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Allocution de Didier Migaud,
Premier président de la Cour des comptes
Présentation à la presse du rapport public thématique
«
L’État
actionnaire
»
Mercredi 25 janvier 2017
Mesdames, Messieurs,
Je vous souhaite la bienvenue à la Cour des comptes et vous remercie de votre présence.
Nous rendons public ce matin un rapport sur l’État actionnaire.
Par cette enquête, la Cour a cherché à répondre à la question suivante : l’État est
-il un bon
actionnaire ? Vous le savez : cette question, simple en apparence, est rendue très complexe
par les débats politiques et idéologiques qui la sous-tendent.
Pour y répondre, la Cour a donc adopté une démarche résolument pragmatique. Il ne lui
revenait pas de se prononcer sur la pertinence des objectifs de politique publique poursuivis
par l’État, qu’il s’agisse de l’équipement du pays en infrastructures de qualité, de la
protection des intérêts essentiels de la Nation ou de la compétitivité de l’économie. En
revanche, la Cour a examiné l’efficacité réelle, pour atteindre ces objectifs, de l’outil que
constitue l’actionnariat par rapport aux autres instruments d’intervention dont dispose l’État.
Pour ce faire, la Cour s’est appuyée sur ses travaux antérieurs, notamment dans le rapport
public annuel de 2008 sur les qu
atre premières années d’existence de l’Agence des
participations de l’État (APE) et le rapport public thématique consacré en 2013 à l’État
actionnaire d’entreprises industrielles de défense.
Néanmoins, le travail que nous vous présentons aujourd’hui, qui
porte sur les années 2010 à
2016, a été conduit selon une approche inédite, pour plusieurs raisons.
Tout d’abord, cette enquête est la première à établir un diagnostic d’ensemble de
l’actionnariat public en adoptant une définition large de l’État actionn
aire. Le périmètre choisi,
qui a permis d’effectuer un premier inventaire complet des deux cents principales
participations publiques dans les entreprises, englobe en effet les participations de l’État
stricto sensu,
incarné par l’Agence des participations
de l’État, mais aussi de la Caisse des
dépôts et consignations, qui est un établissement public à statut spécial, de Bpifrance, qui
est une filiale commune de l’État et de la Caisse des dépôts, et enfin de quelques
actionnaires sectoriels, comme par exemp
le le Commissariat à l’énergie atomique et aux
énergies alternatives (CEA).
En dépassant ainsi la traditionnelle approche « institution par institution », la Cour a abordé
la problématique de l’État actionnaire de façon transversale et exhaustive. Elle s’
est
intéressée à toutes les participations, qu’elles soient majoritaires, exclusives ou minoritaires,
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et quel que soit le statut des entreprises concernées
–
sociétés anonymes ou établissements
publics comme par exemple les ports, la SNCF et la RATP.
Inéd
ite par le périmètre, cette enquête l’est également par la méthode adoptée, qui a reposé
sur trois angles complémentaires.
En plus de l’examen du rôle et de la gouvernance des
principaux actionnaires publics, des analyses ont été conduites secteur par secteur pour
étudier les justifications, les modalités et les résultats de l’actionnariat public. Par ailleurs, la
manière dont les actionnaires publics exercent leurs missions a été étudiée sur un
échantillon d’une trentaine d’entreprises.
En définitive,
la Cour s’est penchée sur un panorama d’un peu moins de 1
800 entreprises
détenues directement, à titre exclusif, majoritaire ou minoritaire. La valeur comptable de ce
portefeuille était d’environ 100
Md€ à la fin de l’année 2015, dont 70 % relevant de l’APE, 12
% de la Caisse des dépôts et 16 % de Bpifrance. La valeur boursière des 62 participations
cotées était de 77,4 Md€ fin 2016.
Pour vous exposer les résultats de notre enquête, j’ai à mes côtés
Jean-Marie Bertrand, qui
a présidé la formation
inter
chambres chargée de préparer ce rapport ; Henri Paul, président
de chambre et rapporteur général du comité du rapport public et des programmes ; Marc
Schwartz, conseiller maître, rapporteur général de l
’enquête sur l’État actionnaire
; et
François-Roger Cazala, conseiller maître, contre-rapporteur. Je profite de cette occasion
pour remercier l’ensemble des rapporteurs et des experts qui ont participé à cette enquête,
notamment Paul Bérard.
Je voudrais à présent exposer les éléments essentiels de ce rapport.
Tout d’abord, l’
État actionnaire est confronté au défi de gérer un portefeuille très
vaste, hétérogène et dont les enjeux stratégiques sont aujourd’hui majeurs, dans un
contexte financier dégradé.
E
n second lieu, le mode d’intervention de l’
État actionnaire présente des faiblesses
chroniques, malgré d’indéniables progrès.
Seul le prononcé fait foi
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Enfin, je vous présenterai les recommandations que nous formulons pour remédier à
ces faiblesses. Elles visent à clarifier les objectifs et à encadrer davantage la mission
de l’État actionnaire, ainsi qu’à limiter les interventions en capital au strict nécessaire.
*
L’
État actionnaire est confronté au défi de gérer un héritage très vaste, hétérogène et dont
les enjeux stratégiqu
es sont aujourd’hui majeurs dans un contexte financier dégradé. C’est le
premier constat de la Cour.
Le périmètre du portefeuille des participations publiques est l’héritage de notre histoire
politique et sociale. À l’exception d’opérations récentes et i
solées et des actions de
Bpifrance, il résulte d’une sédimentation historique plus que d’une démarche rationnelle de
constitution.
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L’ensemble que constitue ce portefeuille demeure très vaste.
La France est l’un des pays de l’OCDE dans lesquels la part
des entreprises à participation
publique est la plus importante, couvrant presque tous les secteurs de l’économie.
Certes, la part de l’emploi salarié total correspondant à des entreprises contrôlées
majoritairement par l’État est passé de 1
0 % en 1985 à 3,3
% aujourd’hui. Pour autant,
l’emprise de l’État sur le secteur productif reste forte. Si l’on considère toutes les entreprises
à participation publique, y compris celles qui sont détenues par la Caisse des dépôts et
Bpifrance et celles dans lesquelles
les actionnaires publics n’ont qu’une part minoritaire du
capital, ce sont 2,4 millions de personnes, soit toujours 10
% de l’emploi salarié total, qui
exercent leur activité dans une entreprise appartenant au portefeuille public.
En réalité, c’est surtout la composition de ce portefeuille qui a changé, puisqu’il comporte
désormais une part plus importante de participations minoritaires.
Vaste et hétérogène, cet ensemble est confronté à des enjeux stratégiques majeurs.
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Je pense en particulier au do
maine des transports, qui fait face à l’ouverture du rail à la
concurrence, aux nouveaux modes de transport collaboratif et à la croissance du
low cost
aérien. Je pense également au secteur de l’énergie, avec la restructuration de la filière
nucléaire, les
prix bas de l’électricité, la surproduction, les incertitudes sur le pétrole et les
énergies carbonées. Enfin, le domaine des services, notamment La Poste ou les médias de
service public, est particulièrement touché par la transformation numérique.
L’Éta
t actionnaire a montré sa capacité à accompagner les entreprises confrontées à des
défis importants, par exemple à l’occasion des transformations profondes d’anciens
monopoles comme La Poste et Orange. De ces expériences doivent impérativement être
tirés d
es enseignements, à l’heure où de nombreux choix difficiles se présentent à
l’actionnaire public.
En effet, la situation financière des entreprises à participations publiques se révèle de plus
en plus préoccupante, ce qui ne sera pas sans conséquence sur les comptes publics.
Seul le prononcé fait foi
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Certes, les résultats financiers ne sont pas le seul indicateur de l’efficacité de la politique
d’actionnariat de l’État. Ils n’en sont pas moins un élément d’appréciation essentiel. Or la
situation financière globale des entrepri
ses à participation publique s’est sensiblement
dégradée au cours des dernières années.
D’une part, leur rentabilité a lourdement chuté. Avec 2,8
% en moyenne entre 2010 et 2015,
elle est largement inférieure à la rentabilité moyenne des 120 premières entreprises
françaises cotées en bourse. La rentabilité de l’indice SBF 120, dont la diversité est
comparable à celle du portefeuille de l’APE, s’est en effet établie à 10
% sur la même
période.
Par ailleurs, la valeur boursière du portefeuille des entreprises à participation publique
cotées a décroché, avec une baisse de près de 55 % entre 2006 et 2016. Si la performance
du portefeuille de l’APE était meilleure que celle du CAC
40 avant 2010, la situation s’est
inversée depuis. Entre 2010 et 2016, cette performance a été positive de 30 % pour le
CAC 40 et négative de 30
% environ pour l’APE.
Bien entendu, cette appréciation d’ensemble doit être nuancée selon les secteurs. Les
entreprises à participation minoritaire de la défense et de l’aéronautique conna
issent des
résultats financiers continûment positifs. Dans l’industrie, la situation des constructeurs
automobiles s’est améliorée, et leur valorisation boursière s’est sensiblement appréciée.
Prenons l’exemple de l’intervention réussie de l’État actionnai
re au sein du groupe PSA :
d’un point de vue stratégique, elle a permis de stabiliser la situation du constructeur
automobile, et d’un point de vue patrimonial, la valeur de la participation de l’État a plus que
doublé depuis qu’il l’a acquise en 2014.
E
n revanche, la situation financière des entreprises des secteurs de l’énergie, des transports
ferroviaires et de l’audiovisuel, qui sont majoritairement ou exclusivement détenues par
l’État, est très tendue.
Par ailleurs, ces participations présentent un bilan déséquilibré pour les finances publiques.
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Entre 2010 et 2015, l’État a cédé pour 8,5
milliards d’euros d’actifs. En face, il a investi 8
milliards d’euros, soit presque l’équivalent. Il a reçu par ailleurs près de 26
milliards d’euros
de dividendes au cours de ces années, ne sachant pas toujours résister à la tentation de
prélever des dividendes trop élevés au regard de ce que permettait la situation financière
des entreprises.
Ces premiers chiffres peuvent laisser penser que le bilan est positif
. L’État a investi presque
autant qu’il a vendu, et les dividendes couvrent largement l’objectif de contribution au
désendettement fixé chaque année par la loi de finances, à un niveau d’ailleurs assez
modeste : en moyenne moins de 400
M€ par an sur la période considérée.
Mais ce serait oublier que l’État engage par ailleurs des crédits très importants au profit des
entreprises publiques, notamment dans les secteurs ferroviaire et de l’audiovisuel, avec un
montant de 10 Md€
par an, dont 6
Md€ pour la seule SNCF.
La prise en compte de l’ensemble de ces flux financiers fait ressortir un bilan déséquilibré
pour les finances publiques.
Celui-
ci ne devrait pas s’améliorer dans les années à venir sous le double effet de la bais
se
des contributions au budget de l’État et de la forte hausse des besoins de recapitalisation
des entreprises.
En effet, la baisse sensible du montant des dividendes, constatée en 2015, ne pourra que se
prolonger dans les années qui viennent.
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Par ailleurs, les besoins financiers liés aux participations sont de plus en plus lourds, du fait
de la dégradation de la situation financière des grandes entreprises publiques. À titre
d’exemple, les recapitalisations annoncées à court terme dans le seul secteur de l’énergie
s’élèvent à 7 Md€. Pour faire face à cette situation, il sera nécessaire d’amplifier fortement le
programme de cessions -
comme l’illustre la cession récente d’environ 4
% d’Engie
- ou de
mettre à contribution le budget général de l’État et
donc
in fine
d’augmenter la dépense et la
dette publiques.
Dans le contexte que je viens de décrire, les défis auxquels est confronté l’État actionnaire
sont considérables.
Or, malgré d’indéniables progrès, le mode d’intervention de l’
État continue de présenter des
faiblesses chroniques qui pèsent comme autant de risques sur sa capacité à prendre les
bonnes décisions. C’est le deuxième message de la Cour
.
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En effet, l’État est affaibli par ses propres contradictions.
La difficulté principale de l’Éta
t actionnaire tient aux objectifs nombreux et parfois
contradictoires qu’il doit concilier en permanence. L’État n’est pas un actionnaire comme un
autre car il exerce de multiples rôles
: l’État actionnaire coexiste ainsi avec l’État porteur de
politiques
publiques, l’État gestionnaire des finances publiques, l’État régulateur ou encore
l’État client.
Dans certains secteurs, l’État réussit à concilier ses objectifs. C’est le cas par exemple de La
Poste, mais aussi des domaines de la défense et de
l’aérona
utique, et cela représente un
progrès par rapport à la situation relevée par la Cour en 2013.
Mais les tensions entre objectifs demeurent fortes dans de nombreuses autres entreprises,
et en particulier dans les secteurs où l’État est resté un actionnaire
dominant ou exclusif.
Dans ces secteurs, l’État fait souvent passer au second plan la défense de ses intérêts
patrimoniaux et de l’intérêt social des entreprises qu’il détient.
Ainsi dans le secteur ferroviaire, où l’État porte des demandes nombreuses et
contradictoires, entre la création de lignes à grande vitesse dont l’exploitation sera déficitaire,
la commande de nouvelles rames à l’utilité incertaine pour soutenir l’industrie ferroviaire ou
la maîtrise de la dette du groupe qui ne cesse de croître.
Par ailleurs, la volonté des pouvoirs publics de préserver leur influence peut constituer un
frein au développement des entreprises. Cela a par exemple été le cas lors de la tentative de
rapprochement entre Orange et Bouygues au début de l’année 2016, dont
l’échec s’explique
par différentes raisons, dont la réticence de l’État à voir sa participation diluée et son
influence réduite.
Le rapport souligne pourtant que des améliorations ont été apportées à la gouvernance de
l’État actionnaire dans les années r
écentes.
Premier progrès
tout d’abord : les motifs de détention ont été mieux définis. La publication
des lignes directrices de l’État actionnaire en 2014 a donné un cadre, au moins rétrospectif,
au portefeuille public. Même si leurs motifs de détention
restent, dans l’ensemble,
insuffisamment précisés, la Caisse des dépôts et Bpifrance ont fourni des efforts de
clarification. En outre, la fonction d’actionnaire public a été professionnalisée grâce à la mise
en place d’outils et de procédures appropriés.
Pourtant, ces progrès sont restés au milieu du gué. Les signes de cette insuffisance sont
nombreux
: il s’agit de la difficulté pour l’État de concilier ses objectifs, que j’évoquais à
l’instant, mais aussi de son incapacité chronique à respecter pleinement l’autonomie de
gestion des entreprises publiques.
La Cour déplore en effet que la logique de tutelle soit demeurée aussi vivace. Les réflexes
anciens perdurent, et l’État continue souvent de confondre tutelle et actionnariat, bien qu’il
s’agisse de modes d’intervention publique très différents, voire antinomiques. Pour faire
respecter une paix sociale dont il est à la fois le garant et le tributaire, il n’est pas rare que
l’État sacrifie l’autonomie de gestion de ses entreprises. À cet égard, le maintie
n du statut
d’établissement public pour les trois entités du groupe ferroviaire SNCF emporte des
inconvénients substantiels.
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Pourtant, cet interventionnisme n’est pas exclusif d’importants défauts de vigilance de la part
de l’État actionnaire. Certains d’entre eux ont été lourds de conséquences, comme dans le
cas d’AREVA, dont les pertes cumulées depuis 2010 atteignent près de 10 milliards d’euros,
ou de Dexia, dont le sinistre a coûté 6,4 milliards d’euros à l’
État et à la Caisse des dépôts.
Des évolutions fortes et vigoureuses seront nécessaires pour rompre réellement et
durablement avec les comportements que je viens de décrire. Pour éclairer les décisions des
pouvoirs publics, la Cour formule quinze recommandations, répondant à trois priorités
d’ac
tion.
La première priorité évoquée par la Cour est simple
: l’État devrait savoir pourquoi il est
actionnaire. Il devrait donc se fixer des objectifs stratégiques clairs et articuler sur cette base
les domaines d’intervention des trois principaux actionn
aires publics
: l’APE, la Caisse des
dépôts et consignations et Bpifrance.
À cet égard, la Cour recommande de redistribuer les rôles entre l’APE et Bpifrance pour
spécialiser chacune sur un cœur de métier. L’APE pourrait ainsi transférer à Bpifrance les
participations industrielles, pour la plupart minoritaires et cotées. En plus de faciliter les
cessions ultérieures, cette redistribution permettrait de confier la gouvernance à une entité
qui est elle-même soumise au droit des sociétés et dont les dirigea
nts disposent d’une réelle
autonomie opérationnelle.
En outre, pour chaque motif de détention, l’État pourrait utilement cibler une fourchette de
taux de détention. Cela permettrait de fonder solidement les décisions d’évolution du
périmètre des participations.
Deuxième priorité : encadrer davantage la fonction d’actionnaire.
Pour garantir l’autonomie des entreprises, la Cour recommande d’adapter leur statut
juridique. Les établissements publics ferroviaires comme la SNCF devraient ainsi être
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transformés en sociétés anonymes, ce qui inciterait les pouvoirs publics à les considérer
comme des entreprises à part entière et à cesser d’intervenir dans leur gestion.
Mieux encadrer la fonction d’actionnaire, c’est aussi renforcer la gouvernance de ces
actionnaires eux-
mêmes. Pour l’État
stricto sensu
, cela implique de distinguer le niveau des
arbitrages gouvernementaux de celui de la mise en œuvre opérationnelle. Cela implique
aussi d’adopter des modes de désignation des dirigeants qui soient plus rigoureux, pl
us
collégiaux et plus transparents.
De toutes ces mesures, il résulterait des progrès substantiels, mais probablement
insuffisants, tant les comportements sont solidement ancrés et les difficultés tenaces. Il
pourrait donc être nécessaire d’aller au
-delà,
et d’envisager une transformation plus
profonde. L’évolution de l’APE vers un statut d’agence autonome dans sa gestion s’inscrirait
dans cette perspective. Elle permettrait de faire évoluer fortement les pratiques de l’État
actionnaire.
J’achèverai mon p
ropos en évoquant la troisième et dernière priorité
: l’actionnariat étant un
outil de politique publique à utiliser avec précaution et discernement, les interventions
publiques en capital devraient être limitées au strict nécessaire.
Les pouvoirs publics
disposent d’alternatives aux participations, qui se révèlent souvent au
moins aussi efficaces que les interventions en fonds propres. Par exemple, les intérêts
essentiels de la Nation peuvent être protégés par des outils juridiques comme les actions
spécifiques ou la réglementation sur les investissements étrangers en France. Ces
instruments ont plutôt été renforcés ces dernières années.
Utiliser ces instruments à bon escient, le cas échéant les améliorer dans le cadre national ou
européen, contribuerait à limiter les interventions en capital au strict nécessaire. Pour
redimensionner le portefeuille des participations publiques, la Cour a identifié deux options
entre lesquelles il ne lui appartient pas de trancher.
C’est aux responsables politiques que
revient cette responsabilité.
La première option, qui n’implique pas de changement substantiel de périmètre, vise à
réduire les taux de participation dans les secteurs entièrement ouverts à la concurrence. Ces
opérations pourraient dégager une dizaine de mil
liards d’euros sans occasionner de perte
d’influence notable pour l’État.
La
seconde
option
procède
d’un
choix
plus
marqué.
Elle
consiste
à
resserrer
significativement le périmètre pour le limiter à des motifs de détention précis, comme le
sauvetage d’en
treprises dont la défaillance emporterait des risques systémiques, ou la
protection d’entreprises présentant des intérêts essentiels pour la sécurité nationale. Cette
solution, dont le rendement serait bien plus élevé, permettrait de prendre acte des difficultés
actuelles de l’État à concilier ses objectifs nombreux et contradictoires.
Quelle que soit l’option qui sera choisie par la représentation nationale, auquel revient
toujours le dernier mot, la Cour rappelle que l’État devra respecter deux objectifs
majeurs :
une attention scrupuleuse à ses intérêts patrimoniaux et la préservation de l’avenir des
entreprises qu’il entendrait céder.
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Seul le prononcé fait foi
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En conclusion, l’enquête conduite par la Cour a permis de mettre en lumière l’ampleur du
défi que doit et devra rel
ever l’
État actionnaire. Si elle a souligné les progrès qui ont été
accomplis, notre juridiction ne peut que relever les risques qui pèsent encore sur son mode
d’intervention.
Le portefeuille de participations publiques est dispersé et peu mobile. Les opérations sont
encore trop souvent dictées par l’urgence. Les contradictions intrinsèques au positionnement
de l’État aboutissent à ce que les autres objectifs de politique publique l’emportent sur ses
préoccupations patrimoniales, parfois aux dépens des entreprises détenues.
L’ensemble de ces considérations ne doit pas amener à la conclusion qu’il existerait des
obstacles qui empêcheraient irrémédiablement l’État d’être un actionnaire efficace.
Au contraire, les recommandations de la Cour visent à créer les conditions d’une plus grande
efficacité de l’
État actionnaire, mais à des conditions exigeantes
. La recherche d’une
amélioration supposera notamment de s’interroger sur le domaine de pertinenc
e de
l’instrument de l’actionnariat public par rapport aux autres outils dont dispose l’État. Et donc
sur la question du dimensionnement du portefeuille des participations publiques.
Je vous remercie de votre attention et me tiens à votre disposition, avec les magistrats et
rapporteurs qui m’entourent, pour répondre à vos questions.