiliaire de soins du service de
soins infirmiers à domicile du C.C.A.S., financées par un
« forfait d’aide à la vie »
pour les deux logements-
foyers,
réglé par les personnes, hors redevance locative
, de l’ordre de 21,50 € par mois.
Les deux
maisonnées bénéficient d’une prestation collective de service incluant un forfait de s
oins pour les petits actes
médicaux courants.
Intermédiaire entre le maintien à domicile et l’EHPAD, les EHPA
sont confrontés à une baisse des listes
d’attente
,
que l’analyse des besoins sociaux de
2010 constatait déjà
, les taux d’occupation demeurant proches
de 100 %.
Même si l’organisation actuelle des structures gérées par le C.C.A.S. de Châtellerault résulte, selon
celui-
ci, d’un choix, cela dénote une difficulté de positionnement. Ainsi,
l
e rapport d’orientations b
udgétaires
(ROB) 2016 relève que les listes
d’attente
« sont toujours insuffisantes »,
car un nombre croissant de
personnes inscrites sur la liste déclinent les propositions de logement. Le ROB 2016 soulève la question de
leur pérennité :
« Il faut s'interroger sur la nécessité de conserver 4 établissements alors que d'autres offres,
diverses et nombreuses, existent sur le territoire. Orienter un foyer vers un autre type d'accueil est peut-être à
45
Arrêté ministériel du 29 juillet 1987 pris en application de l’article R. 331
-
20 du code de la construction et de l’habitation.
46
Ce principe est rappelé à l’article 1
er
d’un arrêté interministériel du 14 avril 2011 relatif à l’application de l’article R. 111
-1-1 du
code de la c
onstruction et de l’habitation
(NOR: DEVL1104796A).
47
Conformément à l’article R. 314
-170 du C.A.S.F.
48
1
er
alinéa du I ter de l’article L. 313
-12 du C.A.S.F.
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27/53
envisager ».
Sur les 5 maisonnées implantées dans la Vienne, deux sont situées à proximité de Châtellerault
(Lencloïtre, 43 lits, et Naintré, 53 lits) et deux relèvent du C.C.A.S. de Poitiers. Depuis, selon le C.C.A.S. de
Châtellerault, les taux d’occupation ont enregistré une très nette amélioration.
En outre,
l’é
tablissement
fait savoir qu’il réfléchit au développement d’un nouveau
type d’accueil
, au sein des
EHPA rebaptisés
« résidences autonomie »
49
par la loi du 28 décembre 2015 d’adaptation de la société au
vieillissement, à destination de personnes handicapée
s vieillissantes, dont le niveau d’autonomie reste
compatible avec la vie en logement-foyer. Il envisage de répondre à un appel à projets en ce sens lancé à
l’automne 2016 par le département de la Vienne
.
Afin d’
en
améliorer l’attractivité, des travaux de rénovation partiels
sont en cours sur les deux maisonnées.
En outre, en 2016, le logement-foyer des Renardières est en restructuration, après avoir été retenu le
22
décembre 2015 dans le cadre d’un appel à projet d
e
la caisse nationale d’assurance vieillesse
(CNAV),
ceci par l’intermédiaire de l’O.P.H
« Habitat de la Vienne »
qui en est propriétaire. La CNAV octroie une
subvention d’équipement de 0,6 M€, permet
tant
d’obtenir des financements de caisses de retraite qu
i
réservent des places pour leurs ressortissants (CARSAT).
L’examen de gestion a porté principalement sur le
déroulement de la réhabilitation du logement-foyer de Tivoli.
4.2.2.
Bilan de la réhabilitation du logement-foyer de Tivoli (2013-2015)
4.2.2.1.
Des échéances ten
ues, une nouvelle convention de gestion passée avec l’office public
de l’habitat
« Habitat de la Vienne »
nécessitant diverses précisions
En 2013-2015, le logement-foyer de Tivoli a été réhabilité aux frais de
l’O.P.H.
« Habitat de la Vienne »
, son
propri
étaire, dans le cadre d’un
« plan stratégique patrimoine »
qu’il avait lancé en 2011 pour les
15 logements-foyers lui appartenant. Les logements T1bis ont été transformés, moitié en T2 et en studios,
avec des prestations supérieures aux appartements de type T2 existants. De 2009 à 2011, 3 études
préalables ont été réalisées à la demande de l’office
, ainsi que des études pour la restructuration de divers
locaux, effectuées à la demande du C.C.A.S. Ayant effectivement débouché sur la réalisation de travaux,
la 3
ème
étude, englobant une étude de réhabilitation et un audit de mise en sécurité, a été intégrée au prix de
revient tandis que celles qui sont demeurées sans suite, ce qui est le cas des deux premières, devaient
donner lieu, en application de
l’article 7 d’une convention de partenariat du 2 mai 2012 signée en vertu d’une
délibération du conseil d'administration du C.C.A.S. du 25 janvier 2012, au remboursement par le gestionnaire
de 100 % des frais et honoraires facturés au maître d'ouvrage, et 50 % des f
rais de conduite d’opération
.
Dans sa séance du 23 mars 2012, le conseil d'administration du C.C.A.S. de Châtellerault a validé un
calendrier prévisionnel, depuis les études préalables en janvier 2012 et jusqu’au démarrage effectif des
travaux en mars 2013.
Selon les renseignements communiqués par l’O.P.H.
« Habitat de la Vienne »
, un
compte rendu du 21 mars 2012 indique que, suite à une première simulation financière à partir d’un prix de
revient de 2
975 K€ T.T.C., soit une redevance de 285 K€, une
nouvelle hypothèse de calcul devait être
présentée
sur la base d’un prix de revient ramené à 2
000 K€.
Nonobstant les relations qualifiées de
« bien
établies »
par les parties dans leurs réponses respectives,
aucune prévision pour la future redevance
n’éta
it
formellement validée à cette époque, ce qui a nécessité des négociations.
Pour l’O.P.H. cette convention avait
uniquement pour objectif d’encadrer son intervention. Pour autant, en l’absence de prévision
chiffrée quant au
niveau de la redevance, validé par les parties, cette convention ne fournissait pas au C.C.A.S. une information
complète préalable aux travaux
, ce qui l’a amené à reporter son accord pour leur lancement.
Ainsi,
lors d’une réunion du 15 janvier 2013, les représentants de l’
O.P.H
« Habitat de la Vienne »
indiquaient
«
ne disposer d’aucun document à jour à fournir au C.C.A.S. pour la nouvelle redevance immobilière
»
. Dans
ces conditions, le président du C.C.A.S.
répondait qu’il ne pouvait donner son accord pour la réalisation des
travaux. En revanche,
i
l était déjà prévu de financer le projet à 100% par l’emprunt. En parallèle, le C.C.A.S. a
engagé des études pour le conventionnement de l’établissement en vue de l’éligibilité à l’allocation
49
Nouvelle rédaction du III de l’article L. 313
-12 du C.A.S.F.
Rapport d’observ
ations définitives
▪ centre communal d’action sociale de Châtellerault
CRC Nouvelle-Aquitaine
▪ délibération du 22 novembre 2016
28/53
personnalisée au logement (A.P.L). Comme le niveau de la redevance allait augmenter, il fallait que les
résidents bénéficient concomitamment de l’A.P.L. pour ne pas être pénalisés. Finalement, l’investissement a
entraîné une augmentation de 40 € environ de la redevance mensuelle réglée par les occupants.
Dès la
réalisation des premiers travaux, des délibérations n°2013-77 et 78 du 16 octobre 2013 ont relevé, à compter
du 1
er
novembre 2013, le montant de la redevance pour les logements rénovés de type T2 à 535,86 € par
mois, 370,15 € de loyer et 165,71 € de
charges, et T1 à 300 €, 225 € de loyers et 75 € de charges
.
Une convention de gestion du 14 mars 2013 a été passée entre le C.C.A.S., gestionnaire, et
« Habitat de la
Vienne »
, propriétaire, pour une durée de 12 ans à compter de la fin des travaux, remplaçant la convention
initiale qui datait du 13 juillet 1968. Cette convention décrit toutes les sommes dues au propriétaire par le
gestionnaire, comme la redevance annuelle d’occupation, les charges récupérables, les assurances ou tous
les cas de résiliation partielle ou complète de la convention ou encore les défauts de paiement, ainsi que les
modalités de paiement.
Selon les stipulations de l’
article 12, le propriétaire procède aux grosses réparations et
aux travaux de gros entretien
50
tandis que le gestionnaire assure
l’entretien courant et le gros entretien
exclu
du champ
de l’article 606 du code civil
(car relevant de la seule responsabilité du propriétaire). Les contrats de
maintenance que doit souscrire le gestionnaire sont directement liés à cette rubrique. En annexe, figure le
détail du prix de revient prévisionnel, soit 1,8 M€ dont 1,6 M€ pour les travaux
(incluant deux provisions,
74,9
K€ pour étanchéité du bâtiment D et 32,1
K€ pour actualisation) et
une somme de 163 354,04
€,
englobant les éléments
liés à la conduite par l’O.P.H. en tant que maître d'œuvre (maîtrise d'œuvre, conduite
d’opération) et ceux afférents à la maîtrise d'ouvrage dont il a la responsabilité (bureau de contrôle, mission
sécurité, assurance dommages-ouvrage, déclaration de travaux, diagnostics, audits divers). Ce montant
englobe
les frais de la conduite d’opération proprement dite, à savoir 31 860,13 €
, soit 2 % du P.R.P. Une
simulation de la redevance d’occupation jusqu’au 31 décembre 2029 et la répartition des obligations est
également jointe.
Rédigée selon un modèle proposé par la charte UNAFO
51
-AORIF
52
du 28 septembre 2011, la
convention,
signée le 2 mai 2012 après délibération conforme du 25 janvier 2012, a défini, sans les chiffrer, les modalités
d’intervention de l’office
« Habitat de la Vienne »
,
à l’exception de la conduite d’opération alors fixée à 2 % du
montant global des travaux TTC. Elle
a prévu qu’une liste de
travaux à réaliser serait dressée conjointement
par celui-ci et le C.C.A.S. de Châtellerault. Si
la convention
offrait la possibilité au C.C.A.S. de ne pas donner
suite aux études, celui-
ci pouvait difficilement se désengager eu égard à l’envergure d’un pr
ojet qui répondait
à une nécessité. Ainsi, une convention a-t-
elle pu être signée sans chiffrage plus précis, car selon l’O.P.H.
, au
stade de la pré-
étude de faisabilité financière le détail du programme définitif des travaux était loin d’être
arrêté. Pour autant,
la convention précitée reprend le planning détaillé dans la délibération du C.C.A.S. du
23 mars 2012 auquel elle ajoute 12 cas de force majeure pouvant légitimement le suspendre. Elle décrit
sommairement la constitution du
« prix de revient prévisionnel »
(P.R.P.) et énumère les 5 éléments
constitutifs de la future redevance : l’annuité d’emprunt, les frais de gestion, la provision pour gros entretien,
l’assurance et la taxe foncière sur les propriétés bâties. Le droit de regard et de contrôle du g
estionnaire est
également évoqué jusqu’à la réception des travaux validée par procès
-verbal. En définitive, le C.C.A.S.
s’est
engagé dans une procédure
qu’il lui était quasiment impos
sible de remettre en cause sans disposer de tous
les éléments chiffrés indispensables à une prise de décision.
Avant le début des travaux (compte rendu de réunion du 15 janvier 2013), le C.C.A.S. s’est engagé sur un
montant maximum de redevance annuelle de 158 K€, contre 154 K€ me
ntionnés dans un courrier du
13 février 2013
du C.C.A.S. à l’O.P.H. Cette lettre pointait l’augmentation de la redevance, dont le montant de
départ avait été porté 162 078 €, et de certains de ses éléments de calcul, comme les frais de gestion,
passant de 7 800 € à 12 935 €
(malgré une réduction de 0,40% à 0,30% du montant prévisionnel).
50
Article 606 du code civil :
« Les grosses réparations sont celles des gros murs et des voûtes, le rétablissement des poutres et des
couvertures entières. Celui des digues et des murs de soutènement et de clôture aussi en entier. Toutes les autres réparations sont
d'entretien ».
51
Union professionnelle du logement accompagné.
52
Union sociale pour l’habitat d’Ile
-de-France.
Rapport d’observ
ations définitives
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▪ délibération du 22 novembre 2016
29/53
Elle
critiquait également l’augmentation programmée de la provision pour grosses réparations (il s’agit de la
provision pour gros entretien), progressive, jusqu’à atteindre 1% en 2020. Sa p
roposition, plus mesurée se
basait sur une augmentation annuelle de 0,05%, avec comme étapes cibles ; 0,50% en 2015 et 0,75% en
2017.
Selon la proposition présentée
par l’O
.P.H. le 22 février 2013, le montant prévisionnel de la redevance a été
augmenté dès 2016, à 159 844
€
, pour atteindre 220
812 € en 2027
. La provision pour gros entretien a fait
l’objet d’une augmentation de 0,05% l’an
, avec un point de départ en 2015 à 0,40% du montant total de la
réhabilitation 2013, conformément à la convention de gestion du 14 mars 2013.
Pendant le chantier, certains logements ont dû être libérés, ce qui a entraîné des déménagements internes
pour les résidents concernés. Le C.C.A.S. a décidé de leur rembourser les frais correspondants (exemple :
transfert de ligne téléphonique). Globalement, le calendrier a été tenu. Tous les appartements ont été créés.
Les salles de bains ont été refaites dans tous les appartements, sauf dans 7 appartements dont les occupants
ne voulaient pas être dérangés. Ces travaux seront effectués à leur départ.
Selon un guide de recommandations diffusé en 2013 par les ministres responsables du logement et des
personnes âgées
53
, le
projet de création ou d’adaptation d’un établissement hébergeant des personnes âgées
doit définir des objectifs de qualité architecturale et qualité de vie, sous la forme d’une convention de location
ou de gestion entre le propriétaire et le gestionnaire. Un bilan doit être réalisé une fois par an entre le
propriétaire et le gestionnaire, notamment sur l’adaptation du cadre bâti aux besoins des résidents, à leur
degré de dépendance et au respect des normes de sécurité incendie. Certes, une réunion est organisée
chaque année avec tous les gestionnaires de résidence de ce type dans la Vienne. Mais aucun échange
bilatéral n’a été organisé annuellement entre l’O.P.H et le C.C.A.S. pour tenir un bilan d’utilisation de
l’équipement
. Soulignant la lourdeur que gén
érerait l’organisation de tels bilans à l’échelle de la Vienne,
l’O.P.H.
a noté
que le C.C.A.S. de Châtellerault n’a pas mis en avant ce type de carence.
4.2.2.2.
Des imprécisions dans la détermination de la redevance d’occupation
Chaque année, le C.C.A.S. de Châte
llerault participe à une réunion organisée par l’O.P.H. «
Habitat de la
Vienne » avec tous les gestionnaires de logements-foyers lui appartenant. Toutefois,
l’O.P.H. et le C.C.A.S.
n’ont aucun échange bilatéral annuel pour tenir un bilan d’utilisation de l’équipement
. Une telle rencontre
contribuerait à un meilleur suivi du contrat et répondrait aux préconisations du guide de recommandations
diffusé en 2013 par les ministres responsables du logement et des personnes âgées
54
. Selon ce document, le
projet de c
réation ou d’adaptation d’un établissement hébergeant des personnes âgées doit définir des
objectifs de qualité architecturale et qualité de vie, sous la forme d’une convention de location ou de gestion
entre le propriétaire et le gestionnaire. Un bilan doit être réalisé une fois par an entre le propriétaire et le
gestionnaire, notamment sur l’adaptation du cadre bâti aux besoins des résidents, à leur degré de
dépendance et au respect des normes de sécurité incendie.
Après la rénovation du bâtiment, l’O.P.H. a calculé une nouvelle redevance, en fonction d’un prix de revient
prévisionnel de l’opération (P.R.P.), auquel est ajouté le remboursement des emprunts qu’il a souscrits et qui
sont dus par le C.C.A.S. et quelques postes supplémentaires détaillés ci-après.
Un certain nombre d’éléments
non explicités dans la convention de gestion ni dans la convention de partenariat relative à l’opération de
rénovation du logement-foyer de Tivoli demandent des précisions.
La détermination du coût total de l’opération
53
Recueil des références et recommandations applicables aux logements-
foyers et aux établissements d’hébergement pour
personnes âgées, élaboré et diffusé conjointement par la direction générale de la cohésion
sociale, la direction de l’habitat, de
l’urbanisme et des paysages et la caisse nationale d’assurance viei
llesse, juillet 2013.
54
Recueil des références et recommandations applicables aux logements-
foyers et aux établissements d’hébergement pour
personnes âgées, élaboré et diffusé conjointement par la direction générale de la cohésion
sociale, la direction de
l’habitat, de
l’urbanisme et des paysages et la caisse nationale d’assurance vieillesse, juillet 2013.
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30/53
Le
coût total de l’opération conditionne le montant de la provision pour gros entretien et les frais de gestion.
Fort logiquement, l’assiette
des frais de gestion est constituée du montant des travaux, de la valeur actualisée
de la construction initiale (qui remonte à 1968)
et de la maîtrise d’œuvre qui sont agrégés au montant de la
construction initiale et auquel est soustrait le montant des composants remplacés lors de la réhabilitation.
Chaque année, cet agrégat est revalorisé selon l’indice INSEE du coût de la construction (estimé à 3% l’an
dans le projet de redevance). En 2027, il s’élèvera à 6 147
207
€.
Or, si la convention de gestion indique un
prix de revient total de 4 185
949 €, le montant de la construction initiale dans le coût total de l’opération n’est
mentionné nulle part, ni dans la convention de partenariat qui énonce les différents paramètres entrant dans la
définition du P.R.P., ni dans cette la convention de gestion.
L’O.P.H. précise que la convention précitée de
2012 énonce les composantes du P.R.P. ainsi que les éléments qui en sont exclus. Le programme définitif
des travaux n’étant pas connu au moment de sa signature, pour les mêmes raisons que
celles développées
au pré
cédent paragraphe, le P.R.P. était, selon l’O.P.H.,
susceptible de connaître des variations énormes.
La taxe foncière sur les propriétés bâties
La T.F.P.B.
est due par les propriétaires des immeubles qui y sont assujettis. Le C.C.A.S. n’est pas
propriétaire des bâtiments et s’acquitte d’une redevance qui comprend le montant
de la taxe foncière.
La convention de partenariat relative
à la dernière rénovation fixe les conditions d’intervention de l’O.P.H. en
qualité de maître d’œuvre. La convention de gestion répartit les responsabilités en matière d’entretien et fixe le
montant de la redevance pour les 20 ans à venir. Elle se substitue à la convention de location originelle
(remontant à 1968 pour le début des travaux et 1970 pour l’ouverture du foyer), qui a été modifiée par
4 avenants.
Les deux premières conventions et le quatrième avenant de la convention de location, stipulent, sans donner
la moindre explication, que le C.C.A.S. doit acquitter la taxe foncière. En réalité, cette clause découle de
l’ouverture du droit à l’A.P.L. pour les occupants des logements rénovés. En effe
t, en application des
dispositions combinées des articles L. 351-2, R. 353-1, R. 353-
159 et de l’article 11 de l’annexe 1 de l’article
R. 353-159-
III du code de la construction et de l’habitation, pour obtenir le conventionnement de la structure à
l’A.P.L., le C.C.A.S. de Châtellerault doit rembourser la taxe foncière à l’O.P.H
.
En complément, l’O.P.H. se
réfère à l’article 11 de l’annexe 9 du même code qui rappelle que la taxe foncière sur les propriétés bâties est
une composante de la redevance prise en
compte dans le calcul de l’A.P.L
.
Cependant, selon la formule de calcul de la redevance, le montant de la taxe foncière représente 3% du coût
total de l’opération, qui est lui
-même revalorisé de 3% par an.
Selon l’O.P.H., ce taux d’augmentation a été
fixé à titre prévisionnel mais, dans les faits, seul le montant réel de la taxe est intégré à la redevance. Ce point
aurait mérité d’êt
re précisé car il
résulte de la formule inscrite dans la convention une augmentation
conséquente et régulière de ce poste qui devrait normalement représenter une provision et donner lieu à
remboursement en fin d’année (ou à un rappel en cas de sous
-
évaluation). Mais le mécanisme n’a pas été
présenté de la sorte au C.C.A.S.
car, selon l’O.P.H., cet établissement n’en a
urait pas fait la demande.
Cela explique que
ses responsables n’ont pas été en mesure de l’expliquer, ni de fournir un justificatif du
montant réel de la taxe foncière. Interrogé par le C.C.A.S.
pendant l’instr
uction initiale
, l’O
.P.H.
s’est retranché
derrière les textes et a rappelé que ces points avaient été débattus en réunions. Il n’a cependant pas transmis
ni proposé de transmettre un justificatif.
La provision pour gros entretien
A l’origine, le règlement
du comité de la réglementation comptable n° 99-03 relatif au plan comptable général,
laissait le choix aux offices entre un provisionnement sur la base d’un plan pluriannuel de gros entretien ou de
grosses révisions ou de la comptabilisation directe par composants de gros entretiens ou de grandes
révisions, qui exclut la constatation de provisions pour gros entretiens
ou de grandes révisions. Aujourd’hui il
est interdit aux O.P.H. de comptabiliser les dépenses d’entretien sous la forme de composan
ts distincts de
l’immobilisation
.
Chaque année, le poste provision pour gros entretien de la redevance augmente de 0,05% à partir d’une base
de 0,4% du prix de revient total de l’opération en 2015, pour aboutir à un cumul de 503 254 € sur
13 années.
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31/53
Le prélèvement
opéré par l’O.P.H. est forfaitaire, ce qui dénote l’absence de plan d’entretien. Sans remettre
en cause la P.G.E. dans son principe, ni même son augmentation régulière destinée à couvrir l’augmentation
du coût de la construction dan
s l’attente des futurs t
ravaux,
se pose l’intérêt pour le C
.C.A.S. de provisionner.
A cet égard, au-
delà de l’obligation réglementaire
55
et du principe de gestion patrimoniale concernant les
O.P.H., il est rappelé que la présente étude porte sur les conditions financières d’un con
trat de location
applicables au C.C.A.S. En effet, celui-
ci prendra en charge l’intégralité du coût des travaux à venir, quel que
soit le montant de la provision. Aucune provision n’a été constituée pour les travaux de rénovation, ceux
-ci
ayant été financé
s par l’emprunt. Enfin, une partie des rénovations des composants à venir, est couverte par
les contrats de type P3
56
- renouvellement programmé des équipements, garantie totale (pièces et main
d’œuvre)
- comme la chaufferie ou les ascenseurs
. Aussi, l’O.P.
H. et le C.C.A.S. sont-ils convenus, eu égard
aux possibilités financières de ce dernier, de faire progresser le taux de provision d’un demi
-point chaque
année, celui-ci devant atteindre
in fine
1 % au bout de 12 ans.
L’évolution des montants annuels
cumulés des contrats P3 et de la P.G.E. montre que la part des premiers
baisse entre 2015 et 2027 de près de 40% à moins de 20%. Pourtant, les montants des contrats P3 sont
actualisés à +2% annuels et la P.G.E. à +0,05%. En d’autres termes, le coût des con
trats P3 est relativement
stable tandis que la P.G.E. augmente de façon sensible. En fait, la P.G.E. qui représente seulement 0,05% du
coût total de l’opération est en forte hausse sous l’effet de la valor
isation annuelle du P.R.P. L
’actualisation du
coût
total de l’opération, à part
ir duquel elle est calculée, à 3% par an, en est affectée de façon significative.
Selon l’O.P.H., ce taux de revalorisation mentionné dans la convention est indicatif et supérieur aux taux
effectivement pratiqués jusqu’à présent
. Ce
point aurait mérité d’être précisé, d’autant qu’
aucun justificatif
précis des travaux futurs n’a été produit par l’O.P.H
.
Tableau 2 : Evolution contrats P3 et provision pour gros entretien
E
n €
2015
2020
2025
2027
PGE
17.246
32.489
52.149
61.472
Contrats P3
11.444
12.636
13.951
14.514
Montants cumulés
28.690
45.125
66.100
75.986
Part des contrats P3
39,89%
28,00%
21,11%
19,10%
Source : proposition de redevance
Enfin, l’article 122
-4 du règlement n° 2015-
04 du 04 juin 2015 de l’a
utorité des normes comptables, relatif aux
comptes annuels des organismes de logement social, précise que
« les entités comptabilisant des provisions
pour gros entretien ou grandes révisions calculent la provision pour chaque immeuble objet de programmes
pluriannuels de gros entretien ou grandes révisions »
et que le plan pluriannuel doit être
« tenu à la disposition
des autorités de contrôle »
. Le C.C.A.S. pourrait utilement dema
nder à l’office communication de
la partie de
son plan pluriannuel de gros entretien pour chacun des équipements que celui-ci lui a confié en gestion (Tivoli,
Les Renardières, Avaucourt et Beauchêne). Le suivi de l
’
évaluation des montants demandés
par l’O.P.H. en
serait facilité.
La taxe d’enlèvement des ordures ménagères
La TEOM est due par le CCAS, avec une augmentation prévisionnelle de 3 % chaque année stipulée dans la
convention. Comme pour la taxe foncière sur les propriétés bâties, l
’O.P.H.
« Habitat de la Vienne » indique
que
ce taux d’augmentation
est indicatif, le montant de la redevance comprenant le montant réel de la taxe de
l’année précédente
. Pour la chambre, ce point aurait également
mérité d’être précisé
dans la convention eu
égard au niveau élevé de cette hypothèse
de taux d’augmentation.
Elle doit normalement donner lieu en fin
55
Article 3 annexe 9 du C.C.H.
56
Dans le secteur du B.T.P., il existe 5 types de contrats de prestations et
d’
entretien
: P1: fourniture d’énergie (fuel,
gaz, électricité)
; P2: maintenance préventive et curative (mise en route, arrêt, réglages, contrôles de combustion, disconnecteur, ramonage, …
) ;
P3: renouvellement programmé des équipements, garantie totale (pièces et main d’œuvre) ; P4: financement des
installations ; P5:
travaux dans le cadre du contrat (Fourniture, installation, maîtrise d’œuvre).
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32/53
d’année à un remboursement ou un rappel après réception par l’O
.P.H.
de l’avis des services fiscaux. Pour
autant, il devrait en fin d’année transmettre
au C.C.A.S. le montant réel de la taxe.
A l’appui de sa réponse,
l’O.P.H. a fourni un
extrait de sa comptabilité interne retraçant des refacturations de TEOM et de taxe foncière
bâtie afférentes au site de Tivoli au titre de 2012.
Les assurances
d’
incendie
Selon la convention de gestion,
le maître d’ouvrage souscrit les assurances
, ce qui, eu égard à sa
connaissance de la profession, lui permet d’obtenir des tarifs plus avantageux qu’un demandeur isolé.
En
outre, l’O.P.H. a la certitude d’avoir souscrit toutes les couvertures légalement requises.
En revanche, la convention est muette sur deux points.
Si, comme le rappelle l’O.P.H., le principe de
prise en
charge de l’assurance
par le C.C.A.S. à travers la redevance est inscrit dans les deux conventions précitées
qu’il a signées en 2012 et 2013,
aucune clause ne prévoit le remboursement par le C.C.A.S., de tout ou partie
du contrat
d’assurance dont une partie du coût est à
la charge du propriétaire. En ce sens, la rédaction de la
convention est ambigüe, car elle laisse entendre que celui-ci pourrait payer la globalité des assurances, même
si c
e n’est pas obligatoirement le cas dans la pratique.
En outre, elle ne fait pas référence au texte
57
qui
considère les primes
d’assurance comme une charge récupérable dans le cadre d’un conventionnement
A.P.L. Le C.C.A.S
. n’a pu
expliquer ce dernier point,
n’ayant pas été informé au cours des réunions avec
l’O
.P.H. mais a finalement obtenu
les attestations d’assurance
.
Les frais de gestion
Avant le début des travaux, les frais de gestion avaient été évalués à 7 800
€ annuels sur une base de 0,40
%
du coût prévisionnel, avant de monter, sans explication, à 12 935
€ mais avec une base réduite à 0,30
% du
coût prévisionnel. Finalement,
selon l’O.P.H., à l’issue d’échanges avec la ville de Châtellerault,
c’est 0,25
%
du coût total qui a été retenu pour un montant annuel de 10 779
€
, contre 0,40 % initialement prévus.
Cependant, leur progression annuelle est accentuée par leur indexation sur le P.R.P. qui augmente de 3 %
par an.
Le C.C.A.S. n’a
pas été
en mesure d’expliquer le niveau des frais de gestion,
lesquels sont destinés
contractuellement à couvrir le coût des visites techniques d
es techniciens de l’office pour vérifier l’état de
l’immeuble
ainsi que
les frais de fonctionnement de l’O
.P.H. pour la
mise en œuvre de la convention de
gestion (quittances, encaissement, suivi des contrats, etc
…)
.
4.3.
D
OMICILE
Le secteur
« domicile »
du pôle
« personnes âgées et personnes handicapées »
du C.C.A.S. de Châtellerault
comprend le portage de repas (service situé dans le foyer logement de Tivoli), le service d’aide à domicile, le
service de soins infirmiers à domicile (S.S.I.A.D.), un comité local d’informations et de coordination
gérontologique (CLIC) couvrant les commun
es du Châtelleraudais et une plateforme d’accompagnement et de
répit des aidants intervenant sur 37 communes du nord de la Vienne. Un prestataire confectionne les repas
qui sont reçus le matin et en assure le portage et la distribution.
L’activité de chaqu
e service est retracée dans
un budget annexe spécifique, à l’exception du CLIC et du portage dont les écritures comptables sont
incorporées au budget principal. Un prestataire confectionne les repas qui sont reçus le matin puis le service
de portage du C.C.A.S. en assure la distribution.
4.3.1.
Service d’aide à domicile
4.3.1.1.
Organisation
Le service d'aide et d'accompagnement à domicile assure au domicile de personnes âgées de 60 ans et plus
ou de personnes handicapées (quel que soit leur âge) résidant exclusivement à Châtellerault des prestations
57
Article R. 353-158 du C.C.H.
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de services ménagers
et d’aide aux activités ordinaires de la vie et aux actes essentiels, en dehors des soins
sur prescription médicale, qui relèvent des services de soins infirmiers à domicile
58
.
Au 31 décembre 2014, 561 personnes âgées dont 37 handicapées avaient recours au service contre 489 au
31 décembre 2013 et 549 un an plus tôt.
Au cours de l’année 2014, 724 personnes, dont 507 personnes
vivant seules, ont été aidées, contre 695 en 2013 et 769 en 2012. En 2014, 50 usage
rs ont cessé d’utiliser le
service pour aller en structure.
Outre cette activité de prestataire (83 000 heures réalisées en 2014), le service d’aide à domicile propose un
service de mandataire assurant une intermédiation entre l’utilisateur et l’aide à do
micile dont il est alors
l’employeur direct. Le service mandataire offre la possibilité aux personnes de rester maîtres de leur employé
et de leur organisation, avec les responsabilités attachées à celles de tout employeur, par opposition au
service presta
taire dont les intervenants tournent et ont des horaires figés. L’usager paie une adhésion en
fonction de ses ressources et une participation aux frais de gestion pour chaque heure gérée. Le C.C.A.S.
facture sa prestation uniquement à partir du moment où i
l monte un dossier. En 2014, l’action du service
mandataire a porté sur 39 000 heures de prestations. En fait, les personnes âgées font appel au service
mandataire pour des raisons financières. Ce service mandataire est indispensable pour des personnes âgées
dans l’incapacité d’être employeur (personnes sous tutelle, désorientées, cas sociaux, …). Il permet d’orienter
une personne âgée
vers d’autres prestations proposées par le C.C.A.S., telles que le portage de repas à
domicile, les soins infirmiers à domicile, voire un suivi spécifique par la MAIA. Cela contribue à une approche
globale de la personne.
Depuis une délibération du 12 octobre 2011, un système de télégestion permet de contrôler à distance et en
temps réel l’exécution du service. Reposant sur une connexion du téléphone de l’usager avec un serveur
vocal qui enregistre les appels de début et de fin d’intervention, ce système a été déployé à partie d’un logiciel
fourni par la société DOMATEL. Ce logiciel permet de connaître exactement les heures d’i
ntervention des
agents du SAD. Il fait office de carnet de service, avec les heures d’entrée et de sorties du domicile de la
personne âgée. Le logiciel a été déployé dans le cadre d’un plan spécifique de la C.N.S.A. Une convention,
signée en octobre 2011 avec le conseil départemental de la Vienne, a prévu le financement, par celui-ci et par
la C.N.S.A., du coût d’acquisition du logiciel et de l’abonnement pour les e
xercices 2011 à 2013 inclus.
Le budget du C.C.A.S. prend en charge les coûts de communication et, depuis 2014, les abonnements.
Cela
représente 0,13 € par intervention. Le C.C.A.S. de Châtellerault a été expérimentateur de ce service de
télégestion pour l’ensemble des services d’aide à domicile de la Vienne
.
Intervenant 7 jours sur 7, le service d
’aide à domicile est organisé, depuis 2013, par secteurs géographiques.
En moyenne, 13 auxiliaires de vie sociale sont rattachés à un secteur. Cette nouvelle configuration a permis
de gagner en efficacité, avec une baisse du nombre de kilomètres parcourus par les agents et une réduction
du nombre d’intervenants différents chez les usagers faisant l’objet d’importantes prises en charge. En 2014,
des visites à domicile ont été instituées dans le but d’améliorer le contact avec les usagers et d’appréhender
les situations dans leur globalité.
4.3.1.2.
Tarification et prise en charge des frais
La prestation en nature d’aide à domicile est partiellement financée par l’aide sociale, par l’allocation
personnalisée d’autonomie (pour la part du tarif afférente aux groupes iso
-ressources 1 à 4 dans la grille de
classement des niveaux de dépendance), par la prestation compensatoire du handicap pour les personnes
handicapées. Le solde est financé par les caisses de retraite, chaque bénéficiaire ayant à régler une
participation déterminée en fonction de ses ressources.
Tous les usagers, y compris les assistés de l’aide
sociale, ont un reste à charge correspondant au coût des prestations dispensées pour les personnes âgées
les moins dépendantes, c'est-à-dire relevant des groupes iso-ressources (GIR) 5 et 6. Les bénéficiaires de
l’aide sociale ont un reste à charge inférieur à 1 €.
58
Article D. 312-6 C.A.S.F.
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Comme pour d’autres services de ce type, l’activité du SAD du C.C.A.S. de Châtellerault fléchit, en raison de
la baisse du niveau de couverture par les cais
ses de retraite, notamment la caisse d’assurance retraite et de
la santé au travail (CARSAT) qui exclut désormais les assurés de moins de 80 ans du bénéfice de cette
prestation, ou encore les mutuelles qui ne consentent plus que des accords temporaires de prise en charge.
Une autre explication réside dans la concurrence de structures privées d’aide à domicile à Châtellerault
.
L’activité évolue de façon erratique. Après un sommet à 88 475 heures en 2013, elle retombe en 2014
pratiquement au niveau de 2009 à
83 315 heures. A partir de 2012, l’écart entre le nombre d’heures réalisées
et la prévision figurant au budget exécutoire est plus important, 6 000 heures de plus en 2012, environ
6 000 heures
en moins en 2013, ce qui témoigne d’une difficulté d’anticipati
on. De 2009 à 2013, la part du
nombre d’heures d’APA dans le total des heures est en progression continue, de 50,6 % à 59 %. En 2014, elle
s’établit à 57 %. Depuis 2013, les heures APA concernent un peu moins de 300 personnes, classées à 80 %
dans les GIR 3/4.
Au 31 décembre 2014, 47 agents titulaires représentant 40 équivalents temps plein travaillaient au S.A.D. A la
même date, le service comptait 40 contractuels, soit 24 E.T.P. Depuis 2011, le nombre d’agents est à peu
près stable autour de 64 E.T.P., avec une inversion du rapport entre titulaires et non titulaires. Désormais, les
titulaires sont plus nombreux. Depuis 2012, l’absentéisme est en hausse continue et soutenue (9 740 heures
pour les titulaires en 2014, 514 pour les contractuels).
4.3.2.
Service de soins infirmiers à domicile
D’une capacité de 137 places (suite à une extension de 7 places autorisée par l’agence régionale de santé en
2009), et intervenant uniquement sur le territoire de la commune de Châtellerault, le service de soins infirmiers
à domic
ile dispose d’une autorisation remontant à 1982. Le S.S.I.A.D. du C.C.A.S. de Châtellerault est doté de
deux infirmiers coordinatrices, qui identifient les besoins des personnes âgées et organisent la gestion des
équipes, le maintien de la personne à domic
ile. Le S.S.I.A.D. dispose d’une enveloppe par places et par jour,
de
32 € (à multiplier par 137 places). Sur137 places, 105 sont des places de ville, 16 affectées au foyer des
Renardières, 16 à celui de Tivoli. Il n'y a pas de places SSIAD sur les maisonnées. Le forfait soins des
maisonnées, attribué par l’A.R.S. (cf. infra)
, permet la rémunération d'une auxiliaire de soins sur chaque
structure conformément au projet initial.
Le S.S.I.A.D. a développé le partenariat avec le centre hospitalier Camill
e Guérin pour l’hospitalisation à
domicile (H.A.D.), ce qui lui permet de mettre deux aides-soignants pour une toilette pour des personnes
âgées très dépendantes. Il travaille également avec les médecins traitants, les assistantes sociales de secteur
du département de la Vienne et les services de tutelle.
Le S.S.I.A.D. ne possède pas un service dispensant, sur prescription médicale, des soins infirmiers à domicile,
ce que confirme le C.C.A.S. dans sa réponse. Ne prodiguant pas de service par un infirmier di
plômé d’Etat, il
conventionne avec des infirmiers libéraux qui dispensent les soins sur prescriptions médicales. Il délègue le
rôle de nursing aux aides-soignants qui sont ses employés. Par ailleurs, une aide-soignante à mi-temps est
mise à disposition de
l’équipe spécia
lisée Alzheimer (ESA)
créée à l’instigation de la mutualité française de la
Vienne, ce qui permet le maintien à domicile des personnes atteintes de cette maladie ou de pathologies
apparentées, sur prescription médicale.
Les admissions dépend
ent des places disponibles ainsi que des résultats de l’évaluation réalisée par l’infirmier
coordonnateur. Les soins d’hygiène et de confort sont assurés par les aides
-soignantes du service alors que
les soins infirmiers sont réalisés, sur prescription médicale, par des infirmiers du secteur libéral choisis par le
patient et conventionnés avec le C.C.A.S.
De 45 390,78 en 2009, soit 230 personnes prises en charge, le nombre de journées a été ramené à 44 253,48
en 2013, pour 224 personnes prises en charge, avant de remonter à 46 375,26 en 2014, pour
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35/53
195 personnes
59
.
Selon les rapports de l’A.R.S. sur les comptes administratifs, le taux d’occupation réalisé par
le S.S.I.A.D. était de 71,57 % en 2010 (46 418 journées), 86,07 % en 2011 (43 042), 68,84 % en 2012 (40 099
journées d’ouverture), et 80,88 % en 2014 (40
446 journées). Le niveau des réalisations était nettement
inférieur aux objectifs fixés annuellement par l’A.R.S.
Au budget exécutoire 2014, il était prévu 50 005
journées.
L’écart entre objectif de nombre de journées et nombre réel de journées s’accroît en raison de la
prise en charge de cas de plus en plus lourds, au détriment d’autres patients. De plus, le S.S.I.A.D. pâtit d’un
absentéisme croissant. De fait, le nombre de journées est en baisse. Face à
l’augmentation importante du
degré de dépendance des patients. De 41 E.T.P. en 2011, les effectifs passent à 37,65 E.T.P. en 2014, soit
59 agents. Le niveau d’activité est continuellement inférieur à l’objectif fixé par l’A.R.S., et à la capacité
théorique et en décroissance au cours de la période examinée.
4.3.3.
Comité local d’information et de coordination gérontologique
Le CLIC assure la mise à jour, sous forme papier, du recueil des éléments relatifs à l’identité, à l’âge et au
domicile des personnes âgées et
des personnes handicapées, et d’un fichier des personnes bénéficiaires
d’une prestation d’aide sociale, prévu par la loi (cf. supra 2.1.1). Les dossiers sont retran
scrits dans un
applicatif métier, « Nominoë »
et partagé avec le service d’aide à domicile
qui reprend les données dans un
autre applicatif, « Perceval ».
Le département de la Vienne octroie une subvention au C.C.A.S. pour son CLIC à hauteur de 48 K€, au titre
des instructions de demande de renouvellement d’APA (les instructions initiales étant
traitées par les services
départementaux). Cette somme finance environ un des personnels du CLIC, à savoir 3 agents B (deux
assistantes sociales, un rédacteur) et un agent C (un adjoint administratif responsable du CLIC pour des
raisons historiques).
Le CLIC met en relation les personnes âgées qui présentent un besoin de prise en charge avec la maison
pour l’autonomie et l’intégration des malades d’Alzheimer (MAIA 86)
. Ce lien fonctionnel entre le C.C.A.S. et la
MAIA se traduit notamment par la mise à disposition à titre gratuit de locaux du C.C.A.S., par convention
60
.
Suivant 40 personnes réparties entre 37 communes du nord de la Vienne, la MAIA 86, qui est financée par
l’agence régionale de santé,
a vocation à accompagner les situations très complexes. Son principal atout est
que son infirmière a une file active de 40 usagers, ce qui lui donne plus de temps pour chacun, sachant que le
CLIC couvre 11 communes de la C.A.P.C.
4.3.4.
Plateforme d’accompagnement et de répit des aidants
Selon une délibération n°2012-06 du 25 janvier 2012, le C.C.A.S. de Châtellerault et la Mutualité Française
S.S.A.M.,
partageant une même ambition de soutenir les personnes souffrant de la maladie d’Alzheimer et
des troubles apparentés,
ont choisi de s’associer, afin de travailler ensemble
, au soutien des aidants, de leur
famille et du proche aidé. Dans cette perspective, un dossier de candidature a été déposé à l’agence
régionale de santé et une convention cadre de partenariat entre le C.C.A.S. et la Mutualité Française a été
signée en ver
tu d’une délibération n°2011
-0071 du 12 octobre 2011.
S’inscrivant dans les priorités du schéma
régional d’organisation sociale et médico
-sociale du programme régional de santé 2011-
2015 de l’A.R.S, la
création de cette structure complète l’accueil de jour
pour personnes âgées atteintes de la maladie
d’Alzheimer et de troubles apparentés, implanté à la maisonnée de Beauchêne. Son ouverture répondait à un
appel à projets de l’A.R.S. dans le cadre du plan Alzheimer
.
Couvrant un territoire de 37 communes au su
d de Châtellerault, peuplé d’environ 25 000 personnes âgées de
60 ans susceptibles de bénéficier de ses services, la plateforme d’accompagnement et de répit vise à fa
ciliter
la vie des aidants et à atténuer, voire prévenir, leur épuisement physique et psychologique. Fonctionnant avec
59
Sources
: bilans d’activité «
personnes âgées et handicap » du C.C.A.S. de Châtellerault pour 2009, 2013 et 2014 (respectivement
pages 45, 52 et 50).
60
Délibération du conseil d'administration du C.C.A.S. de Châtellerault n°2013-011 du 30 janvier 2013.
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un coordonnateur à temps plein, un psychologue à temps non complet et un assistant auxiliaire de soins à
temps non complet, il est financé par une dotation annuelle de 100 K€ octroyée par l’A.R.S., autorité de
tarification. Une
participation financière est réclamée en fonction des ressources des aidants, notamment 9 €
par personne pour la halte-
relais comprenant un déjeuner sur une structure et 37,03 € par personne pour une
journée comprenant le transport depuis un point de rendez-vous, la visite, la restauration, le personnel
accompagnant. Une participation est également demandée pour la demi-j
ournée d’un aidé à domicile
.
En conclusion sur l
’aide aux personnes âgées
Héritées de la mise en œuvre de politiques publiques dans un contexte différent, les structures d’hébergement
pour personnes âgées sont confrontées à une difficulté de positionnement, entre domicile et établissement
médicalisé,
liée aux conditions de mise en œuvre de la politique de prise en charge de la dépendance
des
personnes âgées, dépassant le cadre du C.C.A.S. de Châtellerault. Pour les maisonnées, la question se pose
avec d’autant plus d’acuité que
les résidents de ces structures non médicalisées bénéficie
nt d’un forfait soins.
Dédiées en principe à des personnes âgées ne nécessitant pas une orientation en EHPAD, et conçues pour
offrir un cadre de vie le plus proche possible de leur environnement familial, elles accueillent, dans les faits, de
nouveaux entrants de plus en plus âgés, moins autonomes et dont
le maintien à domicile n’est plus
envisageable en raison de leur état de santé. La frontière avec les EHPAD en est de plus en plus ténue.
Si, d’une certaine manière,
le C.C.A.S. a anticipé la notion de résidences autonomie prévue par
l’article 10 de
la loi n°2015-
1776 du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au vieillissement
, cela ne résulte
pas d’une volonté explicitée en tant que telle
,
ni d’un
« choix de positionnement »
préalablement conçu. Pour
assurer leur pérennité, il convient
de leur donner une valeur ajoutée, ce qui suppose qu’elles soient intégrées
dans une logique d’ensemble à l’échelle départementale, voire interdépartementale
.
A la décharge du C.C.A.S., le schéma départemental pour l’autonomie et le schéma régional d’orga
nisation
sociale et médico-
sociale de l’A.R.S. ne contiennent pas d’orientations sur ce point. Dans ce contexte, le
C.C.A.S. a fait le choix de répondre à tous les appels à projet lui permettant de rénover ses logements-foyers
en phase avec sa politique de développement social.
Pour autant, le C.C.A.S. se doit de contribuer à une réflexion d’ensemble, menée à l’échelle de
l’agglomération voire de l’arrondissement de Châtellerault, sur la place des logements
-
foyers dans l’offre
locale d’habitat adapté po
ur personnes âgées et à son
inscription dans l’offre d’habitat du territoire concerné et
dans les schémas de cohérence territoriale (Scot), les plans locaux d’urbanisme (PLU) et les programmes
locaux de l’habitat (P.L.H.). Cela suppose de prendre l’attache de
s organismes compétents (syndicat mixte
portant le Scot, communauté d'agglomération) pour engager un travail en ce sens.
Dans ses relations conventionnelles avec l’O.P.H. «
Habitat de la Vienne », le C.C.A.S. devrait mieux
défendre ses intérêts en demandant communication de divers éléments concernant le calcul de la redevance.
Par ailleurs, l
e service d’aide à domicile
subit de grosses difficultés liées à un fort absentéisme, au
désengagement des caisses de retraite et à la tarification du conseil départemental de la Vienne. Celui-ci
prend en compte (à juste titre) la subvention du budget principal du C.C.A.S. pour fixer son tarif (cf. infra
situation financière) Le nombre d’heures d’intervention est passé de 88 000 en 2012 à 81 000 en 2015, en
raison du désengagement des caisses de retraite qui amène les usagers à restreindre leurs demandes.
La chambre recommande à l
’é
tablissement de :
-
organiser un échange bilatéral annuel avec l’office public de l’habitat
« Habitat de la Vienne »
pour un
bilan d’utilisation du logement
-foyer de Tivoli ;
-
réclamer à l’O.P.H.
« Habitat de la Vienne
» communication de la partie de son plan pluriannuel de
gros entretien concernant les équipements dont le C.C.A.S. est gestionnaire, pour s’assurer de la
correcte évaluation des montants demandés.
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5.
FIABILITE DES COMPTES
5.1.
M
ODALITES D
’
IMPUTATION DE LA SUBVENTION MUNICIPALE
Le budget du
C.C.A.S. de Châtellerault se compose d’un budget principal et de 7 budgets annexes. Les règles
relatives à la comptabilité des communes étant applicables aux C.C.A.S.
61
,
le budget principal est régi par
l’instruction comptable M 14, avec une nomenclature sp
écifique prévue par la réglementation
62
.
Conformément à la loi
63
, les budgets annexes à caractère social et médico-
social sont régis par l’instruction
comptable M 22.
Si la subvention municipale
(2,95 M€ en tout)
est virée globalement au compte au Trésor du C.C.A.S.,
les montants destinés aux budgets annexes leur sont directement affectés, sur le fondement de titres de
recettes émis par chacun d’eux à l’encontre de la ville de Châtellerault. Représentant environ 25 % du budget
total, elle n'est pas identifiable dans le compte administratif, même si son montant est correctement
comptabilisé. Il serait
plus lisible qu’elle soit octroyée au C.C.A.S. dans son ensemble, pour permettre au
conseil d'administration de décider de sa ventilation entre les budgets annexes ou, à défaut, de joindre un
document explicatif au compte administratif.
5.2.
U
NE NECESSAIRE REMISE A PLAT DES PROCEDURES DES BUDGETS ANNEXES A CARACTERE
SOCIAL ET MEDICO
-
SOCIAL
5.2.1.
Des budgets exécutoires non votés pour les 5 budgets annexes à caractère social et
médico-social soumis à tarification
Pour le
service de soins infirmiers à domicile, celui d’aide à domicile
(S.A.D), la plateforme de répit et
d’accompagnement, l’unité spécialisée Alzheimer, le centre d’hébergement et de réinsertion sociale,
l’ordonnateur transmet des propositions budgétaires à l’autorité de tarification, avant le 31 octobre de
l’exercice précédent, délai imparti par la réglementation
64
. Pour la tarification du S.A.D., dans les 60 jours
suivant la publication de la délibération du cons
eil départemental fixant l’objectif annuel d’évolution
des
dépenses en application de
l’article L. 313
-8 du C.A.S.F., le Département doit notifier les tarifs applicables
pour l’exercice
65
. Cette procédure n’est pas applicable aux deux autres budgets annexes
, à savoir ceux des
logements-foyers et
, sous réserve de l’observation au point 5.2.5,
des maisonnées
« Sépia »
, car ils ne font
pas l’objet de tarification. En conséquence, à l’exception de ces deux derniers budgets annexes, le conseil
d'administration du
C.C.A.S. doit attendre la notification des tarifs annuels par l’autorité tarifaire pour adopter
un budget exécutoire qui est communiqué au sous-préfet.
A la fin décembre, le C.C.A.S. adresse, au contrôle de légalité, en même temps que le budget primitif du
budget principal, adopté à ce moment-là, les budgets primitifs des 7 budgets annexes. Pour le budget principal
et les budgets annexes des logements-foyers et des maisonnées
« Sépia
», non soumis à tarification, il s’agit
bien de budgets primitifs arrêtés à juste titre par le conseil d'administration.
En revanche, pour les 5 autres budgets annexes à caractère social et médico-social et tous tarifés, le vocable
de
« budget primitif »
est utilisé de façon impropre à la place de celui de budget exécutoire, lequel ne peut, en
l’absence de réponse des autorités de tarification, avoir été adopté au moment de la transmission au sous
-
préfet en décembre. Reprenant les données inscrites dans les propositions budgétaires qui ont été transmises
aux autorités de tarific
ation avant le 31 octobre, ces « budgets primitifs » n’ont pas de caractère exécutoire.
61
Article L. 123-8 du C.A.S.F.
62
Titre 1 du tome III de l’instruction M 14
.
63
Article L. 123-8 du C.A.S.F.
64
Article R. 314-3 I du code de l'action sociale et des familles (C.A.S.F.).
65
Article R. 314-36 I du C.A.S.F.
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Des budgets exécutoires sont adressés aux autorités de tarification, puisque celles-
ci s’y réfèrent dans leurs
rapports annuels sur les comptes administratifs, sans avoir été votés par le conseil d'administration.
En conséquence, ils sont dépourvus de tout caractère exécutoire, privant de tout fondement les décisions
modificatives prises en cours d’exercice. Les délibérations se réfèrent toutes à la délibération du mois
de
décembre
« relative au vote du budget primitif »
, c'est-à-dire aux propositions budgétaires adressées avant
le
31 octobre à l’autorité de tarification, qui ne sont pas exécutoires.
Non votés par l’assemblée délibérante, les
« budgets exécutoires »
communiqués aux autorités tarifaires ne
figurent pas dans les pièces générales du comptable, et ne sont pas transmis au contrôle de légalité. Pendant
l’instruction,
certains budgets exécutoires 2014 et 2015 ont été communiqués. En outre,
l’établissement a
fait
savoir qu’il avait organisé, en 2016, en lien avec le c
entre national de la fonction publique territoriale, une
formation spécifique à l’attention des cadres contribuant à la procédure budgétaire et de tarification ainsi que
de la vice-présidente. Un calendrier budgétaire a été arrêté, selon les échéances prévues par la
réglementation.
5.2.2.
Des documents budgétaires non conformes aux modèles réglementaires
Les documents budgétaires transmis aux autorités de tarification, propositions budgétaires avant le 31 octobre
N-1, budgets exécutoires et comptes administratifs, sont partiellement conformes, dans leur présentation et
dans leur contenu, au cadre normalisé prévu par les textes
66
. Ils sont notamment dépourvus d’état des
effectifs. De plus, pour le service
d’aide à domicile, le modèle utilisé
pour le budget
correspond à un cadre
défini par le conseil départemental de la Vienne dans le cadre de la procédure de tarification qu’il a mise en
œuvre. Sans contester l’apport de cet outil en termes de gestion, il convient de noter qu’il ne correspond pas
totalement au modèle réglementaire. Un état des effectifs est joint au budget.
Certes, comme le prévoit l’instruction M 22, ces états ventilent les charge
s et les produits entre trois groupes
fonctionnels, correspondant à un chapitre budgétaire :
« I
–
dépenses afférentes à l’exploitation courante », «
II
–
autres produits relatifs à l’exploitation »
et
« III
–
dépenses afférentes à la structure »
. Mais les maquettes
utilisées pour le
« budget primitif »
, qui est transmis au contrôle de légalité aux alentours de la mi-décembre
de l’exercice précédent, correspondent à celles de la nomenclature communale avec mention des groupes
fonctionnels. Ce cadr
e n’est pas conforme à l’instruction M 22. De plus,
aucun
tableau des effectifs n’est joint
pour chacun de ces budgets annexes. Un état consolidé des effectifs de tous les budgets est annexé au
budget primitif et au compte administratif du budget principal.
5.2.3.
Des conditions de recours aux décisions modificatives à préciser
Compte tenu de l’obligation d’adopter au
préalable un budget exécutoire, il résulte de ce qui précède que les
décisions modificatives prises en cours d’exercice sont sans fondement. Par exemple, pour le S.S.I.A.D., il est
fait référence aux lettre
s adressées par l’agence régionale de santé au C.C.A.S. en réponse à ses
propositions budgétaires. Comme l’adoption et la transmission du budget exécutoire intervient après ce
courrier de l’autorité de tarification (lequel est envoyé après la décision de la C.N.S.A. d’attribution des
dotations régionales), une décision modificative prise avant celui-ci est nécessairement antérieure au budget
exécutoire. Cela est contraire aux principes comptables énoncés au code de l'action sociale et des familles
67
.
Il conv
ient de souligner que, tant que l’autorité de tarification n’a pas notifié la dotation annuelle, les recettes
de tarification continuent d’être liquidées et perçues
68
et que la tarification en vigueur peut être reconduite
69
.
En outre, la distinction entre décisions modificatives et virement de crédits devrait être précisée car leur
adoption est subordonnée à des critères précis. Compte tenu de tous ces éléments et plus particulièrement de
66
Arrêté ministériel du 30 janvier 2004 (NOR: SANA0420354A),
pris en application de l’article R.
314-49 du C.A.S.F, et modifié par
l’arrêté ministériel du 18 janvier 2007 (NOR : SANA0702223A).
67
En son article R. 314-48.
68
Article R. 314-35 du C.A.S.F.
69
Article R. 314-38.
Rapport d’observ
ations définitives
▪ centre communal d’action sociale de Châtellerault
CRC Nouvelle-Aquitaine
▪ délibération du 22 novembre 2016
39/53
l’impact éventuel sur le tarif, les critères d’adoption des décisions b
udgétaires modificatives devraient être
précisés dans les délibérations. En tout état de cause, les virements de crédits et les décisions modificatives
devraient être communiqués aux autorités de tarification
, ce qui n’a jamais été le cas
70
.
5.2.4.
Affectation des résultats des budgets annexes
5.2.4.1.
Distinction entre résultat comptable et résultat budgétaire après incorporation des
antérieurs
Décidée par l’autorité de tarification, l’affectation des résultats peut être destinée à réduire les charges
d’exploitation de l’exercice ou de celui qui suit, financer des mesures d’investissement, financer des mesures
d’exploitation sans accroître les charges des exercices suivants, ou
figurer à un compte de réserve. Le déficit
est couvert en priorité par reprise sur un compte de réserve de compensation, le surplus étant ajouté aux
charges d’exploitation de l’exercice au cours duquel le déficit est constaté, ou de l’exercice qui suit. En cas de
circonstances exceptionnelles, la reprise du déficit peut être étalée sur 3 exercices maximum,
« en cas de
circonstances exceptionnelles »
, la priorité étant de couvrir le déficit par reprise de réserve de compensation,
« le surplus étant ajouté aux charges de l'exercice au cours duquel le déficit est constaté, ou de l'exercice qui
suit »
71
.
Il en
découle que le résultat budgétaire d’un service social et médico
-social correspond au résultat comptable
de l’exercice après incorporation de résultats d’exercices antérieurs au moment de l’élab
oration du budget et
non après
. Il est impossible d’ajuster le niveau des reprises en fonction du résultat de l’exercice en cours, par
nature inconnu. Pour cette raison, les reprises de résultats antérieurs sont effectuées au budget.
Jusqu’en 2014,
les délibérations portant affectation des résultats des budgets annexes régis en M 22 sont
imprécises. A l’exception
de l’accueil de jour Alzheimer
, la rédaction ne permet pas de savoir si le conseil
d'administration reprend les décisions prises en la matière par les autorités de tarification ou si elles proposent
à celles-ci une affectation de résultat, budget par budget.
Les éventuelles décisions d’affectation
des autorités
de tarification ne sont pas citées.
C’est pourquoi
le C.C.A.S. a retravaillé les affectations de résultat selon
le
cadre réglementaire à l’occasion du vote des comptes administratifs 2015. Les propositions d’affectations
ont été transmises aux autorités de tarification et au comptable
.
Pour le service d’aide à domicile,
les rapports annuels relatifs au compte administratif, rédigés par les services
du conseil départemental de la Vienne, unique autorité de tarification, ne font pas état des affectations des
résultats .
Même si, dans les faits, le résultat comptable annuel est nul, ce qui explique qu’il n’y a jamais
d’affectation à prononcer
,
cette men
tion contribuerait à une meilleure appréhension de l’évolution des résultats
budgétaires (c'est-à-dire résultat comptable avec incorporation des antérieurs). En tout état de cause, une
énonciation plus explicite, de la part du Département, des règles de compétences pour les affectations de
résultats pour le SAD serait souhaitable.
Le constat est analogue pour le C.H.R.S. Les rapports de la direction de la cohésion sociale de la Vienne ne
font pas état de la situation des déficits reportés. Seule la lecture des comptes annuels permet de constater
que des sommes sont en attente d’affectation depuis plusieurs années
. Par délibération du 9 décembre 2015,
c'est-à-
dire quelques semaines après l’ouverture de l’examen de gestion, le conseil d'administration a décidé
l’affectation des résultats des budgets annexes, selon les décisions définitives arrêtées par les autorités de
tarification. Il reste à procéder à l’affectation des résultats qui étaient en compte de report 110 depuis de
nombreuses années.
70
Il peut être noté que ces dernières ne les ont pas réclamées.
71
Articles R. 314-51 III.
Rapport d’observ
ations définitives
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40/53
5.2.4.2.
La sincérité de
s prévisions budgétaires est altérée par le report d’année en année des
résultats en fonctionnement.
D’une manière générale, les budgets annexes présentent un écart récurrent entre les sommes prévues aux
budgets et les réalisations de l'exercice. En 2013, l'écart prévu / réalisé dépassait
1,6 M€ (sur 15,3 M€ de
crédits ouverts sur l'exercice). La qualité des prévisions établies dans le budget primitif en était altérée.
Pour le service d’aide à domicile, le budget exécutoire (B.E.) 2015 a été adressé au
conseil départemental de
la Vienne le 23 mars, sans avoir été voté par le conseil d'administration du C.C.A.S., et la 1
ère
décision
modificative (D.M.) a été adoptée le 1
er
avril 2015. Même si l’obligation d’adopter le B.E. avant les D.M. est
respectée,
l’autorité de tarification a disposé d’un délai très court pour se prononcer
. Cela témoigne également
d’un problème de prévision budgétaire. A peine une semaine après sa transmission, le B.E. a dû être modifié
par une inscription de produits exceptionnels
de 7,3 K€ permettant de financer une dotation aux
amortissements de logiciels.
En outre, chaque année et pour chaque budget annexe, un niveau substantiel de crédits est inscrit au compte
« 678 - autres charges exceptionnelles »
, comme par exemple 737,6 K€
environ au B.E. 2013 des
maisonnées
« Sépia »
pour un total de charges de 1,78 M€. Finalement aucun ma
ndat n'a été émis.
Correspondant aux résultats antérieurs cumulés, ces sommes ne sont pas affectées dans les conditions
réglementaires
72
. L
’ordonnateur ut
ilise, à tort, la faculté offerte par l'instruction M14
73
applicable aux
communes et au budget principal du C.C.A.S. de maintenir les excédents en fonctionnement, à savoir le
report d'une partie de l’excédent
de fonctionnement à la ligne codifiée 002 pour la différence entre le montant
du résultat cumulé qui était à affecter et le montant affecté à l'investissement.
En contrepartie de la ligne 002, le c/678 est doté de la fraction non affectée des résultats cumulés,
représentant environ 10 % du budget de l'année. Puis, en tant que de besoin, une fraction des crédits inscrits
au c/678
–
charges exceptionnelles est virée à d’autres comptes de charges, notamment de rémunérations de
personnels.
Conjugué à l’absence de transmission des décisions modificatives à l’
autorité tarifaire (cf.
supra
), ce procédé
revient à exécuter un budget différent de celui qui a été validé par celle-ci. Or, selon la réglementation
applicable aux services et établissements sociaux et médico-sociaux
74
, les décisions budgétaires
modificatives visent à financer des charges nouvelles ou plus importantes que celles prévues au budget
exécutoire par des recettes nouvelles ou plus importantes. En conséquence, elles ne peuvent reposer sur la
reprise des excédents antérieurs cumulés de la ligne 002.
5.2.5.
Produits des budgets annexes à caractère social et médico-social
Pour le S.S.I.A.D., l
es crédits notifiés par l’A.R.S. différencient les crédits entre dotation personnes âgées et
dotation personnes handicapées. Or, ceux-ci sont-ils regroupés au sein du compte 731, sans ventilation entre
les comptes 73151
« Forfait de soins S.S.I.A.D. - personnes âgées »
et 73152
« Forfait de soins S.S.I.A.D.
–
personnes handicapées »
. Certes, depuis 2014, les propositions budgétaires distinguent les crédits affectés à
l’activité d’hospitalisation à domicile. Mais la dotation globale figurant au budget exécutoire et au compte
administratif ne fait pas l’objet d’une ventilation entre les catégories de publics, à savoir personnes âgées et
personnes handicapées. En l’absenc
e de cette distinction au sein des propositions budgétaires, les éléments
utilisés pour la négociation budgétaire avec l’autorité de tarification ne sont pas clairement établis
.
Par ailleurs, le budget annexe
« Sépia »
comprend des produits de la tarificat
ion pour environ 95 K€
correspondant à un forfait de soins de l’assurance maladie réparti entre les maisonnées Beauchêne et
d’Avaucourt. Le service de soins infirmiers à domicile ne peut intervenir au sein de ces structures. De ce fait,
72
Article R. 314-51 II du C.A.S.F.
73
Tome 2, titre 3, chap. 5, point 3.
74
Article R. 314-46 I du C.A.S.F.
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41/53
elles continuent de fonctionner avec un forfait
de soins courants dont le montant n’a plus
été révisé depuis
2002
. Selon les renseignements communiqués par l’
A.R.S.
, à l’origine, conformément à une lettre de la caisse
nationale d’ass
urance malade du 8 août 1988, ce forfait était destiné à couvrir différentes charges de
personnel médical, de produits pharmaceutiques à usage courant,
et d’
investigations biologiques courantes.
S'agissant d’un financement de l’assurance maladie, i
l conviendrait de présenter de façon séparée la dotation
de soins
à l’intérieur
du budget annexe
« Sépia »
comme une section tarifaire supplémentaire. Après la
notification de la dotation un budget exécutoire doit être transmis dans le mois qui suit. Mais, dans la logique
de
l’article 10 de
la loi du 28 décembre 2015
d’adaptation de la société au vieillissement
75
, qui renomme les
logements foyers en
« résidence autonomie »
, et dont les décrets ne sont pas encore parus, les structures qui
disposent d’un forfait soin courant le garderont à condition de signer
un contrat pluriannuel d’objectifs et de
moyens avec le département de la Vienne et l’A.R.S
.
5.3.
R
ATTACHEMENT DES CHARGES ET PRODUITS A L
’
EXERCICE
Il n’a pas été relevé d’anomalie
majeure en matière de rattachement
76
, même si la procédure est appliquée de
façon variable.
Plus significatif est le traitement comptable de l’avance consentie de fait par la ville au C.C.A.S. en 2010 au
titre du solde de la subvention de la caisse d’allocations familiales dans le cadre du contrat enfance jeunesse
(CEJ). Percevant la
globalité des versements, pour les actions qu’elle réalise directement et pour celles du
C.C.A.S., la ville lui rétrocède la fraction lui revenant, en fonction de l’échéancier de la CAF, à savoir un
acompte de 70 % sur l’année courante et 30 % l’année sui
vante. En 2010, la ville a reversé au C.C.A.S. à la
fois le solde de 30 % au titre de 2009 et l’intégralité de la participation de 2010. Ayant perçu par anticipation le
solde de 30 % de 2010 qui aurait dû en principe lui être versé en 2011, le C.C.A.S. a b
énéficié de ce fait d’une
avance de 220 K€ de la part de la ville. Le niveau des
« ressources institutionnelles »
en a été augmenté
d’autant de façon artificielle, ce qui explique qu’il ait été porté de 4,2 M€ environ en 2009 à 4,6 M€ environ en
2010. En retraitant cette avance de la ville, les ressources institutionnelles de 2010 s’établiraient à 4,3 M€ et
celles de
2011 à 4,4 M€. En conséquence, le montant exceptionnellement élevé de l’excédent brut de
fonctionnement de 2010, soit 552 K€, n’est pas significatif. L’application de la procédure de rattachement des
produits à l’exercice aurait permis d’éviter ce décalag
e.
5.4.
U
NE PRESENTATION BUDGETAIRE DE DIVERS TRAVAUX PERFECTIBLE
Les travaux de transformation de l'ancienne école Ferdinand Buisson située dans le quartier de Châteauneuf
en nouveau siège administratif du C.C.A.S. ont été suivis au sein d’une opération indivi
dualisée n°100.
Jusqu'en 2012, celle-ci est regroupée au compte 2313
–
construction d'un C.C.A.S., pour un montant stable,
sauf en 2010, à 4 963 832
€. En 2013, un changement de présentation du compte administratif réintroduit le
chiffre de 2010, et y ajou
te, au c/ 2031, des frais d'étude pour 238 569 €. Les remboursements d'emprunts,
jusque-là comptabilisés, disparaissent de la maquette.
Etudes et travaux compris, à fin 2013, le coût du bâtiment est de 5,
2 M€. Les différents financements,
comptabilisés jusqu'en 2012 pour 5,
64 M€ disparaissent pour ne laisser que 2 M€ d'emprunts, soit la somme
des emprunts auprès d'établissements de crédit. Mais un autre tableau montre des restants dû à fin 2013 pour
94 K€ envers la M.S.A., au titre d'un 3ème emprunt contracté en 2007 pour 200 K€.
En conclusion sur les procédures budgétaires
Les 5 budgets annexes soumis à tarification (c'est-à-dire hors maisonnées « Sépia » et logements-foyers)
fonctionnent en l’absence de budget rendu exécutoire, ce qui prive de fondement le
s décisions modificatives
75
Modifiant à cet effet le III de l’article L. 313
-12 du C.A.S.F.
76
Tome 2 de l’instruction M14, chapitre
« Régularisation des charges et des produits ».
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prises pendant l’exercice.
Le C.C.A.S a pris des mesures afin de pouvoir exécuter la procédure de tarification
conformément à la réglementation (transmission des budgets exécutoires aux autorités de tarification).
En outre, des incohérences ont été relevées
dans le suivi comptable de l’opération de construction du siège
du C.C.A.S. et dans la tenue de
l’état de la dette, l’exécution des marchés n’appelant pas d’observations.
Il est
à noter que les emprunts ont été souscrits dans le respect de la législation applicable aux emprunts de plus de
12 ans contractés par les C.C.A.S., c'est-à-dire après avis conforme du conseil municipal.
La chambre recommande à l’établissement
:
de
réclamer à la ville de Châtellerault le versement de l’ens
emble de la subvention municipale en
faveur de son budget principal et émettre à cet effet un titre de recettes à hauteur de ce montant
global ;
- isoler la dotation de soins au sein du budget annexe « maisonnées pour personnes âgées », sous
une section tarifaire unique ;
-
utiliser les modèles prévus par l’instruction budgétaire et comptable M 22 pour la confection des
documents budgétaires des établissements et services sociaux et médico-sociaux.
- prendre une délibération rendant exécutoire le budget
de chaque budget annexe régi par l’instruction
comptable M 22 (S.S.I.A.D., plateforme de répit, unité Alzheimer, C.H.R.S., et S.A.D.) et joindre le
budget autorisé notifié par l’autorité de tarification ;
- limiter les délais entre la notification budgéta
ire de l’autorité de tarification et la délibération rendant
le budget exécutoire ;
5.5.
R
EGIES
Le C.C.A.S. de Châtellerault gère 13 régies, 8 de re
cettes, 3 d’avance et une mixte.
Les contrôles des
différentes régies sont effectués exclusivement par le comptable. Indépendamment des vérifications
effectuées par le comptable,
l’attention de l’ordonnateur est appelée sur les obligations de contrôle lui
incombant en application de
l’arti
cle R. 1617-17 du C.G.C.T.
L’ordonnateur n’a pas été en mesure de produire
les comptes rendus des vérifications auxquelles il a procédé au cours de la période 2009-2015. En outre, une
circulaire de la direction générale des finances publiques du 5 juin 201
3 conditionne la périodicité de l’action
du comptable, aux enjeux et aux risques de chaque régie, ce qui se traduit pour la majorité des régies du
C.C.A.S. par un contrôle au moins tous les 6 ans, en dehors des cas de changements de régisseurs.
Le comptable
mène actuellement, pour l’ensemble des collectivités et établissements publics dont il est
assignataire, un recensement des régies
n’ayant pas un seuil minimum d’opérations, afin d’envisager, le cas
échéant, des propositions de regroupement.
La chambre
recommande à l’établissement de
procéder à des contrôles réguliers des régies, distincts
de ceux du comptable
5.6.
C
ONCOURS FINANCIERS ET EN NATURE
La liste recensant les concours attribués à des tiers en nature ou en subventions, prévue par la
réglementation
77
est bien produite en annexe des comptes administratifs et en détaille les montants : 8 580 €
en faveur de 4 écoles et 6 centres de vacances pour des familles en difficulté en 2013. En revanche, une
subvention de 18 K€ en faveur de l’association
« Fonds de solidarité pour le logement de la Vienne -
F.S.L. 86 »
, portée par le conseil départemental et avec laquelle le C.C.A.S a conventionné pour des aides
énergie, n’est pas mentionnée dans l’état annexé au
compte administratif (C.A.) du budget principal (ni
d
’aucun des budgets annexes).
77
Paragraphe 7.3.2.3 de l'instruction M14 (tome 2).
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43/53
En outre, les aides en nature et le paiement des consommations de chauffage pour 5 associations (comme
par exemple l’association de retraités ICCAR, dont le soutien logistique est prévu par une con
vention du
21 janvier 2010), ne sont pas quantifiés.
Les mises à disposition de locaux ou équipements auprès de divers organismes ne sont pas mentionnées en
annexe au C.A. Ainsi, en vertu d’une convention signée le 1
er
février 2013 après délibération conforme du
conseil d'administration, le C.C.A.S. met des locaux à disposition de divers partenaires, comme par exemple
la maison pour l’autonomie et l’intégration des maladies Alzheimer de la Vienne (MAIA 86), un gestionnaire de
cas ayant accès à un bureau, situé rue Madame, avec un équipement informatique, un accès internet et une
ligne téléphonique
. Les éléments chiffrés de cette mise à disposition devraient figurer dans l’annexe pertinente
du compte administratif du budget principal (puisque le CLIC relève du budget principal).
Des mises à disposition ponctuelles de locaux sont également à noter, auprès de la caisse régionale
d’assurance maladie du centre
-ouest CRAMCO (convention autorisée par délibération n°2010-006 du 22 mars
2010), la mutuelle COVIMUT, l’association AG2R et l’associati
on CICAS, ceci afin de leur permettre de tenir
des permanences pour leurs adhérents ou sociétaires (délibérations prises le 22 mars 2010).
De même une mise à disposition est-elle prévue pour les services de la protection judiciaire de la jeunesse
P.J.J.),
afin de leur permettre d’assurer leur mission de service public auprès des jeunes mineurs en danger et
ayant commis des actes de délinquance. Datant du 25 octobre 2010, la délibération autorisant la signature
d’une convention avec la P.J.J. prévoit l’inscr
iption des crédits budgétaires correspondants sur une ligne du
budget principal, sans en mentionner le montant.
La chambre recommande
à l’établissement de valoriser les mises à disposition, puisqu’elles
représentent une forme de subventionnement supplément
aire, et d’en annexer le détail au compte
administratif.
Elle prend note de l’engagement de l’établissement d’y procéder.
5.7.
C
OMPTABILITE ANALYTIQUE
Au budget principal, la plupart des charges sont imputées à la fonction d’administration générale, sous la
rubrique
« données non ventilées »
.
A l’exception des dotations aux amortissements, qui conformément aux
prescriptions de l’instruction budgétaire et comptable M 14, sont reg
roupées à juste titre sous la fonction 01,
la
ventilation analytique des coûts en est biaisée. De la même manière, seulement la moitié des produits sont
répartis entre les différentes activités. Paradoxalement, alors que la subvention communale est attribuée
directement par la ville de Châtellerault, par fractions, à chaque budget annexe pour financer ses besoins
financiers propres, la part versée au budget principal du C.C.A.S., soit 2,17
M€ en 2013, n’est pas ventilée
dans la présentation fonctionnelle dudit budget principal. Elle n'apparait même pas dans l'administration
générale.
Par construction, le résultat est déficitaire pour toutes les fonctions, et l'agrégation affiche un bénéfice.
Si certains déficits sont malgré tout significatifs, par exemple
–
271 K€ pour les crèches ou –
196 K€ pour les
aides de l'intervention sociale en 2013, les données sont dans l'ensemble peu exploitables.
La chambre recommande à l’établissement
de poursuivre l’effort de ventilation des coûts engagé,
notamment en imputant la subvention communale et les dotations aux amortissements aux fonctions
correspondantes.
6.
SITUATION FINANCIERE
6.1.
P
RESENTATION GENERALE
En 2013 comme en 2014, le budget global du C.C.A.S. s’élève à 12,8 M€ en charges de fonctionnement, dont
6,2 M€ pour le budget principal (6,1 M€ en 2014), 2,5 M€ pour les deux budgets annexes des logement
s-
foyers et des maisonnées dans leur ensemble, 1,9 M€ pour le budget annexe du
service d’aide à domicile,
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44/53
1,6
M€ pour celui du service de soins infirmiers à domicile. Les autres budget
s annexes représentent entre
40
K€ et 330 K€ de charges. Les dépenses d’investissement, 0,4 M€, sont concentrées au niveau du budget
principal. Le budget annexe des logements-
foyers comprend quelques dizaines de milliers d’€ de dépenses
liées à la réhabilitation de la résidence de Tivoli.
Tableau 3 : Résultats 2014 par budgets
En K€
Principal
SEPIA
FOYERS
SSIAD
CHRS
Aides
DOM
ACC
JOUR
REPIT
TOTAL
Investissement
Dépenses
381,7
44,2
57,6
12,0
0,0
0,0
0,0
0
495,5
Recettes
379,9
20,0
53,6
9,6
2,1
0,3
0,6
0
466,1
Fonctionnement
Charges
6 117,3
997,5
1 426,8
1 686,2
335,0
2 026,5
180,6
92,8
12 862,7
Produits
6 079,5
977,4
1 431,2
1 650,8
319,0
1 975,1
215,8
105,4
12 754,2
Source : compte administratif 2014.
Tableau 4 : Résultats 2013 par budget
E
n K€
Principal
SEPIA
FOYERS
SIAD
CHRS
Aides
DOM
ACC
JOUR
REPIT
TOTAL
Investissement
Dépenses
322,2
40,3
46,4
14,1
2,6
425,6
Recettes
331,6
18,9
60,1
9,3
0,8
1,8
642
423,1
Fonctionnement
Charges
6 187,0
1 064,2
1 411,6
1 604,9
326,6
1 933,6
190,8
91,5
12 810,2
Produits
6 200,2
985,8
1 386,9
1 627,9
322,6
1 889,9
202,4
113,4
12 729,1
Source : compte administratif 2013
6.2.
B
UDGET PRINCIPAL
6.2.1.
Section de fonctionnement
6.2.1.1.
Produits
A l’exception d
e
l’avance consentie par la ville au titre d’une fraction de la subvention 2010 du contrat enfance
jeunesse (cf. supra « rattachements des charges et produits »), le niveau des « ressources institutionnelles »,
c'est-à-dire des subventions et dotations, est st
able sur la période, autour de 4,3 M€. Ce poste est composé
en majorité de la subvention municipale. Celle-
ci diminue néanmoins en montant et en proportion, de 2,3 M€
en 2009 à 2,2 M€ en 2013 et en 2014. A la fin de certains exercices, son niveau est ajust
é comme par
exemple, fin 2014, avec
un complément de 58 K€ décidé par une délibération n°18 du 2 décembre 2014 du
conseil municipal, sans plus de précision. La présentation d’un état par le C.C.A.S. aurait contribué à plus de
lisibilité.
Liées aux services fournis aux usagers (livraison de repas, aides ménagères, contribution à l'accueil de la
petite enfance),
les ressources d’exploitation
sont passées de 1,5 M€ en 2009 à environ 1,8 M€ en 2013
.
Depuis 2014, elles diminuent en raison d’une réduction d’activ
ité de la petite enfance et de la restauration.
En 2016
, selon le rapport d’orientations budgétaires, la baisse devrait se poursuivre
.
Rapport d’observ
ations définitives
▪ centre communal d’action sociale de Châtellerault
CRC Nouvelle-Aquitaine
▪ délibération du 22 novembre 2016
45/53
6.2.1.2.
Des charges mobilisées par la masse salariale et l’accueil de la petite enfance
Une progression modérée de la masse salariale en 6 ans, un absentéisme en progression
continue
En 5 ans, la masse salariale a progressé de 1,4 % par an pour une augmentation de 0,3 % des effectifs.
Les postes pourvus sont passés de 244 en 2009 à 248 en 2013 et 250 en 2014 (231 titulaires et 19 non
titulaires).
A périmètre constant, c’est
-à-dire en tenant compte des mêmes activités en 2009 et en 2014, hors
accueil de jour et plateforme de répit créés dans l'intervalle, la masse salariale a progressé modérément, à un
rythme annuel inférieur à 1 %, p
assant de 9 M€ à 9.5 M€ en 6 ans
. Entre 2013 et 2014, le C.C.A.S a recruté
11 titulaires et 65 contractuels, l'effectif est en hausse de 30 % en un an. Ce constat est à moduler, 2013 était
une année basse, la hausse entre 2011 et 2014 est limitée à 6% (+19
agents). L’année 2014 est affectée par
la titularisation, décidée en 2013, de l’ensemble des non titulaires dans les cond
itions prévues par la loi du
12 mars 2012
« Sauvadet »
78
,
ce qui a eu pour effet de pérenniser les frais de personnel correspondants.
Cette relative maîtrise ne doit pas occulter une difficulté récurrente liée à l'absentéisme, que le rapport
d'orientations budgétaires po
ur 2016 évalue à 280 K€ en 2015.
En 2015, le C.C.A.S. a enregistré « une
absence permanente de quinze emplois temps plei
n » (15/248 X 4 629 000 €
). En 2014, le taux global
d’absentéisme est de 10,38 %. Avec 250 agents en 2014 et une masse salariale de 4,6 M€ au budget
principal,
de 5,13 M€ aux budgets annexes, le surcoût des recrutements liés à l'absentéisme peut être évalué
à : (4,6 + 5.13) X 15/250 = 584 K€
. L
e coût global de l'absentéisme est obtenu par l’addition de cette
somme
et de la fraction de masse salariale concernée (
1 M€ en 2014
), soit 1,
6 M€ par an.
Le coût de l’absentéisme
absorbe les économies dégagées par le non remplacement, sur une partie de l'année du poste de D.R.H.
(6 mois), du chef de pôle personnes âgées (depuis février 2015), et de la secrétaire du service prévention
(depuis le 1
er
septembre).
E
n octobre 2015 a été engagée l’élaboration du document unique d’évaluation des risques professionnels
(DUERP), en vue de mettre en place des actions de prévention des troubles musculo squelettiques et des
risques psychosociaux
et avec pour finalité d’enrayer l’augmentation du coût de l’absentéisme.
Répartition de la masse salariale
Les structures dédiées, à savoir
« Coccinelle », « Capucine », « les Loupiots »
et les haltes garderies,
consomment 45 % de la masse salariale, 2,
1 M€ en 2013. En raison de faibles taux de présence à l’origine de
coûts de revient élevé (cf.
supra « 2 - petite enfance »
), les deux secteurs
« aides familiales »
et
« crèches »
,
individualisés dans la présentation fonctionnelle des comptes administratifs, présentent des déficits pour la
période 2009-2013 à quelques exceptions près. La partie
« crèches »
, qui concerne l'accueil en
établissements, affiche un déséquilibre constant au cours de la période sous revue.
A 0,2 M€ e
n moyenne,
les char
ges courantes des structures d’accueil de la petite enfance ont crû de 44 % en 5 ans, avec une césure
en 2011, année ayant enregistré un effet cliquet. Elles ont alors franchi les 0,2 M€ par an pour ne cesser de
monter, sans raison apparente.
L'administration générale (1,
1 M€) et les services aux personnes âgées,
dont
l'aide à domicile (682 K€)
constituent les autres postes principaux.
Charges à caractère général
S’élevant à 1,1 M€ en 2013, l
es charges à caractère général sont principalement constituées des repas
(269
K€
) et des locations immobilières. Le c/ 604 regroupe les prestations de téléassistance (assurée par la
société Vitaris Response ; 138 abonnés raccordés en 2013, prix unitaire : 10,
4 € H
.T./mois) et de portage de
repas. Les repas sont portés par la société Elior (4 447 repas chaque mois en moyenne en 2013 pour un prix
unitaire de 4,
482 €
H.T.) et, de façon subsidiaire, par l'unité de production culinaire (U.P.C.). Les locations
78
Loi n° 2012-
1247 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents
contractuels dans la fonction publique.
Rapport d’observ
ations définitives
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46/53
immobilières s'élèvent à 188 K€ au budget principal dont 118 K€ pour
la résidence de logements locatifs
sociaux de la chamaillerie.
6.2.2.
Section d'investissement
Au cours de la période examinée, la section d'investissement est quasi intégralement consacrée à la
construction du nouveau siège administratif du C.C.A.S., rue Madame à Châtellerault, réceptionné en 2009, et
dont les conditions d’exécution des marchés n’appellent pas d’observations
. Les dépenses et les recettes
correspondantes sont retracées au sein d’un chapitre
spécifique
d’opération
s individualisées dans les
docume
nts budgétaires. De ce fait, le niveau des dépenses d’investissement du budget principal de 2009 est
exceptionnellement élevé, à 2,5 M€. Pendant les exercices suivants, il oscille entre 104 K€ et un maximum à
211,6 K€ en 2013
, lié aux travaux de rénovation
de la crèche Capucine (110 K€ sur 12 mois, depuis les
études de maîtrise d'œuvre aux décomptes définitifs), au réaménagement des locaux du CLIC (10,3 K€) et à
l’achat d’un véhicule frigorifique (27,9 K€). La crèche des loupiots a été rénovée en 2012 et 20
15.
Le recours à l'emprunt génère des frais financiers conséquents. Cela peut expliquer l’absence de nouveaux
emprunts en 2012 et 2013. De fait, le niveau d’investissement dépend des subventions d'investissements
reçues. A titre d’exemple, la rénovation de
la crèche Capucine en 2013 a été financée à 80 %, soit 65,6 K€,
par la caisse d’allocations familiales de la Vienne.
6.3.
B
UDGETS ANNEXES
6.3.1.
Vue d’ensemble et remarques méthodologiques
Les 7 budgets annexes sont tous régis par l’instruction comptable M 22. L’anal
yse porte sur le résultat
budgétaire, c'est-à-
dire après incorporation de résultats d’exercices antérieurs au moment de l’élaboration du
budget et non ex post. Une bonne gestion consiste à parvenir à une exécution budgétaire équilibrée compte
tenu des reprises de résultats antérieurs figurant aux comptes de reports 110 ou 119, ainsi que, le cas
échéant, des affectations à des mesures d’exploitation non reconductibles (sur exercices suivants) du compte
111. A titre d’exemple, si pour un budget N, il est certain qu’une reprise de 10 K€ est nécessaire pour assurer
l’équilibre, une bonne gestion doit aboutir au 31 décembre N à un résultat comptable de –
10 K€, soit, compte
tenu de ladite reprise, un résultat budgétaire nul. La présente analyse a pour objet d’exp
liquer les niveaux des
résultats budgétaires, d’identifier les éventuels dépassements en produits et/ou en charges et d’étudier la
réaction de l’autorité tarifaire face à ces situations
.
L’analyse financière porte uniquement sur les budgets annexes les plu
s importants en montants : soins
infirmiers à domicile ; logements-foyers ; maisonnées ; aide à domicile. Certains budgets présentant des
montants nettement moins élevés ont été créés en complément de ces derniers, comme l’unité Alzheimer en
maisonnée et l
a plateforme de répit et d’accompagnement. Leur création répondait aux principes d’étanchéité
entre sections tarifaires imposés par la réglementation et par le fait que les dotations étaient distinctes.
Crée suite à un appel à candidature lancé au niveau national fin janvier 2009, la plateforme de répit et
d’accompagnement a été érigée en budget annexe financé, pour sa première année de fonctionnement, par
une aide exceptionnelle de l’assurance maladie. Ce budget annexe est composé en majorité de frais de
p
ersonnel (87 K€ sur un total de fonctionnement de 91 K€, plus 5,5 K€ de remboursement de frais de
personnels mis à disposition).
6.3.2.
Maisonnées ou « Sépia »
En 2013, pour la première
fois, le niveau des produits d’exploitation est passé en
-
dessous de 1 M€. En 2014,
le budget annexe Sépia est à peu près équilibré avec environ 980 K€ de charges et produits. Les frais de
personnel mobilisent 44 % des charges totales contre 58 % en 2009. Au cours de la période 2009-2014, ils
sont en diminution de 35 %. Cette baisse est compensée par une progression de 44 % des frais d’exploitation
Rapport d’observ
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courante (273 K€ en 2014) imputable à une refacturation, depuis 2010, par le budget principal de frais de
perso
nnel d’entretien (environ 80 K€ chaque année au c/6287
).
Au fil des ans, le budget annexe a accumulé de substantiels excédents d’exploitation (131 K€ en 2010, 188 K€
en 2011, 63 K€ en 2012), lié au maintien du versement de la subvention municipale (211 K€ en 2009, 200 K€
de 2010 à 2012), dans un contexte de réduction des charges. En 2013, celle-
ci a été ramenée à 129 K€, alors
que les frais de structure progressaient de façon sensible et que les autres produits de gestion courante
perçus auprès des usagers au titre notamment de la garde permanente, des repas et de diverses
participations subissaient un tassement. Cela a entraîné l’apparition, pour la 1ère fois, d’un déficit. En 2014,
le
déficit est limité, proche de 0. Les excédents cumulés permettent d’abso
rber ces déficits.
Les produits de la tarification (environ 95 K€ au groupe fonctionnel I) correspondent à la dotation globale
annuelle de soins des deux maisonnées.
6.3.3.
Logements-foyers
Avec un niveau de produits et de charges à peu près stable à 1,4 M€ depui
s 2012, le budget annexe des
logements foyers enregistre des résultats annuels irréguliers. Après des années nettement excédentaires,
l’exercice 2012 marque une césure avec un déficit de 110 K€ que le relèvement de la subvention communale,
de 124 K€ les années antérieures à 157 K€ n’a pu enrayer
.
Cela s’explique par un tassement du niveau de fréquentation et de moindres recettes perçues auprès des
résidents tandis que l’ensemble des charges augmentent de façon sensible. Même si celles
-ci sont contenues
en 2013 et 2014, le foyer de Tivoli pâtit à cette époque des répercussions négatives des travaux de
réhabilitation sur les produits d’exploitation. Seule l’augmentation de la subvention communale permet
d’équilibrer le résultat annuel
.
Les charges afférentes
à l'exploitation (531 K€ en 2013) concernent principalement les fluides (eau 27 K€,
électricité 37 K€, chauffage 58 K€) y compris des dépenses de carburants assez conséquentes (45 K€),
l'alimentation pour 140 K€. Les remboursements de frais au budget pr
inc
ipal s'élèvent à 194 K€.
Les
dépenses de personnel représentent 600 K€. Les dépenses de structure, notamm
ent les locations
immobilières représentent 172 K€), là encore, l
es charges budgétées sont bien supérieures aux réalisations :
284 645 € de crédits ouv
erts pour 41
€ réellement dépensés. Suite à
la réhabilitation du logement foyer de
Tivoli, achevée en avril 2015, les charges locatives augmentent, à 23,4 K€ sur 2016
, première année pleine
de fonctionnement de l’ensemble rénové
.
Mais, pour l’usager, l’octroi de l’A.P.L en neutralise les effets.
6.3.4.
Service de soins infirmiers à domicile
Les frais de personnel constituent l’essentiel du budget du S.S.I.A.D., à 1,6 M€ en 2014, en hausse de 7,5 %
par rapport 2009. L’augmentation des niveaux de dépendance et, par suite des temps d’intervention plus
longs pour chaque personne, en sont la cause principale.
La période en examen débute avec un exercice 2009 déficitaire de 46,8 K€, dû à hauteur de 12,9 K€ au déficit
comptable annuel et à l’incorporation du déficit de 2007, soit 33,9 K€. En 2011, pour tenir compte de ce déficit,
un arrêté modificatif du directeur général de l’A.R.S. a accordé 45 K€ de crédits non reconductible dans le
cadre de la dotation globale de soins de 2011, portant celle-
ci de 1 550 K€ (niveau initial) à 1 595,4 K€.
En 2011, sur décision de l'A.R.S. (selon une correspondance du 15 mai 2013, se référant à une lettre du
6
mars 2011), les déficits antérieurs ont été imputés à hauteur de 55 362,55 € au compte
« 10686
–
réserve
de compensation des déficits »
.
Selon les documents communiqués par le C.C.A.S. à l’A.R.S. dans le cadre des propositions budgétaires
2016 (lettre n°2113 du 16 octobre 2015), le passif du S.S.I.A.D. comprend 155 K
€ d’excédents affectés à
l’investissement tant au 31 décembre 2013 qu’au 31 décembre 2014, contr
e un solde du compte 10682 à
80
487 € à la clôture de 2012. Par lettre du 24 juillet 2015, l’A.R.S. a notifié au C.C.A.S. sa décision d’affecter
l’excédent de 2013, soit 22 968,16 €, au compte 10686
. De ce fait, le solde du compte 10686 au 31 décembre
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2015, sous réserve de passation des écritures, devrait être égal
à 33 695 + 22 968,16 €
, soit 56
663,16 €, ce
qui suffirait pour absorber le déficit comptable de 2014, soit 35 450,92 €. Mais, selon le passif au 31 décembre
2014 (cf. document précité), le niveau des autres réserves (somme des comptes 1062, 1063, 1064, 10681 et
10688) est égal à
294 106,76 € contre 271 134,60 €
un an plus tôt. La rubrique
« réserve de compensation
(c/10686 + c/10687) »
ne mentionne aucun solde, alors qu
e selon les courriers de l’A.R.S. précités des
excédents ont été affectés au fil des ans au c/10686.
Toutefois, sous réserve de la tangibilité des montants figurant au passif au 31 décembre 2014, le niveau des
autres réserves est suffisant pour absorber d’
éventuels déficits, étant précisé que le c/10682 ne pourra pas
être utilisé à cet effet.
6.3.5.
Service d’aide à domicile
Avec 2 M€ de charges de fonctionnement depuis 2011, le service d’aide à domicile constitue le budget annexe
le plus important du C.C.A.S. de Châtellerault. Après un exercice 2009 à peu près équilibré (-
4 K€ de résultat)
et des exercices 2010 et 2011 nettement excédentaires (46 K€ et 51 K€), il enregistre des déficits annuels de
plus en plus importants, -
46 K€ en 2013 et
-
51,4 K€ en 2014, imputables à une baisse d’activité qui se
poursuit au cours de la période récente (69 % en 2015 contre 72 % en 2014).
Parallèlement à une augmentation des frais de personnel, les produits se tassent entre 2012 et 2014, sous le
double effet de la concurrence d’associations et d’entreprises qui se partagent un marché stagnant, et de
conditions de prise en charge plus restrictives fixées par les caisses de retraite pour la couverture de la partie
de la prestation restant à la charge
des usagers. Prenant acte d’un nombre d’heures réalisées en 2014 et
2015 sensiblement inférieur à la prévision initiale, le budget exécutoire pour 2016 inscrit un nombre d’heures
prévisionnel en baisse, 81 000 contre 86 000 prévues pour 2014. L’augmentation du nombre de petits contrats
horaires ne permet pas de contrebalancer la stagnation générale de l’activité
.
A partir de 2012, pour ne pas pénaliser les usagers subissant une réduction du niveau de prise en charge par
leurs caisses de retraite et mutuelles, et face à la concurrence d’organismes spécialisés dans l’aide à
domicile, le C.C.A.S. fixe des tarifs inférieurs au coût horaire. Si les tarifs pratiqués demeurent supérieurs aux
tarifs APA consentis par le Département, même de très peu, cela ne suffit pas à équilibrer l’exploitation
. En
effet, les produits de la tarification APA représentant 47 % du total des produits, l’activité non couverte par
l’APA affecte négativement le résultat d’ensemble. Pour 2015, selon le budget exécutoire, le taux d’activité se
détériore, à 75 % contre 92 % au budget exécutoire 2014, ce qui est nettement inférieur à la moyenne des
10
services d’aide à domicile ayant conventionné avec le département de la Vienne.
Cette tendance défavorable a conduit la ville de Châtellerault à augmenter de façon sensible sa subvention
d’équilibre entre 2013 et 2014. De 2009 à 2014, le niveau global des produits d’exploitation progresse de 12 %
grâce à la subvention de la ville de Châtellerault. Compte tenu des excédents annuels du début de la période,
celle-ci a été ramenée
de 170 K€ en
2009 et 2010
à 112 K€ en 2011. Puis, elle a été
portée à 151,7 K€ en
2012, 148,5 K€ en 2013 et 267,3 K€ en 2014
.
Il est à noter que le SAD a bénéficié, en 2014, d’un versement de l’A.R.S. au titre du 2
ème
fonds de
restructuration des services
d’aide à domicile institué par le législateur
79
, ce qui témoigne des difficultés
financières du service et peut expliquer la limitation du niveau de la subvention municipale.
Les produits d’activité comprennent 4 catégories : ceux perçus auprès des usagers,
les versements des
caisses de retraite, l’allocation personnalisée d’autonomie (conseil départemental) et l’aide sociale du conseil
départemental. En 2013, le désengagement des caisses de retraite, principalement la CARSAT, pour les
moins de 80 ans a entr
aîné une forte baisse du nombre d’heures réalisées et facturées S’adressant à public
disposant d’un faible niveau de ressources, le C.C.A.S. applique les tarifs du conseil départemental, ce qui
explique que 9,1 % des produits d’activité proviennent de vers
ement du conseil général au titre de l'aide
79
Article 70 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013.
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sociale. Les produits tirés de l’APA représentent 22,7 % des produits d’activité en 2013, soit à peu près le
même niveau qu’en début de période
.
Les frais de personnel du groupe fonctionnel
« II
–
dépenses afférentes au personnel »
représentent
l’essentiel des charges de fonctionnement, 95 % jusqu’en 2011, 96 % depui
s. En 2016, le S.A.D. compte
47 agents titulaires représentant 40 E.T.P. et 5 contractuels mensuels, le reste étant des contractuels
horaires. A signa
ler, là encore, un taux d’absentéisme élevé. La masse salariale afférente aux intervenants est
maîtrisée (+ 6 % entre 2009 et 2013, de 1 386 K€ à 1 544,8 K€), notamment la masse salariale non APA. La
masse salariale des intervenants APA est en nette hausse
, de 839 K€ à 1 086 K€. La tarification
départementale permet de maintenir un niveau de service couvert par l’APA et d’y consacrer des moyens
humains en progression. En revanche, le reste de l’activité, directement touché par la conjoncture, ne peut
être équilibrée que par les règlements des usagers et la subvention municipale. Mais la stagnation des
moyens consacrés à l’activité non APA ne suffit pas à équilibrer l’exploitation. En outre, la masse salariale des
administratifs augmente dans des proportions
plus importantes (+21,9 %, de 242 K€ à 295 K€
).
En conclusion sur la situation financière
Le budget principal subit un tassement des produits de gestion, tandis que les charges de gestion augmentent
plus rapidement, sous l’effet de la progression des frai
s de personnel, qui en constituent le poste principal, à
82 % en moyenne annuelle. A l'exception de 2010, année particulière au niveau des recettes institutionnelles,
la situation financière se tend. Les recettes d'exploitation plafonnent autour de 1,
8 M€,
avec une stabilisation
des dotations, tandis que la rigidité des charges, liée à une masse salariale consommant 75% des produits,
laisse peu de marges de manœuvre. Le résultat de la section de fonctionnement tend vers 0
, ce qui empêche
de recourir à l’emp
runt.
De plus, l’amenuisement d
es sources de financement internes oblige à étaler le plan
d'investissement et à repousser de nécessaires rénovations.
Dans ce contexte, le C.C.A.S. s’attache à
répondre à tous les appels d’offres, émanant de la caisse d’allo
cations familiales ou de la caisse nationale
d’assurance vieillesse, pour obtenir les financements nécessaires aux rénovations d’équipements (crèche,
logements-foyers).
Très encadrés et dépendants du
taux de présence, les produits des établissements d’accueil de la
petite
enfance ne couvrent pas les charges. En 5 ans, les dotations et participations ont progressé de 8,8 % au gré
des revalorisations des prestations, mais la contribution des parents est
demeurée atone, autour de 470 K€
par an, soit moins d'un quart des charges. L’exercice 2010 s’inscrit à contrecourant de la tendance de la
période puisque le déficit a été ramené à 21 K€ contre 458 K€ en 2009 à la faveur d’une amélioration du taux
de prés
ence ayant permis aux « produits des services » de dépasser 0,5 M€. L'effet levier a alors joué à plein
.
Depuis 2013, le budget du S.S.I.A.D. affiche un déficit important qui n’a pu être résorbé par la réserve de
compensation.
L
e service d’aide à domicile
(S.A.D.)
et le centre d’hébergement et de réinsertion sociale
(C.H.R.S.)
présentent des situations financières délicates. Pour le premier, cela est préoccupant, compte tenu des
masses budgétaires en jeu
(budget annuel de 2 M€)
. Au cours des derniers exercices, les produits tirés de
l’activité proprement dite sont en baisse sous le double effet du désengagement des caisses de retraite et de
la concurrence de structures privées d’aide à domicile. Même si les réserves permettent d’absorber les déficits
annuels, la situation financière devient préoccupante. Concernant le C.H.R.S., pour la première fois, en 2015,
l’autorité de tarification, la
direction départementale de la cohésion sociale, n
e couvre pas l’intégralité du déficit
antérieur. Le projet de mutualisation avec les deux autres C.H.R.S., qui avait été envisagé en 2009 avant
d’être abandonné en 2012, apparaît comme une solution incontournable pour résoudre ces difficultés
.
Le C.C.A.S. ne maîtrise pas les tarifs des deux services à domicile qu’il propose.
Les tarifs horaires du S.A.D.
sont fixés, selon les cas, par le conseil général et par la CARSAT tandis que le financement du S.S.I.A.D.
obéit au régime du prix de journée. Les recettes de la tarification institutionnelle des prestations ne suffisent
plus à financer les dépenses. Confronté à une augmentation des niveaux de dépendance et un absentéisme
important, le S.S.I.A.D. est amené à recruter des non titulaires et à faire appel à des intérimaires, ce qui
engendre des surcoûts.
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La chambre a recommandé à
l’établissement, dans un souci d’économie, d’aller vers une
mutualisation du centre d’hébergement et de réinsertion sociale avec les deux autres structures de ce
type implantées à Châtellerault.
Dans sa réponse, et comme cela a ét
é vu au point 3.2.1., l’o
rdonnateur a
fait connaître son refus d’engager un
tel rapprochement par souci de maintenir une veille permanente à destination du public accueilli. Cette
décision emporte des conséquences financière non négligeables puisque, pour maîtriser les coûts de revient,
il indique qu’il ne refacture plus les frais de siège et ceux du service technique, ce qui pèse d’autant sur le
budget principal.
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51/53
ANNEXE : COMPTES DE RESULTATS DES BUDGETS ANNEXES A
CARACTERE SOCIAL ET MEDICO-SOCIAL (GROUPES FONCTIONNELS)
Tableau 1 : Maisonnées ou Sépia
EN
K€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Variation
2014/200
9
Groupe I - produits de la tarification
et assimilés
90,78
103,10
83,14
93,34
94,64
95,63
5,3%
Groupe II - autres produits relatifs à
l'exploitation
1 046,13
1 068,75
1 062,78
992,88
891,12
874,99
-16,4%
Groupe III - Produits financiers et
produits non encaissables
17,89
80,68
124,81
2,58
0,00
6,79
N.C
TOTAL REC D'EXPLOITATION
1 154,80
1 252,54
1 270,73
1 088,80
985,76
977,41
-15,4%
Groupe I - dépenses afférentes à
l'exploitation courante
188,99
264,45
269,59
267,32
262,95
273,09
44,5%
Groupe II - Dépenses afférentes au
personnel
671,31
571,16
536,33
480,20
425,78
434,66
-35,3%
Groupe III - Dépenses afférentes à la
structure
287,70
285,00
275,89
278,23
358,34
273,80
-4,8%
TOTAL DEPENSES D'EXPLOIT.
1 148,00
1 120,61
1 081,81
1 025,75
1 047,07
981,55
-14,5%
RES ULTAT COMPTABLE (I)
6,80
131,93
188,92
63,05
-61,30
-4,14
N.C
REPRISE D'ANTERIEURS (II)
#DIV/0!
RES ULTAT BUDGÉTAIRE (I+II)
6,80
131,93
188,92
63,05
-61,30
-4,14
N.S
Source : comptes administratifs.
Tableau 2 : Logements-foyers
EN
K€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Variation
2014/200
9
Groupe I - produits de la tarification
et assimilés
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
#DIV/0!
Groupe II - autres produits relatifs à
l'exploitation
1 227,36
1 332,88
1 326,66
1 328,10
1 386,38
1 427,01
16,3%
Groupe III - Produits financiers et
produits non encaissables
0,00
134,98
179,06
0,04
0,54
4,23
N.C
TOTAL REC D'EXPLOITATION
1 227,36
1 604,99
1 505,72
1 328,13
1 386,92
1 431,23
16,6%
Groupe I - dépenses afférentes à
l'exploitation courante
313,36
537,95
564,46
593,02
531,33
552,13
76,2%
Groupe II - Dépenses afférentes au
personnel
658,31
555,25
560,62
588,89
600,58
637,68
-3,1%
Groupe III - Dépenses afférentes à la
structure
248,37
249,72
209,78
256,49
227,50
190,05
-23,5%
TOTAL DEPENSES D'EXPLOIT.
1 220,03
1 530,56
1 334,87
1 438,40
1 359,41
1 379,86
13,1%
RES ULTAT COMPTABLE (I)
7,33
74,43
170,85
-110,26
27,51
51,38
N.C
REPRISE D'ANTERIEURS (II)
#DIV/0!
RES ULTAT BUDGÉTAIRE (I+II)
7,33
74,43
170,85
-110,26
27,51
51,38
N.S
Source : comptes administratifs.
Rapport d’observ
ations définitives
▪ centre communal d’action sociale de Châtellerault
CRC Nouvelle-Aquitaine
▪ délibération du 22 novembre 2016
52/53
Tableau 3 : Service de soins infirmiers à domicile
EN
K€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Groupe I - produits de la tarification
et assimilés
1 533,29
1 550,40
1 595,40
1 579,53
1 595,02
1 611,61
1 634,17
Groupe II - autres produits relatifs à
l'exploitation
2,63
12,02
3,11
29,70
39,16
47,61
Groupe III - Produits financiers et
produits non encaissables
0,00
116,06
0,00
3,14
0,00
1,23
TOTAL REC D'EXPLOITATION
1 535,92
1 604,99
1 723,49
1 582,64
1 627,86
1 650,77
1 683,01
Groupe I - dépenses afférentes à
l'exploitation courante
23,79
28,80
34,49
36,43
29,09
Groupe II - Dépenses afférentes au
personnel
1 497,85
1 531,11
1 492,50
1 521,99
1 610,73
1 614,74
Groupe III - Dépenses afférentes à la
structure
27,13
38,65
48,41
39,07
30,00
TOTAL DEPENSES D'EXPLOIT.
1 548,77
1 530,56
1 628,36
1 559,95
1 604,90
1 686,22
1 673,83
RES ULTAT COMPTABLE (I)
-12,85
74,43
95,13
22,69
22,97
-35,45
9,18
REPRISE D'ANTERIEURS (II)
-33,99
RES ULTAT BUDGÉTAIRE (I+II)
-46,84
montants
non
déterminés
Non
déterminés
montants non déterminés
Source : comptes administratifs.
Tableau 4 : Service
d’aide à domicile
EN
K€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Groupe I - prod de la tarification
1 525,22
1 449,26
1 552,25
1 687,91
1 580,89
1 655,51
1 659,97
Groupe II - autres produits relatifs à
l'exploitation
204,25
225,19
274,77
287,41
283,80
293,39
283,49
Groupe III - Produits financiers et
produits non encaissables
0,00
25,23
26,19
2,34
TOTAL REC D'EXPLOITATION
1 729,47
1 674,45
1 827,01
1 975,32
1 889,92
1 975,09
1 945,80
Groupe I - dépenses afférentes à
l'exploitation courante
54,99
63,81
46,21
55,07
71,13
60,77
59,36
Groupe II - Dépenses afférentes au
personnel
1 648,27
1 546,17
1 703,72
1 905,77
1 841,21
1 944,31
1 916,85
Groupe III - Dép affér à la structure
30,35
17,58
25,11
20,87
21,22
21,37
22,18
TOTAL DEPENSES D'EXPLOIT.
1 733,61
1 627,56
1 775,04
1 981,71
1 933,56
2 026,45
1 998,38
RES ULTAT COMPTABLE (I)
-4,13
46,89
51,97
-6,38
-43,64
-51,36
-52,59
REPRISE D'ANTERIEURS (II)
en attente
RES ULTAT BUDGÉTAIRE
Montants non déterminés
Source : comptes administratifs.
Rapport d’observ
ations définitives
▪ centre communal d’action sociale de Châtellerault
CRC Nouvelle-Aquitaine
▪ délibération du 22 novembre 2016
53/53
Tableau 5 : Centre d’hébergement et de réinsertion sociale
EN
K€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Groupe I - prod de la tarification
290,23
276,53
293,77
284,47
298,37
295,10
307,91
Groupe II - autres produits relatifs à
l'exploitation
12,01
14,78
22,99
18,86
24,22
23,85
10,52
Groupe III - Produits financiers et
produits non encaissables
0,00
0,00
0,43
0,00
0,00
0,00
0,00
TOTAL PRODUITS
D'EXPLOITATION
302,24
291,31
317,19
303,32
322,60
318,95
318,43
Groupe I - dépenses afférentes à
l'exploitation courante
34,12
40,97
36,45
38,18
38,41
43,54
35,57
Groupe II - Dépenses afférentes au
personnel
268,07
250,13
263,14
253,36
258,69
266,10
291,93
Groupe III - Dép affér à la structure
8,71
24,25
8,26
20,53
29,48
25,37
23,41
TOTAL CHARGES
310,90
315,34
307,85
312,08
326,58
335,00
350,91
RES ULTAT COMPTABLE (I)
-8,66
-24,04
9,34
-8,76
-3,98
-16,05
-32,48
REPRISE D'ANTERIEURS (II)
0,00
3,69
-20,35
-11,00
-19,76
-23,74
RES ULTAT BUDGÉTAIRE
-8,66
-20,35
-11,00
-19,76
-23,74
-39,79
-32,48
Source : comptes administratifs.