COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE
ET FINANCIÈRE
RAPPORT
AU PRÉSIDENT
DE LA RÉPUBLIQUE
2017
•
Sommaire
Introduction
...................................................................................................
5
Compétences de la Cour de discipline budgétaire et financière
................
7
Activité et performance de la Cour en 2016
..............................................
11
L’activité de la Cour
......................................................................................
11
Les indicateurs de volume
....................................................................................................
11
Les délais de traitement des affaires
....................................................................................
14
Les moyens en personnel de la Cour (hors ministère public)
........................
17
Appréciation de la performance annuelle de la Cour
....................................
18
Rappel des objectifs et des indicateurs de performance
.......................................................
18
Appréciation de la performance de la CDBF en 2016
.........................................................
20
La jurisprudence de la Cour de discipline budgétaire et financière
en 2016
..........................................................................................................
23
Arrêt n° 205-694/695-II du 2 février 2016
Consortium de réalisation
(CDR) et Établissement public de financement et de restructuration
(EPFR) – Question prioritaire de constitutionnalité (QPC)
...........................
25
Arrêt n° 206-735-I du 3 mars 2016 Caisse interprofessionnelle de
prévoyance et d’assurance vieillesse (CIPAV) – Question prioritaire de
constitutionnalité (QPC)
................................................................................
29
Arrêt n° 207-745 du 22 avril 2016 Agence nationale des titres sécurisés
(ANTS)
..........................................................................................................
31
Arrêt n° 208-737 du 14 juin 2016 Établissement d’hébergement pour
personnes âgées dépendantes (EHPAD) de Durtal
........................................
37
Arrêt n° 209-730-I du 21 juin 2016 Office national des eaux et des
milieux aquatiques (ONEMA) – Question prioritaire de
constitutionnalité (QPC)
................................................................................
41
Arrêt n° 210-722 du 21 juillet 2016 Agrément dérogatoire donné à une
opération de défiscalisation relevant de la loi du 23 juillet 2003 dite « loi
Girardin »
......................................................................................................
43
Arrêt n° 211-739 du 16 novembre 2016 Centre hospitalier de Givors
..........
47
Arrêt n° 212-735-II du 30 décembre 2016 «
Caisse
interprofessionnelle
de prévoyance et d’assurance vieillesse (CIPAV)
»
............................
51
Décisions de classement du procureur général et exécution des
décisions de justice
......................................................................................
55
Décisions de classement du procureur général
.........................................
55
II - Exécution des jugements par les personnes morales de droit public
.......
56
COUR DES COMPTES
4
Décisions du Conseil d’État, juge de cassation des arrêts de la CDBF ... 57
La modernisation des procédures et de l’organisation de la CDBF
........
58
Activité internationale
.................................................................................
61
Conclusion
....................................................................................................
63
Introduction
L’article L. 316-1 du code des juridictions financières (CJF) dispose
que la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) présente chaque
année au Président de la République un rapport qui est annexé au rapport
public de la Cour des comptes.
La mesure de l’activité de la CDBF, juridiction administrative à
vocation répressive et, de ce fait, soumise à des règles de procédure strictes,
ne peut être appréciée que de façon globale. Si le nombre d’arrêts rendus
constitue l’un des indicateurs principaux de son activité, d’autres données
telles que le nombre de saisines ou les délais de traitement des affaires
doivent également être prises en considération et analysées.
Le nombre de déférés est un indicateur important dans la mesure où
il détermine l’activité et les productions de la CDBF : réquisitoires
introductifs d’instance ou décisions de classement, instructions et dépôts
de rapport, décisions de renvoi et au dernier stade de la procédure,
audiences publiques et arrêts.
Pour l’année 2016, les déférés se sont élevés à 16, soit un nombre
supérieur à la moyenne constatée pendant la période 2007-2016
(15 déférés). La CDBF a rendu huit arrêts en 2016, dont trois concernant
des questions prioritaires de constitutionnalité (QPC), comme en 2015, au-
dessus de la moyenne constatée depuis 2007 (5,6 arrêts par an). Les
activités liées à l’instruction des affaires ont été en forte hausse avec un
nombre de rapports déposés et un nombre d’auditions de personnes mises
en cause et de témoins sensiblement supérieurs à cette moyenne
(respectivement 13 par rapport à 9 et 87 par rapport à 44).
L’année 2016 a, notamment, été marquée par l’examen de trois
questions prioritaires de constitutionnalité et par la réforme de
l’organisation et des procédures de la Cour.
Compétences de la Cour de discipline
budgétaire et financière
La CDBF a été instituée par la loi n° 48-1484 du 25 septembre 1948,
plusieurs fois modifiée et codifiée depuis 1995 au CJF. Elle est présidée
par le Premier président de la Cour des comptes, vice-présidée par le
Président de la section des finances du Conseil d’État, et composée
paritairement de conseillers d’État et de conseillers maîtres à la Cour des
comptes. La CDBF est une juridiction administrative spécialisée, de nature
répressive, qui sanctionne les atteintes aux règles régissant les finances
publiques, commises par les ordonnateurs, les comptables et les
gestionnaires publics inclus dans le champ de ses justiciables (article
L. 312-1 du CJF).
Juridiction financière distincte de la Cour des comptes, la CDBF
remplit un office autonome selon un droit spécifique et sur la base
d’infractions légales qui lui sont propres. Les infractions réprimées par la
Cour sont énoncées aux articles L. 313-1 et suivants du CJF. Elles portent
sur la violation des règles relatives à l’exécution des recettes, des dépenses
et à la gestion des biens des collectivités publiques (État ou collectivités
locales) ou des organismes publics ou privés soumis au contrôle de la Cour
des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes
(articles L. 313-1 à L. 313-4 du CJF). Elles concernent aussi l’octroi
d’avantages injustifiés à autrui entraînant un préjudice pour l’organisme ou
le Trésor public (article L. 313-6 du CJF) et l’omission faite sciemment de
souscrire les déclarations à produire aux administrations fiscales en vertu
des dispositions du code général des impôts et de ses annexes
(article L. 313-5 du CJF). La loi n° 95-1251 du 28 novembre 1995 a en
outre introduit un article L. 313-7-1 du CJF faisant de la faute grave de
gestion des responsables d’entreprises publiques une infraction spécifique.
En application de la loi n° 80-539 du 16 juillet 1980, la Cour peut
également intervenir en cas d’inexécution de décisions de justice.
Est justiciable de la CDBF, en application de l’article L. 312-1 du
CJF
1
, toute
personne
appartenant
au
cabinet
d’un
membre
du
Gouvernement, tout fonctionnaire ou agent civil ou militaire de l’État, des
collectivités territoriales, de leurs établissements publics ainsi que des
groupements
de
collectivités
territoriales,
et
tout
représentant,
1
Par une décision n° 2016-599 QPC du 2 décembre 2016, le Conseil constitutionnel a
déclaré cet article conforme à la Constitution, voir
infra
p. 41.
8
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
administrateur ou agent des autres organismes qui sont soumis soit au
contrôle de la Cour des comptes, soit au contrôle d’une chambre régionale
ou territoriale des comptes. Sont également justiciables de la CDBF tous
ceux qui exercent, en fait, les fonctions des personnes désignées ci-dessus.
Les membres du Gouvernement ne sont pas justiciables de la Cour.
Si les ordonnateurs élus locaux ne sont pas justiciables de la CDBF
lorsqu’ils agissent dans le cadre de leurs fonctions, ils le sont en revanche
dans certaines hypothèses définies par le législateur (article L. 312-2 du
CJF). Les élus locaux peuvent en effet être mis en cause et renvoyés devant
la Cour lorsqu’ils commettent les infractions définies aux articles L. 313-7
et L. 313-12 du CJF, c’est-à-dire en cas d’inexécution de décisions de
justice
2
. Ils sont également justiciables, en application de l’article L. 312-2
du CJF, lorsqu’ils ont engagé leur responsabilité propre en ayant pris un
ordre de réquisition et, à cette occasion, procuré un avantage injustifié à
autrui entraînant un préjudice pour le Trésor ou la collectivité publique
concernée
3
(article L. 313-6 du CJF). Enfin, leur responsabilité peut être
engagée devant la CDBF lorsqu’ils agissent dans le cadre d’activités qui
ne constituent pas l’accessoire obligé de leurs fonctions électives, par
exemple en tant que dirigeants d’une association contrôlée par les
juridictions financières ou d’une société d’économie mixte
4
.
La CDBF peut être saisie
5
, conformément à l’article L. 314-1 du
CJF, par les autorités suivantes
6
, toujours par l’organe du ministère public :
-
le Président de l’Assemblée nationale ;
-
le Président du Sénat ;
-
le Premier ministre ;
-
le ministre chargé des finances ;
-
les autres membres du Gouvernement pour les faits relevés à la charge
des fonctionnaires et agents placés sous leur autorité ;
-
la Cour des comptes ;
2
CDBF, 20 décembre 2001,
Région Guadeloupe.
3
CDBF, 30 juin 2006,
Syndicat intercommunal à vocation multiple (SIVOM) de la
région d’Étaples-sur-Mer
, AJDA 2006, p. 2445.
4
CDBF, 13 juin 2003,
SEM Sarcelles Chaleur
, Lebon p. 121.
5
Hormis le cas particulier des dispositions de la loi du 16 juillet 1980 précitées où elle
peut être aussi saisie par les créanciers.
6
L’ordonnance n° 2016-1360 du 13 octobre 2016 modifiant la partie législative du CJF,
dont l’entrée en vigueur interviendra au plus tard le 1
er
juillet 2017, inclut en outre dans
cette liste de l’article L. 314-1, les procureurs de la République.
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE 2016
9
-
les chambres régionales et territoriales des comptes ;
-
le procureur général près la Cour des comptes.
Les sanctions que peut prononcer la Cour sont des amendes, selon
un quantum encadré par la loi. La Cour peut en outre décider de publier ses
arrêts de condamnation au
Journal officiel
de la République française.
Les arrêts de la CDBF peuvent faire l’objet d’un pourvoi en
cassation devant le Conseil d’État.
Depuis 1948, la CDBF a rendu 212 arrêts
7
. Juridiction répressive,
gardienne des règles qui régissent l’utilisation de l’argent public et des
principes de bonne gestion, elle remplit aussi un rôle de dissuasion et de
rappel de la norme à l’égard des gestionnaires publics qui sont ses
justiciables.
La Cour contribue ainsi à la diffusion d’une culture de rigueur et de
bonne gestion en cohérence, notamment, avec les principes posés par la loi
organique relative aux lois de finances de 2001.
7
Le premier arrêt de la Cour a été rendu six années après la création de la Juridiction :
CDB, 30 juin 1954,
Maison centrale de Melun.
10
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
Déroulement d’une affaire devant la
Cour de discipline budgétaire et
financière
8
8
L’ordonnance n° 2016-1360 du 13 octobre 2016 modifiant la partie législative du CJF,
dont l’entrée en vigueur interviendra au plus tard le 1
er
juillet 2017 prévoit la
suppression de la demande d’avis aux ministres.
Activité et performance de la Cour en
2016
L’activité de la Cour
L’activité de la CDBF est analysée
au travers d’indicateurs
de
volume (v.
infra
, tableau n° 1) et de délais (v. plus loin, tableaux n° 2 et
n° 3). Ces indicateurs présentent un compte-rendu fidèle et précis de
l’activité annuelle de la Juridiction. Toutefois leur évolution, parfois
significative d’une année sur l’autre, doit être analysée avec recul en tenant
compte, d’une part du nombre relativement limité d’arrêts rendus et d’autre
part du fait que le traitement contentieux des affaires s’inscrit
inévitablement dans un cadre pluriannuel du fait des règles procédurales.
Afin
de
ne
pas
fausser
l’appréciation
des
résultats,
les
développements qui suivent ne prennent pas en compte les affaires
relatives à l’inexécution des décisions de justice. Ces dernières, qui sont
présentées
infra
dans la partie consacrée aux classements, relèvent en effet
d’une logique et d’une procédure distinctes.
Les indicateurs de volume
Le nombre d’arrêts
s’établit à huit en 2016. Ce résultat est égal ou
supérieur à ceux constatés les années précédentes (huit arrêts rendus en
2015, cinq arrêts en 2014, quatre en 2013) et à la moyenne constatée depuis
2007 (5,6).
Le nombre de déférés transmis
s’élève à 16 en 2016. Il est
inférieur à celui de 2015 (20) et à celui de 2014 (22) mais supérieur à la
moyenne annuelle des déférés de la période 2007 à 2016 (15).
Sur les 16 déférés enregistrés en 2016, 15 proviennent des
juridictions financières. Cinq déférés ont été transmis par des chambres
régionales des comptes (au lieu de 12 en 2015 et de huit en 2014), 10 par
la Cour des comptes (8 en 2015, 13 en 2014). Un déféré est d’origine
ministérielle (ministre des finances et des comptes publics et ministre de
l’économie, de l’industrie et du numérique). En outre, 2 saisines ont été à
l’initiative du procureur général. Malgré la baisse des déférés issus des
chambres régionales des comptes, constatée en 2016, la répartition de leur
12
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
nombre entre celles-ci et les chambres de la Cour des comptes reste assez
équilibrée sur les 3 dernières années.
Sur une période de 10 ans, 96 % des déférés sont venus de la Cour
et des chambres régionales et territoriales des comptes. Il n’y a pas eu de
déféré émanant des présidents des assemblées parlementaires.
Le nombre de réquisitoires transmis
par le procureur général au
président de la Cour en 2016 (18 dont 3 supplétifs) a été supérieur à la
moyenne constatée ces 10 dernières années (11).
L’année 2016 a été marquée par la forte hausse des travaux liés
à l’instruction.
Ainsi, le nombre de rapports d’instruction déposés en 2016
(13) a, été supérieur à la moyenne constatée ces 10 dernières années (9,2).
Le nombre d’auditions de personnes mises en cause et de témoins entendus
a été élevé (87 en 2016, sur 21 affaires, à comparer à 44 en moyenne ces
10 dernières années, sur 10 affaires en moyenne), ce qui est significatif de
l’augmentation du nombre d’affaires instruites.
Les travaux d’instruction sont réalisés par des rapporteurs près la
Cour, désignés parmi les 24 qui ont été nommés dans ces fonctions, assistés
par les deux greffières.
Le nombre de classements
9
est de 8 en 2016 (12 en 2015 et 8 en
2014). Le taux de classement s’établit ainsi en 2016 à 73 %. Il est supérieur
au taux moyen de classement de 63 % constaté depuis la création de la
CDBF et aux taux observés au cours des deux dernières années (60 % en
2015 et 50 % en 2014). Le taux élevé de 2016 s’explique, notamment, par
le faible nombre de décisions de renvoi communiquées dans l’année (trois).
9
Ne sont toutefois pas comptabilisés au sein de ces classements : ceux portant sur des
affaires d’inexécution des décisions de justice qui relèvent d’une démarche distincte.
En effet, dans ces affaires, le classement signifie que l’action du ministère public a
permis l’aboutissement de la demande qui, dès lors, est dénuée d’objet. Le détail des
décisions portant sur ce type particulier d’affaires est présenté ci-après.
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE 2016
13
Tableau n° 1 :
affaires enregistrées, classées et jugées, taux de classement et état du stock
(par an, sur 10 ans, et en total depuis la création de la CDBF)
Années
Déférés
enregistrés
dans l’année
Nombre de
classements au
1
er
stade
(Art. L. 314-3)
Nombre de
classements au
2
ème
stade
(Art. L. 314-4)
Nombre de
classements
au 3
ème
stade
(Art. L. 314-6)
Nombre de
saisines
directes du
procureur
général
Autres
saisines
(révision,
renvoi
après
cassation…)
Nombre
d’arrêts rendus
Taux
de
classement
(1)
Nombre
d’affaires en
stock au
31 décembre
2007
12
2
4
0
0
0
3
60 %
30
2008
16
6
0
1
0
1
5
70 %
35
2009
14
9
7
0
0
(2)
0
6
73 %
27
2010
8
4
2
0
0
0
3
56 %
26
2011
16
5
0
0
1
2
7
50 %
32
2012
15
2
7
0
0
0
7
60 %
31
2013
11
2
1
1
0
0
4
50 %
34
2014
22
3
4
1
0
0
5
(3)
50 %
43
2015
20
7
4
1
2
0
8
60 %
45
2016
16
5
3
0
2
0
8
(4)
73 %
50
total depuis
1948
615
140
146
75
30
10
212
(5)
(1) Hors affaires d’inexécution des décisions de justice. Calculé ainsi : [nombre de classements x 100] divisé par [nombre de renvois + nombre de classements]. Pour le calcul, sont
prises en compte seulement les affaires classées ou renvoyées au cours de l’année en question.
(2) En 2009, le procureur général avait par ailleurs saisi la Cour d’une affaire d’inexécution de décision de justice.
(3) Dont un arrêt pour des questions prioritaires de constitutionnalité (QPC).
(4) Dont trois arrêts pour des QPC.
(5) Dont deux arrêts concernant des affaires relatives à l’inexécution d’une décision de justice.
14
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
Les délais de traitement des affaires
Les délais de traitement des affaires présentés
infra
ne se limitent
pas à la période d’instruction des dossiers. Ils correspondent à la durée
globale de l’instance : ils incluent donc les diligences du ministère public
(réquisitoire initial, décision de poursuivre et décision de renvoi), celles du
rapporteur chargé de l’instruction, ainsi que les autres fonctions du siège
(désignation d’un rapporteur, programmation et préparation des audiences
publiques de jugement et de la notification de l’arrêt).
L’irruption de questions prioritaires de constitutionnalité dans les
procédures est un facteur non négligeable d’allongement des délais de
traitement des affaires.
Les délais présentés ici sont ceux compris entre la date de
l’enregistrement du déféré au ministère public près la CDBF (ou de la
signature du réquisitoire introductif du procureur général, en cas de saisine
directe de la Cour) et la date de la notification de l’arrêt.
Enfin, la période prise en compte ne comprend pas les éventuels
événements postérieurs à l’arrêt rendu (recours en cassation puis renvoi
éventuel devant la CDBF).
Les objectifs de performance annuelle comportent également un
indicateur de délai.
À cet égard, sur les cinq arrêts rendus sur le fond en 2016, trois
affaires ont été traitées en moins de trois ans, deux entre trois et cinq ans et
aucune en plus de cinq ans.
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE 2016
15
Tableau n° 2 :
durée des instances CDBF
Années
moins de 3 ans
entre 3 et 5 ans
plus de 5 ans
en %
en mois
en %
en mois
en %
en mois
2007
100 %
71
2008
75 %
26
25 %
48
2009
83 %
27
17 %
64
2010
67 %
22
33 %
52
2011
40 %
30
60 %
45
2012
72 %
24
14 %
59
14 %
74,5
2013
50 %
24
50 %
52
2014
25 %
33
50 %
51
25 %
61
2015
38 %
31
62 %
39
2016
60 %
30
40 %
44
Note méthodologique : arrêts rendus dans l’année depuis 10 ans - hors affaires d’inexécution de
décisions de justice et hors affaires exceptionnelles
10
, en chiffres absolus [en moyenne, en mois] et
en pourcentage
11
; délai compris entre l’enregistrement du déféré au ministère public près la Cour
12
et la date de l’arrêt
.
Comme le font ressortir les tableaux n° 2 et n° 3, la durée de
l’instruction (2
ème
phase de la procédure) s’est en moyenne élevée à
354 jours, soit moins d’un an. Elle est moins longue que celle des années
précédentes (413 jours en 2015, 711 jours en 2014).
L’instruction la plus courte a duré 249 jours, soit 8,3 mois, la plus
longue 418 jours, soit 13,9 mois. Les écarts par rapport à la moyenne sont
relativement faibles.
10
Excluant les arrêts rendus sur renvoi après cassation, qui ne nécessitent pas
d’instruction complémentaire, les arrêts rendus sur recours en révision, en tierce
opposition ou sur autres recours atypiques (QPC).
11
Ce tableau s’inspire du rapport annuel du Conseil d’État ainsi que de l’indicateur n° 1
de l’objectif 1 du programme «
Justice judiciaire
».
12
Ou du réquisitoire introductif en cas de saisine directe par le procureur général.
16
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
Tableau n° 3 :
détail par phase
13
des instances CDBF des arrêts de
jugement rendus en 2016
(en nombre de jours)
Année 2016
1
ère
phase
Réquisitoire
2
ème
phase
Instruction
3
ème
phase
Renvoi et
audience
Total en jours
Agence nationale
des titres sécurisés
179
249
299
727
Etablissement
d’hébergement pour
personnes âgées
dépendantes
(EHPAD) de Durtal
73
401
447
921
Agrément
dérogatoire donné à
une opération de
défiscalisation
relevant de la loi du
23 juillet 2003 dite
« loi Girardin »
53
359
1099
1511
Centre hospitalier de
Givors
348
418
300
1066
Caisse
interprofessionnelle
de prévoyance et
d’assurance
vieillesse (CIPAV)
157
341
662
1160
13
La phase 1 s’étend de l’enregistrement de la saisine au Parquet jusqu’à la date du
réquisitoire ; la phase 2 court du réquisitoire au dépôt du rapport d’instruction ; la
phase 3 comprend l’ensemble des étapes ultérieures : du dépôt du rapport jusqu’à la
date de notification de l’arrêt.
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE 2016
17
Les moyens en personnel de la Cour
(hors ministère public)
La CDBF est une juridiction qui mobilise relativement peu de
moyens. Les auteurs du rapport au Président de la République sur
l’exemplarité des responsables publics constatent que «
Contrairement aux
autres juridictions financières, la CDBF n’est pas dotée de magistrats
exerçant à temps plein
»
14
.
Le personnel permanent de la CDBF se compose d’un secrétaire
général à mi-temps, d’une greffière (0,9 en équivalent temps plein -ETP-)
et d’une greffière adjointe.
Les rapporteurs, essentiellement des magistrats de juridiction
financière et des conseillers de tribunal administratif ou de cour
administrative d’appel, consacrent en moyenne 30 jours à une affaire.
La fonction de jugement sollicite les membres de la Cour en
moyenne 2,5 jours par membre délibérant et par audience.
Au total, les moyens en personnel de la CDBF ont été en 2016 de
cinq postes équivalents temps plein, soit 0,29 % des effectifs de la Cour
des comptes et des CRTC (respectivement 715 et 1014 ETP en 2015).
Tableau n° 4 :
moyens en personnel de la CDBF (en ETP)
En équivalent
plein temps
2013
2014
2015
2016
Personnel
permanent
2,3
2,3
2,4
2,4
Rapporteurs
1,5
1,2
1,4
2
Fonction de
jugement
0,3
0,4
0,6
0,6
Total
4,1
3,9
4,4
5
14
Rapport au Président de la République sur l’exemplarité des responsables publics,
« Renouer la confiance publique », 8 janvier 2015, p. 148.
18
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
Appréciation de la performance annuelle de la
Cour
Rappel des objectifs et des indicateurs de performance
Trois objectifs
ont été fixés à la CDBF :
1.
Réduire la durée
des procédures (entre l’enregistrement de la saisine
et la notification de l’arrêt) : cet objectif répond à la nécessité d’une
bonne administration de la justice et aux exigences liées au procès
équitable, qui s’expriment notamment dans les stipulations de
l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de
l’homme et des libertés fondamentales. La Cour européenne des droits
de l’homme (CEDH) retient toutefois, pour apprécier le caractère
raisonnable du délai de jugement, non pas l’arrivée de la saisine à la
Cour, mais la date à laquelle la personne est informée par écrit de son
accusation, laquelle se définit « comme la notification officielle
émanant de l’autorité compétente du reproche d’avoir accompli une
infraction pénale »
15
.
2.
Améliorer la qualité des arrêts
: il s’agit également d’un objectif
majeur pour une juridiction afin, notamment, de garantir la qualité de
la motivation et l’exercice d’un droit effectif au recours.
3.
Mieux faire connaître la CDBF
: cet objectif vise à mieux faire
connaître aux autorités compétentes pour saisir la Cour, les infractions
à l’ordre public financier ainsi que la jurisprudence.
Ces trois objectifs sont inspirés de ceux retenus par d’autres
juridictions, en particulier ceux du programme «
Conseil d’État et autres
juridictions administratives
»
.
Ces objectifs sont appuyés par les
indicateurs
suivants (un ou
plusieurs indicateurs par objectif), qui ne s’appliquent toutefois pas aux
affaires relatives à l’inexécution de décisions de justice :
15
CEDH, 26 septembre 2000,
Guisset c. France
: le délai commence à courir à la «
date
à laquelle le requérant fut averti de l’ouverture d’une information à son encontre
devant la Cour de discipline budgétaire et financière
» (point 80 de l’arrêt). CEDH,
11 février 2010,
Malet c. France
.
CE, 22 janvier 2007,
Forzy
, AJDA 2007, p. 697, note
Petit ; AJDA 2007, p. 1036, concl. Keller ; Rev. Trésor 2007, p. 725, note Lascombe et
Vandendriessche
(préjudice
du
fait
du
dépassement
du délai
raisonnable ;
condamnation de l’État à verser 4 000 €).
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE 2016
19
Tableau n° 5 :
indicateurs de performance annuelle de la CDBF
Objectif
Indicateur
Unités
Réalisé
2015
Objectif
2016
Réalisé
2016
1
er
objectif :
réduire la durée
des procédures à
moins de 3 ans
Délai moyen de traitement des procédures CDBF
(1)
mois
35,6 mois
(8 arrêts)
Moins de 36
35,4 mois
(5 arrêts sur
le fond)
Proportion d’affaires en stock
depuis plus de 3 années (au 31-XII)
%
6 %
(3 affaires)
0 %
10 %
(5 affaires)
2
ème
objectif :
améliorer la
qualité des arrêts
Taux d’annulation en cassation
sur les 10 dernières années
(2)
%
0 %
0 %
0 %
3
ème
objectif :
accroître la
connaissance de
la jurisprudence
de la CDBF
Nombre de publications consacrées à la CDBF dans la
presse spécialisée au cours de l’année n
(3)
nombre
(valeur
absolue)
16
17
37
Nombre de personnes ayant reçu une formation ou ayant
participé à une intervention sur la CDBF
nombre
estimé
245
150
218
(1) Ce délai est calculé comme suit : délai moyen compris entre un déféré (ou une saisine directe par le procureur général) et la date de l’arrêt ; cet indicateur ne
comprend donc pas les affaires classées ; il ne retient pas davantage les affaires jugées sur renvoi après cassation et d’autres affaires exceptionnelles qui ne débutent
pas par un déféré (recours en révision…). Cet indicateur est complémentaire du tableau n° 2 ci-dessus.
(2) Calculé comme la part des décisions du Conseil d’État, rendues sur recours en cassation contre un arrêt de la CDBF, donnant une satisfaction partielle ou totale au
requérant (sur les dix dernières années, soit arrêts rendus de 2007 à 2016 inclus).
(3) Hors ouvrages du type manuel de finances publiques, Grands arrêts de la jurisprudence financière, Recueil de jurisprudence des juridictions financières, etc.
20
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
Appréciation de la performance de la CDBF en 2016
1
er
objectif : réduire la durée des procédures
Le
délai moyen de traitement
des affaires ayant donné lieu à arrêt
au cours de l’année 2016 s’établit à 35,4 mois alors qu’il était de 35,6 mois
et de 49 mois en 2014. Il est conforme aux objectifs que la Cour s’est fixés
et marque une amélioration par rapport aux années précédentes. Un effort
particulier est accompli au stade de l’instruction, en accord avec les
rapporteurs en charge des dossiers. En effet, lors de leur désignation, ces
derniers s’engagent à instruire avec diligence, sous réserve des difficultés
particulières rencontrées lors de la procédure (nécessité d’un réquisitoire
supplétif en vue d’une extension du périmètre initial, délais demandés par
les parties et justifiés par une situation particulière). Il reste que les efforts
conjoints de la Cour et du ministère public devront être poursuivis afin de
maîtriser la durée de chacune des étapes de la procédure.
L’indicateur
portant
sur
l’ancienneté
du
stock
au
31 décembre 2016 montre que 10 % des affaires ont plus de trois ans
d’ancienneté, soit cinq affaires dont trois ont fait l’objet d’arrêts sur des
QPC et deux ont été retardées du fait de procédures judiciaires
concomitantes.
Le
stock d’affaires
au 31 décembre 2016 correspond à 50 dossiers
en instance (45 en 2015 et 43 en 2014). Le nombre de déférés enregistrés
et de saisines à l’initiative du procureur général (18) n’a pas été compensé
par le nombre des arrêts rendus sur le fond (5) et des décisions de
classement (8).
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE 2016
21
Tableau n° 6 :
détail de l’ancienneté du stock au 31-XII
(hors affaires d’inexécution de décisions de justice)
stock
total
moins de 3 ans
entre 3 et 5 ans
plus de 5 ans
en %
nombre
d’affaires
en %
nombre
d’affaires
en %
nombre
d’affaires
2008
35
91 %
32
6 %
2
3 %
1
2009
27
89 %
24
11 %
3
0 %
0
2010
26
85 %
22
15 %
4
0 %
0
2011
32
74 %
24
23 %
7
3 %
1
2012
31
84 %
26
13 %
4
3 %
1
2013
34
79 %
27
21 %
7
0 %
0
2014
43
91 %
39
9 %
4
0 %
0
2015
45
94 %
43
2 %
1
4 %
2
2016
50
90 %
45
6 %
3
4 %
2
Les données exposées au tableau n° 6 montrent que 90 % des
affaires en stock ont moins de trois ans. Cependant l’effort en vue du
traitement diligent des dossiers doit être maintenu.
22
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
2
ème
objectif : améliorer la qualité des arrêts de la CDBF
Le taux de recours en cassation
contre des arrêts rendus par la
CDBF entre 2007 et 2016
16
s’élève à 20 % (11 pourvois sur 56 arrêts
rendus), soit un taux de recours intermédiaire par rapport à ceux constatés
en 2015 (19 %) et 2014 (23 %).
Le taux d’annulation des arrêts de la CDBF ayant fait l’objet
d’un recours en cassation
– qui constitue l’indicateur associé à cet
objectif – s’élève à 0 % sur la période 2007 à 2016, aucun arrêt n’ayant été
cassé sur 11 recours formés. Le taux d’annulation en cassation constaté
depuis la création de la CDBF (1948 – 2016) est de 14 %, soit cinq arrêts
cassés, en totalité ou partiellement, sur les 35 recours introduits.
3
ème
objectif : accroître la connaissance de la jurisprudence de
la CDBF
Deux indicateurs permettent d’apprécier les efforts entrepris pour
atteindre cet objectif : le nombre de publications dans la presse spécialisée
intervenues dans l’année et celui des personnes formées sur la période.
Trente-sept publications ont été consacrées à la CDBF en 2016, ce
qui est supérieur à l’objectif de 17. Ces nombres ne prennent pas en compte
les informations publiées par la direction des affaires juridiques du
ministère de l’économie et des finances dans son courrier électronique, ni
les articles de la presse généraliste sur l’activité de la CDBF.
L’effort de formation et d’information sur la CDBF a été poursuivi.
La cible de 150 personnes à atteindre a été dépassée avec 218 personnes
ayant assisté, soit à une intervention sur la CDBF
17
(à l’attention
d’universitaires et d’étudiants, de magistrats judiciaires ou financiers
français, de fonctionnaires ou magistrats étrangers), soit à une séance de
formation ou d’information à l’attention des magistrats et des personnels
de contrôle des juridictions financières.
16
Calculé comme suit : nombre d’arrêts rendus par la CDBF entre 2007 et 2016 ayant
fait l’objet d’un recours en cassation formulé par une ou plusieurs personnes
condamnées, ou par le ministère public près la CDBF.
17
Hors colloques universitaires n’associant pas un représentant de la CDBF.
La jurisprudence de la Cour de discipline
budgétaire et financière en 2016
Une présentation synthétique des huit arrêts rendus en 2016 est
fournie ci-après. Tous les arrêts rendus par la CDBF depuis sa création
figurent sur le site internet de la Cour des comptes : www.ccomptes.fr,
rubrique CDBF.
Dans les huit arrêts qu’elle a rendus en 2016, la CDBF a été amenée
à se prononcer sur des questions prioritaires de constitutionnalité (trois
arrêts) et sur des demandes en nullité de la procédure (deux affaires).
Sur le fond, elle a eu, comme le plus souvent, à examiner des griefs
liés à des manquements aux règles d’exécution des dépenses (infraction
mentionnée à l’article L. 313-4 du CJF) et aux règles de la commande
publique qui s’y rattachent (trois affaires). Elle a eu aussi à examiner des
griefs liés à des engagements de dépenses sans habilitation (infraction
mentionnée à l’article L. 313-3 du CJF) dans deux affaires, ce qui est moins
fréquent.
Une fois les infractions établies, la CDBF a examiné les
circonstances de l’affaire, ce qui, dans un cas, l’a amenée à dispenser les
personnes responsables de sanction.
Enfin, dans une affaire, elle a fait application du principe
non bis in
idem
pour ne pas sanctionner une nouvelle fois les personnes responsables.
Arrêt n° 205-694/695-II du 2 février 2016
Consortium de réalisation (CDR) et
Établissement public de financement et de
restructuration (EPFR) – Question prioritaire
de constitutionnalité (QPC)
Résumé
Alors que l’audience publique et le délibéré de l’affaire n° 694 et
695 CDR/EPFR avaient été programmés le 22 janvier 2016, deux des trois
personnes renvoyées devant la CDBF ont soulevé une question prioritaire
de constitutionnalité. Il s’agissait de la deuxième QPC soulevée dans cette
affaire 694/695.
1 -
La première QPC soulevée en 2014
En mai 2014, la CDBF a examiné une QPC soulevée par les trois
personnes renvoyées dont les mémoires à fin de QPC avaient été joints.
Cette première QPC portait sur 11 articles du CJF. Sans faire de tri entre
ces articles, la CDBF a décidé de transmettre l’ensemble de la QPC au
Conseil d’État. Celui-ci a suivi le même raisonnement pour renvoyer à son
tour l’ensemble de la QPC au Conseil constitutionnel.
Le Conseil constitutionnel, dans une décision 2014-423 QPC du
24 octobre 2014, a considéré que les dispositions législatives du CJF mises
en cause par la QPC étaient toutes conformes à la Constitution. Le Conseil
a énoncé une réserve tenant au principe de proportionnalité des peines, les
autorités judiciaires et disciplinaires compétentes devant veiller, lorsque
plusieurs sanctions prononcées pour un même fait sont susceptibles de se
cumuler, à ce que le montant global des sanctions éventuellement
prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l’une des sanctions
encourues.
26
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
2 -
Une deuxième QPC soulevée en 2016 dans la même affaire
La deuxième QPC portait sur trois articles du CJF qui n’étaient pas
inclus dans la première question (L. 311-4, L. 314-1, L. 314-8) et un
quatrième qui en faisait déjà partie (L. 314-18).
L’article L. 314-18
avait déjà été déclaré conforme à la Constitution
par la décision du Conseil constitutionnel du 24 octobre 2014 se
prononçant sur la première QPC. Les requérants soulevaient à nouveau la
question en se prévalant d’un «
changement des circonstances
» au sens de
l’article 23-2 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée.
Selon
eux,
le
Conseil
constitutionnel
aurait
opéré,
par
ses
décisions récentes
18
, un revirement de sa jurisprudence relative au principe
du respect du
non bis in idem.
Ils reproduisaient donc l’argumentaire
présenté dans la QPC soulevée en 2014.
a)
Une décision de transmission
Comme en 2014, la CDBF a, tout d’abord, vérifié que chacun des
requérants, avait en ce qui le concernait, produit à la Cour un mémoire
distinct et motivé conformément aux dispositions de l’article 23-1 de
l’ordonnance du 7 novembre 1958.
Elle a ensuite examiné les trois conditions requises pour la
transmission au Conseil d’État d’une QPC en application de l’article 23-2
de l’ordonnance de 1958 : la disposition législative contestée est
«
applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des
poursuites
» ; elle ne doit pas avoir «
été déclarée conforme à la
Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil
constitutionnel, sauf changement des circonstances
» ; la question
soulevée «
n’est pas dépourvue de caractère sérieux
»
.
La CDBF a considéré que les dispositions contestées étaient
applicables à l’affaire dont était saisie la CDBF et n’avaient pas été
déclarées conformes à la Constitution par une décision du Conseil
constitutionnel.
Enfin, sur le point le plus délicat du caractère sérieux de la question,
elle a considéré que les moyens tirés de ce que ces dispositions portaient
atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, notamment les
articles 8 et 16 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
19
,
18
CC, décisions n° 2014-453/454 QPC et n° 2015-462 QPC.
19
Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen, art. 8
:
«
La Loi ne doit établir que
des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu’en vertu
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE 2016
27
posaient des questions qui ne pouvaient être regardées comme dépourvues
de caractère sérieux.
Sans faire de tri entre les dispositions contestées, la CDBF a décidé
de transmettre au Conseil d’État l’ensemble de la QPC soulevée par les
requérants. En conséquence de cette transmission, il a été sursis à statuer
sur le fond de l’affaire.
b)
Les suites données à cette QPC
Par décision du 15 avril 2016, le Conseil d’État a jugé qu’il n’y avait
pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité
à la Constitution des articles L. 311-4, L. 314-1 et L. 314-8 du CJF. Il lui
a, en revanche, renvoyé la question de la conformité de l’article L. 314-18
du CJF.
Par une décision n° 2016-550 QPC du 1
er
juillet 2016, le Conseil
constitutionnel a déclaré l’article L. 314-18 du CJF conforme à la
Constitution sous les deux réserves suivantes, l’une déjà formulée dans sa
décision du 24 octobre 2014, l’autre nouvelle :
-
D’une part, que le principe de proportionnalité des sanctions soit
respecté, ce qui implique que le montant global des sanctions
éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé
d’une des sanctions encourues ;
-
D’autre part, «
si les dispositions contestées n’instituent pas, par elles-
mêmes, un mécanisme de double poursuite et de double sanction
(devant la juridiction pénale et devant la Cour de discipline
budgétaire et financière), elles le rendent toutefois possible. Ces
éventuels cumuls de poursuites et de sanctions doivent, en tout état de
cause, respecter le principe de nécessité des délits et des peines, qui
implique qu’une même personne ne puisse faire l’objet de poursuites
différentes conduisant à des sanctions de même nature pour les mêmes
faits, en application de corps de règles protégeant les mêmes intérêts
sociaux
»
.
d’une Loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée
»
et
art. 16 : «
Toute Société dans laquelle la garantie des Droits n’est pas assurée, ni la
séparation des Pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution
»
.
Arrêt n° 206-735-I du 3 mars 2016
Caisse interprofessionnelle de prévoyance et
d’assurance vieillesse (CIPAV) – Question
prioritaire de constitutionnalité (QPC)
I - Résumé
Comme la QPC examinée dans l’affaire précédente, celle-ci portait
sur trois articles du CJF qui n’étaient pas inclus dans la QPC de mai 2014
soulevée dans l’affaire CDR/EPFR (L. 311-4, L. 314-1, L. 314-8) et un
quatrième qui en faisait déjà partie (L. 314-18).
Sans faire de tri entre les dispositions contestées, la CDBF a décidé
de transmettre au Conseil d’État l’ensemble de la QPC soulevée par le
requérant.
II - Les suites données à cette QPC
Par décision du 27 mai 2016, le Conseil d’État a jugé d’une part,
qu’il n’y avait pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la
question de la conformité à la Constitution des articles L. 311-4, L. 314-1
et L. 314-8 du code de juridictions financières, d’autre part qu’il n’y avait
pas lieu de statuer sur la QPC, en tant qu’elle portait sur l’article L. 314-18
du CJF, le Conseil constitutionnel en étant déjà saisi.
Par une décision n° 2016-550 QPC du 1
er
juillet 2016, le Conseil
constitutionnel a déclaré l’article L. 314-18 du CJF conforme à la
Constitution sous deux réserves (cf. ci-dessus).
L’examen de l’affaire par la CDBF a pu reprendre. L’arrêt a été
notifié le 30 décembre 2016 (voir
infra
).
Arrêt n° 207-745 du 22 avril 2016
Agence nationale des titres sécurisés (ANTS)
Les infractions retenues
•
Art. L. 313-1 du CJF : non-respect des règles applicables en matière de
contrôle financier portant sur l’engagement des dépenses ;
•
Art. L. 313-3 du CJF : engagement d’une dépense sans habilitation
adéquate ;
•
Art. L. 313-4 du CJF : infractions aux règles d’exécution des dépenses
et des recettes de l’État ou des collectivités et organismes mentionnés à
l’article L. 312-1 du CJF.
II - Résumé
L’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), établissement
public national, a été chargée en 2010 d’assurer la maîtrise d’oeuvre d’un
projet dit FAETON destiné à remplacer l’ancienne application de gestion
des droits à conduire. Dans ce cadre, l’ANTS a passé un important marché
à bons de commande avec un prestataire de services.
Deux directeurs successifs et l’un de leurs adjoints ont été
sanctionnés, sur le fondement de l’article L. 313-4 du CJF, pour avoir eu
recours à des bons de commande et pour avoir passé un avenant, dans des
conditions irrégulières au regard des règles du code des marchés publics.
Ils l’ont aussi été pour ne pas avoir soumis des bons de commande
supérieurs à un montant déterminé à l’avis du contrôleur financier
(art. L. 313-1) et pour avoir engagé des dépenses supérieures à 1 M€ sans
y avoir été habilités par le conseil d’administration de l’établissement
public (art. L. 313-3).
Après avoir pris en considération d’importantes circonstances
atténuantes, la Cour leur a infligé des amendes (1 500, 1 000 et 500 €) se
situant, pour la plus élevée d’entre elles, au niveau de la médiane des
amendes infligées par la Cour depuis 2009.
32
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
Avant d’examiner l’affaire au fond, la Cour a écarté une demande
de complément d’instruction formulée par le ministère public à l’audience,
lequel, dans cette attente, n’a pas requis de sanction et a rejeté deux
demandes tendant à l’annulation de la procédure.
L’une des particularités de cette affaire tient à ce qu’elle fait suite à
un déféré du ministre de l’intérieur
20
.
III - Sur la procédure
a)
Sur une demande de complément d’instruction formulée par le
ministère public
Dans ses conclusions orales prononcées lors de l’audience, le
procureur général, après avoir réaffirmé que les responsabilités des trois
personnes renvoyées devant la Cour étaient établies pour les infractions
mentionnées dans la décision de renvoi, a demandé à la Cour de surseoir à
statuer et de décider d’un complément d’instruction en vue de rechercher
les responsabilités éventuelles d’autres personnes et de réexaminer
l’ensemble des circonstances de l’affaire.
La Cour n’a pas répondu favorablement à cette demande. Elle a
considéré qu’elle était en mesure, à la lumière de l’ensemble des pièces du
dossier et après avoir entendu les parties et les témoins, de statuer sur les
responsabilités des personnes renvoyées sans qu’il lui soit nécessaire de
disposer d’un complément d’instruction.
b)
Sur des demandes d’annulation de la procédure
Une personne renvoyée mettait en cause la validité de la procédure,
estimant que, malgré la demande qu’elle avait faite auprès du rapporteur,
celui-ci avait refusé de faire verser au dossier un rapport de l’inspection
générale de l’administration, utile à sa défense, ce qui avait vicié la
procédure. La Cour a constaté que ce rapport avait été versé au dossier par
le ministère public, que la personne renvoyée avait eu le temps d’en
20
Conformément à l’art. L. 314-1 du CJF, les membres du Gouvernement ont qualité
pour saisir la CDBF par l’organe du ministère public. Les « déférés ministériels » sont
relativement rares, un déféré tous les deux ans en moyenne.
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE 2016
33
prendre connaissance et de produire un mémoire complémentaire avant
l’audience. Elle a, par conséquent, considéré qu’il n’y avait pas eu
«
privation de la garantie que constitue le respect des droits de la
défense
».
La Cour a adopté un raisonnement similaire pour écarter une
demande d’une autre personne renvoyée qui estimait que l’instruction
aurait pu être étendue à d’autres pièces et aurait pu conduire à la mise en
cause d’autres personnes.
IV - Les faits et les infractions
1 -
Sur les manquements aux règles d’exécution des dépenses
a)
La passation irrégulière d’un avenant
21
Un directeur général a passé un avenant mettant en oeuvre une
stratégie alternative sous la contrainte des retards de déploiement de
l’application « cible » et des errements de la maîtrise d’ouvrage. La Cour a
considéré que, l’objet de cet avenant étant différent de celui du marché
initial, sa passation était contraire aux dispositions de l’article 20 du code
des marchés publics
22
.
b)
Le recours irrégulier à des bons de commande
Les trois personnes renvoyées ont signé des bons de commande,
dans des conditions irrégulières, soit parce qu’ils avaient été émis dans le
cadre d’une maintenance évolutive alors même que la première version de
l’application à faire évoluer n’avait pas fait l’objet d’une réception, soit
parce que ces bons n’étaient pas accompagnés par les formules
21
Sur des avenants irréguliers, cf. récemment, CDBF, 6 octobre 2014,
Centre
hospitalier universitaire (CHU) de Caen
.
22
Art. 20 du CMP : «
En cas de sujétions techniques imprévues ne résultant pas du fait
des parties, un avenant ou une décision de poursuivre peut intervenir quel que soit le
montant de la modification en résultant. Dans tous les
autres cas, un avenant ou une
décision de poursuivre ne peut bouleverser l’économie du marché, ni en changer
l’objet.
»
.
34
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
d’évaluation des coûts requises par le marché, soit parce qu’ils ne
respectaient pas des modalités expressément prévues par ledit marché.
La
Cour
a
considéré
que
les
prestations
nouvelles
ou
complémentaires ayant fait l’objet de ces bons de commande auraient dû
donner lieu à la conclusion d’avenants, de marchés complémentaires ou de
nouveaux marchés dans les conditions prévues par le code des marchés
publics (notamment ses articles 20, 26, 28 et 35).
Il se confirme que le non-respect des dispositions du code des
marchés publics constitue l’un des principaux champs
23
de l’infraction à
l’article L. 313-4 du CJF.
2 -
Sur le non-respect des règles du contrôle financier
Conformément aux dispositions réglementaires qui lui sont
applicables, l’ANTS est soumise au contrôle financier de l’État
24
. Ce
contrôle implique que les contrats, conventions, baux, marchés ou
commandes
soient
soumis
au
visa
ou
à
l’avis
préalable
du
contrôleur financier.
La Cour a précisé que les bons de commande émis dans le cadre
d’un marché à bons de commande entraient dans le champ de cette
exigence, alors même que ce marché aurait été lui-même soumis à visa ou
avis préalable du contrôleur financier en application des mêmes
dispositions.
Dans la mesure où 14 bons de commande d’un montant supérieur à
100 000 € n’ont pas été soumis à l’avis ou au visa préalable du contrôleur
financier alors qu’ils auraient dû l’être, la Cour a considéré que l’infraction
prévue par l’article L. 313-1 du CJF était constituée
25
.
Cet usage « autonome » de l’infraction à l’article L. 313-1 du CJF
n’est pas systématique. Dans certaines affaires, la CDBF a considéré que
le non-respect des règles en matière de contrôle économique et financier
de l’État relevait de l’infraction définie à l’article L. 313-4 du même code
26
.
23
Cf. GROPER, Nicolas.
Responsabilité des gestionnaires publics devant le juge
financier.
Dalloz référence, 2010/2011, p 167.
24
Devenu contrôle budgétaire par application du décret n° 2012-1246 du
7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.
25
Cf. CDBF, 19 décembre 2008,
Centre régional des oeuvres universitaires et scolaires
(CROUS) de Corse
.
26
Cf. récemment, CDBF, 12 mai 2015,
Entreprise minière et chimique (EMC).
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE 2016
35
3 -
Sur l’engagement de dépenses sans habilitation
Le cadre juridique applicable à l’ANTS prévoyait que le conseil
d’administration de l’établissement public déléguait la responsabilité
générale au directeur
«
de passer les conventions et les marchés publics
jusqu’à un million d’euros quel que soit le type de procédure choisi, après
visa du contrôleur budgétaire
».
Des dépenses correspondant à deux bons de commande d’un
montant supérieur à 1 M€ auraient dû faire l’objet d’un avenant et d’un
nouveau marché et être soumises à la délibération du conseil
d’administration.
La Cour a considéré que la signature de ces bons de commande, sans
qu’ait été recueillie l’approbation du conseil d’administration, avait
entraîné la méconnaissance des règles applicables à l’ANTS, ce qui est
constitutif de l’infraction prévue par l’article L. 313-3 du CJF.
V - La prise en considération des circonstances
Comme toute juridiction répressive, la CDBF peut tenir compte de
tout élément lié à la personne et à ce qui l’entoure au moment où
l’infraction a été commise
27
.
Dans cette affaire, la prise en considération des circonstances a
constitué un point essentiel du débat, le procureur général et les trois
personnes renvoyées ayant fortement insisté sur des carences et des
incohérences alléguées des autorités de tutelle de l’ANTS et sur celles de
la maîtrise d’ouvrage du projet FAETON.
La Cour n’a pas ignoré ce contexte. Elle a pris en considération des
circonstances aggravantes pour un directeur, qui, compte tenu de ses
fonctions antérieures était informé des risques que présentait le
projet FAETON et connaissait «
parfaitement
» le contexte dans lequel il
allait intervenir en tant que directeur de l’ANTS
28
.
27
Cf. GROPER, Nicolas.
Responsabilité des gestionnaires publics devant le juge
financier
. Dalloz référence, 2010/2011, p. 299.
28
Position similaire de la CDBF dans un arrêt récent, CDBF, 22 janvier 2015,
Établissement public du campus de Jussieu
.
36
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
Elle a pris en considération des circonstances atténuantes, tenant aux
nombreuses faiblesses et défaillances de la maîtrise d’ouvrage du projet,
assurée par une mission du ministère de l’intérieur, qui ont causé de
sérieuses difficultés dans la conduite de la maîtrise d’oeuvre assurée par
l’ANTS.
Elle a également relevé que ce directeur, conscient des difficultés de
tenir la date limite impartie au projet, avait demandé à l’autorité de tutelle
de l’ANTS un report de délais qui lui avait été refusé.
Faisant une balance entre circonstances aggravantes et circonstances
atténuantes, la Cour a considéré que ce directeur devait bénéficier de
circonstances susceptibles d’atténuer sa responsabilité. Les deux autres
personnes renvoyées ont également bénéficié de circonstances atténuantes
de responsabilité.
VI - Décision
La CDBF a infligé des amendes de 1 500 € à un directeur de
l’ANTS, de 1 000 € à son successeur et de 500 € à l’un de leurs adjoints.
Ces montants sont égaux ou inférieurs au montant médian des
amendes les plus élevées dans chaque affaire n’impliquant pas une
infraction à l’article L. 313-6 du CJF, infligées par la CDBF depuis 2009
(1 500 €).
La publication de l’arrêt au
Journal officiel
de la République
française a été décidée.
Un pourvoi en cassation a été formé contre cette décision par l’une
des personnes condamnées.
Arrêt n° 208-737 du 14 juin 2016
Établissement d’hébergement pour personnes
âgées dépendantes (EHPAD) de Durtal
Les
infractions retenues
•
Art. L. 313-4 du CJF : infractions aux règles d’exécution des dépenses
et des recettes de l’État ou des collectivités et organismes mentionnés à
l’article L. 312-1 du CJF.
II - Résumé
La directrice de l’EHPAD
29
de Durtal a passé des marchés et a
commandé diverses fournitures et prestations en méconnaissance des
dispositions du code des marchés publics (CMP) concernant les procédures
de publicité et de mise en concurrence. De plus, pour un marché significatif
de travaux de mise aux normes de bâtiments, elle a fait intervenir un tiers
intéressé dans l’élaboration et l’attribution du marché, ce qui a porté
atteinte au principe d’égalité d’accès à la commande publique.
Elle a été reconnue responsable des infractions commises et
condamnée à une amende.
29
Les EHPAD sont des établissements sociaux et médico-sociaux au sens de l’article
L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles (CASF). Leurs modalités
particulières de financement et de tarification (trois sections : hébergement,
dépendance, soins) sont précisées aux articles R. 314-158 et suivants du CASF.
38
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
III - Les faits et les infractions
1 -
Sur un marché de travaux de mise aux normes de bâtiments
Trois irrégularités ont été constatées dans la passation de ce
marché. La première a tenu au délai de réponse accordé aux entreprises,
de 18 jours, qui, même en procédure adaptée, a été jugé insuffisant par
la CDBF, au regard de l’article 28 du CMP
30
, pour permettre aux
entreprises d’établir leur offre dans le respect du libre jeu de la
concurrence.
Deuxième irrégularité, la procédure ayant été interrompue, faute
de nombre suffisant de réponses, la directrice a négocié un marché avec
une entreprise, dont les conditions initiales avaient été substantiellement
modifiées, sans nouvelle procédure de publicité et de mise en
concurrence ce qui était contraire à l’article 35 du CMP.
Enfin, troisième irrégularité, le co-gérant de l’entreprise à qui a
été attribué le marché a participé de façon active, à la demande de la
directrice, à l’élaboration et à l’attribution de ce marché, ce qui a créé
une rupture d’égalité dans l’accès à la commande publique, en « grave »
méconnaissance de l’article 1
er
du CMP
31
.
2 -
Sur d’autres commandes de prestations
La maison de retraite a commandé et payé quatre types de
prestations (personnels de travail intérimaire, construction d’une pergola,
achat de 65 téléviseurs, travaux de maintenance d’un groupe électrogène)
sans publicité ni mise en concurrence alors que le montant de ces
prestations était supérieur au seuil fixé au III de l’article 28 du CMP en-
30
Art. 28 –I.
(
CMP 2006 applicable au moment des faits) : «
Les marchés passés selon
la procédure adaptée sont des marchés passés selon des modalités de publicité et de
mise en concurrence déterminées par la personne responsable du marché en fonction
de leur objet et de leurs caractéristiques (…)
»
.
31
Art. 1
er
– II «
Les marchés publics et les accords-cadres soumis au présent code
respectent les principes de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de
traitement des candidats et de transparence des procédures. Ces principes permettent
d’assurer l’efficacité de la commande publique et la bonne utilisation des deniers
publics. Ces obligations sont mises en oeuvre conformément aux règles fixées par le
présent code
»
.
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE 2016
39
deçà duquel un pouvoir adjudicateur peut décider de passer un marché sans
publicité ni mise en concurrence
32
.
IV- La prise en considération des circonstances
Sans faire de balance entre circonstances aggravantes et
circonstances atténuantes, la CDBF a néanmoins relevé d’une part, que
la directrice de l’établissement :
- a pu se sentir isolée dans l’exercice de ses fonctions ;
- n’a pas reçu de conseils ou d’alertes des comptables
successifs ;
- a agi en informant le conseil d’administration.
Mais que d’autre part :
- les manquements ont été répétés ;
- les irrégularités commises dans l’attribution du marché de
travaux de mise aux normes ont été « graves ».
V - Décision
La CDBF a infligé une amende de 1 500 € à la directrice de
l’EHPAD
33
.
Ce montant est égal au montant médian des amendes les plus
élevées dans chaque affaire n’impliquant pas une infraction à l’article
L. 313-6 du CJF, infligées par la CDBF depuis 2009 (1 500 €).
La publication de l’arrêt au
Journal officiel
de la République
française a été décidée.
32
Ce seuil a souvent varié depuis 2008 comme le souligne l’arrêt (Considérant 20).
33
Dans l’affaire CDBF, 8 décembre 2014,
Maison de retraite publique de Vertheuil
,
l’amende infligée au directeur a été de 2 000
€, pour des
irrégularités de nature
différente (tenue des comptes, paiement de primes au personnel).
Arrêt n° 209-730-I du 21 juin 2016
Office national des eaux et des milieux
aquatiques (ONEMA) – Question prioritaire de
constitutionnalité (QPC)
I – Résumé
La question prioritaire de constitutionnalité portait sur les articles
L. 311-4, L. 312-1, L. 313-1, L. 313-4, L. 313-6, L. 314-1, L. 314-8,
L. 314-18 et L. 314-19 du CJF.
L’article L. 312-1 du CJF détermine les personnes qui sont
justiciables de la Cour de discipline budgétaire et financière et prévoit des
exceptions. Il était invoqué s’agissant des dispositions de cet article une
violation de l’article 6 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du
Citoyen, en ce qu’elles distingueraient certains élus des autres citoyens et
agents publics dans les possibilités de poursuite.
La Cour a décidé de transmettre au Conseil d’État la question de la
conformité à la Constitution des seuls articles L. 312-1 et L. 314-18 du CJF.
II – Les suites données à cette QPC
Par décision du 14 septembre 2016, le Conseil d’État a jugé d’une
part, qu’il n’y avait pas lieu de statuer sur la QPC, en tant qu’elle portait
sur l’article L. 314-18 du CJF, le Conseil constitutionnel en étant déjà saisi,
d’autre part qu’il y avait lieu de lui renvoyer la question de la
constitutionnalité de l’article L. 312-1 du CJF.
Par une décision n° 2016-599 QPC du 2 décembre 2016, le Conseil
constitutionnel a considéré que les dispositions contestées n’étaient
contraires, ni au principe d’égalité devant la loi («
la différence de
traitement résultant des dispositions contestées étant justifiée par une
différence de situation
»), ni à l’article 15 de la Déclaration de 1789
34
. Il a
déclaré l’article L. 312-1 du CJF conforme à la Constitution.
34
«
La société a le droit de demander des comptes à tout agent public de son
administration
»
Arrêt n° 210-722 du 21 juillet 2016
Agrément dérogatoire donné à une opération de
défiscalisation relevant de la loi du 23 juillet
2003 dite « loi Girardin »
I - Les infractions retenues
•
Art. L. 313-3 du CJF : engagement de dépenses sans en avoir le pouvoir
ou sans avoir reçu délégation de signature à cet effet ;
•
Art. L. 313-4 du CJF : infractions aux règles d’exécution des dépenses
et des recettes de l’État ou des collectivités et organismes mentionnés à
l’article L. 312-1 du CJF.
II - Résumé
Le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction
publique avait donné son accord, le 1
er
septembre 2008, à l’octroi d’un
agrément provisoire d’une demande d’une société agissant pour une
compagnie d’aviation, tendant à obtenir le bénéfice de réduction d’impôts
pour l’acquisition d’un avion sur la ligne Paris-Cayenne.
Par suite, cette société n’ayant pas réussi à réunir un nombre
suffisant d’investisseurs en 2008 a demandé de scinder l’investissement en
deux phases temporelles, l’une en 2008, la seconde en 2009. Le directeur
du cabinet du ministre a signé lui-même le courrier du 28 novembre 2008
agréant cette demande de fractionnement de l’investissement, sans remise
en cause de l’avantage fiscal consenti.
La Cour a jugé en premier lieu que l’octroi de cet agrément fiscal
méconnaissait les conditions posées par le code général des impôts aux
termes desquelles la réduction d’impôts ne peut être consentie qu’au titre
de l’exercice au cours duquel l’investissement a été réalisé et en deuxième
lieu que le directeur de cabinet du ministre n’était pas compétent pour
accorder l’agrément fiscal que constituait la lettre qu’il avait signée.
Elle a infligé une amende au directeur de cabinet du ministre et au
conseiller technique chargé de la cellule fiscale du même cabinet.
44
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
III - Sur la procédure
Le conseil d’une des personnes renvoyées avait soutenu que
certaines dispositions du livre III du CJF méconnaissaient les principes
d’indépendance et d’impartialité des juridictions garantis par l’article 6-1
de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des
libertés fondamentales ainsi que des droits de la défense garantis par
l’article 6-3 de la même convention.
La Cour a écarté ces moyens. Sur le premier point, elle a notamment
rappelé l’existence des garanties d’impartialité et d’indépendance attachées
aux statuts respectifs des membres de la Cour. Sur le second point, elle a
complété son raisonnement juridique par une analyse très concrète de la
procédure. À cet égard, elle a constaté que la personne mise en cause
n’avait demandé la mise en oeuvre d’aucune des garanties qu’elle aurait pu
solliciter (audition de témoins, organisation de confrontations, versements
d’éléments au dossier, etc.) et que, par conséquent, le moyen invoqué était
dépourvu d’objet.
IV - Sur la notion de « dépenses fiscales »
Le conseil d’une personne renvoyée ayant contesté que les
« dépenses fiscales » puissent constituer des dépenses au sens des articles
L. 313-3 et L. 313-4 du CJF, la Cour a clairement affirmé que les
«
dépenses fiscales
» sont des pertes de recettes directes résultant de
dispositions législatives dérogatoires par rapport aux normes fiscales de
référence. Ces régimes fiscaux dérogatoires représentent des charges pour
le budget de l’État, au même titre que les dépenses budgétaires et par
conséquent « les dépenses fiscales » sont des dépenses, au sens des articles
L. 313-3 et L. 313-4 du CJF.
V - Les infractions
1 -
L’infraction aux règles fiscales
La réduction d’impôts sur le revenu consentie à des contribuables
dans le cadre d’un dispositif de défiscalisation lié aux investissements dans
un département d’outre-mer ne peut être accordée qu’au titre de l’exercice
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE 2016
45
au cours duquel l’investissement a été réalisé, conformément aux
dispositions du I de l’article 199 undecies B du code général des impôts.
L’octroi d’un agrément reconnaissant la possibilité d’admettre cette
réduction d’impôts sur deux exercices est donc irrégulier et constitue une
infraction telle que définie à l’article L. 313-4 du CJF.
La responsabilité du directeur du cabinet du ministre a été établie
ainsi que celle du conseiller technique chargé de la cellule fiscale du
cabinet. La Cour a en effet considéré que ce conseiller, à l’origine de
l’irrégularité commise, avait fait une présentation erronée du dossier au
directeur du cabinet du ministre.
2 -
L’absence de délégation de signature
L’arrêt de la Cour permet de rappeler qu’aux termes du décret du
27 juillet 2005 les secrétaires généraux et les directeurs d’administration
centrale des ministères bénéficient d’une large et automatique délégation
de signature du ministre, à la différence des membres du cabinet du
ministre dont les délégations de signature ne sont pas automatiques et ne
peuvent concerner que des champs autres que ceux délégués aux secrétaires
généraux et aux directeurs d’administration centrale.
Au cas d’espèce, le directeur de cabinet du ministre n’était pas
compétent pour accorder un agrément fiscal, ce qui a constitué une
infraction telle que définie à l’article L. 313-3 du CJF
35
.
L’infraction à l’article L. 313-3 du CJF est désormais régulièrement
sanctionnée par la CDBF
36
.
3 -
L’absence de préjudice financier pour l’État
Examinant l’éventuelle infraction à l’article L. 313-6 du CJF relevée
par le ministère public dans sa décision de renvoi, la Cour a jugé que le
préjudice pour le Trésor n’était pas avéré et que, par conséquent, cette
seconde infraction n’était pas établie.
La Cour a constaté que, dans sa lettre du 10 septembre 2008, le chef
du service juridique de la fiscalité de la direction générale des finances
35
Sur ce point, cette affaire présente de fortes similitudes avec l’affaire CDBF,
21 mars 2013,
Secrétariat d’État chargé des sports
.
36
Cf. aussi : CDBF, 22 avril 2016,
Agence nationale des titres sécurisés (ANTS)
;
CDBF, 17 juin 2013,
Centre hospitalier intercommunal de la Lauter à Wissembourg
.
46
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
publiques avait fixé à 57 435 000 €, le montant limite de l’aide fiscale
allouée, sous réserve d’un agrément définitif et qu’aux termes de cet
agrément définitif intervenu par la lettre du 27 avril 2009 du chef du bureau
des agréments, le montant total pouvant ouvrir droit à la réduction d’impôt
sur le revenu avait été limité à 56 270 165 €.
La Cour s’en est tenue à cette comparaison, sans considération de
l’irrégularité de l’exonération fiscale accordée à la fraction de
l’investissement réalisé en 2008, pour considérer que le préjudice financier
pour le Trésor n’était pas démontré.
La CDBF s’est en l’espèce montrée exigeante en constatant que
n’étaient pas réunis les trois éléments cumulatifs susceptibles de constituer
l’infraction de l’article L. 313-6 du CJF (la méconnaissance de ses
obligations par le gestionnaire public, l’avantage injustifié procuré à autrui
et le préjudice subi par le Trésor ou l’organisme public intéressé)
37
.
VI – Décision
Après avoir notamment relevé que l’attention particulière portée à
l’ouverture d’une liaison aérienne Paris-Cayenne par le Président de la
République et l’accord donné par le ministre au projet de 2008 ont pu
constituer «
un contexte spécifique à la prise de décision
», la Cour a infligé
une amende de 150 € au directeur du cabinet du ministre et de 500 € au
conseiller technique chargé de la cellule fiscale.
Le montant de l’amende infligée au directeur du cabinet du ministre
correspond au minimum légal prévu par l’article L. 313-1 du CJF. Pour le
conseiller technique, il est inférieur au montant médian des amendes les
plus élevées dans chaque affaire n’impliquant pas une infraction à l’article
L. 313-6 du CJF, infligées par la CDBF depuis 2009 (1 500 €).
La publication de l’arrêt au
Journal officiel
de la République
française a été décidée.
37
Sur cette exigence, cf. aussi : CDBF, 4 décembre 2015,
FNSP-IEP de Paris
; CDBF,
13 octobre 2015,
Société d’aménagement du Val-de-Marne (SADEV)
.
Arrêt n° 211-739 du 16 novembre 2016
Centre hospitalier de Givors
I - Les infractions retenues
•
Art. L. 313-4 du CJF : infractions aux règles d’exécution des dépenses
et des recettes de l’État ou des collectivités et organismes mentionnés à
l’article L. 312-1 du CJF ;
•
Art. L. 313-6 du CJF : avantage injustifié procuré à autrui entraînant un
préjudice pour le Trésor ou l’organisme intéressé.
II - Résumé
Les irrégularités commises concernent des dépenses payées à du
personnel intervenant à l’hôpital : modalités de rémunération de sages-
femmes exerçant en activité libérale ; versement de diverses indemnités à
des agents contractuels ; recrutement, rémunération et conditions d’emploi
de praticiens assurant des remplacements ; rémunération et conditions
d’emploi d’une praticienne gastro-entérologue.
Ces irrégularités constituent des infractions réprimées par l’article
L. 313-4 du CJF. Dans la mesure où la plupart d’entre elles ont conduit à
l’octroi d’un avantage injustifié à autrui ayant entraîné un préjudice pour
l’hôpital, elles constituent aussi des infractions réprimées par l’article
L. 313-6 du CJF.
Ces infractions ont été imputées au directeur de l’hôpital et à la
directrice des soins, faisant fonction de directrice des ressources humaines
(DRH).
Toutefois, prenant en considération les circonstances de l’affaire, la
CDBF a décidé de ne pas prononcer de sanction à leur encontre. L’intérêt
principal de l’arrêt réside dans ce dernier point.
48
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
III - Les faits et les infractions
Parmi les infractions établies dans cette affaire, l’une, portant sur les
conditions de rémunération de sages-femmes en activité libérale, n’avait
pas encore été examinée par la Cour
38
, les autres étaient plus classiques.
Le directeur de l’établissement a signé des conventions avec sept
sages-femmes en activité libérale pour leur ouvrir l’accès au plateau
technique d’obstétrique du centre hospitalier. En méconnaissance du cadre
juridique en vigueur, ces conventions prévoyaient que les sages-femmes
cocontractantes percevraient leurs honoraires directement auprès des
patientes et non pas par l’intermédiaire de l’administration hospitalière.
Ces sept sages-femmes ont donc encaissé directement des honoraires sans
qu’ils transitent par l’établissement.
De plus, dans trois cas, les conventions d’engagement fixaient à
10 % le montant des redevances reversées par les sages-femmes à l’hôpital
pour les consultations, alors que la règlementation en vigueur fixait ce taux
à 20 % et pour les actes autres que les consultations, les sept conventions
prévoyaient des taux de redevances de 10 % ou 20 % alors que les textes
en vigueur fixaient ce taux à 30 %.
Ces irrégularités constituent des infractions aux règles d’exécution
des dépenses de l’organisme (art. L. 313-4 du CJF). Elles ont conduit à
l’octroi d’avantages injustifiés à autrui (les sages-femmes) au préjudice de
l’hôpital (infraction de l’art. L. 313-6).
Les autres infractions étaient plus classiques. Elles portaient
notamment sur :
- le versement de primes non attribuables à des contractuels, sans
que ces versements aient été prévus par les contrats des agents concernés
ou des décisions ou des délibérations prises régulièrement par le centre
hospitalier ;
- le recrutement de plusieurs médecins comme praticiens attachés
ou praticiens attachés associés pour des remplacements ponctuels alors
qu’ils auraient dû l’être en qualité de praticiens contractuels. Les actes de
recrutement
ont
prévu,
pour
les
remplacements
ponctuels,
une
38
Si les juridictions financières relèvent souvent, en particulier dans leurs observations
définitives, des irrégularités relatives aux conditions d’exercice d’une activité libérale
en établissement hospitalier public, ces faits concernent en général des praticiens
hospitaliers (CDBF, 19 novembre 1984,
Dubost et Dorstner
).
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE 2016
49
rémunération supérieure à la rémunération maximale des praticiens
contractuels chargés des remplacements, ce qui a entraîné un surcoût pour
l’établissement ;
- l’octroi à deux praticiens d’indemnités différentielles qu’ils ne
pouvaient pas percevoir, en application de la règlementation et le paiement
à un autre praticien d’indemnités pour participation à des réunions ou des
tâches administratives non prévues par la règlementation.
Aucune de ces infractions n’a été contestée par les personnes
renvoyées devant la Cour.
IV - La prise en considération des circonstances
Après avoir constaté que la responsabilité des deux personnes
renvoyées était établie pour les infractions mentionnées ci-dessus, la CDBF
a examiné les circonstances de l’affaire. Comme toute juridiction
répressive, la CDBF peut tenir compte de tout élément lié à la personne et
à ce qui l’entoure au moment où l’infraction a été commise.
Cette possibilité venait d’être confortée par le juge de cassation,
saisi par le procureur général exerçant le ministère public près la CDBF.
Par une décision récente
39
, le Conseil d’État a jugé que «
les dispositions
du CJF fixant le montant minimal de l’amende dont sont passibles les
personnes justiciables de la Cour ne font pas obstacle à ce que cette
juridiction décide, compte tenu notamment des circonstances dans
lesquelles l’infraction a été commise et des qualités de gestionnaire de la
personne mise en cause, de ne pas lui infliger d’amende
».
Suivant la voie ouverte par le procureur général dans ses conclusions
à l’audience qui avait fait référence à cette décision du juge de cassation et
à une des décisions récentes de la Cour
40
, celle-ci a décidé de ne pas infliger
d’amende au directeur de l’établissement et à la directrice des soins, faisant
fonction de DRH.
Dans cette affaire, la Cour a pris en considération les circonstances
suivantes :
-
le contexte particulier du centre hospitalier de Givors qui a notamment
causé des difficultés dans le recrutement du personnel ce qui mettait
39
CE, 17 octobre 2016, n° 393519,
Assistance publique-Hôpitaux de Marseille
(AP-HM).
40
CDBF, 16 juin 2015,
Grand port maritime de Nantes - Saint-Nazaire
.
50
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
en risque la possibilité de cet établissement d’assurer la continuité et
la qualité du service public hospitalier
41
;
-
le fait que les décisions irrégulières prises l’ont été en toute
transparence vis-à-vis du conseil d’administration et des autorités de
tutelle et que, dès que connues, elles ont rapidement fait l’objet de
régularisations ;
-
les opérations de restructuration de l’établissement menées à la
demande des autorités de tutelle avec succès par le directeur et le
temps qu’il a consacré à l’accomplissement de missions dans d’autres
établissements hospitaliers, à la demande des mêmes autorités de
tutelle ;
-
le fort investissement de la directrice des soins dans ses missions
premières mais aussi dans la direction des ressources humaines qu’elle
a accepté de prendre en charge en plus, à la demande des deux
directeurs successifs.
V - Décision
La CDBF a décidé de ne pas prononcer de sanction à l’égard des
personnes renvoyées.
À dessein, elle n’a pas décidé la relaxe puisque les circonstances
qu’elle a prises en compte n’avaient pas pour effet de faire disparaître les
infractions mais conduisaient à ne pas prononcer de sanction.
Une publication de l’arrêt au
Journal officiel
de la République
française, qui aurait pu être pertinente, n’est pas possible en l’état actuel de
l’article L. 314-20 du CJF, qui ne mentionne comme publiables que les
arrêts
de
condamnation. Ce point évoluera dès
que l’ordonnance
n° 2016-1360 du 13 octobre 2016 modifiant la partie législative du CJF
entrera en vigueur (au plus tard le 1
er
juillet 2017
42
).
41
Sur l’absence d’autres solutions pour assurer la continuité du service public
hospitalier, cf. CDBF, 16 avril 2009,
CH de Fougères
.
42
Le nouvel article L. 313-15 du CJF disposera : «
La Cour peut décider de la
publication de l’arrêt selon les modalités qu’elle fixe
».
Arrêt n° 212-735-II du 30 décembre 2016
«
Caisse
interprofessionnelle
de prévoyance
et d’assurance vieillesse (CIPAV)
»
I - Les infractions en cause
•
Art. L. 313-4 du CJF : infractions aux règles d’exécution des
recettes et des dépenses de l’État ou des collectivités et organismes
mentionnés à l’article L. 312-1 du CJF ;
•
Art. L. 313-6 du CJF : avantage injustifié procuré à autrui
entraînant un préjudice pour le Trésor ou l’organisme intéressé.
II - Les faits et les responsabilités
Le groupement d’organismes de sécurité sociale, dit « groupe
Berri », est un ensemble de sections professionnelles de la Caisse nationale
d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) qui assure la
gestion du régime d’assurance vieillesse de base des professionnels
libéraux. Le « groupe Berri » se compose notamment, outre la CIPAV, de
la caisse d’assurance vieillesse des experts comptables et des commissaires
aux comptes (CAVEC).
Le directeur de la CAVEC et son prédécesseur ont, pendant
plusieurs années et pour des montants supérieurs à 6,5 M€ HT, passé des
contrats de service de conception et de réalisation d’applicatifs de gestion
des régimes d’assurance-vieillesse sans que leur attribution ait été précédée
de mesure de publicité ou de mise en concurrence. Cette méconnaissance
des principes du code des marchés publics constitue une infraction aux
règles d’exécution des recettes et des dépenses de l’État ou des organismes
publics mentionnée à l’article L. 313-4 du CJF.
Par ailleurs, un de ces deux directeurs ne s’est pas assuré de
l’application de majorations pour retard dans le versement des cotisations
du président du conseil d’administration de la CIPAV, seul cas de cotisant
en retard dont était saisie la Cour.
52
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
Celle-ci a considéré que le fait pour ce directeur de s’être abstenu de
rechercher le recouvrement de ces majorations de retard était constitutif
d’une infraction aux règles mentionnées à l’article L. 313-4 du CJF et qu’il
avait procuré à autrui un avantage injustifié entraînant un préjudice pour
l’organisme et le régime dont il assurait la gestion, infraction mentionnée
à l’article L. 313-6 du CJF.
III - Le principe de nécessité des délits et des
peines
La question du respect du principe
non bis in idem
se pose depuis la
création de la Cour car la notion d’infraction aux règles d’exécution des
recettes et des dépenses d’un organisme (article L. 313-4 du CJF) et, plus
encore, celle d’octroi d’un avantage injustifié à autrui (article L. 313-6 du
CJF) peuvent englober des infractions pénales
43
. Traditionnellement, la
Cour considérait qu’il lui revenait de juger de l’adéquation des sanctions
sans se justifier davantage
44
mais le Conseil constitutionnel, saisi de ce
sujet, a prononcé, dans sa décision du 24 octobre 2014, une première
réserve d’interprétation sur l’article L. 314-18 du CJF relative au respect
du principe de proportionnalité des sanctions
45
puis, dans sa décision
n° 2016-550 QPC du 1
er
juillet 2016, une deuxième réserve relative au
respect du principe de nécessité des délits et des peines qui «
implique
qu’une même personne ne puisse faire l’objet de poursuites différentes
conduisant à des sanctions de même nature pour les mêmes faits, en
application de corps de règles protégeant les mêmes intérêts sociaux
»
.
Dans ce nouveau contexte juridique, la Cour a veillé au respect du
principe de nécessité des délits et des peines avant de se prononcer sur une
éventuelle sanction.
Au
cas
d’espèce,
s’agissant
des
contrats
de
prestations
informatiques passés sans publicité ni mise en concurrence, les deux
directeurs successifs, poursuivis devant la juridiction pénale, avaient
43
DESCHEEMAEKER, Christian.
Cour de discipline budgétaire et financière
.
LexisNexis administratif, 2015, fascicule 1270, § 159.
44
CDBF, 6 nov. 1992,
CPAM de Seine-et-Marne, Pillay et autres
.
45
Lorsque plusieurs sanctions prononcées pour un même fait sont susceptibles de se
cumuler, le principe de proportionnalité implique que le montant global des sanctions
éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l’une des
sanctions encourues.
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE 2016
53
reconnu les faits et les irrégularités. Ils ont été condamnés par cette
juridiction en décembre 2015 à des amendes délictuelles égales ou
supérieures à 12 000 €.
La Cour a considéré que les règles d’exécution des recettes et des
dépenses de l’article L. 313-4 du CJF que les deux directeurs avaient
enfreintes étaient celles relatives à la passation des marchés publics. Elle a
constaté qu’ils avaient été condamnés pour les mêmes faits par le tribunal
de grande instance de Paris, que les sanctions qu’ils encouraient étaient de
même nature que celles déjà prononcées par ledit tribunal et que les intérêts
sociaux protégés par l’article L. 313-4 précité étaient, au cas de l’espèce,
les mêmes que ceux garantis par les dispositions de l’article 432-14 du code
pénal.
Dès lors, les deux directeurs ne pouvaient faire l’objet d’une
nouvelle sanction à ce titre.
IV - Décision
La CDBF a décidé, outre cette dispense de sanction, de condamner
le directeur qui s’était abstenu de rechercher le recouvrement des
majorations de retard dans le paiement des cotisations.
Elle lui a infligé une amende de 500 € et a décidé une publication de
l’arrêt de condamnation au
Journal officiel
de la République française.
Décisions de classement du procureur
général et exécution des décisions de
justice
Décisions de classement du procureur général
Les décisions de classement du procureur général peuvent être
prises à trois stades de la procédure devant la CDBF :
-
après saisine de la Cour (article L. 314-3 du CJF : «
si le procureur
général estime qu’il n’y a pas lieu à poursuites, il procède au
classement de l’affaire
») ;
-
après instruction (article L. 314-4 du même code : «
lorsque
l’instruction est terminée, le dossier est soumis au procureur général,
qui peut décider le classement de l’affaire s’il estime qu’il n’y a pas
lieu à poursuites
») ;
-
ou après avis rendu par le ministre ou l’autorité de tutelle des agents
mis en cause (article L. 314-6 du même code : «
Le dossier est ensuite
transmis au procureur général qui prononce le classement de l’affaire
par décision motivée ou le renvoi devant la Cour avec des conclusions
motivées
»).
En 2016, des décisions de classement sur huit affaires ont été prises :
cinq après saisine de la Cour, trois après instruction, et aucune après avis
de l’autorité ministérielle ou de tutelle.
Comparativement, en 2015, des décisions de classement étaient
intervenues dans 12 affaires.
Les cinq affaires classées après saisine de la Cour concernaient un
déféré de chambre régionale des comptes et quatre de la Cour des comptes.
Les trois affaires classées après instruction l’ont été pour différents
motifs : faiblesse du préjudice, existence de circonstances exonératoires,
absence de gravité suffisante de l’affaire conjuguée à l’existence de
circonstances atténuantes, régularisations intervenues, etc.
56
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
II - Exécution des jugements par les personnes
morales de droit public
Les articles L. 313-12 et L. 314-1 du CJF prévoient la possibilité,
pour la CDBF, de sanctionner les manquements aux dispositions de
l’article 1
er
de la loi n° 80-539 du 16 juillet 1980 relative aux astreintes
prononcées en matière administrative et à l’exécution des jugements par
les personnes morales de droit public.
En 2016, le procureur général a été saisi de 30 affaires nouvelles
concernant un défaut d’exécution de jugements condamnant l’État, une
collectivité locale ou un établissement public au paiement d’une somme
d’argent dont le montant est fixé par la décision elle-même. En outre,
34 affaires dont le procureur général avait été saisi avant 2016 restaient
pendantes, portant le stock des affaires en cours à 64.
Aucune affaire n’a donné lieu à une saisine de la CDBF en 2016. De
nombreux courriers de mise en demeure ont été adressés en vue d’obtenir
l’exécution des décisions de justice concernées. 41 dossiers sont devenus
sans objet, le litige ayant été réglé. 23 affaires restent donc en cours fin
2016.
Décisions du Conseil d’État, juge de
cassation des arrêts de la CDBF
Le Conseil d’État a pris une décision de rejet d’un pourvoi en
cassation du procureur général près la Cour des comptes, ministère public
près la CDBF, dans l’affaire n° 721 « AP-HM », le 17 octobre 2016.
Dans sa décision, le juge de cassation a rappelé que lorsqu’elle
constate la commission d’une infraction imputable à la personne mise en
cause, la Cour détermine la peine qu’il y a lieu de prononcer à son encontre.
Il a précisé que les dispositions du CJF fixant le montant minimal
de l’amende dont sont passibles les personnes justiciables de la Cour ne
font pas obstacle à ce que cette juridiction décide, compte tenu notamment
des circonstances dans lesquelles l’infraction a été commise et des qualités
de gestionnaire de la personne mise en cause, de ne pas lui infliger
d’amende.
Extraits de la décision :
«
En décidant que, compte tenu des circonstances de l’espèce
qu’elle a souverainement appréciées, de ne pas infliger d’amende aux
intéressés, la Cour de discipline budgétaire et financière n’a pas commis
d’erreur
de
droit.
En
particulier,
s’agissant
du
directeur
de
l’établissement, la Cour a notamment pu tenir compte, à ce titre, des
qualités
de
gestionnaire
démontrées
par
l’intéressé,
y
compris
postérieurement à l’irrégularité commise.
S’agissant du comptable public, la Cour a pu, sans commettre
d’erreur de droit ni dénaturer les pièces du dossier, tenir compte de ce
qu’il avait été constitué débiteur par la chambre régionale des comptes de
Provence-Alpes-Côte d’Azur, en sa qualité de comptable public de
l’établissement, d’une somme de quelque 200 000 euros à raison du même
manquement ; qu’est sans incidence sur ce point la circonstance que ce
débet avait été prononcé à raison des seules indemnités versées au titre de
l’exercice 2008
»
.
58
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
La modernisation des procédures et de
l’organisation de la CDBF
L’ordonnance n° 2016-1360 du 13 octobre 2016
modifiant la
partie législative du CJF a, notamment, permis la modernisation du titre I
er
de son livre III relatif à la CDBF.
Ce titre n’a été modifié qu’à la marge depuis sa création. Ses
dispositions provenaient essentiellement de la loi n° 48-1484 du
25 septembre 1948 qui a été entièrement codifiée.
Il convenait de moderniser certaines de ces dispositions en
supprimant celles qui étaient obsolètes et en en clarifiant d’autres.
Le titre I
er
du livre III est composé de six chapitres : un chapitre 1
er
relatif à l’organisation, un chapitre II relatif aux personnes justiciables de
la Cour, un chapitre III relatif aux infractions et sanctions, un chapitre IV
relatif à la procédure devant la Cour, un chapitre V relatif aux voies de
recours et un chapitre VI relatif au rapport public. Les modifications
adoptées ne portent que sur les chapitres I
er
(organisation) et IV
(procédure).
Les principales modifications apportées au
chapitre I
er
tendent à
clarifier les possibilités de représentation du procureur général (L. 311-4).
Les principales modifications apportées au
chapitre IV
ont pour
objet de :
-
clarifier certaines dispositions afin de les rendre conformes aux
pratiques en usage ou à des évolutions jurisprudentielles établies :
possibilité pour les procureurs de la République de déférer des faits à
la Cour (L. 314-1) ; précisions apportées sur la date d’interruption de
la prescription (L. 314-2) ; précisions sur les règles d’incompatibilité
et de récusation des membres de la Cour et des rapporteurs
(L. 314-3) ; accès au dossier dès la mise en cause de la personne et
non plus après la décision de renvoi devant la Cour (L. 314-5) ;
-
clarifier certaines dispositions en les précisant. Sont concernés : la
phase de dépôt du rapport au greffe et les suites données au dossier
(L. 314-6) ; le plan de déroulement de l’audience (L. 314-12) ; la
publication de l’arrêt qui ne viserait plus expressément le
Journal
officiel
(L. 313-15, cet article ayant sa place dans le chapitre III relatif
aux infractions et aux sanctions) ;
RAPPORT D’ACTIVITÉ DE L’ANNÉE 2016
59
-
supprimer certaines dispositions obsolètes : suivi du déroulement de
l’instruction par le ministère public (L. 314-4) ; présentation de son
rapport par le rapporteur à l’audience (L. 314-12) ; voix prépondérante
du président en cas de partage égal des voix (L. 314-14).
L’ordonnance entrera en vigueur le lendemain de la publication au
Journal officiel
de la République française du décret en Conseil d’État
relatif à la partie réglementaire du CJF, et au plus tard le 1
er
juillet 2017.
Activité internationale
1.
Déclaration de Rabat sur les fautes de gestion
Le Premier président, président de la Cour de discipline budgétaire
et financière a participé à un séminaire consacré à la répression des fautes
de gestion en droit public financier, organisé par l’Association des
institutions supérieures de contrôle des finances publiques ayant en
commun l’usage du français (AISCCUF), à Rabat (Royaume du Maroc) du
1
er
au 3 juin 2016.
Dans ce cadre, ces institutions supérieures de contrôle (ISC) ont
recommandé :
1. de mettre en place, le cas échéant, un cadre juridique et
organisationnel permettant la répression, par les ISC à caractère
juridictionnel ou par des juridictions spécialisées associées, des fautes de
gestion et, si nécessaire, de l’améliorer et de l’adapter, en particulier à la
modernisation du cadre de gestion des finances publiques ;
2.
d’exercer
pleinement
cette
compétence
répressive,
complémentaire
aux
attributions
juridictionnelles
ou
extra-
juridictionnelles des ISC ;
3. de renforcer, par le biais de programmes de formation, les
capacités des magistrats et autres personnels de contrôle des ISC en matière
de fautes de gestion, qui peuvent constituer la suite de travaux de contrôle
non-juridictionnels ;
4. de mieux faire connaître le système répressif de droit public
financier et la jurisprudence des juridictions financières en matière de
fautes de gestion, tant auprès des justiciables que des autorités susceptibles
de déférer des faits, des universitaires, des médias, du grand public et de
tout autre partenaire ;
5. de partager, au sein de l’AISCCUF, la jurisprudence des ISC
membres et tout autre document utile sur une plateforme qui sera hébergée
par le site de l’AISCCUF.
Cette déclaration s’inscrit dans la lignée de la Déclaration de Paris
du 13 novembre 2015 des ISC à compétence juridictionnelle, qui
s’engagent, notamment, à poursuivre et approfondir leur travail en
62
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
commun au sein d’un Forum pour identifier et diffuser les meilleures
pratiques.
2.
Jumelage avec la Cour des comptes d’Algérie
Un
contrat
de
jumelage
a
été
passé
en
2016
entre
l’Union européenne, la Cour des comptes d’Algérie et la Cour des comptes
française. Ce jumelage vise notamment à réaménager la fonction
juridictionnelle de façon plus efficiente et moins consommatrice de
moyens.
Un module concerne la discipline budgétaire et financière.
Deux intervenants français, Mme Vergnet, membre de la CDBF et
M. Carcagno, secrétaire général de la CDBF, ont été chargés de faire des
propositions afin d’améliorer le fonctionnement de la chambre de
discipline budgétaire et financière de la Cour des comptes d’Algérie et
«
d’apporter de meilleures pratiques dans le domaine de l’instruction et du
jugement disciplinaire
»
.
Ils ont réalisé deux missions de trois jours en octobre et
novembre 2016. Ils en réaliseront une dernière en mars 2017 avant de
déposer un rapport qui formulera des recommandations.
Conclusion
En 2016, la CDBF a connu une activité supérieure à celle de la
moyenne des 10 dernières années, en particulier dans les travaux liés à
l’instruction.
En 2017, cette activité devrait pouvoir s’inscrire dans un contexte
plus favorable. En effet, d’une part les questions prioritaires de
constitutionnalité soulevées ont été examinées, tous les articles contestés
du CJF ayant été déclarés conformes à la Constitution, d’autre part, une
modernisation de l’organisation et des procédures de la juridiction a été
réalisée grâce à l’ordonnance du 13 octobre 2016 que des décrets
d’application viendront prochainement préciser.
Il conviendra de sensibiliser les autorités susceptibles de déférer des
affaires à la CDBF sur ce nouveau contexte.
Il importe que par une activité soutenue et par une jurisprudence
largement relayée, la Cour continue de contribuer à la diffusion d’une
culture de rigueur et de bonne gestion dans la sphère publique.
Le présent rapport a été délibéré à la Cour des comptes le
vingt janvier deux mil dix-sept.
Ont délibéré : M. Migaud, Premier président de la Cour des comptes,
président de la Cour de discipline budgétaire et financière ; M. Toutée,
Président de la section des finances du Conseil d’État, vice-président de la
Cour de discipline budgétaire et financière ; MM. Larzul, Bouchez et
Boulouis, conseillers d’État, Mme Vergnet, MM. Geoffroy, Maistre,
Bertucci et Mme Coudurier, conseillers maîtres à la Cour des comptes,
membres titulaires de la Cour de discipline budgétaire et financière.
Était présent et a participé aux débats : M. Johanet, Procureur
général, ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière,
assisté de M. Kruger, premier avocat général.
64
COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
M. Carcagno, conseiller référendaire à la Cour des comptes et
secrétaire général de la Cour de discipline budgétaire et financière, assurait
le secrétariat de la séance.
Fait à la Cour des comptes, le 20 janvier 2017.
Didier MIGAUD