Paris, le 11 mai 2017
Le Premier Président
N° S2017-1573
à
Monsieur le Président de la République
Objet :
Les comptes et la gestion des services de la présidence de la République
(exercice 2016)
Dans le cadre des dispositions de
l’article L. 111
-3 du code des juridictions
financières
1
, la Cour procède, depuis 2009, au contrôle annuel des comptes et de la gestion
des services de la présidence de la République.
À
l’occasion du contrôle des comptes
et de la gestion
de l’exercice 201
6
2
, elle a pu
constater la poursuite des efforts engagés depuis plusieurs années pour contenir les
dépenses de la Présidence dans la limite d
’une
dotation budgétaire volontairement fixée à
100 M€
, quand elle
s’élevait à 109 M€ en 2012.
À cet égard, la Cour a relevé les actions
déployées pour contenir la masse salariale, optimiser la fonction achat, poursuivre
l’encadrement des procédures et sécuriser la gestion financière. Au terme de l’exercice, les
produits retracés dans le compte de résultat se sont établis à 104,35
M€ e
t les charges à
103,60
M€, dégageant
un résultat positif de 0,74
M€.
Par ailleurs, la Cour
a pris connaissance de l’état d’avancement des travaux
menés
afin de mieux établir, comme elle l’avait recommandé, le cadre budgétaire et comptable
applicable à la gestion des services de la présidence de la République ; elle a, en particulier,
examiné le règlement budgétaire et comptable adopté et publié
à la fin de l’année 2016
.
Celui-
ci marque une étape décisive, même s’il appelle encore quelques observations.
Enfin, comme chaque année, la Cour a contrôlé la régularité des comptes de 2016
et leur évolution par rapport à l’exercice précédent. Elle a vérifié
les différents types de
dépenses, notamment les marchés publics, les déplacements présidentiels et la situation
des personnels. E
lle
s’est
intéressée
aux
suites réservées à ses précédentes
recommandations relatives aux procédures en vigueur et à leurs fondements juridiques, en
particulier, en matière de sécurité, de conservation et de gestion du patrimoine.
1
Article désormais remplacés par les articles L.111-2 et L.111-3 fondant la compétence de la Cour des comptes,
en application de
l’article 52 de l’
ordonnance du 13 octobre 2016 dont les dispositions sont entrées en vigueur le
1er mai 2017.
2
Le sommaire du présent rapport figure en fin de document.
2
I. LE CADRE BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE
A.
L
’ADOPTION D’UN
RÈGLEMENT BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE
Lors de ses précédentes interventions, la Cour avait relevé que la gestion des
moyens budgétaires et humains nécessaires au fonctionnement des services de la
présidence de la République
ne s’inscrivait pas dans
un cadre juridique approprié. Elle avait
ainsi
observé qu’une même personne était amenée, pour une dépense donnée, à en assurer
successivement l’engagement, le paiement et le contrôle.
En réponse aux observations et recommandations de la juridiction, un règlement
budgétaire et comptable de la présidence de la République a été élaboré par les services ;
signé du Président de la République le 29 novembre 2016, il a été publié sur le site de la
Présidence le 1
er
janvier 2017.
1.
Une avancée significative
Ce texte marque un incontestable progrès au regard des pratiques antérieures.
Reprenant en grande partie les normes applicables à la gestion publique, il fixe désormais
un cadre budgétaire et comptable formalisé.
Les moyens de la Présidence sont présentés annuellement dans le cadre
d’un
budget initial et, le cas échéant, de budgets rectificatifs. Les crédits sont spécialisés et se
déclinent sous la forme de crédits de paiement et d’autorisations d’engagement. Les
acteurs
de l’exécu
tion du budget et la répartition de leurs responsabilités, ainsi que les opérations de
dépenses, de recettes et de trésorerie sont détaillés. La présidence de la République dépose
ses fonds au Trésor. Le règlement distingue la comptabilité générale, la comptabilité
budgétaire et la comptabilité analytique. Enfin, il prévoit la mise en place d’un dispositif de
contrôle interne budgétaire et comptable.
L’adoption d
e ce
règlement s’accompagne de la mise en place d’une nomenclature
budgétaire et d’un plan compt
able reposant sur des règles harmonisées, qui tiennent compte
des spécificités de la présidence de la République. À cet égard, les services de la
Présidence ont estimé que le plan comptable de l’État
ét
ait peu adapté pour décrire l’activité
d
’une instituti
on, dont les dépenses ne trouvent guère
d’équivalent au sein des autres
services de l’État. Le choix d’un référentiel particulier, au travers d’un plan de compte
simplifié et adapté à ses besoins,
peut se justifier par l’impératif de lisibilité du budget
.
La Cour
estime néanmoins qu’il doit
rester le plus proche possible du référentiel comptable
applicable aux autres administrations de l’État.
Enfin, le règlement a prévu une annexe définissant précisément la nature des
pièces justificatives nécessaires à la réalisation des opérations comptables. Cette annexe a
été validée par le directeur du cabinet, le 13 mars 2017.
2.
Des questions en suspens
S’il constitue une avancée décisive, l
e nouveau règlement budgétaire et comptable
appelle néanmoins, dans le prolongement des précédents constats et recommandations de
la Cour, quelques observations.
En premier lieu, la Cour relève que le texte déroge, sur des points parfois
significatifs, aux dispositions du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et
comptable publique (GBCP). Se fondant en particulier sur la décision du Conseil
constitutionnel du 25 juillet 2001
3
, qui consacre le principe général
d’autonomie financière
des pouvoirs publics constitutionnels
, le règlement s’écarte, ici et là, des règles
applicables
aux autres services de l’État en application de la loi organique du
1
er
août 2001 relative aux
lois de finances et du décret GBCP précité.
3
CC-Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001-Loi organique relative aux lois de finances.
3
Si des adaptations peuvent se justifier, au regard du principe
d’autonomie
financière
de la présidence de la République rappelé ci-dessus ou
d’impératifs de sécurité et de
confidentialité, la Cour regrette
d’abord que le texte
ne garantisse pas une séparation
complète
4
des fonctions de l’ordonnateur et du comptable
. Sans constituer un principe de
valeur constitutionnelle, cette séparation constitue en effet une garantie prudentielle
fondamentale.
Ensuite, aux termes du nouveau règlement, le comptable de la présidence de la
République
n’a pas le statut de comptable public principal de l’État
. De même, sa
responsabilité personnelle et pécuniaire ne peut être engagée
. Il n’est ainsi soumis à
aucun
des contrôles auxquels sont assujettis les comptables publics pour
s’assurer de la qualité de
leur comptabilité et déceler
d’
éventuelles irrégularités de leur fait.
En second lieu, compte tenu de la nature, des termes et de la nécessaire
publication du texte et, en particulier des dérogations au décret GBCP évoquées ci-dessus,
la Cour considère que
l’adoption d
u règlement budgétaire et comptable par le biais
d’un décret
du président de la République pris en conseil des ministres, après avis du
Conseil d’État,
aurait constitué une formule juridique plus pertinente et plus sûre.
B.
LA MISE EN PLACE D’U
N NOUVEAU SYSTÈ
ME D’INFORMATION
FINANCIÈRE
L
’outil utilisé par la Préside
nce jusque fin 2016 présentait plusieurs inconvénients au
regard de l’efficacité et de la sécurité budgétaire et comptable
: nécessité de saisies
multiples ; impossibilité de disposer de certaines restitutions ; absence de traçabilité
d’actions mises en œu
vre ; insuffisance des contrôles automatiques. Le projet d
’adaptation
de l’application budgétaire et comptable
, envisagé par la Présidence depuis plusieurs
exercices, devait répondre à ces difficultés, tout en intégrant le nouveau cadre juridique
retenu et la nouvelle nomenclature budgétaire et comptable.
Dans ce contexte
, la Présidence a fait le choix d’acquérir une application nouvelle,
au travers d’une solution logicielle intégrée disponible sur le marché.
Après avoir organisé
des réunions de travail av
ec le ministère de l’économie et des finances et l’Agence pour
l’informatique financière de l’État (AIFE) pour connaître l’état du marché des prestataires, les
services de la Présidence ont retenu quatre logiciels pour
lesquels les fonctionnalités
proposée
s ont été examinées à l’aide de présentations réalisées par les éditeurs et de visites
chez des clients de ces éditeurs
5
. Au terme de ce processus, deux de ces sociétés ont été
sélectionnées, en avril 2016,
pour l’édition de
ce logiciel.
Pour procéder à cet achat
, la Présidence s’est référée aux
offres
de l’
Union de
groupement des achats publics (UGAP), avec laquelle elle a conclu une convention.
Le choix
de l’
éditeur a été effectué sans soutien technique particulier. Si elle a
permis un gain de temps, la démarche
n’était pas sans comporter une part de risque
: outre
un faible accompagnement technique, les critères du choix final se révèlent en définitive peu
documentés.
4
La Cour a bien noté que, dans la pratique actuelle, la cheffe du service des ressources humaines et des
finances, nommée comptable par le Président de la République et désignée responsable de la fonction financière
par le directeur du
cabinet, n’a plus de délégation de signature d
e ce dernier. Néanmoins, le règlement ne
l’interdit pas, à défaut d’une mention explicite à l’article 11.
Par ailleurs
, l’article 23 dispose que le directeur du
cabinet du président de la République peut déléguer sa signature, en matière de gestion des personnels, au
responsable de la fonction financière.
5
Les recherches se sont tournées vers des produits existants, adoptés par de nombreux établissements publics,
et desquels il a été possible de bénéficier de retours d’expérience. La présidence de la République s’appuie
notamment sur l’offre UGAP multi
-éditeurs proposée en matière de supports logiciels adaptés à la gestion
budgétaire et comptable publique.
4
Dès lors que l’éditeur a été choisi, le
service des télécommunications et de
l’infor
matique (STI) de la Présidence a été plus fortement impliqué et la gouvernance du
projet semble avoir été plus efficace. Une réunion de lancement a eu lieu en juillet 2016 pour
mettre en place une organisation « projet », afin de programmer et de coordonner les
travaux des différents acteurs, de garantir la bonne réalisation du projet en termes de qualité
et de délais, de réaliser l’ensemble des travaux pour obtenir une solution paramétrée en
conformité avec les attentes fonctionnelles de la présidence de la République.
L’acquisition du nouveau logiciel, mis en service a
u 1
er
janvier 2017, a présenté un
coût
d’environ 94
000 €, formations incluses, auquel s’ajoute
raient 17
000 € alloués chaque
année à l’assistance et à la maintenance applicative (montant annuel qui sera réévalué de
2 % par an).
Le contrat correspondant à cette dernière prestation, qui n’a pas
encore été
conclu, devra l’être dans les meilleurs délais afin de sécuriser la mise en œuvre de ce projet.
Si la procédure de sélection de l’éditeur aurait pu être mieux documentée et
accompagnée, la solution adoptée semble à ce stade répondre aux besoins de la
Présidence, même s’il faudra attendre plusieurs mois avant d’avoir un véritable retour
d’expérience.
Lors de ses précédentes interventions, la Cour avait soulevé la question de
l’articulation avec le système utilisé par l’ensemble des autres administrations de l’État
(
Chorus
). Les services de la Présidence ont décidé d’exclure l’utilisation de cet outil, qui
serait inadapté à s
a gestion financière, pour privilégier le choix d’un
autre logiciel compatible
avec les contraintes de la gestion budgétaire et comptable publique. Les relations entre les
deux systèmes feraient
cependant l’objet d’une attention particulière pour assurer l’efficacité
des relations financières entre la Présidence et les autres administrations de l’État
6
.
Au déploiement du nouveau logiciel comptable et budgétaire devrait également
correspondre celui d’un système d’information relatif à la gestion de la paie et des
ressources
humaines,
qui
n’existe
pas
actuellement
au
sein
de
la
Présidence.
Cette application devrait faire
l’objet d’
une étude de faisabilité pour être installée en 2018.
II. LE PILOTAGE ET LE SUIVI DE LA GESTION
A.
OPTIMISER LA FONCTION ACHAT DANS LE CADRE DE LA NOUVELLE
APPLICATION BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE
La
Cour a pris connaissance de l’état d’avancement de la
démarche de
professionnalisation de la fonction achat au sein des services de la Présidence, entamée lors
des exercices précédents. La structuration et le positionnement du pôle « achats-
marchés publics » ont pour objectif de concilier performance économique et exigence de
qualité dans les réponses aux principaux besoins.
Au cours de l’année 2016
, les principaux axes stratégiques identifiés en 2015 ont
été poursuivis
: travail conjoint avec les services sur l’expression et la formalisation des
besoins ; recherches de mutualisations au niveau interne entre les services et au niveau
interministériel ; suivi des renouvellements des marchés ; actualisation de la cartographie
des achats ; contribution du pôle
à l’élaboration du nouveau règlement
budgétaire et
comptable et au d
éploiement d’un module marché dans le cadre de la nouvelle application.
La présidence de la République a également conçu une fiche déontologique à
l’usage des acheteurs, ainsi que de toute personne participant au processus d’achat,
rappelant les principes
de l’achat public et encadrant les relations avec les f
ournisseurs.
6
Le système d’information actuel permet l’intégration des comptes en fin d’année dans la comptabilité de l’État,
grâce à une table de transposition prévue à cet effet, alors que les relations avec les fournisseurs et les
administrations redevables peuvent s’opérer
via
le portail
Chorus pro
.
5
Au-delà de sa mise à disposition sur le site intranet de la Présidence, cette fiche devrait être
diffusée directement aux personnes concernées, le cas échéant en annexe d’une note de
service qui pourrait être signée par le directeur de cabinet. Concomitamment un guide
déontologique, plus étoffé que la fiche, est en cours de rédaction prenant en considération
les nouvelles directives de gestion et de délégation des services de la Présidence.
L’action du pôle «
achats-marchés
publics » s’est
concentrée principalement sur le
renouvellement des marchés arrivés à échéance ou la conclusion de commandes jugées
prioritaires, puis sur la mise en place du module de l’application, plutôt que sur certa
ines
tâches documentaires. Il s’agit notamment de l’actualisation
et de la diffusion du guide de
procédures, dont la version de septembre 2015 ne tient pas compte des évolutions
réglementaires récentes,
ou encore de l’adoption du guide déontologique, qui s
ont attendues
pour la fin 2017.
La Cour constate un accroissement de la part des dépenses sur marchés. Ainsi,
pour les trois services supports de la présidence de la République (intendance, informatique
et administration, conservation des résidences présidentielles), qui représentent 69 % des
dépenses en 2016, la couverture des dépenses par des marchés publics est passée de
59 % en 2013 à plus de 80 % en 2016
7
.
La conclusion de nouveaux marchés publics par le service de l’intendance
(fournitures de denrées alimentaires pour les cuisines du Palais, achat de fleurs) a permis
d’améliorer significativement le taux de couverture des achats par des marchés (52
% en
2016 contre seulement 19 % en 2015).
Par ailleurs, les efforts engagés par les trois autres services identifiés dans la
cartographie des achats 2016 (service audiovisuel et organisation technique des
déplacements, commandement militaire, veille et communication numérique) devraient
permettre de maintenir une trajectoire de sécurisation et d’opti
misation des achats.
Toutefois, la couverture par des marchés des dépenses identifiées dans la
cartographie des achats devra encore être étendue dans les prochaines années. En
témoigne l’examen approfondi des dépenses hors marchés, qui ne constituent pas t
outes
des dépenses inférieures au seuil de 25
000 € HT pour lesquelles la réglementation permet
de se dispenser de procédure de passation conforme aux normes de la commande publique.
Il s’agit de fournitures ou prestations générales
, comme la blanchisserie, dont le coût atteint
400
000 € mais qui, du fait du caractère particulier de la prestation requise, n’avait
historiquement pas fait l’objet d’une procédure formalisée de mise en concurrence. Certaines
de ces dépenses sont d’ores et déjà en cours de procéd
ure (prestations audiovisuelles sur
les déplacements présidentiels à hauteur de 280
000 € ou encore renouvellement de
marchés alimentaires pour environ 180
000 €).
Le déploiement de la nouvelle application budgétaire et comptable (NABUCO) et
plus particulièrement du module « marchés publics », livré en décembre 2016, a permis la
saisie de l’intégralité des marchés actifs
. Il devrait permettre au pôle achats
de disposer d’
un
outil de gestion jugé plus performant, autorisant à terme une restitution et une analyse
adaptées aux besoins des services de la Présidence.
Enfin, les tests réalisés sur dix des trente-neuf procédures notifiées en 2016, qui
représentent un volume de dépenses
3,24 M€
sur un total de
3,68 M€
8
, confirment une
maîtrise satisfaisante des procédures et de la règlementation applicable.
7
Plus
de 90 % pour le service de l’administration et de la conservation des résidences présidentielles qui devrait
encore progresser avec le lancement d’un marché d’achat
de végétaux en réponse au constat formulé par la
Cour en 2014 et 2015 et plus de 87 % pour le service des télécommunications et de l’informatique
8
Hors UGAP.
6
En conséquence, la Cour des comptes recommande de :
-
actualiser et diffuser le guide de procédures des marchés publics dont la version
de septembre 2015 ne tient pas compte des évolutions réglementaires récentes ;
- renforcer encore la couverture par des marchés des dépenses des services
identifiés dans la cartographie des achats ;
-
finaliser le guide déontologique.
B.
POURSUIVRE L’ENCADRE
MENT DES PROCÉDURES
La Cour avait constaté, à l’issue de ses précédents contrôles, les progrès réalisés
dans la formalisation des règles et procédures applicables à la gestion des moyens de la
présidence de la République, notamment sous la forme d’instruc
tions visant à mieux
encadrer les modalités de mise en œuvre de certaines dépenses. L’ensemble des
dispositions applicables ont été compilées, en 2015, dans un classeur des procédures qui a
également été numérisé. Il conviendra de le mettre progressivement à jour au regard des
modifications introduites par le nouveau règlement budgétaire et comptable, entré en vigueur
en 2017 (voir supra).
S’agissant des dépenses, il n’y a pas eu de nouvelles avancées significatives en
2016 concernant les procédures et leur encadrement
stricto sensu
. L’année 2015 avait
toutefois été marquée par la formalisation de nouvelles consignes afin de mieux encadrer la
prise en charge et le paiement des frais de déplacement liés aux voyages officiels et aux
missions individuelles.
S’a
gissant des recettes, la Cour a déjà recommandé, pour limiter au maximum la
manipulation de chèques et d’espèces et pour simplifier le traitement administratif induit, le
recours, chaque fois que possible, à un moyen de paiement électronique. Une première
expérimentation d’encaissement par terminal de paiement électronique, réalisée lors des
journées européennes du patrimoine à l’occasion de la vente de produits dérivés, a ainsi été
étendue aux encaissements du restaurant administratif et représente désormais plus de
70 % de ses paiements (50 % en 2015).
Par ailleurs, la formule du prélèvement a été proposée à partir de 2014 aux usagers
de la crèche et aux occupants du palais de l’Alma pour le paiement de leurs charges
locatives. Lors de l’examen de la
gestion 2014, la Cour avait regretté que seule une minorité
d’entre eux ait jusqu’alors répondu favorablement. Pour 2016, la Présidence a indiqué que,
si l’adhésion à ce mode de paiement reste modeste pour les charges locatives, en revanche
elle concerne 21 familles sur les 26 qui bénéficient du service de la crèche. Les efforts
entrepris devront être poursuivis afin que le champ couvert par ce mode de règlement soit
étendu
9
, en particulier
pour les résidents du palais de l’Alma.
Afin d’encadrer les paieme
nts et encaissements effectués en dehors de la caisse du
comptable, des régies ont été constituées au sein de la Présidence. La première d’entre
elles a été créée en septembre 2015 à l’occasion des journées européennes du patrimoine,
suivie de la création
d’une régie de recettes au sein du service des présents diplomatiques,
qui propose, en fin d’année, une liste d’articles aux personnels de la présidence. En 2016, ce
mouvement s’est poursuivi avec la mise en place de deux régies d’avances
pour la crèche et
l’intendance, pour les dépenses occasionnelles d’alimentation et de fonctionnement, ainsi
que d’une régie d’avances et de recettes pour le restaurant administratif. Enfin, en 2017, une
régie d’avances a été instituée au sein du service de l’audiovisuel.
9
Même s’il convient de rappeler que la réglementation en vigueur laisse le débiteur libre du cho
ix du mode de
paiement qu’il souhaite adopter.
7
Les régies sont identifiées comme un risque par le contrôle interne et font l’objet d’un plan
d’action et de contrôle particulier
dont les préconisations devront faire d’un suivi régulier
.
À
l’occasion de ses travaux, la Cour a pour la première fois pu
procéder à la vérification des
régies. Celles-ci
n’appelle
nt
pas d’observation
s.
S’agissant enfin de la comptabilité, la Cour renouvelle son constat que, bien
qu’ayant été améliorés au cours des derniers exercices, les inventaires physiques des biens
mobil
iers et immobiliers constituant l’actif du bilan restent incomplets
et qu’ils ne sont pas
rapprochés des comptes. Les services de la Présidence ont confirmé qu’un module
informatique dédié, rattaché à la nouvelle application budgétaire et comptable, permettra
de réaliser un inventaire exhaustif des biens mobiliers et im
mobiliers à l’actif du bilan et
de les rapprocher avec la comptabilité. Ce module sera mis en œuvre dans le courant de
l’année 2017.
C.
SÉCURISER LA GESTION FINANCIÈRE PAR LE DÉVELOPPEMENT DU
CONTRÔLE INTERNE
1.
La mise en œuvre des préconisations formulées lors des audits du
contrôleur de gestion
Un premier progrès significatif a été réalisé lors de la mise en place, en 2009,
d’un contrôle de gestion, rattaché depuis 2013 au directeur de cabinet. C
e dispositif a
notamment permis d’ajuster l’organisation, le fonctionnement ou les moyens consacrés à
certains services, par exemple ceux de l’automobile et des estafettes, ainsi qu’à certaines
missions importantes, comme la gestion des extras ou celle du parc locatif du palais de
l’Alma (cf.
infra
). L’utilité du contrôle de gestion s’est une nouvelle fois confirmée au cours de
l’exercice 2016, qui a vu se concrétiser de nouvelles avancées par l’intermédiaire de deux
audits.
Un audit sur la gratuité de la restauration administrative a montré une hausse de la
part des repas gratuits, qui représentai
ent environ 200 000 € en 2015 (soit 30 % des recettes
contre 23 % en 2013). Cette gratuité concerne notamment les repas d'astreinte pour les
personnels de sécurité et ceux du commandement militaire
10
.
Parmi les mesures correctrices
envisagées, la dématérialisation des procédures a été mise en place en septembre 2016. La
Cour encourage la Présidence à prolonger cette réforme au travers des mesures également
proposées de responsabilisation de chaque chef de service sur le coût de cet avantage, par
l’imputation sur le budget de son service du montant concerné de la dépense.
À
l’occasion d’un audit des moyens d’impression, la Présidence a effectué un bilan
de la mise en
place d’un marché spécifique en 2013
dans l’optique du renouvellement de ce
dernier en 2017. Malgré des avancées en termes
de rationalisation du parc, l’audit a
révélé
que les objectifs initiaux
n’avaient pas été atteints. Le
parc est toujours surdimensionné en
qualité et en quantité et les économies sont très en deçà de celles qui étaient attendues
(économie de 20
000 €
au lieu de 177
000 € sur quatre ans). L’audit a conclu à la nécessité
de recourir à une assistance à maîtrise d’ouvrage pour préparer le renouvellement du
marché, par un état des lieux permettant
d’optimiser et sécuriser les solutions de
reprographi
e. La Cour rappelle l’exigence de rationalisation des moyens d’impression, dont
les sources d’économies avaient déjà été identifiées dès 2013.
L
’audit de la gestion de la presse
, réalisé en 2015, a conduit à une nouvelle
évolution en 2016.
10
Le restaurant administratif propose ses prestations au personnel de la Présidence, au personnel d’astreinte
(GSPR, personnel participant à des événements particuliers etc.), ainsi qu’à des personnels extéri
eurs venant
travailler à la présidence (Mobilier National, extras, entreprises extérieures, délégations, etc.). Outre l’existence
de régimes financiers qualifiés par l’audit «
d’aussi disparates qu’empiriques
», certaines catégories bénéficient
de la gratu
ité pour leurs repas d’astreinte (en particulier les personnels de sécurité et de l’intendance).
8
La Cour observait, lors de son précédent contrôle, que toutes les conséquences
n’avaient
pas été tirées de cet audit, notamment la modification attendue de l’organisation en vigueur.
La gestion des abonnements continuait de faire intervenir, d’une part, le pôle ressources
humaines pour l’engagement et la certification du service fait et, d’autre part, le pôle finances
pour le paiement de la dépense
11
. La Cour relève ainsi positivement le transfert, au début de
l’année 2017, de la gestion de la presse au service des archives
et de la documentation.
L’objectif prioritaire étant, à court terme, de mettre en place le module de contrôle
interne de la nouvelle application budgétaire et comptable, le programme d’audit pour 2017
ne devrait être fixé qu’une fois cette mission achevée
, au cours du second quadrimestre
2017.
2. Le suivi utile des indicateurs de gestion
Le contrôle de gestion a également permis la mise en place, à partir de 2015, d’un
tableau de bord synthétique à l’attention des autorités supérieures de la Présidence, en
co
mplément des indicateurs d’activité ou de résultat existants. Même si le caractère
déclaratif de certains des indicateurs retenus et l’impossibilité d’en vérifier la cohérence en
les croisant avec les données comptables présentent des limites, il s’agit d’
un instrument
utile de suivi de l’activité des services.
Dans le tableau de bord synthétique 2012-2016, vingt-deux objectifs et indicateurs
d’activité ou de performance ont ainsi été examinés concernant l’ensemble des services de
la Présidence. Très concrets, ils permettent de constater certains progrès dans la gestion,
par exemple la maîtrise du coût des denrées alimentaires au Palais
12
,
grâce à l’effet
conjugué d’une commande plus rationnelle et de la notification de marchés publics
.
Ces derniers ont permis une baisse de près de la moitié du coût des achats de fournitures
administratives entre 2012 et 2016 (100
321 €). En revanche, certains indicateurs
nécessitent un suivi renforcé, comme l’augmentation du coût de la téléphonie fixe et mobile,
du fait notamment des évolutions technologiques et de la nature des déplacements
présidentiels.
3. La poursuite de la mise en place du contrôle interne
Jusqu’en 2015, le contrôle interne demeurait embryonnaire
13
. L’enjeu de la qualité
des comptes avait été rappelé par la
Cour, le développement d’un véritable contrôle interne
constituant un levier nécessaire pour mettre en place des instruments adaptés de pilotage et
suivi de la gestion.
Formalisé en
janvier 2015, le déploiement d’un contrôle interne comptable
s’est
inspiré de la méthode et des outils mis à disposition par la direction générale des finances
publiques.
Une
carte des processus, une carte des risques et un plan d’action ont été établis,
dont les objectifs en 2016 ont d’abord porté sur la commande publique, les
immobilisations,
les rémunérations et les régies. Un guide des procédures comptables, dont la rédaction
constituait un préalable, a été rendu disponible courant 2015.
11
Cette situation, si elle n’avait pas empêché de réduire significativement le coût de la presse, par la
rationalisation du nombre de journaux diffusés et du nombre de bénéficiaires, restait contraire au principe de
séparation de l’ordonnateur et du comptable puisque la cheffe du service des ressources humaines et des
finances à la fois engage et paie la dépense.
12
(8,61 € par repas servi en 2016 contre 8,51 € en 2015 et 12,16 € en 2014)
.
13
Il se matérialisait, au sein de la chaîne comptable de la présidence de la République, par un descriptif des
procédures, sous forme de fiches, ainsi que par un cartouche de signatures apposé sur chaque pièce de dépense
et de r
ecette, qui permettait un contrôle à trois niveaux portant notamment sur l’existence de la certification du
service fait, l’exacte imputation des dépenses, la disponibilité des crédits et la validité de la dette.
9
À la suite de
la décision de changement d’organisation et d’application budgétaire et
co
mptable, la Présidence a réorienté le plan d’action au second semestre 2016
: un nouveau
processus relatif à la mise en œuvre du règlement budgétaire et comptable a été élaboré,
conduisant à une adaptation de la carte et une déclinaison dans le plan d’acti
on initial.
La Cour relève cette mise à jour qui traduit un réel effort d’appropriation des procédures du
contrôle interne.
Compte tenu de l’ampleur de cette réforme, la Présidence a engagé une refonte des
processus financiers et l’acquisition d’un logicie
l capable de répondre aux impératifs du
contrôle interne et, plus généralement, de l’efficience de la fonction financière, de la qualité
comptable et de l’auditabilité des comptes. Alors que le déploiement du contrôle interne
comptable se limitait jusqu’en
2017 au seul service des ressources humaines et des
finances, la Présidence a confirmé que le contrôle interne comptable avait été étendu à
l’ensemble des services –
la nouvelle application budgétaire et comptable étant partagée
–
conformément aux recommandations de la Cour.
Malgré les progrès importants des dernières années, faute de contrôles automatisés
dans l’ancien outil informatique, les contrôles demeuraient
encore manuels en 2016, au
travers de fiches de contrôle permettant la traçabilité des contrôles. A compter de 2017, la
nouvelle application permet de mettre en place des contrôles partiellement automatisés,
portant sur les habilitations et les budgets. Un module dédié, qui sera mis en place après
stabilisation de l’application, devra permettre d
e maîtriser les risques et de garantir la qualité
de comptes, avec notamment l’établissement d’un plan de contrôle et la tenue de comités de
gouvernance du contrôle interne.
À
l’occasion de ses travaux, la Cour a constaté la mise en place de ces nouvelles
procédures de gestion qui devront être appropriées tant par les services gestionnaires que
par les services utilisateurs et les services de soutien technique. Ils devront faire l’objet, le
cas échéant, d’une démarche partagée d’amélioration continue. Un bi
lan et un retour
d’expérience seront nécessaire dès la fin de l’année 2017.
Pour compléter le contrôle interne comptable, il demeure indispensable que soit
également mis en œuvre un contrôle interne budgétaire adapté aux besoins des services de
la présidence de la République.
Enfin, la Cour tient à rappeler que le contrôle interne comptable est un volet
fondamental du cadre comptable et budgétaire de la Présidence. Elle regrette que le
comptable puisse cumuler la fonction financière et la responsabilité du contrôle interne
budgétaire et comptable.
4.
Le contrôle d’un échantillon de dépenses
L
a Cour a procédé à des vérifications des dépenses de l’exercice 2016, notamment
par l’intermédiaire d’une sélection d’un échantillon représentatif de factures et de pièces
justificatives afférentes
. Si elle constate depuis 2009 d’indéniables progrès en matière de
sécurisation du circuit des dépenses, elle est toutefois conduite à recommander plusieurs
mesures pratiques propres à garantir un meilleur respect des règles budgétaires et
comptables :
-
le rappel de l’obligation de joindre systématiquement aux documents établis pour
demander le paiement d’une dépense les pièces justificatives correspondantes, précises et
complètes ;
- la sécurisation de certaines opérations par une plus grande précision des pièces
justificatives produites à l’appui des dépenses
de nature exceptionnelle ;
- le rappel de la nécessité de recourir systématiquement à la procédure adéquate,
prévue par le guide de la commande publique, tant lorsque les achats sont inférieurs au seuil
prescrit de 25
000 € (demande de trois devis) que lorsqu’ils le dépassent (passation
de marchés).
10
La Cour prend acte que le service des ressources humaines et des finances
proposera au prochain cabinet
d’
établir un document destiné aux services gestionnaires de
la Présidence ainsi qu’aux préfectures et ambassades, pour ce qui concerne les
déplacements présidentiels. Ce guide récapitulerait les principales procédures de dépenses
à observer, sur la base des recommandations pratiques formulées par la Cour
III. LA SITUATION FINANCIÈ
RE ET L’EX
ÉCUTION 2016
Les comptes de la Présidence sont retracés sous la forme d’une comptabilité
générale, dans laquelle les dépenses sont enregistrées en droits constatés, et une
comptabilité budgétaire, dans laquelle elles le sont au moment de leur paiement.
La Cour présente ci-après ses observations sur les comptes et la gestion de la
dotation de la présidence de la République en 2016, successivement au titre de la
comptabilité générale (compte de résul
tat et bilan, tels qu’ils sont joints en annexe) et de
l’exécution budgétaire (montant et évolution des dépenses et des recettes, qualité de la
gestion).
A.
LES COMPTES À FIN 2016
1.
Le compte de résultat
Les charges (103,
6 M€) et les produits (104
,35
M€)
ont connu une hausse par
rapport
l’exercice
2015 respectivement de 3,6 % et de 1,1 %.
S’agissant des
charges, l
’exécution 2016 s’est traduite, comme en 2015, par une
légère augmentation des achats de marchandises (+ 3 %). Les autres charges externes ont
fortement progressé (+ 23 %), en particulier les postes relatifs au personnel extérieur et les
rémunérations d’intermédiaires et honoraires
. Cette
évolution s’explique
principalement par
l’externalisation des prestations de
maîtres d’hôtel
« extras »
dans le cadre d’un accord
interministériel conclu depuis avril 2016, marquée principalement par un effet prix
(application du taux de TVA et frais du prestataire).
La Cour constate, en contrepartie, une diminution de 2 % du poste consacré aux
salaires, traitements et charges sociales,
qui passe de 67,44 M€ en 2015 à 66,27 M€ en
2016. Cette baisse tient notamment compte des efforts liés à une diminution des versements
effectués au titre des allocations d’aide au retour à l’emploi
(-
0,11 M€), des heures
supplémentaires (-
0,3 M€) et de la réduction des effectifs par rapport à 2016 (792 au
31 décembre 2016 contre 806 au 31 décembre 2015).
Sur la période 2012-2016, les charges ont progressé de près de 2 % passant de
101,6
M€ à 103,
6
M€ du fait de l’augmentation des dotations aux amortissements
et provisions. Dans le même temps, l
es charges d’exploitation
ont baissé de 3 %.
S’agissant des
produits, les
produits d’exploitation ont connu
une progression
(+ 1 %) par rapport à 2015, avec une stabilisation de la dotation annuelle à 95
,27 M€
(+ 0,1 %).
Entre 2012 et 2016, les produits sont en baisse de 2,45 %. Cette baisse concerne
tant les produits d’exploitation
que les produits financiers, avec la fin en 2015 de la
rémunération du compte de dépôt. Seuls les produits exceptionnels permettant de couvrir
des dépenses d’investissement sont en hausse.
Compte tenu des éléments précités relatifs à l’évolution des charges et produits,
le résultat de l
’exercice 2016
passe
de 3,21 M€
en 2015 à 0,74
M€
(- 77 % et - 86 % entre
2012 et 2016).
La situation financière de la présidence de la République traduit les effets du
plafonnement volontariste de sa dotation budgétaire limitée à 100 M€,
sans compensation
par les autres produits d’exploitation (
- 10,5 % entre 2012 et 2016).
11
2.
Le bilan
L’exercice 2016 s’est traduit par une hausse (+
9 %) de son montant à 46,83 M€
après une baisse en 2015 à 42,96 M€.
Le passif est caractérisé par une stabilisation du montant total des capitaux
propres :
32,9 M€ en 2016 contre 32,5 M€ en 2015.
En revanche, les dettes connaissent une
progression du fait de la hausse des dettes envers les administrations (8
M€ en 2016 contre
6,15 M€
en 2015) et les autres créditeurs
(4,73 M€ en 2016 contre 0,16 M€ en 2015)
. Celles-
ci s’ex
pliquent par des demandes de remboursement des personnels mis à disposition ou de
factures concernant
l’ETEC
qui ne sont pas parvenues à temps pour être mise en paiement
en 2016.
Le bilan connaît une hausse de
l’actif
immobilisé (+ 1,2 %). Au regard de cet actif, le
montant des amortissements passe à
19,74 M€ en 2016 contre
15,24
M€ en 2015
(+
4,5 M€
d’amortissement)
et concerne tant les immobilisations incorporelles (1,71 M€ en 2016 contre
1,2 M€ en 2015) que les immobilisations corporelles (18,02 M€ en 2016 contre 14,04
M€ en
2015). Enfin, les disponibilités augmentent
passant de 31,08 M€ en 2015 à 34,92
M€ en
2016.
La période 2012 à 2016 est caractérisée par une hausse de près de 24 % du bilan
qui passe
de 37,82 M€ à 46,83 M€. Cette évolution se traduit au passif par une
forte
augmentation des capitaux propres, qui passent
de 19,34 M€ à 32,9
M€
du fait de résultats
annuels positifs ; une diminution des dettes,
qui passent de 18,48 M€ à 13,93 M€
en raison
d’
une plus grande fluidité dans les paiements des fournisseurs ou des autres
administrations.
L’ac
tif immobilisé connaît également une hausse de 23 % (le montant des
amortissements passe de
5,07 M€ à 19,74 M€
sur la période), les créances ont diminué de
55 % et les disponibilités ont progressé de près de 28 %.
Dans le cadre de ces évolutions, le bilan fait apparaître un accroissement significatif
des réserves, qui passent
de 1,3 M€ en 2012 à 16,5 M€ à fin 2016.
Ces réserves avaient
initialement été présentées à la Cour comme ayant vocation à financer des opérations
importantes, telles que le schéma immobilier (voir infra) ou encore la sécurisation des abords
du palais de l'Élysée.
Néanmoins, lors de son audition par la Cour, le directeur du cabinet a indiqué que le
président de la République avait en définitive
décidé, le 4 mai 2017, de restituer 10 M€
de
ces réserves au budget général de l’État.
La question du financement de ce schéma
immobilier se posera dès lors avec plus d’acuité encore.
B.
L’EX
ÉCUTION DU BUDGET DE 2016
1.
La loi de finances initiale et l’exécution budgétaire
a) Les produits
Le montant de la dotation votée en loi de finances initiale pour 2016 (LFI)
s’établissait
à
100 M€
(contre 108,93 M€ en 2012)
. S
’y ajoute
nt
d’
autres produits à hauteur
de
4,55 M€
(1,11
M€ en 2012)
,
soit un total de 104,55 M€
(110 M€ en 2012)
. Sur la période
2012-2016, la baisse des produits aura été de près de 5 % en LFI.
En exécution, le total des produits s
’est élevé 109,08 M€, soit 100 M€
au titre de la
dotation et
9,08 M€
au titre des autres produits. Ceux-ci correspondent, p
our 7,44 M€,
à des
mouvements d’ordre
(reprise sur quote-
part des subventions d’investissement virée au
résultat de l’e
xercice ; reprise des provisions sur travaux réalisés). Les produits divers de
gestion connaissent une légère hausse liée à la hausse des autres produits, principalement
du fait d’une augmentation des remboursements dans le cadre des voyages officiels.
Sur la période 2012 à 2016, la diminution constatée en exécution atteint 1,8 %
(111,04
M€ à 109,
08
M€).
12
b) Les charges
En exécution 2016, les charges se sont élevées
à 108,34 M€
contre 104,84 M€ en
2015. Sur ce montant,
101,67 M€
constituent des dépenses réelles correspondant à la
consommation de la dotation (100
M€) et des produits propres (1,67 M€)
, et 6,67
M€
représentant
des mouvements d’ordre
. La
hausse de 3,5 M€ des charges s’explique
principalement par une sensible progression des frais de déplacement nonobstant la légère
réduction d’autres postes (frais de personnel).
Les paragraphes suivants (2 à 7) explicitent ces évolutions par grandes catégories.
Il est à noter que l
a Présidence a notamment pris en charge des frais d’avocats liés à
la protection juridique de certains fonctionnaires ou contractuels, à raison de leur mise en
cause dans le cadre de leurs fonctions lors de la précédente mandature. Cette prise en
charge est
prévue à l’article 11 de la loi n° 83
-634 du 13 juillet 1983. Le montant de ces
dépenses a été plafonné par des conventions spécifiques conclues avec les avocats.
Entre 2012 et 2016, les charges sont passées
de 105,66 M€ à 108,34 M€
(+ 2,5 %).
À
cet égard, l’année 2016 se caractérise par une augmentation des charges liées
principalement à l’acti
vité diplomatique du président de la République, alors que les années
précédentes avaient depuis 2012 enregistré des baisses constantes.
2. Les dépenses de personnel et la situation de certains contractuels
a) Les dépenses de personnel
Au 31 décembre 2016, 792 agents exprimés en équivalent temps plein étaient
employés par la Présidence. Cette situation correspond à une photographie au 31 décembre
2016, qui tient compte de départs de la Présidence et de
vacances d’emploi
du fait du non
remplacement conjoncturel de certains agents. Selon les services de la Présidence, la cible
des emplois nécessaires, pour ne pas fragiliser le bon fonctionnement des services, reste
fixée à 806 agents, chiffre stable depuis 2014
14
. 656 agents sont mis à disposition contre
remboursement par différentes administrations et 136 sont employés sous contrat de droit
public ou privé.
La masse salariale totale s’établi
ssai
t en 2016 à 66,3 M€ et à 65,2 M€
si on ne
prend pas en compte les heures supplémentaires (0,9
M€)
, ni les rémunérations en « extra »
payées à des personnels extérieurs
(0,2 M€)
, imputées sur des crédits de fonctionnement.
Le montant des dépenses exposées au titre de la rémunération des personnels représentait
60,2 % du total des dépenses exécutées, contre 62,4 % en 2015. Depuis 2012, la masse
salariale a ainsi baissé de 4,5 %.
Le recours aux heures supplémentaires au-delà du plafond légal de 25 heures, qui
n’est pas
conforme au droit en vigueur, a une nouvelle fois diminué en 2016 : leur coût, qui
avait représenté 1,84
M€ en 2012, 1,55 M€ en 2013, 1,62 M€ en 2014 et 1,45 M€ en 2015,
s’
est établi à 1,
14 M€ en 2016
, soit une baisse de 38 % depuis le 31 décembre 2012
15
.
Plusieurs leviers ont été mobilisés pour répondre à la recommandation de la
Cour de réduire ce type de dépenses : externalisation des tâches (par exemple par le
recours à un marché pour certaines activités)
; mise en place d’une nouvelle organisation du
travail dans certains secteurs d’activité
16
; recours au personnel d’extras ou recrutements
compensés par des non-
remplacements d’emplois
, etc.
14
Contre 858 agents en 2012.
15
La masse sal
ariale, comprenant les heures supplémentaires, s’élevait à 69,4 M€ en 2012.
16
Meilleure gestion des amplitudes horaires, requalification de certains emplois, introduction du régime des
astreintes…
13
Depuis 2016, conformément à ce qui avait été annoncé à la Cour lors de son
précédent contrôle, le personnel affecté
à l’organisation des
déplacements présidentiels
perçoit désormais une indemnité de sujétion complémentaire
17
qui se substitue aux heures
supplémentaires. À terme, cette indemnité devrait aussi concerner les agents affectés au
service du protocole.
Lors de l’examen de
l’
exercice 2014, la Cour avait plus particulièrement constaté le
recours aux heures supplémentaires par les personnels du groupe de sécurité de la
présidence de la République (GSPR). Les temps de travail du GSPR sont organisés selon
une alternance qui définit, selon les semaines, la position des agents (en service, en
entraînement ou renfort, en repos), mais les contraintes de sécurité peuvent conduire à
solliciter fortement les agents sur certaines périodes, occasionnant la réalisation d’heures
supplémentaires pouvant être importantes.
Afin d’observer l’état d’avancement de la mise en œuvre d
es mesures prises pour les
contenir
, la Cour a demandé la fourniture d’un état de l’évolution des heures
supplémentaires du GSPR sur les derniers exercices
, mais ce document n’a pu lui être
communiqué
18
.
L’absence d’un outil spécifique rend nécessaire le déploiement d’un nouveau
système d’information relatif à la gestion de la paie et des ressources humaines, qui
serait
installé en 2018, à la suite de la mise en place effective de la nouvelle application budgétaire
et comptable (cf.
supra
). Si ce progiciel
s’applique à l’ensemble des agents de la Présidence
s’agissant
des ressources humaines, il ne devrait concerner, pour la paie,
qu’
environ 15 %
des effectifs de la Présidence, la majorité des agents étant placés en situation de mise à
disposition remboursée p
ar d’autres administrations.
Enfin, la Cour a pu s’assurer que les
trente rémunérations les plus élevées
n’excédaient pas le seuil
mensuel de 13
000 € net fixé
, pour le présent quinquennat, pour les
collaborateurs et les agents de la présidence de la République.
b) La situation des agents contractuels
La question du caractère inadéquat du régime appliqué aux contractuels de droit
privé (la convention collective nationale du particulier employeur) a trouvé une solution au
plan juridique
19
. En conséquence, les contrats des agents régis par la convention collective
précitée sont progressivement transformés en contrat de droit public. Les contrats de droit
privé, qui représentaient 38 emplois au 31 décembre 2012, ne concernaient plus, en février
2017, que 11 agents qui ne souhaitent pas relever de ce nouveau dispositif contractuel
C
ertains agents, dont l’activité relève directement de l’exercice de la fonction
présidentielle, sont recrutés sur des « emplois de collaborateur de cabinet », sous la forme
d’un contrat
à durée déterminée dont le terme correspond à la « fin du mandat présidentiel
en cours ». Ce type de contrat concerne dix conseillers et cinq chargés de mission, les
autres membres du cabinet étant des fonctionnaires dont la mise à disposition prendra fin à
la même date.
C
’est
sur ce type de contrat
qu’un
coiffeur et une maquilleuse ont été recrutés, à
compter du 16 mai 2012. Par lettre du 8 mars 2017, il leur a été confirmé que leur contrat
prendrait fin à la date du 14 mai 2017.
17
Le barème et la modulation de l’indemnité s’inspire des dispositions en vigueur au ministère des affaires
étrangères.
18
Cette information relève non du SRHF mais du GSPR, qui lui-
même devait s’adresser au ministère de
l’intérieur responsable des conditions d’emplois. La forte activité de la Présidence au moment du contrôle de la
Cour n’a pas permis d’obtenir l’information dans les délais imposés.
19
Le Tribunal des conflits, par décision du 9 février 2015, a jugé que les contractuels recrutés par l’État pour
exercer des fonctions dans les services de la présidence de la République ont la qualité d’agent public.
14
3. Les dépenses de fonctionnement courant
Entre 2012 et 2016, les dépenses de fonctionnement ont connu une diminution de
20 %,
passant de 17,66 M€ à 14,12 M€.
La légère hausse constatée en 2016 de
14,12 M€
contre 14,06 M€ en 2015
, soit de + 0,4 %, résulte essentiellement des dépenses suivantes :
- téléphonie (pour la téléphonie fixe hausse conjoncturelle liée au recours au
marché interministériel
MEVOS 2
et pour la téléphonie mobile extension du parc
sécurisé en raison du contexte terroriste) ;
-
documentation (+ 4 %) ;
-
personnels « extras » (+ 15 %) directement liées à la facturation de la TVA sur
les prestations
qui s’exécutent dans
le cadre d’un marché public interministériel
notifié en avril 2016.
Dans le cadre de ses précédents contrôles, la Cour avait relevé les progrès
concernant la gestion du parc automobile par sa maîtrise et le choix de recourir à des
véhicules permettant d’e
ffectuer des déplacements plus écologiques et moins coûteux.
Le parc automobile propre de la Présidence
n’a pas connu d’évolution significative
depuis l’exercice précédent
(69 véhicules en 2016 contre 70 en 2015)
20
. Le nombre total de
véhicules disponibles connaît néanmoins une progression en 2016 (140 contre 137
véhicules en 2015). La Présidence utilise en effet, outre ses propres véhicules, 24 véhicules
prêtés par des constructeurs automobiles (22 en 2015), ainsi que 47 véhicules mis à la
disposition du G
SPR par le ministère de l’intérieur (45 en 2015).
À cet égard, la Cour
recommande l’intégration dans le budget de la Présidence des crédits nécessaires à la
couverture des frais engagés par le ministère de l’intérieur pour l’utilisation des véhicules.
En conséquence, après deux exercices de baisse, les dépenses de fonctionnement
du service automobile ont connu une progression de plus de 9 % (285
337 €
en 2016). Cette
hausse
s’explique
notamment par des dépenses relatives aux véhicules blindés et aux
véhicules d’escorte.
S’agissant des charges d’entretien, le coût kilométrique annuel en 2016 (0,39 €/km)
poursuit sa diminution et, comme en 20
15 (0,41 €/km), inclut l’ensemble des dépenses
inhérentes aux
véhicules du parc automobile de la Présidence, à l’exclusion de
l’amortissement qui n’est effectué que pour les véhicules appartenant en propre à la
Présidence.
Entre 2012 et 2016, le nombre de véhicules détenu en propre est passé de 73 à 64
(- 12 %), avec une progression du nombre de véhicules électriques et hybrides (de 1 à 12
sur la période). Par ailleurs, les dépenses de fonctionnement du service automobile ont
diminué de près de 34 % entre 2012 et 2016.
4. Les déplacements présidentiels
En 2016, 142 déplacements
21
ont été effectués, dont 97 en France (y compris Tahiti,
Wallis-et-Futuna et quatre sommets bilatéraux), parmi lesquels 36 à Paris et en
Île-de-France, et 45
à l’étranger (dont
24 en Europe).
Les dépenses correspondantes se sont élevées à 17,62
M€, en
augmentation de
3,3
M€ par rapport aux prévisions
(14,3 M€)
et de 3,8
M€ par rapport à l’exécution de 201
5
(13,8 M€)
, alors que le nombre total de déplacements est comparable à celui de 2015.
20
Auxquels s’ajoutent deux véhicules de patrimoine.
21
138 en 2015, 90 en 2014.
15
C
e montant n’intègre pas les trajets routiers en France, dont le coût, compris dans les
dépenses du service automobile, ne peut être isolé. Il ne comprend pas non plus les
dépenses de rémunérations des personnels mobilisés par la préparation et le suivi du
déplacement, fonctionnalité de la comptabilité analytique que devrait pouvoir comporter la
nouvelle application budgétaire et comptable. Les services de la Présidence ont indiqué à la
Cour que, si la comptabilité analytique des déplacements permet
d’ores et déjà des bilans
détaillés et complets (hors frais de personnel), elle s’enrichira au cours des années pour
intégrer l’ensemble des coûts, l’année 2017 étant consacrée en priorité à la mise en
production de la nouvelle application budgétaire et comptable.
La Cour prend acte de l
’intention du service des ressources humaines et des
finances de proposer au prochain cabinet
d’intégrer, dans les prochaines années, dans le
coût des déplacements présidentiels, les trajets routiers ainsi que les dépenses de
rémunération des personnels mobilisés sur la préparation et le suivi des déplacements.
La hausse des dépenses de déplacement constatée (+ 28 %) est à la fois due à
l’augmentation
du coût des déplacements en France hors activité diplomatique (+
0,7 M€,
soit +
34 %) et de ceux liés à l’activité diplomatique (
+
1,7 M€, soit
+ 31 %)
, ainsi qu’à la
progression du coût des avions ETEC
22
(+
1,5 M€, soit
+ 23 %).
Outre l’intensité de l’activité présidentielle en 2016,
d
’autres fac
teurs expliquent ces
évolutions à la hausse.
Si le nombre des déplacements en France hors activité diplomatique est plus
important qu’en 2015
(93 contre 80 en 2015), la Présidence indique que la hausse de leur
coût provient essentiellement du financement
de la cérémonie d’hommage aux vic
times de
l’attentat de Nice le 15 octobre 2016 (544
953 €, hors coût du transport aérien).
Elle
s’explique
également par le caractère particulier du déplacement à Papeete et Wallis-et-
Futuna les 21 et 22 février 2016 (822 978 €
au total, soit 481 606
€ hors
transport aérien).
Pour ce qui concerne les déplacements liés à l’activité diplomatique, alors que les
déplacements en Europe sont moins coûteux qu’en 2015 (1,
7
M€ en 201
6 contre 2,4
M€ en
2015), les dépenses liées aux déplacements hors Europe ont nettement augmenté (11,7
M€
en 2016 contre 7,5
M€ en 201
5).
Le coût moyen d’un déplacement
lié
à l’activité
diplomatique passe globalement
de 168 752 € en 2015 (83
189 € hors
transport aérien) à
270 840
€ en 2016 (
131 711
€ hors
transport aérien)
23
.
Alors que pour 2015, la Cour avait pu souligner les efforts entrepris pour aboutir à
une diminution de ce coût moyen (242
882 €
en 2014), notamment par une maîtrise des frais
de déplacement et un usage plus rigoureux des moyens aériens, la hausse importante
constatée en 2016
s’explique
essentiellement par la nature et la destination des
déplacements concernés. En 2016, si l
’activité du
président de la République a été marquée
par un nombre stable de déplacements hors Europe (21 contre 23 en 2015 comme en 2014),
ceux-ci ont été caractérisés par leur éloignement et la multiplicité de leurs séquences (Inde,
Pérou, Argentine, Uruguay, République centrafricaine ou encore Brésil pour la cérémonie
d’ouverture des Jeux Olympiques). Le président de la République a par ailleurs pa
rticipé à
un nombre plus important de sommets internationaux (neuf
en dehors de l’Europe, contre un
seul en 2015) notamment aux États-Unis (sommet sur la sûreté nucléaire, signature des
accords de Paris sur le climat,
sommet de l’A
ssemblée générale des Nations Unies) et en
Asie (G7 au Japon, G20 en Chine).
22
Escadron de transport, d'entraî
nement et de calibration de l’armée de l’air, assurant la fonction de transport
présidentiel.
23
Le coût moyen calculé par la Cour diffère de celui présenté dans le rapport annuel de performance établi par
les services de la présidence de la République, dans le cadre du projet de la loi de règlement. En effet, ceux-ci ne
retiennent pas les déplacements en Europe pour calculer le coût moyen annuel des déplacements diplomatiques
du Président.
16
S’agissant des 97 déplacements pour lesquels la voie aérienne a été retenue, l
a
hausse du coût du transport aérien
résulte avant tout d’un recours accru aux avions A
330 et
7X en raison de
l’éloignement des destinations. Da
ns une moindre mesure, cette
augmentation est la conséquence de la réévaluation du barème de facturation du ministère
de la défense (+
0,3 M€)
, qui a pris effet au 1er
janvier 2016 et qui n’a pas pu être absorbée
par des m
esures d’économies correspondantes
. Elle répond à une recommandation de la
Cour, le périmètre de facturation reflétant désormais les coûts d’exploitation réellement
supportés par l’armée de l’Air (carburant, assistance en escale, redevances aéronautiques,
quote-
part de l’entretien programmé des matériels etc.). La Présidence a indiqué qu’une
nouvelle évaluation devait avoir lieu en 2017, cette fois-ci dans un sens favorable, laissant
prévoir une diminution de ce coût pour le prochain exercice.
Au total, les dépenses à ce titre ont progressé de près de 19 % entre 2013 et 2016
passant de 14,75
M€ (pour 97 déplacements) à 17,6
2
M€ (pour 142 déplacements).
Nonobstant l’augmentation de ces dépenses
et du nombre des déplacements
constatés, la Présidence indique que la gestion des dépenses de déplacements a continué
de s’appuy
er
sur la stricte observation des dispositions mises en œuvre pour encadrer le
format des délégations, le niveau des prestations ou encore les classes de transport.
La Cour avait notamment relevé le travail de rationalisation des procédures entourant les
frais de déplacement réalisé
au cours de l’exercice
2015.
La Cour observe
cependant que les frais d’hébergement attachés à ces
déplacements ne font pas l’objet d’un encadrement précis, assorti
, le cas échéant, des
dérogations nécessaires au vu des particularités de l’activité de la Présidence, à l’image des
frais de transport (seconde classe pour les voyages par voie ferrée, classe économique sur
les vols courts et moyens courriers, classe affai
res pour les vols longs courriers…).
Par ailleurs, la Cour a constaté que le paiement de frais de déplacement pourrait
être mieux documenté. Les justificatifs apportés à l’appui du remboursement des factures,
notamment des frais avancés par le GSPR, ne permettent pas de connaître le nom des
personnes dont les frais ont été pris en charge, ce qui rend difficile voire compromet un
contrôle effectif de la cohérence avec les données figurant notamment dans les listes de
délégation validées par le cabinet.
À cet égard,
en ce qui concerne l’encadrement des frais d’hébergement,
la Cour
prend acte du fait que la Présidence considère que le montant des indemnités journalières
de mission temporaire à l’étranger fixées par arrêté pourrait servir de cadre indicatif et a
ider
à la prise de décision. Elle relève que le service des ressources humaines et des finances
proposera de
renforcer la documentation en matière de remboursement des frais de
déplacement, notamment pour le GSPR, sous réserve des impératifs de sécurité.
L
a Cour avait constaté, lors de l’examen de l’exercice 2015, que
le coût des
interprètes de conférence affectés auprès du président de la République et des ministres lors
des déplacements présidentiels était
supporté par le service d’interprétariat du minis
tère des
affaires étrangères et du développement international
24
. La Présidence a néanmoins indiqué
qu’elle n’avait pas, depuis le précédent contrôle, demandé au
ministère des affaires
étrangères et du développement international (MAEDI)
d’évaluer le coût d
es frais
d’interprétariat et de traduction afin de prendre en charge leur remboursement.
Pour une parfaite transparence des dépenses qui relèvent de la Présidence, la Cour
considère
qu’il
y aurait lieu que la Présidence prenne en charge le remboursement de ces
frais d’interprétariat et de traduction.
24
La présidence de la République finance toutefois les frais de transport et d’hôtellerie de ces agents.
17
5. La sécurité des personnes et des biens
La sécurité de la Présidence est assurée par le commandement militaire, pour ce
qui concerne la protection des bâtiments et de leurs occupants (hôtels d’Evreux et de
Marigny, bât
iments de la rue de l’Élysée, résidence de l’Alma, fort de Brégançon en cas de
réactivation), tandis que le groupement de sécurité de la présidence de la République
(GSPR) est chargé de la protection du Président à l’occasion de ses déplacements
.
Pour leur part, la résidence et le parc de la Lanterne, auparavant placés sous la
protection d’une compagnie républicaine de sécurité (CRS 1), sont depuis 2015 surveillés
par la Garde républicaine. Lors de son précédent contrôle, la Cour avait relevé que, si ce
changement avait permis de réduire significativement le nombre des agents
25
, le coût
correspondant n’a
vait pas encore été intégré dans le budget consolidé de la présidence de la
République. Il demeurait
supporté directement par le ministère de l’intérieur, à l’exception de
certaines dépenses relatives aux équipements de sécurité pris en charge par le
commandement militaire.
L
a Présidence a indiqué que, s’il était retenu, l’élargissement du budget de la
présidence de la République aux dépenses de sécurité de la Lanterne impliquerait un
transfert de crédits de la part des budgets
concernés vers le budget de l’É
lysée, orientation
qui n’a à nouveau pas été retenue dans l’établissement du budget 2017. Néanmoins, la
présidence de la République a une nouvelle fois supporté sur son budget des dépenses
d’aménagement des bâtiments relatives au séjour des gardes (30
339 €).
Dès lors que les
effectifs correspondants sont engagés au bénéfice direct de la sécurité d’une résidence à
l’usage exclusif du Président de l
a République,
la Cour considère qu’il
serait cohérent que la
charge induite soit inscrite sur le budget de la Présidence et donne lieu à la formalisation
d’une procédure de mise à disposition remboursée.
Les personnels employés par le commandement militaire et le GSPR représentent
près du tiers (31
%) de l’effectif total des services de la Présidence. Les dépenses relatives
aux effectifs du GSPR (62) et de la Garde républicaine (184) affectés à des missions de
sécurité sont imputées sur le budget de la Présidence en ce qui concerne la masse salariale,
respectivement pour un coût de 6,6 M€ et 14,2 M€ en 2016, soit une légère augmentation
par rapport à 2015
(20,6 M€
au total).
Sont également pris en charge les frais de repas de ces personnels (138 014
€), les
achats d’équipements nécessaires à l’exercice de leurs missions
(à hauteur de 155 511
€)
,
ainsi que certaines dépenses de soutien logistique (par exemple pour la formation ou encore
l’habillement, à hauteur de 41
988 €). Le montant total de ces diverses d
épenses prises en
charge par la Présidence est en augmentation de plus de 13 % par rapport à l’exercice
précédent (335
513 € contre 295
819 € en 2015). S’y ajoute
les dépenses induites par les
déplacements du président de la République (missions préparatoires ou précurseurs,
voyages officiels etc.). Le ministère de l’intérieur reste quant à lui en charge des conditions
d’emploi de ces personnels, notamment en ce qui concerne la fourniture de l’uniforme ou
d’équipements réglementaires tel que l’arme individu
elle de service.
Un important effort de maîtrise des effectifs a été entrepris lors des derniers
exercices.
Les effectifs du GSPR, réduits d’un quart en 2012, sont de 6
2 personnes au
31 décembre 2016, soit une diminution
d’un
ETP par rapport à 2015 (après une
augmentation de trois ETP entre 2014 et 2015). Ces personnels peuvent bénéficier de
renforts ponctuels, notamment par l’intermédiaire de la préfecture de police de Paris, de la
CRS 1 dans l’agglomération parisienne ou encore du service de la protecti
on (SDLP) du
ministère de l’intérieur pour la sécurité des cortèges.
25
Cinq gardes par rotations de 24 heures, contre cinq policiers par rotations de 6 heures auparavant.
18
Le coût de ces renforts, dont certains sont déclenchés directement par les préfets
compétents qui en évaluent le nombre en fonction des risques, n’est
à nouveau pas évalué
en 2016. Les c
ontraintes liées à l’activité de la Présidence ont par ailleurs entraîné un
recours important aux heures supplémentaires, ayant nécessité une précision des règles en
vigueur par la cheffe du GSPR en lien avec le SDLP (cf.
supra
).
L’effectif total du comman
dement militaire, composé de 250 personnes au
31 décembre 2012, a été ramené à 239 agents en 2016
. L’analyse des réductions d’effectifs
opérées par le commandement militaire, plus gros service employeur de la Présidence,
montre l’attention à maintenir les
personnels attachés aux missions les plus sensibles à un
niveau satisfaisant.
Le commandement militaire et le GSPR bénéficient respectivement du soutien
logistique de la Garde républicaine et du service de la protection (SDLP) du ministère de
l’intérieur
, auquel le GSPR est rattaché. Ainsi, la Garde républicaine intervient pour la
fourniture et l’entretien des armes du commandement militaire, l’achat des tenues et des
munitions, ainsi que pour l’instruction et la formation.
Comme lors du précédent contrôle de
la Cour, l
e coût global de ce soutien logistique n’est pas évalué par la Garde républicaine.
Parmi les personnels placés sous l’autorité fonctionnelle du commandement
militaire, figurent également des militaires de la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris
(BSPP) mis à disposition des services de la présidence de la République (12 ETP). Ces
personnels forment le service prévention sécurité incendie (SPSI) de la Présidence pour un
coût en masse salariale de 497
109 €, imputés sur son budget. Ils assurent une surveillance
permanente des bâtiments présidentiels et répondent notamment à des missions
d’assistance aux personnes, de prévention des risques d’incendie et de prévention des
risques professionnels. En 2016, 18
279 € ont par ailleurs été dépensés pour l’achat de
petits matériels, tandis que les conditions d’emploi rel
èvent de la BSPP pour un coût qui
n’est pas non plus évalué.
Pour sa part, le SDLP réalise les revues d’armes du GSPR et lui fournit ses
munitions (43 105
€).
En 2016, une dépense relative à l’achat d’équipement d’intervention
(35
280 €) est également à signaler,
sans toutefois que la distinction opérée par rapport aux
achats d’équipements réalisés directement par la Présidence ne repose sur des critères
identifiés.
S’y ajoutent les véhicules mis à disposition du GSPR (cf.
supra
), ainsi que l’achat,
par l’interméd
iaire du SAELSI
26
, d’armes et d’équipements de protection opérationnelle pour
un montant corresponda
nt à des marchés publics et qui, comme lors de l’examen de
l’exercice 2015, n’a pas été porté à la connaissance des services de la Présidence.
Pour une parfaite transparence des dépenses réalisées, la Cour renouvelle son
observation selon laquelle
il serait cohérent que l’ensemble des coûts supportés par la
Garde républicaine, la BSPP et le SDLP pour le compte de la Présidence soient évalués
précisément, intégrés dans le budget de la Présidence et remboursés aux services
concernés, conformément aux dispositions retenues pour les autres types de charges (telle
la rémunération des personnels mis à disposition). Ces remboursements pourraient
a
minima
correspondre à des montants évalués de manière forfaitaire, couvrant les coûts de
fonctionnement concernés. La Cour regrette
l’absence de mise en œuvre de cette
préconisation, dont ne se sont pas saisis à ce jour les services de la Présidence.
À
l’occasion de ses contr
ôles depuis 2009, la Cour
a souhaité connaître l’ampleur et
la nature, par personne concernée, des éventuelles dépenses liées à l’entourage personnel
proche du Président de la République, notamment en matière de protection et de sécurité.
Cette année comme
l’an passé, l
es services de la Présidence ont répondu que cet
entourage ne disposait ni de collaborateurs ni de bureaux et que sa protection était assurée
par les équipes du GSPR en fonction des circonstances et de l’appréciation de la menace
effectuée pa
r les services du ministère de l’intérieur.
26
S
ervice de l’achat, des équipements et de la logistique de la sécurité intérieure du ministère de l’intérieur.
19
Les coûts afférents sont, selon cette réponse, intégrés dans l’ensemble des dépenses liées à
la protection personnelle du Président de la République.
6. Les dépenses de communication
Le « secteur communication », qui compte un effectif de 54 agents, est placé sous
l’autorité du conseiller en charge de la presse et de la communication, assisté de deux
conseillers adjoints, ayant aussi la qualité de chef de service. Il regroupe les services
chargés de la presse, de la veille et de la communication numérique, de la photographie et,
enfin, de l’audiovisuel. Par ailleurs, la communication internationale est assurée par une
conseillère de la cellule diplomatique assistée de trois secrétaires soit, au total, 58 agents
27
,
affectés à la communication de la Présidence.
Les dépenses de fonctionnement et d’investissement du secteur ont été de
0,82
M€
pour l’exercice
2016 contre 1,16
M€ en
2015. Ces dépenses ne tiennent pas compte de la
somme d
’environ
0,11 M
€ qui correspond à la c
onversion, dans le service, des heures
supplémentaires en indemnités spécifiques mensuelles
28
, régularisant ainsi une pratique
irrégulière
29
(voir
supra
) : les heures supplémentaires représentaient au 31 décembre 2012
la somme de 0,14 M
€, contre
0,05 M
€ en 2
016.
Au sein du service de l’audiovisuel,
un effort a été réalisé pour planifier les
dépenses d’équipement avec l’élaboration d’un plan triennal d’investissement 2015
-2017,
ainsi que la tenue d’un état des stocks des principales fournitures et d’un inventa
ire des
matériels à immobiliser comptablement. Au titre de l’année
2016, deuxième année de ce
triennal, des investissements ont été réalisés pour la somme de 0,13 M
€, restant en deçà
,
comme en 2015,
de l’enveloppe prévisionnelle.
Le pôle voyage du service de l’audiovisuel est fortement sollicité pour la préparation
de chaque voyage présidentiel, engendrant le déplacement d’un matériel conséquent,
relativement coûteux et fragile. La Cour avait suggéré lors de son précédent contrôle
qu’une
procédure formalisée soit mise en place pour contrôler physiquement et qualitativement la
sortie et le retour de ces matériels.
Pour faire suite à cette recommandation, le service audiovisuel a mis en place des
mesures afin d’améliorer le dispositif.
En 2017, pour gérer les mouvements des matériels
audiovisuels, le service
est en voie d’acquisition
, après validation par le service informatique
de la Présidence,
d’un
équipement professionnel de gestion assurant le suivi du matériel par
le biais d’un système d’étiquettes type code
-barres et de lecteurs laser.
Il n’a pas été réalisé de sondage d’opinion, ni fait appel
à un cabinet de conseil
en 2016.
7. La conservation et la gestion du patrimoine
a) L’entretien
et les investissements immobiliers
Les dépenses d’entretien et de travaux sur les immeubles affectés à la présidence
de la République relèvent d’un double financement.
Depuis 2013, une enveloppe dédiée (2,43
M€
de crédits de paiement en exécution
2016
30
) est ouverte au sein du budget de la Présidence pour couvrir des actions de sécurité
et de sûreté, de mise en conformité et
d’amélioration des installations.
27
Contre 56 agents pour les comptes de 2015.
28
Montant qui n’est désormais plus rattachée au budget de fonctionnement du service.
29
Cette réforme vise davantage, sur recommandation de la Cour, à mettre fin à une pratique irrégulière de
recours excessif aux heures supplémentaires qu
’à une
recher
che d’économies.
30
Soit globalement la même somme
affectée qu’
en 2015 et en 2014.
20
Il s’agit essentiellement
de
l’opération de raccordement au réseau de froid urbain qui s’est
poursuivie en 2016 (1,32
M€)
, de travaux de remise aux normes et sûreté des installations
sur plusieurs sites (0,61 M€, dont 0,36 M€ versés pour des travaux financés à parts égales
par le ministère de la défense) ou encore du programme de remise en conformité des
ascenseurs et moyens de levage qui
s’est achevé
en 2016 (0,21 M
€).
Toutefois, l
’essentiel des travaux réalisés sur les bâtiments utilisés par les services de la
Présidence sont historiquement à la charge du ministère de la culture
via
un établissement
public placé sous sa tutelle, aujourd’hui l’opérateur du patrimoine et des projets immobiliers
de la culture (OPPIC), compétent pour intervenir sur les immeubles classés « monument
historique ».
L’OPPIC dispos
e de deux types de dotation, des
crédits d’investissement et
des
dépenses d’entretien.
Afin de rattraper le retard pris dans la mise en œuvre des opérations d’entretien
rendues nécessaires par l’état de dégradation des bâtiments affectés à la Présidence, u
n
programme de travaux a été lancé en 2009, prolongé par un plan triennal 2014-
2016, d’un
montant de l’ordre de 20
M€.
Po
ur l’exercice 2016, l’OPPIC
a disposé
d’un budget d’investissement de 8
M€ en
autorisations d’engagement, soit une somme équivalente à
la dotation reçue en 2015
(
8,7 M€
), compte tenu des reports de crédits. Les dépenses, pour un montant de 3,2 M
€
en
crédits de paiement, ont été consacrées à la poursuite de la mise à niveau du palais de
l’Alma, dont les bâtiments se trouvaient dans un état fortement dégradé, faute d’entretien
suffisant depuis plusieurs décennies.
D’autres crédits, pour un montant de 1,4 M€, ont été
consacrées à des dépenses de restauration et de conservation effectuées
pour l’essentiel
à
l’Él
ysée (h
ôtel d’É
vreux, hôtel de
Marigny, locaux de la rue de l’Élysée)
et dans une moindre
mesure au pavillon de la Lanterne.
En 2016,
le budget de l’OPPIC
31
en crédits d’entretien s’est élevé à 1,
7
M€
en
autorisations d’engagement, dont 0,3 M€ seulement en crédits de paiement
. Cette somme a
été consacrée à la poursuite de différentes opérations (réfection de toitures, diagnostics
amiante et plomb, désamiantage de locaux etc.)
, dont 0,06 M€ s’agissant du
palais de
l’Alma
.
Bien que certains travaux parmi les plus urgents aient pu être menés, les crédits
affectés aux
opérations d’investissement ou d’entretien ne sont pas
, depuis plusieurs
années, complètement consommés. Aussi la Cour souhaite-t-elle attirer
l’attention de la
Présidence sur le risque existant, à force de repousser les nécessaires opérations de
conservation du patrimoine immobilier, que celui-ci se dégrade et que les coûts nécessaires
à sa restauration en soient augmentés, par rapport à une action préventive et curative.
La Cour maintient sa recommandation à cet égard de veiller à ce que les crédits
d’entretien ouverts par le ministère de la culture au titre des monuments historiques soient
bien utilisés pour couvrir des dépenses de cette nature.
b) Le schéma immobilier des résidences présidentielles
Les études patrimoniales lancées depuis 2012 sur les résidences présidentielles ont
permis d’approfondir la connaissance historique et sanitaire des bâtiments
concernés et de
déterminer les travaux à engager en priorité dans le cadre de la programmation annuelle et
triennale, notamment pour la période 2015-2017. Il importe désormais, pour la Présidence,
de se doter d’une stratégie
plus globale et à plus long terme en matière immobilière.
Dans cette perspective, un avant-projet de schéma immobilier des résidences
présidentielles avait été présenté au directeur du cabinet, en mars 2016, par la présidente de
l’OPPIC, qui proposait l’articulation du mouvement et de l’installation des services dans des
locaux plus fonctionnels, avec les travaux d’entretien, de restauration et d’aménagement
préalables des bâtiments concernés.
31
Q
ui s’établissait à 1
M€ en 2014 et en 2015
.
21
Ces opérations devraient s’effectuer par phases successives, réparties sur un calendrier
théorique de sept années, dont le coût global
avait été estimé à 83 M€ en 2015 mais qui
pourrait désormais atteindre 100
M€
selon les services de la Présidence, sans que ce
montant puisse encore être évalué avec certitude. Des échanges avaient été entrepris avec
le ministère de la culture pour évoquer les pistes de financement possibles, compte tenu des
crédits délégués à l’OPPIC comme
des ressources que la Présidence est susceptible de
mobiliser sur son propre budget.
Si le coût des travaux à mettre en œuvre est en cours de
fiabilisation, cette réflexion pourrait utilement être alimentée par
l’estimation de la
valeur
globale du patrimoine immobilier de la Présidence, information dont elle ne dispose pas à ce
jour. En effet, un certain pourcentage de cette valeur est habituellement utilisé pour calculer
le coût des travaux.
Aucun document formel de présentation du nouveau schéma immobilie
r n’
est
encore établi, même si les services de la Présidence ont indiqué que le schéma fonctionnel
sous-jacent répondait à une réflexion déjà aboutie. Si un premier document exploratoire daté
de février 2016 a pu être communiqué (plans retraçant les travaux envisagés globalement
sur les bâtiments concernés, sans analyse, ni calendrier ou chiffrage du projet), la Cour ne
peut que constater le retard pris dans l’élaboration de ce schéma immobilier. A l’occasion de
son précédent contrôle, il lui avait pourtant
été indiqué qu’un document de travail devait être
disponible en juin 2016. Des discussions devaient ensuite être engagée dès le mois de
septembre 2016, avec les services impactés par le projet. La gestion du projet se révèle
complexe, les services concern
és évoquant l’opportunité de nommer un chargé de mission
dédié à celui-ci.
Les services de l’OPPIC
ont indiqué poursuivre la réflexion sur le schéma immobilier
pour améliorer la lisibilité
des documents de présentation et affiner l’estimation financière de
s
besoins.
Ce travail devrait aboutir à une nouvelle note de la présidente de l’OPPIC qui serait
présenté à la mi-2017 au directeur du cabinet du président de la République. En 2017, ils
proposeront
la poursuite de ce projet en mandatant un bureau d’études
spécialisé et un
économiste pour en préciser la faisabilité et les besoins financiers (à hauteur de 160
000 €
en autorisations d’engagement pour 2017 et 2018).
Les autres besoins des bâtiments du
périmètre des résidences présidentielles qui ne sont pas directement impactés par la mise
en œuvre du projet (hôtel d’Evreux, parties du palais de l’Alma, pavillon de la Lanterne),
continueraient d’être évalués
, notamment dans le cadre des études patrimoniales lancées
depuis 2012.
Le schéma immobilier en préparation devrait notamment aborder la problématique
de l’utilisation des surfaces récupérées au palais de l’Alma, à l’issue de travaux en cours
(environ 1 500 m²).
La Présidence a indiqué que l’étendue des travaux qui restent à réaliser
ne permettrait pas, à ce
stade, de déterminer l’affectation précises de ces surfaces. Plus
généralement,
il
ne
semblerait
pas
opportun,
selon
elle,
d’engager
les
travaux
d’aménagement de ces espaces sans que le schéma immobilier ait été finalisé.
Dans
l’attente
de la décision afférente, la Cour réitère sa recommandation que les décisions sur
l’utilisation de ces nouveaux espaces soient prises dans le cadre d’une approche globale,
prenant en compte l’ensemble du parc immobilier affecté à la présidence de la République
,
ainsi que les impératifs de regroupement ou de réimplantation de services.
Dans
l’intervalle
et dans l’attente de la vision stratégique globale que permettra
le
schéma immobilier, le Présidence poursuit la programmation des travaux de remise à niveau
des installations financée sur son propre budget, sur la base des besoins mis en lumière par
les études conduites
et en fonction du degré d’urgence, de même que l’OPPIC conduit la
programmation des travaux d’entretien et de restauration financée par les cré
dits dédiés du
ministère de la culture, en fonction des priorités révélées par les études sanitaires des
bâtiments. Les services de la Présidence indiquent que ces deux programmations seront
conciliables avec le projet de schéma immobilier, voire complémentaires de celui-ci.
22
L
a Présidence et l’OPPIC ont indiqué que la programmation 2014
-2016 avait été actualisée
pour 2017 et identifierait des axes de travail pour 2020, dont le contenu et les coûts
correspondants n’ont pas été précisé à la Cour
.
Une nouvelle programmation pluriannuelle
devrait être établie pour la fin de l’année 2017 qui prendra en compte les résultats des
études en cours sur les projets structurants.
c)
Les concessions de logement
Le règlement intérieur du 30 avril 2014, relatif aux concessions de logements pour
les personnels en fonction à la présidence de la République, prévoit le paiement d’une
redevance dès l’entrée dans les lieux pour les nouveaux occupants ou ceux changeant de
logement, ainsi que l’extension de cette mesure à compter du 1
er
septembre 2015 pour les
autres occupants. L’organisation et la gestion du parc locatif de l’Alma, dans le cadre de la
refonte de ce dispositif, a fait l’objet d’un audit du contrôle de gestion en 2015 qui a abouti à
la détermination des mesures préalables nécessaires, conformément aux obligations
incombant à la Présidence en sa qualité de bailleur
32
. La Présidence s’
est organisée en
interne pour assurer la gestion locative nécessaire à l’application du nouveau règlement
(conclusion d’une convention avec chacun des rés
idents, établissement des états des lieux,
émission de quittances de loyers, etc.).
L’importance et les délais de mise en œuvre des diagnostics et travaux nécessaires
ont cependant repoussé l’entrée en vigueur
intégrale du dispositif prévu par le règlement
intérieur à une date encore inconnue.
La Cour ne mésestime pas que l’application de ce
règlement intérieur est de nature à engendrer des conséquences négatives pour les
occupants aux revenus modestes, ce
qui a contribué à la suspension de l’extension du
nouveau règlement pour une partie d’entre eux
. Il importe cependant que cette situation soit
désormais régularisée dans les meilleurs délais
, comme elle l’a déjà appelé de
s
es vœux
dans le cadre de ses précédentes interventions.
d) Le suivi du patrimoine mobilier
Au cours de ses précédents contrôles, la Cour avait observé que les rapports
relatifs aux récolements effectués en mai 2012, notamment par le Mobilier national, n’avaient
été déposés qu’à la toute fin de 2014
. Elle avait considéré que les récolements des meubles
et objets mis à la disposition de la Présidence, effectués dans les semaines qui précèdent la
fin d’un quinquennat, de
vaient être disponibles plus rapidement, au maximum dans un délai
d’un an.
Cette recommandation fera l’objet d’une évaluatio
n concrète, lors du contrôle de la
gestion et des comptes des années 2017 et 2018. La Cour prend note positivement, à cet
égard,
qu’un planning prévisionnel du récolement
général du Mobilier national pour 2017
s
’
est déroulé de fin février à début mai 2017, sur chacun des huit sites présidentiels et sur
pièces, en présence d’inspecteurs de l’établissement.
En février 2017, une note sous le
timbre du directeur du cabinet a été adressée à l
’ensemble des collaborateurs
et agents des
services de la Présidence pour les informer et les sensibiliser à ces interventions. Le
récolement sur site et sur pièces aura donc été réalisé en principe avant la fin du mandat
présidentiel à la mi-mai.
La Cour a pu à nouveau constater la pertinence et la fiabilité de la procédure interne
de recensement et de suivi des objets, mise en place en 2011 ; ceux-ci sont inventoriés et
chaque collaborateur en fonctions est tenu de signer, à son arrivée puis à son départ, un état
des lieux mentionnant les objets et les œuvres en place dans s
on bureau.
32
La présidence de la République est notamment tenue de remettre au locataire un logement décent et ne
présentant pas de risques pour la santé et la sécurité des occupants, ce qui requiert certains travaux, compte
tenu de l’état général des bâtiments du palais de l’Alma.
23
Comme en 2015, la Cour a pris connaissance des procès-
verbaux d’état des lieux de
conseillers de la Présidence ayant quitté leurs fonctions
au cours de l’année
2016 et a ainsi
vérifié que cette procédure interne était respectée.
Par ailleurs, un
e situation d’incertitude prévaut encore, malgré les améliorations
significatives enregistrées dans la période récente, dans le suivi par les déposants,
notamment le Mobilier national, des meubles ou objets mis à la disposition de la présidence
de la République : ces déposants ne sont pas toujours en mesure, soit de les localiser, soit
de prouver qu’ils ne leur ont pas été restitués.
En 2014, la Cour exprimait le souhait que des mesures soient prises par les
déposants afin qu’il soit mis fin sans délai à c
es incertitudes. Des travaux ont été menés en
2015 par la Présidence et les déposants. Les travaux du Mobilier national concernant le
palais de l’Alma
et les dépôts de Trianon-sous-bois se sont achevés en décembre 2016, et
ceux de la Manufacture de Sèvres demeurent en cours.
À
ce jour, le bilan définitif du récolement de 2012 fait apparaître qu’un total de
400 objets
33
sont considérés comme « non vus », dont 362 « non vus » de longue date
34
.
La Cour réitère sa recommandation que soit précisé, dans un texte publié, le régime
juridique des objets mis à la disposition de la Présidence. Il appartient à celle-
ci d’en prendre
l’initiative auprès du ministère de la culture
et de la communication
, sans qu’à ce jour, une
réflexion n’ait été engagée par les services de
la Présidence.
Enfin, elle insiste pour que soient intégrés dans le budget de la Présidence les
crédits nécessaires à la couverture des frais engagés par le Mobilier national pour restaurer
les meubles ou objets mis à disposition.
33
Contre 414 lors du précédent contrôle de la Cour.
34
Non vus, sur une période allant de 1950 à 2007.
24
CONCLUSION
L
’ado
ption et la mise en place à compter du 1
er
janvier 2017
d’un
règlement
budgétaire et comptable de la présidence de la République constituent une avancée décisive
pour la gestion de ses services. Néanmoins, dans le prolongement des précédents constats
et recommandations de la Cour, ce texte appelle encore quelques observations, tant sur le
fond que sur la forme.
La gestion des moyens mis à la disposition des services de la présidence de la
République en 2016 pour assurer leur fonctionnement
continue de s’in
scrire dans la
tendance pluriannuelle de maîtrise globale des dépenses, notamment pour ce qui concerne
les charges courantes et de maintenance. Ce résultat
résulte d’
un recours accru à des
modalités d’achats plus économes, dont les résultats effectifs doiv
ent encore être
consolidés. La masse salariale a baissé de 4,5 % depuis décembre 2012. De même, le
recours aux heures supplémentaires, au-delà du plafond légal, a connu une réduction
significative, le plus souvent grâce à une nouvelle organisation du travail.
La situation financière de la présidence de la République traduit les effets du
plafonnement volontariste à 100 M€ de sa dotation budgétaire
. Le bilan fait apparaître un
accroissement significatif des réserves : elles
passent sur la période de 1,3 M€ e
n 2012 à
1
6,5 M€ à la fin de l’année 2016
. Elles avaient initialement été présentées à la Cour comme
ayant vocation à financer des opérations importantes, telles que le schéma immobilier ou
encore la sécurisation des abords du palais de l'Élysée. Mais en définitive, le président de la
République a décidé, le 4 mai 2017, de restituer 10 M€ de ces réserves au budget général
de l’État
, ce qui laisse entière la question du financement de ces travaux.
L
a mise en œuvre d’un schéma immobilier
, à laquelle les services de la présidence
de la République travaillent, et la nécessité d
e programmer et d’engager
des travaux
devenus désormais urgents constituent des défis à relever sans tarder.
Enfin, dans un double souci de transparence et de cohérence avec la démarche
adoptée depuis 2009, visant à ce que la dotation de la présidence de la République permette
de couvrir l’ensemble des moyens contribuant à l’exercice de ses missions, p
lusieurs
dépenses (sécurité de la résidence de la Lanterne ; équipements du GSPR et du
commandement militaire ; réfection des parties non classées des appartements du palais de
l’Alma
; restauration des meubles et objets restitués
; frais d’interprétariat lors des
déplacements officiels
…
) devraient
à l’avenir
être intégrées dans le budget de la Présidence.
Didier Migaud
25
ANNEXES RELATIVES
AUX COMPTES DE LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE
LE COMPTE DE RÉSULTAT DE
L’ANNÉE 2016
LE BILAN DE L’ANNÉE
2016
PRÉSENTATION DE LA DOTATION BUDGÉTAIRE
DE L’ANNÉE 2016
ET DE SON
UTILISATION
26
27
28
29
Sommaire
I.
LE CADRE BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE
.......................................................................................
2
A.
L’ADOPTION D’UN RÈGL
EMENT BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE
.........................................
2
1.
Une avancée significative
.....................................................................................................
….
.2
2.
Des questions en suspens
..........................................................................................................
2
B.
LA MISE EN PLACE D’UN NOUVEAU SYSTÈME D’
INFORMATION FINANCIÈRE
.................
3
II.
LE PILOTAGE ET LE SUIVI DE LA GESTION
....................................................................................
4
A.
OPTIMISER LA FONCTION ACHAT DANS LE CADRE DE LA NOUVELLE APPLICATION
BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE
..................................................................................................
4
B.
POURSUIVRE L’ENCADRE
MENT DES PROCÉDURES
............................................................
6
C.
SÉCURISER LA GESTION FINANCIÈRE PAR LE DÉVELOPPEMENT DU CONTRÔLE
INTERNE
.......................................................................................................................................
7
1.
La mise en œuvre des préconisations formulées lors des audits du contrôleur de
gestion
...........................................................................................................................................
7
2.
Le suivi utile des indicateurs de gestion
...................................................................................
8
3.
La poursuite de la mise en place du contrôle interne
..............................................................
8
4.
Le contrôle d’un échantillon de dépenses
................................................................................
9
III.
LA SITUATION FINANCI
ÈRE ET L’EXÉCUTION 2
016
....................................................................
10
A.
LES COMPTES À FIN 2016
...........................................................................................................
10
1.
Le compte de résultat
................................................................................................................
10
2.
Le bilan
........................................................................................................................................
11
B.
L’EXÉCUTION DU BUDGE
T DE 2016
..........................................................................................
11
1.
La loi de
finances initiale et l’exécution budgétaire
...............................................................
11
2.
Les dépenses de personnel et la situation de certains contractuels
...................................
12
3.
Les dépenses de fonctionnement courant
..............................................................................
14
4.
Les déplacements présidentiels
...............................................................................................
14
5.
La sécurité des personnes et des biens
.................................................................................
17
6.
Les dépenses de communication
............................................................................................
19
7.
La conservation et la gestion du patrimoine
..........................................................................
19
CONCLUSION
...........................................................................................................................................
24
ANNEXES
..................................................................................................................................................
25