3, place des Grands-Hommes
–
CS 30059
–
33 064 BORDEAUX CEDEX
–
Tél : 05 56 56 47 00
–
Fax : 05 56 56 47 77
Mél : alpc@crtc.ccomptes.fr
–
www.ccomptes.fr
LT 34 bis
Le président
GD 161071
Le 9 décembre 2016
à
Monsieur le Président du CCAS de Soyaux
Mairie
235, avenue du Général de Gaulle
16800 SOYAUX
Dossier suivi par :
Mme Nathalie Doublet, Greffière de la 3ème section
T. 05 56 56 47 00
Mél : alpc@crtc.ccomptes.fr
Contrôle n° 2016-0211
Objet : notification des observations définitives relatives à l’examen de
la gestion du CCAS de Soyaux
P.J. : 1 rapport
Lettre recommandée avec accusé de réception
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives de la chambre sur la
gestion du Centre communal d’action sociale de Soyaux concernant les exercices 2009 et suivants pour
lequel, à
l’expiration du délai d’un mois prévu par l’article L. 243
-
5 du code des juridictions financières, la chambre n’a reçu
aucune réponse écrite destinée à y être jointe.
Je vous rappelle que ce document revêt un caractère confidentiel qu’il vous appartient de protéger jusqu’à sa
communication à votre assemblée délibérante. Il conviendra de l’inscrire à l’ordre du jour de sa plus proche réunion,
au cours de laquelle il donnera lieu à débat. Dans cette perspective, le rapport sera joint à la convocation adressée à
chacun de ses membres.
Dès la tenue de cette réunion, ce document pourra être publié et communiqué aux tiers en faisant la demande, dans
les conditions fixées par le code des relations entre le public et l’administration.
En application d
e l’article R. 241
-
18 du code des juridictions financières, je vous demande d’informer le greffe de la
date de la plus proche réunion de votre assemblée délibérante et de lui communiquer en temps utile copie de son
ordre du jour.
Par ailleurs je vous préc
ise qu’en application des dispositions de l’article R. 241
-23 du code précité, le rapport
d’observations est transmis au préfet ainsi qu’au directeur départemental des finances publiques de la Charente.
Enfin, j’appelle votre attention sur les dispositions de l’article L.
243-7-I
du code des juridictions financières,
lesquelles précisent que
« dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations définitives à
l'assemblée délibérante, l'exécutif de la collectivité territoriale ou le président de l'établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre présente, dans un rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a
entreprises à la suite des observations de la chambre régionale des comptes. Ce rapport est communiqué à la
chambre régionale des comptes, qui fait une synthèse annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette
synthèse est présentée par le président de la chambre régionale des comptes devant la conférence territoriale de
l'action publique. Chaque chambre régionale des comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en vue de
la présentation prescrite à l'article L 143-10-1 ».
Dans ce cadre, vous voudrez bien notamment préciser les suites que vous aurez pu donner aux recommandations
qui s
ont formulées dans le rapport d’observations, en les assortissant des justifications qu’il vous paraîtra utile de
joindre, afin de permettre à la chambre d’en mesurer le degré de mise en œuvre.
Jean-François Monteils
Rapport d’observations définitives
▪
CCAS de Soyaux
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-Charentes
1/27
RA
PPORT D’OBSERVATIONS
DEFINITIVES
EXAMEN DE LA GESTION du CCAS de SOYAUX
A COMPTER DE L’EXERC
ICE 2009
(n° 016003374)
La chambre régionale des comptes d'Aquitaine, Limousin, Poitou-Charentes a examiné, le 5 octobre 2016,
la gestion du CCAS de Soyaux à compter de 2009.
Le contrôle a porté sur la situation financière, la gestion des ressources humaines, ainsi que sur les actions
menées par le CCAS.
Rapport d’observations définitives
▪
CCAS de Soyaux
CRC d’Aquitaine, Limousin, Poitou
-Charentes
2/27
SOMMAIRE
1
LA SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT
.......................................................................................................
4
2
RECAPITULATION DES RECOMMANDATIONS ET RA
PPELS D’OBLIGATIONS
JURIDIQUES
....................
5
3
LA PROCEDURE
.................................................................................................................................................
6
4
PRESENTATION DU CCAS DE SOYAUX ET DE LA COMMUNE
.....................................................................
7
4.1
Les relations entre le CCAS et la commune
.....................................................................................................................
7
4.1.1
L’absence de conventionnement entre la
commune et le CCAS
.........................................................................
7
4.1.2
L’absence de valorisation des mises à disposition de personnels
.......................................................................
7
4.2
Les spécificités des populations du ressort du CCAS de Soyaux
................................................................................
8
4.2.1
La commune de Soyaux présente un profil démographique atypique avec une forte représentation des plus jeunes
et une progression des personnes âgées.
............................................................................................................................
8
4.2.2
Un quart de la population est pauvre (données INSEE)
......................................................................................
8
4.2.3
Les prestations sociales
.......................................................................................................................................
9
4.3
Le positionnement
du CCAS au sein de la communauté d’agglomération d’Angoulême
..........................................
9
5
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
................................................................................................
10
5.1
L’organigramme et les effectifs du CCAS
......................................................................................................................
10
5.1.1
Un manque d’autonomie fonctionnelle
...............................................................................................................
10
5.1.2
L’absence de bilan social
...................................................................................................................................
10
5.1.3
Une forte progression des effectifs de non-titulaires
..........................................................................................
11
5.2
Le régime indemnitaire souffre de certaines irrégularités
............................................................................................
11
5.2.1
La prime de fin d’année constitue un avantage acquis
......................................................................................
11
5.2.2
L'absence de fondement réglementaire de la prime exceptionnelle
.................................................................
12
5.2.3
Le cas de l’indemnité forfaitaire représentative de sujétions et de travaux supplémentaires (IFRSTS) des
conseillers et assistants socio-éducatifs
.............................................................................................................................
13
5.3
Les irrégularités constatées dans la procédure de recrutement du contractuel coordonnant le programme de
réussite éducative
.............................................................................................................................................................
13
5.3.1
L’absence de précisions de la délibération portant création de l’emploi
............................................................
14
5.3.2
Le contrat manque de précisions quant au rattachement hiérarchique
.............................................................
14
5.3.3
L’attribution des congés au titre de l’ancienneté
................................................................................................
14
6
LE FONCTIONNEMENT DES INSTANCES
.......................................................................................................
14
6.1
La nécessité de préciser le
règlement intérieur du conseil d’administration
.............................................................
14
6.2
La nécessité de clarifier les modalités de fonctionnement de la commission permanente
......................................
15
6.3
L’irrégularité de la délégation de signature consentie par le président du CCAS
.....................................................
16
7
LES ACTIONS CONDUITES PAR LE CCAS DE SOYAUX
..............................................................................
16
7.1
Les missions obligatoires du CCAS
...............................................................................................................................
16
7.1.1
Le pilotage de l’activité
: une approche empirique sans analyse des besoins sociaux
......................................
16
7.1.2
La domiciliation des personnes
..........................................................................................................................
17
7.2
Les missions facultatives du CCAS
................................................................................................................................
18
7.2.1
Le programme de réussite éducative (PRE)
: un point fort de l’action du CCAS
...............................................
18
7.2.2
L’externalisation du service de portage de repas à domicile
..............................................................................
19
7.2.3
Le service d’aide
-ménagère : un service qui semble répondre à un besoin grandissant
...................................
20
7.2.4
Le service de restauration municipal au sein du Foyer Soleil
permet d’améliorer la fréquentation de ce dernier
20
7.2.5
Les actions d’animation auprès des personnes âgées n’ont pas fait l’objet d’évaluation.
..................................
21
7.2.6
Les aides d’urgence sont en forte progression mais aucun règlement d’attribution n’est formalisé
..................
22
Rapport d’observations définitives
▪
CCAS de Soyaux
CRC d’Aquitaine, Limousin, Poitou
-Charentes
3/27
8
LES ETATS FINANCIERS DU CCAS NE SONT PAS EXHAUSTIFS
...............................................................
25
8.1
L’information financière délivrée n’est pas exhaustive
................................................................................................
25
8.2
Le manque de fiabilité dans la tenue des comptes
.......................................................................................................
26
8.2.1
L’inventaire et l’état de l’actif
..............................................................................................................................
26
8.2.2
Le contrôle des régies
........................................................................................................................................
26
8.3
Les difficultés d’apprécier la situation financière par manque d’exhaustivité des données
....................................
26
Rapport d’observations définitives
▪
CCAS de Soyaux
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1
LA SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT
Le territoire d’action du
centre communal d’action sociale (CCAS)
de Soyaux est caractérisé par une baisse de sa
population qui a pour conséquence que la commune, avec 9 984 habitants dénombrés, est désormais classée en
dessous du seuil de 10
000 habitants à l’issue
du recensement 2015. La commune de Soyaux dispose également
d’un fort particularisme du fait des
caractéristiques sociales de sa population qui la positionne à la 101
ème
place parmi
les communes les plus pauvres de France. Elle présente un profil démographique jeune même si elle connait une
progression de sa population âgée. En 2012, les tranches de population disposant des revenus les plus faibles
représentent une proportion importante pour Soyaux (34,6 %), plus élevées que celles observées en moyennes
nationale, départementale et régionale (de 26,8 % à 29,3 %). La situation de la ville au regard des besoins sociaux
reste défavorable et, dans ce contexte, le CCAS de Soyaux intervient prioritairement dans
l’aide aux familles en
difficultés.
Le positionnement
de l’action
du CCAS ne repose cependant sur aucune analyse annuelle des besoins sociaux,
pourtant rendue obligatoire par l
e code de l’action sociale et des familles (article R
. 123-1). L
’action du
CCAS est
impactée par cette carence dans l
’évalu
ation de ses actions
, notamment pour la politique d’aide aupr
ès des
personnes âgées,
d’
aide-ménagère, d
’attribution d’aides d’urgence,
en particulier dans les nouvelles actions qui
s’inscrivent dans le cadre du «
Pass’santé
» (aide à l’acquisition d’une complémentaire santé ou à minorer les restes
à charge en matièr
e de soins et d’appareillages
). En outre, le CCAS ne dispose pas de document unique lui
permettant de décliner sa stratégie sur le court et moyen terme.
L’é
valuation de ses actions présente un
enjeu d’autant plus important
que la situation financière du CCAS est
caractérisée par un résultat de fonctionnement négatif sur pratiquement toute la période 2009 à 2015.
Les relations entre la commune de Soyaux et son CC
AS mériteraient d’être clarifié
es, notamment par la rédaction
d’une convention permettant d’isoler
et de valoriser les moyens mis à disposition par la commune. En effet
l’
absence
de valorisation des moyens provenant de la commune conduit à un manque d
’exhaustivité
des données budgétaires
et financières du CCAS qui,
en l’état actuel,
ne peuvent être correctement appréciées.
Rapport d’observations définitives
▪
CCAS de Soyaux
CRC d’Aquitaine, Limousin, Poitou
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5/27
2
RECAPITULATION DES RECOMMANDATIONS ET RA
PPELS D’OBLIGATIONS
JURIDIQUES
Les recommandations et rappels d’obligations juridiques formulés par la Chambre donnent lieu à un suivi de leur mise en
œuvre.
La typologie suivante est utilisée :
- «
recommandations ou rappels d’obligation juridique à mettre en œuvre
»
(à l’occasion de l
eur formulation initiale) ;
- «
recommandation ou rappels d’obligation juridique totalement mis en œuvre
» ;
- «
recommandation ou rappel d’obligation juridiques partiellement mis en œuvre
» (qui a fait l'objet d'un commencement
d'exécution ou d'un engagement à les mettre en œuvre)
;
-
« recommandation ou rappel d’obligations juridique à suivre
» (qui, pour diverses raisons, n’a pas fait l’objet d'une
mise
en œuvre totale ou partielle)
;
-
« recommandation ou rappels d’obligations juridiques devenu sans objet
».
Le
suivi intervient soit immédiatement au vu des réponses apportées entre la notification du rapport d’observations provisoires
et
celles du
rapport d’observations définitives, soit lors du contrôle suivant.
Les deux fiches suivantes établissent les listes des
recommandations et rappels d’obligations juridiques formulés par la Chambre régionale des comptes d’Aquitaine,
Limousin
Poitou-Charentes et les suites qui leur ont été réservées.
Rappel d’obligations juridiques
, formulées au cours du contrôle actuel,
à mettre en œuvre
:
La chambre régionale des comptes rappelle au CCAS de Soyaux ses obligations juridiques :
- de réaliser une analyse
annuelle des besoins sociaux conformément à l’article
R.123-1 du CASF. Cette analyse,
qui s’inscrit dans un cadre réglementaire obligatoire
,
doit faire l’objet d’un rapport présenté chaque année au conseil
d’administration
;
- de compléter son compte administratif par
les annexes obligatoires afin d’assurer une meilleure information
à
l’assemblée délibérante
et aux citoyens (article L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales et de
l’instruction budgétaire et comptable M 14)
;
-
de passer des conventions avec les bailleurs sociaux percevant directement les aides, afin de satisfaire aux
exigences de production de documents posées par la nomenclature des pièces justificatives des paiements du
secteur local (annexe de l’article D 1617
-19 du CGCT).
Les recommandations formulées, au cours du contrôle actuel,
à mettre en œuvre
:
Recommandation N°1
(partiellement mise en œuvre
)
: établir une convention précisant les relations entre le
CCAS et la commune et les mises à disposition de moyens notamment concernant les agents auprès du CCAS ;
Recommandation N°2
: p
réciser le règlement intérieur du conseil d’administration quant à la nomination des
membres de la commission permanente et des règles de quorum ;
Recommandation N°3 :
définir des règles
d’attribution et modalités de calcul des aides facultatives
.
Rapport d’observations définitives
▪
CCAS de Soyaux
CRC d’Aquitaine, Limousin, Poitou
-Charentes
6/27
3
LA PROCEDURE
La chambre a inscrit à son programme de travaux 2015
l’examen de
la gestion et des comptes du centre communal
d
’action sociale (CCAS) de Soyaux
.
Par lettre en date du 20 octobre 2015, le président de la chambre régionale des comptes a informé M. Nebout, maire
de Soyaux et président du CCAS,
de l’ouverture de ce contrôle.
L’entretien de fin de
contrôle, prévu à l’article R
. 241-8 du code des juridictions financières, a eu lieu le 23 mars 2016
avec M. Nebout, en présence du responsable du centre M. Sébaoun.
Lors de la séance du 26 avril 2016, la chambre a formulé les observations provisoires lesquelles ont été transmises
le 1er juillet 2016 à M. Nebout, président du CCAS, en
sa qualité d’’ordonnateur.
M. Nebout a apporté deux réponses, les 23 août en qualité de maire de la commune et le 26 août 2016 au titre de
ses fonctions de président du CCAS.
Après avoir examiné les réponses obtenues, la chambre régionale des comptes a arrêté, lors de sa séance du
5 octobre 2016, les observations définitives qui suivent.
Rapport d’observations définitives
▪
CCAS de Soyaux
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-Charentes
7/27
LES CONTROLES EFFECTUES ET LES PROPOSITI
ONS D’OBSERVATIONS
4
PRESENTATION DU CCAS DE SOYAUX ET DE LA COMMUNE
1
4.1
Les relations entre le CCAS et la commune
4.1.1
L’absence de
conventionnement entre la commune et le CCAS
Les relations entre la commune et le CCAS manquent de lisibilité. Aucune convention liant la ville et son CCAS
n’a
été signée. Toutefois, il a été relevé que des moyens matériels avaient été mis à disposition du CCAS à titre
gracieux par la ville : bâtiments et équipements. Le CCAS prend à sa charge les frais relatifs aux assurances et les
mises à niveau informatiques.
Ces mises à dispositions de biens mobiliers et immobiliers ne sont pas valorisées dans les comptes et
n’apparaissent jamais dans les annexes au compte administratif
alors que, par ailleurs, les travaux de gros
entretiens sur les bâtiments ainsi que les frais d’entretien
des locaux sont pris en charge par la ville. Le CCAS
n’acquitte aucune somme au
titre des frais engagés par la ville.
Les conditions dans lesquelles les services de la ville sont amenés à effectuer ces mises à dispositions, sans être ni
formalisées dans une convention, ni valorisées,
sont pénalisantes au plan de l’exacte information des élus et
citoyens sur les implications budgétaires afférentes, d’autant que l
a commune reste par ailleurs responsable de
l’ensemble des incidents ou accidents qui pourraient intervenir au sein de ces lo
caux.
4.1.2
L’absence de valorisation des
mises à disposition de personnels
En matière de ressources humaines, la commune et le CCAS ont voulu privilégier une mutualisation des tâches
administratives, mais sans contrepartie financière. Des moyens humains (directeur et un agent administratif) sont
mis à disposition gratuitement par la ville,
sans qu’aucune convention de mise à disposition ne soit signée ou
d’arrêtés de mise à disposition
pris par le maire. Cette situation est contraire à
l’article 4 du décret n°
2007-1542 du
24 octobre 2007 relatif à la mise à disposition de personnels
; de même l’absence d’arrêtés de mi
se à disposition est
contraire aux règles de gestion de la fonction publique territoriale. Ces carences font peser des risques importants
sur la commune en termes de responsabilité en cas de survenance
d’un accident du travail.
La gestion du personnel est réalisée par les services de ressources humaines de la ville : les créations de poste sont
décidées par le co
nseil d’administration du CCAS
«
en coordination avec le centre de gestion
» selon le directeur.
Dans une optique d’économies et de mutualisation de moyens
, le service des ressources humaines de la ville assure
les paies des agents, le suivi des carrières, la gestion des rendez-vous au service de la médecine du travail, la tenue
des dossiers individuels des agents et le suivi des absences. S’agissant de la gestion des avancements et
promotions, elle est assurée, en lien avec le service de gestion des ressources humaines de la ville de Soyaux, par
le centre
de gestion et validée par le
conseil d’administration. L’alignement du régime des indemnités et congés du
personnel CCAS sur celui du personnel de la ville est effectué régulièrement par délibérations du conseil
d’administration.
Si la poss
ibilité de ne pas rembourser les charges de personnel mis à disposition a été instaurée par l’article 14 de la
loi n° 2007-148 du 2 février 2007 relative à la modernisation de la fonction publique,
il s’agit
cependant
d’une
exception qui ne peut exister qu
’
entre une collectivité territoriale et un établissement public administratif rattaché. Il
n’en demeure pas moins que
cette absence de valorisation a un impact, à la fois sur le niveau de subventionnement
de la commune au CCAS (cela revient à en abaisser artificiellement le montant), et à la fois sur la sincérité du
résultat de fonctionnement de ce dernier. Il en résulte que les charges de personnel figurant dans les comptes de la
commune comme dans ceux du CCAS, ne reflètent pas la réalité des charges induites par les activités de cet
établissement, ce qui entache la qualité
et l’exhaustivité
de l’information
traduite dans les comptes.
1
Les principaux chiffres cités sont tirés des données publiées par l’INSEE.
Rapport d’observations définitives
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CCAS de Soyaux
CRC d’Aquitaine, Limousin, Poitou
-Charentes
8/27
La mise en place de la valorisation de ces mises à dispositions, ainsi que la prise des arrêtés conformes permettrait
de mieux respecter le principe de sincérité budgétaire. En outre, la situation actuelle est paradoxale vis-à-vis des
principes d’autonomie fonctionnelle et financière du CCAS, tels que définis aux articles L. 123
-4 à L. 123-9 du code
de l’action sociale et des
familles.
Le rattachement de ces services au C
CAS n’apparait pas clairement à la lecture de l’organigramme
de ce dernier. A
titre d’exemple
, le directeur du CCAS est rémunéré par la ville et figure dans son organigramme en mentionnant
qu’il
«
dirige le pôle social de la ville
». Ce cadre
n’est donc pas identifié comme directeur du CCAS
, établissement public
autonome en vertu du code de l’action sociale et des familles.
En outre, deux agents du CCAS interviennent au
Foyer Soleil (budget annexe de la commune) dans le cadre du restaurant municipal pour personnes âgées. Ces
agents interviennent
«
dans le cadre d’une politique globale en faveur des personnes âgées
» de la commune et ce
restaurant est ouvert aux personnes extérieures au foyer
. C’est une action di
recte du CCAS qui en assure toutes les
charges et, à ce titre, verse annuellement
une redevance d’occupation des locaux
au foyer soleil.
La chambre recommande en conséquence au CCAS de formaliser une convention avec la commune, afin de clarifier
leurs relations et de valoriser les mises à disposition de moyens (matériels, immobiliers et humains)
. L’intérêt
de
celle-ci serait notamment de préciser les responsabilités en matière de gestion des ressources humaines, de gestion
matérielle et financière. Cette convention pourrait en outre définir les modalités de suivi susceptibles de donner lieu à
une présentation, chaque année,
au conseil d’administration du CCAS ainsi qu’au conseil municipal
de la commune
de Soyaux.
En dépit de l’absence d’impact de ces éléme
nts sur le résultat budgétaire de fonctionnement, ils
permettront d’identifier le coût global du CCAS.
En réponse le CCAS indique avoir, avec la ville, le projet de conclure une convention conformément à la
recommandation de la chambre régionale des comptes (CRC).
4.2
Les spécificités des populations du ressort du CCAS de Soyaux
Chef-lieu de canton, Soyaux est une commune de taille moyenne. Elle fait partie de la communauté d'agglomération
du Grand Angoulême (environ 106 000 habitants).
Le nombre d’
habitants de la ville de Soyaux est passé en 2015 en
dessous des 10 000 habitants (9 984). La ville s'est étendue dans les années 1960, en particulier le Champ de
Manœuv
re, sur un ancien terrain d'entraînement de l'armée, qui a déménagé aux « Brandes » de Soyaux, ce qui a
permis d'édifier l'un des grands ensembles d'habitations de l'agglomération. Le quartier du «
Champ de Manœuvre
»
est classé zone urbaine sensible depuis 2004 et groupe 4 600 habitants. Il a fait l'objet en 2009-2011 d'un vaste
programme de rénovation urbaine.
L’
évolution défavorable de la situation sociale de la population de Soyaux est à
mettre en rapport avec l’opératio
n de renouvellement urbain qui a porté sur le quartier du «
Champ de Manœuvre
»
et qui a généré des démolitions de logements sociaux (313 logements sur la période 2008-
2014). Afin d’enrayer la
diminution de sa population, la ville a engagé une réflexion visant à aboutir à la construction de 200 nouveaux
logements.
4.2.1
La commune de Soyaux présente un profil démographique atypique avec une forte représentation des plus
jeunes et une progression des personnes âgées.
Sur l’ensemble des ménages composant la commune
de Soyaux, les familles en représentent 58 %, composées à
24,9 % par des couples sans enfant, et à 11,4 % de familles monoparentales.
Les ménages composés d’une
personne représentent 39,1 %. Les personnes seules sont principalement des femmes. Entre 2006 et 2012, la part
relative des tranches de la population soljacienne qui ont progressé en part relative sont les suivantes : la tranche 0
à 14 ans, et des deux dernières
tranches d’âge de
60 à 74 ans et 75 ans et plus. Les personnes étrangères
représentent 8 % de la population en 2012. Les personnes immigrées représentent 11 % de la population.
4.2.2
Un quart de la population est pauvre (données INSEE)
Le taux de pauvreté de l’ensemble de la population de Soyaux est de 25,6 %,
et celui des moins de 30 ans atteint
48,5 %. Il atteint 9 % pour les plus de 75 ans. Les locataires pauvres représentent 41,4 % de la population soit bien
au-dessus des statistiques angoumoises (31,8 %).
Rapport d’observations définitives
▪
CCAS de Soyaux
CRC d’Aquitaine, Limousin, Poitou
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9/27
La part des revenus d’activité dans les revenus disponible
s des soljadiciens ne représente que 55,8 % des revenus
(traitement, salaires chômage, revenus non-salariés), contre 66,4 % à Angoulême. Les prestations sociales
représentent 10,6 % des revenus disponibles (contre 9,1 % pour Angoulême). Elles sont constituées à 4,2 % par les
minimas sociaux, 3,1 % les prestations familiales, 3,3 % les prestations logement.
La commune est caractéris
ée par une couverture d’imposition très faible puisque seulement 43,4
% des foyers
étaient imposables en 2012. La part des ménages dont les revenus imposables sont inférieurs à 10 000
€ annuels
est de 34,6 % à Soyaux, contre 26,8 % en France et 27,7 % en moyenne régionale.
La commune de Soyaux enregistre un taux de chômage élevé (17,2
%), avec la commune d’Angoulême (18,3
%).
Ces deux communes ont connu une progression équivalente du taux de chômage,
de l’ordre de +
9,7 % entre 2011
et 2012.
4.2.3
Les prestations sociales
En 2011, la commune de Soyaux concentre une for
te proportion d’allocataires de la caisse d’allocations familiales
vivant en-dessous du seuil des bas revenus. La commune de Soyaux compte une part importante de sa population
couverte par une allocation au logement (34,53 % contre 18,29 % en moyenne dans le département). La ville
bénéficie de la Dotation de Solidarité Urbaine (elle est classée en 101
ème
place parmi les communes les plus pauvres
de France en 2014). Pour mémoire, les
critères qui ouvrent éligibilité à la DSU reposent sur l’évaluation du
potentiel
financier par habitant, du nombre de logements sociaux, du nombre de personnes couvertes par une aide au
logement et le revenu moyen par habitant. Ces indicateurs restent préoccupants à Soyaux.
Dans le cadre de la nouvelle politique de la ville, telle que prévue par la loi du 21 février 2014, le quartier du
«
Champ de Manœuvre
» est retenu parmi les quartiers prioritaires, cumulant les critères de faiblesse du revenu
médian et d
’
un
nombre d’habitants supérieur à 1
000.
4.3
Le positionnement du CCAS
au sein de la communauté d’agglomération d’Angoulême
Le CCAS
s’organise autour de 3 domaines d’activité
:
-
l’accompagnement social
;
- l
’aide aux personnes
âgées, handicapées ;
- le programme de réussite scolaire.
Le CCAS déploie ces activités en lien avec les autres acteurs de la communauté d’agglomération d’Angoulême
: une
analyse des b
esoins sociaux est réalisée à l’échelle de l’agglomération.
Toutefois, en l’absence d’un centre
intercommunal d’action sociale
, chaque CC
AS de l’agglomération conserve ses compétences. L
e CCAS de Soyaux
n’a pas d’antenne dans l’agglomération. Toutefois, il
existe un travail partenarial avec les acteurs locaux.
Les structures de concertation et de coordination mises en place avec les services et institutions publiques sont
décrites dans le tableau suivant :
Structures de concertation
et/ou de coordination
Institutions
Objectifs
Commissions d’attribution
de logements
Bailleurs / ville de Soyaux
/CCAS
Permettre une réponse adaptée en matière de logement
Collectif GUSP
2
Bailleurs / ville de Soyaux
/
CCAS / Conseil
départemental / CLSPD
3
/
Résoudre les problématiques pouvant survenir sur le quartier
prioritaire
Réunion Inter CCAS
Ensemble
des
CCAS
de
l’agglomération
Souhait d’e
ngager une réflexion commune sur un certain
nombre de thématiques
telles que l’aide alimentaire, le
maintien à domicile de la
personne âgée, l’harmonisation des
pr
atiques d’aides aux personnes
COTECH
et
COPIL
Contrat Local de Santé
Ensemble des signataires du
contrat
Vérifier la bonne adéquation entre les objectifs définis dans le
cadre du contrat et les actions mises en place
2
Gestion urbaine et sociale de proximité
3
contrat local de sécurité et de prévention de la délinquance
Rapport d’observations définitives
▪
CCAS de Soyaux
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10/27
5
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
Le CCAS est organisé selon 5 « services » : accompagnement social, maintien à domicile, restaurant administratif,
programme de réussite éducative et animation. Globalement, les effectifs du CCAS sont stables sur la période
examinée. Cette tendance masque cependant une profonde modification dans les statuts des personnels puisqu’ils
sont désormais, depuis 2013, principalement composés
d’agents
non titulaires de la fonction publique territoriale.
5.1
L’organigramme et les effect
ifs du CCAS
5.1.1
Un manque d’autonomie fonctionnelle
L’organigramme est le suivant au 31 décembre 2014
:
Le directeur est de grade « rédacteur principal 1
ère
classe », et dirige le CCAS en tant que « responsable du Pôle
Solidarité » de la commune. Un nouvel organigramme en date du 22 aout 2016 a été fourni, dans lequel il apparait
que le responsable du pôle solidarité et proximité est assisté par une assistante de service social qui a été nommée
comme adjointe au directeur du CCAS le 11 août 2016.
Il a été
noté qu’un
« régime indemnitaire avait été défini et validé par les élus afin de rémunérer cette fonction » et
que celui-ci sera appliqué rétroactivement au 1er janvier 2016. Or, les délibérations étant exécutoires à compter de
leur publication et de leur
transmission au représentant de l’état, la date d’effet ne peut être antérieure à ces
opérations. Tout régime indemnitaire instauré ne peut avoir par principe un effet rétroactif, d’autant que le régime
indemnitaire n’est pas un élément obligatoire d’une r
émunération (loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée et décret
n° 91-875 du 6 septembre 1991)
L
a chambre régionale des comptes avait observé l’absence d’
encadrement intermédiaire du CCAS
jusqu’en août
2016. Suite à ce constat, le CCAS a fourni une lettre
de mission datée du 27 juin 2016 à l’attention des encadrants
intermédiaires des services municipaux. Un projet de réorganisation des services municipaux a mis en évidence la
nécessité de renforcer le rôle les missions et l’identité des agents municipaux positionnés sur la fonction d’encadrant
intermédiaire. Le nouvel organigramme du CCAS indique
la nomination d’une
adjointe au directeur, et
qu’elle
a pour
mission
d’encadrer les agents du CCAS.
Aux termes de l’article L
. 123-6 du CASF, les CCAS sont des établissements publics administratifs dotés de la
personnalité morale et autonomes vis-à-vis des communes. Cette situation règlementaire
n’apparait pas clairement
à
lecture de l’
organigramme du CCAS eu égard à la mission connexe de son directeur comme responsable du pôle
Solidarité de Soyaux.
5.1.2
L
’absence de bilan social
Le CCAS n’élabore
pas de bilan social en matière de personnel. Le CCAS met en place une planification des actions
réalisée avec les élus et les agents du service. Des tableaux de bord sont conçu
s afin de mesurer l’atteinte des
objectifs ainsi que les éventuels écarts.
conseil d'administration
président
accompagnement social
assistantes sociio éducatives
: Mme Choppin et DIOP et 1
agent adminsitratif : Mme
Pasquis
maintien à
domicile : 2
agents
techniques
(Mmes
Partonnaud et
Hammidat)
restaurant
administratif PA
2 agents
techniques
Programme de résussite
éducative : coordinatrice
(Mme Timana) et agents
d'animation : animateurs coup
de pouce
.
animation PA :
1 agent
d'animation
directeur
Rapport d’observations définitives
▪
CCAS de Soyaux
CRC d’Aquitaine, Limousin, Poitou
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11/27
L’organisation du CCAS a été récemment modifiée et l’encadrement intermédiaire mieux identifié. La commune doit
veiller au rythme de progression des dépenses liées au régime indemnitaire. La chambre note que le CCAS a fait
part de son souhait d’intégrer le bilan social dans son prochain rapport d’activité.
5.1.3
Une forte progression des effectifs de non-titulaires
De 2009 à 2013, les effectifs ont peu évolué:
En nombre)
2009
2010
2011
2012
2013
Titulaires
8
9
7
6
5
Non titulaires
8
8
9
9
12
Total
16
17
16
16
17
Source : comptes administratifs
Cependant, l
’analyse de la répartition
par catégorie et statut montre des disparités, avec une forte progression de
l’effectif de non titulaires au
détriment des titulaires. Cette évolution est la conséquence du programme de réussite
éducative (opération « coup de pouce ») :
AU 31/12/2013
FILIERE
Statut
ADMINISTRATIVE
ANIMATION
SOCIALE
TECHNIQUE
TITULAIRE
A
0
0
0
0
B
0
0
1
0
C
0
1
1
2
TOTAL TITULAIRES
0
1
2
2
Autres (contractuels)
1
10
1
0
Source : comptes administratifs
Les effectifs titulaires au 31 décembre 2013 sont constitués par : une animatrice, une assistante de service sociale,
un agent territorial spécialisé des écoles maternelles (ATSEM), deux agents techniques. Les 12 contractuels sont
répartis entre : une coordonnatrice PRE (catégorie A), une assistante de service social, 10 animateurs « coup de
pouce ».
Les charges de personnel, qui représentent une part conséquente des dépenses de fonctionnement du CCAS, ont
diminué de 7 % sur la période (
0,26 M€ en 2015 contre 0,4 M€ en 2009
). Leur part varie de 55 % à 61 % selon les
exercices, essentiellement du fait de la diminution des charges de gestion (sous-traitance du service de portage des
repas).
5.2
Le régime indemnitaire souffre de certaines irrégularités
5.2.1
La prime de fin d’année
constitue un avantage acquis
Cette prime est allouée par le CCAS
sur la base d’un arrêté
du maire en date du 4 décembre 2003 (établi à la
demande de la Trésorerie)
. Cet arrêté indique que la prime est versée une fois en fin d’année, pour
un montant
maximum de 702,48 €. Elle est versée
aux titulaires, contractuels, stagiaires, remplaçants et sous contrat emploi
jeunes et contrat emploi consolidé de la ville
. Différents abattements peuvent être opérés en cas d’avertissement, de
blâme ou toute autre sanction disciplinaire. Une partie est calculée afin de valoriser le présentéisme (pour chaque
jour d’absence 23,69
€ sont décomptés)
. La prime est calculée au prorata du temps de service. Cette prime existait
préalablement à la mise en œuvre du statut de la fo
nction publique territoriale (elle existait en 1978 au sein de la
commune). La commune de Soyaux a souhaité la maintenir pour ses agents, sans toutefois établir de délibération au
titre des avantages acquis. Le CCAS se trouve dans la même situation juridique.
La chambre invite le CCAS à respecter strictement les termes de la délibération initiale concernant cette prime,
puisque ses conditions d'octroi constituent en elles-mêmes un avantage acquis qui ne peut être modifié.
Le CCAS
précise dans sa réponse aux observations provisoires que cette prime ancienne sera intégrée au sein du nouveau
régime indemnitaire (RIFSEEP)
qui s’appliquera en
2017.
Rapport d’observations définitives
▪
CCAS de Soyaux
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5.2.2
L’absence de fondement réglementaire de la
prime exceptionnelle
La prime exceptionnelle du mois de juin 2013 (200
€)
, versée également en juin 2014, est fondée sur le régime
indemnitaire réglementaire, et, selon le CCAS
, s’inscrit dans le respect de
l’enveloppe globale.
Interrogé sur le versement de cette prime, laquelle
s’applique
également au CCAS, le directeur général des services
de la ville de Soyaux l’a justifiée en ces termes
:
« Dans le cadre du dialogue social existant au sein de la collectivité, la ville a décidé de verser une prime dite
« exceptionnelle » en 2013, dont les modalités figurent dans la note technique jointe
. Il s’agissait de verser une prime
de 200 €, au mois de juin, pour la période courant du 1er mai 2012 au 30 avril 2013, sauf départ en cours d’année.
Ce versement 2013 s’est fait sur les salaires de juin ; le montant maximum de cette prime (200 €) a été v
ersé aux
agents stagiaires, titulaires, contractuels,
remplaçants, et il
est intervenu dans le cadre du régime indemnitaire en
vigueur au sein de la collectivité (IAT, ISS, IFTS…)
; cette somme a été calculée au prorata du temps de travail et de
la période
de présence des agents. C’est donc dans ce cadre
-là que Mme Mayer et Monsieur Hiane ont bénéficié de
cette prime. ». Le maire dans une note non datée informe les agents qu’une prime exceptionnelle de 200 € sera
versée au mois de juin 2013 (annonce qui avait été faite lors de la cérémonie des voeux). Afin de récompenser les
efforts fournis sur la rationalisation des ressources. Lors du CTP du 27 mai 2013, quelques indications sont données
sur le versement en deux fois : 200 € en juin 2013 et 200 € en 2014
».
I
l n’y a pas eu de délibératio
n de prise concernant la prime exceptionnelle car, toujours selon le directeur général des
services de la ville,
« elle s’inscrit dans le régime indemnitaire déjà existant et donc
déjà délibéré (en revanche la
«règle du jeu» a été formalisée dans la note interne transmise lors de la réponse faite sur les IAT). Donc les agents
ont bénéficié, par décisions individuelles prises pour chacun d’eux, au cours du mois de juin 2013 d’un abondement
de leur régime indemnitaire (exemple
s : les IAT des agents, ou encore l’ISS d’autres agents) en vigueur,
correspondant au montant de 200 €, le cas échéant proratisé pour les agents à temps non complet ou à temps
partiel ».
Il s’agissait dans les faits
de relever le niveau des traitements des agents de la commune, compte tenu de la
stagnation du point d’indice
de la fonction publique
. Le directeur a d’ailleurs reconnu qu’il s’agissait «
de donner un
coup de pouce
» salarial aux agents dans un contexte dans lequel le point d’indice n’évoluait
guère et pour
«
reconnaître le travail fait par les équipes au quotidien
».
Le DGS a par ailleurs précisé que
« Cet abondement de régime indemnitaire repose sur le principe que l’assemblée
délibérante instaure le régime indemnitaire et l’autorité territoriale le met en œuvre
individuellement, agent par agent,
dans le cadre autorisé par l’assemblée délibérante. Donc pour être plus clair c’est dans le cadre de cette mise en
œuvre
individuelle faite par l’autorité territoriale que la prime dite « exceptionnelle » a été versée aux agents ; des
décisions individuelles ont été prises, en rapport avec le régime indemnitaire auquel ils avaient droit. La somme de
200 € a été proposée au sein du CTP et elle a été retenue ensuite car elle correspondait aux possibilités budgétaires
de la ville en la matière. »
Cette
prime exceptionnelle est calculée dans le cadre de l’envelop
pe des IFTS, des IFRS, des IAT. Le CCAS calcule
l’enveloppe pour chaque prime sur la base du coeff
icient maximum appliqué à chaque agent.
Il peut toutefois être rappelé que le régime indemnitaire est certes gouverné par le principe de libre administration
des collectivités territoriales, mais qu’il doit cependant être concilié avec le "
principe de parité
" posé par l'article 88 de
la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, aux termes duquel les régimes indemnitaires sont fixés "
dans la limite de ceux
dont bénéficient les différents services de l'Etat
". De plus L'article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, prévoit
que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire, font partie de la rémunération versée aux
fonctionnaires. Toute prime ou indemnité doit être fondée sur une délibération et, soit :
- sur un texte applicable à la fonction publique de l'Etat, pour les avantages liés à l'appartenance à un grade
et pour certains des avantages liés à des fonctions ou sujétions particulières ;
- lorsqu'il existe, sur un texte propre à la fonction publique territoriale, pour certains des avantages liés à des
fonctions ou sujétions particulières.
Rapport d’observations définitives
▪
CCAS de Soyaux
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13/27
En conséquence, le CCAS devra, à l’avenir,
respecter le
principe de légalité qui prévoit que l’autorité ter
ritoriale ou
l’organe délibérant ne dispose d’aucun pouvoir normatif lui permettant de créer une prime
, sa compétence étant
strictement encadrée par les textes (CE, 28 novembre 1990, département du Loir-et-Cher req.77175). Par ailleurs, il
n’appartient pas
à l’autorité territoriale de compenser les mesures nationales de progression de la masse salariale
des fonctionnaires, de surcroit en la concevant comme s’appliquant de façon collective et sans modulation
individuelle.
Le CCAS
indique en réponse qu’il dispose désormais d’une délibération en date du 6 juin 2016 qui entérine le
versement de cette prime.
5.2.3
Le cas de l
’indemnité
forfaitaire représentative de sujétions et de travaux supplémentaires (IFRSTS) des
conseillers et assistants socio-éducatifs
Les montants prévus par la délibération sont conformes aux montants versés. Cependant, le CCAS a choisi
d’appliquer des
coefficients inférieurs à la réglementation (de 0 à 5), ce qui est une possibilité offerte par les
dispositions réglementaires.
La délibération
n’
autorise spécifiquement le versement de cette prime
qu’
à «
l’assistant territorial socio
-éducatif qui
sera recruté au 1er septembre 2005 au profit de la politique personne âgée et du pôle ressources pour personnes
handicapées ou dépendantes
». La chambre observe que c
ette délibération est trop restrictive et n’autorise le
versement de cette prime qu’à un seul agent. Or, deux agents l’on
t perçu.
La chambre invitait en conséquence
le CCAS à procéder à l’actualisation
de la délibération afférente.
Dans sa
réponse aux observations provisoires, l
’ordonnateur
indique que la délibération sera mise à jour lors du prochain
conseil d’administration
.
5.3
Les irrégularités constatées dans la procédure de recrutement du contractuel coordonnant le
programme de réussite éducative
Le poste de coordonnateur du programme PRE correspond actuellement à un emploi sous contrat à durée
indéterminée (contrat du 6 décembre 2011).
L’emploi de coordonnateur a été créé
suite à une délibération du
25 octobre 2005 qui fixait également ses conditions de rémunération sans beaucoup de précisions : «
grille indiciaire
des attachés territoriaux
».
Par la même délibération, il était créé un poste contractuel à mi-temps de secrétaire du coordonnateur du
programme de réussite éducative sur la b
ase de l’alinéa 4 de l’article
3 de la loi n° 84-53, modifiée. La délibération
mentionne
qu’
«
il n’existe pas de cadre d’emploi de fonctionnaires susceptible d’assurer ces fonctions
», ce qui
n’apparaî
t pas conforme à la réalité.
Le répertoire des métiers de la fonction publique territoriale indique que le métier de coordonnateur « réussite
éducative » peut être exercé par des agents du « Cadre statutaire » : Attachés territoriaux (catégorie A, filière
A
dministrative) • Puéricultric
es cadres territoriaux de santé (catégorie A, filière Médico-
sociale) • Puéricultrices
territoriales (catégorie A, filière Médico-sociale)
•
Conseillers territoriaux des activités physiques et sportives
(catégorie A, filière Sportive) • Éducateurs territoriaux de jeunes enfants (catégorie B, filière Sociale) • Infirmiers
territoriaux (catégorie B, filière Médico-
sociale) • Rédacteurs territoriaux (catégorie B, filière Administrative) •
Animateurs territoriaux (catégorie B, filière Animation) • Cadres territ
oriaux de santé infirmiers et techniciens
paramédicaux (catégorie A, filière Médico-sociale)».
Cet emploi de coordonnateur du programme PRE a été pourvu par un agent contractuel
sur la base de l’ar
ticle 3
alinéa 5 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, modifié (pour les emplois de catégorie A lorsque la nature des
fonctions ou les besoins du service le justifient). Le contrat mentionne que la publicité de la vacance de poste a été
opérée auprès du centre de gestion, sans que le CCAS
n’ait pu transmettre les
éléments justificatifs. La publicité
faite
auprès de l’ANPE
, avan
t même la création de l’emploi
,
dénote de l’intention du CCAS de procéder au
recrutement d’
un
agent contractuel plutôt que d’
un fonctionnaire.
Rapport d’observations définitives
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CCAS de Soyaux
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5.3.1
L’absence de précisions de la délibération
portant
création de l’emploi
Alors que la délibération du 25 octobre 2005 du CCAS
n’
évoque
pas le grade de l’agent recruté
, elle indique son
niveau de rémunération sur la base de celui
d’un attaché territorial
. Cette
délibération de création de l’emploi es
t
intervenue après qu’une offre ait été passée auprès de l’
ANPE, à savoir le 20 juillet 2005, soit plus de 3 mois avant
la création de cet emploi.
La délibération fournie
n’indique pas le cas prévu par l’article 3
de la loi du 26 janvier 1984, précitée, qui mentionne
la possibilité de conclure un contrat à durée indéterminée renouvelable. En effet, seul «
le caractère contractuel du
programme de réussite éducative
» est indiqué, ce qui ne correspond pas à la réglementation.
5.3.2
Le manque de précisions contractuelles quant au rattachement hiérarchique
Les contrats produits indiquent que le poste occupé est affecté au service de la direction générale des services
–
CCAS ce qui suppose que l
’agent
dépende de la direction générale des services de la mairie de Soyaux, et non du
CCAS.
5.3.3
L’attribution des congés au titre
de l’ancienneté
Le contrat prévoit des congés supplémentaires en fonction de l’ancienneté. Ceux
-ci ne sont fondés sur aucun texte
réglementaire. Le CCAS devra mettre fin à cette irrégularité.
L’ordonna
teur a indiqué, dans sa réponse aux observations provisoires,
qu’un avenant au contrat serait signé afin de
préciser certains points restés imprécis.
6
LE FONCTIONNEMENT DES INSTANCES
6.1
La nécessité de préciser le règlement intérieur du
conseil d’administration
Le règlement intérieur du CCAS de Soyaux a été adopté par le c
onseil d’administration lors de sa séance du
29 avril
2014. Il rappelle la plupart des obligations légales et réglementaires. Le
code de l’action sociale et des famill
es
prévoit que le règlement intérieur peut
« prévoir la désignation, au sein du conseil d'administration, d'une commission
permanente dont il détermine le fonctionnement et les attributions
.
» Le règlement intérieur n’a donc pas à statuer
sur sa composition, celle-ci étant régie par le code lui-même. Or, le règlement indiquait que la commission était
composée par «
le président et de 9 administrateurs choisis à parité parmi les administrateurs nommés par le
président et parmi les administrateurs élus au sein du conseil municipal
». Les membres de la commission
permanente sont nommés par le président, ce qui est contraire à
l’article R
. 123-19 du code qui
précise que c’est au
conseil d’administration
de désigner les membres de la commission permanente et non au président.
Il aurait été préférable que le règlement reprenne mot pour mot la rédaction du
code de l’action sociale et des
familles
4
.
En revanche, le règlement intérieur est muet sur les modalités de désignation des membres de la
commission
permanente par le conseil d’administration, alors qu’il pouvait apporter
sur ce point
d’utiles précisions
(forme et délai des candidatures, modalités de vote, etc.).
Par ailleurs,
l’article
8 du règlement relatif au quorum indique: «
le quorum
s’apprécie
en début de séance
» et
l’article 13
relatif au déroulement de la séance prévoit que le
«
président de séance, à l’ouverture de la réunion,
procède à l’appel des membres, constate le quorum et proclame la validité de la séance si le quorum est atteint
».
C
ette pratique est contraire à la jurisprudence du Conseil d’État qui exige
que le quorum soit apprécié à chaque point
inscrit à l’
ordre du jour. Cet article doit donc être corrigé, conformément à cette jurisprudence.
La chambre recommande au CCAS de modifier la rédaction du règlement intéri
eur du conseil d’administration
portant sur la désignation des membres de la commission permanente afin de respecter le principe de parité prévu à
4
Outre son président, qui est le maire ou un conseiller municipal désigné par lui, cette commission est composée pour moitié de conseillers
municipaux et pour moitié de membres nommés, désignés les uns et les autres par le conseil d'administration
Rapport d’observations définitives
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CCAS de Soyaux
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l’article R 123
-19 du CASF. Il en va de même pour le respect du quorum,
qui doit être apprécié à chaque point de
l’ordre du jour
. La chambre prend acte de la réponse du CCAS
indiquant qu’il allait modi
fier le règlement intérieur
dans le sens souhaité.
6.2
La nécessité de clarifier les modalités de fonctionnement de la commission permanente
Le règlement intérieur du conseil d’administration
institue, en son sein, une commission permanente. Il indique que :
«
Conformément aux dispositions de l’article R
.123-
19 du Code de l’Action Sociale et des Fam
illes, il est créé, au
sein du
conseil d’administration, une c
ommission permanente dont la composition, les attributions et les modalités de
fonctionnement sont les suivantes :
elle est composée d’un p
résident et de 9 administrateurs, choisis à parité parmi
les administrateurs nommés par le président et parmi les administrateurs élus au sein du conseil municipal. La
commission permanente est présidée par le président ou son représentant et se réunit au minimum une fois par
mois. Elle a pour mission d’étudier, de statuer dans le domaine de l’aide sociale facultative et
, plus précisément, en
matière de secours d’urgence afin de répondre à l’urgence sociale. Un rapport spécifique définis
sant la délégation
donnée à la commission permanente ainsi que son mode de fonctionnement doit être soumis au vote lors de
l’installation du nouveau conseil d’a
dministration
».
L
’article 33 précise que
:«
la Commission Permanente est composée d'un Président et de 9 administrateurs, choisis à
parité parmi les administrateurs nommés
par le Président et parmi les administrateurs élus ou sein du Conseil
Municipal
». Le CCAS précise en réponse
qu’il
convient de comprendre que les membres de la commission
permanente sont élus par le conseil d'administration
« comme en atteste la délibération 04-2014
», prise en 2014.
Cette formulation reste toutefois imprécise et peut laisser à penser que le conseil
d’administration
n’est pas seul
compétent pour nommer les membres de la commission permanente. De plus, la délibération mentionne une
composition à 6 membres et non les 9 mentionnés au règlement intérieur. Désormais,
l’article
R 123-19 du CASF
indique que cette commission est composée pour moitié de conseillers municipaux et pour moitié de membres
nommés, désignés les uns et les autres par le conseil d'administration.
Enfin,
la parité ne peut être mise en œuvre dans le cas d’une composition à 9 membres, comme actuellement à
Soyaux.
Le règlement intérieur de la commission précise ses missions : «
d’étudier, de statuer dans le domaine de l’aide
sociale facultative et plus précisément en matière de secours
d’urgence afin de de répondre à l’urgence sociale.
Un
rapport spécifique définissant la délégation donnée à la commission permanente ainsi que son mode de
fonctionnement doit être soumis au vote lors de l’installation du nouveau conseil d’administration
».
Elle dispose des attributions suivantes :
-
s
ecours d’urgence en matière alimentaire
;
-
a
ides d’urgence en cas de difficultés financières pouvant mettre en péril
l’équilibre du foyer (loyer, EDF
-GDF,
eau, garde d’enfants, restauration scolaire, garderies périscolaires, frais d’inhumation,…)
;
-
c
hèques d’accompagnement personnalisés dans les domaines de l’alimentaire, de l’hygiène ou de l’énergie
(carburant) ;
-
aide financière destinée à minorer le reste à charge des familles do
nt l’enfant s’inscrit dans une démarche
d’accès au brevet d’aptitude aux fonctions d’animateurs (BAFA)
;
-
a
ide financière destinée au maintien à l’emploi notamment dans le cadre d’une aide au déménagement,
répara
tion d’un véhicule de transport
;
-
aide financ
ière destinée à l’acquisition d’une assurance complémentaire santé (n
ouvelle compétence depuis
2010) ;
-
aide financière dans le cadre du dispositif de «
Pass’santé
», destinée à un meilleur accès aux soins (nouvelle
compétence depuis 2011) ;
-
tout secours ay
ant fait l’objet d’
une délibération spécifique du
conseil d’administration lors de sa première
mise en œuvre.
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Par ailleurs, la commission permanente a
compétence pour l’attribution des aides et secours, ce qui permet une plus
grande souplesse et rapidité d’intervention que la prise de décision en conseil d’administration
. La délégation de
pouvoir de ce dernier pourrait cependant préciser les limites des montants attribués.
Dans ce contexte, la chambre régionale des comptes observe que le CCAS de Soyaux pourrait clarifier les modalités
de fonctionnement de sa commission permanente, notamment pour ce qui concerne sa composition et les modalités
d’a
ttribution des aides et secours ; l
es précisions apportées quant aux modalités d’attributions et de calcul des aides
facultatives devant néanmoins
s’adapter aux situations individuelles comme le précise le président
dans sa réponse
aux observations provisoires : «
…
les membres siégeant et après consultation des travailleurs sociaux, peuvent se
prononcer sur une mesure globale, tout en gardant à l’esprit
les différentes situations rencontrées, dans un souci
d’équité
». En effet, le CCAS procède actuellement par voie de délibérations successives, ce qui est peu lisible et
pourrait être davantage sujet à contestations.
6.3
L
’irrégularité de la délégation de signature consentie par le président du CCAS
Les délégations du conseil d’administration au président
du CCAS de Soyaux sont conformes aux prescriptions de
l’article
R.123-21 du CASF.
Toutefois, les textes ne permettent pas à ce dernier de déléguer sa signature aux autres administrateurs, ou aux
autres agents du CCAS. Dans le cas du CCAS de Soyaux, le président a délégué sa signature, le 29 mai 2014 puis
le 2 juin 2014, au directeur général des services de la ville. Dans cette même délégation, le vice-président et
directeur du CCAS ont été désignés également comme délégataires de sa signature.
La chambre régionale des comptes recommande au président du CCAS de Soyaux de modifier les délégations de
signature établies de façon
contraire à l’article R
.123-23 du CASF, ce qui fragilise les décisions prises par
l’institution.
Le CCAS précise en réponse
qu’un nouvel
arrêté de délégation de signature sera pris afin de se mettre
en conformité avec la réglementation.
7
LES ACTIONS CONDUITES PAR LE CCAS DE SOYAUX
On distingue traditionnellement deux champs d’intervention des CCAS :
l’aide sociale légal
e et les missions
obligatoires (L. 264-1 à L. 264-9 et D. 264-1 et s. CASF) et
l’action sociale extra
-légale et les interventions dites
« facultatives».
7.1
Les missions obligatoires du CCAS
En termes
d’obligations
légales, le CCAS doit :
- procéder à la domi
ciliation des personnes sans résidence stable dès lors qu’elles ont un lien avec la commune ;
-
tenir à jour un fichier des bénéficiaires d’une prestation sociale ;
- conduire une analyse annuelle des besoins sociaux de la population de la commune (principalement pour définir et
mettre en place sa politique d’action sociale facultative)
.
7.1.1
Le pilotage de l’activité
: une approche empirique sans analyse des besoins sociaux
Le CCAS de Soyaux se réfère au baromètre de
l’action sociale publiée par l’U
nion nationale des CCAS (UNCCAS)
qui
dispose d’une analyse des besoins sociaux produit par la communauté d’agglomération d’Angoulême
. Cette
dernière profite de «
remontées du terrain
»
par l’activité des travailleurs sociaux. Il n’existe cependant pas de
docume
nt d’analyse structurée d
es besoins sociaux spécifique à la commune de Soyaux. Le CCAS en a eu le
projet
5
, mais n’est jamais passé à la phase opérationnelle. Les seuls documents réalisés qui contiennent des
indications sont inscrits dans les documents port
ant sur l’orientation budgétaire
2014 et 2015.
5
Le CCAS avait envisagé de faire appel au bure
au d’études de l’union nationale des CCAS (COMPAS).
Rapport d’observations définitives
▪
CCAS de Soyaux
CRC d’Aquitaine, Limousin, Poitou
-Charentes
17/27
L’article L
.123-5 du CASF
définit les missions du centre communal d’action sociale. Les textes successifs ont fait
évoluer ces missions en élargissant le cadre des interventions des CCAS
. L’article R
.123-1 du CASF demande aux
CCAS d’analyser les besoins de la population. Cette analyse qui s’inscrit dans un cadre réglementaire doit faire
l’objet d’un rapport présenté chaque année au conseil d’administration. En effet,
comme indiqué précédemment
celui-ci ne réalise pas cette analyse
mais l’a déléguée à l’agglomération.
Toutefois, l
’analyse de l’agglomération
demeure globale pour l’ensemble des communes de l’agglomération
, et ne permet ni de définir précisément les
besoins de la commune de Soyaux, ni d’évaluer
le résultat des actions entreprises par le CCAS.
Le CCAS de Soyaux ne remplit donc pas cette obligation réglementaire alors que ce travail de recueil et
d’actualisation des données statistiques de son territoire et de sa population
lui permettrait de piloter au mieux ses
actions.
Il a été également demandé au CCAS de Soyaux
de produire ces rapports d’activité sur la période 2009
-2015. Ce
dernier
n’a
cependant
réalisé qu’un
seul bilan social, en 2014,
et ne réalise pas de rapports d’activité
.
Bien qu’il ne soit pas obligatoire, le CCAS ne dispose pas non plus d’un document unique, tel qu’un projet
d’établissement ou un schéma communal d’action sociale définissant les orientations stratégiques.
Pour autant, cette
démarche permettrait de rapprocher au plus près les actions à mener des besoins sociaux de son territoire.
L’utilisation de l’analyse des besoins sociaux pourrait conc
ourir à cette démarche qui a déjà été conduite dans
d’autres villes. Ce document de cadrage lui permettrait en effet de définir ses axes prioritaires d’intervention en
anticipant l’évolution démographique des personnes âgées de 60 ans
et plus ainsi que des plus jeunes.
Il est rappelé au CCAS de Soyaux son obligation réglementaire de procéder, annuellement, à une analyse précise
des besoins sociaux, afin d’évaluer au mieux ses actions.
7.1.2
La domiciliation des personnes
Depuis la loi du 5 mars 2007
6
, et afin de
leur permettre d’exercer leurs droits (droits civils, civiques et sociaux), les
personnes sans domicile stable, en habita
t mobile ou précaire, peuvent élire domicile auprès d’un CCAS, d’un CIAS
ou d'un organisme agréé. Cette élection de domicile est accordée pour une durée d’une année et donne lieu à la
délivrance d’une attestation. Un refus de domiciliation peut être opposé
au demandeur dès lors
qu’il ne dispose pas
de lien avec la commune, mais la décision doit alors être motivée. Il peut être mis fin à la domiciliation lorsque
l'intéressé le demande, lorsqu'il acquiert un domicile stable ou lorsqu'il ne se manifeste plus. À cette fin, le CCAS
tient un registre des visites.
Le CCAS de Soyaux
a indiqué qu’un rendez
-
vous est attribué à la personne faisant demande d’une élection de
domicile. Les conditions de cette ouverture de droits et son fonctionnement sont expliqués au demandeur (durée,
fréquence de passage). Une note explicative est lue et remise à la personne, note qu’elle valide avec le travailleur
social. Afin de concrétiser cette domiciliation, et après évaluation de la situation, un document administratif « CERFA
13482*02 »
est complété. Une pièce d’identité est jointe. Selon la loi, la durée de ce contrat est d’un an. La personne
doit passer régulièrement réceptionner ses courriers. Sans passage durant 3 mois, la boite est clôturée et les
courriers sont retournés aux expéditeurs.
En ce qui concerne le fonctionnement interne, l
’ense
mble des courriers arrivent en mairie puis sont transmis au
CCAS par courrier interne. Dès leur arrivée, ils sont enregistrés puis classés dans des hamacs nominatifs faisant
office de boite aux lettres.
Lorsqu’une personne se présente, son courrier lui est remis et
le CCAS enregistre cette
remise
de lettres. Concernant l’
organisation du service, deux lieux existaient : un au CCAS pour les suivis sociaux et
un autre en mairie au profit des personnes travaillant sur les marchés ou ambulants. La mairie en gérait leur
distribution. A compter du 22 mai 2015, l’ensemble des élections de domicil
e a été regroupé au CCAS de la ville.
Dans le cadre d’une éventuelle demande de transfert de dossier d’une personne
suite à un déménagement,
l’échange d’information ne peut se faire qu’entre travailleurs sociaux et respecte la confidentialité des informations
recueillies lors de l’accompagnement initial.
6
Article L. 264-
1 et suivants du code de l’action sociale et des familles.
Rapport d’observations définitives
▪
CCAS de Soyaux
CRC d’Aquitaine, Limousin, Poitou
-Charentes
18/27
La chambre invite cependant le CCAS à se prémunir contre un éventuel risque de « nomadisme social ».
7.2
Les missions facultatives du CCAS
Au-
delà de ces obligations et de sa mission au titre de l’aide sociale
légale, le CCAS de Soyaux conduit la politique
sociale communale telle que décidée par les élus. Ainsi, c’est principalement dans le cadre de l’action sociale dite
« facultative » que se réalise
l’action sociale des communes, le code de l’action sociale ou
vrant au CCAS un champ
des interventions sur des thématiques extrêmement large. Conformément a
ux dispositions de l’article L
.123-5 du
CASF, le CCAS de Soyaux, établissement public administratif communal, anime une action générale de prévention
et de développement social dans la commune. Son action est donc principalement orientée vers les personnes
âgées, les familles en difficultés et l’animation sociale.
Le CCAS de Soyaux a décidé en 2009
de ne pas assurer la mission d’instruction des demandes de RSA. Les
demandeurs sont donc orientés vers la caisse
d’allocations
familiales et le conseil départemental.
Le CCAS avait développé principalement les attributions facultatives suivantes :
-les aides au logement ;
- les aides aux soins et appareillages ;
- les aides diverses aux personnes handicapées ;
- les aides aux personnes âgées ;
- les aides pour
l’
accueil des enfants dans les centres de loisirs ;
- les cartes solidarité transport ;
- les aides alimentaires ;
- le secours financiers divers ;
- le
secours d’
urgence.
L’organisme
a investi la dimension «
prévention
» de sa mission, notamment dans le domaine du dispositif de
réussite éducative, et à destination des personnes âgées et du maintien à domicile. Il conduit également un soutien
au maintien des personnes sur l’emploi au travers des aides au permis de conduire. En revanche,
i
l ne semble pas
mener d’actions d’éducation
à l’hygiène de vie, à la santé
et à la nutrition, notamment dans le cadre des épiceries
sociales, ni
d’
actions de prévention des conduites dépendantes auprès des jeunes, de soutien à la parentalité, ou
encore de prévention du surendettement.
C’est dans le cadre des attributions au titre de l’aide sociale facultative que le CCAS resp
ecte les 3 principes
fondamentaux :
- celui
de la spécialité territoriale : le CCAS n’intervient qu’au bénéfice des per
sonnes résidant dans la
commune ;
- celui de la spécialité matérielle
: le CCAS n’intervient que dans le cadre d’actions à caractère socia
l ;
-
l’égalité de traitement : toutes les personnes placées dans des situations objectivement identiques ont droit
à la même aide de la collectivité (au vu des critères d’attributions).
7.2.1
Le programme de réussite éducative (PRE)
: un point fort de l’action
du CCAS
Le CCAS de Soyaux exerce également des compétences en matière de politique de la ville. À ce titre, il participe au
contrat local de sécurité et de prévention de la délinquance, pilote le dispositif de réussite éducative (veille éducative,
soutien à la lecture scolaire, ateliers parents enfants). Il anime le quartier du « Champ de
Manœuvre
» et participe à
l’animation du
point information jeunesse. Une convention a été conclue entre
l’Etat
et le CCAS concernant ce
programme. Par cette convention, le
CCAS s’engageait à fournir le compte rendu financier de l’action conduite avant
le 30 juin. Le programme de réussite éducative a mobilisé des moyens importants mais a également bénéficié de
75
% d’aides
sur la période examinée :
Rapport d’observations définitives
▪
CCAS de Soyaux
CRC d’Aquitaine, Limousin, Poitou
-Charentes
19/27
Dispositif
Montants dépenses
Subventions
Etat
Subventions
conseil général
Equilibre du projet
Programme
de
Réussite
Educative
2009
:
118.695 €
2010
:
128.512 €
2011
:
137.084 €
2012
:
133.853 €
2013
:
138.926 €
2014
:
136.331 €
70.700 €
110.000 €
129.103 €
95.000
€
95.000 €
95.000 €
2
500 €
-47
995 €
-18
512 €
-7
981 €
-
38 853 €
-43
926 €
-38
831 €
Total 2009/2014
793
401 €
594
803 €
2
500 €
-196
098 €
Source : données du CCAS
Des bilans de cette action sont présentés chaque année au conseil municipal
et l’appréciation générale
en est
positive. Les bilans comportent une vision financière des actions qui ont été menées,
à l’exception de
2009-2010 où
aucun élément financier n’est mentionné et de
2014 où est opéré un simple rappel du montant des subventions. Le
bilan devrait comporter un rappel de la mission principale (opération « coup de pouce » par exemple), des tableaux
récapitulatifs sur le personnel, les moyens, le coût par action, un bilan des principales actions réalisées ainsi que des
actions à venir. Ce bilan manque également de vision prospective
: l’examen des
rapports d’une année sur l’autre ne
permet pas au vu des actions réalisées en année n de voir si elles correspondent à celles figurant dans les
perspectives de l’année n
-1.
Le bilan annuel du PRE, bien que positif,
mériterait d’être étoffé d’une évaluation
prospective compte tenu de la
baisse des ressources du CCAS de Soyaux. Le CCAS a pris note que le programme gagnerait en pertinence si le
bilan était accompagné d’
une étude prospective des actions menées.
7.2.2
L
’externalisation du service de
portage de repas à domicile
Jusqu’en
2011, cette prestation était réalisée par le CCAS. Les moyens dédiés à cette activité étaient de 1 agent à
temps non complet (23 heures) et 1 agent administratif consacrant environ 11 heures de son temps hebdomadaire à
la facturation et au suivi de clientèle. Ce service a été externalisé à compter du 1
er
juin 2011. Le choix du conseil
d’administration a été d’apporter une aide financière aux bénéficiai
res. Dans un premier temps (2011-2012), seule
l’association «
Présence Verte Charente » effectuait un service de portage sur la commune et répondait aux
exigences que s’était fixé
le CCAS. Dans un second temps,
d’autres prestataires sont interv
enus auprès de
sojaldiciens, permettant de bénéficier des mêmes aides. Le CCAS informe systématiquement les personnes
souhaitant un service de portage de repas, de la liberté du choix du prestataire et du bénéfice
d’une aide financière
dans les conditions fixées par délibération.
L’activité de ce service est r
etracée dans le tableau suivant et démontre un nombre croissant de bénéficiaires et de
repas payants facturés :
Années
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Nbre de bénéficiaires
60
57
43
103
109
110
Nbre de repas Payants
7 726
8 057
11 567
12 645
11 947
12 649
Avant 2011, la facturation des repas par une cuisine centrale globalisait à la fois les repas livrés au restaurant
municipal pour personnes âgées, ainsi que ceux du service de portage.
Il n’a donc pas été possible d’
isoler les coûts
réels de la prestation avant l’externalisation. A compter de 2012,
le montant des aides accordées aux bénéficiaires
d’un servi
ce de portage est identifié au titre des dépenses.
Le tarif du repas porté à domicile était fixé jusqu
’en mai 2011 par délibération du conseil d’administration, après
appréciation du niveau de ressources (plafond allocation supplémentaire) et suivant
l’évolution des tarifs municipaux.
A compter du 1
er
juin 2011, le conseil d’administration a fixé
une aide aux bénéficiaires, après appréciation du niveau
de ressources. Le CCAS intervient
sur la base d’une aide financière (2,65 € ou de 1,16 €) déterminée en fonction du
niveau de ressources (pension, rente, retraite). Le seuil pour une personne seule est de 9 5
03,89 € ou 14
755,32
€
pour un couple. Si les revenus sont inférieurs à ces seuils, l’aide sera de 2,65 €, dans le cas contraire, elle sera de
1,16 €.
Rapport d’observations définitives
▪
CCAS de Soyaux
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20/27
L’aide est directement déduite de la facturation qui est envoyée par
le prestataire au bénéficiaire. A cette fin, un
justificatif de revenus est demandé aux bénéficiaires du service portage de repas à domicile. En cas de non remise
de document, aucune aide financière n’est accordée.
Le prestataire facture mensuellement au CCAS le montant des
aides accordées. Après contrôle de la facturation par le CCAS, le règlement se fait sous 30 jours par mandat
administratif. Afin de reconduire le dispositif, un rapport est voté au conseil d
’a
dministration et autorise le président à
signer une convention annelle de partenariat tous les ans avec les prestataires.
La chambre régionale des compte observe que l
’externalisation du portage des repas
a permis une forte progression
du nombre de bénéficiaires, sans qu’il soit possible d’en évaluer le coût
et le bénéfice pour les bénéficiaires comme
pour le CCAS.
7.2.3
Le se
rvice d’
aide-ménagère : un service qui semble répondre à un besoin grandissant
Au sens de l’article L
.312-1 alinéa 6
, le CCAS de Soyaux gère un service d’aide
-ménagère sur toute la période
contrôlée.
L’activité du service d’aide
-ménagère fonctionne par tranche de une à deux heures par jour et ce, du lundi
au vendredi. Ce servic
e s’adresse aux personnes âgées.
Le tarif est calculé en fonction du niveau des ressources
mensuelles, c'est-à-
dire de l’avis d’impos
ition. En 2015, il existe 7 tranches de tarifs allant de
5,44 € à 16,09 €.
Les
bénéficiaires peuvent uti
liser le service par tranche d’une
heure
, ou de deux heures. Ils peuvent disposer d’
une aide-
ménagère plusieurs fois dans la semaine.
L’évolution du nombre d
e bénéficiaires et des dépenses afférentes pour le CCAS, est la suivante :
Dispositif concerné
Activité
Montants des dépenses
Aides ménagères
2009 : 33
2010 : 39
2011 : 41
2012 : 38
2013 : 40
2014 : 45
2009
: 55.451 €
2010
: 58.678 €
2011
: 59.799 €
2012
: 60.881 €
2013
: 60.431 €
2014
: 58.235 €
Evolution de l’activité et des moyens
+ 36,4%
+ 5%
L’activité du service d’aide
-ménagère semble donc répondre à un besoin de plus en plus important, alors que le
montant des dépenses n’a pas évolué à due
concurrence. Deux équivalents temps plein sont identifiés sur cette
activité. Le faible montant apparent que représente c
ette activité ne nécessite pas d’isoler cette activité au sein
d’un
budget spécifique. Cette activité a donné lieu à des encaissements dans le ca
dre d’une régie, néanmoins
supprimée
en mars 2013.
Cette activité n’a fait l’objet d’aucune évaluation par le CCAS
de Soyaux, tant en termes de réponse au besoin de la
population, qu’en termes de moyens mis en œuvre
et de recettes perçues. Une évaluation de ce dispositif
permettrait au CCAS de pouvoir entreprendre des démarches auprès d’autres financeurs afin de bénéficier d’aides
complémentaires
7
.
7.2.4
Le service de restauration municipal au sein du Foyer Soleil permet d
’améliorer la fréquentation d
e ce
dernier
Ce service est en place depuis octobre 2010. Il permet
d’ouvrir la possibilité aux personnes âgées de Soyaux de
prendre leur repas au sein du Foyer Soleil, lequel offre une prestation de restauration municipale. La capacité est de
45 couverts, au tarif de 5,40
€ en 2014. Le nombre de repas servis était de 8
561 dans l’année, soit une moyenne
d’env
iron 28 repas par jour. Deux agents sont identifiés au sein des effectifs du CCAS pour prendre en charge cette
activité. Outre son intérêt pour les personnes âgées, cette prestation de restauration participe désormais au maintien
d’une
animation au sein du Foyer Soleil. Les 29 logements sont tous occupés, excepté le logement laissé à
disposition pour des situations d’
urgence.
7
ex : conseil départemental.
Rapport d’observations définitives
▪
CCAS de Soyaux
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-Charentes
21/27
7.2.5
Les
actions d’animation auprès des personnes âgées n’ont pas fait l’objet d’évaluation
.
-
La politique de lutte contre l’isolement des personnes âgées
Le CCAS organise depuis 2003 un « réseau solidarité » afin de venir en aide aux personnes âgées en situation
d’isolement à leur domicile. Par ailleurs, il
propose aux résidents des logements-foyers et des seniors de Soyaux qui
le souhaitent différentes animations: repas mensuels, goûters, séjours seniors, rencontres inter-générationnelles.
Ces animations, ouvertes à tous, connaissent un succès certain. Les ateliers « formes » ont été créés en 2011, avec
instauration d’une c
otisation. Ces ateliers sont gérés par deux animatrices et permettent à la fois de lutter contre
l’isolement et
une prévention des chutes. Ils ont bénéficié à 38 personnes en 2014 (2 ateliers par semaine de
1 h 30). Le taux de fréquentation était de 82,3 % pour le mardi et de 79,1 % pour le jeudi. Un créneau
supplémentaire a été mis en place en 2015, grâce à l’animatrice sportive
. La cotisation par saison était de
15 €
,
versée directement sur le compte du CCAS.
- Le repas de Noël
Le repas de Noël des seniors est une tradition au sein de la commune de Soyaux. Il a réuni 496 convives en 2014.
Cependant, on constate un léger recul du nombre de repas servis depuis 2009, alors que les dépenses continuent
de progresser.
Même si ce repas
de fin d’année
touche un nombre important de personnes âgées, les causes de la baisse de la
fréquentation
mériteraient d’être identifiées
.
- Les colis de Noël
Des colis de Noël sont distribués aux personnes âgées de plus de 65 ans qui perçoivent
l’allocation supplémentaire
du fonds de solidarité.
Le bénéficiaire doit être âgé d’au moins 65 ans ou percevoir l’allocation de solidarité aux
personnes âgées ou ne pas disposer de ressources supérieures à ce plafond (9 600
€ par an po
ur une personne
seule, 14 904
€ pour un couple marié).
Cette activité est en baisse sur la période contrôlée, du fait du nombre potentiel de bénéficiaires.
Dispositif concerné
Activité en nombre de personnes bénéficiaires
Montants des crédits
Colis de Noël
2009 :
85
2010 :
80
2011 :
68
2012 :
70
2013 :
70
2014 :
70
2009 :
1.912
€
2010 :
1.668
€
2011 :
1.500
€
2012 :
1.432
€
2013 :
1.400
€
2014 :
1.400
€
Evolution
de l’activité et des moyens
-
5 personnes, soit
–
6,25 %
-
512 €, soit –
26,7 %
Dispositif concerné
Activité
en nombre de personnes
Montants des crédits
Repas des aînés
2009 :
555
2010 :
555
2011 :
532
2012 :
499
2013 :
492
2014 :
496
2009
:
20.735 €
2010
:
23.471 €
2011
:
24.367 €
2012
:
23.089 €
2013
:
23.356 €
2014
:
22.438 €
Evolution de
l’activité et des moyens
-
10,6 %
+ 8,21 %, soit +1
703 €
Rapport d’observations définitives
▪
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-Charentes
22/27
-
L’aide aux transport
s pour les personnes âgées
Selon le CCAS, «
ces actions répondent à un besoin repéré dans le cadre de l’accompagnement social ou de
dispositifs de droit commun en faveur des publics fragilisés (cartes de transport personnes handicapées). Les
personnes âgées doivent se munir de leur dernier avis de non-
imposition, de leur carte d’invalidité si elles sont âgées
de 60 à 65 ans, de leur « Magicarte » (cette dernière sera directement rechargée sur place, sauf pour les cartes
arrivant à expiration). Elles ont le choix entre l’abonnement gratuit «Age d’Or Z
en» (horaires à respecter) ou
l’abonnement «Age d’Or Plein Jour» avec une participation (sans contrainte d’horaires). Pour renouveler
l’abonnement ou le créer, l’agent d’accueil de la Mairie ou du CCAS va remplir avec le bénéficiaire un feuillet où il est
notifié le type d’abonnement et son coût.
Dans le cas des cartes de transport, la participation du CCAS est versée
après réception de la facture de la Société de Transport du Grand Angoulême ; cette facturation est établie après
que l’usager ait acheté son
abonnement mensuel (après délivrance du chèque solidarité transport auprès du CCAS).
La participation financière actuelle du CCAS est de 1,70 € par abonnement.
»
Une réflexion pourrait être engagée, permettant de comprendre la baisse du nombre de bénéficiaires des dispositifs
d’aides aux
transports au bénéfice des populations âgées :
Publics concernés
Dispositif
Nombre de
bénéficiaires
Montants de crédits
Politique en faveur des personnes âgées
Cartes de transport (cartes gratuites et
participation aux abonnements)
2009 : 297
2010 : 278
2011 : 251
2012 : 254
2013 : 238
2014 : 216
2009 : 28.359
€
2010 : 27.294
€
2011 : 27.081
€
2012 : 25.731
€
2013 : 24.856
€
2014 : 23.101
€
Evolution 2009/2014
-27,3 %
-18,5 %
7.2.6
L
es aides d’urgence sont en forte progression mais aucun règlement d’attribution n’est formalisé
a.
L
’intérêt à
formaliser les règles
d’attribution des aides facultatives
Certaines délibérations créant ces aides sont très anciennes, soit plus de 15 ans pour celle des chèques
d’accompagnement
personnalisé. De même, la convention PRE date de 2005 et le
champ d’intervention de la
commission permanente date de 2008 (néanmoins revu en 2010).
Il n’existe pas de document permettant de préciser les règles
d’attribution des aides par le CCAS
et indiquant leurs
modes de calcul et leurs
critères d’attribution.
Dans le cadre de l’instruction des demandes,
les prérequis sont les
suivants :
- conditions de résidence : être domicilié et/ou résider sur la commune,
-conditions de ressources.
Il n’exist
e pas de règles précisant la nature, le montant et les règles de calcul afin de prétendre aux aides
individuelles. Il existe un questionnaire que le demandeur doit remplir mais ce document
n’indique pas les critères de
choix de la commission, ni les modalités
de calcul du montant de l’aide.
Dans un souci de transparence vis-à-vis des demandeurs et plus largement des citoyens, il serait
de l’intérêt du
CCAS de regrouper dans un document,
l’ensemble des règles qui s’appliquent à l’organisme
et à sa commission.
Par ailleurs, la commission permanente attribue des aides et des secours (aides facultatives). Or, le refus d’attribuer
une aide doit se fonder sur une décision objective et en cas de contestation de la décision de rejet par le demandeur,
le refus doit être précisément justifié au vu des critères
d’octroi des aides et secours.
b.
L
’attribution
des aides repose sur le
calcul d’un
« reste à vivre
»
La notion de « reste à vivre
» est un critère important pour le CCAS permettant de décider de l’octroi des aides.
Ainsi, le bilan financier indique que plus de 69
% des demandeurs d’aides ayant conn
u une suite favorable à leur
demande de soutien disposaien
t de moins de 5 € de «
reste à vivre » par jour et par personne.
Rapport d’observations définitives
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CCAS de Soyaux
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I
l n’existe pas de règlement d’attribution des aides par le CCAS indiquant avec précision les modes de calcul et les
critères d’attribution des aides.
La méthode du calcul du CCAS repose sur les principes suivants : « (
ressources
–
charges) / composition de la famille* /30 jours * 1 part par personne à charge, enfant non scolarisé > 18 ans = 0 part
et personne isolée avec enfant(s) à charge = 1.5 part
». Les charges qui rentrent dans le calcul du reste à vivre sont
les suivantes
: le loyer restant à charge, les charges d’énergie (électricité, gaz, frais de chauffage, eau), la
téléphonie, les frais de transport, la mutuelle, les assurances habitation et automobile, les frais de scolarité, les frais
de restauration scolaire, les frais de garde d’enfant + les frais de crédit
-équipement (crédit voiture, remboursement
banque de France, crédits à la consommation).
Le recours au quotient familial permet de calculer le nombre de parts par ménage. Celui retenu par le CCAS de
Soyaux diffère
sensiblement de celui de l’administration fiscale qui calcule une demi
-part par personne à charge (le
calcul par le CCAS est plus favorable sur ce point) permettant une prise en compte plus large de la situation
indivi
duelle ou familiale. L’administ
ration fiscale retient ensuite une
part pour le 3ème enfant, ce qui n’est pas le cas
pour le CCAS de Soyaux. En revanche, les services des impôts retiennent une demi-part pour un enfant non
scolarisé à charge jusqu’ à ses 21 ans et à charge jusqu’à 25 ans quand il est scolarisé. Le CCAS n’en tient pas
compte, cet adulte à charge comptant pour zéro part.
c. Une forte progression du nombre de demandes sur la période examinée
La commission permanente a examiné un nombre croissant de dossiers sur la période : 424 situations ont été
examinées en 2014 et 360 ont été suivies de décisions. Elle note une progression de + 37 % des dossiers de
personnes
ressortissantes d’un pays hors U
nion Européenne (174 dossiers en 2014). Près de 49 % des
demandeurs ont entre 30 et 50 ans. La proportion des personnes ayant plus de 60 ans est de 13 %. Les
demandeurs sont en majorité isolés et sans enfants (48 %).
Les aides se répartissent de la façon suivante :
- l
e secours d’urgence
au logement : 19
969 €
;
- les aides aux centres de loisirs et vacances : 34 895
€ en 2014
(5,4 % du budget pour 399 bénéficiaires) ;
- les aides à la restauration scolaire : 7
164 € (102
% de consommation des crédits en 2014) ;
- l
e secours d’urgence insertion
: 5
247 € (cartes de transport, permis de conduire, réparation de véhicules)
;
- l
’aide d’urgence alimentaire
: attribution de cartes d’épicerie et
de chèques
d’accompagnement
personnalisé (de 8
€). Le recours aux chèques n’est utilisé que dans le cadre d’urgences,
en baisse entre
2013 et 2014 (73 attributaires en 2014).
Le CCAS de Soyaux, prenant en charge des aides sociales facultatives et présentant un caractère subsidiaire et
d’urgence, ce dernier intervient en
dernier ressort, après que le demandeur ait épuisé toutes les autres possibilités
d’aides légales ou extralégales. Dans la mise en place de ses actions et interventions au titre de l’aide sociale
facultative, le CCAS doit se conformer à un principe d’égali
té de traitement : toutes les personnes placées dans des
situations objectivement identiques ont droit à la même aide de la collectivité. Le règlement d’attribution des aides
pourrait comporter une information sur les voies de recours dans l’éventualité où
un demandeur contesterait une
décision prise par le CCAS.
Le président indique que, dans un souci de souplesse, le CCAS «
n’a pas souhaité adopter de règlement
d’attribution des aides du CCAS, afin de ne pas plafonner les aides et dans le souci de prendre
en compte le
contexte social du bénéficiaire de l’aide»
.
La chambre régionale des comptes observe à cet égard que la production
d’un document établissant les règles d’attribution des aides de secours
ne constitue pas un obstacle à la prise en
comptes des situations individuelles et complexes. En outre, la chambre régionale des comptes ne partage pas la
réponse du CCAS, selon laquelle l’information qui pourrait être faite au public ne lui apparaît pas utile au motif qu’il
considère que
«
c’est au travailleur social d’évaluer le besoin et les moyens à mettre en œuvre pour y répondre
»
. La
chambre régionale des comptes considère quant à elle que ce document de référence aurait pour avantage de
pouvoir être porté à la connaissance des bénéficiaires potentiels de ces aides.
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d.
Un focus sur la politique d’accompagnement des dépenses de soins
: une initiative du CCAS de Soyaux
:
Le baromètre de l’action sociale publié en 2013
relève que le deuxième motif le plus important concernant les aides
d’urgence portent su
r des demandes relatives à la santé (mutuelles, soins, appareillages). Ce poste est identifié
comme étant le premier poste de renoncement des ménages avant l’énergie.
A Soyaux, une réflexion a été engagée en 2010 dans le cadre du « contrat local de santé » portant sur une
sensibilisation des publics sur l’accès aux droits
et aux soins. Cette réflexion devrait déboucher sur une meilleure
connaissance du travail des professionnels intervenant dans ces domaines et une meilleure orientation des publics ;
ainsi
a été créé le LISS (Lieu d’Info Santé Soyaux
- lieu d'accueil, d'information et de rencontre avec des partenaires
et professionnels de la santé et de la prévention, pour aider le public à découvrir ou redécouvrir comment prendre
soin de soi). Le CCAS de Soyaux
a décidé d’étendre le champ de compétence de la commission permanente avec
la mise en place d’une aide financière à l’acquisition d’une complémentaire santé (juin 2010). Par la suite, la
commission permanente à fait évoluer ses modalités de prises en charge, en instaurant une aide financières dite
«
Pass’santé
»,
destinée à minorer les restes à charge en matière de soins et d’appareillages.
La commission permanente observe une demande grandissante des aides relatives aux frais de complémentaire
santé, les demandes portant sur les appareillages demeurant stables. Les aides sont versées aux prestataires
directement par le CCAS par l’intermédiaire d’un mandat administratif et sur présentation de la facture.
Dispositif concerné
Nombre de bénéficiaires
Montants accordés
Accompagnement
à
une
démarche de santé et de
soins
Pass’Santé
et
complémentaires
santé
2009 : 0
2010 : 4
2011 : 6
2012 : 6
2013 : 7
2014 : 9
2009
: 0 €
2010 :
476 €
2011
: 817 €
2012 :
756 €
2013 :
647 €
2014
: 4.021 €
Ces deux dispositifs
nouveaux d’aides méritent d’
être évalués dans le temps au regard des besoins sociaux.
e.
Les aides au logement
: un dispositif de logement d’urgence à évaluer
Le baromètre de l’action sociale met l’accent sur la progression des aides
allouées par les CCAS, dont le premier
motif est le logement (aides au loyer, énergie, équipement). La commune de Soyaux n’échappe pas à cette règle
. En
témoigne le nombre de demandes faites auprès du CCAS. Le CCAS de Soyaux a mis en place un suivi personnalisé
pour les propriétaires ou locataires en détresse économique (dettes de loyers, impayés, énergie…) afin d’éviter les
procédures d’exclusion. En 2014, ces aides ont représenté un budget de 23
356 €, soit 3,61
% de son budget de
fonctionnement. Les demandes ont concerné 139 ménages, 39 % des demandes ont été suivies. La majeure partie
de ces demandes portaient sur des aides au loyer (52 %), ainsi que sur des aides EDF/ GDF, et eau (37 %).
L’aide
au logement est versée directement au bailleur social sur p
résentation du dernier avis d’échéance sur lequel figure le
montant du loyer et le cas échéant la dette de loyer.
Il n’existe cependant pas de conventions entre le
CCAS et les
bailleurs sociaux permettant au CCAS de procéder au versement des aides directement auprès de ces derniers.
Il existe par ailleurs une politique d’aide au logement d’urgence. Une plateforme téléphonique 115
a été mise en
place. Cette plateforme répond aux demandes des « sans abri ». Depuis 2011 et faisant suite à la survenue de
sinistres au sein de la commune, le
CCAS gère la prise en charge d’un appartement au titre d’un logement d’urgence
au sein du foyer soleil.
Le coût de ce logement est de 6
171 €
(514,27 € par mois)
, soit 0,95 % du budget de
fonctionnement du CCAS. Seulement deux personnes en ont bénéficié en 2015 et pour de très courtes durées.
S’agissant de l’aide d’urgence pour la prise en charge du loyer ou du loyer résiduel, le décret sur les pièces
justificatives du secteur local en matière d’aide sociale facultative
indique, dans sa rubrique 61 : «
6112.Aide
facultative »,
la nécessité de produire les pièces justificatives suivantes :
1. Délibération fixant les conditions d'octroi et les modalités de l'aide (4).
2. En cas de paiement à un tiers, décision de l'autorité exécutive.
3. Etat nominatif ou collectif mentionnant le(s) bénéficiaire(s) et le montant des aides à verser ou ordre de paiement
acquitté par le bénéficiaire en cas d'urgence. ». Le CCAS respecterait ainsi les prescriptions et les contraintes de la
comptabilité publique, puisque le comptable disposerait des pièces justificatives lui permettant de payer à différents
organismes qui encaisseraient les aides en lieu et place des personnes allocataires.
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En ce qui concerne les prestataires santé (développées aux paragraphes 116, la rubrique 2162 du décret sur les
pièces justificatives prévoit : « Intervention de professionnels de santé extérieurs à l'établissement rattaché à un
centre communal ou intercommunal d'action sociale:
1. Convention avec le professionnel de santé précisant sa position, sa fonction et les modalités de sa rémunération.
2. Décompte.
»
Le
CCAS doit donc, s’il ne recourt
pas à
la conclusion d’une convention avec les prestataires et bailleurs sociaux,
établir une délibération, une décisio
n ainsi qu’un état nominatif.
La chambre régionale des comptes considère que l
es deux versants de la politique d’aide au logement mériteraient
d’être évalués au regard des b
esoins sociaux de la population. Le président du CCAS est invité à passer des
conventions avec les organismes percevant les aides, afin de satisfaire aux exigences de production de documents
posées par la nomenclature des pièces justificatives des paiements du secteur local (annexe de l’article D 1617
-19
du CGCT).
8
LES ETATS FINANCIERS DU CCAS NE SONT PAS EXHAUSTIFS
Le budget du CCAS
est composé d’un budget princi
pal. La chambre régionale des comptes (CRC) observe
l’absence de valorisation des mises à disposition des effectifs et bien mobiliers et immobiliers
, ainsi que le manque
de lisibilité du fonctionnement de ce dernier vis-à-
vis de la commune. L’ensemble de ces éléments
ne permet pas
d’obtenir
une vision sincère des résultats et données financières. La CRC
ne peut donc qu’analyser avec prudence
l’ensemble des données financières présentées à l’assemblée délibérante.
Le CCAS a in
diqué en réponse qu’il
se
rapprocherait
du comptable afin de valoriser les mises à disposition d’effectifs et de biens mobiliers et immobiliers.
8.1
L’information
financière délivrée
n’est pas exhaustive
Les articles L. 2313-1 et R. 2313-1 et suivants du code général des collectivités territoriales précisent les modalités
de l’
information financière
8
. Les documents budgétaires doivent être accompagnés
d’un certain nombre d’états
annexes. Les règles relatives à la présentation fonctionnelle des documents budgétaires des CCAS et des CIAS sont
identiques à celles des communes.
L’article L.
2313-1 du CGCT (avant dernier alinéa) prévoit que
«
pour l’ensemble
des communes, les documents budgétaires sont assortis d’é
tats portant sur la situation patrimoniale et financière de
la collectivité ainsi que sur ses différents engag
ements ». L’article R.
2313-3 du CGCT précise que les états annexés
au budget et au compte administratif sont : «
…. 7° Présentation
des engagements donnés et reçus
».
Le CCAS de Soyaux ne respecte pas les obligations précitées puisque seuls sont annexés à son compte
administratif
l’
état sur le personnel et la méthode de calcul des amortissements.
Le CCAS n’a procédé au versement
d’aucune subventions, ne dispose pas d’emprunt, ni de
dépenses de formation de ses élus. En revanche, il a perçu
des dotations de l’Etat dans le cadre du
programme de réussite éducative,
qui n’apparaissent pas dans les annexes.
Or, l
’instruction
comptable applicable (M 14)
prévoit qu’un éta
t des autres engagements reçus soit rempli, en
précisant par exemple les engagements reçus d’organismes
, autres que des entreprises, qui peuvent prendre la
forme de fonds de concours notamment sur des opérations particulières à multiples financements.
La chambre régionale des comptes rappelle au CCAS ses obl
igations juridiques issues de l’
article L. 2313-1 du
CGCT, de présenter des états annexes aux budgets et aux comptes administratifs
reprenant l’exhaustivité des
engagements. Le CCAS, dans sa réponse aux observations provisoires,
a pris l’engagement que les états annexes
aux budgets et aux comptes administratifs reprendront désormais l’exhaustivité des engagements.
8
L’article L. 123
-
8 du code de l’action sociale et des familles prévoit que les règles qui régissent la comptabilité des communes sont
applicables aux CCAS et aux CIAS. Les dispositions relatives à l’information financière des élus et du public s’appliquen
t donc aux CCAS des
communes de plus de 3 500 habitants.
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8.2
Le manque de fiabilité dans la tenue des comptes
8.2.1
L’inventaire et
l’état de l’actif
L’inventaire
produit par le CCAS indique un montant de 42
834,93 €
au compte 2182 qui n
’
est pas mentionné au
compte de gestion. L
’ordonnateur a indiqué que l
e compte 2182
n’a plus lieu de figurer dans l’
actif du fait de la
cession de deu
x véhicules et d’un
équipement frigorifique en 2011, au profit de la commune (CT001, CT002,
CT003). Les écritures devront être mises à jour.
En revanche, les comptes du CCAS n’enregistrent aucun immeuble, ni en pleine propriété, ni en usufruit
. Les locaux
administratifs du CCAS sont également mis à sa disposition, de même que les centres sociaux. Ces mises à
disposition doivent figurer dans les comptes d’immobilisation
s
de l’établissement.
Dans les annexes au compte
administratif du CCAS, aucune val
orisation n’est mentionnée concernant l
es bâtiments mis à disposition et les
dépenses d’entretien prises en charge par le budget de la ville.
La chambre régionale des comptes rappelle que ces états doivent figurer dans le compte 217 «
immobilisations
corporelles reçues au titre d’une mise à disposition
».
La chambre note que l’état de l’actif et l’inventaire sont
désormais concordants. En réponse sur ce point, le
CCAS a fait part de son souhait d’enregistrer désormais les
immobilisations corporelles re
çues au titre d’une mise à disposition au compte idoine
.
8.2.2
Le contrôle des régies
La
vérification de la régie d’
avances a été réalisée le 18 novembre 2015 sur site par le comptable. C
ette régie n’avai
t
pas été contrôlée auparavant.
L’ordonnateur n’a pas souhaité être associé afin d’effectuer
un double contrôle. Il
n’exerce qu’un contrôle admi
nistratif et un contrôle de concordance des comptes et des pièces avec la trésorerie.
Cette pratique
n’est pas conforme aux
dispositions
de l’instruction codificatrice n°
06-031-A-B-M du 21 avril 2006
comme des instructions de la direction générale des finances publiques n° 2012-12-7596 du 28 janvier 2013 relative
à la sécurisation des régies et des dépenses du secteur public local et n° 2013-05-1118 du 5 juin 2013 relative aux
consignes actualisées de contrôle des régies de recettes qui prescrivent un contrôle tous les deux ans des régies « à
risque » et tous les 6 ans des régies aux risques moins importants. L
’efficacité du contrôle interne de l’ordonnateur
justifie qu’il opère également des contrôles sur place
, sachant que la régie est implantée dans les locaux de
l’organisme public
. L'exercice des missions de contrôle des régies, notamment sur place, est peu répandu au sein
des services de l'ordonnateur. Le déroulement de contrôles conjoints des régies avec le comptable public
assignataire pourrait être prévu dans le cadre d'une démarche partenariale. La sécurisation des régies peut en effet
être incluse dans les actions prévues dans une convention de services comptable et financier ou un engagement
partenarial.
La régie
des recettes du service d’aide
-ménagère a été clôturée en mars 2013. Les éléments en comptabilité ont été
contrôlés par le comptable pour procéder aux opérations de clôture mais sans formalisation.
La chambre régionale des comptes rappelle au CCAS son obligation de contrôler ses régies et lui suggère
d’engager,
avec le comptable, une démarche partenariale de contrôle de sa régie. Le CCAS a indiqué en réponse
qu’il
effectuera
à l’avenir des contr
ôles conjoints avec le comptable.
8.3
Les difficultés d’apprécier la situation financière par manque d’exhaustivité des données
Sur la période contrôlée, le budget du CCAS de Soyaux comporte un budget principal qui représente 640 K
€
de
dépenses de fonctionnement et 9,3 K
€
de
dépenses d’
investissement en 2013.
Au regard du résultat annuel, le résultat de la section de fonctionnement demeure négatif sur la période examinée
(excepté en 2014) :
en €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
CAF brute
6 580
1 552
-50 247
-18 954
-463
14 203
-23 157
= Résultat section de fonctionnement
-1 036
-5 900
-57 755
-23 778
-2 884
9 452
-27 869
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Toutefois, l’ensemble des
dépenses n’étant pas valorisé
, il apparait que ce résultat ne reflète pas la réalité du
fonctionnement du CCAS. Le budget du CCAS se caractérise par un fort soutien institutionnel au travers de la
dotation de la commune. Cette dotation subit une forte baisse en 2015. Ses produits de gestion sont en baisse de
43 % sur la période : 698 9
41 € en 2009 contre 400
870 € en 2015.
Sur la même période, les charges de gestion ont
diminué de 39 %. Elles sont constituées à hauteur de 260 000
€ p
ar les charges de personnel et de 118
000 €
par
les charges à caractère général (- 51 % sur la période). Le CCAS voit son excèdent de fonctionnement diminuer et
s’établir à
- 23
217 € en 2015 contre 6
314 € en début de période.
a -
Les recettes évoluent défavorablement et
menacent l’équilibre budgétaire
Entre 2009 et 2014, les
recettes d’exploitation
diminuent de 24 %,
notamment sous l’effet de l’externalisation
du
portage des repas à domicile. Les ressources institutionnelles du CCAS évoluent à la baisse dans le même temps du
fait d’une baisse des dotations de l’Etat liées au PRE
:
en €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Dont Etat
70 700
110 000
129 103
105 000
95 000
95 000
95 000
Dont départements
50 000
0
0
0
0
2 500
0
Dont communes
436 000
436 000
436 000
450 000
450 000
450 000
450 000
Dont groupements
8 205
0
0
0
0
0
0
Ressources institutionnelles
564 905
546 000
565 103
555 000
545 000
547 500
545 000
Données ANAFI
L’affectation de la subvention de la ville est calculée en fonction des dépenses de chaque domaine d’activité
(exception faite du programme de réussite éducative qui perçoit une dotation propre). Les recettes de
fonctionnement sont stables depuis 2013.
b -
Les dépenses du CCAS sont maitrisées :
Les charges à caractère général progressent en moyenne annuelle de moins de 1 %. Elles sont essentiellement
constituées de dépenses de personnels. La répartition par type de politique est la suivante (au 31 décembre 2014):
- les personnes âgées ou handicapées représentent 49 % des dépenses et correspondent au poste de
dépenses le plus important (319 963
€ en 2014)
;
- l
’accom
pagnement social représente 29,9 % (195 040
€)
des dépenses ;
- le programme de réussite éducative représente quant à lui 20,9 % (136 331
€)
des dépenses.
Les dépenses concernant la politique des personnes âgées se répartissent principalement entre les aides à la
personne (165
307 €), le portage des repas (71
705 €),
et les animations (58
000 €). Les
aides à la personne
concernent le service d’aide
-ménagère et les cartes transport.