Cour des comptes
Le
0 5
DEC.
2
016
Le Premier président
R
éf.:
S2016-3768
à
Madame Ségolène Royal
Ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer,
chargée des relations internationales
su
r le climat
Monsieur Michel Sapin
Ministre de l'économie et des finances
Objet :
Le
fonds de prévention des risques naturels majeurs
En app
li
cation des dispositions des articles L. 111-3 et L.
111
-4 du code des juridictions
financières, la Cour a examiné la gesti
on
du fonds de prévention des r
isq
ues naturels majeurs
(FP
RNM
),
pour les exercices 2010
à
2014.
À
l'issue de son contrôle,
la
Cour m'a demandé, en application des dispositions de l'article
R.
1
43-1
du même code, d'appel
er
votre attention sur deux observation
s.
1.
Les
élargissements
du
champ
d'intervention
du
FPRNM
ont
abouti
à
une
débudgétisation
critiquable
des
interventions
de
l
'État
en
matière
de
prévention
des
risques
naturels
Le fonds de prévention des risques naturels majeurs, dit fo
nd
s Barnier, a été créé
pa
r la
loi
no 95-101 du 2 fév
ri
er 1995 rela
ti
ve
au
renforcement de la protection de l'environnement.
Sa
vocation initiale était cir
co
nscrite : il s'agissait
se
ul
ement de financer les indemnités versées
aux propriétaires de biens exprop
ri
és
en
raison de
ri
sques naturels menaçant gravement la
vie des occupant
s.
Les dépenses du fonds étaient alors limitées
à
environ
10
M€ par
an
jusqu'en 2004.
Ces dépenses ont atteint
un
montant d'environ 100 M€ dès 2007 et se sont élevées
à
158 M€
en
2014
1
en
raison d'
un
champ d'intervention régu
li
è
re
ment élargi : 18 lois comportant 45
dispositions sont intervenues le plus souvent
pa
r voie d'amendements parlementaires. Les
textes réglementaires d'applica
ti
on
n'ont pas tous été pris de sorte qu'il existe des décalages,
voi
re
des incohérences, entre la partie législative et la partie règlemen
ta
ire du code de
l'environnement. Afin de clarifier le droit app
li
cable, il serait opportun que le décret modificatif
en
préparation soit finalisé sans délai.
1
En 2010 et 20
11
, en raison des conséquences de la tempête Xynthia, les dépenses ont culminé respectivement
à
253,8 M€ et 222,8 M€.
13
ru
e Cambon •
75
100 PAR
IS
CEDEX
01
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2 / 4
En
outre,
de
nombreuses dispositions initialement conçues comme temporaires ont été
pérennisées. Ainsi, sur les 17 catégories d'actions actuellement financées de fa
ço
n récurrente
par le fonds, sept d'entre elles,
à
caractère temporaire, ont été prorogées.
À
l'inverse, quatre
autres n'ont presque jamais été mises en oeuvre.
L'élargissement du champ d'inter
ve
ntion du FPRNM et
la
pérennisation de ses interventions
temporaires n'ont généralement pas fait l'objet d'évaluations en termes d'enjeux et de coûts
pluriannuels. Or, les dépenses prévisibles du fonds devraient être
à
court
te
rme supérieures
à
ses recettes, entraînant une disparition progressive
de
sa
trésorer
ie
.
Aujourd'hui, le FPRNM est devenu
la
principale source
de
financement
de
la
po
litique
de
prévention des risques naturels sans aucune stratégie autre que la volonté de reporter sur
le
FPRNM une partie de
la
charge financière des actions de l'État. Conçu pour financer une
procédure spécifique, ce fonds a permis
la
débudgétisation
de
dépenses ordinaires de l'État
(études
ou
subventions aux collectivités locales). Cela nuit
à
la
l
is
i
bi
lité
de
l'effort public en
matière de risques naturels puisque
la
baisse des crédits budgétaires masque en réalité une
progression des dépenses.
Le FPRNM est financé par un prélèvement sur les primes additionnelles versées par les
assurés au titre de
la
garantie catastrophe naturelle
2
.
Ce prélèvement, passé de 2
à
12 % au
cours des années 2000, est invisible pour les assurés qui ne sont pas informés
de
son
existence. Alors qu'
il
existait initialement
un
lien entre contribution et bénéfice individuel
puisque seuls les propriétaires
de
biens assurés pou
va
ient recevoir une aide au titre du
FPRNM, l'élargissement des missions du fonds a fortement distendu ce lien.
La
gestion comptable et financière du FPRNM est assurée
pa
r la Caisse centrale de
réassurance (CCR) qui ne fait qu'exécuter l
es
instructions des ministères. Le conseil de
gestion du FPRNM n'a, de même, qu'un rôle consultatif limité. Le FPRNM est
en
réalité
entièrement sous le contrôle de l'Éta
t.
Par ailleurs, inut
il
ement complexe, le mode de suivi
comptable d
es
crédits n'est pas conforme aux règles de gestion des crédits publics.
Il
n'y a
ainsi pas de comptable assignataire chargé de contrôler les dépenses o
rd
onnancées par les
préfets, les directions départementales des finances publiques (DDFiP) n'assurant qu'un rôle
de
ca
issi
er
.
Si
les particularités de la mission initiale du FPRNM pouvaient éventuellement exp
li
quer
la
mise en place d'un outil sp
éc
ifiqu
e,
la
prise en charge de cette politique publique par un
dispositif extra budgétaire est devenue contestable. Ce financement
ne
répond pas au principe
d'égalité devant les charges publiques et prive le Parlement d'une information suffisante pour
exercer pleinement son contrôle de l'exécution des dépenses.
2.
La
révision
du
dispositif
de«
délocalisation »,mission originelle
du
FPRNM, est devenue nécessaire
Le rô
le
initial du FPRNM était de financer
un
e procédu
re
, dite de « délocalisation
»,
permettant
aux personnes résidant dans des zones où leur v
ie
est gravement menacée par certa
in
s
ri
sq
ues na
tu
rels majeurs, de se r
éi
nstall
er
ailleurs, dans des conditions économiquement
satisfaisantes. Depuis sa création,
le
FPRNM finan
ce
le rachat des biens
à
un niveau supérieur
à
leur valeur vénale puisque l'indemnité versée est
ca
lc
ul
ée au prix du marché dans une zone
comparabl
e,
mais n
on
exposée au risque.
2
Ce
pr
élèvement
es
t défini au Il de
l'
article
L.
561-3 du
co
de de l'environnement et ses modalités d'application
sont
pr
éc
isées dans
l'
instruction
fi
scale 801-TCAS-AUT-50 publiée le 12 septemb
re
2012.
13
ru
e
Ca
mbon •
75
100 PARIS CEDEX 01 • T +33 1 42 98
95
00 • www.ccomptes.
fr
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Ce dispositif s'avère particulièrement avantageux pour les bénéficiaires : aucun élément relatif
à leur patrimoine, à leur situation personnelle
ou
au
statut de l'habitation - principale ou
secondaire
-,
n'est pris en compte pour l'examen de l'éligibilité et
la
détermination du montant
de l'indemnisation.
À
l'inverse, l'État acquiert, à
un
prix supérieur
au
prix du marché, des biens
qui ont en réalité perdu toute valeur et qui ne peuvent faire l'objet d'aucune valorisation
en
raison de
la
dangerosité de
la
zone.
La
Cour avait déjà émis des critiques sur les conditions de mise
en
oeuvre des délocalisations
à
la
suite de la tempête Xynthia
3
.
Après l'examen de nombreux dossiers d'indemnisation dans
plusieurs régions, elle constate la persistance de certaines dérives et une hétérogénéité
marquée des pratiques, à l'origine d'inégalités de traitement entre citoyens, voi
re
de surcoûts
injustifiés. La Cour a notamment identifié des cas de rachats de biens dans des conditions
critiquables.
En
particulier, le code de l'environnement pose comme condition à une acquisition
amiable que le bien soit préalablement assuré, ce qui
se
justifie par le fait que le FPRNM est
financé par un prélèvement sur les primes d'assurance. Or dans un certain nombre de cas,
cette règle n'a pas été respectée. Cette prise
en
charge par le FPRNM de biens non assurés
constitue
un
effet d
'a
ubaine pour les bénéficiaires et représente
un
coût injustifié pour
la
collectivité puisque, d'une part, les propriétaires de ces biens n'ont pas contrib
ué
au
financement du FPRNM, et, d'autre part, aucune indemnité d'assurance ne peut être déduite
du coût de rachat. De même, déclarer éligible à une acquisition amiable
un
bien qui n'est
assuré qu'à compter de
la
demande de rachat est contraire à l'esprit du dispositif.
En outre, la pri
se
en
compte, pour
le
calcul de
la
valeur du bien, des améliorations résultant
de travaux illégaux
ou
non conformes aux règles d'urbanisme,
re
vi
ent à conférer
un
avantage
financier indu aux propriétaires ayant commis une infraction aux règles d'urbanisme, voire
ayant manqué à leurs obligations fiscales. Dans son rapport public thématique de
2012
précité,
la Cour avait déjà souligné que les services de l'État n'avaient pas procédé à
un
contrôle
systématique de
la
situation des biens en matière d'urbanisme s'agissant de rachats amiables
à la suite de Xynthia
4
.
La
Cour regrettait cette absence de contrôle qui prive l'État d'un
instrument de dissuasion des constructions
il
lé
gales, notamment dans
le
s zones les plus
dangereuses.
Au vu des principales observations ainsi formulées,
la
Cour formule les recommandations
suivantes:
Recommandation
no
1
:
subordonner tout nouvel élargissement des missions du
FPRNM à une évaluation précise du coût de
la
mesure et de son impact sur la
soutenabilité des engagements du fonds ;
Recommandation
no
2
:
simplifier
le
mode de gestion du FPRNM et clarifier
le
s
responsabilités des différents acteurs dans des conditions conformes aux règles de
la
comptabilité publique (désignation d'un comptable assignatai
re
);
Recommandation
no
3 :
red
éfinir
la
procédure de dé
lo
calisat
ion
et les conditions
d'indemnisation en excluant du bénéfice du FPRNM, les biens non assurés et/ou
illégaux.
-=oüo=-
3
Cour des comptes,
Rapport public thématique : Les enseignements des inondations de 2010 sur
le
littoral
atlantique (Xynthia)
et
dans le
Var.
La Documenta
ti
on
française, juillet 201
2,
299
p.
, disponible sur
www.ccomptes.fr.
4
Le
se
ul cas où la procéd
ur
e d'acquisition avait été inter
ro
mpue,
ca
r la justice avait o
rd
onné
la
des
tr
uction de ce
bien transformé illégalement en habita
ti
o
n,
tr
ouva
it
son origine dans un signalement par la mairie
co
ncernée.
13
ru
e Cambon • 75100 PA
RI
S C
ED
EX
01
• T +33 1
42
98 95 00 • www.ccomptes.fr
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comptes-
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no
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4 / 4
Je vous serais obligé de
me
faire connaître, dans le délai de deux mois prévu
à
l'article L. 143-5 du code des juridictions financières, la réponse que vous aurez donnée
à
la
présente
co
mmunication
5
.
Je vous rappelle qu'en application des dispositions du
même
code :
deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis
aux
commissions des
finances et, dans leur domaine de compétence, aux autres commissions permanentes
de l'Assemblée nationale
et
du Sénat.
Il
sera accompagné de votre réponse si elle est
par
venue
à
la
Cour
dans ce délai.
À
défaut, votre réponse leur sera transmise
dès
sa
réception par la Cour (article
L.
143-5);
dans le respect des secrets protégés par la loi, la Cour pourra mettre en ligne sur
son site internet le présent référé, accompagné de votre réponse (article L.
143-1);
l'article L. 143-10-1 prévoit que, en tant
que
destinataire du présent référé,
vous fournissiez
à
la
Cour
un compte rendu
des
suites données
à
ses observation
s,
en
vue de leur présentation dans son rapport public annue
l.
Ce compte rendu doit être
adressé
à
la
Cour
selon les modalités de la procédure de suivi annuel coordonné
convenue entre elle et votre administration.
L-cU:-~~
-
----
-
D'"iEI'"ier-Miga
ad
5
La Cour vous remercie de lui faire parvenir votre réponse, sous votre sign
at
ur
e personnelle exclusivement, sous
forme dématéria
li
sée (un fichier PDF compren
an
t la signature et un fichier Word)
à
l'adresse électronique sui
va
nte :
qreffepresidence@ccomptes.fr.
13
rue Cambon • 75100 PARIS CEDEX
01
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.fr