Monsieur le Directeur,
Par lettre du 5 septembre 2002, vous avez été informé que la chambre régionale des comptes
allait procéder au jugement des comptes (de 1997 à 2000) et à l'examen de la gestion (de 1997
jusqu'à la période la plus récente) de la Maison de retraite de Saint-Rome. A la suite de cette
vérification, l'entretien préalable avec le conseiller rapporteur, prévu à l'article L. 241-7 du code
des juridictions financières a eu lieu le 27 mars 2003.
Je vous ai fait connaître, par lettre du 28 août 2003, les observations retenues à titre provisoire
par la chambre lors de sa séance du 3 juin 2003, en vous priant d'y répondre dans le délai de
deux mois.
Vous avez répondu par courrier du 21 octobre 2003. La chambre en a délibéré au cours de sa
séance du 12 février 2004 et a arrêté les observations définitives ci-après.
I - LE CONTEXTE DE FONCTIONNEMENT DE L'ETABLISSEMENT.
La chambre a pris connaissance avec attention des conditions dans lesquelles l'établissement a
fonctionné durant les dernières années.
Pour ce qui concerne le taux d'occupation, elle a relevé la lente et continue (à l'exception de 1995)
dégradation de 1991 (96,4 %) à 1999 (85,2 %).
En matière de gestion, elle a constaté que de multiples mises en garde avaient été émises par le
comptable, la direction départementale de l'action sanitaire et sociale, la direction départementale
de la solidarité et de la prévention, sans qu'il soit pour autant remédié aux carences et mauvaises
pratiques soulignées, qu'il s'agisse de la situation financière, des restes à recouvrer et des
conditions d'achat.
Il a fallu attendre que le conseil d'administration, par délibération du 15 janvier 2001, mette fin aux
fonctions du directeur en place depuis des années pour que des améliorations soient mises en
oeuvre.
De nouvelles relations entre la trésorerie de Carlux et l'établissement ont été établies, qui
devraient permettre d'envisager une amélioration réelle de la facturation et du recouvrement, de la
trésorerie de l'établissement ainsi que la gestion des dossiers d'aide sociale. Mais certaines
créances antérieures sont définitivement compromises.
La volonté des nouveaux dirigeants d'organiser et de structurer le fonctionnement de
l'établissement, de mettre en place de nouvelles procédures administratives de nature à améliorer
les conditions de recouvrement des créances apparaît manifeste.
II - LA SITUATION FINANCIERE DE L'ETABLISSEMENT
L'état préoccupant de la trésorerie de la maison de retraite, témoin de sa mauvaise situation
financière, avait été soulevé à plusieurs reprises au cours de la période examinée. Ainsi, une lettre
adressée au directeur par le comptable le 30 septembre 1998 indiquait-elle : "Je rencontre tous
les mois des difficultés pour régler les mandats. A ce jour, les mandats de juillet et d'août ne sont
toujours pas réglés..." et concluait en rappelant que les recettes réelles n'étaient pas conformes
aux recettes budgétaires.
De la même façon, un rapport d'inspection réalisé par la direction départementale de la solidarité
et de la prévention (DDSP) en février 1999 rappelait " qu'il est particulièrement important de faire
preuve de diligence pour le recouvrement des créances" et que l'établissement "ne doit pas
négliger la constitution rapide des dossiers de demande d'aide sociale".
L'analyse financière montre que le besoin en fonds de roulement d'exploitation a doublé entre
1997 et 2000 en raison de l'augmentation des dettes des pensionnaires et des autres tiers
payants. Il a été toujours supérieur au fonds de roulement global et il en a découlé une trésorerie
négative sur toute la période examinée.
L'excédent d'investissement dégagé jusqu'en 1999 ainsi qu'une partie des emprunts contractés en
1997 et 1998 ont servi à combler le déficit en trésorerie, sans toutefois y parvenir totalement, ce
qui a nécessité le recours à une ligne de trésorerie, souscrite auprès de la Caisse d'Epargne de
Sarlat pour un montant de 500 000 F (76 224,51 Euros) en juillet 1999. Elle a été entièrement
restituée le 1er août 2001.
La situation s'est en effet améliorée à partir de 2001, à la fois par une remontée rapide du taux
d'occupation et par la mise en oeuvre de mesures de redressement en matière de recouvrement.
Face aux difficultés financières de l'établissement, la décision du conseil général de la Dordogne
prise en 1999, de porter le prix de journée 1999 à 255 F (38,87 Euros), soit une importante
augmentation de 15,3 %, a également fortement contribué à ce retour à l'équilibre.
III - LES DOTATIONS AUX AMORTISSEMENTS
La situation financière de l'établissement a conduit le directeur à utiliser des artifices comptables
pour pallier le déséquilibre de la section d'investissement. En effet depuis 1997, une insuffisance
des ressources de cette section par rapport à l'augmentation du remboursement de la dette en
capital ne permettait plus à la maison de retraite d'assurer ce dernier.
Comme l'a indiqué le directeur intérimaire
: "Deux emprunts ont été contractés en 1997 et 1998
[500 000 F (76 224,51 Euros) et 400 000 F (60 979,61 Euros)] pour assurer l'équilibre de la
section d'investissement, mais aussi pour relancer les équipements. Cette opération compte tenu
du remboursement des emprunts et des modestes annuités d'amortissement que leur emploi a
généré n'a permis que d'atténuer les effets déjà constatés au niveau du remboursement de la
dette et du vieillissement du patrimoine notamment mobilier".
Ces difficultés ont conduit à l'inscription au budget primitif 1998 d'une somme de 615 429 F (93
821,55 Euros) au titre des amortissements, permettant l'équilibre apparent de la section
d'investissement, alors que les amortissements réels n'ont pu atteindre que 500 936 F (76 367,20
Euros). Cette présentation budgétaire fallacieuse n'ayant pu être reproduite, l'équilibre de
l'exercice 1999 n'a pu être atteint que grâce à la hausse du prix de journée évoquée
précédemment.
IV - LA DETTE DE L'ETABLISSEMENT
Un état de la dette de 1997 à 2001 a été fourni par l'établissement au cours de l'instruction. Le
tableau fait apparaître des différences avec la dette enregistrée au passif du bilan du compte de
gestion.
Tableau :
L'état de la dette fourni par l'ordonnateur comporte une erreur de
400 000 F (60 979,61 Euros) en 1998 due à la non-comptabilisation de l'emprunt conclu dans
l'année, aussi la différence est-elle bien en définitive de 21 577,85 F (3 289,52 Euros).
Il n'y avait donc pas concordance entre l'état de la dette de l'ordonnateur et la dette suivie par le
comptable depuis plusieurs années (au moins 1997), ce qui apparaît fort regrettable. La Chambre
rappelle l'intérêt qui s'attache à un rapprochement régulier entre les écritures tenues par le
comptable et les états tenus par l'ordonnateur.
V - LA COMPTABILISATION DES STOCKS
Depuis le 1er janvier 1995, dans un souci de mise en conformité avec le plan comptable général
et d'harmonisation de procédure comptable avec les établissements publics de santé, tous les
établissements sociaux et médico-sociaux définis par les articles 1 et 3 de la loi n° 75-535 du
30 juin 1975 modifiée doivent, quelle que soit leur capacité d'accueil, tenir une comptabilité des
stocks, selon les modalités décrites par l'instruction n° 94-114-M 22 du 24 novembre 1994.
Il est apparu que cette comptabilisation était encore inexistante au 31 décembre 2000, malgré
plusieurs rappels effectués par le comptable ou la direction départementale des affaires sanitaires
et sociales (DDASS).
Elle n'a été mise en place qu'à partir de l'exercice 2001, après le changement de directeur, et une
balance des stocks établie au 31 décembre 2001 (produits pharmaceutiques, combustible,
produits d'entretien, fournitures hôtelières et alimentation) a été produite.
VI - LES RETARDS DE PAIEMENT
Par sondage, un nombre conséquent de factures a été examiné sur les exercices 1998 à 2000.
Cet examen a permis d'observer qu'aucune facture n'était revêtue de la mention de la date
d'arrivée dans l'établissement. Il a également permis de mettre en évidence que leur
mandatement ne se pratiquait pas régulièrement, l'ordonnateur émettant souvent un mandat
regroupant les factures de plusieurs mois de prestations, que des délais de mandatement de
plusieurs mois étaient fréquents et que de nombreux paiements ne pouvaient être effectués dans
des délais raisonnables, faute de trésorerie disponible.
On peut relever qu'aucun intérêt de retard n'a été mandaté aux fournisseurs de l'établissement.
Ces intérêts auraient, certes, engendré des charges supplémentaires et auraient accru les
difficultés de trésorerie de la maison de retraite, mais cette situation n'en est pas moins irrégulière
au regard de l'obligation de mandatement dans un délai qui ne peut dépasser quarante cinq jours
à compter de la réception de la facture ou du mémoire, édictée par les dispositions des articles
178 et 186 quater du code des marchés publics en vigueur à l'époque des faits constatés.
VII - LA SITUATION DES RESTES A RECOUVRER AU 31 DECEMBRE 2000
La situation des restes à recouvrer n'a cessé, durant toute la période, de poser problème. Ainsi,
un rapport d'inspection réalisé par la direction départementale de la solidarité et de la prévention
(DDSP) en février 1999 indiquait-il : "- créances auprès des résidants : il a été rappelé au directeur
de l'établissement qu'il lui appartient, d'une part, de s'assurer de la solvabilité des résidants avant
leur admission, et d'autre part, d'engager les procédures judiciaires dans les meilleurs délais dès
le premier retard de paiement".
Le nouveau directeur, a recensé peu après son arrivée l'ensemble des titres impayés et a
constaté qu'ils s'élevaient à 2 217 000 F (337 979,47 Euros), comme en témoigne le rapport qu'il a
adressé à la Direction Départementale de l'Action Sanitaire et Sociale (DDASS), en mai 2001.
La Chambre a examiné un certain nombre de dossiers concernant les restes à recouvrer. Les cas
les plus litigieux sont évoqués ci-après.
7.1 - La vente de repas à l'extérieur
Par délibération du 25 juin 1996, le conseil d'administration avait décidé la création d'un service de
distribution de repas à domicile, à partir d'une préparation faite par la maison de retraite. Une
société de transport locale s'était présentée en vue d'assurer la livraison des repas aux personnes
âgées des environs. Le prix de la fourniture à la société avait été fixé à 24 F (3,66 Euros) par
repas ( pour 300 repas par mois environ), à charge pour elle de facturer aux utilisateurs un tarif
couvrant la fourniture et la prestation.
De façon incidente, on peut relever que la convention avait été signée dès le
10 juin 1996 soit deux semaines auparavant et que l'exemplaire produit au cours de l'instruction
n'est pas revêtu des mentions attestant de la transmission au contrôle de légalité, et lui donnant
caractère exécutoire.
Devant les difficultés de règlement des factures émises par la maison de retraite, le comptable a
suggéré au directeur par lettre du 5 mars 1998 de dénoncer la convention et de cesser la
fourniture de repas. En effet, des renseignements qu'il avait obtenus auprès de l'administration
fiscale laissaient présager de réelles difficultés de recouvrement auprès de l'entreprise.
La convention aurait effectivement pu être résiliée à cette période, son article 4 précisant : "il
pourra être mis fin à la présente convention à la demande de l'une ou l'autre des parties. Elle
deviendra caduque un mois après que la partie dénonciatrice aura informé par lettre
recommandée l'autre partie".
Malgré les mises en garde, la maison de retraite a continué à fournir des repas à cette société qui
a été mise en règlement judiciaire le 24 juillet 1998 puis en liquidation le 23 avril 1999. La
liquidation a été clôturée pour insuffisance d'actif le 15 juin 2001.
M. Averous a indiqué que " la maison de retraite, novatrice dans le canton en matière de
distribution des repas et consciente du service rendu à une population âgée et souvent isolée et
solitaire, n'a pas osé stopper brusquement cette prestation ". La chambre observe cependant que
dès la cessation de la livraison des repas par la société, une solution alternative a été trouvée. Le
Centre communal d'action sociale de Carlux a repris l'activité de portage de repas à domicile.
Le total des dettes de la société s'élève à 205 241,31 F (31 288,84 Euros) et une somme de 198
254,31 F (30 223,67 Euros) a d'ores et déjà été présentée au conseil d'administration, le
24 septembre 2001, pour une admission en non-valeur.
D'une part, on peut faire observer que la maison de retraite n'a pas constitué de provisions pour
créances douteuses au titre des exercices 1999 et 2000. D'autre part, l'établissement a dû étaler
cette perte sur trois exercices (2002 à 2004) afin d'en atténuer l'impact sur le prix de journée.
Par ailleurs, les recettes réalisées par la maison de retraite au titre du contrat de distribution de
repas à domicile ont fait l'objet d'un redressement fiscal. Les services fiscaux ont considéré que
ces opérations devaient s'analyser en opérations soumises aux taxes sur le chiffre d'affaires.
Les établissements publics sociaux et médico-sociaux sont normalement exonérés de la taxe sur
la valeur ajoutée pour les opérations qui entrent dans le champ de leurs compétences. En
revanche, dès qu'ils opèrent hors de ce champ, ils doivent veiller aux conséquences, notamment
fiscales, de leurs activités annexes.
7.2 - Des impayés en raison de carences administratives
Une résidante, décédée en 2000, était entrée dans l'établissement en 1992. Elle laisse une dette
(exercices 1992 à 2000) portant sur 42 titres pour un montant de 244 308,48 F (37 244,59 Euros).
Les titres ont pour la plupart été émis au nom de la personne hébergée, mais ont été adressés à
son fils. Celui-ci se serait en effet engagé verbalement à régler les frais de pension, les
ressources de sa mère étant insuffisantes.
Devant les difficultés de recouvrement de ces titres de recettes, une demande d'aide sociale a été
déposée en 1999 - soit sept années après l'admission dans l'établissement - mais elle a été
rejetée pour absence de réponse aux informations demandées dans le cadre de l'instruction du
dossier.
Il est certain que de nombreuses carences administratives sont à l'origine de la perte importante
que va subir l'établissement : un simple engagement verbal par une personne elle-même
insolvable, un dossier de demande d'aide sociale déposé après plusieurs années d'impayés et
une assignation au titre de l'obligation alimentaire intervenant également trop tardivement.
Dans les mêmes circonstances, pour le cas d'une résidante décédée en laissant un total
d'impayés de 212 441,20 F (32 386,45 Euros) répartis sur les exercices 1999 à 2001, le
comptable a eu beaucoup de mal à obtenir, de la part de l'établissement, des renseignements sur
les ressources de la débitrice ainsi que la communication de l'engagement de payer, signé à
l'entrée, en décembre 1998, par la belle-fille de la personne hébergée, qui gérait ses ressources.
Selon le comptable, c'est à sa demande, "que le directeur s'est décidé à faire appel au service
contentieux du conseil général, qui a conduit à une mesure de protection en date du 5 mars
2001"... La Chambre prend acte des diligences efficaces du comptable en vue de pallier au mieux
les effets des carences administratives antérieures de l'établissement et de la volonté actuelle du
conseil d'administration de poursuivre le débiteur.
En tout état de cause, à la suite de ces carences, la maison de retraite devra encore dégager des
marges de manoeuvre budgétaires importantes sur plusieurs années pour pouvoir absorber cette
perte.
VIII - LE DOSSIER DE M. AVEROUS ANCIEN DIRECTEUR DE LA MAISON DE RETRAITE
La chambre a pris connaissance de la délibération du conseil d'administration du 15 janvier 2001
acceptant le détachement de M. Averous au centre hospitalier de Sarlat. La délibération indiquait
qu'il conserverait le bénéfice de son logement de fonction.
Dans les faits, et contrairement aux termes de la délibération,
M. Averous n'a pas été placé en position de détachement mais a été mis à disposition du centre
hospitalier par un arrêté ministériel du 26 février 2001.
8.1 - Le maintien de la rémunération de M. Averous
Dans le cadre de cette mise à disposition, l'établissement a continué à verser à M. Averous
l'intégralité de son traitement. En revanche, le versement de la prime de responsabilité a été
interrompu dès la cessation de ses fonctions.
D'une part, l'établissement n'a pas récupéré auprès de l'administration d'accueil les charges
salariales et sociales correspondantes. En 2003, la maison de retraite a ainsi supporté sur son
budget un coût, évalué par le président du conseil d'administration à 400 134 F (61 000 Euros).
D'autre part, le poste de directeur étant ainsi occupé, l'établissement n'a pas été en mesure de
procéder au recrutement définitif d'un directeur, ce qui ne peut qu'être dommageable au
fonctionnement de l'établissement.
8.2 - Le maintien du bénéfice du logement de fonction
A compter du 26 janvier 2001, date de sa cession de fonctions à la maison de retraite, M. Averous
ne pouvait plus prétendre au bénéfice d'un logement de fonction. En application des dispositions
de l'arrêté du 14 décembre 1954, l'octroi de cet avantage est subordonné à l'existence d'une
nécessité absolue ou d'une utilité de service.
N'ayant plus droit à être logé dans l'établissement, M. Averous a de surcroît occupé le logement
sans aucune convention d'occupation.
IX - LES REPAS PRIS PAR LE PERSONNEL
De nombreuses lacunes ont pu être observées à l'occasion de l'examen des pièces justificatives
relatives aux repas pris par le personnel au sein de l'établissement.
Sur tous les exercices en jugement, aucune pièce justificative n'est jointe. Il est donc impossible
de vérifier le nombre de repas pris, le tarif des repas, la période considérée. Une telle situation est
totalement contraire à l'ensemble des règles régissant les recettes destinées à un organisme doté
d'un comptable public.
L'examen des titres de recettes montre qu'il n'y avait pas de périodicité de recouvrement des
repas. Par exemple, un titre n° 1080 émis le 31 décembre 1999 à l'encontre d'un agent de
l'établissement a concerné 92 repas à 9,50 F (1,45 Euros), consommés avant le 31 août 1999,
date de changement du tarif (sauf à considérer que l'application de ce tarif était une erreur, ce qui
ne serait pas plus satisfaisant sur le plan administratif ...).
En l'absence de pièces justificatives des repas pris par le personnel, aucun contrôle ne semble
avoir été effectué.
Depuis avril 2001, date d'arrivée du nouveau directeur, les repas, pris obligatoirement à la salle à
manger par le personnel, sont déduits de la fiche de paye au vu d'un relevé mensuel. Il a été
procédé à un examen de ces pièces, qui ne donnent pas lieu à remarque.
Le manque d'organisation et de contrôle par l'établissement a pu entraîner une absence de
facturation auprès du personnel, donc une perte de recettes. La chambre a comparé les produits
de 2000, dernière année examinée et ceux de 2001, année de prise de fonction du directeur
intérimaire. L'accroissement de recettes est conséquent puisque les versements pour 2000 se
sont élevés à 27 180 F (4 143,56 Euros) dont 3 360 F (512,23 Euros) concernant des repas
consommés en 1999 par M. Averous, soit un montant réel pour 2000 de 23 520 F (3 585,60
Euros), tandis que les versements constatés pour 2001 ont atteint 33 570 F (5 117,71 Euros). A
effectif constant, la facturation des repas au personnel est ainsi supérieure de 40 % en 2001, alors
que le nouveau système n'a été mis en place qu'en avril.
X - LA REGIE DE RECETTES
Elle a été créée le 13 novembre 1972 par délibération du conseil d'administration de l'hospice
Saint-Rome. Une nouvelle décision est intervenue le 26 juin 1986 instituant la régie à la maison de
retraite. Le régisseur en était le directeur, le montant maximum de l'encaisse a été fixé à 25 000 F
(3 811,23 Euros). Elle a pour objet l'encaissement des frais de séjours des pensionnaires et divers
produits de l'établissement.
Il apparaît anormal que l'ordonnateur ait exercé lui-même les fonctions de régisseur, en
contradiction avec les termes des textes en vigueur sur l'ensemble de la période : en effet, l'article
14 du décret n° 64-486 du 28 mai 1964, en vigueur lors de la création de la régie stipule que les
régisseurs "sont soumis au contrôle ... de l'ordonnateur auprès duquel ils sont placés". L'article 15
du décret n° 92-681 du 20 juillet 1992, puis l'article 17 du décret n° 97-1259 du
29 décembre 1997 (codifié depuis aux articles R. 1617-1 à 1617-17 du code général des
collectivités territoriales) ont repris textuellement cette formulation.
Compte tenu de la nature des recettes, en application de l'instruction interministérielle du 20
février 1998, l'ordonnateur doit déterminer le montant de la créance et en établir le décompte au
vu duquel le régisseur perçoit la somme due.
Cette séparation des fonctions renforce encore, si besoin était, la critique relative à l'exercice de la
fonction de régisseur par le directeur.
En application des dispositions de l'article L. 241-11 du code des juridictions financières, le
présent rapport d'observations définitives de la chambre doit faire l'objet d'une inscription à l'ordre
du jour de la plus proche réunion de l'assemblée délibérante. Il doit être joint à la convocation de
chacun de ses membres et doit faire l'objet d'un débat.
La chambre vous serait obligée de lui faire connaître dans quelles conditions aura été réalisée
cette communication.
En outre, j'appelle votre attention sur le fait que ce rapport deviendra communicable à tout tiers
demandeur dès qu'aura eu lieu la réunion précitée.
Je vous informe que copie du présent rapport est transmise au préfet et au trésorier-payeur
général du département, en application de l'article R. 241-23 du code des juridictions financières.
Je vous prie de croire, Monsieur le Maire, à l'assurance de ma considération distinguée.