Le
Premier
président
Cour des comptes
Le
2 3
DEC.
2016
à
Monsieur Michel Sapin
Ministre de l'économie
et
des finances
Monsieur Henri Emmanuelli
Président de la commission de surveillance de
la
Caisse des dépôts et consignations
Monsieur Pierre-René Lemas
Directeur général de la Caisse des dépôts et consignations
Réf. : 82016-4091
Objet
:
Les dépenses de fonctionnement de l'établissement public Caisse des dépôts et
consignations
En application des dispositions de l'article
L.
111-3 du code des juridictions financières,
la
Cour
a examiné
la
gestion de l'établissement public Caisse des dépôts et consignations, pour les
exercices 2007
à
2015.
À
l'issue de son contrôle,
la
Cour m'a demandé,
en
app
li
cation des disposit
io
ns des articles
R.
131-25 et R.143-1 du même code, d'appeler votre attention sur
le
s observations suivante
s.
L'étab
li
ssement public Caisse des dépôts (CDC) est
à
la
tête d'un vaste groupe qui exerce
à
la
fois des missions d'intérêt général et des acti
vi
tés concurrentielles, principalement
à
travers
ses fi
li
ales. Le bilan de
sa
section générale s'élevait
à
133 Mds€ en 2015, auquel s'ajoutaient
255 Mds€ correspondant au bilan du fonds d'épargne dont la gestion lui est confi
ée
.
Les missions d
'i
ntérêt général de la CDC comprennen
t,
pour la section générale, la gestion de
fonds protégés par
la lo
i,
d'
un
montant total de
41
Mds€, dans
le
cadre d'
un
monopole (dépôts
de certaines professions juridiques, consignations, etc.). Elles s'exercent aussi
à
travers des
mandats publics ; la CDC est ainsi le banquier de plusieurs clients institutionnels dont
la
Sécurité sociale ; en outre, elle est notamment gestionnai
re
de
48
fonds de retraite et de
solidarit
é,
couvrant plus de 7,5 millions de cotisants et 3,5 millions de pensionnés pour
un
montant de prestations versées de 26 Mds€ en 2015.
Le
fonds d'épargne a, quant
à
lui, pour
mission principale, le financement du logement social.
Dans le cadre de ses activités concurrentie
ll
es, l'établissement pub
li
c CDC investit comme
actionnaire minoritaire dans des projets divers de développement économique loca
l.
13
ru
e Cambon • 75100 PARIS CEDEX
01
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2
1
11
L'établissement public employait,
à
la
fin
de
l'année 2015, 5 915 agents dont environ les deux
tiers se consacraient aux missions d'intérêt général.
La
direction des retraites et de la solidarité
comptait,
à
elle seule, 2 032 agents.
La CDC est, depuis sa création en 1816, dotée d'un statut spécifique qui la place
«
de
la
manière la plus spéciale, sous
la
surveillance et la garantie de l'autorité législative
».
L'État
n'
est
ni
actionnaire
ni
autorité de tutelle de
la
CDC. L'établissement public est dirigé par un
directeur général nommé par le président de
la
République
et
dotée d'une commission de
surveillance, composée notamment de parlementaires.
L'enquête
de
la
Cour a porté sur les dépenses de fonctionnement de l'établissement public.
La
bonne gestion de ces dépenses, d'un montant de 1 106 M€ en 2015 est un enjeu
important, eu égard aux perspectives financières actuelles de la CDC, aux répercussions de
ces coûts sur les mandats exercés pour le compte de l'État
et
des administrations publiques,
et
à
l'exigence d'exemplarité qui s'attache
à
son statut spécial.
La
Cour a constaté que l'établissement public a connu une progression anormalement rapide
de ces dépenses dont certaines sont irrégulières. Elle considère que les efforts réalisés dans
la période récente pour mieux maîtriser ces dépenses doivent être pérennisés grâce
à
un
cadre budgétaire plus rigoureux,
à
la
gouvernance modernisée.
1.
Les dépenses ont connu une progression anormalement rapide jusqu'à une période
récente
et
ont
été entachées par des irrégularités en matière de rémunérations
Les dépenses de
la
CDC ont augmenté de 23
%
entre 2007
et
2015, passant de 896 M€
à
1 106 M€.
La
dynamique des dépenses a été forte jusqu'en 2012 et ralentie
à
compter de
2013. Cette progression est beaucoup plus rapide que l'inflation constatée sur
la
même
période
(1
0,3 %).
Cette hausse est essentiellement due
à
la
progression de
la
masse salariale
et
des dépenses
informatiques, qui constituent également les postes de dépenses les plus importants
(respectivement 620,2 M€
et
227,3 M€).
1.1. Des frais
de
personnel tirés par un cumul des avantages du public et du privé
1.1.1. Une croissance de la masse salariale de 35 % entre 2007 et 2015
La
masse salariale
de
l'établissement public est passée de 458,7 M€
à
620,2 M€ entre 2007
et
2015, soit une hausse de +35 %, dans une période caractérisée pour le pays par des
difficultés économiques et de fortes contraintes sur les finances publiques.
Deux facteurs contribuent
à
cette hausse de la masse salariale.
Le
premier est la hausse des effectifs permanents et non permanents qui ont progressé de
5 180 en 2007
à
5 915 agents en 2015 soit une augmentation de 14
%.
La
CDC met en avant,
pour justifier cette augmentation, des obligations réglementaires nouvelles mais aussi un
surcroît d'activité
à
la demande de l'État pendant la crise économique. Outre le fait que
beaucoup de ces actions
à
objectif contra-cyclique ont été mises en oeuvre par les filiales,
l'établissement aurait
pu
faire le choix d'absorber une partie des missions nouvelles par des
redéploiements comme l'ont fait la plupart des administrations publiques. L'existence
d'accords-cadres, conclus avec les organisat
io
ns syndicales, qui fixent pour une période
donnée un flux
de
recrutement a constitué,
à
cet égard, un élément important de rigidité.
13
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e Cambon • 75100 PARIS CEDEX
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3
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11
Le
deuxième facteur de hausse de
la
masse salariale a été l'augmentation de la part des
agents de droit privé dans
le
personnel de
la
CDC : ceux-ci, dont
la
rémunération moyenne
est plus élevée, sont passés de
26%
de l'effectif en fonction
en
2007
à
35%
en 201
4.
La
masse salariale de ces personnels a ainsi connu une progression de près de 60 % entre 2007
et 2015.
1.1.2. Un cumul des avantages de la fonction publique et du secteur privé
Les agents de
la
CDC sont régis par une pluralité de statuts : fonctionnaires, contractuels de
droit public, salariés de droit privé et salariés sous statut dit des
«
Mines
»
1
•
Cette situation entraîne
un
cumul des avantages des statuts privé et public.
Les salariés de droit privé bénéficient de dispositifs inspirés de ceux en vigueur dans
la
fonction publique. Leur avancement est régi par une grille indiciaire qui prévoit des modalités
d'avancement similaires
à
ceux des fonctionnaires. Ils perçoivent,
en
outre, comme ces
derniers, une prime variable dont le niveau moyen d'attribution représentait 96 % du montant
maximum en 2014. S'ils
ne
bénéficient pas
stricto sensu
du supplément familial de traitement
réservé aux fonctionnaires,
la
CDC a créé en leur faveur
un
dispositif dit de
«
supplément
familial
»
globalement plus favorable que celui des fonctionnaires.
De
même, les agents de droit public profitent des dispositifs d'intéressement et d'épargne
propres aux agents de droit privé. L'article
151
de la loi
no
2008-776 de modernisation de
l'économie du 4 août 2008 a rendu applicable
au
1er janvier 2009
à
l'ensemble des personnels
de
la
CDC le dispositif d'intéressement prévu
au
code du travail pour les salariés de droit privé.
Il
a également permis la création d'un Plan d'épargne entreprise
(PEE)
et d'
un
Plan d'épargne
pour
la
retraite collectif (PERCO) au profit des personnels fonctionnaires,
à
compter
du 1
er
janvier 2010, alors qu'il était jusqu'alors réservé aux seuls
sa
lariés sous statut priv
é.
Depuis
sa
création
en
2007, les montants consacrés
à
l'intéressement ont quasiment doublé
pour atteindre 22,5 M€ en 2015.
Il
a été largement attribué, en raison de
la
mutualisation des
résultats entre directions.
1.1.3. Un niveau de rémunération des fonctionnaires très supérieur
à
celui versé
par les administrations publiques
La
rémunération du directeur général de
la
CDC était, jusqu'en 2013, fixée par une lettre du
ministre de l'économie et atteignait 547 972 € bruts en 2012.
En
vertu du décret no2013-56 du
16
janvier 2013,
la
rémunération du directeur général a été plafonnée
à
450 000
€.
Elle est
aujourd'hui bien inférieure puisque les deux directeurs généraux en poste depuis 2013
perçoivent une rémunération de 349
871
€ et n'ont pas bénéficié de part variable.
S'agissant des directeurs de l'établissement public nommés par
le
président de
la
République,
après avis du directeur général de
la
CDC,
la
moyenne des quatre plus fortes rémunérations
était
en
2012 de 415 512 € bruts. Le plafonnement,
à
compter de 2013, de
la
rémunération du
directeur général a exercé une pression
à
la modération : la rémunération des directeurs
présents durant l'année 2014 était comprise entre 269 889 € et 416 950 € ; la moyenne
s'établissait
à
302
301
€
bruts et est resté
à
ce
niveau depuis cette date. Ce montant reste
très sensiblement supérieur
à
la
rémunération moyenne, voisine de 200 000
€
bruts, perçue
par les directeurs des ministères économiques et financiers pendant la même période.
Des écarts importants sont également constatés pour les emplois de sous-directeur et de chef
de service
au
sein de la CDC dont les rémunérations étaient supérieures
en
2014 de
31
%
à
66 % par rapport
à
celles relevées pour les mêmes emplois dans les ministères économiques
et financiers. La même comparaison portant sur l'ensemble des ministères met
en
évidence
des écarts encore plus importants, allant de +52 %
à
+ 73
%.
1
La no 96-452 du 28 mai 1996 portant diverses m
es
ur
es
d'ordre sanitaire, social et statutaire a autorisé la CDC
à
recourir au recrutement de contractuels de droit privé. L'existence du statut partic
ul
ier des
«
Mines
»
provient, quant
à
lui, du transfert d'agents de la Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines (CANSS
M)
vers
la CD
C,
or
ga
ni
sé
par l'o
rd
on
nance no2005-389 du 28 avril 2005.
13
ru
e
Ca
mbon • 75100 PA
RI
S CEDEX
01
• T +
33
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4
1
11
Cette situation se retrouve pour les agents
des
différentes catégories A, B ou C. La
rémunération d'un attaché principal, au 6
ème
échelon, de la CDC
est
supérieure de 38 %
à
la
rémunération
mo
yenne des attachés principaux affectés
dans
un service
de
l'État. Pour un
secrétaire administratif de classe exceptionnelle ou un adjoint administrati
f,
la différence
est
de 33
%,
toutes administrations confondues. L'écart entre les rémunérations de ces agents de
la CDC
et
ceux du même grade au ministère des finances
est
compris entre 7
%
et 25
%
en
faveur des premiers.
Ainsi, les dispositifs
de
rémunération en vigueur
à
la CDC placent ses personnels dans une
situation très favorable en comparaison des agents titulaires de l'État, ce qui crée un frein au
retour vers leu
rs
administrations d'origine des personnes détachées
et
rend plus rigide la
gestion
des
ressources humaines par l'établissement public.
1.1.4. Des dépenses d'action sociale représentant
un
mois de salaire moyen par
agent
Le coût moyen de l'action sociale
à
la
CDC
est
particulièrement élevé. Il atteignait 5 380
€
par
age
nt en 2015 en tenant compte uniquement des
subventions-
soit un
mo
nta
nt
équivalent au
salaire moyen mensuel
hor
s charges -
et
8 643
€
par agent en incluant l'ensemble des
moyens mis
à
disposition (locaux, immobilier, informatique, personnel).
Ce
calcul inclut des
dépenses liées
à
la prise en charge de régimes de prévoyance complémentaires, obligatoires
pour les salariés de droit privé. Si on
exc
lut du calcul les dépenses de prévoyance et de
mutuelle, le coût de l'action sociale
par
agent est ramené
à
3 783
€
sans tenir compte des
moyens mis
à
di
sposition
et
à
6 922
€
en coût complet.
Ces montants sont très supérieurs
à
ceux constatés au sein de l'État ou de certaines grandes
entreprises publiques. Selon le rapport annuel de la direction générale de l'administration et
de
la fonction publique (DGAFP), les dépenses annuelles d'
ac
tion sociale, y
compr
is la
restauration, pour toute la fonction publique d'État sont de 683,08 M€,
ce
qui représente
environ 298
€
par agent en 2015. Le montant de l'action sociale au
se
in de l'entreprise La
Poste pour l'année 2015
est
de 1 966
€
par
agent en tenant compte des dépenses d'action
soc
iale, de restauration, de mutuelle et d'aide au logement.
Parmi les prestati
ons
do
nt
e
ll
e fait bénéficier ses personnels, la CDC octroie des prêts
immobiliers dans la limite de
300
000
€
à
des
taux inférieurs
aux
conditions
de
marché. Ces
montants ne sont pas compatibl
es
avec la notion de prêt
à
vocation sociale.
1.2. Des irrégularités en matière d'attribution d'indemnités
Les dispositifs prévus par l'accord-cadre au titre de la mobilité géographique ou du départ
à
la
r
et
raite dont bénéficient les fonctionnaires
ont
été mis en place sans fondement légal.
L'indemnité liée
à
la mobilité géographique inte
rn
e comprend une somme forfaitaire qui
comp
lète la prise en charge des frais de déménagement.
À
titre d'exemple, pour un agent
marié avec
deux
enfants
et
effectua
nt
une mobilité de 300 km, le montant s'élève
à
16 403
€.
Cette indemnité peut être cumulée
avec
un dispositif
co
mplémentaire pour les
zo
nes dites de
revitalisation ou pour incit
er
à
partir de la pro
vi
nce vers l'Île-de-France. La
CDC
peut aussi
verser un montant complé
men
taire de 5 000
€
bruts au conjoint de l'agent, qu'
il
soit employé
ou non par l'établissement, pour faciliter
so
n insta
ll
ation ou la recherc
he
d'un
emp
loi. En cas
de
perte
d'é
léments permanents
de
rémunération due
à
une
mobilité interne ou externe, tout
agen
t peut recevoir une indemnité de compensation qui correspond au d
iff
érentiel de
r
émuné
ration. L'ensemble
de
ces indemnités, d'un montant total de 830 120
€
en 2015, est
accordé irrégulièrement
aux
fonctionnaires en l'absence
de
texte réglementaire permettant
leur versement.
13 rue Cambon • 75100
PARIS
CEDEX
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5/11
Le versement d'indemnités de départ en retraite, prévu par
le
code du travail pour les salariés
de droit privé, est tout aussi irrégulier lorsqu'
il
concerne des fonctionnaires. Tous les agents
publics de
la
CDC qui remplissent les conditions d'âge légal de départ
en
retraite bénéficient
pourtant d'une indemnité de départ dont le montant moyen était, durant les années 2014 et
2015, de l'ordre de
36
000
€.
Ceux d'entre eux qui sont éligibles au dispositif dit « carrière
longue
»
perçoivent de surcroît une indemnité majorée de 100
%.
Les indemnités de départ à
la
retraite de la CDC versées irrégulièrement aux fonctionnaires
ont représenté un coût total de 45
M€
entre 2008 et 2015. Ces montants augmentent en
moyenne période, en raison
de
la
pyramide des âges des effectifs de
la
CDC ; ils sont ainsi
passés de 3,7
M€
en 2008 à 8,7
M€
en 2014 avant
de
baisser légèrement en 2015.
En outre, tous les personnels, quel que soit leur statut, qui ne réunissent pas le nombre de
trimestres requis au moment de leur départ à
la
retraite bénéficient, en plus de l'indemnité de
départ à
la
retraite, d'une prime dite de départ
à
taux réduit destinée à compenser le manque
à gagner résultant d'une ancienneté insuffisante. Si ce dispositif reste marginal avec huit
bénéficiaires entre le 1
er
janvier 2013 et fin 2015,
il
contrevient
au
principe de décote appliqué
aux retraites depuis
la
réforme de 2003. Une entité publique, chargée de gérer
le
dispositif des
retraites, contourne ainsi au bénéfice
de
ses agents un des points clefs de
la
réforme qu'elle
a pour mission légale de mettre en oeuvre.
La
Cour
avait déjà relevé, lors d'un contrôle en 2007, l'irrégularité des indemnités de départ à
la retraite versées à des fonctionnaires. En 2011,
le
directeur général avait mentionné devant
la commission de surveillance sa volonté d'y mettre fin.
À
la suite du présent contrôle de
la
Cour et d'une communication du Procureur général près la Cour des comptes, le directeur
général
de
la
CDC s'est engagé, dans une réponse à la Cour datée du 20 octobre 2016, à «
y
mettre un terme dans le cadre d'une approche progressive
à
l'issue d'une concertation avec
les représentants des personnels,
sauf
intervention législative ou réglementaire donnant
à
ces
indemnités une base
juridique»
.
Cet engagement doit être rapidement suivi d'effets.
La Cour a également constaté que les indemnités versées aux membres de la commission de
surveillance reposaient sur une base juridique fragile. Depuis 2004, les travaux effectués dans
le cadre
de
comités créés par la commission et les opérations
de
vérification de caisse sont
rémunérés. Le barème des indemnités a augmenté de 43 % à l'occasion de
deux
hausses
intervenues en 2008 et 2011. Tous les membres de
la
commission sont désormais
susceptibles d'en percevoir à hauteur des travaux effectués à l'exception des représentants
de
l'État
et
de
la
Banque de France. La commission de surveillance fait
va
loir que l'activité de
ses membres a augmenté
à
la
suite de
la
création du comité des investissements
et
des
travaux liés à l'élaboration et au suivi du modèle prudentiel de la CDC qui
est
confié à la
commission depuis 2012. En raison de
la
hausse du nombre des bénéficiaires et des travaux
effectués, le montant des indemnités versées a fortement progressé passant
de
34
300
€
en
2007 à 27 4 500
€
en 2015. Selon le rapport de responsabilité sociétale de l'entreprise pour
2015,
le
montant individuel perçu par les dix commissaires surveillants bénéficiaires était en
moyenne de
27
450
€.
Le versement de ces indemnités s'effectue sur une base juridique incertaine, dans la mesure
où elles
ont
été mises en place sur le fondement d'une décision de la commission de
surveillance elle-même.
Il
conviendrait de les fonder sur un texte réglementaire. Le président
de la commi
ss
ion de surveillance a indiqué, dans sa réponse à la
Cour
en date
du 20 octobre
20
16, se préparer à modifier le règlement intérieur de la commission
«
selon les
conclusions que tirera la commission de surveillance du travail engagé avec les services
de
l'État sur les évolutions du dispositif permettant
de
verser des indemnités
à
ses membres».
Pour assurer une plus grande transparence, les informations contenues dans
le
rapport de
responsabilité
soc
iétale de l'entreprise sur les montants moyens perçus pourraient être
complétées par les montants individuels perçus par
le
s commissaires surveillants.
13
ru
e
Cambon •
751
00
PARIS CEDEX
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• T +
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00
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1
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1.3. Des dépenses de fonctionnement mal maîtrisées
Certaines dépenses de fonctionnement ont connu une hausse importante. C'est notamment
le cas des dépenses informatiques et des prestations intellectuelles.
1.3.
1.
Des dépenses d'informatique
en
forte hausse et mal pilotées
Les dépenses informatiques sont
le
deuxième poste de dépenses, après le personnel, dans
le budget de
la
CDC. Fonctionnement et investissement confondus, elles ont progressé de
54%
sur la période 2007-2015, soit en moyenne
de
5,6%
par an. Elles ont atteint un pic en
2012
à
239,6 M€ avant de redescendre
à
227
,3
M€ en 2015. Cette évolution se
re
flète dans
la
hausse des coûts du groupement d
'i
ntérêt économique lnformatique-CDC (GIE
1-CDC)
constitué en 2002 afin d'assurer la conception
et
la maintenance des systèmes d'information
des entités du groupe CDC.
La
progression des dépenses est due, pour l'essentiel,
à
la montée en charge progressive
d'au moins six grands projets informatiques
à
partir de 2008 et au dérapage de certains d'entre
eux. Des audits externes ont mis
en
évidence des études préalables insuffisantes
et
des choix
techniques ou de prestataires malencontreux. Selon une évaluation faite par
la
CDC
elle-même, les grands projets lancés en 2009
et
achevés
en
2013, ont coûté 230 M€, soit
87 % de plus que les 123 M€ prévus initialement. Cet écart est dû pour 50 M€
à
des extensions
de périmètre des projets
et
pour 57 M€
à
des dépassements par rapport aux coûts budgétés.
Les données précitées ne concernent que les grands projets informatiques. L'établissement
ne procède pas
à
un suivi financier détaillé de l'entretien
et
du renouvellement des 750 autres
applications
et
outils informatiques de proximité dont
il
a l'usage.
1.3.2.
Un
recours important aux prestations intellectuelles alors que les effectifs
de
la
direction juridique ont doublé
Le montant des dépenses liées aux prestations intellectuelles ne fait pas l'objet d'une
comptabilisation exhaustive
et
d'un suivi précis par
la
CDC.
La
méconnaissance de ces coûts
s'explique
à
la
fois par
le
fait qu'une partie d'entre eux est retracée dans les charges brutes de
l'établissement
et
d'autres imputés directement sur le produit net bancai
re,
et
par l'émiettement
de
ces dépenses dans chacune des directions.
La seule comptabilisation présentée comme exhaustive date de 2011. Un audit interne faisait
état de 75M€
de
dépenses pour l'ensemble des prestations intellectuelles.
À
titre de
comparaison, le coût pour l'ensemble des services
de
l'État du recours aux prestations
intellectuelles a été
de
134 € en moyenne annuelle sur la période
201
1-2013 dont 18 M€ pour
l'Agence des participations de l'État, en charge d'activités très proches de celles imputées par
la
CDC sur son produit net bancaire
2
•
S'agissant des dépenses
de
conseil juridique, l'audit de 2011 faisait état d'un coût de 18,86 M€
pour les prestations des seuls cabinets d'avocats. Pour l'ensemble des services de l'État,
le
coût du conseil juridique s'établit
à
13,3 M€.
Les montants liés aux seules prestations juridiques s'expliquent d'autant moins que la direction
juridique
de
l'établissement a doublé ses effectifs durant la période sous revue.
Cette dernière a notamment recours
à
des avocats détachés, dont la charge financiè
re
représente entre
1,
75 M€
et
2,44 M€ entre 2012
et
2015. Ce dispositif qui concerne un expert
juridique sur sept engendre des coûts élevés dans
la
mesure où
la
facturation est faite au coût
réel de l'expert détaché et en tenant compte du manque
à
gagner
en
honoraires pour le
cabinet, ce qui est au minimum deux fois plus élevé que le coût d'un salarié disposant d'une
expérience comparable.
2
Cour des comptes,
Communication
à
la commission des finances du Sénat, Le recours
par
l'État aux
conseils extérieurs,
novembre 2014, 88
p.
, disponible sur www.ccomptes.fr.
13
ru
e Cambon • 75100 PARIS CEDEX
01
• T +33 1
42
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c
7 1
11
*
*
*
Plusieurs facteurs concourent
à
l'absence de réelle maîtrise des dépenses de fonctionnement.
Le premier est lié
à
la
nature de l'établissement public. Celui-ci construit l'essentiel de son
résultat,
à
l'image d'un organisme bancaire,
à
travers
la
gestion de ses actifs et de ses passifs.
La
CDC surveille principalement l'évolution de son produit net bancai
re
(2, 1 Mds€
en
2015
pour
la
section générale), d'où découle son résultat net (1, 1 Md€
en
2015). Dans
ce
contexte,
le pilotage des frais de fonctionnement est longtemps apparu comme une préoccupation de
second ordre.
En outre,
la
CDC dispose, depuis sa création
en
1816, grâce
à
ses activités sous monopole,
de réserves constituées grâce
à
l'écart entre les rémunérations servies aux dépôts reçus et
les placements réalisés sur les marchés financiers. Cette situation
lu
i a donné une aisance
financière peu propice
à
une maîtrise rigoureuse des dépenses.
Enfin,
la
singularité de
la
gouvernance d'un établissement sans actionnaire et sans tutelle se
traduit par une absence de contraintes externes pesant sur la direction de la CDC en matière
de
dépenses.
2.
Des efforts récents dans la gestion ont été réalisés. Ils doivent être pérennisés grâce
à
un
cadre budgétaire plus rigoureux à la gouvernance modernisée
Le modèle économique de
la
CDC qui pouvait expliquer
la
faible attention portée
à
l'évolution
des frais de fonctionnement est aujourd'hui
en
partie fragilisé. L'existence de taux d'intérêt
durablement bas contribue
à
éroder les fonds propres de l'établissement : les dépôts confiés
à
la CDC peuvent être aujourd'hui rémunérés
à
des niveaux plus élevés que les placements.
À
cette difficulté majeure, s'ajoutent les contraintes budgétaires croissantes pesant sur les
administrations et services publics qui confient des mandats
à
la CDC et qui exercent
légitimement une pression
à
la
réduction de coûts imputables, pour l'essentiel, aux
rémunérations des personnels de
la
CDC. L'établissement est également désormais confronté
à
la concurrence d'autres organismes ; la loi de financement pour la sécurité sociale de 2017
a ainsi prévu
un
transfert
à
la
Mutualité sociale agricole de fonds antérieurement gérés par la
CDC.
Enfin, l'aisance constatée dans l'établissement et les irrégularités relevées font courir
à
l'institution un risque d'image dans une période
où
la
rigueur est attendue de toute la sphère
publique.
Consciente de ces enjeux, la CDC a consenti récemment des efforts de maîtrise des
dépenses.
Il
importe que ceux-ci ne restent pas conjoncturels et liés
à
des choix,
ré
versibles,
de
la
direction générale de
la
CDC. Le cadre budgétaire doit donc être enrichi, préci
sé
et rendu
plus rigoureux ;
la
gouvernance budgétaire doit être modernisée.
2.1. Des efforts engagés pour réduire les dépenses
2.1.1. Une baisse de certains postes de dépenses
L'établissement a conduit depuis 2008 un important travail de rationalisation de son patrimoine
immobilier d'exploitation.
Il
a réduit l'occupation des différentes implantations
en
saisissant des
opportunités de libérer des surfaces louées.
En
région parisienne, le nombre de sites a été
réduit d'
un
tiers.
La
CDC a poursuivi l'installation d'équipes de
la
direction des retraites et de
la
direction des services bancaires sur le site d'Arcueil 3, en engageant
un
programme de
rénovation du site. Le montant des dépenses budgétaires liées
à
l'immobilier a ainsi diminué
de près de 50
%
sur
la
période 2008-2014, même si une partie de cette baisse résulte d'une
diminution des loye
rs
due
au
transfe
rt
d'immeubles
à
vo
cation de
pl
acement en immeubles
d'exploitation.
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11
La CDC s'est aussi attachée depuis près
de
deux ans
à
freiner la progression
de
la masse
salariale en limitant les facteurs de hausse
et
en rééquilibrant les recrutements entre agents
publics et salariés privés. Le dernier accord-cadre pour la période 2015-2017 contient
à
cet
égard quelques avancées
par
rapport
à
l'accord antérieur. Les effectifs sont désormais
stabilisés
et
la
CDC
indique qu'elle privilégie la recherche de redéploiements ou
de
gains de
productivité.
À
partir de 2014, la progression de la masse salariale s'
est
in
fl
échie. Elle a ainsi
progressé de 1,5% contre
4,1
% l'année précédente. En 2015, la masse salariale a augmenté
de 1,1 %
à
périmètre constant.
Les dépenses liées aux notes de frais, frais de mission, frais de représentation, organisation
de séminaires ou engendrées
par
le parc automob
il
e sont elles aussi en recul. Elles avaient
fortement progressé entre 2007 et 20
11
, passant
de
16,02 M€
à
21,70 M€, avant
de
diminuer
pour atteindre 17,37
M€
en 2015, soit une baisse
de
près de 25 %. D
ès
2009,
un
objectif de
stabi
li
sation des frais
de
mission et de réception a
été
fixé qui s'est traduit par la mise en place
d'une
«
charte voyage
» ;
d'autres mesures sont intervenues
à
partir de 2012 visant
à
rationaliser l'utilisation des véhicules de fonction,
des
moyens de transport, des services de
presse, des téléphones mobiles ou encore
à
réduire les frais de séminaire.
Enfin, dans le domaine du mécénat qui avait connu une augmentation sensible
des
dépenses,
essentiellement en faveur du théâtre des Champs-Élysées dont la subvention était passée de
3
M€
en 2000
à
10
M€
en 2014, la
CDC
a prévu
de
diminuer ce montant au total de 1,8 M€
sur
2016 et 2018.
2.1.2.
La
mise
en
place de processus destinés
à
maîtriser les dépenses
La CDC a réformé son organisation interne et mis en place des processus visant
à
mieux
contrôl
er
la dépense.
C'
est
notamment le cas pour l
es
dépenses informatiques. S'appuyant
sur
plusieurs audits, la
direction
géné
rale a lancé en 2015 une réforme
de
la fonction informatique. Elle a créé une
direction des systèmes d'information, cen
tr
alisant l'ensemble des équipes
de
maîtrise
d'ouvrage et intégrant le GIE 1-CDC dans son contrat d'objectifs dans le cadre du schéma
directeur informatique. De plus, 1-CDC a entrepris en 2016 une refonte
de
son modèle de coûts
afin de permettre
à
ses membres, et notamment
à
la CDC, de connaître ses coûts de manière
plus fine. La facturation du prix de journée d'un informaticien a été revue
à
la baisse de 10 %
par
rapport au plan précédant et son indexation limitée
à
2 %. La
CDC
a égal
ement
articulé la
«
cartographie
»
de ses applications autour de six domaines homogènes afin de rationa
li
ser
l'émiettement des 750 applications existantes.
La
CDC
anticipe, pour 2016, une diminution des dépenses de fonctionnement informatique de
4 %, soit 8,9
M€
, en avance
sur
la cible du plan
à
moyen terme. Ces prévisions d'amélioration
devront être confirm
ées
à
l'avenir
par
une décroissance effective dans la durée. La CDC
tr
avai
ll
e en parallèle
à
développer un outil de suivi exhaustif
des
dépenses informatiques
permettant de relier l'exécution
des
dépenses de chaque projet
à
so
n avancement
à
compter
de 2018.
Af
in de mieux piloter les prestations intellectuelles, la CDC a créé en 2014 un comité des
prestations intellectuelles permettant
de
rationaliser le nombre de commandes. Si la création
de ce comité va dans le bon sens, celui-ci ne dispose cependant pas
à
ce
jour
d'une vision
globale de l'ensemble des prestations intellectue
ll
es
par
nature et par bénéficiaire et
n'intervient pas,
par
exemple, pour les prestations
de
cabinets d'avocats. Il ne peut,
par
conséquen
t,
joue
r un rôle d'arbitre et suivre l'évolution de toutes l
es
dépenses, notamment
celles imputés sur l
es
projets d'investissements.
Dans le domaine des achats où la
Cour
a relevé certaines irrégularités, la CDC a renforcé sa
politique dans un objectif de performance économique. Une direction spécialisée a été créée
en vue de renforcer le professionnalisme des équipes, et son action produit de premiers effets.
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11
2.2.
Un
cadre budgétaire
à
rendre plus rigoureux
Ces efforts récents doivent être pérennisés et amplifiés. Pour y parvenir,
la
CDC doit se d
on
ner
les objecti
fs
et les moyens d'une politique budgétaire exigeante et poursuivie dans
la
durée
afin tout
à
la
fois de contribuer
à
l'amélioration de son résultat et de réduire les charges pesant
sur les organismes financés par prélèvements obligatoires qui lui confient des mandats de
gestion.
2.2.1. Mettre en place une trajectoire budgétaire pluriannuelle exigeante
La diversité de ses missions comme les particularités de son statut peuvent justifier le fait que
la
CDC ne soit pas soumise aux mêmes normes de
la
dépense que l'État ou un de ses
opérateurs.
En
revanche, elle doit pouvoir piloter et maîtriser l'évolution de ses dépenses
en
fonction des prévisions concernant son produit net bancaire et en tenant compte des
contraintes des administrations publiques qui
lui
confient des mandats de gestion.
La
CDC doit donc mettre en place un cadre budgétaire qui inclut l'ensemble de ses activités y
compris les missions nouvelles qui peuvent être anticipées. Elle doit se doter d'une trajectoire
pluri-annuelle de dépenses globales
à
trois ans, fondée sur des prévisions déclinées par
activité (bancaire, investissement, mandats, etc.) et accompagnée « d'objectifs cibles
»
à
atteindre sur chaque activité.
En raison notamment des missions d'intérêt général confiées
à
la CDC, cette trajectoire
pluriannuelle devrait être arrêtée en concertation avec le ministre en charge des finances.
La
mise en oeuvre de cette démarche implique que
la
comptabilité analytique de
l'établissement retrace précisément
le
coût des prestations pour comptes de tiers et des
mandats exercés par l'établissement de manière
à
en
établir un bilan économique.
2.2.2. Renforcer l'articulation entre
la
performance et les moyens
La
réforme budgétaire de 2004 a mis
en
place un volet relatif
à
la performance dans
la
présentation du budget. Cette démarche, qui s'inspirait de la LOLF, consistait
à
déterminer
pour chaque direction des objectifs de performance assortis d
'i
ndicateurs, de sorte que
l'allocation des dotations budgétaires corresponde aux objectifs
à
atteindre.
L'analyse des i
ndi
cateurs utilisés montre qu'ils ne relèvent pas tous d'une démarche de
performance. Certains sont des indicateurs de moyens ou d'activité. Dans bon nombre de cas,
ils ne sont pas chiffrés,
il
s'agit simplement d'actions
à
réaliser.
La
démarche de performance de la CDC doit donc être améliorée
en
simplifiant le dispositi
f,
notamment en distinguant les indicateurs
à
usage interne et ceux qui intéressent la
commission de surveillance et le ministère de l'économie. Elle doit privilégier les indicateurs
chiffrés et mesurant les résultats atteints, par rapport aux indicateurs de moyens ou d'activité.
Enfin,
la
mise
en
cohérence du budget avec
les
lettres d'objectifs des différentes directions et
les plans
à
moyen terme doit être systématisée.
2.3. Une gouvernance
en
matière budgétaire
à
moderniser
2.3.1. Donner
à
la commission de surveillance une compétence d'approbation
du budget
La gouvernance de la CDC
en
matière budgétaire repose actuellement sur trois acteurs dont
le rôle est
en
droit,
si
non en fait, très inégal.
Le
directeur général de
la
CDC possède une
pleine autonomie de gestion, sans équi
va
lent
au
regard des entreprises publiques ou privées
et des établissements publics. Cette autonomie procède d
'u
ne
disposition expresse de
la
loi
qui lui confie une responsabilité générale de
«
gestion des
fo
nds et valeurs
de
la caisse
».
Les pouvoirs de la commission de
su
r
ve
ill
ance sont, en revanche, p
lu
s réduits
que
ceux
d'un
conseil
d'administration
d'entrep
ri
se
ou
d'établissement
pub
li
c.
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11
En
matière budgétaire, elle donne
un
simple av
is.
L'État, à travers le ministre de l'économie,
a de son côté
un
pou
voir d'approbation
du
budget de
la
CDC.
Au
x termes du deu
xi
ème alinéa
de l'article L. 518-12 du code monétaire et financier,
le
ministre de l'économie d
oi
t,
en
effet,
approuver
le
budget de la CDC après av
is
de
la
commission de surveillance.
En
réalité, le document soumis à l'approbation
du
ministre est réduit à une synthèse.
De
plus,
en 2013, le budget n'a pas été approuvé par le ministre. Cette absence d'approbation a pris
la
forme d'une absence de réponse
au
courrier
de
transmission
du
projet.
Le
budget n'
en
a pas
moins été transmis par le directeur général
au
caissier général sans changement et le budget
a été exécuté. Aucune disposition
ne
prévoyant d'approbation tacite,
la
CDC aurait dû
commencer à exécuter son budget, sous forme de mesures provisoires, tel que cela se
pratique lorsque
le
budget d'une entité n'a pas reçu l'approbation nécessaire.
L'interprétation faite par
la
CDC à cette occasion enlève, en pratique, toute portée à
l'approbation ministérielle
et
conduit à ce que le directeur général puisse décider seul des
moyens de la structure dont
il
a
la
responsabilité, sans approbation explicite, qu'elle émane de
la gouvernance de l'entité concernée ou d'une autorité externe, situation qui ne se rencontre
dans aucune autre forme d'organisation publique ou privée et n'est pas conforme avec les
exigences de bonne gouvernance.
Il
convient par conséquent de mettre en place une procédure d'approbation budgétaire
effective qui permette
de
partager
la
décision
en
matière budgétaire. L'absence d'effectivité
du
refus d'approbation par
le
ministre a souligné l'obsolescence de cette procédure. La
commission de surveillance ayant vocation, comme
un
projet de loi récent le prévoyait, à
approuver les comptes sociaux et consolidés
de
la
CDC,
il
serait logique qu'elle puisse aussi
à l'avenir approuver le budget annuel de l'établissement public, après la validation par le
ministre en charge des finances de
la
trajectoire pluriannuelle des dépenses. Confier un
pouvoir d'approbation
du
budget à la commission de surveillance irait dans le sens
du
renforcement récent de ses compétences.
2.3.2. Revoir le statut du caissier général
Le
caissier général de la CDC, institué
en
1816, et doté
du
statut de comptable public, n'en
exerce pas la plénitude des missions.
Il
est chargé d'une fonction de directeur au sein de
l'établissement, ce qui le place sous l'autorité de l'ordonnateu
r.
Il
ne contrôle
pa
s,
comme
caissier,
la
régularité des ordres de recette ni
en
dépenses, la disponibilité des crédits, la
justification du service fait ou encore les pièces justificatives à
l'
appui de la dépense.
Il
n'est
pas responsable de
la
tenue de
la
comptabilité.
Sa
responsabilité devant
la
Cour des comptes,
qui s'exerce au travers d'
un
«
compte de gestion »qui lui est propre, est, de ce fait, très limitée.
Le
décret du 7 novembre 2012 relatif à
la
gesti
on
budgétaire et comptable publique qui régit
les obligations et fixe les responsabilités des comptables publi
cs
ne lui est d'ailleurs pas
applicable.
La
Cour avait déjà soulevé, dans un référé
de
2005,
la
question du rôle
et
du statut du caissier
général. Elle avait alors souhaité une clarification entre deux options : soit faire
du
ca
issier
général
un
comptable public de plein exercice, soit supprimer
le
compte de gestion du caissier
général
et
son jugement par la Cour.
La
CDC se définit aujourd'hui avant tout comme une institution finan
ci
ère dont l'activité est
encadrée par des règles de nature prudentielle. L'option consistant à doter le caissier des
fonctions classiques d'
un
comptable public serait incompatible avec cette situation. Elle
supposerait
de
placer le caissier dans une position de responsable de
la
production de la
comptabilité de l'établissement et d'appliquer
de
s règles de contrôle des recettes et des
dépenses conformes à celles qui régissent
la
comptabilité publique, inadaptées à
la
gestion
d'un établissement financier.
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1
11
La Cour recommande donc aujourd'hui que la clarification nécessaire s'opère au bénéfice de
la deuxième option évoquée en 2005, cette simplification étant sans conséquence tant sur
la
qualité des comptes de l'établissement que sur le contrô
le
par
la
Cour de
la
gestion de
l'établissement public et de ses filiales.
La Cour formule donc les recommandations suivantes :
Recommandation no 1
: Mettre un terme sans délai aux irrégularités constatées
au titre du versement d'indemnités sans base réglementaire ( CDC) ;
Recommandation
no
2
:
Fi
xer une trajectoire budgétaire pluriannuelle déclinée par
nature d'activités et objectifs-cibles
à
atteindre, en lien avec le ministre en charge
des finances ( CDC) ;
Recommandation
no
3 :
Articuler étroitement
la
démarche de performance et
l'élaboration du budget ( CDC) ;
Recommandation no 4
: Mettre en place une procédure d'approbation du budget
par
la
commission de surveillance
{loi)
;
Recommandation no 5
: Revoir
le
statut du caissier général en supprimant le
compte
de
gestion et son jugement par
la
Cour
{lot).
-=
oOo
=-
Je vous informe que:
deux mois après son envoi, cette communication sera transm
is
e aux commissions des
finances et, dans leur domaine de compétence, aux autres commissions permanentes
de l'Assemblée nationa
le
et du Sénat. Elle sera accompagnée de votre réponse
3
si elle
est parvenue
à
la Cour dans ce délai. À défaut, votre réponse leur sera transmise dès
sa réception par la Cour ;
dans le respect des secrets protégés par
la
lo
i,
la
Cour pourra mettre en ligne sur
son site internet cette communication, accompagnée des réponses (article L.143-1 et
R 131-25
);
l'article
L.
14
3-10-1 prévoit que, en tant que destinataire de la présente communication,
vous fournissiez
à
la Cour un compte rendu des suites données
à
ses observations, en
vue de leur présentation dans son rapport public annuel. Ce compte rendu doit être
adressé
à
la
Cour
selon les modalités de la procédure de sui
vi
annuel coo
rd
onné
convenue entre elle
et
votre administration.
3
La Co
ur
vous remercie de
lu
i faire parvenir votre réponse sous fo
rm
e dématérialisée via
Correspondance
JF
à
l'
adresse électronique s
ui
vante : greffepresidence@ccomptes.fr
(cf. arrêté du 8 septembre 2015 portant appli
ca
tion
du
décret no 20
15
-146 du 10 février 2015 relatif
à
la
dématérialisation des échanges avec les
jur
id
ictions financières).
13
ru
e Cambon • 75100 PARIS CE
DE
X
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