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Allocution de Didier Migaud,
Premier président de la Cour des comptes
Présentation du Rapport public annuel 2017
Conférence de presse
Mercredi 8 février 2017
Mesdames, Messieurs,
Les juridictions financières publient de nombreux rapports tout au
long de l’année, mais la
présentation du rapport public annuel demeure un rendez-vous incontournable, un point
culminant de notre calendrier.
Ce rapport existe depuis 1832. Il est rendu public depuis 1946. Il permet aux juridictions
financières de rendre compte d
’une partie d
e leurs constats, de leur activité et de leur impact
effectif sur l’action publique, tout en satisfaisant leur obligation constitutionnelle de contribuer
à l’information des citoyens.
Informer le citoyen, tout d’abord : le rapport pu
blic annuel de 2017 contient 27 chapitres, qui
sont autant de rapports sur la performance de politiques ou d’organismes publics et
permettent de formuler 101 recommandations. Ces travaux ont fait l’objet d’une procédure
contradictoire minutieuse avec les ministres, les collectivités et les organismes concernés.
Leurs réponses représentent un tiers du volume du rapport et permettent à nos concitoyens
de disposer de l’information la plus complète possible. Toujours dans ce but, notre institution
s’attache à a
ccompagner le rapport public annuel de quelques infographies illustratives, ainsi
qu’à mettre en ligne les données publiques sous
-jacentes aux tableaux et graphiques de ce
rapport. En permettant à tous ceux qui le souhaitent de se servir de ces jeux de données
pour compléter leurs analyses, les juridictions financières se donnent pour ambition
d’accroître à la fois la transparence de leurs travaux et la capacité des citoyens à participer à
leur propre information.
Cette volonté de transparence est également illustrée par le second tome du rapport public
annuel, qui permet aux juridictions financières de rendre compte de leur activité et de leur
contribution à l’amélioration de l’action publique.
Au sujet de l’activité des juridictions, quelques chiffres. E
n 2016, le champ de compétences
juridictionnelles de la Cour et des chambres régionales des comptes couvrait plus de 17 000
organismes. Les chambres régionales ont publié 612 rapports d’observations définitives
portant sur la gestion et les comptes des col
lectivités territoriales, des hôpitaux et d’autres
institutions locales, auxquels s’ajoutent les avis de contrôle budgétaire et les jugements, et
plus de 1 000 travaux ont été conduits par les différentes chambres de la Cour.
Naturellement, nous ne nous contentons pas de « poser ces travaux sur la table ». Nous en
suivons très attentivement les effets en analysant les suites apportées à nos
recommandations. 72 % des recommandations émises au cours des trois dernières années
ont été au moins partiellement m
ises en œuvre, et près de 25
% ont été entièrement mises
en œuvre.
Seul le prononcé fait foi
2
Ce que mesurent ces constats, c’est à la fois la réalité des efforts des agents publics pour
appliquer nos recommandations
et donc, l’impact effectif sur l’action publique des travaux
des juridictions financières
et le chemin qu’il reste à parcourir pour améliorer l’efficacité et
l’efficience de nos services publics. J’y reviendrai.
Vous l’avez compris, pour être une «
somme
», le rapport public annuel n’en est pas pour
autant une « addition » de travaux épars.
Par-delà la diversité de ses exemples, qui composent un véritable échantillon de politiques et
d’organismes publics, il propose à ses lecteurs un regard sur l’action publique, un regard sur
son efficacité et son efficience. Il p
ropose également des voies d’amélioration pour rendre
plus utile, plus efficace chaque euro public dépensé.
Pour vous présenter ce travail, je suis entouré d’Henri Paul, président de chambre et
rapporteur général du comité du rapport public et des programmes, ainsi que des présidents
des sept chambres de la Cour. Je remercie les rapporteurs, qui étaient cette année plus de
80. Je veux exprimer ma reconnaissance à toutes celles et ceux qui ont contribué à ce
travail, au sein des formations collégiales, du Parquet général, et dans les services de la
Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes. Je tiens à saluer
particulièrement le rapporteur général, ainsi que son équipe, dont l’action est essentielle à
l’élaboration et à la publication de ce
document. Je salue également les chambres régionales
des comptes dans lesquelles cette conférence est retransmise en direct.
Je voudrais à présent vous faire part des idées fortes que je retiens des travaux présentés
aujourd’hui.
Premièrement, les progrès constatés depuis 2010 dans la situation de nos finances
publiques sont réels mais demeurent fragiles. Des efforts accrus de maîtrise des
dépenses seront nécessaires pour que la France soit en situation de stabiliser puis
de réduire son niveau de dette et de respecter la trajectoire sur laquelle
elle s’est
engagée, à travers son Gouvernement et son Parlement.
Deuxièmement, pour accroître l’efficacité et l’efficience des services publics, une
dynamique de modernisation s’est amorcée dans de nombreux sect
eurs. Elle
demande à être amplifiée et doit concerner tous les secteurs de l’action publique.
Troisièmement et enfin, pour accompagner et renforcer cette dynamique, les
juridictions financières s’attachent à identifier les freins persistants qui l’entrave
nt et à
mettre en valeur les conditions de sa réussite pour les contrôles présentés dans ce
rapport public.
*
J’en viens maintenant à mon premier message, qui concerne la situation de nos finances
publiques, appréciée au regard des derniers éléments disponibles.
À première vue, on pourrait se réjouir et se satisfaire de l’évolution récente de nos grands
agrégats financiers.
En 2016, le déficit public devrait à nouveau se réduire selon les prévisions du
Gouvernement. Le solde public s’établirait, pour l’année 2016, à
-3,3 points de PIB, ce qui
Seul le prononcé fait foi
3
représente une amélioration de 0,2 point par rapport à 2015. Le déficit structurel, qui
neutralise l'impact de la conjoncture, devrait selon les mêmes prévisions diminuer de 0,3
point pour s’établir à 1,5 point
s de PIB. Les résultats effectifs seront publiés par
l’Insee
autour du 20 mars.
Plusieurs éléments conduisent néanmoins à relativiser la portée des progrès enregistrés, qui
demeurent fragiles.
Tout d’abord, la France est avec l’Espagne, le Portugal et la Grèce, l’un des quatre pays de
la zone euro à être encore placés en procédure de déficit public excessif. Cela signifie que
son déficit excède encore les 3 % de son produit intérieur brut (PIB), alors même que les
pouvoirs publics se sont engagés à ne pas dépasser ce seuil, dans le cadre des traités
européens. Trois reports successifs ont été accordés par les autorités européennes.
Ensuite, la maîtrise apparemment accrue de nos dépenses publiques doit être mise en
perspective.
Au-
delà des efforts d’économies
qui ont été engagés, des facteurs indépendants de la
volonté des pouvoirs publics ont contribué à une maîtrise accrue de nos dépenses et au
respect de la trajectoire
: l’évolution à la baisse des taux d’intérêts, à laquelle est due 40
%
de la réduction du déficit public intervenue depuis 2011, et la baisse de notre contribution au
budget européen.
D’autre part, il apparaît que les efforts de modération de la dépense effectués depuis 2010
dans notre pays ont été moins importants que dans le reste de la zone Euro. En 2010, le
poids des dépenses publiques dans le PIB en France était supérieur de 7,5 points à ce qu’il
était dans les autres États
de la zone Euro. Cet écart s’est nettement accru depuis, et s’est
établi en 2015 à 10,7 points de PIB.
En dernier lieu, le niveau de notre dette publique est toujours préoccupant. Établi à 96 points
de PIB, il est supérieur au niveau de dette moyen des États de la zone euro.
Sa stabilisation en 2016, telle qu’elle a été prévue par le Gouvernement, a été facilitée pa
r
des facteurs exceptionnels et par la poursuite de l’utilisation, par l’Agence France Trésor,
d’un volume élevé d’émissions sur des souches anciennes, c’est
-à-dire à des taux
supérieurs à ceux du marché actuel. Cette pratique, qui freine dans un premier temps
l’évolution de l’endettement en permettant l’encaissement de primes à l’émission, aura
comme contrepartie d’alourdir corrélativement dans les années à venir la charge de la dette
et le besoin de financement de l’État.
Enfin et surtout, s’il se stabi
lise, le niveau de notre dette ne se replie pas
alors même que
la dette de certains de nos voisins européens, comme l’Allemagne et les Pays
-Bas, a
continué de baisser en 2016.
En 2017
, selon les prévisions du Gouvernement, l’amélioration de nos comptes s’accentuera
plus sensiblement. En effet, si l’objectif de réduction de déficit était de 0,2 point en 2016,
celui de 2017 a été fixé à un niveau beaucoup plus ambitieux, à 0,6 point.
Si les juridictions financières appellent à nouveau à faire preuve de prudence vis-à-vis de
ces prévisions, ce n’est pas parce qu’elles font profession de pessimisme.
Seul le prononcé fait foi
4
C
’est parce qu’elles
observent
que sans prévisions réalistes, il n’existe pas de choix éclairés.
Or, les prévisions actuelles ne leur semblent pas très prudentes.
Elles comportent une évaluation optimiste des recettes publiques. Celle-ci repose sur une
prévision de croissance économique pour 2017 qui avait été jugée un peu élevée par le Haut
Conseil des finances publiques en septembre dernier
après une année 2016 dont la
croissance devrait d’ailleurs, selon les dernières informations communiquées par l’Insee
, être
en retrait de 0,2 % par rapport à la prévision gouvernementale. Les prévisions pour 2017
reposent en outre sur l’hypothèse d’une croissance spontané
e des prélèvements obligatoires
supérieure à ce que dicterait la prudence.
Du côté des dépenses publiques, les prévisions de déficit intègrent une nette accélération,
qui s’explique notamment par une progression de plus de 3 % de la masse salariale de l’É
tat
en 2017.
La Cour estime néanmoins que cette prévision de croissance des dépenses
risque d’être
sous-estimée.
En ce qui concerne l’État, la baisse de la charge d’intérêts ne suffira sans doute plus à
compenser certains dépassements récurrents d’envel
oppes sous-budgétisées.
Les dépenses sociales risquent également de dépasser les prévisions. En effet, le
relèvement de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie
, qui est passé de 1,75 %
en 2016 à 2,1 % en 2017, pourrait ne pas suffire à absorbe
r l’impact des mesures salariales
de la fonction publique sur les hôpitaux et les effets des augmentations de tarifs accordées
par la nouvelle convention médicale. Les économies affichées en matière d’indemnisation du
chômage ne seront sans doute pas non plus à la hauteur des objectifs.
En définitive, l’objectif d’un déficit à 2,7 points de PIB
en 2017 sera très difficile à atteindre.
Comme j’ai eu l’occasion de le souligner il y a quelques semaines lors de notre audience
solennelle de rentrée, le respect de la trajectoire adoptée par notre pays dans la dernière loi
de programmation des finances publiques appellera des efforts supplémentaires en matière
de dépenses.
Ils seront nécessaires pour ramener durablement le déficit sous le seuil des 3 %, et à plus
forte raison
pour l’établir à un niveau qui permettrait de stabiliser la dette, soit 2,3
% en 2016,
soit un point de moins par rapport à la réalité de ce déficit.
Ces efforts seront d’autant plus exigeants que plusieurs tendances lourdes s’apprêtent à
peser comme autant de contraintes supplémentaires sur la situation des finances publiques.
Je veux parler ici
: de la remontée des taux d’intérêts, qui est en train de se concrétiser ; de
l’évolution de notre contribution au budget de l’Union européenne, q
ui selon les prévisions
même de la Commission devraient recommencer à s’accroître
; et enfin, du choix souverain
de notre pays de renforcer ses efforts en matière de sécurité intérieure et extérieure, ce qui
ne manquera pas d’avoir des conséquences budgéta
ires.
Il n’est pas possible aujourd’hui d’ignorer ces tendances, qui s’imposent à tous.
Seul le prononcé fait foi
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Maîtriser
les dépenses publiques, cela ne signifie pas qu’il faille sacrifier la qualité du service
public offert aux citoyens.
Au contraire, ce que montrent de nombreux exemples du rapport public annuel, ce sont des
démarches d’amélioration qui reposent sur le souci d’accroître la capacité des organismes
publics à répondre aux besoins réels et parfois évolutifs des citoyens, tout en utilisant plus
efficacement chaque euro dépensé.
*
Les pouvoirs publics ne sont pas restés inactifs face au défi de la modernisation nécessaire
de l’action publique
. Des efforts réels ont souvent été engagés par les administrations pour
accroître la performance des services publics, bien que leur intensité et leurs résultats soient
variables. C’est mon deuxième message.
Je l’évoquais à l’instant
: les juridictions financières suivent attentivement la mise en œuvre
de leurs recommandations et en rendent compte aux citoyens. C’est l’objet
du tome II du
rapport public annuel, qui permet d’observer les dynamiques à l’œuvre. Il met en évidence
des exemples de mises en œuvre complète de nos recommandations, que sous
-tendent des
efforts de modernisation.
Certains de ces efforts manifestent une volonté de mieux organiser les politiques publiques,
par la formalisation d’une stratégie reposant sur des priorités et des instruments explicites et
par la clarification des rôles de chacun, en évitant notamment le recours à des dispositifs
d’interventio
n redondants. Si ces réformes sont parfois très récentes, elles constituent des
avancées dont la Cour sera attentive à suivre les effets.
Je voudrais citer rapidement trois exemples.
Tout d’abord, la politique publique de gestion des déchets ménagers a
été renforcée par le
choix de la région comme collectivité pertinente pour la planification et le traitement, par une
meilleure intégration de cette activité dans les documents budgétaires et la comptabilité
analytique des collectivités locales et par la fixation des conditions de prise en charge des
déchets assimilés des entreprises par le service public. Il faut néanmoins aller plus loin,
comme le montre l’exemple de l’Ile
-de-France, qui est traité dans le rapport et sur lequel je
reviendrai.
Deuxième exemple : la création du nouvel opérateur Business France, qui regroupe
Ubifrance et l’agence française pour les
investissements internationaux. Cette création a
permis un meilleur centrage des actions de l’
État
en matière d’appui à l’internationalisation
de
l’économie française, grâce à un partage des rôles avec les chambres de commerce et
d’industrie et à la définition d’axes stratégiques prioritaires. Le cas de Business France n’est
pas isolé : de nombreux ministères ont engagé une remise en ordre de leurs opérateurs, en
incitant notamment à des regroupements pour rendre l’action plus efficace tout en
augmentant la productivité. La Cour sera naturellement très vigilante sur le respect de
chacun de ces objectifs.
Enfin, le rapport met un accent particulier
sur la réforme de l’externalisation du traitement
des demandes de visa à l’étranger. Pour faire face à la vive augmentation, entre 2010 et
2015, du nombre de demandes de visas traitées par les services diplomatiques et
consulaires français, l’État a redéfini les contours de cette mission régalienne. A l’instar
Seul le prononcé fait foi
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d’autres États signataires de l’accord de Schengen, elle a confié à un prestataire privé la
constitution des dossiers de demande de visas, tout en laissant aux consulats la
responsabilité de l’instruction et de la décision d’accorder le visa. En contrepartie, le
prestataire perçoit une rémunération, sous la forme de frais de service plafonnés à 30
€ et
acquittés directement par les demandeurs. La Cour a pu constater que cette réforme a
atteint son objectif de désengorgement des consulats tout en offrant un service de bien
meilleure qualité et sans peser sur les finances publiques.
La Cour constate
également, dans certains secteurs, des efforts d’amélioration des
processus de gestion, destinés à les rendre à la fois plus rigoureux et plus efficients. Je me
limiterai à deux exemples.
Sur le sujet sensible des achats de maintenance et du maintien en condition opérationnelle
des matériels militaires, le ministère de la défense a engagé des réformes significatives : la
problématique du maintien en condition opérationnelle est désormais anticipée dès la
conception des matériels, et la négociation et la contractualisation avec les industriels ont été
repensées.
Plusieurs des recommandations formulées par la Cour en 2014 et visant à rendre plus
performant le recours par Pôle emploi à des opérateurs privés ont par ailleurs été
appliquées.
Vous le voyez, de
s progrès de nature diverse sont à l’œuvre, et nous les relevons chaque
fois que nous les constatons, en soulignant aussi les contraintes fortes auxquelles les
administrations ont parfois dû faire face.
C’est le cas, par exemple, du chapitre relatif à la politique d’hébergement des personnes
sans domicile. La Cour relève que cette politique a enregistré des progrès notables en
matière de capacité d’accueil et de conditions de prise en charge des bénéficiaires.
Toutefois, l’impact de la crise économique et du contexte international n’a pas permis une
adaptation suffisante à des besoins sans cesse croissants, le nombre de personnes sans
domicile ayant augmenté de façon massive (+44%) en dix ans. La Cour encourage donc
l’Etat à poursuivre ses efforts, grâce à
un pilotage plus précis, notamment sur le plan
budgétaire, et une articulation mieux définie avec les autres politiques publiques qui influent
sur la demande d’hébergement d’urgence.
*
Au-delà d
’un contexte difficile
, le rapport public annuel révèle que les initiatives qui sont
prises pour améliorer la performance des politiques publiques se heurtent trop souvent à des
obstacles, à des limites d’ordre interne. La Cour et les chambres régionales des comptes
s’attachent à les identifier et à mettre en valeur
les conditions à réunir pour les dépasser.
C’est l’objet de mon troisième et dernier message.
J’évoquerai tout d’abord les freins fréquents et persistants qui sont observés par la Cour. Ils
ont souvent dévoyé ou limité les effets des réformes nécessaires. Parfois, ils les ont tout à
fait empêchées
d’ailleurs d’advenir.
Le premier frein, c’est le défaut d’adaptation des missions et des objectifs prioritaires des
administrations publiques.
Seul le prononcé fait foi
7
C’est, par exemple, la principale conclusion du chapitre porta
nt sur la politique publique
d’accueil et d’accompagnement des gens du voyage, qui souligne la nécessité de mettre à
jour les objectifs de cette politique. En effet, l’
amplification du phénomène «
d’
ancrage
territorial » des gens du voyage impose de consid
érer le développement d’une offre d’habitat
adapté comme un but de même importance que l’accompagnement de la mobilité.
A cet
égard, la loi relative à l’égalité et à la citoyenneté, qui a été adoptée en 2016, a procédé à un
premier changement d’approche si
gnificatif.
Selon nos observations, cet exercice de redéfinition des objectifs est également souhaitable
pour l’action sociale du ministère de l’intérieur, qui souffre d’une organisation inutilement
complexe et dont l’efficacité est mal évaluée. C’est pou
rquoi la Cour souligne la nécessité de
réviser les missions de l’action sociale, en les fondant sur des besoins identifiés et des
objectifs clairs.
La nécessité d’élaborer et d’adopter une stratégie adaptée apparaît aussi dans les travaux
portant sur le
Muséum national d’histoire naturelle, qui mettent en évidence une situation
financière très dégradée. Celle-ci est notamment imputable à une vision étroite et dépassée
des missions, à des pratiques de gestion inadaptées et à l’absence de modèle économique
pertinent, notamment pour le zoo de Vincennes. En particulier, le Muséum n’a pas sur faire
face à la multiplicité des sites qu’il gère et à la nécessité de choisir un axe stratégique de
développement.
Le deuxième frein identifié par la Cour, c’est le caractère inadapté de l’organisation
institutionnelle
autrement dit, le manque de clarté ou de pertinence du partage des
responsabilités et des tâches.
À cet égard, l’exemple des travaux portant sur le stationnement urbain est particulièrement
significatif. Ils montrent en effet que la régulation de la circulation et du stationnement des
véhicules, qui appartient aux collectivités territoriales, est le chaînon manquant des politiques
locales de mobilité. Cela s’explique notamment par l’incohérence de la ré
partition des
compétences entre les communes et les structures intercommunales, qui peut entraîner une
incohérence dans l’action. En effet, si la gestion de la voirie et des parcs de stationnement
peut être transférée aux structures intercommunales, le pouvoir de police de la circulation
reste de la compétence des maires.
Parmi d’autres observations portant sur le traitement des déchets franciliens, les juridictions
financières soulèvent aussi les risques que comporte l’organisation institutionnelle très
é
clatée de cette politique, qui est partagée par 26 organismes d’échelle et de
caractéristiques très variées.
Troisième exemple
: au sujet des chambres d’agriculture, notre institution met en évidence la
nécessité de restructurer le réseau en confortant le rôle du niveau régional, et de mutualiser
les moyens des établissements.
Le chapitre portant sur la commune de Levallois-Perret et ses démembrements expose une
organisation très spécifique de la gestion locale, reposant sur une multiplicité de satellites de
la ville
sous la forme de sociétés d’économie mixte ou d’associations subventionnées et
contrôlées par la commune. Les juridictions financières constatent l’opacité de ce système
imbriqué et les risques qu’elle fait peser sur la gestion financière e
t comptable et sur
l’endettement de la ville, déjà quatre fois supérieur à la moyenne des villes comparables.
Seul le prononcé fait foi
8
Enfin, le projet de constitution du pôle scientifique et technologique de rang mondial « Paris-
Saclay
», que l’Etat porte depuis la fin des anné
es 2000, constitue un dernier exemple
d’organisation inadaptée. Le site accueille déjà certains des plus beaux fleurons de
l’enseignement supérieur et de la recherche français, qui se sont regroupés en 2015 dans
une communauté d’universités et établissemen
ts dénommée université Paris-Saclay.
Pourtant, celle-
ci n’a pas encore atteint le niveau d’intégration qui lui donnerait la visibilité
internationale recherchée.
La Cour relève qu’aucune stratégie et gouvernance d’ensemble n’ont été définies pour le
projet Paris-Saclay, dont les différents volets
enseignement supérieur et recherche,
aménagement du site et développement économique
évoluent de façon très inégale et
insuffisamment coordonnée, sans contrôle de cohérence. Les financements publics qui ont
ét
é affectés à ce projet, à hauteur de plus de 5 Md€ ne font ainsi l’objet d’aucun suivi global,
les outils de gestion de l’Établissement public
d’aménagement de Paris
-Saclay étant par
ailleurs peu fiables. Pour permettre à ce projet d’envergure d’aboutir, l
a Cour recommande
donc, entre autres, de déterminer rapidement un nouveau mode d’organisation, reposant sur
la désignation par l’
État
d’un responsable interministériel d’un niveau adapté aux enjeux.
La troisième difficulté récurrente que relève la Cour, c
’est le choix d’instruments inadéquats
pour répondre aux objectifs fixés.
La politique de soutien aux débitants de tabac est en est un exemple révélateur. Depuis les
derniers travaux de la Cour en 2013, il apparaît que la situation économique des débitants
de tabac s’est globalement améliorée, du fait de l’augmentation des prix du tabac et de la
part qui revient aux buralistes, à travers la « remise nette ». Or, dans la période récente,
l’
État
a choisi d’augmenter fortement cette «
remise nette » tout en
maintenant l’aide directe
aux revenus. Même si la Cour relève que les montants globaux consacrés par l’
État sous
forme de crédits budgétaires au soutien au revenu des débitants tendent à décroître, ce
choix est pour le moins discutable. En effet, cette remise profite à tous les buralistes, y
compris ceux dont les chiffres d’affaires sont les plus élevés. Ce faisant, cette mesure
n’encouragera en rien l’indispensable réorientation de l’activité des débitants de tabac,
pourtant dictée par nos objectifs de santé public.
Au-delà des dispositifs juridiques et financiers, certains investissements peuvent également
se tromper d’outil pour atteindre un objectif de politique publique.
Le choix qui a été effectué en 2003 par la communauté d’agglomération de Montpell
ier de
construire l’usine de traitement des déchets par méthanisation «
Ametyst » constituait par
exemple un pari risqué, étant donné la complexité du processus industriel retenu, qui était
encore expérimental au moment de la décision. Nos travaux montrent que la communauté
d’agglomération a supporté des coûts près de deux fois supérieurs à ce qui avaient été
prévus au titre de la construction de l’usine, sans que les objectifs fixés aient encore été
atteints et alors que les nuisances provoquées par ce procédé restent fortes.
Quatrième limite récurrente des projets de modernisation
: le manque d’attention portée aux
processus et aux outils de gestion dans la phase de préparation puis dans la mise en œuvre
des projets.
Plusieurs exemples de ces insuffisan
ces figurent dans le rapport public annuel. J’en citerai
deux.
Seul le prononcé fait foi
9
Le premier est celui de la création en 2012 de l’école supérieu
re de commerce France
Business school par fusion de plusieurs établissements, qui a abouti à un lourd échec et à la
liquidation
du nouvel organisme. Plusieurs dizaines d’étudiants en ont fait les frais, en
investissant dans une formation finalement non reconnue. Ce résultat s’explique en grande
partie par un manque de réalisme et de rigueur dans la préparation du plan de financement
et des outils de gestion de la nouvelle structure. Les apports financiers des membres
fondateurs se sont ainsi révélés insuffisants pour assurer la gestion courante de
l’établissement et ses comptes n’ont pas été certifié, en raison de la désorganisation
totale
du système comptable.
Le deuxième exemple a trait à l’Ordre national des chirurgiens
-dentistes. Organisme de droit
privé chargé d’une mission de service public, cet ordre a pour mission première de veiller à
la discipline, à la déontologie et à l’
indépendance de la profession de chirurgien-dentiste. Or,
parmi ses nombreux constats, la Cour a relevé que l’Ordre avait délaissé une partie de ses
missions de service public, au profit d’activités de revendication et de défense d’intérêts
professionnels qui incombent à une organisation syndicale. Par ailleurs, une comptabilité
entachée de nombreuses anomalies et des dérives de gestion importantes ont été
observées par la Cour, qui a appelé à une réforme de grande ampleur de
cet Ordre.
Le dernier frein que je citerai est peut-être le plus important
: il s’agit du défaut d’une volonté
politique clairement exprimée et durable, pourtant nécessaire pour surmonter les résistances
au changement et conduire les réformes jusqu’à leur terme.
Bien entendu, il n’appartient pas et n’appartiendra jamais aux juridictions financières de
décider à la place des représentants du suffrage universel. Néanmoins, nombre de leurs
travaux mettent en évidence les opportunités ratées
voire le coût
qu’emportent un
manque de constance dans la décision.
Ce constat apparaît nettement dans le chapitre consacré à l’écotaxe poids lourds, qui révèle
les déterminants d’un échec stratégique et coûteux. Pour la mise en œuvre de cette taxe,
l’État avait fait le choix de recourir à un co
ntrat de partenariat public-privé, attribué en
octobre 2011 à la société Ecomouv’. Le 29 octobre 2013, la décision du Premier ministre de
«
suspendre sa mise en œuvre
», dans le but d’apaiser les manifestations liées à la crise du
secteur agroalimentaire b
reton, a été prise en l’absence de tout fondement juridique
contractuel et a marqué le début d’une période d’atermoiements au sein de l’État. En
l’absence de choix d’une solution juridique, un
statu quo
préjudiciable aux intérêts de l’
État a
en effet perdu
ré pendant plusieurs mois, pendant lesquels l’exploitation à vide du dispositif a
été financée à hauteur de 181 M€.
Conçu au printemps 2014, le projet alternatif à l’écotaxe, le péage de transit poids lourds, a
pâti à son tour d’un manque de soutien polit
ique et a été suspendu
sine die
par la ministre de
l’écologie avant même sa mise en route.
Dès lors, l’abandon de l’écotaxe poids lourds, matérialisé par la résiliation du contrat avec
Ecomouv’ en décembre 2014, s’est avéré extrêmement coûteux pour les f
inances publiques.
L’
État
a dû prendre en charge l’indemnisat
ion des coûts de sortie du contrat (pour 958
M€) et
les dépenses engagées par les administrations pour assurer le pilotage, la mise en œuvre
opérationnelle et l’abandon du projet, évaluées à 70
M€. En outre, ces coûts pourraient être
majorés en raison de contentieux indemnitaires pendants, pour 270
M€. Le projet laisse par
ailleurs à la charge de l’État plusieurs centaines de milliers d’équipements inutiles, dont les
Seul le prononcé fait foi
10
perspectives de réutilisation sont quasi-
nulles. L’État les a d’ailleurs intégralement dépr
éciés
dans ses comptes.
Les recettes prévues et non collectées ont en outre été compensées de façon très
insatisfaisante au regard des objectifs initiaux par un accroissement de la fiscalité pétrolière,
dont le produit est inégalement réparti entre l’
État et les collectivités territoriales et dont le
coût a été supporté presque entièrement par les poids lourds français et surtout les
automobilistes, alors que le coût de l’écotaxe devait peser à hauteur de 31
% sur les poids
lourds étrangers qui traversent notre pays.
En définitive, l’abandon de l’écotaxe poids lourds empêche la France d’améliorer la
couverture des coûts d’usage de son réseau routier. Pourtant, la Cour ne peut que constater
que des instruments équivalents ont été mis en place avec succès dans plusieurs pays
européens, dont l’Allemagne, l’Autriche, la Pologne et, dernièrement en 2016, la Belgique.
Plusieurs autres travaux témoignent de l’immobilisme ou du retard avec lequel certains
organismes font face à des difficultés de gestion pourtant évidentes et même dénoncées par
la Cour.
Les travaux consacrés à la situation de la Caisse interprofessionnelle de prévoyance et
d’assurance vieillesse
des professions libérales (Cipav) soulignent ainsi la lenteur avec
laquelle des mesures de redressement de la gestion de cette caisse ont été adoptées, et ce
malgré la gravité des manquements qui avaient été relevés par la Cour en 2014 et dont
certains ont par ailleurs été sanctionnés par la Cour de discipline budgétaire et financière fin
2016. Vous pouvez retrouver cet arrêt dans le rapport annuel de cette juridiction, joint au
rapport public annuel.
De la même manière, l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (
Onema
) n’a pas
engagé les réformes nécessaires à la modernisation de sa politique des ressources
humaines ou de son organisation territoriale. Celles-ci devront être entreprises rapidement
pour permettre à la nouvelle Agence française pour la biodiversité, qui a intégré
l’Onema
, de
remplir efficacement ses missions.
Autre exemple : le
fonctionnement de l’action sociale de la direction générale de l’aviation
civile semble figé dans une organisation complexe, coûteuse et mal pilotée.
Au sujet de la situation financière des hôpitaux d’Ajaccio et de Bastia, les juridictions
financières font apparaître un abandon systématique de toute volonté de redressement, face
aux résistances rencontrées. Aucun effort n’est entrepris pour maîtriser les dépenses de
fonctionnement, qui n’ont cessé de croître sous l’effet d’une augmentation des charges de
personnel sans lien avec l’activité. C’est ce qui explique que les déficits des établissements
n’aient cessé de se creuser, malgré l’octroi réitéré de subventions exceptionnelles de l’État.
En mettant en évidence ces freins, ces difficultés, les juridictions financières identifient aussi,
en quelque sorte en creux, les remèdes qui pourraient contribuer à des réformes efficaces.
La vision d’ensemble et le recul dont elles disposent leur permettent en effet de dégager,
sinon une doctrine, du moins un ensemble complet de recommandations, en matière de
modernisation publique. Je voudrais à présent et pour conclure mon propos vous en
présenter quelques éléments, qui apparaissent dans le rapport public de cette année.
Seul le prononcé fait foi
11
Tout d’abord, les projets réussis sont l
es projets bien préparés. Cela pourrait sembler un
truisme. Pourtant, cette condition est encore trop peu souvent remplie…
Bien préparer une réforme, cela suppose d’abord d’accorder plus d’attention aux résultats
obtenus par les politiques qui existent dé
jà avant d’annoncer des politiques nouvelles. Cela
signifie donc adopter réellement, et pas seulement en apparence, le réflexe de l’évaluation
en intégrant dans le processus de réforme le temps nécessaire pour l’examen de ses
résultats. Cela requiert enfin
de renforcer considérablement le contenu des études d’
impact.
Cette observation réitérée des juridictions financières trouve son illustration dans le chapitre
sur les autoroutes ferroviaires. Services de transport réguliers de camions et de semi-
remorques sur des wagons spécifiques, les autoroutes ferroviaires étaient un projet phare du
Grenelle de l’environnement, mais leur bilan est mitigé. Le nombre d’autoroutes ferroviaires
est resté limité à deux
: l’autoroute ferroviaire alpine et l’autoroute ferrov
iaire Perpignan-
Luxembourg, qui ne captent que des proportions très limitées du trafic de poids lourds de
leurs axes. Une troisième, Perpignan-Calais, connaît des débuts difficiles. Le grand projet
d’autoroute ferroviaire atlantique a été arrêté. Dans ce c
ontexte, et alors que le
développement des autoroutes ferroviaires a représenté un effort significatif pour la
collectivité
,
la Cour recommande que soit menée rapidement une évaluation de l’impact
environnemental et économique de chaque projet.
Qu’elles
soient conduites
a posteriori
comme dans le cas des autoroutes ferroviaires
ou
a priori
lors de la création d’un dispositif, ce sont ces démarches évaluatives qui permettent
de fonder solidement les décisions publiques.
Ces dernières doivent bien ent
endu être assorties d’une stratégie connue par les acteurs,
reposant sur une analyse partagée des besoins, des priorités d’action pour y répondre et un
partage des rôles clair.
J’illustrerai rapidement mon propos avec trois autres exemples.
Les travaux
portant sur l’emploi des forces mobiles de la police et de la gendarmerie
nationales sont révélateurs de la nécessité d’adapter l’organisation aux besoins réellement
identifiés. Particulièrement touchés par la baisse des effectifs intervenue entre 2010 et 2015,
les forces mobiles ont connu parallèlement un élargissement continu de leurs missions.
Moins nombreuses, les forces mobiles sont donc de plus en plus sollicitées, notamment pour
faire face aux risques qui menacent notre sécurité collective. De ce fait, la Cour constate une
saturation progressive de l’emploi des forces mobiles, qui s’est assortie d’une hausse des
dépenses de rémunération liées aux heures supplémentaires et au déplacement des forces.
Pour créer les conditions d’un emploi efficace de ces
forces essentielles, la Cour formule des
recommandations fortes, qui ont trait notamment à leur implantation géographique.
En deuxième lieu, le chapitre sur la construction d’une politique de contrôle et de lutte contre
la fraude en matière de formation professionnelle continue des salariés met en lumière les
risques de fraude que recèle l’organisation complexe de cette politique, dont les enjeux
financiers sont majeurs pour les entreprises, l’
État et les régions
.
Face aux risques créés par
le caractère
émietté et volatile d’un marché des prestataires de formation très peu encadré et
par le manque de responsabilisation des organismes paritaires agréés, les contrôles de l’Etat
ne sont pas à la hauteur. Il n’existe ni analyse des risques, ni programmation n
ationale des
contrôles. En définitive, moins de 0,8% des prestataires de formation et 4% des organismes
paritaires agréés sont contrôlés, et les manquements les plus courants ne sont presque
Seul le prononcé fait foi
12
jamais sanctionnés. Les juridictions financières recommandent donc de mettre en place une
véritable stratégie de contrôle, reposant sur une programmation annuelle et une organisation
plus adaptée aux enjeux. La responsabilisation des organismes paritaires, au travers d’un
audit de leurs procédures de contrôle interne, est également nécessaire.
Le troisième exemple porte sur le bilan de la réforme des grands ports maritimes de 2008.
Cette réforme était nécessaire, mais ses effets ont été modestes et son coût plus important
que prévu. L’analyse de l’évolution du trafic d
es sept grands ports maritimes français montre
en effet qu’entre 2007 et 2015, ces derniers ont été distancés par leur concurrents
européens. Pour augmenter la compétitivité des ports français, des leviers économiques et
organisationnels devront être mobilisés, en développant par exemple la coopération
interportuaire. Pour ce qui concerne l’action de l’
État, la stratégie nationale de 2013 devrait
être révisée pour établir des priorités claires en faveur des ports aux enjeux de portée
véritablement internationale.
La qualité de la préparation d’une réforme est cruciale. Il ne s’agit pas pour autant de céder
au mirage des planifications parfaites et de détourner pudiquement le regard à l’heure de la
mise en œuvre. Comme l’a écrit Winston Churchill, «
que la stratégie soit belle est un fait,
mais n'oubliez pas de regarder le résultat
».
Or les travaux présentés aujourd’hui permettent d’illustrer deux facteurs qui ont un rôle
essentiel dans la mise en œuvre réussie d’un projet. Ces deux éléments sont les suiv
ants :
la responsabilisation des acteurs du changement et l’instauration d’un pilotage réactif par les
résultats.
Le renouvellement des moyens aériens et navals de la Douane est ainsi le contre-exemple
exact d’une responsabilisation réussie des agents. L
a Cour a constaté à leur sujet une
longue et grave série d’erreurs et d’échecs, depuis des avions qui ne sont toujours pas
opérationnels cinq ans après leur réception jusqu’à des navires livrés avec un retard
important, ou retirés prématurément du service, ou même, pour un, pas livré du tout alors
que payé
. Les travaux de la Cour ont montré que ces défaillances étaient d’abord le produit
d’une culture autarcique de la Douane, qui a persisté à réaliser ces opérations de manière
autonome et isolée, alors même
qu’elle ne disposait pas des capacités de maîtrise d’œuvre
et de maîtrise d’ouvrage nécessaires. En outre, la direction de la Douane n’a pas été
capable de responsabiliser ses services locaux en les contrôlant et en tirant les
conséquences des nombreuses erreurs et fautes de gestion constatées.
Enfin, l’exemple de l’indemnisation amiable des victimes d’accidents médicaux prouve, s’il le
fallait, la nécessité d’instaurer un pilotage réactif par les résultats, qui permette de «
tirer la
sonnette d’alarme
»
lorsque les objectifs ne sont pas remplis. Mise en œuvre dans la foulée
de la loi du 4 mars 2002, cette politique a en effet été dévoyée. Si cette loi institue un droit à
réparation des accidents médi
caux même en l’absence de faute, ce
qui constitue un grand
progrès, les résultats obtenus dans le cadre de la procédure amiable ne sont pas à la
hauteur. Le nombre de demandeurs demeure modeste au regard de la population
potentielle, car les victimes se détournent de la procédure amiable en raison de ses
défai
llances. Le taux de rejet des demandes est massif et les délais d’indemnisation sont
importants, plus longs même que si la victime était passée par une procédure devant un
tribunal. Les raisons de ces difficultés sont à chercher dans les défaillances de l’
Office
national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et de
s infections
nosocomiales (Oniam
), l’établissement public chargé d’indemniser les victimes. Sa gestion
est affectée de graves défauts, comme des anomalies comptables et budgétaires, de lourdes
Seul le prononcé fait foi
13
carences dans le recouvrement des sommes dues par les assurances et une approche
laxiste des ressources humaines et de la commande publique. Au total, la victime a été trop
souvent oubliée par l’institution pourtant chargée d’en pro
téger les intérêts.
Pour prévenir de telles dérives, les juridictions financières ont souvent l’occasion de rappeler
la nécessité, pour les pouvoirs publics, de suivre attentivement les résultats qu’ils obtiennent
eux-
mêmes ou qu’atteignent les organismes qu’ils financent ou dont ils ont la tutelle. Cela
passe notamment par la conclusion et le suivi étroit de conventions fixant des indicateurs et
des objectifs réalistes. Cette recommandation figure ainsi dans le chapitre consacré au
financement, par les c
ollectivités d’Auvergne
-Rhône-Alpes, des opérateurs de spectacle
vivant.
*
Mesdames, messieurs,
Je voudrais à présent conclure en rappelant trois messages.
Le premier, c’est que la situation de nos finances publiques demeure fragile et vulnérable,
malgré les progrès constatés. Les efforts pour maîtriser les dépenses publiques devront être
poursuivis et intensifiés si notre pays veut préserver sa capacité à faire des choix souverains
et à rester crédible dans le concert européen grâce au respect de ses engagements. Les
rapports de la Cour et des chambres
régionales montrent des marges d’efficacité et
d’efficience dans nombre de politiques publiques.
Le deuxième message, c’est qu’une modernisation effective de notre action publique est
possible. Elle a été engagée dans plusieurs secteurs et peut prendre appui sur des atouts
importants, au premier rang desquels se trouvent les compétences et la force de
l’engagement de nombreux agents publics, d’une immense majorité d’agents publics
. Elle
doit se systématiser en prenant en compte les meilleures pratiques.
E
nfin, et c’est un message réitéré des juridictions financières
: le succès des démarches de
modernisation dépend d’une sorte de révolution copernicienne, qui consisterait à prêter plus
d’attention aux résultats effectifs de l’action publique, à l’impact de
s politiques publiques pour
leurs bénéficiaires, et à fonder les décisions sur la mesure de ces résultats plutôt que sur le
souci d’annoncer systématiquement des mesures nouvelles.
Pour accomplir cette révolution, les pouvoirs publics peuvent compter sur les observations
des juridictions financières, qui veillent depuis 1807 sur le bon usage des deniers publics et
qui continueront de remplir avec une grande vigilance les missions que leur ont confiées les
représentants du suffrage universel.
Je vous remercie pour votre attention.
Je me tiens à votre disposition pour répondre à quelques-unes de vos questions. Sachez
qu’un temps d’échanges avec les présidents de chambre concernés par les différents
chapitres a été prévu à l’issue de cette conférence de pre
sse, afin de répondre plus en
détails aux interrogations que vous pourriez avoir.