3, place des Grands-Hommes
–
CS 30059
–
33 064 BORDEAUX CEDEX
–
Tél : 05 56 56 47 00
–
Fax : 05 56 56 47 77
Mél : alpc@crtc.ccomptes.fr
–
www.ccomptes.fr
Le président
GD 160888
Le 26 septembre 2016
à
Monsieur le président de la communauté de
communes de l’Ile de Ré
3, rue du Père Ignace
–
CS 28001
17410 SAINT-MARTIN-DE-RE
Dossier suivi par :
Mme Nathalie Doublet, Greffière de la 3
ème
section
T. 05 56 56 47 00
Mél : alpc@crtc.ccomptes.fr
Contrôle n°
2015-0130
Objet : notification des observations définitives relatives à
l’examen de la gestion de la communauté de communes de
l’Ile
de Ré
P.J. : 1 rapport
Lettre recommandée avec accusé de réception
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives de la
chambre sur la gestion de la communauté de communes de l’Ile de Ré concernant les exercices 2010
et suivants ainsi que la réponse qui y a été apportée.
Je vous rappelle que ce document revêt un caractère confidentiel qu’il vous appartient de protéger
jusqu’à sa communication à votre assemblée délibérante. Il conviendra de l’inscrire à l’ordre du jour de
sa plus proche réunion, au cours de laquelle il donnera lieu à débat. Dans cette perspective, le rapport
et la réponse seront joints à la convocation adressée à chacun de ses membres.
Dès la tenue de cette réunion, ce document pourra être publié et communiqué aux tiers en faisant la
demande, dans les cond
itions fixées par le code des relations entre le public et l’administration.
En application de l’article R. 241
-
18 du code des juridictions financières, je vous demande d’informer le
greffe de la date de la plus proche réunion de votre assemblée délibérante et de lui communiquer en
temps utile copie de son ordre du jour.
Conformément à l’article L. 243
-7-
II du code précité, le présent rapport d’observations définitives sera
transmis par la chambre, dès sa présentation à votre assemblée délibérante, aux maires des
communes membres, qui inscriront son examen à l’ordre du jour du plus proche conseil municipal.
Par ailleurs, je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 241
-23 du code précité, le
ra
pport d’observations et la réponse joint
e
sont transmis au préfet ainsi qu’au directeur
départemental
des finances publiques de la Charente-Maritime.
2 / 2
3, place des Grands-Hommes
–
CS 30059
–
33 064 BORDEAUX CEDEX
–
Tél : 05 56 56 47 00
–
Fax : 05 56 56 47 77
Mél : alpc@crtc.ccomptes.fr
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www.ccomptes.fr
Enfin, j’appelle votre attention sur les dispositions de l’article L. 243
-7-I du code des juridictions
financières, lesquelles précisent que «
dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport
d'observations définitives à l'assemblée délibérante, l'exécutif de la collectivité territoriale ou le président
de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre présente, dans un rapport
devant cette même assemblée, les actions qu'il a entreprises à la suite des observations de la chambre
régionale des comptes. Ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui fait une
synthèse annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est présentée par le
président de la chambre régionale des comptes devant la conférence territoriale de l'action publique.
Chaque chambre régionale des comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en vue de la
présentation prescrite à l'article L 143-10-1
».
Dans ce cadre, vous voudrez bien notamment préciser les suites que vous aurez pu donner aux
recommandations qui sont formulées dans le rapport d’observations, en les assortissant des
justifications qu’il vous paraîtra utile de joindre, afin de permettre à la chambre d’en mesurer le degré de
mise en œuvre.
Jean-François Monteils
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
1/78
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIV
ES
COMMUNAUTE DE COMMUNES DE L’ILE DE RE
(CdC de l’Ile de Ré)
Années 2012 et suivantes
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
2/78
SOMMAIRE
LA SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT
.....................................................................................................
4
LA PROCEDURE
.............................................................................................................................................
10
LES OBSERVATIONS DEFINITIVES
...............................................................................................................
10
1.
LES MODALITES D’EXER
CICE DES COMPETENCES
.......................................................................
10
1.1.
Les compétences de la communauté de communes
..........................................................................
11
1.2.
Les transferts de compétences à d’autres établissements publics de coopération
.............................
12
1.3.
La commission consultative des services publics locaux
....................................................................
13
1.4.
Les associations financées par la communauté de communes
..........................................................
13
2.
LES MODALITES D’ADMI
NISTRATION
...............................................................................................
14
3.
LA TENUE DES COMPTES ET DES REGIES
.......................................................................................
15
4.
LA SITUATION FINANCIERE DU BUDGET PRINCIPAL
......................................................................
17
4.1.
Les données relatives à la section de fonctionnement
.......................................................................
17
4.2.
Les investissements et leur financement
............................................................................................
18
4.3.
L’endettement et la capacité de désendettement
...............................................................................
18
4.4.
Le fonds de roulement, le besoin en fonds de roulement et la trésorerie
............................................
19
4.5.
La fiscalité
...........................................................................................................................................
20
4.6.
Diverses ressources et charges de fonctionnement
...........................................................................
21
4.7.
La prévision et la réalisation des dépenses et recettes d’investissement
...........................................
21
4.8.
La conclusion sur l’analyse financière du budget principal
.................................................................
22
5.
LA TENUE ET LE SUIVI DES BUDGETS ANNEXES
............................................................................
24
5.1.
La gestion de l’Ecotaxe
.......................................................................................................................
24
5.2.
Le budget annexe « Ordures Ménagères »
........................................................................................
29
6.
LA GESTION DU PERSONNEL
.............................................................................................................
30
6.1.
Les effectifs
........................................................................................................................................
30
6.2.
Le te
mps de travail, les congés, les absences, les règles d’avancement
...........................................
31
6.3.
Le cadre indemnitaire
.........................................................................................................................
32
6.4.
Les modalités de recrutement d’agents contractuels
..........................................................................
32
7.
LA PROCEDURE ACHATS ET MARCHES PUBLICS
..........................................................................
33
7.1.
L’organisation du pouvoir adjudicateur au sein de la communauté de communes
.............................
33
7.2.
L’organisation générale de
la procédure achats - marchés
................................................................
34
7.3.
Le marché de l’opération «
Ecoplage »
..............................................................................................
35
7.4.
L’opération de réalisation de la gendarmerie
......................................................................................
36
7.5.
Les marchés passés pour des travaux sur des digues
.......................................................................
37
7.6.
Les relations contractuelles et financières avec un avocat
.................................................................
37
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
3/78
8.
LA POLITIQUE EN MATI
ERE D’URBANISME ET D
E PROTECTION DU LITTORAL
.........................
45
8.1.
Les caractéristiques de l’Ile de Ré et les enjeux
.................................................................................
45
8.2.
Les objectifs, orientations et vicissitudes du SCOT
............................................................................
49
8.3.
La communauté de communes et la révision du plan de prévision des risques littoraux
....................
60
8.4.
La politique communautaire en matière de protection du littoral
.........................................................
72
8.5.
La politique communautaire pour le rééquilibrage du bâti et de l’habitat
............................................
75
8.6.
L’intérêt d’une réflexion sur la localisation future de l’habitat et des activités sur l’Ile
.........................
76
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
4/78
LA SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT
La communauté de communes (CdC)
de l’Ile de Ré comptait en 2012 une
population permanente de
18 101 habitants. Ses dix communes membres constituent deux systèmes territoriaux distincts, avec dans sa
partie nord-ouest, quatre communes représentant 18 % de la population et dans sa partie sud, six communes
représentant 82 % de la population.
LES MODALITES D’EXERCICE DES COMPETENCES
Depuis 2010, la CdC
de l’
Ile de Ré a pris de nombreuses compétences. Celle afférente à la promotion du
tourisme, qui restait depuis 2008 partagée avec les communes, sera exercée exclusivement par la CdC de
l’
Ile de Ré à partir de 2016. Le schéma de mutualisation des services entre la CdC
de l’
Ile de Ré et ses
communes membres n
’a pu être
arrêté au
31 décembre 2015, en raison de la nécessité d’intégrer les
changements législatifs récents qui induiront de nouvelles prises de compétences.
La CdC
de l’
Ile de Ré adhère au syndicat mixte UNIMA dans des conditions juridiques confuses. Elle a par
ailleurs
créé une commission consultative des services publics locaux mais ne l’a
pas saisie des sujets la
concernant. Le contrôle des relations entre la CdC
de l’
Ile de Ré
et les associations qu’elle subventionne n’
a
révélé que quelques difficultés, ce point apparaissant globalement bien suivi.
LES MODALITES D’ADMI
NISTRATION
Le président de la CdC
de l’
Ile de Ré rend désormais régulièrement compte, depuis octobre 2015, des
décisions
qu’il
prend par délégation de pouvoir du conseil communautaire. Quelques délégations de fonction
données par le président à des vice-présidents devraient être mieux précisées. La CdC
de l’
Ile de Ré a
engagé l
’élaboration d’une charte de déontologie co
ncernant les élus et les agents
afin d’
éviter tout risque de
conflit d’intérêts.
LA TENUE DES COMPTES ET DES REGIES
Ce point n’appelle guère d’observation, hormis
quelques aspects relatifs aux comptes et au rappel de la
nécessité
d’un contrôle régulier des régies
ainsi que
d’une mise en conformit
é de certains actes y afférents.
LA SITUATION FINANCIERE DU BUDGET PRINCIPAL
La situation financière du budget principal pour la période 2012-2014
se caractérise par l’apparition d’un assez
fort effet de ciseaux entre les recettes et les charges de gestion, qui a suscité une diminution importante de
l’excédent brut de fonctionnement et de la capacité d’autofinancement brute, lesquels ont tous deux ba
issé
d’environ 40
%. Par ailleurs,
l’encours de la dette restant due en fin d’exercice a plus que doublé au cours de
cette période, pour atteindre 11,183
millions d’euros (M€
) au 31 décembre 2014, soit environ six années
d’autofinancement brut de l’exercic
e. L
e fonds de roulement du budget principal a diminué de plus de 10 M€
au cours de la période et est devenu négatif à partir de la fin 2013, la trésorerie de la CdC
de l’
Ile de Ré
n’étant plus assurée depuis que par celle des deux budgets annexes
« écotaxe » et « ordures ménagères ».
Ces évolutions résultent de
l’important accroissement des compétences
de la CdC
de l’
Ile de Ré, ayant eu
pour conséquences une forte augmentation des charges de fonctionnement et des effectifs du personnel ainsi
qu’
une politiq
ue d’investissement soutenue, ces
augmentations de dépenses ayant été financées sans hausse
des taux de la fiscalité directe locale. Dans un contexte de limitation accrue des dotations de l’Etat, et alors
même que la CdC
de l’
Ile de Ré envisage encore dans un avenir proche de réaliser de nouveaux
investissements très importants, notamment pour la construction de son siège, la réalisation de logements
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
5/78
sociaux et la protection du littoral, sa situation financière risque donc de se dégrader rapidement. Il apparaît
dès lors indispensable
, comme elle s’y est
déjà engagée,
qu’
elle
se dote d’instruments de pilotage financier
sous la forme d’une prospective pluriannuelle
précise.
LE BUDGET ANNEXE ECOTAXE
L’utilisation de l’écotaxe prélevée lors du passage sur le pont de l’Ile de Ré s’effectue dans un cadre
conventionnel associant l’Etat, le Département, la
CdC
de l’
Ile de Ré et ses communes membres. Les
opérations sont retracées dans un budget annexe spécifique, ce qui contribue à une bonne information
financière et comptable. La communauté de communes a perçu de 2012 à 2014 inclus
un montant d’écotaxe
de 11,288
M€
et en a reversé 2,519 M€
à ses communes membres. Le contrôle des dépenses effectivement
réalisées a montré que, pour certaines,
le financement par l’écotaxe apparaît contestable au regard des règles
d’éligibilité fixées par la convention
; cela concerne un montant cumulé 2012-2014 estimé à 0,655
M€, soit
5,8 % du total des r
ecettes d’écotaxe perçu
es par la CdC
de l’
Ile de Ré. Cette situation ne traduit toutefois pas
de dérive importante mais rés
ulte, pour l’essentiel, de l’imprécision de la convention pour ce qui est de la
définition des dépenses de communication, de fonctionnement courant et de personnel éligibles au dispositif.
LE BUDGET ANNEXE DECHETS MENAGERS
Cette
compétence communautaire faisait jusqu’
en
2015 l’objet d’un suivi sur un budget
annexe spécifique, ce
qui contribuait à une bonne information financière et comptable. La qualité de cette information devra être
maintenue en dépit de la suppression de ce budget annexe, décidée par la CdC
de l’
Ile de Ré à partir de
2016.
LA GESTION DU PERSONNEL
Les effectifs permanents pourvus de la CdC
de l’
Ile de Ré sont passés de 48 à 68 agents entre 2012 et 2014,
sans transfert de personnel communal. La gestion des ressources humaines est désormais bien structurée. Le
bilan social 2013 était complet. Au cours de cette année, les absences pour maladie ordinaire représentaient
en moyenne 8 jours par agent titulaire et par an, soit moins que la moyenne nationale de 12,6 jours calculée
en 2011 par le ministère de l’intérieur.
Les agents de la CdC
de l’
Ile de Ré
effectuent tous l’horaire annuel règlementaire de 1
607 heures mais
quelques imprécisions sur le protocole d’accord sur l’aménagement et la réduction du temps de travail adopté
en 2010 justifieraient sa révision. Le président de la communauté de communes accorde chaque année deux
demi-journées non travaillées avant Noël et Nouvel an alors que cet avantage est dépourvu de base
règlementaire.
Les règles fixées par le conseil communautaire pour les avancements de grade devraient être complétées. Le
cadre indemnitaire des agents gagnerait à être regroupé en une seule délibération, pour le rendre plus lisible.
Pour le
recrutement d’agents contractuels, les délibérations créant les emplois ainsi pourvus devraient
intervenir avant le processus de recrutement et pas après ; il convient également de laisser un délai suffisant
entre les déclarations de vacance et les procédures de sélection des candidats.
LES ACHATS ET LES MARCHES PUBLICS
La gestion efficace et économe des achats et marchés publics constitue un enjeu financier important pour la
CdC
de l’
Ile de Ré car, en cumul 2012 à 2014, les achats et services imputés en section de fonctionnement
sur l’ensemble des trois budgets ont représenté 26,705 M€
et
les dépenses d’équipement 24,788 M€.
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
6/78
L’organisation du pouvoir adjudicateur au niveau de la CdC de l’
Ile de Ré apparaît bien définie. Les
procédures sont correctement structurées, notamment pour les marchés à procédure adaptée. Un guide
interne de procédure est en cours de réalisation.
Le conseil communautaire n’a pas défini de stratégie particulière en matière de
prise en compte des aspects
sociaux et environnementaux dans la commande publique.
L’analyse particulière de quelques commandes et marchés a mis en évidence deux situations à problèmes :
- pour le projet « écoplage », le cabinet
d’études ayant réalisé les
études préalables qui ont amené le conseil
communautaire à faire le choix d’une procédure de m
arché de conception-réalisation sans publicité ni mise en
concurrence préalable a aussi assuré par la suite des prestations en tant que sous-
traitant de l’entrepr
ise
attributaire du marché
, ce qui parait irrégulier au regard de l’article 6
de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 ;
- la CdC
de l’
Ile de Ré a recouru à un avocat pour des
prestations d’assistance juridique et de conseil pour un
montant total de 0,544 M€
en cumul 2010-2015, sans avoir respecté les règles de procédure et de mise en
concurrence prévues par le
code des marchés publics ; les deux conventions d’assistance téléphonique ayant
généré les plus fortes dépenses (respectivement 0,188 M€ et 0,193 M€)
ont été signées par le président alors
que les délégations de pouvoir que lui avait consenties le conseil communautaire étaient limitées à des
montants inférieurs
; les autres conventions, qui n’ont pas toutes
été
produites ou signées, s’apparentent à un
f
ractionnement irrégulier du besoin ; l’exécution de ces conventions n’a fait l’objet d’aucun suivi particulier,
l’avocat ayant été rémunérée
en cumul 2010-2015 pour 2 344,5 heures facturées sans que la CdC
de l’
Ile de
Ré ait été en mesure de produire des justifications précises quant à la nature des prestations ou conseils
juridiques prodigués. Le même avocat a, par ailleurs, représenté la CdC
de l’
Ile de Ré dans le cadre de six
procédures contentieuses, pour lesquelles il
a été rémunéré au total à hauteur de 0,095 M€, mais
dont
certaines facturations apparaissent excessives par rapport aux enjeux et/ou aux prestations réalisées.
LA POLITIQUE EN MATIERE D’URBANISME
ET DE PROTECTION DU LITTORAL
La politique en matière d’urbanisme sur l’
île de Ré vise à répondre aux principaux enjeux identifiés par la
c
ommunauté de communes lors de l’élaboration du schéma de
cohérence territoriale (SCOT).
Le Schéma de cohérence territoriale (SCOT)
La CdC
de l’
Ile de Ré
a prescrit l’élaboration
du SCOT en avril 2009 et l’a approuvé le 25 octobre 2012,
ce qui
montre que le calendrier a été bien maîtrisé ; la réalisation de ce document a eu un coût évalué à 0,666
M€
(qui a été atténué
par une dotation de l’Etat d’un montant d’environ 0,115 M€).
Après avoir
soumis à l’enquête
publique un document arrêté le 15 décembre 2011 et présenté comme étant conforme aux nouvelles
dispositions issues de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 dite « Grenelle II », le conseil communautaire a
finalement approuvé un projet se fondant sur les règles antérieures à la loi précitée. Il a par la suite, et ce dès
le 11 juillet 2013, prescrit une révision du SCOT afin de le rendre conforme aux dispositions de ladite loi.
La qualité du diagnostic préalable du SCOT a été re
connue par les services de l’Etat,
en dépit de quelques
critiques portant sur la prise en compte des continuités écologiques et le traitement de la question paysagère.
Le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) n’a pas non plus appelé de
critiques
importantes. Toutefois, ce document stratégique,
qui a pour objet d’énoncer d’
importants objectifs dans de
multiples domaines, aurait gagné à séparer clairement ceux donnant lieu
à l’édiction
de prescriptions
opposables aux documents de planification de niveau inférieur et ceux ne débouchant pas sur de telles
prescriptions. Il aurait aussi pu utilement préciser, pour chacun des objectifs, quelles sont les collectivités
disposant des compétences pour leur mise
en œuvre,
selon quelles modalités, moyens et calendrier
prévisionnel, et avec quels outils et indicateurs de suivi
et d’évaluation
.
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
7/78
Le document d’orientations générales (DOG) constitue le seul document du SCOT
dont les prescriptions sont
opposables aux documents de planification de niveau inférieur (notamment aux
plans locaux d’urbanisme).
Cependant, le DOG approuvé par la CdC
de l’
Ile de Ré comporte onze « recommandations » et treize
« préconisations » non opposables, ce qui ne correspond donc pas à ce qui est prévu par les textes. Mais il
comporte aussi de nombreuses prescriptions qui sont réellement de nature à encadrer utilement les
documents d’urbanisme de niveau inférieur, s’agissant entre autres de
la réalisation de logements aidés, pour
lesquels il comporte des objectifs minimaux précis, déclinés par communes. En revanche, et même si cela ne
semble pas irrégulier, le DOG ne procède pas à la répartition au niveau de chaque commune de
l’objectif
prévoyant, pour l’ensemble de l’île
à horizon 2020, la création d’un maximum d
e 700 nouveaux logements
permanents et de 1 000 nouvelles résidences secondaires. Cependant, il liste plusieurs outils règlementaires
visant à atteindre la « préconisation » de ne consommer que 20 % du « résiduel constructible ».
Le SCOT a été annulé le 9 juillet 2015 par le tribunal administratif de Poitiers, pour deux motifs, tenant au
changement susmentionné de cadre juridique après l’enquête publique
et aux insuffisances du rapport et de
l’avis de la commission d’enquête publique. La
CdC
de l’
Ile de Ré
n’a pas
fait appel car, en raison de diverses
dispositions législatives, il ne lui aurait en toute hypothèse plus été possible de mener à son terme la
procédure de révision du SCOT en vue de sa « grenellisation », obligatoire avant le 1er janvier 2017. Elle a
préféré s’en
gager dès la fin 2015, dans
l’élaboration
d’un plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi)
, cette
compétence lui ayant alors été transférée par les communes. Ce choix
permet d’
éviter la caducité au 27 mars
2017 des actuels plans d’occupation des sols des communes membres
en prorogeant leur validité
jusqu’au
31 décembre 2019, à charge pour la CdC
de l’
Ile de Ré
d’aboutir à une approbation du PLUi d’ici
là.
L’évènement Xynthia et la rév
ision du plan de prévention des risques littoraux
La tempête Xynthia des 27 et 28 févri
er 2010 a durement frappé l’île de Ré.
Dans
l’urgence, l’Etat a
notamment défini des zon
es « noires » d’extrême danger
dans deux communes
de l’
Ile
, à l’intérieur
desquelles étaient prévues
l’expropriation et la destruction des habitations.
Ce processus, mené dans un
premier temps avec une certaine précipitation, a suscité des incompréhensions et a abouti à certaines
acquisitions amiables dont l’utilité et le
coût a fait débat. A ce jour, 14
biens ont été acquis à l’amiable
sur l’Ile
et il en reste un à exproprier.
A
partir de février 2012, l’Etat a engagé la révision du plan de prévention des risques de 2002, qui avait
montré ses insuffisances. Les premières projections qu
’il a
réalisées concernant les cartes de niveaux d'eau
étaient destinées à faire prendre conscience du risque maximum. D
evant l’inquiétude suscitée
et aux fins de
disposer d’
une méthode alternative, la CdC
de l’
Ile de Ré a fait procéder à ses propres frais (pour 0,327
M€)
à
des études confiées à un groupement incluant notamment
un cabinet d’ingé
niérie et un expert néérlandais.
La différence d’approche porte pour l’essentiel
sur la manière dont sont pris en compte les ouvrages de
protection existants :
l’étude réalisée pour l’Etat se bas
e sur des hypothèses forfaitaires définies par la
circulaire ministérielle du
27 juillet 2011 tandis que l’étude réalisée pour la
CdC
de l’
Ile de Ré repose sur un
scénario de défaillance des digues qui reproduit
l’évènement Xy
nthia. La comparaison des cartographies
d’aléas
issues de ces modélisations révèle des désaccords assez importants dans le cas des communes du
nord de l’île mais
bien moindres et/ou très localisés pour les communes du sud.
L’Eta
t a fait expertiser en mars et juillet 2013 les études qui avaient été réalisées pour son propre compte. Il a
également fait expertiser en juin 2014 les études réalisées pour la communauté de communes. Il en a conclu
qu’il convenait, pour l’essentie
l, de conserver son approche initiale, tout en y intégrant, à la marge, certains
éléments des études réalisées pour la CdC
de l’
Ile de Ré, pour ce qui concerne les parapets et les bris de
digues.
Début novembre 2014, la préfète de Charente-Maritime a transmis aux élus les cartes d'aléas devant servir de
base pour l’élaboration du règlement du plan de prévention.
L
’Etat consid
ère
qu’il convient désormais
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
8/78
d’achever l’élaboration de ce plan
sur ces bases, tout en envisageant sa révision future
lorsque l’important
programme de programme de travaux de protection actuellement en cours sera achevé. Il propose aussi de
conduire une réflexion portant su
r l’éventuelle création d’une zone d’intérêt stratégique
dans une commune.
La situation
reste cependant très conflictuelle. Aucun des élus de l’île
rencontrés au cours du contrôle ne
conteste la compétence i
ncombant à l’Etat en matière d’élaboration du plan de prévention des risques
. Pour
autant, certains
d’entre eux
ont exprimé le sentiment de n’avoir
, à ce jour, pas été suffisamment écoutés dans
le cadre de la concertation et ont exprimé, par ailleurs, leurs doutes quant à la totale cohérence de la position
de l’Etat
. Le président de la CdC
de l’Ile de Ré s’interroge
aussi sur
l’
indépendance des expertises réalisées
sur les travaux de modélisation élaborés pour la communauté de communes et sur
l’engagement
par l’Etat
d’
une révision future du plan de prévention afin de prendre en compte les digues en cours de réalisation.
Ces désaccords persistants ont des conséquences importantes sur le
processus d’instruction et de délivrance
des autorisations d’utilisation du sol. En effet, la
CdC
de l’
Ile de Ré instruit depuis octobre 2014 la plupart de
ces demandes pour le compte de ses communes membres, les maires restant compétents pour prendre les
décisions. Pour apprécier le risque
d’inondation
, les services instructeurs prennent certes en compte les
cartes
d’aléas
et les éléments portés à connaissance par
l’Etat, mais aussi les cartes d’aléas
réalisées pour la
CdC
de l’
Ile de Ré, ce qui génère cer
taines divergences d’analyse avec les services de l’Etat en charge du
contrôle de légalité. Il en résulte une multiplication des déférés préfectoraux devant les juridictions
administratives : depuis fin 2011, trente recours assortis de demandes de suspension ont été dénombrés. Si le
tribunal administratif a, dans un premier temps, suivi la position de l’Etat, il a
modifié son approche à partir de
mars 2015. Cependant, dans plusieurs arrêts plus récents, la c
our administrative d’appel
a annulé des
jugements de première instance
sur la base d’une appréciation du risque de submersion
qui rejoint davantage
celle des services
de l’Etat. De nombreux contentieux sont encore en cours.
Cette situation dans laquelle les juridictions administratives doivent arbitrer au cas par cas les situations
individuelles
n’apparaît optimale
ni pour ce qui est
d’une approche d’ensemble
de la prévention du risque
submersion sur les zones à risques
de l’île de Ré, ni
pour ce qui est de la sécurité juridique des actes pris par
les maires concernés. Elle ne pourra cependant
vraisemblablement se résoudre que par l’achèvement de la
révision du plan de prévention des risques, qui fera alors sans doute aussi
l’objet d’un recours
devant les
juridictions administratives, lesquelles seraient alors amenées à se prononcer globalement.
La politique communautaire en matière de protection du littoral
La CdC
de l’
Ile de Ré
s’est dotée depuis 2011 d’une compétence en matière de gestion des milieux
aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI), devançant ainsi largement les dispositions législatives
imposant cette prise de compétence au plus tard pour le 1
er
janvier 2018.
Le SCOT approuvé en 2012 traite assez largement ce point. U
n programme d’actions de prévention des
inondations (PAPI) a été conclu le 27 novembre 2012 entre l’Etat, la Région, le Département et la
CdC
de l’
Ile
de Ré.
Il prévoit un programme de travaux de 44,595 M€, répartis sur onze projets particuliers, dont les
plus
coûteux sont la reprise de la digue du Boutillon à Ars et La Couarde et la protection par digue du quartier des
Doreaux à Saint-Clément. Le financement est assuré à 40
% par l’Etat, le reste étant réparti à part égales
de
20 % entre la Région, le Département et la CdC
de l’
Ile de Ré. Les travaux sont désormais bien engagés pour
certains des projets, en dépit de retards initiaux dus à la complexité de diverses procédures administratives
incontournables
. Des surcoûts d’un peu plus de 10 % ont d’ores été
déjà été constatés par rapport aux
prévisions initiales, résultant notamment
de modifications demandées par les services de l’Etat en vue d’
une
meilleure insertion des ouvrages dans les sites et paysages.
Au-delà de la réalisation du PAPI, la CdC
de l’
Ile de Ré intervient aussi pour
l’entretien des digues et ouvrages
de prote
ction existants qui lui incombe. De 2010 à 2014, ce sont 4,718 M€ qui ont été à sa charge à ce titre.
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
9/78
La politique communautaire pour le développement de l’offre de logement social
locatif
La CdC
de l’
Ile de Ré
s’est dotée d’une compétence pour la réalisation de logements locatifs sociaux inclus
dans des opérations d’au moins 20 logements. La problématique de l’offre de logements permanents sur l’île,
en particulier pour des jeunes actifs, pour les personnes seules ou actuellement mal logées constituait un des
axes majeurs du SCOT, qui prévoit la réalisation à horizon 2020 de 400 logements aidés de compétence
communautaire. Cet objectif a été
maintenu en dépit de l’annulation juridict
ionnelle du SCOT.
La programmation actuelle de ces opérations prévoit la réalisation de 367 logements aidés pour un coût total
de 19,171 M€, sur la base d’
un calendrier distinct selon les communes.
Cette politique est soutenue par l’Etat,
qui considère le
territoire de l’île de Ré comme prioritaire en matière de délivrance d’agréments
.
Pour les trois opérations actuellement en cours de réalisation, la CdC
de l’
Ile de Ré a imposé aux bailleurs
sociaux retenus, chargés de la maîtrise d’ouvrage des logements,
des dispositifs conventionnels lui
permettant de conserver la propriété des biens. Ces trois
opérations présentent un coût total de 11,915 M€,
que la CdC
de l’
Ile de Ré a financé à hauteur de 6,93
M€ par deux emprunts de
très longue durée avec des
taux d’
intérêt très bas et, pour le reste, par autofinancement.
L’intérêt d’une réflexion sur la localisation future de l’habitat et des activités sur l’
Ile
Les prévisions scientifiques sur les effets futurs du changement climatique sur le niveau des mers font état
d’une hausse du niveau moyen de la mer susceptible de varier entre quelques dizaines de centimètres et plus
d’un mètre à horizon 2100. Il est probable que ces évolutions s’accompagnent d’une multiplication des
phénomènes météorologiques extrêmes, telles les surcotes liées aux tempêtes. Cet horizon temporel de la fin
du XXIème siècle n’est guère éloigné. Il ne saurait donc être ignoré en matière d’urbanisme, la plupart des
nouvelles constructions autorisées actuellement, en particulier à fin
d’habitation,
ayant normalement vocation
à subsister durablement.
C
ontrairement à l’une des thématiques clé exposée dans la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de
côte
adoptée en 2012 par le ministère en charge de l’environnement
, les stratégies développées par la CdC
de l’
Ile de Ré dans le SCOT approuvé en 2012 ou à travers le PAPI ne comportent aucune réflexion quant à
une éventuelle relocalisation à long terme de certains biens ou activités sur des zones moins exposées de
l’I
le. Il est vrai qu
’un
e telle
réflexion est rendue complexe par le fait que l’ensemble du territoire rétais
actuellement non urbanisé, même celui non exposé au risque submersion, est protégé à divers titres (sites
classés, inscrits,…). Cela
imposerait donc soit de pouvoir modifier certaines de ces protections, soit de
pouvoir trouver des solutions de densification dans les aires urbaines existantes (une telle évolution
apparaissant quant à elle compliquée pour des raisons de préservation du patrimoine et du caractère
architectural tradi
tionnel de l’île
).
Sans méconnaître ces difficultés, la CRC estime néanmoins
que l’élaboration du plan local d'urbanisme
intercommunal prescrit fin 2015 devrait également être l’occasion pour la CdC de l’
Ile de Ré et ses communes
membres de mener une réfle
xion sur une stratégie d’ensemble et à long terme concernant la localisation de
l’urbanisation et des activités sur l’Ile.
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
10/78
LA PROCEDURE
Le contrôle des comptes et de la gestion de la communauté de communes (CdC)
de l’Ile de Ré depuis 2012
a
été effectué dans le cadre du programme 2015 de la Chambre régionale des comptes (CRC).
L’ouverture du contrôle a été notifiée à
Monsieur Lionel QUILLET, président de la CdC
de l’
Ile de Ré, par lettre
du 12 janvier 2015.
Un entretien de début de contrôl
e s’est déroulé le
9 février 2015 au siège de la communauté de communes.
L’entretien de fin d’instruction
,
prévu par l’article L. 243
-1 du code des juridictions financières, a eu lieu le
10 décembre 2015.
Lors de sa séance du 4 février 2016, la Chambre a formulé des observations provisoires qui ont été adressées
le 9 mars
2016 à l’ordonnateur.
Des extraits
d’
observations provisoires sur des aspects les concernant ont été adressés le même jour au
président du conseil départemental de Charente-Maritime, au pr
ésident de l’UNIMA
, au président d
’une
association, à deux société ayant effectué divers travaux et prestations et à un avocat. Des communications
administratives sur divers points ont par ailleurs été adressées au préfet de Charente-Maritime et à la
comptable de la CdC de l’Ile de Ré.
Le président de la communauté de communes a répondu par courrier du 20 mai 2016, le président du conseil
départemental de Charente-
Maritime a répondu par courrier du 9 mai 2016, le président de l’UNIMA a
répondu par courrier du 4 mai 2016,
le président de l’association a répondu par courrier du 20 avril 2016, les
présidents des deux sociétés ont répondu respectivement par courriers des 8 avril et 22 avril 2016, l’avocat a
répondu par courrier du 11 mai 2016.
Lors de son délibéré du 26 juillet 2016, la CRC a retenu les observations définitives suivantes.
LES OBSERVATIONS DEFINITIVES
1.
L
ES MODALITES D’EXERC
ICE DES COMPETENCES
La CdC
de l’Ile de Ré regroupe les dix communes de l’île, soit une
population totale qui
s’établissait en 2012 à
18 101 habitants soit
229 habitants de moins qu’en 2010 mais 1
263 de plus qu’en 1999
(soit 7,5 % de plus).
Aucune commune ne dépasse le seuil de 3 500 habitants. Son président estime que, pour de multiples
raisons relevant notamment de sa spécificité insulaire, le périmètre actuel de la communauté de communes
est
pertinent et n’est pas voué à évoluer dans les années à venir.
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
11/78
1.1.
L
ES COMPETENCES DE LA COMMUNAUTE DE COMMUNES
La CdC
de l’Ile de Ré exerce des compétences en matière d’aménagement de l’espace (notamment
l’élaboration du schéma de cohérence territoriale –
SCOT-), de développement économique, de protection et
mise en valeur de l’environnement (notamment l’élimination des déchets
ménagers et assimilés et la défense
contre la mer), de politique du logement (notamment pour des logements sociaux), de gestion d’équipements
culturels et d’actions en faveur de l’enfance et de l’adolescence (notamment la création et gestion de
structures
d’accueil pour les enfants de 0 à 4 ans).
La CdC
de l’
Ile de Ré a connu depuis 2010 un fort accroissement de son champ de compétences, étendu aux
aspects suivants : logements à loyers maîtrisés, électricité photovoltaïque et actions en faveur de la petite
enfance et adolescence, réalisation d’un
programme d'actions de prévention contre les inondations (PAPI),
aménagement et gestion de l’équipement culturel La Maline
, suivi du trait de côte et aménagement paysager
communautaire, actions en faveur du secteur patrimonial, e
ntretien des chemins d’intérêt communautaire
et
i
nstruction des autorisations d’occupation du sol
. C
es transferts de compétence successifs n’ont donné lieu à
aucun transfert financier, de personnel ou de matériel en provenance des communes.
Le champ de compétences de la CdC
de l’
Ile de Ré
s’est encore accru récemment, en septembre et o
ctobre
2015, avec le transfert, suite à la loi n° 2015-991 du 7 aout 2015, de la totalité de la compétence en matière
de tourisme, assortie, à compter du 1er janvier 2016
, de l’instauration d’une taxe de séjour au niveau
communautaire ainsi que de
la création d’un
office de tourisme intercommunal, dont la gestion serait confiée à
une société publique locale (SPL) créée à cet effet.
L’
ensemble du personnel communal auparavant affecté
aux offices de tourismes communaux devrait être transféré au niveau communautaire. Cette évolution
permettra donc de clarifier la situation qui était jusqu’alors assez confuse
pour ce qui est des attributions
respectives. En effet,
d’une part,
les communes
disposaient d’offices de tourisme communaux et adhéraient à
une association
ayant pour objet la promotion touristique de l’Ile, et, d’autre part,
la CdC
de l’
Ile de Ré était
elle-même dotée
d’une
compétence de promotion du tourisme.
Plus récemment, en décembre 2015, la CdC
de l’
Ile de Ré a également pris la
compétence d’élaboration d’un
plan local d’urbanisme intercommunal
(suite à l’annulation juridictionnelle, en juillet 2015, du
SCOT). Ses
compétences devraien
t encore s’élargir à l’avenir puisque
les compétences eau et assainissement
deviendront des compétences obligatoires des communautés de communes à partir de 2020.
Les éléments qui précèdent mettent donc en évidence la très forte montée en puissance de CdC
de l’
Ile de Ré
au cours des cinq dernières années.
Par ailleurs, l’article L.
5211-39-1 du code général des collectivités territoriales p
révoit l’élaboration, avant le
31 décembre
2015, d’un schéma de mutualisation des services à mettre en œuvre entre l'établissement public
de coopération intercommunale à fiscalité propre et ses communes membres ; dans ce cadre, des
conventions régies par l’article L.
5111-1 du même code peuvent être conclues. Quant à l
’article L.
5211-4-2
du même code, il prévoit la possibilité de créer des services communs. La CdC
de l’
Ile de Ré avait lancé en
avril 2015 une procédure de marché
en vue d’
u
ne mission d’assistance et de conseil dans l’élaboration d’u
n
schéma de mutualisation. Toutefois, celui-
ci n’a pas été adopté avant la fin 2015 ce retard ayant été expliqué
notamment par la nécessité d’intégrer
dans la réflexion les nouvelles compétences prises par la CdC
de l’
Ile
de Ré
au cours de l’
année 2015. Certaines mutualisations ont cependant déjà été mises en place : création à
partir de novembre 2014
du service d’instruction de la plupart des demandes d’autorisation en matière
d’urbanisme, création d’un
emploi intercommunal pour la prévention hygiène et sécurité au travail, utilisation
par la CdC
de l’
Ile de Ré des services techniques de telle ou telle commune membre, mise en place dès 1999
d’un système d’information géographique, mise en place de deux groupements d’achats (pour la fourniture
des panneaux de signalisation directionnelle et pour la réalisation du profil de vulnérabilité des eaux de
baignade), mise à disposition par la CdC
de l’
Ile de Ré de minibus aux communes membres, hors saison,
pour favoriser les déplacements sur le territoire des jeunes, des adolescents et des associations.
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
12/78
1.2.
L
ES
TRANSFERTS
DE
COMPETENCES
A
D
’
AUTRES
ETABLISSEMENTS
PUBLICS
DE
COOPERATION
La CdC
de l’
Ile de Ré a indiqué être membre de plusieurs syndicats, en particulier
de l’
Union des marais de la
Charente-Maritime (UNIMA). Selon ses statuts, ce syndicat créé le 9 mars 1966 sous la dénomination de
« syndicat mixte des marais de la Charente-Maritime »,
a pour objet, depuis sa modification statutaire du
3 mars 1993 :
«
toutes les opérations d’aménagement, de construction, d’entretien, d’exploitation, de
conservation de tous ouvrages se rapportant notamment à l’hydraulique, à la voirie et à la protection des
milieux, sur le territoire des collectivités et établissements publics adhérents »
.
L’examen
des liens entre la communauté de communes et ce syndicat a mis en évidence les difficultés
suivantes :
- si la CdC
de l’
Ile de Ré a indiqué
s’acquitter chaque année d’une contribution de 152,45 €
à l’UNIMA, il a été
observé que les statuts dudit syndicat ne l
’incluent pas parmi ses me
mbres ;
- la CdC
de l’
Ile de Ré
a indiqué n’adhérer à ce syndicat qu’
en vue
« d
’œuvres ou de services présentant une
utilité pour chacun de ses adhérents »
sur le fondement de l’article L.
5721-2 du code général des collectivités
territoriales (ancien article L. 166-1 et 2 du code des communes). Ainsi, pour la communauté de communes, il
y a eu adhésion de sa part à ce syndicat mixte ouvert mais sans qu’il y ait
eu transfert de compétence. Au
demeurant, c
e syndicat n’est intervenu qu’à trois reprises au
cours de la période sous contrôle sur le territoire
de la communauté de communes, et ce sous forme de prestations rémunérées sur la base de trois marchés à
procédure adaptée (pour un coût total hors taxes de 5
639 €)
.
Cependant, aucune disposition des sta
tuts de l’UNIMA ne mentionne qu’il s’agit d’un syndic
at à la carte, pour
lequel il serait possible de n’adhérer que pour une partie des compétences, voir pour aucune d’entre elles
; de
plus, en application de l’article L.
5721-6-1 du code général des collectivités territoriales,
« le transfert de
compétences à un syndicat mixte entraîne de plein droit l'application à l'ensemble des biens, équipements et
services publics nécessaires à leur exercice, ainsi qu'à l'ensemble des droits et obligations qui leur sont
attachés à la date du transfert »
et
« le syndicat mixte est substitué de plein droit, à la date du transfert des
compétences, aux collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale dans
toutes leurs délibérations et tous leurs actes ».
Ainsi, si
comme elle l’indique,
la CdC
de l’
Ile de Ré est bien
membre de ce syndicat mixte, elle ne devrait donc plus exercer elle-même les compétences très vastes
figurant à l’objet statutaire de l’UNIMA, qu’elle continue pourtant à exerc
er assez très largement, notamment à
travers son budget annexe écotaxe et dans le cadre de ses actions pour la protection du littoral.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le président de la CdC de l’Ile de Ré a indiqué que le Syndicat
UNIMA l’avait informée qu’il entendait étudier les modalités d’évolution de son objet et de ses missions. Dans
sa réponse, le président de l’UNIMA
, après avoir évoqué les spécificités des syndicats mixtes ouverts, a
indiqué estime l’UNIMA
«
n’a vraisemblablement jamais bénéficié d’un transfert de compétences de la part de
ses membres »
. Il a admis que cette situation est problématique au regard des dispositions précitées du code
général des collectivités territoriales et a indiqué qu’une modification des statuts
du syndicat avait été
envisagée dès 2008 mais n’avait pu intervenir. Il estime que l’évolution règlementaire récente sur les
compétences rel
atives à des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI) impose à l’UNIMA
de réfléchir plus largement à son objet statutaire et à ses missions. Il a informé la CRC qu’il espérait pouvoir
proposer la rénovation des statuts
de l’UNIMA
à l’en
semble de ses adhérents lors de sa prochaine assemblée
générale.
Cette situation juridique pour le moins confuse nécessite effectivement
un réexamen d’ensemble
, en
conformité avec les règles régissant actuellement les transferts de compétences.
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
13/78
1.3.
L
A COMMISSION CONSULTATIVE DES SERVICES PUBLICS LOCAUX
Même si elle n’y était pas obligatoirement tenue eu égard aux dispositions de l’article L
. 1413-1 du code
général des collectivités territoriales et à sa population totale inférieure à 20 000 habitants, la CdC d
e l’
Ile de
Ré a créé le 25 avril 2013 une commission consultative des services publics locaux comprenant notamment
un représentant d
’une association de consommateurs. Cependant, elle n’a pu produire aucune délibération
du
conseil communautaire ayant pris connaissance des travaux réalisés par cette commission chaque année. Il
s’avère par ailleurs que cette commission consultative n’a
été saisie ni des rapports rendus par le délégataire
du centre aquatique, ni des rapports annuels concernant le service public de collecte et de traitement des
ordures ménagères
. La CRC prend toutefois acte de l’engagement pris par la CdC de l’
Ile de Ré de veiller à
l’avenir à réunir systématiquement
cette commission sur les sujets relevant de sa compétence.
1.4.
L
ES ASSOCIATIONS FINANCEES PAR LA COMMUNAUTE DE COMMUNES
Au cours de la période 2012 à 2014, la CdC
de l’
Ile de Ré a subventionné de nombreuses associations pour
un montant total cumulé de 4,082
M€. Le contrôle s’est focalisé sur les relations juridiques et financières en
tre
la Communauté et les treize associations les plus subventionnées, qui ont perçu a
u total 3,253 M€ de
subventions de 2012 à 2014 inclus, soit 80 % du total des subventions versées au cours de la période.
L’article L.
2313-1 du code général des collectivités territoriales impose de joindre
à l’appui du compte
administratif la liste des concours attribués sous forme de prestations en nature ou de subventions ainsi que la
liste des organismes pour lesquels il a été versé une subvention supérieure à 75 000 euros ou représentant
plus de 50 % du produit figurant au compte de résultat de l'organisme. Cette obligation a été respectée dans
presque tous les cas sauf pour le versement en 2012 de subventions à deux associations sur le budget
annexe écotaxe, dont le compte administratif ne comportait pas une telle liste.
L’article 10 de la loi
n° 2000-321
du 12 avril 2000 dispose que l’autorité administrative qui attribue à un
organisme privé une subvention annuelle supérieure à 23 000 € (seuil fixé par le décret n° 2001
-495 du 6 juin
2001) doit conclure une convention avec lui, définissant l'objet, le montant, les modalités de versement et les
conditions d'utilisation de la subvention attribuée.
Cette vérification n’a mis en évidence qu’une difficulté
concernant le versement en 2012 d’une
subvention de 24
656 €
à une association sans convention.
L’article 1
0 de la loi du 12 avril 2000 fait également obligation de communiquer à toute personne qui en fait la
demande les comptes des organismes de droit privé ayant reçu une subvention. Cette obligation est
également instituée par
l’article L.
2313-1-1 du code général des collectivités territoriales pour les associations
ayant bénéficié d’une subvention supérieure à 75 000 euros ou représentant plus de 50 % du produit figurant
aux comptes de résultat. Au cas d’espèce, le respect de cette obligation n’appelle pas d’observation, la
CdC
de l’
Ile de Ré ayant été en mesure de communiquer tous les comptes des treize associations précitées.
Il a par ailleurs été vérifié la conformité des montants des subventions annuelles versées par la CdC de
l’
Ile de
Ré avec les montants des subventions communales enregistrées dans les comptes des trois associations
bénéficiaires précitées. Cette vérification a mis en évidence une difficulté, concernant une association dont les
comptes de résultat ont enregistré des subventions de la CdC
de l’
Ile de Ré
s’élevant re
spectivement à
147
500 €
pour les exercices 2011/2012, à 165
000 €
pour 2012/2013 et à 165
000 €
pour 2013/2014 soit un
total de 477 500
€. Or,
sur la période 2012 à 2014, la communauté de communes a, en réalité, versé des
subventions s’élevant respectivement à 165 000 €, 19
1
000 € et 165 000 €
soit un total de 521
000 €. La
CdC
de l’
Ile de Ré
s’était elle
-même rendue compte de ces difficultés en novembre 2014 et avait alors diligenté une
étude rendue en janvier 2015 par un expert-comptable
qui a mis en évidence l’existence de divers désordres
dans la tenue
des comptes de l’association.
Le président de l’association concernée
a indiqué, en réponse
aux observations provisoires de la CRC, que celle-ci clôture ses comptes au 30 juin alors que les subventions
perçues de la part de la communauté de communes sont rattachées à l’année
civile. Il a indiqué aussi que
« la
rédaction de conventions relatives aux subventions faisait apparaître une am
biguïté entre les notions d’avance
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
14/78
et de complément de subvention ».
Ces éléments se sont
traduits par une différence cumulée de 13 000 €
entre la comptabilité de la communauté de communes et celle de l’association, cet écart ayant
selon lui été
régularisé dans les comptes annuels arrêtés au 30 juin 2015.
La CRC n’a relevé aucune
situation pouvant être présumée constitutive de gestion de fait (conformité des
activités des associations avec leurs statuts, absence d’encaissement par les associations de denier
s pouvant
être qualifiés de publics, vérification de l’indépendance statutaire et financière des associations par rapport à
la commune).
L’article L.
2131-11 du code général des collectivités territoriales dispose que
« sont illégales les délibérations
auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur
nom personnel, soit comme mandataires »
. Les juridictions administratives font une interprétation stricte de
ces dispositions dans le cas d’é
lus qui ont pris part au vote du conseil municipal pour accorder des avantages
à une association dont ils sont par ailleurs membres du conseil d’administration, même lorsqu’ils ont été
désignés pour y représenter la commune (voir notamment la décision du Conseil
d’Etat en B
1
n° 248344 du
9 juillet 2003). Or, il a été observé que plusieurs conseillers communautaires membres par ailleurs des
organes d’administration ou de direction de quatre
associations ont pris part aux votes des subventions les
concernant,
soit directement soit en donnant pouvoir à d’autres élu
s, ce qui était donc de nature à fragiliser
juridiquement ces délibérations.
Il a enfin été vérifié l’existence, le cas échéant, de conventions de mise à disposition de locaux, de personnel
et d’autre
s moyens, dont la signature devait avoir été autorisée préalablement par le conseil communautaire.
Cette vérification n’a mis en évidence qu’une difficulté
concernant une association exerçant ses activités de
crèche dans des locaux appartenant à la commune de Sainte-Marie de Ré mais mis à disposition de la CdC
de l’
Ile de Ré dans le cadre du transfert de la
compétence
« gestion de structures d’accueil de la petite
enfance ».
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre régionale des comptes, le président
de
la CdC de l’Ile de Ré a indiqué que la convention avec cette association était en cours de régularisation e
t
a produit une copie du projet.
2.
LES MODALITES D’ADMI
NISTRATION
Les délégations de pouvoir consenties par le conseil communautaire au président :
Pour la mandature 2008 à 2014, le conseil communautaire de la CdC
de l’
Ile de Ré a délégué à son président
diverses attributions en application
de l’article L.
5211-10 du code général des collectivités territoriales. Pour la
mandature engagée en mars 2014, le conseil communautaire a renouvelé ces délégations par délibération du
17 avril 2014.
L’examen de ces délégations de pouvoir n’appelle pas d’observation au regard
de leur
régularité
. Cependant, l’article précité dispose également que
«
(…) Lors de chaque réunion de l'organe
délibérant, le président rend compte des travaux du bureau et des attributions exercées par délégation de
l'organe délibérant. (…)
».
Or,
cette obligation n’était pas strictement respectée puisque, pour la mandature
e
ngagée en 2014, le président n’avait rendu compte que le 22 mai 2014 d’une
seule
décision qu’il avait prise
par délégation. La CRC prend cependant acte du fait que la CdC
de l’
Ile de Ré se conforme désormais à cette
obligation, et ce depuis la délibération du conseil communautaire du 29 octobre 2015.
1
Lorsque le Conseil d’État souhaite signaler une solution jurisprudentielle présentant un intérêt supérieur aux seul arrêts d’
espèce,
l’arrêt en question est mentionné aux tables du recueil Lebon. Le code de publication associé est «
B
».
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
15/78
Les délégations de fonction consenties par le président à des vice-présidents et à des conseillers
communautaires
De telles délégations, juridiquement assimilables à des délégations de signature, sont régies
par l’a
rticle
L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales. Le
Conseil d’Etat a eu à plusieurs reprises l’occasion
de rappeler
qu’elles
doivent définir de manière précise les fonctions déléguées, que les délégations multiples
doivent en principe recouvrir des
champs d’application
distincts et que, s’il est décidé
de déléguer les mêmes
fonctions à plusieurs personnes, les acte de délégation doiven
t préciser l’ordre de priorité dans lequel
elle
s’exerce.
Pour la mandature engagée en mars 2014, le président de la CdC
de l’
Ile de Ré a donné diverses délégations
de fonction à des vice-présidents. La CRC observe que :
- que la fonction
« économie »
déléguée au 3
ème
vice-président apparaît insuffisamment définie ;
- que pour deux commissions
« économie, tourisme et promotion du territoire »
et
« social, petite enfance,
culture et patrimoine »,
ce sont à chaque fois deux vices présidents qui ont pour délégation de procéder aux
actes y afférents, sans que soit précisés leur domaines d’interventi
on respectifs et/ou leurs priorités
d’intervention.
La prévention des conflits d’intérêts et des situations de conseiller intéressé
La prévention de ces situations relève de l’a
rticle L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, de
la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique (et notamment de ses
articles 1, 2 et 11) ainsi que du décret n° 2014-90 du 31 janvier 2014 portant application de l'article 2 de ladite
loi. La CdC
de l’Ile de Ré a indiqué qu’elle s’était engagée dans l’élaboration d’un projet de charte de
déontologie pour prévenir les conflits d’intérêts. La CRC prend acte de manière positive de cette démarche en
cours.
3.
LA TENUE DES COMPTES ET DES REGIES
La tenue et la fiabilité des comptes
Les différents contrôles menés sur les aspects tenant à la fiabilité des comptes ont montré que ceux-ci étaient
globalement tenus conformément aux dispositions applicables, ce que la CRC relève de manière positive.
Les seules observations concernent les points suivants :
-
aux termes de l’instruction comptable M14, le compte 7788
« produits exceptionnels divers »
n’est dédié qu’à
l’enregistrement d’opérations très spécifiques (indemnités reçues des compagnies d’assurance en cas de
sinistre partiel, régular
isation de dettes en cas d’acquisition en viager, …
). Or en 2013, le budget principal a
enregistré sur ce compte quatre titres de recettes
d’un montant total de 0,128 M€
relatifs à des subventions
allouées dans le cadre de festivals, manifestations
ou d’une
bourse régionale
, dont l’imputation comptable
adéquate aurait a priori été le compte 774
« subventions exceptionnelles »
;
- le budget annexe ordures ménagères a enregistré en 2013 et en 2014, au compte 673, des annulations de
titres de recettes dont les montants ne sont pas négligeables (respectivement 15
783 € et 48
965 €). Il ressort
de l’examen des mandats concernés en 2014 que peu d’annulations sont induites par
des problèmes liés à
des calculs de liquidation (tonnages erronés) ; en revanche, un grand nombre sont consécutives à des
dysfonctionnements portant sur l’identification des débiteurs
: les noms sont parfois mal orthographiés et très
souvent le numéro de SIREN de l’entreprise débitrice n’avait pas été renseigné. La CdC de l’
Ile de Ré a
indiqué que ces dysfonctionnements trouvaient leur origine dans la difficulté à tenir des fichiers qui reposaient
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
16/78
sur un système déclaratif. Après une étude menée par un cabinet privé, des cartes d’accès aux déchèteries
ont été mises en place pour réduire, voire supprimées, les impayés des professionnels. Ce nouveau système
aurait permis de réduire fortement, en 2015, le montant des annulations de titres, ce dont la CRC prend acte.
Le suivi et le contrôle des régies
Au cours de la période sous contrôle, la CdC
de l’
Ile de Ré disposait de sept régies dont six se rapportant au
budget principal (deux
d’avance
s et quatre de recettes) et une concernant le budget annexe des Ordures
ménagères (régie de recettes relative à la
délivrance de cartes d’accès à la déchet
terie). Ces régies ont manié
en 2014 des montants annuels d’avances ou de recettes qui ne sont pas très élevés (au maximum 11
000 €
pour la régie de recette des séjours adolescents).
L’examen des actes institutifs de ces régies, des actes de nomination de
leurs régisseurs et des contrôles
effectués appelle les observations suivantes :
-
l’arrêté de création de
la régie de recettes des photocopies, antérieur
au passage à l’euro,
mentionne encore
des montant
s maximum d’
encaisse et de fond de caisse libellés en francs ; il devrait donc être actualisé ;
-
la régie d’avances p
our
l’organisation des séjo
urs et sorties des adolescents a été instituée par délibération
du conseil communautaire en date du 13
décembre 2012, laquelle ne prévoit pas d’obligation de
cauti
onnement du régisseur alors que le montant de l’avance, fixé à 5
000 €, est supérieur au
montant de
1 220
€
fixé par
l’arrêté ministériel
du 27 décembre 2001 relatif au seuil de dispense de cautionnement des
régisseurs d'avances et des régisseurs de recettes ;
- le régisseur de recettes chargé de
l’encaissement des chèques
emplois services universels (CESU) dans les
points
d’
accueil petite enfance adresse directement les chèques encaissés au gestionnaire national des
CESU ; leur produit est alors enregistré directement sur un compte de trésorerie (c/5113) avec
corrélativement, l’émission de titres de recettes s’y rapportant
. Ce processus a donc pour effet que le c/4711
« versement des régisseurs »
n’est
pas mouvementé, ce qui présente notamment
l’inconvénient de
ne pas
permettre au comptable d
’
assurer un suivi des encaissements. Un risque, certes faible, de chèques prescrits
car remis trop tardivement à l’encaissement
,
n’est pas
non plus totalement à écarter. La CRC invite donc
l’ordonnateur
à réexaminer cette situation avec le comptable,
au besoin en modifiant le circuit d’envoi de
s
CESU encaissés ;
- le comptable alors en fonction a procédé en juin 2013 à une vérification de six des sept régies de la CdC de
l’
Ile de Ré. Il a adressé le 31 juillet 2013 un
courrier à l’ordonnateur, préconisant une sécurisat
ion accrue des
lieux de dépôt.
Interrogée en cours d’instruction sur les suites données à cette préconisation, la
CdC
de l’
Ile
de Ré a simplement indiqué en avoir tenu compte, mais sans préciser davantage les mesures prises pour
sécuriser les lieux.
-
la CRC rappelle également qu’en application de l’article
R. 1617-17 du code général des collectivités
territoriales, il appartient aussi
à l’ordonnateur de mettre en œuvre des modalité
s et processus de contrôle des
régies instituées, ce qui n’a pas encore été le cas en l’espèce
;
-
enfin, la CRC attire l’attention sur l
a nécessité de respecter, depuis le 1
er
janvier 2014, le plafond de 300
€
pour l’encaissement de recettes en espèces
fixé par
l’articl
e 1680 du code général des impôts dans sa version
issue de l'article 19 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le président de
la CdC de l’Ile de Ré a fait état de diverses
mesures prises ou en cours pour
l’actualisation de la régie de recettes des photocopies
(un arrêté modificatif a
été pris le 4 mai 2016)
, l’obligation de cautionnement du régisseur de la régie d’avances pour les séjours
adolescents (un arrêté modificatif a été pris le 29 septembre 2015), le circuit des CESU (une copie des
bordereaux de remises des chèques au CESU sera transmise également au comptable public), la sécurisation
des lieux de dépôt des caisses et le contrôle des régies une procédure de contrôle étant en cours
d’élaboration)
.
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
17/78
4.
LA SITUATION FINANCIERE DU BUDGET PRINCIPAL
L’analyse financière a été effectuée pour l’essentiel à partir des informations issues des comptes de gestion
,
complétées sur certains points par des données des comptes administratifs et par des informations fournies
par la collectivité.
4.1.
L
ES DONNEES RELATIVES A LA SECTION DE FONCTIONNEMENT
Les données financières du budget principal ont été impactées par le fait que la CdC
de l’
Ile de Ré a, au cours
de la période considérée, imputé ses produits de TEOM en recettes du budget principal avant que celui-ci les
reverse intégralement au budget annexe dédié à ce service. Le tableau ci-après identifie ces éléments et
détaille
l’évolution
2012 à 2014 de la section de fonctionnement du budget principal.
en €
2012
2013
2014
Evol. 2012-
2014
Impôts et taxes (c/73)
16 526 858
17 284 543
17 478 260
5,8 %
dont Taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM)
5 481 726
5 502 399
5 678 358
3,6 %
- Attributions de compensation reversées aux communes
-3 612 566
-3 916 743
-3 816 474
5,6 %
- Autres restitutions
0
0
-23 500
- Reversements sur FNGIR
-2 546 190
-2 556 941
-2 556 941
0,4 %
- Fonds de péréquation
0
-61 171
-153 618
= Ressources fiscales nettes
10 368 102
10 749 688
10 927 727
5,4 %
+ Ressources d'exploitation (c/70 et 75)
956 097
1 174 361
1 465 920
53,3 %
+ Dotations et participations (c/74)
3 021 332
3 725 752
2 597 960
-14,0 %
= Produits nets de gestion (A)
14 345 531
15 649 801
14 991 607
4,5 %
Produits nets de gestion hors TEOM
8 863 805
10 147 402
9 313 249
5,1 %
Charges à caractère général
2 032 851
2 515 982
3 020 214
48,6 %
+ Charges de personnel
1 961 183
2 406 557
2 863 582
46,0 %
+ Subventions de fonctionnement
1 190 132
1 329 104
1 130 689
-5,0 %
+ Autres charges de gestion
5 568 046
5 589 796
5 767 479
3,6%
dont reversement TEOM au BA Ordures ménagères
5 481 726
5 502 399
5 678 358
3,6 %
= Charges nettes de gestion (B)
10 752 212
11 841 439
12 781 964
18,9 %
Charges de gestion hors reversement TEOM au BA OM
5 270 486
6 339 040
7 103 606
34,8 %
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
3 593 319
3 808 362
2 209 643
-38,5 %
en % des produits nets de gestion hors TEOM
40,5%
37,5%
23,7%
-41,5 %
+/- Résultat financier (réel seulement)
-228 714
-213 564
-224 639
-1,8 %
+/- Autres produits et charges excep. réels
-166 027
-160 345
-92 048
-44,6 %
= CAF brute
3 198 578
3 434 453
1 892 956
-40,8 %
en % des produits nets de gestion hors TEOM
36,1%
33,8%
20,3%
-43,7 %
- Dotations nettes aux amortissements
1 283 191
1 428 874
1 483 197
15,6 %
= Résultat section de fonctionnement
1 915 387
2 005 579
409 759
-78,6 %
CAF brute
3 198 578
3 434 453
1 892 956
-40,8 %
- Annuité en capital de la dette
323 928
323 849
336 286
3,8 %
= CAF nette ou disponible
2 874 650
3 110 604
1 556 670
-45,8 %
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
Ce tableau met en évidence un important effet de ciseau entre
, d’une part,
l’évolution des charges nettes de
gestion (hors reversement de TEOM au BA) qui s’élevaient à 7,104 M€ en 2014 soit 34,8
% de plus qu’en
2012) et,
d’autre part, celle
des produits nets de gestion (hors TEOM) qui s’élevaient à 9,313 M€ en 2014 soit
seulement 5,1
% de plus qu’en 2012).
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
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18/78
Les très fortes évolutions des charges à caractère général et celle des charges de personnel (respectivement
+ 48,6 % et 46 %), qui constituent les principaux postes de dépenses de fonctionnement (chacun représentant
près des 2/5 des charges nettes de gestion hors reversement de TEOM), concourent à cette situation, le
montant des subventions de fonctionnement versées ayant quant à lui diminué de 5 %.
Cet effet de ciseau entre produits et charges de gestion entraîne une forte
baisse de l’excédent brut de
fonctionnement (différence entre les produits et les charges de gestion)
, passé 3,593 M€ en 2012, soit de
40,5
% des produits nets de gestion hors TEOM à 2,210 M€, soit 23,7 % des produits nets de gestion hors
TEOM en 2014.
Le fléchissement de la
capacité d’autofinancement (
CAF)
brute constaté en 2014 (1,893 M€ en 2014 soit une
baisse de 40,8
% par rapport à 2012) est également la conséquence de l’effet de ciseau susmentionné. Le
ratio
« CAF brute/ produits nets de gestion hors TEOM »
a été presque diminué par deux, passant de 36,1 %
en 2012 à 20,3 % en 2014.
Le résultat de fonctionnement suit la même évolution que celle de la CAF brute et est impacté de plus par la
croissance de 15,6 % des dotations aux amortissements (1,483 M€
en 2014). Le résultat de fonctionnement
ne représentait plus que 0,410 M€ en 2014 soit une diminution de 78,6
% par rapport à 2012 (1,915
M€).
L’annuité de la dette en
capital étant restée relativement stable (+ 3,8 % de 2012 à 2014), la CAF nette du
remboursement d
e l’annuité
en capital des emprunts a connu une baisse (- 45,8 %) à peine supérieure à celle
de la CAF brute. Elle s’élevait en 2014 à 1,557 M€.
4.2.
L
ES INVESTISSEMENTS ET LEUR FINANCEMENT
Le volume des dépenses d’équipement a été fortement accru
de 2012 à 2014. En cumul sur ces trois
exercices, elles ont représenté 23,609
M€.
Trois opérations en représentent à elles seules près des trois
cinquièmes : les logements à Saint-
Martin (4,954 M€ de dépenses de 2012 à 2014 inclus), les logements des
Brise
s marines à Ars en Ré (4,655 M€ de dépenses de 2012 à 2014 inclus) et la construction de la
gendarmerie (4,287 M€ de dépenses de 2012 à 2014 inclus).
Le budget primitif 2015 chiffre les dépenses nouvelles d’équipement à 9,667 M€ auxquelles il convient
d’aj
outer 8,334
M€ de restes à réaliser 2014, soit un total de 18,001 M€. Si l’on se limite aux dépenses par
opérations prévues en 2015 (13,882 M€ prévues, dont 7,832
M€ de dépenses nouvelles), elles concernent
pour l’es
sentiel le nouveau siège de la communauté de communes (4,1
M€), le programme PAPI (3,483
M€)
et les pistes cyclables (1,549 M€).
Les subventions d’investissement accordées ont
représenté en cumul 2012-2014 un montant de 3,354
M€.
Pour financer l’ensemble des investissements 2012 à 2014 inclus, d’un coût total de
26,963
M€
, la CdC
de l’
Ile
de Ré a dégagé un financement propre disponible de 9,34
6 M€ (dont 7,542
M€ de CAF nette cumulée,
0,854
M€ de recettes du FCTVA et 0,95
M€ de subventions d’investissement perçues)
.
Le besoin de financement cumulé 2012 à 2014
s’est donc élevé à 17,
616
M€.
Il a été financé, d’une part, par
le recours à l’emprunt (6,930M€) et, d’autre part, par
une diminution de plus de 10
M€
du fonds de roulement.
4.3.
L’
ENDETTEMENT ET LA CAPACITE DE DESENDETTEMENT
L’encours de la dette du budget principal a plus que doublé entre
le 1
er
janvier 2012 (5,236
M€
) et le
31 décembre 2014 (11,183 M
€) consécutivement à la souscription en 2014 de deux emprunts d’un montant
global de 6,93
M€ relatifs au portage foncier dans le cadre d’un bail avec des organismes de logement social
.
La capacité de désendettement du budget principal
(soit le nombre d’années d’autofinancement brut de
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
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Limousin, Poitou-Charentes
19/78
l’exercice qu’il aurait fallu pour rembourser totalement l’encours de la dette restant due en fin d’exercice)
est
passée de 1,54 année en 2012 à 5,91 années en 2014. L’évolution de ce ratio est consécutive à
l’augmentation de l’encours avec deux emprunts nouveaux, mais également à la dégradation de la capacité
d’autofinancement brut.
La
structure de l’encours de dette ne pose pas de problème. Le stock de dettes au 1
er
janvier 2015 est
composé à 100 % par des produits souscrits exclusivement en euro et ne présentant a priori pas de risque.
Il convient cependant de signaler que, suite à
l’important accroissement de l’endettement opéré en 2014,
l’annuité totale de la dette (en capital et en intérêts)
,
qui s’élevait en 2014 à 0,557 M€
,
passera à 0,735 M€ en
2015 et restera supérieure au montant constaté en
2014 jusqu’en 2019 inclus (0,616 M€).
De plus, la
communauté de communes prévoit de souscrire à court / moyen terme de nouveaux emprunts qui doubleront
le niveau de l’endettement atteint en fin 2014.C’est donc tout l’équilibre de financement de la
CdC
de l’
Ile de
Ré qui devra être revu, afin que les CAF brutes et nettes puissent continuer à être suffisantes.
4.4.
L
E FONDS DE ROULEMENT
,
LE BESOIN EN FONDS DE ROULEMENT ET LA TRESORERIE
Entre le 1
er
janvier 2012 et le 31 décembre 2014, les ressources stables ont augmenté de 29 % et les emplois
immobilisés de 66 %. Au 31 décembre 2014, les ressources stables
, d’un montant total de 53,885 M€,
étaient
constituées à 61
% par les dotations, réserves, affectations et résultat de l’exercice, à 18
% de subventions
reçues et à 21 % de dettes financières. A la même date, les immobilisations corporelles (48,553
M€)
représentaient 86
% des emplois immobilisés, les subventions d’équipement versées
(4,173 M€)
en
constituaient 7 %, les immobilisations concédées, affectées, affermées ou mises à disposition 3 % (soit
1,673
M€
2
)
et les immobilisations reçues au titre d’une mise à disposition ou d’une affectation
2 % (soit
1,101
M€
3
).
Depuis 2013, les emplois immobilisés sont supérieurs aux ressources stables, il en résulte un fonds de
roulement net global au 31 décembre 2014 négatif à hauteur de -
2,272 M€, alors qu’il était positif (+
7,9
M€
)
au 1
er
janvier 2012. Ce fonds de roulement a donc diminué de plus de 10
M€ au cours de la période.
Le besoin en fonds de roulement global était également fortement négatif à hauteur de - 6,797
M€ au
31 décembre 2014. Son analyse détaillée montre que
c’est l’importance des soldes créditeurs des comptes de
liaison retraçant la trésorerie
des budgets annexes (6,587 M€ au 31 décembre 2014, dont 4,805 M€ pour le
BA ordures ménagère
s et 1,782 M€ pour le BA Ecotaxe), qui permet
tait à la communauté de communes de
dégager un besoin en fonds de roulement négatif. Ce sont donc en dernière analyse ces deux budgets
annexes qui contribuent à la trésorerie de la CdC
de l’
Ile de Ré, laquelle s
’élevait au 31 décembre 2014 à
4,525
M€ soit 127 jours de charges courantes de fonctionnement de l’exercice
; elle était toutefois presque
deux fois moindre que celle observée au 1
er
janvier 2012.
2
D
ont 1,333 M€ de dépenses de travaux réalisés par l’ancie
n SIVOM sur le collège de Saint-Martin avant son transfert au
Département en 1992
3
Ce montant a beaucoup augmenté depuis 2012 en raison de la réalisation de travaux sur les digues prise en gestion par la
communauté de communes.
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
20/78
4.5.
L
A FISCALITE
La fiscalité perçue
Si l’on fait abstrac
tion de la TEOM, les produits des impôts locaux
s’élevaient à 11,8 M€ en 2014
(soit 6,83 %
de plus qu’en 2012)
dont 10,548 M€ (soit 6,1 % de plus qu’en 2012) pour les taxes d’habitation, foncière et la
cotisation foncière des entreprises (CFE), 0,865 M€
(soit 18,4
% de plus qu’en 2012) pour la c
otisation sur la
valeur ajoutée des entreprises (CVAE), 0,285 M€ (soit 0,9 % de plus qu’en 2012) pour la taxe sur les surfaces
commerciales (TASCOM) et 0,102 M€ (soit 11,7 % de plus qu’en 2012) pour l’imposition fo
rfaitaire sur les
entreprises de réseaux (IFER).
Les produits de la taxe d’habitation (6,559 M€ en 2014), ont augmenté de 7,6
% par rapport à 2012 ; cette
augmentation est due, d’une part, à celle votée chaque année de manière forfaitaire par le Parlement
(article
1518bis du code général des impôts), qui représente 2,7 % et, d’autre part, à celle des bases réelles, qui
représente 4,7 %. Le nombre élevé des résidences secondaires (13 554 selon le compte administratif 2014)
peut expliquer ce volume des produi
ts de la taxe d’habitation particulièrement imp
ortant.
Les produits de la taxe foncière bâtie (2,227
M€ en 2014), ont augmenté de 7
% par rapport à 2012 ; cette
augmentation résulte de la hausse forfaitaire de
2,7 %, et de l’augmentation des bases réelles
, qui représente
4,1 %.
Les produits de la CFE (1,598 M€ en 2014), ont augmenté de 2,1
% par rapport à 2012 ; cette augmentation
est la résultante, d’une part, de la hausse forfaitaire de 2,7 %, et, d’autre part,
de la diminution des bases
réelles de 0,6 %.
Les taux de ces impôts directs locaux n’ont pas évolué au cours de la période et sont d’ailleurs aussi restés
inchangés en 2015.
La fiscalité reversée
La réforme de la taxe professionnelle a généré pour la CdC
de l’
Ile de Ré un montant brut de ressources
fiscales supérieur à celui perçu précédemment, mais dont une partie conséquente lui est prélevée depuis
2011 pour abonder le Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR). En 2014, ce sont
2,557
M€
de recettes collectées que la CdC
de l’
Ile de Ré a dû reverser à ce Fonds.
La CdC
de l’
Ile de Ré est également contributrice du Fonds national de péréquation des ressources
intercommunales et communales (FPIC mis en place en 2012) pour un montant de 0,154
M€ en 2014.
Enfin, la CdC
de l’
Ile de Ré
reverse une partie de la fiscalité qu’elle perçoit à ses
communes membres, par le
biais de l’attribution de compensation, laquelle s’est élevée en 2014 à 3,816 M €
. Sur ce point, la communauté
de communes fait application du code général des impôts
4
qui lui
permet de modifier l’attribution de
compensation des communes chaque année, en fonction
de de l’évolution de CFE et de la CVAE. Ainsi, après
avoir augmenté de 20,7 % entre 2009 et 2013, pour atteindre alors 3,916
M€, le montant des attributions de
compensation a diminué de 2,6 % entre 2013 et 2014.
En définitive,
et si l’on fait abstraction de la TEOM,
la CdC
de l’
Ile de Ré a donc conservé
5,249 M€ de
produits de la fiscalité pour financer ses propres dépenses, soit 7,4 % de plus
qu’en 2012.
4
Point 1°bis du V de l’article 1609 nonies C du code général des impôts
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
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4.6.
D
IVERSES RESSOURCES ET CHARGES DE FONCTIONNEMENT
Les ressources d’exploitation s’élèvent à 1,466 M€ en 2014, soit 53,3 % de plus qu’en 2012.
Ce montant
intègre, notamment en 2014 :
- les facturations de personnel aux budgets annexes (0,88
M€, soit 49 % de plus qu’en 2012)
;
- les autres remboursements de frais facturés à ces budgets (0,2
M€)
;
-
des revenus locatifs (0,237 M€, soit près de sept fois plus qu’en 2012, ce qui s’explique par la perception, à
partir de décembre 201
3, de recettes annuelles d’un montant de 0,188
M€ pour le bail de location de
la
gendarmerie.
La dotation globale de fonctionnement s’élevait en 2014 à 1,739 M€, soit 16
% de moins qu’en 2012. Le
budget primitif 2015 prévoit une dotation toujours en diminu
tion sensible (1,355 M€)
.
En 2014, les charges totales de personnel de la CdC
de l’
Ile de Ré, diminuées des atténuations de charges,
s’él
evaient à 2,864
M€, soit 46 % de plus qu’en 2012. Cette croissance correspond à celle des effectifs à
temps plein d’age
nts titulaires, qui sont passés de 48 au 31 décembre 2012 à 68 au 31 décembre 2014 (soit
+
42 %). Si l’on déduit de ce montant les remboursements effectués par les budgets annexes, les charges de
personnel du seul budget principal s’élevaient en 2014 à 1,9
84
M€, soit 45 % de plus qu’en 2012.
Les
dépenses concernant les agents titulaires sont prédominantes, la CdC
de l’
Ile de Ré
ayant très peu d’agents
contractuels. Le montant des sommes versées au titre du régime indemnitaire (titulaires et non titulaires) est
passé de 0,159 M€ en 2012 à 0,314 M€ en 2014, soit un quasi
-doublement.
Les charges à caractère général se sont élevées en 2014 à 3,02
M€, soit 49 % de plus qu’en 2012. Les
postes les plus importants sont les contrats de prestations de services avec des entreprises (
avec 1,112 M€
en 20
14 soit 88 % de plus qu’en 2012)
et les dépenses d’entretien et de
réparations (
avec 0,437 M€ en 2014
soit 115 % de plus qu’en 2012
).
Mais les dépenses de publicité (0,370 M€ en 2014 soit 6,35 % de plus qu’en
2012) et les
dépenses relatives aux honoraires, études et recherches (0,156 M€ en 2014 et 0,554 M€ en
cumul 2012-2014) sont également des postes importants, tout comme les locations et charges de copropriétés
(0,283 M€ en 2014, soit 78 % de plus qu’en 2012
).
4.7.
L
A PREVISION ET LA REALISATION DES DEPENSES ET RECETTES D
’
INVESTISSEMENT
La CdC
de l’
Ile de Ré
n’organise pas de débat d’orientation b
udgétaire car, ne comprenant pas de commune
de plus de 3 500 habitants,
elle n’est pas astreinte au respect des
dispositions de
l’article L
. 2312-1 du code
général des collectivités territoriales. Par ailleurs, alors que
depuis l’ordonnance n°
2005-1027 du 26 août
2005, toute collectivité, quelle que soit sa strate, peut recourir à la technique des autorisations de programme
et des crédits de paiement (AP/CP) prévue
par l’article L.
2311-3 du CGCT, la CdC
de l’
Ile de Ré a fait le choix
de ne pas y recourir.
Pour autant, la gestion des opérations d’équipement apparaît perfectible au vu de
s faibles taux constatés pour
ce qui est de la réalisation des prévisions budgétaires, comme le montre le tableau ci-après.
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TAUX DE REALISATION BUDGETAIRE OPERATIONS D'EQUIPEMENT BUDGET PRINCIPAL
Comptes administratifs en €
2012
2013
2014
Recettes réelles d'équipement
Total crédits ouverts (BP+DM+RAR N-1)
2 875 658
10 210 321
22 148 797
Titres émis (réalisations)
530 044
505 530
7 359 507
Taux de réalisation
18 %
5 %
33 %
Restes à réaliser
2 364 658
9 622 997
14 635 526
Crédits annulés
-19 044
81 794
153 764
Dépenses réelles d'équipement
Total crédits ouverts (BP+DM+RAR N-1)
12 135 071
15 815 217
21 913 050
Mandats (réalisations)
7 023 257
9 323 841
10 615 770
Taux de réalisation
58 %
59 %
48 %
Restes à réaliser
4 915 539
5 761 879
8 334 158
Crédits annulés
196 275
729 497
2 963 123
Pour les recettes réelles
d’équipement, ces taux
de réalisation des prévisions budgétaires étaient de 18 % en
2012, de 5 % en 2013 et de 33 % en 2014 ; pour les
dépenses d’équipement, bien qu’à un niveau supérieur,
ils
ne s’élevaient qu’à 58
% en 2012, à 59 % en 2013 et à 48 % en 2014.
Par ailleurs, seule une partie des dépenses d’équipement non réalisées donne lieu à la constatation des
restes à réaliser aux comptes administratifs
, le reste des crédits non dépensés faisant l’objet d’annulati
ons de
crédits à la clôture des exercices, pour des montants parfois importants
: 0,729 M€ en 2013 et 2,963 M€ en
2014 (dont 1,745 M€ pour les logements CMA soit 26
% des crédits ouverts à ce titre), 0,398 M€ pour les
logements de Loix (soit 16 % des crédi
ts ouverts à ce titre), 0,337 M€ pour les pistes cyclables (soit 26 % des
crédits ouverts à ce titre). Pour le même exercice, plus de la moitié des crédits ouverts au titre de l’opération
« transports »
et la quasi-totalité des crédits ouverts au titre des opérations de logements de Rivedoux-Plage
et du Bois-Plage ont été annulés. La CdC
de l’
Ile de Ré a apporté à cet égard quelques explications qui ne
suffisent toutefois
pas à justifier l’ensemble des écarts précités.
Au demeurant, le budget annexe des
« ordures Ménagères »
présentait également en 2014 un taux de
réalisation des dépenses d’équipement particulièrement faible (0,241
M€ de mandats émis par rapport à
2,312
M€ de prévisions budgétaires, soit 10
% de dépenses réalisées) et un taux d’annulation p
articulièrement
élevé (1,258 M€ de crédits annulés, soit 54 % des précisions budgétaires).
L’insuffisance des taux de réalisation budgétaire
pourrai
t conduire à s’interroger
également sur la sincérité des
prévisions budgétaires, notamment pour ce qui est
des recettes d’investissement, puisque le tableau ci
-
dessus montre aussi que les restes à réaliser constatés à la fin d’un exercice ne donnent pas
systématiquement lieu à émission de titres au cours de l’exercice suivant.
Quoi
qu’il en soit,
non seulement p
our des raisons de transparence de l’information financière et comptable,
mais également pour des raisons d’efficie
nce et de qualité du pilotage des
opérations d’investissement, de
surcroît particulièrement importantes avec de forts enjeux (PAPI, logements
sociaux), la CRC souligne l’intérêt
qu’il pourrait y avoir pour la CdC de l’
Ile de Ré de veiller à se doter de tous les moyens adéquats pour
améliorer la qualité des prévisions budgétaires.
4.8.
L
A CONCLUSION SUR L
’
ANALYSE FINANCIERE DU BUDGET PRINCIPAL
Il ressort des analyses qui précèdent que la situation financière du budget principal de la communauté de
communes n’apparaît pas alarmante si l’on considère la seule période 2012
-2014. Toutefois, cette période se
caractérise par l’apparition d’un assez fort e
ffet de ciseaux entre les recettes et les charges de gestion, qui a
suscité une forte diminution de l’excédent brut de fonctionnement
et de la capacité d’autofinancement brute,
lesquels ont tous deux baissé d’environ 40
%. Par ailleurs l’encours de la dette restant due en fin d’exercice a
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plus que doublé au cours de cette période. Enfin, le fonds de roulement du budget principal a été diminué de
plus de 10 M€ au cours de la période et
est devenu négatif à partir de la fin 2013, la trésorerie de la CdC de
l’
Ile de Ré
n’étant plus assurée depuis cette date
que par celle des budgets annexes.
Ces évolutions résultent de
l’important accroissement des compétences de la CdC de l’
Ile de Ré
, ce qui s’est
traduit par une forte augmentation de charges de fonctionnement et des effectifs du personnel ainsi que par
une politique d’investissement soutenue
(notamment pour financer la réalisation de logements sociaux et la
construction d’une gendarmerie), ces évolutions ayant été réalisées sans augmentation des taux de la fis
calité
directe locale.
Dans un contexte de limitation accrue des dotations de l’Etat,
et alors même que la communauté de
communes envisage encore dans un avenir proche de réaliser de nouveaux investissement très importants,
notamment pour la construction de son siège, pour la réalisation de logements sociaux et pour la protection du
littoral, sa situation financière risque de se dégrader rapidement.
Il serait donc nécessaire que la communauté de communes se dote
d’instruments de pilotage financier sous la
forme d’une
prospective pluriannuelle établie sur des bases prévisionnelles appréciées de manière réaliste,
tant en dépenses qu’en recettes
de fonc
tionnement et d’investissement
. Cette pratique lui permettra
d’anticiper au mieux les conséquences de ses choix budgétaires sur le moyen
-long terme, notamment pour ce
qui est de son autofinancement, de son endettement et des niveaux de prélèvement fiscal nécessaires pour
continuer à assurer un équilibre de financement pérenne.
La c
ommunauté de communes a indiqué qu’une
telle prospective financière était en cours de réalisation avec
l’aide d’un prestataire. Elle prendra en compte notamment l’impact des projets relatifs à la protection du littoral
(PAPI) et ceux relatifs aux logements sociaux. Elle intégrera aussi, en recettes, les évolutions attendues du
fait de la taxe de séjour (suite à la prise de compétence en matière de tourisme) et les évolutions
envisageables de la baisse des dotations de l’Etat (alliées à l’au
gmentation prévisible des participations dues
au titre du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales -FPIC-). Cette
prospective est rendue d’autant plus complexe qu’elle doit également prendre en compte les perspectives
induites par les mutualisations de moyens et de services et celles liées aux évolutions des compétences de la
communauté de communes induites par les modifications législatives récentes.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le président de la CdC de
l’Ile de Ré a insisté
sur les éléments
suivants :
-
la baisse de l’EBF et de la CAF constatée entre 2012 et 2014 résulte
selon lui
, d’une part, de la
volonté de maintenir un niveau d’investissement soutenu sans procéder à l’augmentation de la fiscalité et,
d’autre part, de la baisse des dotations et de la réforme de la fiscalité, et ce alors même que la tempête
Xynthia a amené à devoir concentrer sur deux ans l’essentiel des investissements initialement prévus sur cinq
ans ;
-
la stratégie de la communauté a consisté à constituer un fonds de roulement important, à rechercher
d’autres ressources, à procéder à une gestion active de la dette pour retarder la mobilisation des emprunts et
à conclure plusieurs prêts de durée très longue avec des taux d’intérêt indexés sur l’évolution du livret A ;
-
la situation financière demeure encore en 2014 nettement supérieure à celle des moyennes
nationales, notamment en termes d’EBF et de CAF brute par habitant et de capacité de désendettement ;
-
la prospective financière en cours de réalisation prévoit que les charges à caractère général devraient
diminuer tandis que le produit de la taxe de séjour devrait augmenter significativement la capacité
d’autofinancement du budget principal.
La CRC prend acte de ces explications.
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5.
LA TENUE ET LE SUIVI DES BUDGETS ANNEXES
La CdC a créé
deux budgets annexes, tenus selon l’instruction comptable M14
: le budget annexe des ordures
m
énagères (dont les ressources principales sont constituées de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères,
ce qui en fait un service public administratif)
et le budget annexe Ecotaxe. Ces deux services font l’objet d’une
gestion directe par la collectivité. Dotés de la seule autonomie financière, les opérations de trésorerie de ces
deux budgets annexes sont rattachées au budget principal par le compte 451.
L’examen des données financières de ces deux budgets annexes montre
:
-
l’importance du
budget annexe ordures ménagères (environ un quart des produits et charges de
fonctionnement totales (budget principal hors TEOM + budgets annexes) de la période 2012-
2014 et près d’un
sixième de l’endettement au 31 décembre 2014)
;
- le caractère non négligeable du budget annexe é
cotaxe (près d’un septième des produits et charges de
fonctionnement totales de la période 2012-2014).
5.1.
L
A GESTION DE L
’E
COTAXE
Le cadre juridique et comptable
Aux termes de ses statuts, la CdC
de l’
Ile de Ré exerce une compétence optionnelle relative à
« la perception
de l’écotaxe versée par le Départemen
t de la Charente-Maritime »
, cette compétence relevant du groupe
«
protection et mise en valeur de l’environnement
»
.
Le cadre juridique de cette écotaxe est régi notamment par les articles L. 321-11 et R. 321-8 et -10 du code de
l'environnement, en application desquels un conseil départemental peut instituer un droit de passage sur un
ouvrage d'art reliant une île maritime au continent ; les sommes ainsi perçues sont destinées au financement
de mesures de protection et de gestion des espaces naturels insulaires ainsi que du développement de
transports en commun fonctionnant avec des véhicules propres, dans le cadre d'une convention qui doit être
conclue entre le préfet, le conseil départemental et les communes et les groupements de communes.
Depuis le 1er janvier 2012, les
produits du péage du pont de l’I
le de Ré ne servent plus à financer les
emprunts souscrits par le département de Charente-Maritime pour sa construction (qui sont totalement
remboursés) mais constituent une
écotaxe
intitulée
« contribution à la protection de l'île de Ré (CAP Ré) ».
Cette taxe est prélevée à chaque passage (les visiteurs paient actuellement
8 € hors saison
et 16
€ en saison
pour un véhicule de tourisme, le passage étant gratuit pour les résidents permanents
et ne s’élevant qu’à 2 €
pour les propriétaires de résidences secondaires).
Il convient de préciser qu’une
fraction du péage du pont de l’
île de Ré était déjà dédi
ée à l’écotaxe depuis
l’année 2000.
Une première convention avait donc été passée en
novembre 2000 entre l’Etat, le C
onseil
général de Charente-Maritime, la CdC
de l’
Ile de Ré et les dix communes membres. Une nouvelle convention
du même type a été signée le 14 mars 2008 pour une durée de 5 ans renouvelables tacitement. Elle a été
modifiée par un premier avenant en date du 25 mars 2009 puis par un second avenant en date du 19 juin
2012.
Dans sa version actuelle, cette convention stipule que le département conserve des frais de perception du
droit départemental de passage, évalués à 2
millions d’euros (M€
), et que le reste du produ
it (6,3 M€ en 2013,
8,8 M€ en 2014) est réparti comme suit
: 45 % au département et 55 % à la CdC
de l’
Ile de Ré, à charge pour
celle-ci
d’en reverser
à ses
dix communes membres une fraction constituée d’une base fixe et d’un
complément proportionnel à la
superficie d’espaces naturels acquis par le conseil général et le conservatoire
du littoral.
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Par ailleurs, l'article R. 321-
10 du code de l'environnement dispose que le produit de l’écotaxe est
«
(…) après
prélèvement des sommes liées à sa perception, exclusivement affecté à la préservation des espaces
mentionnés dans la convention et pour les actions qu'elle définit. (…)
»
. A cet égard, dans sa version actuelle,
la convention signée en 2008 stipule que :
- pour le département,
les dépenses éligibles à un financement par l’écotaxe
concernent les acquisitions
d’espaces visant à la résorption du camping caravaning sur
des parcelles individuelles, à la protection des
boisements et du littoral et à la démolition des installations parasitaires y afférentes, ainsi que les frais de
personnel pour assurer la cohérence globale de la gestion des espaces naturels sur l’île de Ré
;
- pour la CdC
de l’
Ile de Ré et ses communes membres, les dépenses éligibles concernent : des
aménagements d’en
tités foncières en vue de leur ouverture au public, de la protection des milieux, de la
gestion écologique et du maintien des activités primaires ou de la réhabilitation des sites ; des études et
travaux de protection dunaire et de défense douce des côtes
contre l’érosion éolienne ou induite par la
fréquentation dans la bande des 100 mètres et des travaux de réensablement ; des dépenses de gestion des
sites concernés (
frais d’études, surveillance, entretien, nettoyage des sites des rivages et de l’estran,
plantation, aires de stationnement, police des espaces naturels, mise en valeur biologique et pédagogique des
sites, signature de contrats de gestion ou de valorisation des sites ave
c l’Office national des forêts
, les
associations de pêche, de chasse et de protection de la nature, les exploitants agricoles, ostréicoles ou
salicoles) ; des frais de personnels pour ces actions (éco
gardes,…)
; des frais de fonctionnement et
d’acquisition de matériels
; depuis 2012, ont été rajoutés à ces dépenses éligibles celles afférentes au
développement de transports en commun fonctionnant avec des véhicules propres ;
- sont en revanche exclus : les travaux hydrauliques et de restauration ou de nettoyage des marais (à
l’exception des opérations f
igurant au contrat territorial volet milieux aquatiques-CTVMA-
), la mise en œuvre
de mobiliers urbains, la réalisation de cheminements et de pistes cyclables ainsi que la remise en état de
chemins ruraux, les travaux de défense contre la mer par endiguement ou par enrochement, les opérations de
dératisation et la surveillance des plages et baignades.
Un comité de suivi composé notamment des signataires de la convention e
st chargé d’examiner
chaque
année un bilan des actions et opérations réalisées ou engagées, sur la base des justifications détaillées et
chiffrées devant être produites par la CdC
de l’
Ile de Ré et par les communes membres.
Pour la gestion de cette écotaxe, le conseil communautaire a délibéré le 21 décembre 2000 sur la création
d’un
budget annexe spécifique. Après avoir envisagé sa suppression en 2015 pour en réintégrer les dépenses
et recettes dans le budget principal, la CdC
de l’
Ile de Ré y a finalement renoncé. La Chambre régionale des
comptes
observe à cet égard que si, au regard des dispositions de l’article
R. 321-10 du code de
l'environnement, le maintien d’un tel budget annexe spécifique n’apparaît pas comme une obligation,
son
maintien paraît préférable, par souci de transparence, à une réintégration des opérations dans un budget
globalisé, même assorti d'un état des recettes grevées d'affectation spéciale. En effet,
la tenue d’
un budget
annexe spécifique permet un suivi rigoureux des dépenses et recettes écotaxe, renvoyant de manière claire à
des titres ou des mandats bien identifiés et dont les pièces justificatives sont aisément consultables, afin qu'il
soit possible de vérifier notamment :
- que toutes les dépenses de fonctionnement et d'investissement couvertes par les produits de l'écotaxe sont
bien justifiées et entrent bien dans le champ des dépenses éligibles prévues par la convention écotaxe ;
- que le montant des produits de l'écotaxe déjà perçus mais non encore employés (et qui contribuent donc au
fonds de roulement et à la trésorerie de la communauté de communes) sont bien identifiés, notamment à
travers le compte de liaison 451.
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Les données financières 2012 à 2014 du budget annexe écotaxe
Pour ce qui est des dépenses de fonctionnement de ce budget annexe, les charges à caractère général
(1,627
M€ en 2014)
ont quasiment été triplées par rapport à celles de 2012 et les charges de personnel
(0,59
M€ en 2014)
ont presque doublé par rapport à celles de 2012 ; quant aux subventions de
fonctionnement versées (0,387
M€
en 2014), elles ont été multipliées par huit par rapport à 2012. La CdC de
l’
Ile de Ré
a expliqué ces fortes croissances par la montée en charge progressive du programme d’actions
environnementales. La croissance des charges à caractère général est notamment imputable à celles des
études environnementales (+ 0,214 M€ entre 2012 et 2014), de
s dépenses relevant du CTVMA (+ 0,14
M€) et
de celles concernant la réalisation de transports à énergie propre (+ 0,815
M€).
La hausse des charges de
personnel a été expliquée par la création du service environnement. Quant à la croissance des subventions
versées, elle résulte de conventions de gestion et de valorisation des espaces naturels passées notamment
avec l’Office nati
onal des forêts, la Ligue de protection des oiseaux et des associations de chasse agréées.
En produits de fonctionnement, les montants d’écotaxe perçus par la CdC de l’
Ile de Ré se sont élevés en
2012 à 2,953
M€, en 2013 à 4,
854
M€ et en 2014 à 3,481 M€. C
es montants doivent cependant être diminués
des reversements opérés au bénéfice des 10 communes membres (1,205
M€ en 2012, 0,657 M€ en 2013 et
en 2014. E
n cumul sur la période 2012 à 2014 inclus, sur les 11,288 M€ d’écotaxe reversés par le
Département, la CdC
de l’
Ile de Ré en a
donc conservé 8,768 M€, soit 78
%, et
en a reversé 2,519 M€, soit
22 %, à ses communes membres.
Si l’exercice 2012 n’enregistre pas de dépenses d’équipement, en revanche les deux exercices
suivants en
comptabilisent, pour un total
de 0,729 M€.
Parmi ces dépenses d’investissement, l’opération CTVMA représente 0,405 M€ de dépenses réalisées en
2013 et en 2014 dans le cadre d’un contrat signé en 2012 avec l'Agence de l'Eau Loire Bretagne et le
Conservatoire du Littoral. Les actions concernent la gestion des espèces végétales invasives, la réfection des
marais, la restauration des ouvrages hydrauliques et la mise en place d'action favorisant le déplacement des
populations d'anguilles.
Suite à l’avenant n°1 approuvé par le conseil commun
autaire le 7 novembre 2013, le
montant prévisionnel total des dépenses pour la période 2012 à 2016 a été porté à 2,529 M
€
, avec un
financement partiel prévisionnel
par l’Agence de l’Eau
à hauteur de 0,863
M€.
Par ailleurs, l’opération
« Ecoplage »
a donné
lieu à 0,177 M€ de dép
enses réalisées en 2013 et 2014,
1,542
M€
de dépenses étant par ailleurs prévues en 2015. La mise en place de ce système vise à préserver la
plage et le cordon dunaire de Rivedoux sur un kilomètre de long, dans sa partie sud. Le procédé renforce le
processus naturel d’accumulation du sable grâce à un système de drainage de l’eau
, couplé à une station de
pompage et à une conduite de refoulement, dont tous les éléments sont enterrés. Le système agit à la fois en
limitant le départ des sables vers la mer, en facilitant le dépôt des particules de sédiments apportées par le
flux et en augmentant la cohésion de ces sédiments qui résistent alors mieux à l’arrachement par les vagues
de reflux. Le projet intègre également à titre expérimental une petite unité de dessalement destinée
notamment à l’arrosage des espaces verts de la commune et au rinçage des bateaux de la base nautique, en
période de restriction
d’eau potable en été. Les modalités de passation et d’exéc
ution de ce marché sont
examinées dans la partie du présent rapport consacrée aux achats et marchés de la CdC
de l’
Ile de Ré.
La situation financière du budget annexe Ecotaxe
ne suscitait pas d’inquiétude particulière au 31 décembre
2014
: l’ex
cédent brut de fonctionnement
s’élevait à 0,234 M€
et les capacités d’autofinancement
-CAF- brutes
(résultat de fonctionnement majoré des dotations aux amortissements) et nettes (diminuée des annuités
d‘emprunt en capital
)
étant positives respectivement de 0,228 M€ et de 0,224 M€. Par ailleurs, la
dette restant
due au 31 décembre 2014 était minime (0,12
M€)
et ne comportait aucun emprunt à risques.
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Ce budget annexe présentait au 31 décembre 2014 un fonds de roulement et une trésorerie confortables,
cette dernièr
e représentant alors 1,782 M€
et contribuant, par le biais du compte de liaison 451, de manière
significative à la trésorerie du budget principal. Il est vrai toutefois que, comme indiqué précédemment, les
deux plus
importantes opérations d’investissement engagées sur ce budget annexe n’ava
ient pas encore été
menées à leur terme.
La nature des activités financées par l’écotaxe
La c
ommunauté de communes a énuméré en cours d’instruction l’ensemble de ses compétences statutaires
financées sur ce budget annexe, incluant, entre autres :
«
l’entre
tien paysager des chemins communaux
qualifiés d’intérêt communautaire
»
et
«
les actions de sensibilisation et d’éducation de tous publics à
l’environnement intéressant l’ensemble du territoire de l’Ile de Ré
».
Par ailleurs, les bilans détaillés produits
par la CdC
de l’Ile de Ré au comité de suivi pour l’utilisation de l’écotaxe en 2012, 2013 et 2014 mentionnent
des actions relatives à
« la participation des écogardes à diverses actions en milieu scolaire ou grand public et
à diverses manifestations ».
L
a CRC observe que ces actions ne font pas explicitement partie des opérations éligibles à l’utilisation de
l’écotaxe, selon la convention de 2008, même modifiée en 2012. Si l’ensemble de ses signataires est d’accord
pour les y inclure, il y aurait lieu de la modifier par avenant sur ce point, en veillant toutefois à bien cadrer et
préciser la nature des dépenses afférentes à ces interventions qui pourraient être financées par l’écotaxe.
Par ailleurs, un examen détaillé des dépenses de ce budget annexe pour les exercices 2012, 2013 et 2014 a
été effectué pour vérifier l’absence de dépenses
non éligibles à un financement par l’écotaxe.
Il appelle les
observations suivantes :
-
l’opération concernant la réintroduction du homard semble, en tant que telle
, pouvoir entrer dans les actions
de
« mise en valeur biologique des sites »
telles que prévues par la convention et a, par ailleurs,
fait l’objet
d’une restitution dans les documents présentés au comité de suivi. Toutefois, sur 123
664 € de mandats de
dépenses relatifs à cette opération, seuls 19
489 € correspondent directement à l’action de réintroduction de
cette espèce dans le milieu (acquisition de jeunes homards et divers frais pour les déposer au fond de l’eau,
sous le sable). Le reste des dépenses, soit 104
175 € (ou cinq fois plus que les frais directs de réintroduction),
concerne des frais divers relatifs à la communication autour de cette action. Or ce type de dépenses n’est pas
explicitement prévu par la convention ;
- des dépenses concernant des transports scolaires en autocar lors des semaines du développement durable
en 2013 et 2014 ont été financées par ce budget à hauteur de de 2
994 € alors qu’elles ne sont pas éligibles
au regard de la convention écotaxe ;
- diverses dépenses relatives à la lutte contre des espèces invasives ont aussi été prises en charge. Celles
concernant les espèces invasives susceptibles de fragiliser ou de perturber les biotopes naturels de l’île
(lapins de garenne, chenilles processionnaires, frelons asiatiques, papillons attaquant les vignes) semblent
pouvoir entrer dans les actions de
« mise en valeur biologique des sites »
telles que prévues par la convention
et ont par ailleurs bien fait l’objet d’une restitution dans les documents présentés au comité de suivi, qui e
n a
donc implicitement validé l’éligibilité à un financement par l’écotaxe. En revanche, la prise en charge sur le
budget écotaxe de 110
432 € de dépenses au titre de la démoustication n’apparaît pas entrer dans le champ
des dépenses éligibles puisqu’il ne
s’agit
, a priori,
pas d’une espèce invasive dans des milieux naturels
largement constitués de marais. Au demeurant, il peut aussi être observé que ces dépenses n’ont pas fait
l’objet d’une restitution dans les bilans an
nuels soumis au comité de suivi ;
-
des dépenses diverses (frais d’édition d
u
«
mois de l’environnement
»
,
publication d’annonces, frais
d’animation, frais de formation et de déplacement de la chargée de mission SCOT ont également été prises
en charge sur ce budget annexe Ecotaxe, pour un montant total 2012-2014 de 22
752 €, alors que leur
éligibilité à la convention écotaxe n’apparaît pas évidente
;
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
28/78
- des remboursements de frais de personnel sont imputés au budget annexe écotaxe au bénéfice du budget
principal. Ils s’élevaient à 0,336
M€ e
n 2012, à 0,476
M€ en 2013 et à 0,59
M€ en 2014, ces montants étant
calculés à partir d’états récapitulatifs précis, qui ont été examinés. Si l’imputation sur l’écotaxe de la directrice
de
l’environnement, de son assistante, des écogardes et de quelques pe
rsonnels de remplacement ne pose
pas de problème au regard de la convention, tel n’est pas le cas pour ce qui est de la prise en charge par le
budget annexe écotaxe des agents chargés du SCOT (pour un coût total 2012-2014 de 122 899
€) et des
agents chargé
s de l’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme (pour un coût 2014 de 69
896
€)
;
- le budget annexe écotaxe prend aussi en charge
« les salaires proratisés »
d’autres agents de la CdC de l’
Ile
de Ré
«
sollicités pour accompagner la mise en œuvr
e des dossiers » ainsi que « les salaires proratisés des
personnels d’encadrement »
. Il inclut aussi depuis 2013 le personnel de la direction des services techniques
affecté à la mise en place des transports collectifs propres et au suivi du CTVMA. Eu égard aux explications
fournies, il n’est pas évident de conclure à l’inéligibilité de ces dépenses d’appui. Il n’aurait toutefois pas été
inutile que la convention écotaxe précise et encadre la manière dont les dépenses de personnel de la
collectivité peuvent être partiellement p
rises en charges sur l’écotaxe
;
-
le budget annexe écotaxe supporte également divers frais généraux de fonctionnement. Il s’agit notamment
des frais afférents au fonctionnement du bâtiment occupé par la direction de l’environnement et
par les
écogardes), ce qui ne semble pas anormal puisque la convention écotaxe prévoit la possibilité de financer des
frais de fonctionnement afférents aux actions menées au titre de l’écotaxe. En revanche, ce budget annexe
a
également pris en charge en 2
014 des dépenses d’investissement pour ce bâtiment, d’un montant de
99 497
€, alors que la convention ne prévoit pas la prise en charge de dépenses d’investissement po
ur des
bâtiments administratifs ;
- enfin, le budget annexe écotaxe se voit facturer chaque année par le budget principal des remboursements
de frais divers, à hauteur de 0,15
M€ par an, soit 450
000 € pour la période 2012
-
2014. L’analyse des
décomptes détaillés produits à cet égard par la CdC
de l’Ile de Ré montre qu’ont ainsi été pris en cha
rge par
l’écotaxe notamment
: 60
000 € au titre de l’entretien de la piste Lisay, sans que le lien de cette dépense avec
la convention écotaxe ne soit clairement établi (étant rappelé que la convention écotaxe exclut des dépenses
éligibles celles afférentes à la réalisation de cheminements, des pistes cyclables et la remise en état de
chemins ruraux) ; 47
830 € au titre des indemnités, frais de missions, cotisations retraite et frais de formation
des élus, alors que ces dépenses ne sont pas mentionnées par la convention parmi les dépenses éligibles à
l’écotaxe
; 14 050 € au titre des fêtes et cérémonies, alors que ces dépenses ne sont pas mentionnées par la
convention parmi les dépenses éligibles à l’écotaxe.
En conclusion sur ce point, le montant total 2012-2014 des dépenses dont l'éligibilité à un financement par
l’écotaxe apparaît
contestable au regard de
la convention écotaxe peut être estimé à 0,655 M€, soit 5,8 % du
total des recettes écotaxe (
11,288 M€
) perçues par la CdC
de l’
Ile de Ré. Cette situation ne traduit donc pas
de dérive flagrante (hormis l’imputation de 0,195 M€ de dépenses de personnel consacrées à l’élaboration du
SCOT), mais résulte en partie de l’imprécision de la rédaction de la convention pour ce qui est des dépenses
de communication, de fonctionnement courant
, d’administration
et de personnel éligibles au dispositif. Il serait
donc nécessaire que la CdC
de l’
Ile de Ré se rapproche des autres signataires de la convention afin que ces
aspects puissent, sous réserve de l’accord de l’ensemble des partenaires, être précisés par voie d’avenant.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le président de
la CdC de l’Ile de Ré a indiqué avoir pris bonne
note de la nécessité de préciser les termes de la convention passée pour la gestion de l’
écotaxe, cette
modification devant intervenir au plus tard le 13 mars 2018. Dans sa réponse en qualité de tiers concerné, le
Président du département de Charente-Maritime a également indiqué prendre bonne note des remarques et
être prêt, dans le cadre du renouvellement de la convention,
à mieux préciser avec l’Etat et l’ensemble des
signataires, l’affectation des dépenses relevant de l’usage de l’écotaxe.
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
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5.2.
L
E BUDGET ANNEXE
« O
RDURES
M
ENAGERES
»
L’analyse financière de ce budget annexe pour la période 201
2-2014 a mis en évidence les éléments
suivants :
- les charges à caractère général (4,967
M€ en 2014, soit 7,5
% de moins qu’en 2012), sont constituées pour
l’essentiel des charges afférentes aux contrats de prestation de service passés avec les entreprise
s pour la
collecte et le transfert des déchets (4,611 M€ en 2014, soit 11,8
% de moins qu’en 2012)
;
-
le produit de la TEOM s’élevait en 2014 à 5,678
M€, soit 3,6
% de plus qu’en 2012
;
- sur la période considérée, les charges de gestion (5,288
M€ en 2014
soit 6
% de moins qu’en 2012) ont
diminué plus vite que les produits de gestion (6,976 M€ en 2014 soit 3
% de moins qu’en 2012)
;
- il en a résulté
une augmentation de l’excédent brut de fonctionnement (1,688
M€ en 201
4 soit 6,7 % de plus
qu’en 2012)
et d
e la CAF brute (1,595 M€ en 2014 soit 8,3
% de plus qu’en 2012)
-
les dépenses d’équipement de ce budget annexe ont représenté au total 0,451
M€, sans conduire toutefois à
la mobilisation de nouveaux emprunts.
- la structure de la dette (2,089
M€ au 31 d
écembre 2014) ne pose pas de problème avec un encours sans
emprunts à risques. La capacité de désendettement se situe également à un niveau favorable, soit 1,3 années
de CAF brute en 2014.
- le fonds de roulement a plus que doublé, pour représenter 5,16
M€
au 31 décembre 2014. A la même date,
la trésorerie (imputée sur un compte de liaison 451
avec le budget principal) s’élevait à 4,805
M€, soit 326
jours de de charges courantes de fonctionnement (contre 190 jours fin 2012).
Les marchés passés par CdC de l
’Ile de Ré sur ce budget annexe n’ont fait l’objet d’aucun contrôle
lors de
l’instruction pour ce qui est de leurs modalités de passation et d’exécution, la priorité ayant été donnée à
d’autres marchés.
Par délibération du 17 décembre 2015, la CdC
de l’
Ile de Ré a décidé de supprimer ce budget annexe afin de
réintégrer les opérations y afférentes dans le budget principal. Cette décision a été motivée notamment par le
fait
que la TEOM était jusqu’alors encaissée sur le budget principal avant d’être reversée
sur le budget
annexe, ce qui aurait été de nature à
« fausser »
la
« présentation des comptes ».
Cette dissolution aurait
donc
«
comme effet, d’une part, une plus grande lisibilité et d’autre part, la possibilité de comparaison avec
des collectivités de même strate de population ».
Certes, eu égard à son mode de financement par la
TEOM (et pas par une redevance), le service d’élimination
des déchets ménagers de la CdC
de l’Ile de Ré est un service public administratif et n’est donc pas
obligatoirement suivi sur un budget annexe. La chambre régionale des comptes observe cependant que les
difficultés liées à la double imputation de la TEOM, au budget principal puis au budget annexe, auraient pu
être aisément évitées en imputant directement la TEOM sur ce dernier. Par ailleurs, le suivi de cette activité
sur un bud
get annexe spécifique permettait de suivre de manière claire et transparente l’ensemble des
dépenses et recettes afférentes à cette importante compétence de la communauté de communes, ainsi que
son fonds de roulement, son besoin en fonds de roulement et son impact en trésorerie. De plus, il a été
indiqué que la CdC
de l’
Ile de Ré
n’excluait pas d’engager une réflexion sur un
futur passage éventuel à un
système de redevance, ce qui imposerait, dans ce cas, la tenue d’un budget annexe spécifique, puisque le
s
ervice aurait alors la nature juridique d’un service public industriel et commercial.
Quoi qu’il en soit, la CRC rappelle que la CdC de l’Ile de Ré devra à l’avenir se conformer strictement aux
dispositions de l’article L.2313
-1 du code général des collectivités territoriales, qui impose aux communes et à
leurs groupements d
’au moins
10 000 habitants et qui assurent au moins la collecte des déchets ménagers de
« retracer dans un état spécial annexé aux documents budgétaires, d'une part, le produit perçu de la taxe
précitée et les dotations et participations reçues pour le financement du service, liées notamment aux ventes
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
30/78
d'énergie ou de matériaux, aux soutiens reçus des éco-organismes ou aux aides publiques, et d'autre part, les
dépenses, directes et indirectes, afférentes à l'exercice de la compétence susmentionnée ».
6.
LA GESTION DU PERSONNEL
6.1.
L
ES EFFECTIFS
Les effectifs
L
’organigramme
de la CdC
de l’
Ile de Ré comportait en 2015 une direction générale des services et six
directions fonctionnelles : environnement et aménagement du territoire (incluant les écogardes) ; services
techniques ; affaires juridiques ; finances ; tourisme, économie et promotion des produits du terroir ; services à
la population (incluant le service petite enfance).
L’effectif
d’agents
titulaires comptait 68 emplois pourvus en 2014, contre 48 en 2012, soit une augmentation
de 42 % sur les trois exercices.
Les effectifs de l’EPCI
étaient alors répartis en six filières : administrative
(29 %), technique (34 %), culturelle (1 %), sociale (24 %), animation (4 %) et médico-social (7 %). Deux filières
ont enregistré la plus forte évolution entre 2012 et 2014, soit + 9 agents pour la filière technique et + 7 pour la
filière administrative. Par ailleurs, en février 2013, les postes de directeur des affaires juridiques, directeur de
l’
environnement et de responsable des ressources humaines ont été créés
.
Puis, dans le cadre du transfert de
l’instruction des autorisations d’urbanisme
pour le compte des dix communes, quatre postes ont été créés en
décembre 2013 puis novembre 2014. Un poste de directeur du t
ourisme et de l’
économie a également été
créé en 2014 prévision du trans
fert d’une compétence tourisme.
L’effectif des
agents non titulaires est passé de 22,8 agents en équivalent-temps plein
–
ETP- en 2012 à 24,3
ETP en 2014 ;
il s’agit pour l’essentiel d’agents sur empl
ois temporaires ou saisonniers.
La CRC observe par ailleurs que la montée en puissance des effectifs de la CdC
de l’
Ile de Ré
ne s’est
traduite par aucun transfert de personnel en provenance des communes membres.
La comparaison avec les moyennes publiées en mai 2015 par le Centre national de la fonction publique
territoriale sur les effectifs de la fonction publique territoriale au 31 décembre 2012
5
montre que l’effectif de
la
CdC
de l’
Ile de Ré présente les caractéristiques suivantes : un recours aux agents non titulaires beaucoup
plus faible (moins de 4
% des effectifs permanents contre près d’un tiers en moyenne pour
les communautés
de communes) ; des effectifs plus jeunes (environ 16
% d’agents titulaires de plus de 50 ans en 2013 contre
plus d’un quart en moyenne)
; un taux de féminisation (près de 86 %) nettement plus élevé que la moyenne
nationale (environ deux tiers) et ce en particulier
pour les emplois d’encadrement
.
Au 1
er
janvier 2013, la CdC
de l’
Ile de Ré comptait un seul poste occupé par un travailleur handicapé soit
1,82
% de taux d’emploi légal. En 2011 et 2012, elle n’employait aucun travailleur handicapé.
Etant
continuellement en dessous du seuil de 6 % fixé
par l’article L.
5212-2 du code du travail, la CdC
de l’
Ile de Ré
a donc dû s’acquitter d’une contribution au fonds pour l’insertion des personnes handicapées qui s’est élevée
au total à 22
416 € pour les trois exercices 2011 à 2013.
La situation de la CdC
de l’
Ile de Ré
s’écarte
également sensiblement des données moyennes figurant au
rapport annuel 2013 du Fonds pour l’insertion
des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPFP)
6
,
le taux d’emploi légal des
établissements
publics locaux communaux ou intercommunaux étant chiffré à près de 5 %.
5
6
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
31/78
Le pilotage et la gestion des ressources humaines
Avant le 1
er
août 2013, les missions du service étaient assurées par la directrice des moyens généraux en lien
avec les services du Centre de Gestion de la Charente-Maritime. Le service dédié à la gestion des ressources
humaines n’a été constitué qu’à partir du 1
er
août 2013,
suite au recrutement d’un rédacteur principal. Depuis
le 1
er
mars 2014 un préventeur hygiène et sécurité (mutualisé avec les dix communes membres) a intégré le
service. L’arrivée d’une assistante au 1
er
juin 2015 a porté l’effectif de la direction des ressources humaines à
trois agents. La gestion des ressources humaines est une fonction que le président de la CdC
de l’
Ile de Ré
n’a pas dél
éguée à un vice-président.
L’identification des besoins est consécutive aux décisions de l’assemblée délibérante relatives aux transferts
de compétences et aux mutualisations mises en place. La CdC
de l’Ile de Ré a produit une copie d’un tableau
qui exprime ses besoins en personnel en fonction de ses compétences et qui les répartit par services et
directions. La
gestion prévisionnelle des effectifs et des carrières devrait être renforcée avec l’élaboration
,
encore en cours, du schéma de mutualisation. La CdC
de l’
Ile de Ré a par ailleurs indiqué avoir fait une
priorité du développement des compétences et de la formation de ses agents. Un dispositif particulier
d’accompagnement et d’intéressement des services a aussi été init
ié pour le pôle petite enfance en 2014, à la
suite de certains dysfonctionnements constatés.
La CdC
de l’
Ile de Ré a aussi produit
une copie du bilan social se rapportant à l’exercice 2013
, conformément
aux dispositions de l’article 33 de la loi n°
84-53 du 26 janvier 1984 et du décret n° 97-443 du 25 avril 1997.
Le contenu de ce bilan social est complet au regard de
l’arrêté du 24 juillet 2013
.
Sur ce point, l
a CRC prend acte du fait qu’avec la croissance de ses effectifs, la CdC de l’
Ile de Ré a
désormais pris des mesures pertinentes en vue de mieux piloter sa gestion des ressources humaines.
6.2.
L
E TEMPS DE TRAVAIL
,
LES CONGES
,
LES ABSENCES
,
LES REGLES D
’
AVANCEMENT
Par délibération du 20 décembre 2001, le conseil communautaire de la CdC
de l’
Ile de Ré a décidé le passage
aux 35 heures, sans mention d’un régime antérieur plus favorable.
Par délibération du 16 décembre 2010, le
conseil communautaire a approuvé un
protocole d’accord définissant
de manière plus précise les modalités du
temps de travail à compter du 1
er
janvier 2011. Le temps de travail annuel reste fixé à la durée légale de 1607
heures, pour une durée annuelle de 229 jours à 7h par jour. La CRC observe cependant que ce protocole
d’accord
, qui comporte quelques formulations peu compréhensibles, aurait gagné à être plus explicite sur les
personnels pouvant, ou pas, prétendre à des récupérations de jours de réduction du temps de travail, en
fonction de leur cycle de travail, et à quelle hauteur. Dans sa réponse aux observations provisoires, le
prés
ident de la CdC de l’Ile de Ré que
la refonte du protocole se matérialisera par un guide qui sera soumis
au comité technique paritaire puis au conseil communautaire lors du second semestre 2016.
Par ailleurs, aux termes des dispositions combinées des articles 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et du
décret n° 85-1250 du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux, le nombre
annuel légal de jours de congés est fixé à 25 jours (majoré d’un ou deux jours de fractionnement
pour les
congés pris hors de la période du 1er mai au 31 octobre). Sur ce point, la CdC
de l’
Ile de Ré a indiqué
qu’hormis
les jours d’abse
nces pour évènements familiaux et les jours de fractionnement, les agents de la
communauté de communes bénéficient de
« deux demi-journées du président »
octroyées en principe la veille
de Noël et la veille de nouvel an à partir de midi. La CRC observe que
ces avantages n’ont aucun fondement
légal.
Le bilan social dénombre 480 jours
d’absences
pour maladies ordinaires (soit une moyenne de 8 jours par
agent) et 24 jours pour accidents du travail imputables au service (soit une moyenne de 0,4 jours par agent).
Ces données sont inférieures
aux moyennes publiées en janvier 2013 dans le bulletin d’information statistique
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
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32/78
de la
Direction générale des collectivités locales la DGCL consacré à l’analyse des bilans sociaux de l’année
2011, qui mentionnent un nombre moyen de jours d’absence pour maladies ordinaires de 12,6 jours pour les
agents titulaires et de 7,2 jours pour les non titulaires
, ainsi qu’un nombre moyen d’absences pour accident du
travail ou maladie professionnelle de 3,2 jours pour les titulaires et de 1,2 jours pour les non-titulaires. Cette
situation favorable
peut s’expliquer par le fait que la
CdC
de l’
Ile de Ré a des effectifs d
ont l’âge
moyen est
assez jeune. Mais la communauté de communes a aussi mis en avant diverses mesures
qu’elle indique avoir
prises en vue de r
éduire l’absentéisme, à savoir notamment des mesures pour prévenir les risques et pour
susciter la motiva
tion et l’implication des agents
.
En application de l’article 49 de la loi n°
84-53 du 26 janvier 1984, le conseil communautaire a délibéré le
27 juin 2007 pour fixer à 100 % le taux d
’avancement de grade
concernant cinq filières : administrative,
technique, animation, sociale et police.
Le choix d’un taux d’avancement fixé au maximum ne pose pas de
problème de régularité. La CRC observe toutefois que cette délibération ne prend pas en compte les filières
culturelle et médico-
social, pour lesquelles le taux de promotion de grade n’a donc à ce jour pas été fixé.
Dans
sa réponse aux observations provisoires, le président de
la CdC de l’Ile de Ré a indiqué que
le conseil
communautaire a délibéré sur ce point
le 30 juin 2016, pour l’ensemble des cadres d’emplois des filières
concernés par les ratios d’avancement.
La CRC prend acte par ailleurs de manière positive du fait que la CdC
de l’
Ile de Ré a indiqué que les
avancements d’échelon
ne se font pas de manière automatique à la durée minimum mais prennent en compte
la valeur professionnelle des agents.
6.3.
L
E CADRE INDEMNITAIRE
Par délibération en date du 31 mai 2007, la communauté de communes a fixé le régime indemnitaire de ses
agents en actualisant les délibéra
tions du 27 juin 2002 et du 26 janvier 2006. Par la suite, d’autres
délibérations (18 décembre 2008, 30 juillet 2009, 29 octobre 2009, 4 novembre 2010, 26 mai 2011 et 13 juin
2013) sont venues compléter le dispositif au cas par cas, notamment dans le cadre
de l’évolution de ses
compétences et en fonction des nouveaux cadres d’emplois non répertoriés jusqu’alors.
Le contenu de ce
cadre indemnitaire n’appelle pas d’observation particulière au regard des textes applicables.
Toutefois, les délibérations qui fixent le cadre indemnitaire applicable aux agents de la CdC
de l’
Ile de Ré
forment un ensemble disparate, parcellaire. Il a aussi été remarqué que la délibération du 31 mai 2007
comportant une référence devenue obsolète
pour ce qui est de l’indice terminal b
rut de la filière administrative
mentionné pour l’indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires.
La CRC
observe donc qu’il pourrait y avoir un
intérêt à actualiser ce cadre indemnitaire et à le réunir en une
seule et nouvelle délibération, qui abrogerait et remplacerait les précédentes. Dans sa réponse aux
observations provisoires, le président de
la CdC de l’Ile de Ré a indiqué avoir engagé une réflexion globale en
vue de la mise en place du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, sujétions, expertise et
engagement professionnel (RIFSEEP) qui devrait aboutir avant le fin 2016.
6.4.
L
ES MODALITES DE RECRUTEMENT D
’
AGENTS CONTRACTUELS
Le recrutement par les collectivités territoriales et leurs établissements publics d’agents contractuels pour
occuper des emplois permanents est régi notamment par les articles 3-3, 34, 40, 41 et 136 de la loi n° 84-53
du 26 janvier 1984 ainsi que par le décret n° 88-
145 du 15 février 1988. Il en ressort notamment qu’il
appartient à l’organe délibérant de créer les emplois et de préciser, à cette occasion, s’ils peuvent être
pourvus par des agents contractuels. Par ailleurs, si les textes et la jurisprudence administrative
n’ont
pas
déterminé de délai minimum précis, il appartient à l'autorité territoriale de s'assurer que la procédure de
déclaration de
la vacance de l’
emploi laisse un délai raisonnable entre la publicité effective de la vacance de
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
33/78
l'emploi et le recrutement réel, afin que les éventuels candidats aient le temps nécessaire pour présenter leur
candidature.
Or, l
’examen des modalités de recrutement des agents de catégorie A en fonction à la CdC de l’
Ile de Ré en
2012-2014 a montré,
pour deux agents, l’existence de
délais particulièrement courts (22 jours et un mois)
entre la déclaration de vacance au centre de gestion de la Charente-
Maritime et l’acte d’engagement.
La CRC rappelle également que les emplois doivent être créés par l’organe délibérant avant la publication de
leur vacance. Il ressort en effet de la procédure de recrutement telle que décrite et suivie par la CdC
de l’
Ile de
Ré que, dans les cas de recrutement externe,
l’
appel à candidature puis la procédure de sélection des
candidats sont effectués avant la création des emplois et la publication de leurs vacances.
Dans sa réponse aux observatio
ns provisoires, le président de la CdC de l’Ile de Ré a expliqué cette situation
par le choix du
« pragmatisme »
dans un contexte de difficulté de recrutement mais a indiqué que la
communauté
s’attacherait à l’avenir à respecter les dispositions applicable
s.
7.
LA PROCEDURE ACHATS ET MARCHES PUBLICS
Les enjeux financiers de la mise en œuvre de procédure
s qui soient à la fois
exemptes d’irrégularités et
performantes au plan économique peuvent être illustrés par le rappel des montants des dépenses en cause.
Dans le cas de la CdC
de l’
Ile de Ré,
pour l’ensemble de la période 2012 à 2014, les achats et services
imputés au chapitre 11 de ses budgets ont représenté 26,705
M€, dont 7,569 M€ pour le budget principal,
15,
177 M€ pour le budget annexe ordures ménagères (il s’agit pour l’essentiel des prestations de services
pour la collecte
et le transfert des déchets) et 3,959 M€ pour le budget annexe écotaxe. Les dépenses réelles
d’équipement
(hors et par opérations) ont représenté au total pour les trois budgets 24,78
8 M€ et se sont
concentrées pour l’essentie
l sur le budget principal.
7.1.
L
’
ORGANISATION DU POUVOIR ADJUDICATEUR AU SEIN DE LA COMMUNAUTE DE COMMUNES
Dans une collectivité territoriale ou un établissement public local, le
« pouvoir adjudicateur »
au sens du code
des marchés publics
est l’organe délibérant à savoir, dans le cas
de la CdC
de l’
Ile de Ré, son conseil
communautaire. Toutefois, par délibération du 24 avril 2008
prise en application de l’article
L. 5211-10 du
code général des collectivités territoriales, le conseil communautaire a délégué
au président, « pour toute la
durée de son mandat, les compétences pour
: / (…) prendre toute décision concernant la préparation, la
passation, l’exécution et le règlement des marchés de fournitures et de services
dont le montant est inférieur
au seuil mentionné au code des marchés publics lorsque les crédits sont inscrits au budget »
; / (…)
».
Cette
délibération était relativement imprécise quant au seuil ainsi visé. Elle a été précisée par délibération du
16 octobre 2008, le conseil communautaire ayant alors donné délégation au président
« pour signer les
documents suivants : devis, bons de commande,
marchés d’un montant inférieur à 90
000
€HT ainsi que les
avenants correspondants ».
Pour la nouvelle mandature, engagée en 2014, le conseil communautaire a, par
délibération du 17 avril 2014 délégué au président des attributions quasi identiques.
En application des articles L. 5211-9 et -10 du code général des collectivités territoriales, le Président de la
CdC de
l’
Ile de Ré a accordé à divers responsables administratifs des délégations pour signer des devis et
bons de commande d’un montant peu élevé. Il a été précisé en cours d’instruction
que ces délégations de
signature étaient en réalité peu utilisées par leurs bénéficiaires (moins de 100 décisions prises chaque année
à ce titre).
Par ailleurs, une commission d’appel d’offres dont la composition était conforme aux dispositions des article
s
22 et 23 du code des marchés publics a été instituée par le conseil communautaire, tant pour la mandature
2008 à mars 2014 que pour la nouvelle mandature actuellement en cours.
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
34/78
Au plan
de l’organisation administrative,
avant le 16 juillet 2012, la direction des services techniques gérait
elle- même ses propres marchés et accompagnait les autres services et directions à leur demande. Depuis, la
fonction
« achats »
relève de la direction des affaires juridiques, actuellement constituée de trois agents, dont
deux en charge de la gestion des achats de la collectivité. Cette direction a pour mission de recenser et
centraliser les besoins,
d’
accompagner les services rattachés à la direction générale et les directions
opérationnelles
, d’
exercer un contrôle a priori, en amont et tout au long de la procédure et de réaliser un
contrôle a posteriori, après la passation des marchés et notamment dans le cadre de leur suivi.
7.2.
L’
ORGANISATION GENERALE DE LA PROCEDURE ACHATS
-
MARCHES
La définition des besoins et des procédures internes
L’article 5 du code des marchés publics dispose que la nature et l'étendue des besoins à satisfaire doivent
être déterminées avec précision avant tout appel à la concurrence ou toute négociation. Il appartient au
pouvoir adjudicateur de déterminer le niveau auquel les besoins sont évalués, en se référant notamment aux
précisions figurant à l’article 27 du même code.
La CdC
de l’
Ile de Ré
a indiqué qu’elle
appréciait actuellement
la notion de
« fournitures homogènes »
à partir de la nomenclature comptable par nature. Elle a cependant
engagé un travail en vue
de se doter d’une nomenclature
plus élaborée, qui sera alors arrêtée par le pouvoir
adjudicateur.
La CdC
de l’
Ile de Ré dispose par ailleurs de procédures, notamment celle de la pratiq
ue de l’engagement
financier avant l’engagement juridique, lui permettant d’identifier en amont les risques de dépassement des
seuils des différents articles budgétaires (qui constituent actuellement la base de son approche par catégories
homogènes). Elle
a indiqué n’avoir
pas rencontré de difficultés à cet égard.
La CdC
de l’
Ile de Ré
s’était déjà dotée en janvier 2014 d’un
« guide pratique des marchés publics ».
Un
nouveau document de procédure interne est
en cours d’élaboration, l’objectif étant de se doter d’un outil qui
soit à la fois formalisé, efficace, opérationnel et utilisable en toute autonomie par les services concernés.
La prise en compte de diverses dimensions économiques, sociales et environnementales
La CdC
de l’
Ile de Ré a indiqué fa
voriser l’accès des PME à la commande publique par la pratique de
l’allotissement.
Selon elle, si, pour les travaux, il est assez facile de trouver des corps de métiers intéressés,
pour d’autres types de prestations,
il est en revanche parfois difficile de trouver des entreprises ayant la
volonté de venir sur l’île. Elle envisage d’améliorer l’information des PME sur ses principaux besoins
actuels et
futurs, et ce bien en amont du lancement des procédures de passation, afin de permettre, le cas échéant, aux
entreprises potentiellement intéressées de s’adapter et de se préparer à pouvoir présenter des offres.
Les articles 6 et 14 du code des marchés publics permettent par ailleurs
d’intégrer
des caractéristiques
environnementales dans les prestations faisant l’objet des marchés ou
des éléments à caractère social ou
environnemental dans les conditions d'exécution des marchés. Hormis pour quelques marchés de travaux
d’urgence en matière de digue
s, la CdC
de l’
Ile de Ré
n’a pas recouru à l’usage de clauses socia
les.
S’agissant par ailleurs de
la
prise en compte d’écolabels
, la communauté de communes
estime qu’il importe
au préalable de bien cerner le contenu précis de cha
cun d’entre eux,
car leurs contenus peuvent être très
variables. Quant au conseil communautaire, en sa qualité de pouvoir adjudicateur, il
n’a pas défini de stratégie
particulière en matière de prise en compte des aspects sociaux et environnementaux dans la commande
publique. Des stratégies internes de prise en compte du développement durable pourraient être élaborées à
partir de 2016, mais la CdC
de l’
Ile de Ré a insisté à juste titre sur le fait que le plus important en la matière
n’est pas
tant de se contenter de faire des actions de communication
, mais bien de mettre en œuvre des
actions qui soient réellement efficaces.
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
35/78
Les procédures suivies pour les marchés à procédure adaptée (MAPA)
Pour l’application de l’article 11 du code des marchés publics relatif à la formalisation des m
archés, la CdC de
l’
Ile de Ré a indiqué que toute commande fait l'objet d'un document écrit, proposé à la signature du
représentant du pouvoir adjudicateur. Les devis, ordres de services et bons de commande sont
systématiquement transmis à la direction des finances et à la direction des affaires juridiques.
Pour l’application des obligations de mise en concurrence de publicité
telles que
précisées par l’article 40 du
code des marchés publics, la CdC
de l’
Ile de Ré a précisé que même pour les MAPA non astreints
obligatoirement à des procédures de publicité car d’
un montant inférieur au seuil de 25
000 €
HT (ce seuil était
de 15
000 €
avant le 1
er
octobre 2015), les services concernés sollicitent régulièrement deux ou trois devis
auprès d'entreprises compétentes. Par ailleurs, les modalités de publicité et de mise en concurrence telles que
présentées
en cours d’instruction par la communauté de communes, n’appellent
pas d’observation critique.
P
our l’application des critères de choix dans le respect des dispositions de l’article 53 du code des marchés
publics les explications apportées n’appellent pas non plus d’observation critique
: l
’analyse des
offres vise à
retenir celle éco
nomiquement la plus avantageuse selon différents critères, qui n’in
tègrent pas uniquement le
prix.
Enfin, les procédures internes de suivi des MAPA au stade de leur exécution, telles que décrites en cours
d’instruction, n’appellent
pas d’observation.
7.3.
L
E MARCHE DE L
’
OPERATION
« E
COPLAGE
»
La partie du présent rapport consacrée au budget annexe
écotaxe a présenté l’objet de
l’opération
d’investissement
« Ecoplage ».
Avant de s’engager dans ce projet, la
CdC
de l’
Ile de Ré avait fait réaliser une étude par une société privée,
dont le rapport final rendu en juillet 2011 présentait les trois solutions envisageables (recharge de plage,
drainage de plage ou ouvrages transversaux en géotextile) et mettait clairement en avant les avantages du
système de drainage breveté
« Ecoplage ».
Après avoir pris connaissance de cette étude initiale
,
le conseil
communautaire a autorisé le 28 février 2013 son président à signer le marché de conception réalisation passé
sur le fondement des articles 28, 35 et 37 du code des marchés publics, sans publicité préalable et sans mise
en concurrence, s’agissant d’un marché recourant à une technique brevetée et entrant dès lors dans le champ
du 8° du 2 de l’article 35
du même code
(« marchés et les accords-cadres qui ne peuvent être confiés qu'à un
opérateur économique déterminé pour des raisons techniques, artistiques ou tenant à la protection de droits
d'exclusivité »).
L’acte d’engagement a été signé le 20 mars 2013
avec une autre entreprise
.
Il comporte une tranche ferme
(conception) d’un coût de
0,136 M
€ HT, une tranche conditionnelle 1 (études environnementales pour
l'obtention des autorisations administratives) de 0,037 M
€
HT et une tranche conditionnelle 2 (travaux) de
1,504 M
€
HT, soit un coût total de 1,677 M
€
HT (2,006 M
€
TTC).
La procédure retenue
pour la passation de ce marché n’appelait, a priori, pas d’observation critique.
Cependant, l’examen des pièces relatives à l’exécution de ce marché a suscité des interrogations.
En effet, alors que l’acte initial d’engagement ne faisait état d’aucun recours à la sous
-traitance, la société
titulaire du marché a présenté le 14 août 2013 puis le 7 mai 2015 deux déclarations de sous-traitance ayant
eu pour objet de confier à la sociét
é qui avait effectué l’étude de faisabilité initiale, d’une part la réalisation des
études d’impact (pour un montant maximum de 20 484 €HT) et, d’autre part la réalisation du dossier pour la
commission des sites (pour un montant de 6 828 €HT). Ces deux déc
larations de sous-traitance ont été
acceptées par le président de la CdC de l’Ile de Ré respectivement les 8 octobre 2013 et 15 juin 2015.
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
36/78
Or, cette situation dans laquelle le cabinet d’études qui avait réalisé l’étude initiale s’est vu confier par la sui
te,
par voie de sous-traitance, une partie des prestations confiés au titulaire du marché de conception-réalisation,
semblait, sous réserve de l’appréciation des juridictions administratives, susceptible de poser des difficultés
juridiques au regard du II
de l’article 6 de la loi n° 85
-704 du 12 juillet 1985 qui dispose que
« la mission de
conduite d'opération exercée par une personne publique ou privée est incompatible avec toute mission (…) de
réalisation de travaux (…) portant sur le ou les mêmes ouvrage
s, exercée par cette personne directement ou
par une entreprise liée au sens de l'article 4 de la présente loi. / (…) »
.
Dans leurs réponses sur ce point, la CdC de l’Ile de Ré et les deux entreprises concernées ont indiqué
notamment que l’étude initiale,
qui portait uniquement sur un mission ponctuelle, réalisée, qui plus est, un an
et demi avant la signature du marché de conception-réalisation, ne saurait être assimilée à une mission de
conduite d’opération au sens de l’article 6 précité ; de plus, aucune
autre disposition n’interdit à une entreprise
qui a réalisé des études préalables pour la passation d’un marché de se porter ensuite candidate pour
l’attribution de ce marché (sous réserve de faire la preuve que l’expérience acquise par elle n’a pu fausse
r la
concurrence) ni, a fortiori, d’être désignée comme sous
-
traitant de l’entreprise titulaire du marché ; la CdC de
l’Ile de Ré a également indiqué que les articles 112 à 117 du code des marchés publics alors applicables ne
lui permettaient pas de refuser cette demande de sous-traitance.
La Chambre régionale des comptes
prend acte de ces explications tout en observant que l’étude de faisabilité
initiale entrait malgré tout, au moins partiellement,
dans le champ légal de la conduite d’opération puisqu’elle
a
eu pour objet d’assister le maître d’ouvrage pour ses décisions relatives aux aspects tenant à la faisabilité de
l’opération et aux modalités techniques à retenir à cet effet. Certes, le champ de la conduite d’opération peut
aller bien au-delà de ces se
uls aspects techniques et consister, aux termes de l’article 6 précité, en une
« une
assistance générale à caractère administratif, financier et technique »
et ce tout au long de l’opération, ce qui
n’a pas été le cas en l’espèce. Il n’en demeure pas moins
qu’il appartiendra à la CdC de l’Ile de Ré de faire
preuve de vigilance sur ce point à l’avenir.
Pour ce qui est de sa réalisation, à
ce jour, cette opération n’a
pas connu de dérive financière. Son coût total
actuel (2,024 M€ TTC) est financé en partie p
ar
une subvention de l’Etat (0,34
M€) et par les remboursements
du FCTVA (0,319 M€). Le reste (1,365 M€) est autofinancé par la c
ommunauté de communes sur son budget
annexe Ecotaxe, sans recours à l
’
emprunt.
7.4.
L
’
OPERATION DE REALISATION DE LA GENDARMERIE
Le projet de construction à Saint-
Martin de Ré d’une
gendarmerie comportant 17 logements, des locaux de
service et des services techniques avait été évoqué par la CdC
de l’
Ile de Ré dès 2005. Elle a décidé en 2008
de lancer l’opération en en déléga
nt la maî
trise d’ouvrage à une société d’économie mixte (SEM)
sur la base
d’une convention signée le 11 juin 2009. L’avant
-
projet sommaire établi par le maître d’œuvre a été va
lidé en
février 2011 et l’avant
-
projet définitif en juin. L’attribution des lots de trava
ux a été effectuée
pour l’essentiel en
février 2012.
Le processus de passation des marchés n’a pas été
contrôlé en détail au cours du contrôle de la
chambre régionale des comptes.
L’examen du bilan financier de cette opération
montre que le budget prévisionnel
(4,612 M€
TTC) a été à peu
près respecté
. L’opération présente en effet à ce jour un coût d’un de 4,7
01
M€
(dont
0,135 M€ d’acquisitions
foncières, 0,185
M€ de rémunération du maître d’ouvrage délégué,
0,467
M€ de maîtrise d’œuvre
et
3,782 M€
de travaux, le reste se répartissant entre diverses autres dépenses). Ce coût a été financé en partie par des
subventions d’un montant total de 1,080 M€, dont 0,556 M€ de l’Etat et 0,524 M€ du Département.
Le reste
devrait être couvert en partie par les loyers du bail souscrit pour une durée de 9 ans, moyennant un loyer
annuel de 187
632 €, soit une recette totale, pour ces 9 ans, de 1,689 M€.
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
37/78
Il subsisterait encore une somme de 1,933 M€ à financer. Cette somme pourrait être couverte si l’Etat
prolongeait la présence de la gendarmerie pour une nouvelle période de 10 à 15
ans à l’issue du premier bail,
ce qu’il n’est pas possible d’anticiper à ce jour.
Le président de la CdC
de l’
Ile de Ré
a cependant indiqué qu’il
n’avait pas de grandes inquiétudes quant à la pérennisation de la présence de la brigade de gendarmerie au
-
delà du bail de neuf ans déjà signé.
Les travaux sont désormais achevés mais la CRC observe que la SEM qui a été chargée de la maîtrise
d’ouvrage déléguée
n’a pas encore procédé à la reddition définitive des comptes
. Il serait donc souhaitable
que la CdC
de l’Ile de Ré s’en préoccupe.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le président de la
CdC de l’Ile de Ré a indiqué que la reddition des comptes avait été retardée par l’importance de l’opération,
par des désordres
constatés lors de la réception des travaux et par l’absence
de transmission des documents.
Il a aussi indiqué que des échanges avec la SEM qui est maître
d’ouvrage délégué
devraient permettre de
clore le dossier courant 2016.
7.5.
L
ES MARCHES PASSES POUR DES TRAVAUX SUR DES DIGUES
A
fin de réaliser l’entretien des digues qui lui incombe, la
CdC
de l’
Ile de Ré intervient notamment dans le
cadre d’un accord cadre m
ulti-attributaire conclu en 2011
avec quatre entreprises sur le fondement de l’article
76 du code des marchés publics. Au cours de la période 2012 à 2014 inclus, elle a réalisé à ce titre
1,208
M€
HT de travaux, dont 0,774
M€
HT sont restés à sa charge après déduction de subventions perçues.
L’instruction a porté sur
les modalités d’attribution de huit marchés subséquents à cet accord cadre,
représentant un total de 0,725
M€
HT, dont 0,666
M€
HT pour la période 2012 à 2014 inclus. Ce contrôle
n’appelle pas
d’observation critique
: les dossiers étaient très bien tenus, ils permettaient de retracer la
traçabilité des processus de mise en concurrence, les motivations des choix et ils comportaient par ailleurs
tous les actes contractuels y afférents.
7.6.
L
ES RELATIONS CONTRACTUELLES ET FINANCIERES AVEC UN AVOCAT
En plus du président de la CdC Ile de Ré les observations qui suivent avaient également communiquées à
l‘avocat concerné. Dans sa réponse, celui
-
ci n’a pas répondu au fond, arguant du fait que la CRC n
e peut pas
porter d’appréciation d’opportunité sur la gestion et se retranchant derrière
son obligation de respecter le
secret professionnel régi par
l’article 66
-5 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971
7
.
A cet égard, la CRC rappelle que :
-
contrairement
à ce qu’indique cet avocat, les observations de la Chambre, qui lui avaient été
transmises pour parfaire la contra
diction, ne portent pas sur l’opportunité
de la gestion de la CdC Ile
de Ré mais uniquement sur la régularité de ses actes de gestion et sur
l'économie des moyens qu’elle
a mis en œuvre, conformément au champ de contrôle défini par l’article
L. 211-8 du code des
juridictions financières ;
7
« En toutes matières, que ce soit dans le domaine du conseil ou dans celui de la défense, les consultations adressées par un
avocat à son client ou destinées à celui-ci, les correspondances échangées entre le client et son avocat, entre l'avocat et ses
confrères à l'exception pour ces dernières de celles portant la mention " officielle ", les notes d'entretien et, plus généralement,
toutes les pièces du dossier sont couvertes par le secret professionnel. / (…) ».
Par ailleurs, aux termes de l’article 226
-13 du code
pénal :
« La révélation d'une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession,
soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire, est punie d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende. »
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
38/78
-
le secret professionnel régi par les dispositions susmentionnées de la loi du 31 décembre 1971
n’interdit p
as à la Chambre régionale des comptes de formuler des observations portant sur ces
aspects de régularité et d’économie, et ce même dans le cas de prestations de consultation, de
conseil et/ou de représentation de la part d’un avocat
;
-
dans ce contexte, le
fait que l’avocat concerné se contente d’affirmer qu’il
« a donné entière
satisfaction à la Communauté de communes (…) (et) a été un interlocuteur précieux pour
(…) (elle)
qui a toujours pu compter sur son importante disponibilité, sa très grande réactivité et sa compétence
éprouvée »
et que, pour le reste, se contente de demander à la Chambre régionale des comptes
« de
bien vouloir prendre toutes mesures pour garantir le secret de ses investigations et ne pas
communiquer de documents dont la divulgation porterait atteinte, notamment, aux secrets protégés
par la loi, à la considération de (sa) personne (…) ou de (son) cabinet (…) »
ne saurait faire obstacle à
la formulation des observations qui suivent.
La CRC observe également que, sans trahir le secret professionnel auquel il est astreint, cet avocat aurait
assurément pu
s’efforcer de donner quelques
éléments d’explications
:
- sur le non-respect des règles du code des marchés publics pour ce qui concerne son recrutement ;
-
sur l’ampleur et la qualité de
son expérience passée ;
-
sur le volume, l’ampleur et, le cas échéant, la complexité de ses interventions en tel ou tel domaine, justifiant
les importants volumes d’heures rémunérés.
La présentation générale des honoraires versés
L’analyse des dépenses imp
utées au compte 6226
« honoraires, études et recherches »
du budget principal
de la CdC
de l’
Ile de Ré a mis en évidence le caractère important et récurrent des versements effectués à un
cabinet d’avocat créé le 15
juillet 2009 et constitué d’un
seul avocat.
Les versements dont celui-ci a bénéficié de 2010 à 2015 inclus représentent au total 638 457
€ TTC, dont
495 519
€ sur la seule période allant du 1
er
janvier 2012 au 11 novembre 2015.
Il convient
de distinguer d’une part, les missions de conseil et d’assistance juridique de la
communauté de
communes (543 935
€ d’honoraires versés en cumul 2010
-
2015) et, d’autre part, les missions de
représentation de la CdC
de l’
Ile de Ré au contentieux (94 523
€ d’honoraires versés en cumul 2010
-2015).
En effet, alors que, pour les premières, il y a lieu de les aborder dans leur ensemble
afin d’
examiner les
conditions dans lesquelles elles ont été commandées (puisqu’elle
s correspondent a priori à une catégorie
homogène de services au sens du code des marchés publics), pour les secondes, il est possible de
considérer que chacune d’entre elles pouvait donner lieu à une commande séparée.
Les modalités de passation des conventions de
prestations d’assistance et de conseil, hors
contentieux
Les 543 935 € d’honoraires p
ayés à ce titre
à l’avocat
se décomposent de la manière suivante :
- des dépenses de 188 382
€ ont été effectuées
de 2010 à 2013
au titre d’une convention d’assistance
juridique téléphonique en date du 26 avril 2010, acceptée par l
’ordonnateur le 28 avril
2010 ;
- des dépenses de 193 388
€ ont été effectuées
de 2013 à 2015
au titre d’une convention d’assistance
juridique téléphonique en date du 18 juin 2013 ;
-
diverses dépenses d’assistance juridique, préparation ou participation à des réunions d’un mon
tant total de
34 352
€ ont été réglées
de 2011 à 2014 sans référence à aucune convention ;
Rapport d’observ
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Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
39/78
- le reste des dépenses (127
813 €
) a été effectué de 2010 à 2013 par référence à une quinzaine de
conventions particulières.
Au to
tal, l’avocat
a été rémunéré pour 2
344,50 heures d’assistance et conseil, facturées chacune au
prix
unitaire de 190 € HT, auxquels se sont rajoutés divers frais
.
La définition préalable des besoins
Les règles régissant les marchés de services juridiques sont fixées par l’article 30 du
code des marchés
publics, qui dispose notamment qu’ils peuvent être passés, quel que soit leur montant, selon une procédure
adaptée, dans les conditions prévues par l'article 28 du même code. Toutefois, lorsque le montant estimé des
prestations demandées est égal ou supérieur à 207 000 euros HT, elles doivent être définies conformément
aux dispositions de l'article 6
8
et le marché doit faire fait l'objet d'un avis d'attribution dans les conditions fixées
à l'article 85. Par ailleurs, les marchés d'un montant égal ou supérieur à 207 000 euros HT doivent être
attribués par la commission d'appel d'offres pour les collectivités territoriales.
Interrogée sur le point de savoir comment et par qui avait été définis préalablement le besoin et les
spécifications
« techniques »
des prestations demandées (obligations résultant des articles 5 et 6 du code des
marchés publics), la CdC
de l’
Ile de Ré a indiqué que
«
c’est
dans ce contexte particulier de réorganisation
impérieuse et d’impossibilité matérielle de définir pré
cisément le besoin que la nouvelle équipe (nouveau
président élu en 2008, nouvelle directrice des services recrutée en janvier 2009)
s’est attachée à sécuriser
l’ensemble des actes de la collectivité
»
dans un contexte
caractérisé à l’époque
par
l’
« absence de
structuration et
d’expertise des personnes ressources en
interne pour élaborer et gérer les dossiers ; de
nombreux dossiers laissés en souffrance par
l’ancienne
mandature (absence de protocole RTT, absence de
rapports
d’activité,
caducité imminente du schéma directeur, etc) ;
l’
accroissement des transferts de
compétences ;
l’
inadéquation des moyens humains avec les besoins spécifiques de la collectivité, notamment
au regard des diverses contraintes législatives applicables au territoire ; la gestion de crise à la suite de la
tempête Xynthia en février 2010
(…)
».
Ainsi, c’est donc «
d
ans un premier temps, afin de pallier à l’urgence,
(qu’)
une convention a été signée le 28 avril 2010 avec
(l’avocat)
(…)
pour une « assistance juridique
téléphonique annuel
le ». (…) Eu
égard aux résultats positifs obtenus au bénéfice de la communauté de
communes, un lien de confiance s’est établi avec ledit (avocat) (…), ce dernier ayant fait preuve d’un
professionnalisme et d’une très grande disponibilité. ».
Il ressort de ces explications que la CdC
de l’
Ile de Ré indique avoir contractualisé dans un premier temps
avec
l’avocat concerné
dans l’urgence, ce qui expliquerait qu’aucune définition préalable des besoins n’ait été
réfléchie et formalisée. La CRC observe toutefois que la première convention signée avec cet avocat en fin
avril 2010 est intervenue deux ans après le début de la mandature 2008-2014
et près d’un an et
-demi après la
prise de fonction de la nouvelle directrice des services, ce qui amène dès lors
à s’inter
roger sur le caractère
réel de l’urgence ainsi invoquée.
De plus, ni à ce moment, ni p
ar la suite, aucune réflexion d’ensemble n’a été
menée pour définir le besoin de prestations de conseil externes, notamment suite au
recrutement d’une
directrice des affaires juridiques en avril 2013, la communauté de communes se retranchant derrière la
fragilité alléguée
des compétences juridiques de cet agent (qui a depuis quitté l’établissement public) pour
justifier la poursuite
d’un recours import
ant à des prestations externes confiées
à l’avocat
.
8
« I. - Les prestations qui font l'objet d'un marché ou d'un accord-cadre sont définies, dans les documents de la consultation, par
des spécifications techniques formulées : / 1° Soit par référence à des normes ou à d'autres documents équivalents (…) ; / 2°
Soit
en termes de performances ou d'exigences fonctionnelles. Celles-ci sont suffisamment précises pour permettre aux candidats de
connaître exactement l'objet du marché et au pouvoir adjudicateur d'attribuer le marché. (…) / (…) / Pour les marchés passés
selon
une procédure adaptée, les spécifications techniques peuvent être décrites de manière succincte. »
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
40/78
Les modalités de mise en concurrence
S’agissant de la procédure de mise en concurrence préalable mise en œuvre avant
la signature des
conventions passées avec
l’avocat
, notamment les deux conventions
d’assistance juridique t
éléphonique en
dates du 26 avril 2010 puis du 18 juin 2013, la CdC
de l’
Ile de Ré a admis, et ce
« quels que soient les
avocats sollicités »
«
«
s’(être) inscrite en toute bonne foi dans le cadre particulier de l’intuitu personae, (
et
avoir) ainsi contractualisé sans procéder à leur mise en concurrence, (et ce, contrairement aux autres
domaines d’achat) et signé des conventions d’honoraires dont les termes étaient proposés par les
cabinets
d’avocats eux
-mêmes ».
L
’absence
avérée de mise en concurrence préalable est clairement irrégulière au regard des dispositions
l’article 28 du même code, lequel prévoyait obligatoirement une mise concurrence au
-dessus du seuil de
20 000
€
HT jusqu’au 1
er
mai 2010, au-dessus de 4
000 € HT jusqu’au 12 dé
cembre 2011, au-dessus de
15
000 €HT jusqu’au 1
er
octobre 2015 et au-dessus de 25 000
€
HT depuis.
De plus, et comme indiqué précédemment, outre les deux principales
conventions d’assistance juridique
téléphonique acceptées fin avril 2010 puis fin juin 2013, la CdC
de l’
Ile de Ré a également rémunéré
l’avocat
soit sur la base d’une quinzaine de conventions d’assistance juridique particulières, soit même sans référence
à une convention.
Or, une telle pratique apparaît constitutive d’un fractionnement irrégul
ier du besoin qui a
notamment permis de rester, de 2010 à mai 2013 inclus, en dessous du seuil établi par les 2° et 3° du II de
l’article 30 du code des marchés publics (seuil fixé à 193
000 €
HT du 1
er
janvier 2010 au 1
er
janvier 2012, puis
à 200 000
€HT jusqu’au 1
er
janvier 2014 et, depuis, à 207
000 €HT
) au-
delà duquel s’imposaient une
obligation de mise en concurrence renforcée ainsi que la consultation de la commi
ssion d’appel d’offres. En
effet, comme le montre le tab
leau et l’analyse détaillée des mandats, le total des paiements intervenus au titre
de conventions passées d’avril 2010 à mai 2013, s’élève à 316
194,68
€TTC soit environ 265
000 €
HT,
montant auquel il conviendrait d’ajouter 29
175,81 €TTC (soit environ 2
4
300 €HT de paiements
) sans aucune
référence à une convention.
Selon la CdC
de l’
Ile de Ré :
«
cette erreur (…) s’explique notamment par le fait que l’achat de prestations
juridiques a été et demeure un achat particulier
(…) longtemps exclu du champ d’app
lication du code des
marchés publics (avant) la réforme du 7 janvier 2004. Pour autant, en pratique, la représentation en justice
demeure la plupart du temps incompatible avec une définition du besoin préalable, et, a fortiori, une procédure
de mise en con
currence. D’ailleurs, s’agissant de l’évolution de la réglementation applicable aux marchés
publics, celle-
ci reste controversée et fluctuante pour les achats de représentation et d’assistance juridique,
(… notamment au regard)
des directives européennes 2014/23/UE, 2014/24/UE et 2014/25/UE
(…)
. En tout
état de cause, la c
ommunauté de communes, consciente du caractère inadapté d’une convention d’honoraires
à l’heure ainsi que des obligations qui s’imposent à elle quant aux modalités de choix des prestataire
s
juridiques, a, depuis lors, procédé aux actions correctives suivantes : dès avril 2014, aucun nouveau dossier
d’assistance juridique n’a été confié (à l’avocat) (…)
; désormais, lorsqu’un besoin d’assistance ou de
validation juridique se révèle, les contrats sont précis, détaillés et forfaitaires ; enfin, la communauté de
communes s’est d’ores et déjà engagée dans l’élaboration d’un accord cadre pour les achats spécifiques
d’assistance juridique
».
Nonobstant ces explications, la CRC observe que la
soumission des marchés d’assistance juridique au code
des marchés publics remonte à 2004 et était donc antérieure de six ans aux faits litigieux ; par ailleurs, les
analyses qui précèdent ont volontairement exclu les missions pour lesquelles
l’avocat
a été chargé de
représenter la CdC
de l’
Ile de Ré au contentieux, et ne concernent donc que
les missions d’assistance et de
conseil juridique.
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
41/78
Les raisons du choix de recourir à cet avocat
En l’absence de mise en concurrence, la
CdC
de l’
Ile de Ré a justifié le choix de cet avocat notamment par le
fait
qu’il
disposait d’un parcours professionnel largement consacré au conseil et contentieux des personnes
publiques, et ce avant même la création de son propre cabinet en 2009.
Pour autant, la CRC observe que la CdC
de l’
Ile de Ré n
’a produit aucun document
précis établissant
l’ampleur
et la qualité de cette expérience, par exemple la liste des contentieux les plus significatifs pour
lesquels il était intervenu en tant que mandataire de personnes publiques ou d
’autres personnes et portant sur
des aspects variés concernant la gestion publique (marchés publics
, urbanisme, fonction publique, …).
Les modalités de signature des conventions
La plupart des copies des conventions produites en cours d’instruction étaient
signées
« bon pour accord »
par le président de la CdC
de l’
Ile de Ré.
Tel n’était toutefois pas le cas pour les conventions suivantes
exécutées au cours de la période 2012 à 2015
, qui n’étaient pas signées
: convention du 17 octobre 2011
acceptée le 4 novembre 2011 (consultation sur le statut des écogardes, les conditions de leur assermentation,
leurs droits et devoirs) ; convention du 18 juillet 2012, acceptée le 9 août 2012 (soumission d'un procès-verbal
de mise à disposition de l'établissement La Maline) ; convention du 25 juillet 2012, acceptée le 26 septembre
2012 (conseil sur la rédaction de la convention cadre de partenariat établie avec l'ONF) ; convention du 25
juillet 2012, acceptée le 26 septembre 2012 (conseil sur la rédaction de la convention cadre de partenariat
établie avec LPO).
Par ailleurs, la compétence juridique du président de la CdC
de l’
Ile de Ré pour signer les deux conventions
d’assistance juridique téléphonique
les plus importantes
, à savoir, d’une part, la convention du 26 avril
2010
(acceptée le 28 avril 2010 et exécutée à hauteur de 188
381,96 €TTC, soit environ 156
900 € HT) et, d’autre
part, la convention du
18 juin 2013 (exécutée jusqu’au 11 novembre 2015
à hauteur de 193 388,03
€HTTC,
soit environ 161 150
€HT)
pose un problème juridique.
Il a été indiqué que ces conventions avaient été signées sur le fondement des délibérations relatives aux
délégations accordées au président par le Conseil communautaire pour le paiement des frais et honoraires
d’avocats
(délibérations du 24 avril 2008 puis du 17 avril 2014). Or, la CRC observe que la délibération du
24 avril 2008 ne lui donnait délégation que pour
« fixer les rémunérations et régler les frais et honoraires des
avocats, notaires, avoués, huissiers de justice et experts dans la limite de 50 000
€HT
».
Par délibération du
16 octobre 2008, le conseil communautaire s’est
aussi prononcé
« favorablement sur une délégation de
l’assemblée délibérante au profit de M. le Président (…) pour signer les documents suiva
nts : / - devis, bons
de commande ; / -
marchés d’un montant inférieur à 90
000
€HT ainsi que les avenants correspondants
».
Ainsi, et quelle que soit la délégation de pouvoir considérée (celle
relative aux frais d’avocats ou celle relative
aux marchés pub
lics), les seuils qu’elles fixaient étaient nettement inférieurs aux montants exécutés des deux
conventions précitées signées par le président au cours de la mandature de 2008 à mars 2014. Quant à la
délégation de pouvoir qui lui a été consentie par le conseil communautaire le 17 avril 2014, elle est en toute
hypothèse inopérante pour des conventions signées avant cette date.
Ainsi, et s
ous réserve de l’appréciation des juridictions administratives compétentes, la CRC observe donc
que ces deux conventions l
es plus importantes sont susceptibles d’être entachées d’une irrégularité tenant à
la compétence de leur signataire.
La CRC observe également que dans trois cas, des conventions ont été
signées après l’engagement, voire
même après
l’achèvement de la missio
n, ce qui apparaît
également irrégulier puisque l’exécution d’un marché
public ne doit en principe pas être commencée avant sa notification, et donc, a fortiori, pas avant sa signature.
Tel est le cas des conventions suivantes :
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
42/78
- convention du 19 janvier 2012 (assistance à la rédaction du projet d'avenant n° 2 à la convention écotaxe) ;
or, les honoraires
« écotaxe »
ont été facturés par
l’avocat
dès le 31 décembre 2011 ;
- convention du 25 juillet 2012, acceptée le 26 septembre 2012 (conseil sur la rédaction de la convention
cadre de partenariat établie avec l'ONF) ; or il ressort des pièces que la mission était achevée le 6 juin 2012 ;
- convention du 25 juillet 2012, acceptée le 26 septembre 2012 (conseil sur la rédaction de la convention
cadre de partenariat établie avec LPO) ; or il ressort des pièces que la mission était achevée le 6 juin 2012 ;
S
’agissant des modalités de passation de l’ensemble de ces prestations de conseil juridique, la
CRC relève
également
qu’il appartenait, a minima, à l’avocat,
en sa qualité de conseil juridique de la CdC
de l’
Ile de Ré,
de conseiller celle-ci de manière utile et pertinente sur les procédures du code des marchés publics et du code
général des collectivités territoriales à respecter pour la passation de ses propre
s actes d’engagement, ce qui
n’a manifestement pas été le cas.
Les modalités d’
exécution des conventions
d’assistance et de conseil, hors contentieux
La CdC
de l’
Ile de Ré a indiqué que
l’avocat
a été saisi au fur et à mesure des besoins de la collectivité, soit
par la directrice générale des services, soit par la directrice des affaires juridiques soit directement par les
autres directeurs sur les sujets dont ils avaient la charge.
Cependant, si la c
ommunauté de communes a produit à l’appui de ses
réponses de nombreux documents
(délibérations, conventions, courriers …) relatifs à des dossiers sur lesquels elle a indiqué avoir consulté
l’avocat concerné
, la CRC observe
qu’hormis le formulaire de dépôt INPI pour la marque Réactiv’bus
en 2010,
aucun des documents produits ne mentionne précisément son intervention et ne permet de déterminer
précisément la part qu’
il y a prise. Les interventions ont toujours été orales (par téléphone ou lors de
réunions). Mais la CdC
de l’
Ile de Ré
n’a
pas non plus été en mesure de produire un document recensant les
dates, heures et durées précises de ces consultations orales, ainsi que les sujets abordés et les conseils
juridiques prodigués par
l’avocat
à la communauté de communes, car, selon les explications produites,
« le
choix du pragmatisme et de la rapidité de la réponse juridique a été préféré à un suivi précis des consultations
(…)».
S’agissant
par ailleurs de la certification du service fait, la CdC
de l’
Ile de Ré a indiqué que les vérifications se
sont limitées à
contrôler l’adéquation des heures affichées sur la facture avec le tarif horaire indiqué dans
chaque convention.
« (…) la collectivité, n'ayant en effet, aucune raison de mettre en doute la réalité des
heures effectuées (…) ».
La justification de la réalité des prestations facturées
S’
i
l n’appartient pas à la Chambre
régionale des comptes
d’apprécier la qualité des interventions jur
idiques de
ce cabinet d’avocat, elle est malgré tout fondée à s’interroger sur la réalité des prestations facturées.
Comme
indiqué précédemment, ces prestations ont été facturées à 190 € HT de l’heure pour un nombre d’heures
conséquent (2 344,5
heures, dont notamment 829 heures au titre de la convention d’assistance téléphonique
du 26 avril 2010 et 848 heures au titre de la
convention d’assistance téléphonique du 18 juin 2013
).
La CRC s’est en premier lieu intéressée à
la justification du
nombre important d’heures facturées de 2010 à
2015 inclus au titre des deux conventions d’assistance téléphonique du 26 avril 2010 puis du
18 juin 2013
(1 677 heures, pour un montant total facturé de 381
769,99 €
TTC) auxquelles il convient de rajouter les
prestations d’assistance ou de préparations de réunions payées sans référence à des conventions
particulières (138,50 heures facturées pour un montant total, avec déplacements, de 34
351,87 €
TTC).
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
43/78
Comme indiqué précédemment, la CdC
de l’
Ile de Ré a produit de nombreux documents relatifs à des
dossiers sur lesquels elle a indiqué avoir consulté
l’avocat. Cependant, si l’on fait abstractio
n des dossiers
ayant fait l’objet,
par ailleurs, des
conventions d’honoraires particulières
mentionnées ci-après, force est de
constater que les justifications sont très minces. En effet, pour justifier ces nombreuses heures de
consultations, il ne reste que les dossiers suivants :
- en 2011, ce sont 197 heures qui ont été facturées, pour un coût total de 46 674,85
€
TTC, et qui auraient
concerné l’
élaboration du SCOT. Mais aucune justification des apports spécifiques du
l’avocat
sur ce dossier
n’a
été apportée ; au demeurant, ce chiffre est contradictoire avec un
document produit en cours d’instruction
par la CdC
de l’
Ile de Ré pour ce qui est du coût du SCOT, dans lequel le montant des honoraires de cet
avocat
n’était
que de 36
850 €
; de plus, la communauté de communes a indiqu
é qu’un autre cabinet
d’avocats
avait été rémunéré à hauteur de 3 588
€
TTC au stade de l’élaboration du
SCOT (notamment sur la
notion de
« résiduel constructible »,
selon les mandats de paiement 2012) ;
- en 2012, ce sont 300 heures qui ont été facturées, pour un coût total de 70
730,62 €
TTC, et qui auraient
concerné
la rédaction d’un b
ail emphytéotique avec un bailleur social ; Or, les seules pièces écrites de
justification produites pour ce dossier sont une délibération du conseil communautaire du 20 février 2014 et un
bail de 11 pages, sans ses annexes
, aucun de ces documents ne mentionnant l’intervention de l’avocat
;
- en 2013, ce sont 710 heures qui ont été facturées pour un coût total de 1
62 632,87 €
TTC et qui auraient
concerné le plan de prévention des risques littoraux, les c
hemins d’intérêt communautaire,
les conventions sur
les homards, la charte des bonnes pratiques sur la gestion des lapins, les fonds de concours versés aux
communes dans le domaine du sport, le rallye nature et la réforme des collectivités territoriales ; or,
s’agissant
du plan de préventions des risques littoraux, la CRC observe
que, d’une part,
la CdC
de l’
Ile de Ré
s’était
adjoint,
dans le cadre d’un marché de travaux de modélisation,
les ser
vices juridiques d’un autre cabinet
d’avocats
qui a été rémunéré à hauteur de 22 871,58
€
TTC et que
, d’autre part, que la
CdC
de l’
Ile de Ré a
également commandé et payé une étude juridique à un troisième avocat (rémunéré à hauteur de
10 205
€
TTC) pour ce qui de la prise en compte des risques lors de la délivrance des autorisations
d’urbanisme
; pour justifications, ont aussi été produits de nombreux courriers envoyés à de nombreux
destinataires pour contester les analyses de l’Etat
; mais aucun de ces courriers ne mentionne
l’avocat
et
quasiment aucun d’entre eux ne comporte d’analyse juridique au fond justifiant l’intervention spécifique d’un
professionnel du droit (sauf à considérer que chaque courrier, même le plus banal, devait systématiquement
être relu et validé par un expert juridique) ; les apports
de l’avocat
sur ce dossier ne sont donc pas établis à ce
jour. Quant aux autres dossiers susmentionnés, les justificatifs produits ne comportent pas non plus de pièce
ou même de mention explicite relative à ses apports juridiques ;
- en 2014, ce sont 451,5 heures qui
ont été facturées pour un coût total de 100 292,08 €
TTC: et qui auraient
concerné la d
issolution du Pays de l’Ile de Ré
et les conventions de gestion du PAPI. Or, s
’agissant de la
dissoluti
on du pays de l’Ile de Ré
,
n’ont été produits comme justificatifs qu’une
délibération et un courrier d’une
page, qui ne mentionnent pas les apports
de l’avocat
; s
’agissant des
conventions PAPI, elles ont été signées
avec les services de l’Etat sur la base
de procédures et de documents encadrés au niveau national ;
- en 2015, ce sont 151 heures qui ont été facturées pour un coût total de 34 428
€
TTC alors
qu’a
ucune
mission
spécifique n’a été mentionnée.
La justification des 1 815,50 heures de prestations d'assistance juridique et de conseil (hors conventions
particulières d'honoraires) payées
à l’avocat
pour un montant cumulé 2010 à 2015 de 416
121,86 €
TTC reste
donc, en l’état des documents produits, as
sez lacunaire.
S’agissant par ailleurs des
conventions d’honoraires
spécifiques ayant un objet identifié, elles ne consistaient
qu’
en de simples courriers
d’une page chacun,
lesquels ne définissaient pas de manière précise la nature des
missions confiées à
l’avocat
ainsi que la liste des questions juridiques qu’il lui appartenait de clarifier
; en effet,
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
44/78
ces documents indiquaient simplement le sujet, en quelques mots, et fixaient les modalités de rémunération.
Ainsi, et même en se limitant aux seules sept conventions particulières
9
exécutées totalement ou partiellement
depuis 2012
et qui ont été rémunérées au total à hauteur de 249 heures pour un montant de 60 038,01 €
TTC,
en l’absence de précisions sur ces contrats et en l’absence
de production de toute note écrite de la part de
l’avocat
ou
de tout autre document établissant l’ampl
eur de ses contributions, la Chambre observe que des
interrogations subsistent quant à la réalité des prestations rendues.
Les missions de représentation de la communauté de communes au contentieux
L’avocat concerné a par ailleurs été rémunéré par la CdC de l’Ile de Ré
pour des missions de représentation
au contentieux concernant six dossiers, pour un total de 94
522,84 €
. La CRC observe notamment que :
- le montant facturé pour la représentation de la CdC
de l’
Ile de Ré en tant que partie civile- dans une affaire
de vol de téléphone
, à savoir 5 291 € TTC, apparaît manifestement disproportionné par rapport au préjudice
subi par la communauté de communes (vol de deux téléphones
qui avaient d’ailleurs été restitués avant le
jugement du tribunal correcti
onnel, lequel n’a accordé à la communauté de communes que 1 € de dommages
et intérêts et 700 euros de frais de justice, le condamné étant en outre insolvable) ;
- le montant facturé
dans le cadre d’un
e procédure référé devant le tribunal administratif concernant une
contestation d’attribution d’un marché, à savoir 11 431€
apparaît également excessif alors que, dans cette
procédure très rapide, l’avocat n’a produit qu’un
mémoire en défense de 12 pages dont 4 pages de rappel des
faits ; certes, le requérant a été débouté mais
la CdC de l’Ile de Ré n’a obtenu que
1
200 € de frais de justice
;
-
le montant facturé dans le cas d’un contentieux concernant une installation classée (48 612 €
TTC) apparaît
également très élevé eu égard au nombre et au volume des mémoires produits en cours d’instance et au fait
que, dans ce dossier, un autre avocat rémunéré par une commune était également intervenu aux côtés de
celui de la CdC de l’Ile de Ré.
De
plus, et bien que les requérants aient obtenu l’annulation de l’autorisation
contestée
(mais pour simple de vice de forme, le tribunal ayant laissé un an à l’entreprise concernée pour
régulariser sa demande d’autorisation)
, la c
ommunauté n’a obtenu
dans ce dossier
que 600 € de frais de
justice.
Conclusion sur les relations entre la communauté de communes et son avocat
L
’analyse des relations conventionnelles et financières entre la
CdC
de l’
Ile de Ré et son avocat a mis en
évidence de nombreuses irrégularités et suscite encore bien des interrogations. La communauté de
communes a indiqué en cours d’instruction que,
«
depuis l’arrivée d’une nouvelle directrice des affaires
juridiques en avril 2015, la procédure d’achat s’est très largement organisée et ration
alisée.
(…)
De plus, à
compter de la mise en place prochaine d’une nomenclature dédiée, le montant cumulé
des prestations
d’assistance
juridique sera précisément vérifié par le service en charge des marchés publics, au sein de la
Direction des affaires juridiques en lien avec la Direction des finances. Enfin, un accord cadre multi attributaire
ayant pour objet la passation de marchés subséquents
d’assistance
juridique est en cours de rédaction, afin
de couvrir tous les domaines du droit auxquels la Collectivité pourrait, le cas échéant, être confronté (droit
public économique, droit des contrats complexes, droit de la fonction publique etc
…
) ».
9
Convention du 13 mai 2011 : Assistance pour la réitération de l'acquisition sur préemption, en 2009 de la maison de retraite de
Saint-Martin de Ré. Convention du 8 juin 2011 : Consultation sur la possibilité d'acheter des tickets de transports à Kéolis pour les
remettre à des personnes à la recherche d'un emploi. Honoraires Honoraires écotaxe sans mention de convention : Assistance à la
rédaction du projet d'avenant n°2 à la convention écotaxe. Convention du 18 juillet 2012 : Soumission d'un procès-verbal de mise à
disposition de l'établissement La Maline. Convention du 25 juillet 2012 : Conseil sur la rédaction de la convention cadre de
partenariat établie avec l'ONF. Convention du 25 juillet 2012 : Conseil sur la rédaction de la convention cadre de partenariat établie
avec LPO
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
45/78
Dans sa ré
ponse aux observations provisoires, le président de la CdC de l’Ile de Ré a indiqué que celle
-ci
allait désormais recourir à un accord cadre portant sur l'assistance et le conseil juridique, couvrant l'ensemble
des problématiques juridiques auxquelles elle pourrait se trouver confrontée. Il a produit à cet égard le cahier
des charges envisagé ainsi q
ue la délibération du 6 avril 2016 par laquelle le conseil communautaire s’est
prononcé favorablement sur cette démarche et a autorisé le président à signer l’accord cadre et ses marchés
subséquents. Il convient de préciser que cet accord cadre ne concernera pas la représentation en justice, qui
a été exclue du champ d’application des règles applicables aux marchés publics par l’article 29 du décret
n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics.
La Chambre régionale des comptes prend acte de cette évolution.
8.
LA
POLITIQUE
EN
MATI
ERE
D’URBANISME
ET
D
E
PROTECTION DU LITTORAL
Le document central par lequel la CdC
de l’
Ile de Ré
a formalisé et défini sa politique en matière d’urbanisme
et de protection du littoral est le schéma de cohérence territoriale (SCOT) qu’elle a approuvé le 25 octobre
2012.
Outre ses dispositions à portée réglementaire qui
s’imposent en termes de
compatibilité aux plans locaux
d’urbanisme élaborés dans son périmètre, un SCOT constitue
également, notamment à travers son projet
d’aménagement et de développement durables (PADD),
un document stratégique qui oriente pour plusieurs
années les politiques des collectivités concernées, et ce dans de nombreux domaines qui intéressent leur
gestion. Or, les moyens de mise en œuvre de ces politiques sont susceptibles de présenter des implications
financières et de gestion importantes.
C’est donc selon
une approche combinant la régularité des actes de gestion, l'économie des moyens mis en
œuvre et l'évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés, conformément à la définition du
contrôle de gestion donnée par l’article L.211
-8 du code des juridiction financières que cette partie du contrôle
a été abordée.
8.1.
L
ES CARACTERISTIQUES DE L
’I
LE DE
R
E ET LES ENJEUX
Une île constituée de deux parties distinctes
L’Ile de Ré
a une superficie de 85 km
2
, 32 kilomètres de long et jusqu’à 5 kilomètres de large,
avec une
altitude moyenne de 5 mètres (et un point culminant à 20 mètres).
Elle s’est constituée
par l’édification
progressive de cordons littoraux entre ses
quatre îlots originels : le comblement de la passe entre l’îlot d’Ars et
l’îlot des Portes au Xème
siècle ; le rattachement au XVIIème siècle, de l’îlot d’Ars à l’îlot de Ré, au niveau du
Martray ; la construction en 1752, de la première route reliant l’îlot de Loix à l’île principale de Ré. A la fin du
XVIIIème siècle, l’Ile de Ré avait globalement ac
quis sa forme actuelle. Toutefois, le trait de côte continue à se
modifier sous l’effet des apports sableux
et de la dynamique marine. Ainsi, le Fier
d’Ars se comble et se
referme progressivement.
Aujourd’hui encore, l’Ile de Ré ne
présente pas une situat
ion homogène puisqu’il y a lieu de distinguer
deux
grands systèmes territoriaux :
- la partie nord-ouest, la plus basse en altitude est composée de 4 communes qui constituent un maillage
villageois (Ars en Ré, Loix, Les Portes en Ré et Saint-Clément-des-
Baleines). Cette partie de l’île est
la moins
peuplée (3
327 habitants soit 18 % de la population de l’île et 2,61
% de moins qu’en 1999 –
hormis Loix dont
la population s’est accrue de près de 10
% de 1999 à 2012) ; Ars-en-Ré en est
le pôle d’équipements et de
services. L
a capacité d’accueil de ces villages est faible à très faible en raison de la qualité environnementale,
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
46/78
du dessin du trait de côte et de la fragilité du territoire au regard du risque de submersion marine. Selon le
SCOT,
« c
’est au Nord de l’Ile que s’exprime le plus l’histoire de cette
« Ile archipel » qui ne doit son unité
qu’au prix d’aménagements considérables comme les digues qui (…)
restent des dispositifs fragiles, à
conforter et à entretenir » ;
- la partie sud-est, la plus élevée en altitude, est composée de 6 communes (Le Bois-Plage-en-Ré, La
Couarde-sur-Mer, La Flotte, Rivedoux-Plage, Sainte-Marie-de-Ré et Saint-Martin-de-Ré)
. Cette partie de l’île
est la plus peuplée avec 14 774 habitants soit 82 % de la pop
ulation de l’île et 10 % de plus qu’en 1999, avec
notamment des fortes croissances pour les deux communes les plus orientales Sainte-Marie-de-Ré (+ 25,5 %)
et Rivedoux-Plage (+ 31 %), Saint-Martin-de-Ré ayant quant à elle perdu 8 % de sa population. Selon le
SCOT,
« Le système îlien sud est caractérisé par un fonctionnement urbain beaucoup plus affirmé, ce qui le
différencie fondamentalement du système Nord.
(…)
Les dynamiques démographiques sont beaucoup plus
soutenues qu’au nord de l’Ile
»
.
Un littoral très exposé au
x risques d’érosion et
de submersion marine
Les phénomènes naturels susceptibles de menacer les personnes et les biens installés en zone littorale sont
la submersion marine (inondation temporaire des zones côtières par la mer dans des conditions
météorologiques et marégraphiques sévères provoquant des ondes de tempête) et l
’érosion
(phénomène
naturel, aggravé sous la pression des activités humaines).
L’Ile de Ré est soumise à l’ensemble de ces
risques, avec, notamment, certaines de ses
côtes soumises à des risques d’érosion. La tempête Xynthia qui a
frappé les côtes les 27 et 28 février 2010 a par ailleurs montré la vulnérabilité de l’île par rapport au risque de
submersion.
Un environnement très riche mais aussi très fragile
La richesse environnementale
de l’Il
e de Ré se m
esure à l’ampleur des mesures d’identification et/ou de
protections mises en place, avec cinq sites Natura 2000, une réserve naturelle nationale de 223 ha, 432 ha
d’Espaces Naturels Sensibles du Département
, 627,5 ha acquis par le Conservatoire du Littoral, un site
relevant de la convention de RAMSAR (qui vise à préserver les zones humides), un site inscrit et cinq sites
classés et 14
Zones Naturelles d’Intérêt Ecologique Faunistique et Floristique (ZNIEFF)
.
M
ême si c’e
st la partie nord-ouest qui concentre et superpose la plupart des dispositifs de protection,
notamment
autour du fier d’Ars,
ceux-ci s
’étendent à l’ensemble de l’île,
en particulier les sites inscrits et
classés, sur le fondement des articles L.341-
1 et suivants du code de l’environnement, pour leur
intérêt
paysager (ce qui justifie un suivi qualitatif et une autorisation pour tous travaux ou aménagements qui
pourraient modifier
l’état ou l’apparence du territoire
protégé).
Par ailleurs,
s’agissant de l’environnement marin
de l’Ile de Ré
,
les deux pertuis (d’Antioche au sud et Breton
au nord) font partie du pertuis charentais et font
l’objet d’un double classement Natura 2000, tant au titre de la
directive oiseaux
(ZPS) qu’au titre de la directive habitats
. Ces pertuis sont également inclus dans le parc
naturel marin de l’estuaire de la Gironde et des pertuis charentais mis à l’étude en 2008 et créé par décret
n° 2015-424 du 15 avril 2015.
Selon le rapport de présentation du SCOT,
la pression de fréquentation est croissante et des conflits d’usages
apparaissent dans tous les grands écosystèmes, notamment sur les marais et la frange littorale (dunes et
bande côtière), car ce patrimoine naturel concentre de nombreux usages (conchyliculture, pêche, aquaculture,
transport maritime, dragage et clapage, plaisance, pêche à pied, activités de
sports de pleine nature…).
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
47/78
Des activités traditionnelles en perte de vitesse
Selon le rapport de présentation du SCOT :
-
après une chute brutale entre 1979 et 1988, la superficie du vignoble s’est stabilisée légèrement au
-dessus
de 600 ha. Autre production emblématique de l’Ile, la pomme de terre primeur, après avoir diminué
brutalement entre 1970 et 1979, a vu sa superficie se stabiliser entre 310 et 350 ha. De 570 en 1970, le
nombre d’exploitations agricoles est passé à 60 en 2009. Elles font vivre
un peu moins de 90 actifs (2 % de la
population active de l’île). L
a surface agricole utilisée représentait 1 567 ha en 2009 et avait diminué de 1000
ha en 40 ans
. Cependant, l’
agriculture demeure un enj
eu majeur pour l’île,
notamment pour
l’entreti
en et
l’équilibre des paysages et p
our éviter le développement des friches et des espèces invasives ;
- l
’ostréiculture
rétaise était exercée
en 2009 par un peu moins d’une soixantaine d’exploitations
; une partie
des ostréiculteurs tente de mieux valoriser la production en assurant eux-mêmes la commercialisation finale.
En 2009, environ 200 personnes vivaient encore directement de cette activité.
L’attrait touristique de l’île et ses impacts
L’activité touristique est un moteur essentiel de l’économie résidentielle sur l’Ile de Ré.
Selon le rapport de
présentation du SCOT, l’île de Ré présentait en 2010 une capacité d’accu
eil de 153 877 personnes dont
18 301 au titre des résidences principales, 74 620 au titre des résidences secondaires, 34 220 au titre des 51
campings, 2 061 au titre des 38 hôtels, 6
251 au titre des locations de meublés, maisons d’hôtes et autres
hébergements, 4
000 au titre du camping sur parcelles privées, 280 au titre de l’hébergement sur les bateaux
et 14 144 au titre des visiteurs à la journée.
Toutefois, ces capacités d’accueil théoriques n’étaient pas totalement remplies
:
en 2010, elles n’étaient
r
emplies qu’aux neuf dixièmes
de juillet à août 2010
, qu’aux sept dixièmes
d
’avril à juin et qu’aux six dixièmes
en septembre.
Outre les pressions accrues qu’elle exerce sur l’environnement, cette forte fréquentation touristique suscite
des difficultés de transports. En effet, le trafic sur le pont
de l’Ile de Ré
est en augmentation régulière depuis
son ouverture, avec une moyenne de 8 300 entrées par jour en 2009
. Ainsi, près de 3,1 millions d’entrées ont
été comptabilisées en 2009, contre un peu plus de 2,9 millions en 2005, cette fréquentation étant très
saisonnière.
La population permanente et son besoin en logement
La population permanente
de l’Ile de Ré était
un peu moins importante en 2012 (18 101 habitants) qu’en 2010
(18 330) mais plus importante de 7,5
% qu’en 1999. Les dynamiques sont
toutefois diverses selon les
communes : alors que les communes de Rivedoux-Plage, de Sainte-Marie et, dans une moindre mesure, de
Loix, ont connu des augmentations 1999-2012 plus importantes que la moyenne (respectivement + 31 %,
+ 25,5 % et + 9,7 %) , les communes de Saint-Martin-de-Ré, de Les Portes en Ré, de Saint-Clément-des-
Baleines et
d’Ars en Ré ont vu leur population permanente diminuer
(respectivement - 8,2 %, - 8,1 %, - 5,1 %
et - 4,2 %).
Selon le rapport de présentation du SCOT, cette population permanente présente les caractéristiques
suivantes :
- un indice de jeunesse (population de moins de 20 ans / population de plus de 60 ans) faible : en 2009, il
s’élevait à
0,62 contre 0,8 pour le département de la Charente-Maritime. En 2009, la population des plus de 60
ans dépassait les 33 % de la population totale de l’Ile. Ce vieillissement aurait plusieurs origines : l’arrivée de
nombreux retraités qui viennent s’installer définitivement sur l’Ile à l’
âge de la retraite ; la difficulté pour les
Rapport d’observ
ations définitives
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Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
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jeunes ménages de s’installer sur l’Ile et d’y travailler compte tenu du coût du foncier (de nombreux actifs
rétais sont ainsi obligés de se loger sur le continent et plus particulièrement sur l’agglomération roc
helaise) ; la
difficulté de transmettre les entreprises, ce qui n’encourage pas l’installation de jeunes. Ce vieillissement a
pour conséquence que le nombre moyen d’occupants par résidence principale est en diminution constante
(environ 2,2 en 2009 contre 2,3 en 1999 et 2,9 en 1990
) et plus bas qu’en
moyenne nationale (2,3 en 2006) ;
- un niveau de vie moyen supérieur à celui du continent :
en 2006, l’île
de Ré comptait 11 606 foyers fiscaux,
dont près de 60 % étaient imposables, hormis Saint-Martin-de-Ré
où elle approche 50 %. L’impôt moyen pour
l’ensemble des foyers fiscaux est de 1 998 € sur l’Ile de Ré, chiffre nettement supérieur à celui de
l’agglomération de La Rochelle (1 323 €), de la commune de La Rochelle (1 164 €) et du département (941 €).
Le ni
veau des revenus sur l’Ile de Ré est supérieur à celui du continent : le
revenu net imposable moyen
(28
235 €) y dépasse de 10
% celui de l’agglomération rochelaise évalué à 25 343 €. Toutefois, il existe des
disparités sur l’Ile, les revenus moyens des foyers évoluant de 22 000 € pour la commune de Saint
-Martin-de-
Ré à 32 500 € pour la commune de La Couarde
-sur-Mer.
- cependant, plus de 40 % des foyers rétais ne sont pas imposés. Il y a donc un nombre important de
ménages rétais à revenu modeste. Les chiffres qui précèdent ne doivent pas non plus occulter le fait que les
ménages à revenu modeste sont souvent contraints de quitter l’Ile car ils ne peuvent subvenir à leurs charges
(coût des loyers, coût du foncier, etc.).
Selon le rapport de présentation du SCOT, le parc de logements était composé en 2009 à 61,5 % de
résidences secondaires contre 36,3 % de résidences principales. Le nombre de logements a fortement
augmenté, avec une nette accélération depuis 1990 et un ratio résidences principales / résidences
secondaires qui évolue au profit des secondes.
Ce sont 2 107 logements (hors logements sociaux) qui ont été construits entre 2000 et 2007. Les communes
de Le Bois-Plage-en-Ré, Sainte-Marie-de-Ré, La Flotte et Rivedoux-Plage comptabilisent à elles seules 1 644
logements nouveaux, soit près de 61 % de la dynamique
de création de logements sur l’î
le.
Le rapport de présentation du SCOT estime par ailleurs que la présence de logements locatifs sociaux est
essentielle pour au moins trois raisons : elle permet de démarrer un itinéraire résidentiel pour les jeunes
ménages qui débutent dans la vie active ; elle contribue aux objectifs de mixité sociale
; c’est une condition
pour favoriser le maintien et le développement de la vie à l’année sur l’Ile.
Or, en 2009, le nombre de
logements sociaux était de 619 et l’île de Ré accusait un net retard par rapport aux objectifs initiaux du
schéma directeur de 2000 qui préconisait à l’échéance 2006 la réalisation de 235 à 260 logements sociaux
alors qu’en 2006, seuls 113 log
ements locatifs sociaux avaient été réalisés. Par ailleurs, le taux de
renouvellement au sein du parc social était quasi nul : on habite en moyenne 14 ans dans son logement. Or,
le déficit en jeunes ménages menace l’équilibre de certain
s équipements comme les écoles. Le SCOT reprend
également des extraits d’une étude de 2009 selon laquelle il existait
en 2009 une forte demande de logements
sociaux
émanant de résidents déjà établis sur l’île
(plus de 400 demandes) et
plus d’une centaine de
demandes émanant de personnes habitant ailleurs. Les taux de demandes de logements sociaux pour 1000
habitants (24 si l’on ne prend en compte que les demande
s
émanant d’iliens) étaient donc supérieurs à ceux
constatés en moyenne départementale (18,2) ou régionale (16,7).
Synthèse des principaux enjeux
Tirant les conclusions de ce diagnostic, le rapport de présentation du SCOT a identifié en 2012 les principaux
enjeux suivants :
-
la pérennisation de la répartition entre 20 % d’espaces urbanisés et urbanisables et de 80 % d’espaces
agricoles et naturels, ce qui pose en corollaire la question du réinvestissement urbain et villageois ;
-
l’a
ugmentation du parc de logements aidés
tout en favorisant le “turn
-
over”
;
Rapport d’observ
ations définitives
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Limousin, Poitou-Charentes
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- le maintien de conditions globalement favorables à la vie à
l’année (croissance des emplois, équipements
culturels et sportifs, crèches écoles, commerces médecins) ;
- l
’élaboration d’un nouveau système de
transports et de déplacement, en renforçant les possibilités de
transport public entre l’île et le continent et en créant des modalités de dessertes internes à l’île alternatives à
l’automobile, pour dissuader son utilisation, en particulier pour les visiteurs à la journée
;
- le développement de la qualité environnementale des activités productives rétaises tell
es que l’ostréiculture,
le maraîchage, la saliculture, la viticulture et
l’artisanat,
pour leur permettre de tirer mieux profit de l’activité
touristique et de l’image de marque
« Ile de Ré »
;
-
la préservation de la qualité des milieux marins et l’élaboration pour les espaces littoraux d’une stratégie
intégrant leurs fonctions physiques, écologiques, économiques et sociales ;
-
la nécessité d’une action globale pour protéger l’île du risque de submersion marine, dans
un contexte de
réchauffement climatique et de montée du niveau des océans ;
- la gestion dynamique et environnementale des trois p
orts de l’île (La Flotte, Saint
-Martin et Ars).
8.2.
L
ES OBJECTIFS
,
ORIENTATIONS ET VICISSITUDES DU
SCOT
Le cadre juridique du SCOT
Le contenu obligatoire des SCOT a été fortement remanié par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 (dite
« Grenelle II »
). Toutefois,
qu’il soit antérieur ou postérieur
à cette loi, il doit comporter trois parties, dont
chacune a une fonction et/ou une portée juridique différente :
- le
rapport de présentation et l’évaluation environnementale constituent la base du diagnostic préalable et
présentent une importance cruciale car c’est de la qualité du diagnostic initi
al que découle la qualité et la
pertinence des objectifs fixés et des prescriptions élaborées ;
- le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) a pour fonction de fixer les objectifs des
politiques poursuivies dans de nombreux domaines ; il constitue donc le document stratégique central, dont
découlent à la fois les prescriptions qui figurent dans la troisième partie du SCOT mais aussi à partir duquel
sont str
ucturés, mis en œuvre et évalué
s les programmes et actions afférents aux politiques publiques dont il
a fixé les objectifs ;
- le document d'orientation et d'objectifs -DOO- (dans la version post Grenelle II) ou le d
ocument d’orientations
générales -DOG- (dans la version ante Grenelle II) comporte le contenu à portée prescriptive qui concentre et
exprime le caractère d’acte à portée règlementaire du SCOT
.
Les évolutions juridiques introduites par la loi Grenelle II ont une importance particulière dans le cas du SCOT
de l’Ile de Ré. En effet,
sa prescription est intervenue en 2009,
avant l’entrée en vigueur de la loi Grenelle II
mais son approbation est intervenue après (en 2012). Pour régler ce type de situation, ladite loi prévoit au
point VIII de son article 17, tel que modifié par la loi n° 2011-12 du 5 janvier 2011, que
«
(…) les
SCOT en
cours d'élaboration ou de révision approuvés avant le 1er juillet 2013 dont le projet de schéma a été arrêté
(…)
avant le 1er juillet 2012 peuvent opter pour l'application des dispositions antérieures »
.
Il peut cependant être constaté que la CdC
de l’
Ile de Ré
a fait preuve d’un certain flottement juridique pour ce
qui est de
sa position quant à l’application de ces dispositions
transitoires :
-
le document arrêté le 15 décembre 2011 et soumis à l’enquête publique était clairement présenté comme un
SCOT
« Grenelle II »,
notamment à la page 3 de son PADD. Au demeurant, le projet arrêté comportait bien un
DOO et pas un DOG.
Rapport d’observ
ations définitives
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Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
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- en revanche, le document approuvé par le conseil communautaire le 25 octobre 2012 est un document
antérieur à la loi Grenelle II (avec notamment un DOG), le conseil communautaire ayant fait ce choix lors de
sa délibération d’approbation (p
our autant, ce SCOT approuvé comportait encore quelques mentions de
dispositions législatives issues de la loi Grenelle II notamment en ses pages 22 et 23).
La procédure d’élaboration et d’approbation
du SCOT de l’I
le de Ré et son coût
Le contrôle de régularité effectué sur le respect des différentes étapes obligatoires de la procédure
d’élaboration du SCOT
n’appelle pas d’observation
. Il
n’a toutefois pas porté
sur une appréciation plus
approfondie de certains aspects de lé
galité, qu’il
incombait à la seule juridiction administrative de trancher.
L
e calendrier d’élaboration a été bien maîtrisé,
le SCOT ayant été élaboré en trois ans et demi : la décision le
prescrivant a été prise par le conseil communautaire le 30 avril 2009, le projet a été arrêté le 15 décembre
2011 et le document final a été définitivement approuvé, après enquête publique, le 25 octobre 2012.
Il convient par ailleurs de signaler que le conseil communautaire a, dès le 11 juillet 2013, prescrit une révision
de ce SCOT avec deux objectifs : le rendre conforme aux prescriptions de la loi Grenelle II (en particulier pour
y adjoindre un document d’aménagement commercial
) et élaborer un chapitre individualisé valant schéma de
mise en valeur de la mer.
La CdC
de l’
Ile de Ré évalue le coût enge
ndré par l’élaboration du SCOT à plus de 0,666 M€.
Ce montant
inclu
t des coûts internes de personnel (0,178 M€), le coût des cabinets chargés de l’élaboration
de divers
documents tout au long de la procédure (0,323
M€), le coût de diverses expertises (0,057 M€), l’indemnisation
de la comm
ission d’enquête publique (0,02
M€), les frais de conseils
d’avocats (0,04
M€) et, pour le reste
(0,048
M€), divers frais d’impression et de publication.
Pour les financer, la CdC
de l’
Ile de Ré a perçu des
aides externes de l’Etat
à hauteur
de 0,115 M€, le reste (soit 0,551 M€) ayant dû être autofinancé
.
La qualité du diagnostic préalable
L’avis de l’Etat
en date du 12 mars 2012 sur le projet de SCOT arrêté ne comporte pas de mention spécifique
sur le rapport de présentation.
L’avis de l’autorité environnementale
(la direction régionale de l'environnement,
de l'aménagement et du logement de Poitou-Charentes) en date du 6 avril 2012 se conclut par le constat
d’
« un diagnostic socio-économique de qualité, présentant
bien le fonctionnement et les tendances d’évolution
du territoire et sur un état initial qui, malgré une analyse appelant parfois des compléments et surtout des
précisions, permet de dresser un tableau satisfaisant des enjeux environnementaux majeurs »
. Cet avis
comportait cependant aussi des critiques tenant au fait que
«
l’analyse du milieu naturel se limite à une
description des différents milieux sans réelle mise en évidence des continuités écologiques »,
qu’
« à
l’exception de recommandations architecturales générales, le projet ne traite pas de façon spécifique la
question paysagère, alors que la totalité du territoire, en site inscrit ou classé, nécessite sur ce point une
attention particulière »
et que
«
le positionnement des zones à urbaniser, les projets d’équipement (le projet de
golf, notamment) appelleraient une analyse plus fine de leur intégration environnementale (…)
».
Pour autant,
dans son jugement n° 1203137 du 9 juillet 2015, le tribunal administratif de Poitiers
saisi du SCOT n’a retenu
aucun des moyens de légalité interne portant sur des insuffisances alléguées du rapport de présentation.
Le contenu du projet
d’aménagement et de développement durable
(PADD)
Les dispositions du code de l’urbanisme sont assez peu explicites pour ce qui est du contenu du PADD.
Dans
sa version antérieure à la loi
Grenelle II, l’article L.
122-1 dudit code disposait que le PADD
«
(…
) fixe les
objectifs des politiques publiques d'urbanisme en matière d'habitat, de développement économique, de loisirs,
Rapport d’observ
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Communauté de communes de l’Ile de Ré
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de déplacements des personnes et des marchandises, de stationnement des véhicules et de régulation du
trafic automobile ».
En applicati
on de l’article L.
141-4
du code de l’urbanisme dans sa version applicable
actuellement (issue de la loi Grenelle II), le PADD :
«
(…)
fixe les objectifs des politiques publiques
d'urbanisme, du logement, des transports et des déplacements, d'implantation commerciale, d'équipements
structurants, de développement économique, touristique et culturel, de développement des communications
électroniques, de qualité paysagère, de protection et de mise en valeur des espaces naturels, agricoles et
forestiers, de préservation et de mise en valeur des ressources naturelles, de lutte contre l'étalement urbain,
de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques.
(…)
».
Ainsi, alors que dans sa version antérieure à la loi Grenelle II, le PADD du SCOT devait se limiter à aborder
les politiques sectorielles sous le seul angle
de l’urbanisme
, il lui appartient désormais de
« fixer »
les objectifs
de
l’ensemble des p
olitiques publiques susmentionnées. Une telle obligation peut cependant apparaître
difficile à mettre en œuvre, en particulier lorsque, comme c’est le cas pour la CdC de l’
Ile de Ré, certaines
desdites politiques n’entrent pas ou
bien que de manière partagée
avec d’autres acteurs
, dans le champ des
compétences
statutaires de
l’établissement public chargé de l’élaboration du SCOT.
A cet égard, le
guide pratique sur le SCOT établi en juin 2013 par le Ministère de l’Égalité des territoires et du
Logement
10
comporte les explications suivantes : « le PADD explicite les objectifs politiques partagés
(…) (et)
permet de prendre connaissance des choix politiques qui ont guide
les auteurs du SCOT. (…)
». Selon la
doctrine
11
, « si le PADD est conçu comme le « réceptacle » des grandes politiques publiques qui trouvent à
s’ap
pliquer sur le territoire, le lieu où elles se mettent en cohér
ence, il constitue néanmoins (…) l’étape
préalable indispensable
à la rédaction d’un DOO qui est, lui, le document opposable à un ensemble d’actes et
d’actions qui vont se développer sur le ter
ritoire. Autrement dit, même si le terme « urbanisme » a vu son
contenu s’élargir, le SCOT demeure un document d’aménagement
».
Ainsi, il est recommandé
,
pour la
rédaction des PADD «
de mieux distinguer au sein des thématiques du PADD les objectifs suscept
ibles d’un
prolongement normatif et les objectifs qui demeurent dans l’ordre d’une indication de cohérence des politiques
publiques sur le territoire ».
Dans sa réponse aux observations provisoires, le président de la CdC de l’Ile de Ré a rappelé à juste
titre que
la publication de ce guide pratique sur le SCOT était intervenue en juin 2013, soit postérieurement à
l’approbation du SCOT de l’Ile de Ré le 25 octobre 2012. Les «
bonnes pratiques » qui y sont décrites peuvent
malgré tout servir de base de référence, les dispositions législatives et règlementaires du code de l'urbanisme
applicables n’ayant quant à elle pas été modifiées significativement entre octobre 2012 et juin 2013.
Pour ce qui est du SCOT approuvé par la CdC
de l’
Ile de Ré le 25 octobre 2012, les objectifs du PADD
s’articulent en trois grandes parties
:
- affirmer un nouvel équilibre insulaire :
« deux systèmes insulaires à différencier et à équilibrer » ; « Saint-
Martin-de-Ré et Ars-en-Ré : des fonctions spécifiques à affirmer »
;
« des cap
acités d’accueil qui sont et
resteront limitées » ;
- c
onforter la vie à l’année
:
« une offre de logements à diversifier » ; « d
évelopper sur l’Ile de Ré une logique
de sobriété énergétique au niveau du bâti rétais » ; « développer des emplois verts et les services à la
personne » ; « d
es équipements et des services à développer sur l’Ile
» ; « d
ynamiser l’économie en
optimisant les conditions d’accueil et en proposant une stratégie touristique
» ; « se déplacer autrement :
développer une offre de transports alternatifs efficace et innovante » ;
10
Source :
11
Source :
Rapport d’observ
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52/78
- p
réserver les fondamentaux environnementaux de l’identité rétaise et valoriser les ressources primaires
:
« v
ers une stratégie globale de gestion du risque d’érosion et de submersion marine
» ; « préserver et
valoriser les unités paysagères et patrimoniales rétaises » ; « valoriser et gérer les ressources terrestres et
marines » ; « garantir la qualité de la ressource (eaux et déchets) » ; « mobiliser les énergies renouvelables,
les énergies “vertes”, en tenant compte du contexte de l’Ile de Ré
».
Dans son avis sur le projet arrêté en date du 12 mars 2012, la préfète de la Charente-Maritime avait salué
«
un document de qualité (qui) (…) se donne l’ambition de répondre aux besoins de la population permanente
et affic
he un objectif d’extensions urbaines mesurées
, exclusivement destinées aux logements sociaux et aux
équipements d’intérêt collectifs. Il fixe un objectif de capacité d’accueil en accord avec les conditions de la
préservation des grands équilibres, de la qualité et de l’attrait de l’île et affiche en p
articulier, comme objectif
fort, la réduction du rythme de construction des résidences secondaires qui devra tendre vers un rythme
proche de zéro en 2020. La maîtrise du résiduel constructible constitué, dans ce contexte, un des enjeux
majeurs de l’île, en
jeu qui est bien explicité dans le SCOT »
. Cet avis comportait toutefois également des
remarques un peu plus critiques pour ce qui est du PADD :
deux nouvelles zones d’activités prévues dans des
extensions urbaines, certes modestes, se situent en site classé ; les transports devront encore faire
l’objet
d’études
pour déterminer les solutions alternatives à la voiture particulière ; le projet de golf fait aussi
l’objet de
réserves.
Pour sa part, l
a CRC observe que, si l’on retient une approche relevant de l’
évaluation des politiques
publiques et si l’on considère que le PADD d’un SCOT constitue le document stratégique central ayant pour
objet d’énoncer des objectifs importants dans de multiples domaines, il apparaît que celui du SCOT de l’Ile de
Ré aurait également gagné :
-
afin d’être plus lisible,
à séparer clairement au moins dans un tableau récapitulatif,
d’une part les objectifs
donnant lieu, en vue de leur réalisation, à l’édiction de principes, objec
tifs ou orientations opposables aux
documents de planification de niveau inférieur
, et d’
autre part les autres objectifs ne débouchant pas ou ne
pouvant pas déboucher sur de telles prescriptions ;
- afin de constituer un réel outil de pilotage stratégique, à inclure, au moins un tableau récapitulatif permettant
d’identifier pour chacun des objectifs identifiés, quelles sont les collectivités locales ou établissements publics
disposant des compétences pour le
mettre en œuvre, quelles so
nt les modalités et moyens envisageables à
cette fin, quelle est l’échéance prévisionnelle de mise en œuvre
, et quels sont les outils et indicateurs pouvant
être mis en place pour le suivi et l’
évaluation.
Les prescriptions du
document d’orientations
générales (DOG)
Le rappel du cadre juridique et de son évolution
En application de
l’actuel article
L. 142-1 du code de l'urbanisme, divers documents doivent être compatibles
avec le DOO du SCOT : tel est notamment le cas des plans locaux d'urbanisme, des programmes locaux de
l'habitat, des plans de déplacements urbains, des schémas de développement commercial, des plans de
sauvegarde et de mise en valeur et des périmètres d'intervention prévus pour la protection et la mise en valeur
des espaces agricoles et naturels périurbains. Des obligations similaires de compatibilité étaient également
prévues par rapport au DOG relevant des SCOT ante Grenelle II. Le DOO et avant lui, le DOG, constituent
donc la seule
partie d’un SCOT qui présente
une portée juridique directement opposable à ces documents de
planification de niveau inférieur.
Toutefois, un DOO (ou DOG) ne saurait empiéter sur le pouvoir normatif reconnu en particulier aux communes
ou aux établissements
publics de coopération intercommunale en matière d’élaboration des
plans locaux
d’urbanisme
.
C’est
au demeurant
pour le schéma directeur de l’Ile de Ré
(qui précédait le SCOT approuvé en
octobre 2012)
que le Conseil d’Etat
avait, dans sa décision n° 269239 en B du 10 janvier 2007, posé pour
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
53/78
principe que
« si les auteurs d'un schéma
(…)
peuvent légalement se fonder sur l'importance de certaines
activités sur le territoire couvert par celui-ci pour prévoir des prescriptions spécifiques de nature à orienter leur
développement et à assurer leur compatibilité avec d'autres objectifs assignés par la loi, c'est à la condition
que ces prescriptions
(…)
n'interfèrent pas, par leur précision, avec celles qui relèvent des documents locaux
d'urbanisme, en particulier des plans locaux d'urbanisme ».
Cependant, la loi Grenelle II a fortement accru le contenu du DOO, ce qui a eu pour effet un net renforcement
de la portée normative du DOO, à la fois en raison de la multiplication du nombre de normes de portée
générale qu’il
doit ou peut contenir mais aussi
du fait qu’
y figurent désormais des normes caractérisées par
une précision renforcée, notamment en matière de zonages ou bien en termes de chiffrages fixant de façon
quantitative un seuil à respecter, un plafond à observer ou un résultat à atteindre (voir les actuels articles
L. 141-1 à -26 du code de l'urbanisme).
L’insertion
contestable dans le DOG
du SCOT de l’île de Ré
de
« recommandations »
ou de
« préconisations »
sans portée juridique
Le préambule du
DOG du SCOT de l’Ile de Ré indique
que chacune de ses parties
« comprend des
orientations, qui s’adresse
nt aux colle
ctivités locales du territoire (…) (et qui)
ont des portées juridiques
distinctes : / - « Le SCOT prescrit » constitue les orientations opposables aux plans l
ocaux d’
urbanisme, avec
lesquelles ceux-ci doivent être compatibles. Ce sont les seules règles dans le document qui peuvent être
opposées. Ces orientations sont mises en exergue, dans le document, par un encadré et un code couleur
(bleu). / « "Le SCOT recommande" ou "le SCOT préconise" » invite les collectivités locales à adopter des
option
s d’aménagement ou des pratiques de gestion qui permettent de traduire les objectifs du SCOT
».
Ainsi, parmi ces simples
« recommandations »
ou
« préconisations »
non opposables figurent, entre autres :
-
l’objectif
« majeur »
de résorption du camping sur parcelles privées, pour lequel il est
« préconisé »
la mise
en œuvre d’outils d’acquisition foncière
;
-
l’objectif d’amélioration de la qualité de perception des campings dans les paysages, pour lequel il est
« recommandé »
la mise en œuvre d’une norme à l’échelle de l’île
;
-
l’objectif de calibrer l’offre de stationnement pour lequel le DOG
« préconise »
trois mesures nécessitant de
«
coordonner et d’homogénéiser l’organisation du stationnement
» ;
-
l’objectif de valoriser
le patrimoine bâti et urbain pour lequel le DOG
« préconise aux PLU de porter une
attention particulière aux éléments du patrimoine bâti qu’il semble nécessaire ou important de protéger
»
;
-
l’objectif de valoriser l’éco
-habitat rétais pour lequel le DOG
« recommande de favoriser, au travers des
politiques publiques, l’émergence de constructions moins consommatrices d’énergie, de type passive, voire
positive »
;
-
l’objectif de valoriser le patrimoine végétal pour lequel le DOG
«
recommande l’élaboration d’une boîte à
outils paysagers de référence pour les documents d’urbanisme (sans) portée règlementaire
»
;
Or, le guide pratique du SCOT à l’intention des élus établi en juin 2013 par le Ministère de l’Égalité des
territoires et du Logement, déjà mentionné précédemment, rappelle que le DOO, tout comme le DOG avant
lui,
«
est un document opposable. En cela, il ne devrait contenir que des prescriptions. Tout conseil ou action
relevant de bonnes pratiques cités a
titre d
’
indication, de préconisation et de recommandation ne devraient
pas figurer dans un document opposable. Leur place se situe, si besoin, au sein du rapport de présentation ou
dans un document annexe à vocation pédagogique ».
La CRC observe donc que les onze
« recommandations »
et les treize
« préconisations »
qui figurent dans
l’ensemble des trois parties du DOG du SCOT de l’Ile de Ré ne correspondent juridiquement pas à ce que
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
54/78
prévoient les textes applicables, puisque qu’elles ne sont pas opposables en termes de compatibilité aux
documents de planification de niveau inférieur. Dans ces conditions, et en dépit de la précision susmentionnée
figurant
dans
le
préambule
du
DOG,
en
toute
rigueur
juridique,
ces
« préconisations »
ou
« recommandations »,
volontairement dépourvues de caractère prescripti
f, n’auraient pas dû y figurer.
En revanche, la CdC
de l’
Ile de Ré aurait pu :
-
pour certaines d’entre elles, envisager d’en faire de véritables prescriptions, à condition de s’assurer qu’elles
entraient dans le champ légal du contenu des DOG ;
- à défaut, et/ou pour les autres, les insérer directement dans le PADD, qui, comme indiqué précédemment,
comporte un champ plus large qui s’étend aux objectifs de di
verses politiques publiques.
L’insertion dans le DOG du SCOT de l’Ile de Ré
de nombreuses
« prescriptions »
de nature à encadrer
utilement les documents d’urbanisme
Le DOG comporte cependant également de nombreuses prescriptions qui sont de nature à encadrer utilement
les documents d’urbanisme,
notamment pour ce qui est des grandes orientations suivantes
: « 80 %
d’espaces agricoles et naturels / 20
% d’espaces urbanisés et urbanisables
», « soutenir la population
permanente pour conforter la vie à l’année
», « a
ssurer un développement équilibré des communes de l’Ile à
travers des extensions urbain
es mesurées et d’intérêt collectif
», « g
arantir l’équilibre entre capacité d’accueil
et capacité d’alimentation et de traitement de l’eau
», « assurer un développement économique équilibré se
calant sur l’armature villageoise
», « garantir la pérennité du foncier agricole et ostréicole » « favoriser
l’exploitation de l’économie agricole et ostréicole
» « veiller à une continuité fonctionnelle, architecturale et
paysagère des nouveaux quartiers avec les structures urbaines et villageoises » « valoriser le patrimoine bâti
et urbain, et savoir le faire évoluer » « cadrer les entités paysagères rétaises pour une meilleure lisibilité » et
« garantir la pérennité et la fonctionnalité de la trame verte, bleue et bleue marine »
;
S’’agissant en particulier des
« objectifs politiques minimaux de logements aidés »,
le DOG comporte des
objectifs précis, déclinés par communes, en termes de nombres de logements et de consommation maximale,
à cette fin, des nouvelles extensions urbaines autorisées (au total 13,97 ha répartis sur six communes).
Il en est de même pour les
«
type d’équipements à programmer
»
et de la consommation à cette fin, des
superficies maximales des extensions urbaines autorisées (au total 2,56 ha répartis sur quatre communes)
ainsi que pour les
« extensions urbaines autorisées à vocation d'activités économiques »
et de la
consommation à cette fin, des superficies maximales (au total 5,45 ha répartis sur cinq communes).
La question du traitement dans le DOG du SC
OT de l’Ile de Ré de l’enjeu central concernant la limitation
des
nouvelles constructions
Sur ces deux aspects, le DOG vise un net ralentissement des nouvelles constructions par rapport aux
évolutions antérieures, avec, à horizon 2020, les objectifs maximaux suivants :
- 700 nouveaux logements permanents supplémentaires : un tiers en extension urbaine pour des logements
sociaux, un tiers en
« résiduel constructible »
(soit 230 logements) et un tiers par divisions foncières ou de
bâtiments existants.
- 1 000 nouvelles résidences secondaires supplémentaires, soit 670 dans le
« résiduel constructible »
et le
reste par divisions foncières ou de bâtiments existants.
Le
« résiduel constructible »
(parfois qualifiés de
« dents creuses »
) est constitué de terrains non encore
construits
mais se situant à l’intérieur des zones urbaines
existantes. Selon les estimations du SCOT, en 2012
sa superficie totale sur le territoire
de l’île de Ré
était
d’env
iron 263,5 hectares, dégageant ainsi un potentiel
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
55/78
maximal de 4 500 logements. Cette perspective étant largement au-delà des objectifs maximaux
susmentionnés, le DOG
« préconise »
que la consommation de la superficie de
« résiduel constructible »
ne
dépasse pas 20 % de sa superficie totale, soit 53 hectares.
Il ne s’agit toutefois que d’une simple
« préconisation »
sans portée juridique contraignante. Ce point a dès
lors
été au centre d’un désaccord entre la
CdC
de l’
Ile de Ré et la préfète de la Charente-Maritime, qui
estimait nécessaire
d’adjoindre
au SCOT un tableau précisant les objectifs, déclinés par commune, en termes
de production de logements, comme cela a été fait pour les logements sociaux. La position préfectorale se
fondait sur l’actuel article L.1
41-12
du code de l’urbanisme
(ancien article L. 122-1-7 issu de la loi Grenelle II)
qui dispose que le DOO
«
précise (…)
les objectifs d'offre de nouveaux logements, répartis, le cas échéant,
(…) par commune
».
La préfecture considérait donc que le terme
« le cas échéant »
doit être lu comme
const
itutif d’une obligation dès lors que le périmètre d’un
SCOT englobe plusieurs communes.
La CRC observe cependant
que l’interprétation à donner à ces dispositions législative
s
n’a semble
-t-il pas
encore été précisée par la jurisprudence administrative, la doctrine
12
préconisant une interprétation plus
souple, permettant deux options : soit
ne fixer des objectifs d’offre nouvelle
de logements
qu’à l’échelle du
périmètre du SCOT en prescrivant aux
plans locaux de l’habitat
de les répartir (sans pouvoir directement
influer sur cette répartition) ou bien territorialiser
les objectifs d’offre nouvelle à l’échelle intercommunale ou
communale.
Dans le cadre du désaccord l’opposant à la préfecture sur ce point,
le Président de la CdC
de l’
Ile de Ré
mettait également en avant cette interprétation plus souple. Il indiquait par ailleurs que, puisque le SCOT avait
été engagé et arrêté avant le 1
er
juillet 2012, il pouvait relever des dispositions antérieures à la loi Grenelle II,
qui ne mentionnaient pas de répartition par communes d
e l’offre de nouveaux logements. C’est donc
vraisemblablement également en raison de ce désaccord que la CdC
de l’
Ile de Ré a finalement décidé de
changer de fondement juridique au stade
de l’approbation du SCOT,
pour en faire un document de
planification ante Grenelle II.
Au-delà de ces aspects juridiques, sur le fond, le débat concerne bien évidemment la maîtrise de
l’urbanisation sur un territoire ilien qui n’est pas extensible.
L’enjeu principal ne concerne pas la
répartition
entre zones urbaines et zones agricoles ou naturelles, puisque, comme indiqué précédemment, le SCOT a
retenu un rapport de 20 % / 80
% pour cette répartition et n’a prévu d’autoriser à l’urbanisation nouvelle que
quelques zones d’une superficie totale de 23 ha, au demeurant destinées à des projets d’intérêt général
(création de logements sociaux ou de zones d’activités).
L’enjeu central concerne la question des constructions nouvelles en zones urbaine
s. Or, comme indiqué
précédemment, la consommation maximale de 53 ha dans le
« résiduel constructible »
ne constitue qu’une
simple
« préconisation »
mais pas une
« prescription »
du DOG. De plus, cet objectif n’y est fixé qu’à
«
l’échelle de l’Ile de Ré
»,
sans mention du fait qu’il devrait aussi ê
tre respecté pour chaque commune. En
tant que telles, ces dispositions n’apparaissent donc pas suffisantes pour garantir l’atteinte des objectifs de
maîtrise de l’urbanisation fixés par le PADD, chaque commune pouvant
en effet, du moins en théorie, être
tentée de laisser
aux autres le soin de contribuer aux objectifs de maîtrise de l’urbanisation.
La CRC observe cependant que même si des objectifs précis de répartition par commune avaient été intégrés
dans le DOG, cela n’aurait pas permis de
faire l’économie de la question cruciale des outils utilisables pour
leur mise en œuvre dans le cadre des plans locaux d’urbanisme. En effet, le contenu
de ces plans est défini
de manière précise et limitative par les actuels articles L. 151-1 à -48 du code de l'urbanisme. Or, ni ces
12
Source : GRIDAUH « SCOT et habitat
–
fiche 5 sur «
la territorialisation des objectifs du SCOT en matière d’habi
tat »
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
56/78
dispositions, ni aucune autre disposition dudit code ne permettent de fixer en tant que tel un nombre maximum
de constructions réalisables
à l’intérieur d’une zone urba
ine. Par ailleurs, ces dispositions ne prévoient pas
davantage la possibilité de fixer
une limitation des constructions en fonction d’un pourcentage maximal du
« résiduel constructible »
existant.
Ainsi, à
l’intérieur d’une zone urb
aine, la maîtrise de la constructibilité nouvelle ne peut donc être obtenue que
p
ar l’utilisation d’un certain nombre de règles légalement autorisées. C’est précisément pour cette raison que
le DOG du SCOT approuvé par la CdC
de l’
Ile de Ré a
« prescrit »
de mobiliser divers outils figurant dans le
code de l’urbanisme, notamment
ses articles relatifs aux capacités
d’accueil des espaces littoraux
, ceux
relatifs au classement de parcelles en espaces boisés classés, ceux permettant
de réglementer l’implantation
des constructions par rapport à l’emprise des
voies, aux limites séparatives et aux autres constructions dans
un même terrain, ceux relatifs aux
obligations en matière d’espaces libres et de plantation
, ceux relatifs à la
délimitation et à la protection de quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à
protéger, à mettre en valeur ou à requalifier (
pour des motifs d’ordre cul
turel, historique ou écologique) et ceux
permettant d’identifier et de
localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés à protéger et
inconstructibles. Dans le même but, le DOG a également
« prescrit »
la mise en œuvre d’Aires de mise en
v
aleur de l’
architecture et du patrimoine (AVAP) régies par le code du patrimoine.
La CRC observe donc que
s’
il aurait certes
été utile que les objectifs d’offre de résidences secondaires et de
logements nouveaux soient repartis par commune et/ou que la constructibilité limitée à 20 % du
« résiduel
constructible »
soit instituée sous forme de prescription imposée sur chaque territoire communal, la mise en
œuvre effective de ces éléments aurait
en toute hypothèse été tributaire de la manière dont elle aurait été
transcrite sous forme règlementaire dans les plan locaux d’urbanisme. En outre, le respect de la compatibili
té
de cette transcription avec les prescriptions éventuelles du SCOT n’aurait guère été facile à apprécier.
Ainsi, et au-delà des prescriptions pouvant être envisagées dans un SCOT, l
’atteinte des objectifs
de maîtrise
de l’urbanisation
fixés par le SCOT
de l’Ile de Ré
dépend aussi et surtout de la volonté réelle de la
communauté de communes, de ses communes membres et de ses habitants. A cet égard, les élus locaux
rencontrés au cours du contrôle ont tous fait part de leur engagement résolu en faveur de la préservation de
l’environnement, du patrimoine et des sites, qui confèrent à leur île son caractère exceptionnel.
D’autres observations sur le contenu du DOG
La CRC observe par ailleurs, que :
- certaines normes à vocation prescriptive ou indicative édictées par le SCOT ne concernent pas réellement
les documents de planification de niveau inférieur devant être compatibles avec lui
, puisqu’elles
ont pour objet
la réalisation d’études ou la mise en œuvre de dispositifs contractuels qui sont sans lien di
rect avec lesdits
documents. Tel est notamment le cas :
de l’orientation visant à
« développer et sécuriser le réseau adapté aux
modes de déplacements propres »
qui renvoie à la mise en œuvre d’une charte partagée sur l’aménagement
des voiries et à l’étude
d’un plan de circulation
à l’échelle de l’île
;
de l’orientation visant à
« résorber à court
terme les difficultés de circulation »
qui renvoie à une étude sous maîtrise d’ouvrage du
Département ; des
orientations visant à
« assurer la pérennité des activités traditionnelles de la mer et des marais »
et à
« gérer
les espaces naturels »,
qui renvoient
à la mise en œuvre du
CTVMA et à
la mise en œuvre d’un
contrat de
r
estauration et d’
entretien des zones boisées
; de l’objectif de réalisation d’un golf et d’
une salle multi fonction
pour lequel le DOG
« recommande »
la réalisation d’analyses ou d’études
;
de l’objectif de faciliter l’accès aux
énergies renouvelables, pour lequel le DOG
« recommande »
diverses actions ou études et en appelle à une
« homogénéisa
tion des politiques de valorisation du potentiel en énergie renouvelables au sein d’un plan
climat territorial ».
De telles orientations apparaissent donc davantage comme étant des objectifs et des
projets que la CdC
de l’
Ile de Ré se fixe à elle-même et qui
n’
ont donc pas leur place dans le DOG ; en
revanche, elles auraient pleinement trouvé leur place dans le PADD qui, comme indiqué précédemment, a un
champ qui s’é
tend aux objectifs de diverses politiques publiques ;
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
57/78
-
plusieurs des points du DOG n’ont pas donné lieu à l’édiction
de normes de portée générale identifiées en
tant que prescriptions dans le SCOT ; toutefois, dans la plupart des cas
, l’explication réside
vraisemblablement dans le fait que les moyens à mettre en œuvre pour atteindre les objecti
fs y afférents
relèvent d’autres outils
que les documents de planification de niveau inférieur devant être compatibles avec le
SCOT.
L’évaluation des premiers résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par le SCOT
Le SCOT de l’Ile de Ré comporte
en ses pages 43 à 45 divers indicateurs environnementaux pour le suivi du
SCOT, ce qui apparaît positif. Toutefois, la CRC observe également que :
- pour permettre l
’analyse des rés
ultats de l'application du SCOT, il aurait été utile que celui-ci comporte
également des indicateurs qui soient en lien direct avec les objectifs édictés par le PADD,
pour l’ensemble des
politiques et domaines qu’il
couvre ;
- que la CdC
de l’
Ile de Ré a admis que même
les indicateurs qu’elle avait retenus n’avaient
encore
fait l’objet
d’
aucune évaluation en 2015.
L’annulation du SCOT par le tribunal administratif et ses conséquences
Par jugement n° 1203137 du 9 juillet 2015, le Tribunal administratif de Poitiers a annulé la délibération du
25 octobre 2012 par laquelle le conseil communautaire de la CdC
de l’
Ile de Ré a approuvé le SCOT, ainsi
que ledit schéma.
Les motifs de l’annulation
Le tribunal a retenu deux
moyens d’annulation
:
- le rapport
et l’avis de la commission d’enquête
comportaient plusieurs insuffisances : si la commission a
assorti son avis favorable de quatre recommandations, celles-ci ne suffisent pas à considérer que la
commission puisse être regardée comme ayant émis des conclusions motivées sur le projet soumis à
enquête ; m
ême si ce vice n’a pas, en l’espèce, exercé d’influence sur le sens de la délibération d’approbation
du SCOT
, il a privé le public de la garantie qui s’attache à l’expression par la commission d’enquête d’une
position personnelle et étayée au regard de l’e
nsemble du dossier ;
- il était loisible à la CdC
de l’
Ile de Ré de modifier le SCOT
après l’enquête publique, sous réserve, d’une part,
que ne soit pas remise en cause l’économie générale du projet et, d’autre part, que cette modification procède
de l’enquête. Or, par la délibération du 25 octobre 2012 approuvant le SCOT, la
CdC
de l’
Ile de Ré a opté
pour le bénéfice des dispositions antérieures à la loi Grenelle II. Mais, le public, qui avait été consulté sur un
document manifestement et concrètement soumis à la loi Grenelle II, n’a pas été informé de cette modification
et des conséquenc
es juridiques qui s’y attachaient en particulier au regard du caractère prescriptif ou non des
dispositions de ce schéma. Ce changement de cadre juridique du SCOT
, qui ne procédait pas de l’enquête
publique, a donc
remis en cause l’économie générale de ce
schéma et ne pouvait intervenir, par conséquent,
sans être soumis à une nouvelle enquête publique ;
En revanche, le tribunal n’a pas retenu pour motifs d’annulation
plusieurs moyens de légalité interne qui
avaient été invoqués par les requérants, notamment : le fait que le DOG se borne à fixer non des prescriptions
mais seulement des préconisations concernant l’objectif de maîtrise de la sur
-densification des zones
constructibles sur l’île de Ré sans les répartir entre les différentes communes concernées
; les incompatibilités
alléguées du SCOT par rapport à la loi littoral ;
le fait que le SCOT n’a pas pris en compte le plan de
prévention des risques naturels en cours de révision.
L
es deux motifs d’annulation retenus par le tribunal administratif n’avaient
pas été identifiés par la CdC
de l’
Ile
de Ré comme étant susceptible
s d’entraîner l’
illégalité du SCOT.
Ainsi, à réception du rapport et de l’avis de la
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
58/78
com
mission d’enquête publique, la c
ommunauté de communes
n’avait
pas saisi le président du tribunal
administratif, en application de l'article R. 123-20 du code de l'environnement, pour
lui demander d’examiner
d’éventuelles insuffisances ou défauts
de motivation et, le cas échant de demander des compléments. Par
ailleurs, le changement de base juridique
(« post Grenelle II »
à
« ante Grenelle II »)
n
’avait pas
non plus été
identifié comme susceptible de poser problème puisque la CdC
de l’
Ile de Ré estimait que, sur le fond, aussi
bien le PADD que le DOG approuvés différaient très peu du PADD et du DOO sou
mis à l’enquête publique.
Les conséquences juridiques
de l’an
nulation
La CdC
de l’Ile de Ré a indiqué n’avoir pas souhaité faire appel du jugement du tribunal administratif ayant
annulé le SCOT, bien qu’elle en conteste le fond. En effet, il ne lui était e
n toute hypothèse plus possible de
mener à son terme la procédure de révision de ce SCOT en vue de sa mise en conformité avec la loi Grenelle
II (laquelle devait intervenir avant le 1
er
janvier 2017
13
) puisqu’une décision de la CAA de Bordeaux serait
interv
enue au mieux au cours de l’année 2016.
Cependant, cette annulation juridictionnelle, devenue désormais définitive,
n’a pu avoir pour effet de remettre
en vigueur le schéma directeur antérieur, datant de du 4 juillet 2000, car celui-ci était devenu caduc le
1
er
janvier 2013
14
.
Il résulte donc de cette annulation
que le territoire de l’Ile de Ré n’est actuellement plus couvert par un SCOT
ou par un document en tenant lieu. Les conséquences juridiques actuelles de cette situation peuvent être
appréhendées à partir des dispositions des actuels articles L. 142-4 et L. 142-5 du code de l'urbanisme, qui
disposent notamment que, dans les communes où un SCOT n'est pas applicable, les zones à urbaniser
délimitées après le 1er juillet 2002 ainsi que les zones naturelles, agricoles ou forestières ne peuvent pas être
ouvertes à l'urbanisation et qu’il ne peut être dérogé à cette interdiction qu’
avec l'accord de l'autorité
administrative compétente de l'Etat.
Neuf communes
de l’Ile de Ré sont actuellement couvertes par
des plans
d’occupation des sols
(POS) tenant
lieu de plans locaux
d’urbanisme
antérieurs au 1
er
juillet 2002
; pour la dixième (La Couarde), l’approbation de
son POS est postérieure à cette date. Pour l’ensemble de ces communes, l’annulation du SCOT de l’Il
e de Ré
rend donc impossible, sauf dérogation,
toute ouverture à l’urbanisation de
zones naturelles, agricoles ou
forestières ; de plus, pour la Couarde, cette impossibilité est étendue également aux zones à urbaniser
délimitées par son POS. Concrètement,
selon les services de l’Etat, cette situation pose
donc des difficultés
pour l’ouverture à l’urbanisation de deux zones artisanales
qui étaient prévues par le SCOT à La Couarde
(extension de la zone existante pour 1,11 ha) et à Sainte-Marie (zone de 1,88 ha en site classé).
La CdC
de l’
Ile de Ré a
indiqué aussi que l’annulation du SCOT a pour effet de rendre impossible pour les
communes, qui avaient toutes engagé en 2009, 2010 ou 2011 des procédures de révision de leurs POS,
d’oppose
r des sursis à statuer
sur des demandes d’autorisation d’urbanisme
sur le fondement des actuels
articles L.153-11 et 424-1 du code de l'urbanisme. En effet, ces révisions des POS visaient à les transformer
en
plan locaux d’urbanisme
et à y intégrer certaines prescriptions et priorités du SCOT. Dès lors que celui-ci a
été annulé, il est donc juridiquement impossible de motiver des sursis à statuer opposés à des projets qui
seraient conformes aux dispositions actuelles des POS mais qui contreviendraient aux prescriptions et aux
priorités retenues par le SCOT annulé.
13
E
n application du VIII de l’article 19 de ladite loi, tel que modifié par l’article 129 de la loi I n° 2014
-366 du 24 mars 2014
14
E
n application de l’ancien article L122
-
18 du code de l’urbanisme (qui a été abrogé par l’ordonnance n°2015
-1174 du 23
septembre 2015).
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
59/78
Le lancement d’un plan local d’urbanisme intercommunal
Comme indiqué précédemment, les communes membres de la CdC
de l’
Ile de Ré avaient toutes déjà engagé
des procédures de révision de leurs POS. E
n application de l’ac
tuel L. 1743 du code de l'urbanisme, ces
procédures devaient être achevées au plus tard le 26 mars 2017. A défaut, les communes seraient retombées
dans le droit commun très restrictif du règlement national d’urbanisme régi par les actuels articles L.
111-1 à -
25 du code de l'urbanisme.
Ce délai imparti était très court. Pour cette raison, et
afin d’
éviter la caducité des POS
qui n’auraient pu être
transformés à temps
en plans locaux d’urbanisme
, le conseil communautaire a, par délibération du
24 septembre 2015, décidé
à l’unanimité
de modifier les statuts de la communauté de communes pour lui
donner compétence en matière d’
«
étude, élaboration, révision, suivi du plan local d’urbanisme
intercommunal, plans locaux d’urbanisme, documents d’urbanisme en tenant
lieu et de carte communale ».
Le
conseil communautaire a donc
fait application du III de l’article 136 de la loi
n° 2014-366 du 24 mars 2014 et
a, dès lors, devancé les échéances fixées par le II du même article.
Cette décision permet de proroger la vali
dité des POS communaux jusqu’au 31 décembre 2019
15
, à charge
pour la CdC
de l’
Ile de Ré de débattre avant le 27 mars 2017 sur les orientations générales du projet
d'aménagement et de développement durable du plan local d’urbanisme intercommunal et d’approuv
er ledit
plan avant le 1er janvier 2020.
L
’arrêté préfectoral de transfert de compétences
a été pris le 12 novembre 2015. Par délibération du
17
décembre 2015, le conseil communautaire a prescrit l’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal
et a fixé les modalités de concertation.
Par ailleurs,
et bien qu’elle estime que son territoire constitue toujours un périmètre pertinent pour l’élaboration
d’un SCOT, la
CdC
de l’
Ile de Ré
n’envisage pas de faire de ce PLU intercommunal un document de
planification
«
ayant les effets d’un SCOT
»,
ce qui est une possibilité pourtant ouverte par l
’actuel
article
L. 144-2 du code de l'urbanisme. Elle estime
en effet que l’échéancier serait trop court eu égard à l’ampleur
des sujets à traiter dans un tel plan local d’urbanisme valant SCOT (qui doit englober également les sujets
normalement traités par un tel schéma, notamment les orientations relatives à l'équipement commercial et
artisanal).
La CRC rappelle
qu’il appartiendra à la CdC de l’Ile de Ré de respecter strictement l’ensemble des règles de
forme et de procédure et de publicité lors de de l’élaboration du plan local d’
urbanisme intercommunal, afin
d’éviter tout risque d’annulation juridi
ctionnelle sur ces points.
Une annulation sans effet sur la possibilité pour la communauté de communes de mener des politiques qui
relèvent de sa compétence et dont le PADD du SCOT avait défini les objectifs
L’annulation juridictionnelle du SCOT a
eu pour
principal effet de faire disparaître de l’ordonnancement
juridique le DOG, en tant que document opposable aux documents de planification de niveau inférieur. En
revanche, cette annulation n’a pas fait disparaître la qualité et l’intérêt de la réflexion str
atégique menée par la
CdC
de l’
Ile de Ré, qui a débouché sur la formulation de nombreux objectifs mentionnés notamment au
PADD.
La CRC observe dès lors que, sans attendre
l’achèvement
du
plan local d’urbanisme intercommunal, rien
n’
interdit à la CdC
de l’
Ile de Ré
, si elle le souhaite, de valoriser et d’utiliser cet important travail de réflexion
15
En application de l’article 13 de la loi n° 2014
-1545 du 20 décembre 2014, et sous certaines conditions.
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
60/78
stratégique pour en tirer un programme d’actions concrètes qu’elle
serait susceptible de mener elle-même
et/ou en partenariat avec ses communes membres et avec
d’a
utres collectivités. Elle pourrait, par exemple,
décliner certains
objectifs qu’elle a
vait identifiés
dans le cadre du PADD sous la forme d’un plan d’action
s
prioritaires
identifiant les actions pertinentes à mettre en œuvre
, les partenariats à nouer, les modalités et
moyens envisageables, les échéances prévisionnelles
de mise en œuvre et les outils et indicateurs pouvant
être mis en place pour leur suivi et leur évaluation.
8.3.
L
A COMMUNAUTE DE COMMUNES ET LA REVISION DU PLAN DE PREVISION DES RISQUES
LITTORAUX
Le cadre juridique applicable aux plans de préventions des risques littoraux (PPRL)
En application des articles L. 562-1 à -8-1 et R. 562-
1 à 9 du code de l'environnement, c’est à l’Etat
qu’incombe la responsabilité d’élaborer et d’arrêter les
plans de prévention des risques naturels prévisibles,
après concertation avec les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération
intercommunale concernés et après enquête publique. Ces plans ont notamment pour objet de délimiter les
zones exposées aux risques en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru (et d'y interdire
tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation) ainsi que de délimiter les zones qui ne
sont pas directement exposées aux risques mais où des mesures de prévention et des prescriptions
particulières s’imposent.
Un plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude
d'utilité publique et il est annexé au plan d'occupation des sols.
La circulaire du 2 août 201
1 relative à la mise en œuvre des
PPRL a identifié une liste de communes
prioritaires à couvrir par ce type de plans
d’ici 2014, parmi lesquelles figurent les dix communes de l’î
le de Ré.
La circulaire du 27 juillet 2011 (NOR : DEVP1119962C) comporte de nombreuses indications sur les principes
à retenir pour l’élaboration des
PPRL. Des précisions y ont été apportées en mai 2014 par le guide
méthodologique PPRL
16
. Ce document indique notamment que ces plans doivent prendre en compte à la fois
l’impact actuel et l’impact à échéance 100 ans du changement climatique. Les événements retenus pour la
détermination de l'aléa de référence actuel
(la tempête Xynthia en l’espèce) doivent
intégrer une marge
d'élévation du niveau de la mer de 20 cm. Pour la détermination de l'aléa à échéance 100 ans, l'hypothèse
retenue est celle d'une augmentation du niveau moyen de la mer égale à 60 cm, dont 20 cm sont déjà intégrés
au niveau d’eau de l’événement de référence.
Le zonage règlementaire des PPRL doit prendre en compte ces
deux aléas distincts, avec une progressivité de la réglementation entre les deux, conditionnée par le caractère
urbanisé ou non de la zone considérée, et ce selon des tableaux à double entrée figurant dans le guide.
S’agissant de l'aléa de réf
érence actuel, les principes généraux de prévention sont les suivants :
-
les zones non urbanisées soumises au risque d’inondation, quel que soit son niveau, doivent rester
préservées de tout projet d’aménagement afin de ne pas accroître la prés
ence d'enjeux en zone inondable ;
-
les zones déjà urbanisées ne doivent pas s’étendre en zone inondable peu ou pas urbanisée, et les secteurs
les plus dangereux (zone d’aléa fort) sont rendus inconstructibles. Toutefois, dans les centres urbains denses,
afin de permettre la gestion de l'existant et le renouvellement urbain, des adaptations à ce principe peuvent
être envisagées si elles sont dûment justifiées dans le rapport de présentation du PPRL ;
- d'une manière générale la vulnérabilité des zones urbanisées ne doit pas être augmentée.
16
Source :
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
61/78
S’agissant des ouvrages de protection (digues, …), le guide précise que le PPRL doit
les prendre en compte à
la fois
: en tant qu’objet
s de danger potentiel (aucun ouvrage ne pouvant être considéré comme infaillible, le
PPRL doit pre
ndre en compte la possibilité d’une rupture localisée ou générale)
;
en tant qu’objet
s de
protection (en prenant en compte le rôle de limitation des volumes d'eau entrant dans les cas où le
dimensionnement et la qualité de l’ouvrage lui permettent de limiter effectivement l’inondation du territoire
considéré).
La présence d’ouvrages de protection doit donc être prise en compte lors de l’élaboration du PPRL
à plusieurs étapes :
-
lors de l’établissement de l’aléa de référence (avec néanmoins l’obligation m
inimale de prévoir la survenue
de brèches à partir d’hypothèses de défaillance mais qui conduiront à retenir un volume entrant moindre qu’en
l’absence d’ouvrage)
;
-
lors de l’établissement du zonage et du règlement associé, si une zone d’intérêt
stratégique (ZIS) peut être
identifiée, à la demande de la commune
17
.
L'élaboration du projet de PPRL repose sur le principe selon lequel une zone protégée par une digue reste
une zone inondable. En conséquence, à des fins pédagogiques, le caractère inondable d'une zone endiguée
doit être clairement rappelé
par l’insertion, dans une annexe
indicative du PPR
L, d’une
cartographie de la
zone de submersion en l'absence d'ouvrages, qui a pour simple fonction de
rappeler l’histoire du territoire,
notamment son exposition naturelle
aux inondations en l’absence d’ouvrages, et d’informer sur les hypothèses
prises sur le comportement des ouvrages de protection pour caractériser l’aléa de référence.
Des éléments de contexte sur le changement climatique et ses incidences sur les risques littoraux
L
’Ile
de Ré
est soumise aux risques d’érosion et de submersion marines,
ces deux phénomènes risquant
d’être accentués par le changement climatique
qui est susceptible de modifier le niveau moyen de la mer, le
régime des tempêtes, le climat de vagues, le régime des surcotes, le régime des précipitatio
ns, l’acidification
des océans et
la température de surface de l’eau.
Le dernier rapport disponible émanant des experts du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du
climat (GIEC) est le 5
ème
rapport, adopté à Copenhague en novembre 2014
18
. Pour ce qui est des impacts
futurs, il repose sur plusieurs scénarios
« RCP »
(pour Representative Concentration Pathways), allant du
scénario RCP 2.6 (hypothèse de maintien du réchauffement climatique en dessous de 2° C par rapport à la
période pré-industrielle, grâce à des politiques volontaristes) au scénario RCP 8.5 (hypothèse caractérisée par
l’absence de
politiques volontaristes et par
la poursuite d’émissions
de gaz à effet de serre très élevées).
Ces données mondiales ont été déclinées au niveau national par l’Observatoire national sur les effets du
réchauffement climatique (ONERC)
19
dans ses rapports sur
« Le climat de la France au XXIe siècle ».
Le
volume 5 de ce rapport, consacré aux effets du changement climatique sur le niveau de la mer, a été rendu
public en mars 2015
20
.
Il indique que la remontée du niveau marin aura potentiellement des impacts sur chacun des trois modes de
submersion : débordement, franchissements par paquets de mer et rupture des ouvrages de défense. Il
17
Introduit par la circulaire du 27 juillet 2011, le principe de la ZIS est de permettre, sous certaines conditions liées d’une
part à
l’ouvrage et à son entretien et d’autre part à des critères liés à la
zone urbaine concernée, de rendre constructible des zones qui, en
l’application des règles de droit commun du PPRL, ne le seraient pas. Celle dérogation a vocation à être admise de façon limi
tée et
exceptionnelle, justifiée par des considérations liées à l
’ouvrage protégeant la zone concernée mais également au projet
.
18
Source :
19
Organisme régi par les articles L.229-
2 et suivants du code de l’environnement
20
Source :
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
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Limousin, Poitou-Charentes
62/78
précise cependant que « d
e tels processus ne peuvent être caractérisés qu’à l’échelle locale
».
En effet :
(si)
«
l’aggravation des submersions marines est la conséquence la plus immédiate de l’élévation du niveau de la
mer, localement, d’autres facteurs peuvent exacerber ou modérer ces tendances (…
) ».
Sur le sujet de l’érosion marine
, le même rapport apporte les précisions suivantes : les impacts futurs de
l’élévation du niveau marin su
r le recul du trait de côte sont potentiellement très importants. Même si la
quantification exacte de ces derniers est aujourd’hui difficile, on peut distinguer deux cas selon les échelles de
temps et les scénarios d’émissions de gaz à effet de serre :
- s
ur le court terme (quelques dizaines d’années), et vraisemblablement davantage pour le scénario
d’élévation du niveau de la mer correspondant au RCP 2.6, l’évolution du trait de côte sera affectée par
l’élévation du niveau de la mer, mais dépendra fortemen
t de la dynamique hydro-sédimentaire locale et
régionale et des actions humaines. En effet, dans ce cas, l’élévation du niveau de la mer ne sera que de
quelques dizaines de centimètres en général. Aussi, selon les sites, un large spectre d’options d’adapta
tion
pourra être envisagé ;
- sur le long terme (2070 et au-
delà), l’évolution du trait de côte dépendra des scénarios d’élévation de niveau
de la mer et d’émission de gaz à effet de serre : pour des scénarios d’émissions tels que le RCP 6.0 ou 8.5, il
est vraisemblable que l’élévati
on du niveau de la mer dépassera le mètre après 2100, voire avant pour des
projections extrêmes du niveau de la mer. De tels scénarios ne peuvent se traduire que par des effets majeurs
sur les littoraux bas et meubles, induisant des reculs du trait de côte
importants, mais qu’il demeure
aujourd’hui difficile de quantifier avec exactitude.
Quel que
soit le scénario d’émission anticipé, deux mesures d’adaptation peuvent d’ores et déjà offrir des
bénéfices immédiats: la première consiste à éviter l’aggravation de l’exposition aux risques côtiers, en
considérant l’élévation du niveau de la mer dans la gestion des risques, y compris pour des infrastructures
sensibles à longue durée de vie. La seconde vise à préserver de l’espace pour les processus de transports
sédimentaires littoraux, afin de permettre aux systèmes côtiers de s’ajuster naturellement à de nouvelles
conditions environnementales.
L’Ile de Ré confrontée à la tempête Xynthia
La tempête Xynthia qui a frappé la France le 27 et 28 février 2010 a durement touché l
e territoire de l’Ile de
Ré. Cette tempête ne présentait en soi pas de caractère exceptionnel pour ce qui est des vitesses maximales
de vent sur le littoral, mais elle a été très meurtrière du fait de sa concomitance avec une marée haute de
vives-eaux et avec une surcote exceptionnelle du niveau de la mer de 1,53 m due à la dépression
atmosphérique ; selon les endroits, cette surcote a même pu atteindre 2 m. Ces évènements ont eu pour effet
l’inondation des zones basses par franchissement des dig
ues par la mer. Ce phénomène, appelé localement
vimer pour “vives mers”
, se répète depuis des siècles (une à deux fois par siècle en moyenne). Des vimers
aux conséquences comparables à celui de 2010 s
’étaient ainsi déjà
produits
sur l’
Ile de Ré en 1711 et en
1924, notamment.
Sur l’Ile de Ré, la tempête a fait deux victimes par noyade
à La Flotte en Ré. Selon le SCOT approuvé en
2012, elle a aussi provoqué
d’importants
dégâts sur l’île : 9,5
km de pistes cyclables détériorées, 13 km de
digues endommagées, un recul du trait de côte de plusieurs mètres sur un linéaire de 30 km, 2 000 ha de
terres agricoles inondées, 1 200 habitations sinistrées. Des cartes et une photo satellite
21
établies au moment
21
Voir la photo satellite figurant page 13 du
« Rapport de présentation de la cartographie du risque de submersion marine sur le
secteur La Rochelle-Ile de Ré »
établi en mai 2015 pour la mise en œuvre de la directive inondations sur le Bassin Loire
-Bretagne
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
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63/78
de la tempête montrent que les inondations avaient alors presque séparé à nouveau les quatre ilots originels
formant
l’
Ile de Ré.
Suite à ces évènements, des instructions ont été données au préfet de la Charente-Maritime, par circulaire du
18 mars 2010, afin que soient identifiées et cartographiées
« des zones dites "d'extrême danger" qui
apparaissent immédiatement comme soumises à un risque très élevé et ne pouvoir être protégées
efficacement.
».
Comme l’indique le
rapport thématique de la Cour des comptes de juillet 2012 sur
« Les enseignements des
inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var »
,
« les délimitations de (ces) zones de
solidarité ont finalement été
annoncées les 7 et 8 avril 2010. Même s’il est vrai que le travail avait été
engagé
avant, le délai pour élaborer la cartographie des « zones de danger mortel » a été, à partir de la parution de la
circulaire, étonnamment court (trois jours). Le premier zonage a été achevé le 21 mars et les expertises
complémentaires des deux semaines suivantes n’ont porté que sur des
aj
ustements limités. Ce délai n’a
naturellement permis aucune véritable concertation avec les élus et la population ».
La Cour des comptes
indique également que
«
s’il est légitime que l’Etat ait voulu aller vite pour éviter de laisser des familles dans
l’incertitude, une précipitation qu’on peut estimer excessive a conduit à une concertation insuffisante avec les
collectivités locales et les habitants ».
Sur l’
Ile de Ré, plusieurs zones noires
(zones d’extrême danger à délocaliser) et jaunes (zones submergée
s à
prescriptions spécifiques) ont ainsi été retenues à Loix (zones noires et jaunes), Saint-Clément (zone jaune),
La Flotte (zones noires et jaunes) et Sainte-Marie (zones jaunes).
Afin de mettre un terme à la polémique
qu’avai
ent fait naître les premiers zonages, le gouvernement a envoyé
des
« délégués à la solidarité »,
auprès des préfets, afin de recevoir les personnes concernées et leur donner
des explications précises sur les procédures d'acquisition amiable. En Charente-Maritime, trois délégués de
solidarité ont été missionnés du 28 avril au mois d'octobre 2010. La Direction générale de la prévention des
risques (DGPR) du ministère de l’écologie a aussi saisi le 25 mai 2010 le Conseil général de l’environnement
et du développement durable pour lui demander de procéder au réexamen complémentaire au cas par cas
des zones de solidarité afin de définir les périmètres qui seront mis à l'enquête dans le cadre de la déclaration
d'utilité publique.
Toutefois, et comme l’indique la Cour des comptes, cette délimitation
plus précise
des zones d’expropriation
est intervenue à un moment où
l’essentiel des dispositions et des décisions individuelles
avait déjà été prise
en
matière d’acquisition amiable.
Pour la Cour des comptes,
« Un des exemples les plus significatifs de
dépenses pouvant être a posteriori considérées comme inutiles est celui du quartier de l’école de voile à La
Flotte-en-Ré (quatre maisons).
(…)
En réalité, les experts concluent dans leur
rapport de janvier 2011 qu’il
n’est pas nécessaire que cette zone soit incluse en zone d’expropriation si le site est sécurisé par un muret de
150 mètres environ pour un coût estimé à 70 000 €. Les deux maisons qui subsistent dans la zone sont par
ailleurs
pourvues d’un étage. Il reste qu’au moment de cette décision (…)
, deux maisons situées dans cette
zone avaient déjà été rachetées p
our une valeur totale de 2,4 M€
(…) A l’inverse, certaines maisons ne sont
incluses ni en zone de solidarité ni en zone d’expropriation, alors qu’elles sont considérés par les experts
(...)
comme plus dangereuses que d’autres qui se situent en zone de solidarité. C’est le cas par exemple à Loix,
où trois maisons proches du bourg (quartier du Port) figurent en zone de solidarité
(et où d’ailleurs les
propriétaires refusent le rachat amiable). Le rapport Pitié indique que "certaines maisons du quartier Lavaud
(situé hors zone de solidarité), exposées à une submersion supérieure à 1,50 mètres, sont objectivement
dangereuses alors q
ue, en zone de solidarité, (…) l'une des maisons du quartier du Port l’est nettement
moins".
Aucune décision n’a pourtant été prise pour le moment pour corriger cette situation
».
Rapport d’observ
ations définitives
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Communauté de communes de l’Ile de Ré
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64/78
Il ressort d
’un
rapport établi en 2013 par la préfecture de la Charente-Mari
time en vue d’une réunion le
19 février 2013 sur le thème
« Xynthia, trois ans après »
22
que 10 biens ont finalement été acquis
à l’amiable
à
La Flotte (dont 9 détruits) et 4 à Loix (les 4 ayant été détruits). Pour la commune Loix, il restait une maison à
exproprier au lieu-dit la Prise des barres
, l’enquête parcellaire et l’enquête préalable à la déclaration d’utilité
publique ayant été lancées en février 2015. La note de présentation de ces enquêtes publiques précise par
ailleurs que, pour trois maisons du quartier du port de Loix classées en zone noire,
« le programme de
confortement des ouvrages de protection arrêté par les collectivités territoriales ne devrait pas rendre
nécessaire (de les) acquérir ».
La procédure suivie pour la révision en cours du PPRL
Le territoire de l’Ile de Ré
était couvert depuis juillet 2002 par un plan de prévention des risques naturels, qui
distingue quatre zones de risques. Toutefois, la tempête Xynthia a montré les limites et les insuffisances de ce
plan. En effet, la submersion observée en février 2010 a, en de nombreux endroits, dépassé celle qui avait été
modélisée en 2002, tant en termes de périmètres que de hauteurs d'eau atteintes sur terre.
En raison de ce constat, comme indiqué précédemment, la révision du PPRL de l'île de Ré a été déclarée
prioritaire par la circulaire du 2 août 2011. La procédure a été lancée par l'Etat à partir de février 2012 avec la
création d’
un comité de pilotage réunissant tous les élus.
Début novembre 2014, la préfète de Charente-Maritime a transmis aux élus rétais ainsi qu'à la CdC
de l’
Ile de
Ré les cartes d'aléas réalisées par le bureau d'études qui avait été
missionné par l’Etat
. Un
« porté à
connaissance »
23
a également été adressé le 5 novembre 2014 aux
maires des communes de l’I
le, cette
démarche étant importante puisque ceux-ci doivent tenir compte de
s éléments qu’il contient
lors de la
procédure de délivrance des autorisations d’utilisation des sols, notamment pour ce qui est de l’appréciation
des risques (et ce même si le nouveau
PPRL n’est
pas encore approuvé).
Le 20 novembre 2014, les dix maires de l'Ile de Ré ont adressé un courrier à la préfète pour lui faire part de
leurs désaccords avec les cartes d’aléas et
avec le
« porté à connaissance »
qui leur avait été transmis.
Par arrêtés du 28 novembre 2014, la préfète a prescrit
, pour chacune des dix communes de l’île, l’élaboration
d’un nouveau plan de prévention des risques naturels prévisibles couvrant les risques érosion côtière,
submersion marine et incendie de forêt. Le 9 décembre 2014, elle a organisé une réunion publique à Ars en
Ré et le 15 décembre 2014 au Bois-Plage-en-Ré.
Selon la préfecture, les études en sont aujourd'hui à la phase de recensement des enjeux et d'élaboration des
projets de cartes réglementaires et du règlement associé (réunions bilatérales débutées en juin 2015 et
toujours en cours). L'approbation des plans est prévue pour fin 2016. Dans cette attente, l
a préfecture n’a pas
souhaité s’engager dans la voie d’une opposabilité immédiate de certains élément
s du futur PPRL (ce qui est
possible en application
de l’article L.562
-2 du code de l'environnement)
car le projet de règlement n’
est pas
encore suffisamment avancé.
Interrogée par ailleurs sur l’articulation de
cette procédure de révision du PPRL avec celle prévue, suite à la
transposition par la loi Grenelle II de la directive communautaire
« inondation »
24
, par les articles L. 566-1 et
suivants du code de l'environnement
, notamment pour ce qui est de l’établissement des cartes des surfaces
22
Source :
23
Régi par les actuels articles L.132-1 à -4 et R.132-1 à -3 du code de l'urbanisme
24
Directive 2007/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relative à l’évaluation et à la gestion des risqu
es
d’inondation
Rapport d’observ
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65/78
inondables et des cartes des risques d'inondation,
de l’arrêté des plans de gestion et de l’élab
oration des
stratégies locales, la préfecture de Charente-Maritime a apporté les précisions suivantes :
- pour la cartographie de mise en
œuvre
de la directive
« inondation »
sur l’Ile de Ré,
dans un souci de
cohérence, ce sont les cartes d'aléas élaborées pour la révision du PPRL qui sont utilisées
25
;
- le plan de gestion des risques d'inondation du bassin Loire-Bretagne, dont dépend le territoire de La
Rochelle-île de Ré, a été approuvé par arrêté du préfet coordonnateur dudit bassin en date du 23 novembre
2015
26
. La stratégie locale de gestion du risque inondation pour la partie insulaire de ce territoire devrait quant
à elle
être arrêtée d’ici au 31 décembre 2016.
Les désaccords entre la CdC
de l’
Ile de Ré
et l’Etat quant à l’appréhension des risques
et les tentatives
menées pour rapprocher des points de vue techniques
Le SCOT approuvé en octobre 2012 avait inscrit parmi les principales actions à entreprendre
« la révision du
plan de prévention des risques de submersion et d’érosion marine
selon les modalités préconisées par la
circulaire du 27 juillet 2011 relative à la prise en compte du risque de submersion marine dans les plans de
prévention des risques naturels littoraux »
. Il avait par ailleurs
« prescrit »
que
«
les plan locaux d’urbanisme
doivent (…) transposer strictement les dispositions applicables aux zones d’aléas,
en référence au PPRN
(PPRL) actualisé ».
Les premières projections réalisées par l'Etat concernant la carte des niveaux d'eau avaient une vertu
pédagogique et étaient destinées à faire prendre conscience du risque maximum en simulant une disparition
quasi-totale des digues par ruines ou par brèches.
Mais, d
evant l’inquiétude suscitée par cette approche, et aux fins de réaliser une méthode alternative à celle
employée par le bureau d'études missionné par les services de l'Etat, la CdC
de l’
Ile de Ré a décidé de mener
ses propres études. Elle reproche en effet aux études et cartes réalisées pour le compte de
l’Etat
de procéder
à une application trop
« mécanique »
de la méthode prévue par la circulaire susmentionnée du 27 juillet 2011
« en considérant (les ouvrages de protection existants) menacés - en cas de réalisation du risque - soit d'une
ruine généralisée (effacement total de l'ouvrage), soit d'une rupture localisée sur la base d'hypothèses de
brèches forfaitaires »,
ce qui
« conduit à de graves erreurs d'appréciation : tantôt l'exposition au risque est
sous-évaluée voire ignorée, tantôt elle est surévaluée notamment par des scenarii de rupture de digues
inadaptés »
. Pour étayer sa position, la CdC
de l’
Ile de Ré
s’appuie sur une étude qu’elle a réalisée en mai
2014 et qui montre des différences
entre, d’une part, la c
artographie
des brèches qu’elle
indique avoir elle-
même réalisée en mars 2010 au lendemain de la tempête Xynthia
et, d’autre part, le
scénario de
« calage »
Xynthia réalisé
pour l’Etat
dans le cadre de la révision du PPRL.
C’est
notamment en se fondant sur ces
différences d’appréciation concernant les brèches
et le comportement des ouvrages de protection que les élus
de l’Ile de Ré contestent les cartes d’aléas établies par l’Etat en octobre 2014.
La CdC
de l’
Ile de Ré a également fait procéder à ses propres frais (pour un montant
d’environ
0,327 M€
TTC), par un groupement
constitué d’un cabinet d’études et d’un consultant néérlandais reconnu au
plan international, à diverses études pour définir une méthodologie de modélisation et un scénario de
défaillance des ouvrages de protection existants, ainsi que les cartes de hau
teurs d’eau maximales
qui en
résultent. Les résultats obtenus, qui figurent sur le site internet de la CdC
de l’
Ile de Ré s'appuient, selon elle
« sur des données chiffrées et des connaissances historiquement et scientifiquement justifiées (
…
) ».
25
Voir la page 18 du document cité en note de bas de page n°19
26
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
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66/78
Les désaccords les plus importants entre les cartes
d’alé
as établies
pour le compte de l’Etat et celles établies
pour la CdC
de l’Ile de Ré concernent pour l’essentiel l
es communes du nord de
l’île (Les Portes en Ré, Saint
-
Clément-des-Baleines, Ars en Ré, La Couarde-sur-Mer et, dans une moindre mesure, Loix). En revanche, ces
désaccords sont beaucoup plus circonscrits et/ou localisés pour les autres communes du sud.
S’agissa
nt
notamment des
trois communes les plus peuplées de l’île, situ
ées au sud, dans un cas (Sainte-Marie), la
cartographie
d’aléas
établie pour la CdC
de l’
Ile de Ré présente même une zone de risque un peu plus
étendue que celle de la cartographie établie pou
r l’Etat,
tandis que pour les deux autres communes (Saint-
Martin et La Flotte), les cartographies de risques sont assez largement identiques. Quant aux enjeux de ces
désaccords, ils concernent surtout les zones déjà urbanisées et se cristallisent autour de la question de
l’utilisatio
n du
« résiduel constructible ».
La préfecture de Charente-Maritime a apporté les précisions suivantes
, qui montrent que l’Etat avait engagé
des démarches actives pour tenter de rapprocher les points de vue :
- t
out d’abord, s’agissant des documents de retour d'expérience Xynthia qui ont en partie servi de base aux
études,
les services de l’Etat avaient
procédé, en association avec les collectivités, à l'élaboration d'un
document intitulé
« Eléments de mémoire sur la tempête Xynthia »
(ou REX Xynthia) au lendemain de la
tempête (document diffusé début 2011). Ce document, comprenant une cartographie des périmètres
submergés, a été élaboré notamment à partir des données transmises par les communes et par la CdC
de l’
Ile
de Ré. Il avait fait consensus jusqu'en mai 2014, lorsque la CdC
de l’
Ile de Ré a remis sa propre étude
susmentionnée qui se basait sur une cartographie des brèches contredisant localement ceux du REX quatre
années après l'évènement ;
-
l’Etat
a fait expertiser les études de submersion qui avaient été réalisées pour son propre compte par le
Centre d’études techniques maritimes et fluviales (CETMEF) du ministère de l’écologie. L’avis rendu par ce
centre le 3 mai 2013 a validé globalement la méthode suivie sous quelques réserves. Saisie de documents et
de contestations par la CdC
de l’
Ile de Ré, la préfète de la Charente-Maritime a de nouveau saisi le CETMEF
en juillet 2013. Dans son nouvel avis du 2 août 2013, ce centre a confirmé que les principes retenus par le
cabinet d’études ayant travaillé pour l’Etat
pour modéliser le comportement des ouvrages de protection et pour
établir la chronologie des dommages aux ouvrages sont parfaitement conformes aux documents de référence
(notamment la circulaire de 2011).
S’ag
issant par ailleurs de la prise en compte des spécificités de
l’environnement local
, et notamment des coefficients de rugosité
permettant d’évaluer
les dissipations
d’énergie hydraulique au contact du sol, le CETMEF
a indiqué que l
’étude de sensibilité
réalisée répond
partiellement à cette question (sous certaines réserves) ;
-
s’agissant
par ailleurs des études réalisées pour la CdC
de l’
Ile de Ré, elles ont été transmises à la direction
générale de la prévention des risques (DGPR) du
ministère de l’éco
logie suite à des réunions tenues au
cabinet du ministre fin 2013 et début 2014. Elles ont alors été soumises par le ministère à un examen par
quatre experts (issus des DREAL Centre et Languedoc-Roussillon, du CEREMA
27
et
de l’
IRSTEA
28
), cette
expertise ayant aussi donné lieu à une
réunion d’échange
s le 24 juin 2014 en présence de tous les acteurs
intéressés
, notamment le cabinet d’études ayant travaillé pour le compte de la CdC de l’
Ile de Ré. La synthèse
de cette expertise, datant du 4 juillet 2014 a indiqué notamment que
l’outil de modélisation développé pour la
CdC
de l’
Ile de Ré
« est intéressant mais n'est pas à ce stade reconnu comme un outil faisant partie de l'état
de l'art ». « (Cet) outil a été calé globalement pour reproduire Xynthia mais il n'a pas été calibré sur d'autres
événements ou sur d'autres sites, ne permettant donc pas de justifier sa capacité à modéliser correctement
27
Le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement
est un établissement public
administratif créé le 1° janvier 2014 qui réunit les compétences de onze services dont le CETMEF).
28
L’Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture
est un établissement public à
caractère scientifique et technologique français de recherche dans le domaine de l'environnement et de l'agriculture (anciennement
CEMAGREF) créé par le décret n°2012-209 du 13 février 2012.
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
67/78
d'autres événements
(…)
ou d'autres scénarios de brèches. Ainsi, l'outil à utiliser pour la carte d'aléa du PPRL
doi
t rester celui mis en œuvre pour l’Etat,
qui a été développé et calibré par un large consortium et est
reconnue comme l'état de l'art. »
.
S’agissant de l’inventaire des ouvrages de protection
utilisé pour le compte
de la CdC
de l’
Ile de Ré,
« l'analyse qui est faite de la composition des ouvrages et de leur état n'est pas du
niveau attendu dans le cadre d'un diagnostic ou d'une étude de danger (non prise en compte des points
singuliers, déficit de connaissance de l'intérieur et de l'état des ouvrages). (…)
Les éléments techniques
fournis (…) n’apparaissent pas de nature suffisante à justifier l'utilisation d'un autre scénario que le scénario
forfaitaire de la circulaire PPRL »
. Cette expertise a toutefois aussi indiqué que les études faites pour la CdC
de l’
Ile de Ré semblent
« apporter néanmoins des éléments intéressants qui pourraient être à la base de
propositions de la CdC
de l’Ile de Ré concernant la prise en compte des parapets,(…), et dans les seuls cas
d’exposition aux franchissements, une valeur obje
ctive, forfaitaire et conservatrice, d'un talon des digues en
bris compacté (…)
» ;
-
tirant les conclusions de cette expertise, la directrice de cabinet de la ministre de l’écologie a
demandé à la
CdC
de l’
Ile de Ré, par courrier du 7 juillet 2014, de fournir tous éléments complémentaires susceptibles
d’être
pris en compte ; cette position a été relayée par un courrier de la DGPR du 15 juillet 2014 demandant à la
CdC
de l’
Ile de Ré de faire parvenir les éléments techniques pour ce qui concerne les caractéristiques et les
performances des parapets des digues de protection, ainsi que les justifications à apporter pour certaines
digues en bris à conserver en seuil minimal en cas de brèche, afin que ces éléments puissent être intégrés
dans les modalisations
modifiées à effectuer par les services de l’Etat
;
- ces éléments ont été transmis par la CdC
de l’
Ile de Ré le 8 août 2014 ;
- par courrier du 29 août 2014,
la directrice de cabinet de la ministre de l’écologie
lui a indiqué que ces
éléments étaient en
cours d’analyse
et a formulé par ailleurs la proposition de conduire une démarche
« exploratoire »
de création d’
une
Zone d’intérêt stratégique
(ZIS) sur la commune de Saint-Clément-des-
Baleines ;
- par courrier du 4 septembre 2014, la DGPR a indiqué à la CdC
de l’
Ile de Ré la manière détaillée dont le
ministère entend prendre en compte les éléments complémentaires produits pour ce qui est des parapets et
des digues en bris, en vue de finaliser
la carte d’aléa
du PPRL.
Ainsi, les cartes d’aléas communiquée
s en novembre 2014 aux élus rétais et à la CdC
de l’
Ile de Ré intègrent
les résultats
de ce processus d’échanges et de concertations techniques
. Selon la préfecture de Charente-
Maritime
« la phase de définition et de qualification de l'aléa submersion marine est aujourd'hui achevée. Il n'y
a pas d'évolutions possibles sur ces cartes d'aléas. Des ajustements ont déjà été opérés afin de prendre en
compte des critères issus de la contre-expertise de la communauté de communes. Cependant, à terme, des
révisions du PPRN auront lieu pour prendre en compte la réalisation d'ouvrages de défense prévus dans le
Programme d'Action et de Prévention des Inondations (PAPI) de l'île de Ré et des études liées (résistance des
ouvrages à l'événement de référence, hypothèses de rupture, gestionnaire pérenne identifié...) »
.
Une situation qui reste conflictuelle en raison
d’incompréhensions et de défiances
En dépit de ces tentatives de rapprochement des points de vue, la situation actuelle reste très conflictuelle
entre l’Etat
et la CdC
de l’
Ile de Ré.
Comme indiqué précédemment,
c’est à l’Etat qu’incombe la responsabilité de définir le PPR
L, ce point ne
suscitant
ni débat ni contestation de la part des élus rencontrés au cours de l’instruction.
Cependant, certains
d’entre eux ont fait état de leur sentiment de n’avoir pas été
suffisamment écoutés lors de la concertation.
Il ressort également des entretiens menés au cours de
l’instruction le constat d’une
persistance
d’incompréhensions et de défiance
s.
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
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Dans un contexte local o
ù la pression en faveur de l’urbanisation est très forte, l’Etat, garant de la sécurité et
de l’intérêt général, souhaite éviter l’accroissement de l’urbanisation dans les zones à risques et estime à juste
titre que la sécurité ainsi que l’évaluation des aléas et du risque ne sauraient faire l’objet d’une négociation au
regard d’autres enjeux, notamment des intérêts patrimoniaux et financiers.
Pour autant, il ne ressort pas des entretiens réalisés en cours d’instruction que la
communauté de communes
et les maires rencontrés auraient une position différente. Certes, les élus locaux ne peuvent rester insensibles
à certaines préoccupations des habitants permanents
de l’île, qui sont
, malgré tout, les premiers concernés.
Mais, pour eux,
l’impératif de sécurité
constitue également
, tout comme pour l’Etat,
une préoccupation
majeure.
Cependant, certains d’entre eux ont exprimé leurs doutes quant à la totale cohérence de la position de l’Etat,
notamment lors de la définition des zones noires et jaunes
suite à l’évènement Xynthia. Ainsi, l’évolution de
sa
position suite à la tempête Xynthia pour ce qui est du nombre d’habitations à inclure en zones noires a pu
laisser penser que certaines décisions avaient été prises soit de manière trop hâtive, soit en considération des
coûts potentiels engendrés par les rachats et pas seulement en fonction des risques, soit encore au regard
d’autres considérations. De même, la réouverture autorisée d’un centre de thalassothérapie sur la commune
de Sainte-Marie, qui dispose de chambres au rez-de-chaussée et qui avait été inondé lors de la tempête
Xynthia (et répertorié en zone jaune)
, n’est pas sans susciter de fortes inquiétudes de la part du maire de cette
commune, responsable de la sécurité publique, et ce
alors qu’il
n’a pas encore été possible de trouver des
solutions pour la réalisation et le financement de travaux de renforcement des digues situées à proximité.
Par ailleurs, le président de la CdC
de l’
Ile de Ré se pose la question de la totale indépendance des expertises
réalisées à l’initiative de l’Etat tant sur les travaux de modélisation
ayant servi à la réalisation de ses propres
cartes d’aléas
que sur ceux réalisés pour le compte de la CdC
de l’
Ile de Ré
. Il s’agit
certes là
d’une
problématique désormais récurrente, en particulier pour ce qui est des expertises en matière de sécurité ou de
santé publiques
. Mais il s‘agit
aussi
, au cas d’espèce, du signe d’une défiance
importante, alimentée par une
succession de situations conflictuelles ainsi que par le sentiment
qu’en toute hypothèse
l’Etat ne saurait
jamais se déjuger.
Enfin,
s’
agissant de la position actuelle
de l’Etat et des perspectives qu’
il propose, le président de la CdC de
l’
Ile de Ré a
fait part de ses doutes, d’une part, quant à l’engagement d’une révision future du plan de
prévention afin de prendre en compte les digues qui sont en cours de réalisation et quant aux conséquences
qui pourront alors en être tirées en termes de zonages et
de règlements, et, d’autre part, quant à la mise en
œuvre de Zones d’intérêt stratégique
, qui ne reposent actuellement sur aucune base législative ou
règlementaire.
Les conséquences de ce
s désaccords sur la délivrance des autorisations d’utilisation des
sols
La manière dont la CdC
de l’Ile de Ré exerce actuellement l’instruction des demandes
La CdC
de l’
Ile de Ré est directement concernée par la révision du plan de prévention des risques naturels
prévisibles, dont le zonage et le règlement
, lorsqu’il
s seront approuvés,
s’imposeront aux autorisations
d’occupation des sols
. En effet, elle dispose depuis 2014
d’une
compétence en matière
d’
instruction de la
plupart de ces
actes (permis de construire, de démolir, d’aménager, certificats d’urbanisme de type « b
» et
déclarations préalables relatives à des divisions de parcelles). Comme indiqué précédemment, elle dispose
également, depuis la
fin 2015, de la compétence d’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal.
Dans la pratique, la CdC
de l’
Ile de Ré exerce réellement sa
compétence d’instruction des demandes
d’
urbanisme depuis le 1
er
octobre 2014 car il lui a fallu
d’abord constituer le service et organiser les
relations
avec les communes membres, sur la base de conventions qui précisent les rôles respectifs à chaque étape de
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
69/78
la procédure. En effet, les demandes sont déposées au départ dans chaque mairie et, après la phase
d’instruction, c’est chaque maire qui reste compétent
pour prendre la décision finale.
Po
ur l’instruction d
es demandes au regard du risque de submersion marine, la CdC
de l’
Ile de Ré ne peut plus
se contenter de prendre en compte les seuls zonages inclus dans le plan de prévention des risques approuvé
en 2002, qui a montré ses limites. Dès lors, et j
usqu’à l’approbation du nouveau
PPRL, l
’instruction d
es
demandes qui concerne
nt des terrains d’assiette potentiellement submersibles
doivent impérativement
procéder d’
une appréciation du risque faite
sur la base d’un ensemble d’
éléments disponibles, car il appartient
au services instructeurs puis aux maires qui délivrent les autorisations ou qui opposent des refus de faire
application de l’article R.111
-2 du code de l'urbanisme aux termes duquel
« le projet peut être refusé ou n'être
accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la
salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son
implantation à proximité d'autres installations »
.
Pour préciser les éléments à prendre en compte à cet égard
lors de l’instruction des demandes,
la CdC
de l’
Ile
de Ré a fait réaliser
en 2013 une étude (d’un coût de 10
000 €
29
) par un juriste spécialiste en ce domaine. Sur
la base de cette étude, son service instructeur a établi
un processus d’évaluation des risques qui prend en
compte l’ensemble des éléments suivants
relatifs à la situation des parcelles d’assiette des projets
:
- la zone dans laquelle elles se trouvent par rapport au plan de prévention des risques approuvé en 2002 ;
- le fait qu
’elles ont
ou pas été inondées lors de la tempête Xynthia ;
- leur caractère constructible ou pas selon le
« porter à connaissance »
trans
mis par l’Etat en novembre 2014
;
-
le niveau d’aléa défini par les car
tes établies en novembre
2014 par l’Etat
;
-
le niveau d’aléa défini par
les cartes établies en 2014 pour la CdC
de l’
Ile de Ré.
Au cours de la période du 1
er
octobre 2014 au 30 octobre 2015, le service instructeur de la communauté de
communes a ainsi instruit en tout 803 demandes, mais seulement 39 de ces demandes concernaient des
projets dont les terrains d
‘assiette sont situés en zone submersibles (10 demandes d’extension d’habitations
existantes, 14 demandes de permis pour des constructions neuves, 9 demandes pour des bâtiments annexes,
2 changements de destinations et 4 projets concernant des bâtiments d’activités
).
Pour les 39 projets susmentionnés situés en zone submersible, les services de la CdC
de l’
Ile de Ré ont
proposé 24 décisions favorables et 15 refus.
Une multiplication des contentieux
C’est essentiellement du fait de la prise en compte par les services instructeurs de la
CdC
de l’
Ile de Ré (et,
avant le 1
er
octobre 2014, par les services instructeurs de certaines communes), des cartograp
hies d’aléas
établies pour la communauté de communes
que des divergences d’appréciation apparaissent entre, d’une
part, les décisions d’autorisation prises par les maires et, d’autre part, l’appréciation du risque par les services
préfectoraux dans le cadre du contrôle de légalité.
En effet, tous les actes des collectivités du département sont transmis à la préfecture qui
s’est dotée d’une
cellule spécialisée qui identifie les contrôles prioritaires, en particulier au regard des règles de sécurité face à
l’
aléa submersion. La préfecture défère de manière systématique au tribunal administratif tous les actes
29
L’étude avait un objet un peu plus large car elle portait sur l’
«
analyse des conditions de mise en œuvre de l’article R. 111
-2 du
Code de l’urbanisme et des responsabilités en matière de digues
».
Rapport d’observ
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▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
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d’urbanisme qui ne tiennent pas compte des documents et études
qui ont été établis par et pour les services
de l’Etat dans le cadre de la révision des
PPRL.
Pour
ce qui concerne les 39 décisions d’urbanisme susmentionnées concernant des zones submersibles
instruites du 1
er
octobre 2014 au 30 octobre 2015 par la CdC
de l’
Ile de Ré, celle-ci a signalé neuf recours
engagés par la p
réfecture à l’encontre de
décisions favorables (dans un cas, la communauté de communes
avait proposé un refus mais le maire concerné
avait accordé l’autorisation) et
un recours engagé par un
pétitionnaire à l’encontre d’une décision défavorable.
Les déférés préfectoraux ont donc concerné environ un
quart des décisions prises pour des terrains d’assiette situés dans des zones submersibles.
Mais le nombre total de déférés préfectoraux récents liées au risque submersion marine est bien plus élevé
puisqu’il convient d’y intégrer également les déférés préfectoraux antérieurs à l’instruction des demandes par
la CdC
de l’
Ile de Ré. La préfecture a produit en effet un tableau qui comprend trente déférés préfectoraux
« R.111-2 »
sur l’île de Ré, entre le 28 décembre 2011 et le 21 août 2015. V
ingt et un de ces déférés
concernent la commune de Les Portes en Ré, quatre la commune de Saint-Clément-des-Baleines, quatre la
commune de La Couarde en Ré et un la commune de Loix. Outre les requêtes au fond, ces déférés ont
systématiquement été assortis de demandes en référé visant à la suspension des autorisations contestées.
Il n’est donc pas exagéré de conclure au fait que les désaccords entre, d’une part, les services de l’Etat et,
d’autre part, la CdC de l’
Ile de Ré et certaines de ses communes membres ont entraîné une réelle explosion
du contentieux administratif. Il a en effet été procédé
en cours d’instruction
à une étude sur la base de 188
jugements ou ordonnances rendus depuis 2000 en matière d’urbanisme par le
tribunal administratif de Poitiers
pour ce qui concerne les communes de l’île
de Ré. Cette analyse a montré que le volume de contentieux de
l’urbanisme sur l’île de
Ré
n’est pas linéaire et uniforme sur la période
2000 à 2015.
- son volume a été assez important de 2000 à 2002, période où il a concerné essentiellement deux thèmes : la
question de l’insertion dans les plan locaux d'urbanisme de règles visant
à réglementer le camping-caravaning
et la question de la prise en compte du risque submersion (à cette époque, il s’agissait surtout de
requêtes
présentées par des particuliers qui contestaient des refus d’autorisation
; seuls six déférés préfectoraux ont
été identifiés à cette époque sur ce sujet).
- le contentieux a connu un nouveau pic en 2007, concernant notamment des contestations de zonages
retenus par les plans locaux d'urbanisme des communes de Saint-Martin de Ré et de Saint-Clément-des-
Baleines (ces recours ayant tous été rejetés) ;
- il a enfin connu un nouvel et important accroissement à partir de 2010, soit 89 requêtes enregistrées et
jugées depuis cette date, que ce soit en référé (39) ou au fond (50). Soixante de ces requêtes concernent la
prise en compte du risque de submersion marine, dont 41 sur le territoire de Les Portes en Ré, 9 sur celui de
Saint-Clément-des-Baleines, 5 sur le territoire de la commune de La Flotte en Ré et 2 sur le territoire de Loix.
Pour La Flotte, les requêtes émanaient surtout de particuliers contestant les
refus d’autorisations qui leur
avaient été opposés par le maire en raison du risque. En revanche, pour les trois autres communes précitées,
presque toutes les requêtes relatives au risque de submersion marine sont des déférés préfectoraux.
L’évolution de la position des juridictions administratives saisies
Au-delà de ces données quantitatives, il
convient de préciser l’évolution des positions
prises par la juridiction
administrative.
S’agissant du tribunal administratif de Poitiers, après avoir dans un premier temps suivi les positions de l’Etat
et avoir suspendu ou annulé un certain nombre de décisions contestées au regard du risque de submersion, il
a évolué dans sa position, dans un sens proche de celui des arrêts n°s 13LY20050 et 13LY20051 rendus le
23 septembre 2014
par la Cour administrative d’appel de Lyon
.
L’inflexion concerne surtout la
manière dont il
convient de prendre en compte les ouvrages de protection existants dans l’appréciation du risque.
Le
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
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jugement le plus significatif de cette évolution, que le tribunal
a d’ailleurs classé en C+
30
, a été rendu le
19
mars 2015 dans l’instance
n° 1400003 concernant un permis de construire.
Ce jugement n’a
pas encore
été examiné en appel.
Dans ses réponses aux observations provisoires, le président de la CdC de l’Ile de Ré a indiqué que sur 76
décisions rendues par le tribunal administratif de Poitiers ou la Cour administrative de Bordeaux concernant
les recours opposés à des autorisations d’urbanisme, 39 décisions ont été favorables aux arguments
développés par les communes ou les pétitionnaires.
Cependant, dans quatre arrêts
31
prononcés en 2015,
la Cour administrative d’appel de Bordeaux a annulé
plusieurs
jugements du tribunal administratif de Poitiers datant d’octobre à décembre 2014
32
qui avaient rejeté
des déférés préfectoraux. Elle a d’ailleurs classé deux de ces arrêts en C
+, notamment en adoptant une
position plus restrictive sur la prise en compte des études élaborées pour la CdC
de l’
Ile de Ré et des
ouvrages de protection existants.
Certes, le juge d’appel des référés de la Cour administrative d’appel de Bordeaux
a, encore plus récemment
33
rejeté un appel formé par
la préfecture à l'encontre d’une ordonnance du juge des référés du tribunal
administratif de Poitiers qui avait refusé la suspension d’un permis de construire. Mais il s’agit d’un cas
d’espèce
très particulier qui concernait le r
ehaussement d’une maison existante, sans modification de
l’emprise au sol ou
de création de logement supplémentaire, et ce, alors que
la parcelle n’avait pas été
submergée lors de la tempête Xynthia et que, même en retenant les hypothèses de submersion future établies
par
l’Etat,
elle ne le serait que sur une hauteur de 50 cm.
Cependant, et sous
réserve des futurs arrêts d’appel à intervenir et d’éventuels pourvois en cassation, il
apparaît malgré tout que l
a Cour administrative d’Appel de Bordeaux a
développé récemment une
jurisprudence
qui s’écarte
à plusieurs égards de la position tenue par le tribunal administratif de Poitiers pour
ce qui est de
l’appréciation du risque de submersion et de l’arbitrage des désaccords sur ce point entre la
CdC
de l’
Ile de Ré et la préfecture.
En conclusion, une situation actuellement bloquée
Tant l
es services de l’Etat et
que la CdC
de l’
Ile de Ré sont conscients du fait que la situation actuelle
amenant les juridictions administratives à devoir arbitrer au cas par cas des situations individuelles est loin
d’être optimale
à la fois pour ce qui est de
la gestion du risque submersion sur l’Ile de Ré
que pour ce qui est
de la sécurité juridique des
décisions prises par les maires en matière d’autorisation
s
d’urbanisme.
Cette
situation place également lesdits maires dans une situation juridiquement très inconfortable et non exempte de
risques, y compris personnels, notamment
lorsqu’ils prennent des décisions en s’écartant des cartes d’aléas
établies par l’Etat.
Cependant
, l’Etat
, qui
s’estime
à ce jour conforté dans son approche du risque par le sens et les motivations
des récentes décisions de la Cour admini
strative d’appel de Bordeaux,
n’envisage pas de la modifier. La
CdC
de l’
Ile de Ré maintient, quant à elle, sa posi
tion et sa manière d’instruire les dossiers de demande
d’autorisation en se basant notamment sur ses propres cartes d’aléas, distinctes de celles de l’Etat.
30
Le classement par un tribunal administratif ou par une Cour administrative d’appel d’un jugement ou d’un arrêt en C+ a p
our objet
de signaler qu’il apporte, selon eux, une solution de droit inédite et méritant d’être signalée.
31
Le 9 juillet 2015 (n° 15BX00442) et le 6 octobre 2015 (n°s 14BX03682/15BX01258, 14BX03486/15BX01316 et
14BX03675/15BX00662)
32
Jugements n°s 1302660, 1300020, 1302687 et 1302965
33
Le 25 novembre 2015, instance n° 15BX03549
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
72/78
Dans ces conditions, la situation ne pourra donc vraisemblablement se résoudre que par la poursuite et
l’achèvement de
la procédure de révision du PPRL (prévu pour la fin 2016), qui permettra de fixer la
réglementation applicable dans les zones à risques. Il est probable que ce plan approuvé soit alors également
contesté devant la juridiction administrative, qui sera alors amenée à se prononcer globalement, et non plus
au cas par cas.
8.4.
L
A POLITIQUE COMMUNAUTAIRE EN MATIERE DE PROTECTION DU LITTORAL
Les compétences et les objectifs de la CdC
de l’
Ile de Ré en ce domaine
La CdC
de l’
Ile de Ré
s’est déjà dotée
de compétences relevant de la gestion des milieux aquatiques et
prévention des inondations (GEMAPI) et en particulier des points suivants
du I de l’article L.
211-7 du code de
l’environnement
:
« 5° La défense contre les inondations et co
ntre la mer ; / (…) / 8° La protection et la
restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées
riveraines »
. En effet, ses statuts lui donnent notamment compétence, depuis la modification statutaire
approuvée par son conseil communautaire le 23 juin 2011, en matière de :
-
« défense contre la mer »
pour les deux domaines suivants :
« réalisation de programmes
d’actions et de
prévention des inondations (PAPI) »
; « digues et protection du trait de côte (entretien et défense des côtes
après remise en état des digues pérennes par le département de la Charente-Maritime ; protection du Fier
d’Ars et de la Fosse de Loix contre l’envasement et entretien du réseau hydraulique pour l’alimentation des
marais ; suivi du trait de côte et expérimentation de procédés techniques de protection (dudit) trait ») ;
-
« e
ntretien et restauration des zones humides du Fier d’Ars, de la Fosse de Loix, du Défends, du Grand
Prée » ; «
Suivi et mise en œuvre de la convention RA
MSAR »
;
La CdC
de l’
Ile de Ré a donc largement anticipé les dispositions
de l’article L.
5214-16 du code général des
collectivités territoriales qui imposent que ce transfert de compétence soit effectué au plus tard au 1
er
janvier
2018.
La GEMAPI est par ailleurs largement abordée dans le SCOT approuvé le 25 octobre 2012, à la fois dans son
rapport de présentation, dans son PADD et dans son DOG qui prévoit, parmi les principales actions à
entreprendre la mise en œuvre de dispositifs de défense contre la me
r sur les zones de solidarités
particulièrement sensibles à la submersion marine (intégrant l’élévation du niveau de la mer prévu à l’horizon
2050) ainsi que la
mise en œuvre du Programme d’Actions de Prévention des Inondations (PAPI) validé en
juillet 2012.
L
e programme d’actions de prévention des inondations
La CdC
de l’
Ile de Ré
disposait déjà de quelques études portant sur l’état des lieux des digues
. Pour
l’élaboration du PAPI,
elle a passé un marché
avec un cabinet d’études (pour un montant de 89
500
€
HT) en
vue de l’élaboration d’
un diagnostic,
d’une
stratégie, d
’un
programme d’actions
, d
’une analyse coûts
-bénéfices
et d’
annexes cartographiques.
Il en a résulté une hiérarchisation des zones à protéger, les secteurs finalement retenus pour le PAPI étant
ceux à extrême danger (Loix, La Flotte et le secteur des Doraux à Saint-Clément-des-Baleines), le secteur du
Boutillon et quelques autres zones urbaines de l’Ile de Ré. Le coût total des travaux a été évalué à 49,595 M€.
Pour huit des onze projets, les analyses coûts-bénéfices réalisées étaient positives. Toutefois pour trois
d’entre eux
qui représentent la moitié du coût prévisionnel total, ces analyses étaient négatives mais les
projets ont malgré tout été retenus, ce qui a été justifié par diverses considérations particulières :
- pour la reconstruction à neuf de la digue du Boutillon (coût évalué à 10,35
M€), il a été estimé que cet
ouvrage
permet la continuité et l’intégrité territoriale de l’Ile de Ré
; son absence de digue conduirait à la
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
73/78
formation de deux îles de Ré, et isolerait totalement la partie nord ; la voirie protégée par la digue du Boutillon
est cruciale pour l’ensemble des activités présente
s au n
ord de l’Ile de Ré
;
- pour la réfection sur 1 km de la digue du quartier des Doreaux à Saint-Clément-des-Baleines (coût évalué à
10
M€), il a été estimé que cet ouvrage permet de conserver l’int
égrité territoriale du secteur et que l
’absence
de digues conduirait à une submersion quasi-permanente de la zone considérée.
- pour la réfection de 2,3 km de digues de premier rideau et la création de 1 km de digues de deuxième rideau
dans le secteur Fosse de Loix (coût évalué à
3,326 M€
), il a été estimé que l
’intérêt
était de conserver
l’intégrité territoriale de la commune de Loix, le sec
teur est de la commune étant entièrement dépendant de
l’existence d’
un
système d’endiguement.
Outre les travaux, les autres axes du PAPI ont un coût estimé à 0,526 M€ pour la création d'une équipe projet,
l’amélioration de la connaissance et la conscience
du risque, les actions de réduction de la vulnérabilité des
personnes et des biens et les actions de ralentissement des écoulements.
La commission mixte nationale
« inondation »,
réunie le 12 juillet 2012 pour donner son avis sur le projet de
PAPI de l’
île de Ré, a émis un avis favorable au projet, assorti toutefois de deux réserves et de deux
recommandations, parmi lesquelles la suivante :
«
dans l’attente de l’approbation du plan de prévention des
risques littoraux, de veiller à la maîtrise de l’urbanisa
tion et à la non augmentation de la vulnérabilité des
personnes et des biens dans les secteurs submersibles ».
Suite à ces travaux préparatoires, une convention cadre relative au PAPI de l’
île de Ré pour les années 2013
à 2017 a été signée le 27 novembre 2012
entre l’Etat, le d
épartement de Charente-Maritime et la CdC
de l’
Ile
de Ré.
Le maître d’ouvrage désigné p
our les onze opérations de travaux est le département.
Le financement total des travaux serait assuré à hauteur de 40 % par l’Etat (17,838
M€), le reste étant réparti
à parts égales de 20 % (soit 8,919 M€) entre la
CdC
de l’
Ile de Ré, le département de la Charente-Maritime et
la Région Poitou-Charentes. Les fi
nancements de l’Etat proviendr
ont du fonds de prévention des risques
naturels majeurs qui est alimenté par un prélèvement sur le produit des primes et cotisations additionnelles
relatives à la garantie Catastrophes naturelles figurant dans les contrats d’a
ssurances.
La convention comporte aussi un échéancier de réalisation. Cependant, selon des données produites par la
CdC
de l’
Ile de Ré, le calendrier prévu
n’a pas été respecté puisqu’en fin 201
5, ce sont 21,828
M€ HT qui
n’ava
ient pas été réalisés sur les 30,554
M€ prévus par la convention
sur la période 2013 à 2015. Les retards
sont imputables à la complexité des procédures administratives. En effet, le délai entre le départ des études et
le démarrage des travaux est d’environ trois ans dont plus d’un an
de procédures administratives
34
. La CdC de
l’
Ile de Ré a établi en août 203 un tableau édifiant à cet égard
35
, qu
i montre la complexité et l’enchevêtrement
des différentes procédures (enquêtes préalables, concertations inter administratives, procédures devant
prendre en compte la loi sur l’eau, les sites inscrits, classés, la réserve naturelle, l’archéologie préventive,….)
.
Les services de l’Etat ont produit en novembre 2015 un état actuel d’avancement de ces projets, synt
hétisé
dans le tableau ci-après, qui montre
que l’objectif d’achever la plupart des travaux pour fin 2017 demeure
d’actualité.
Les services de l’Etat ont indiqué qu’un effort avait
été fait pour la simplification des procédures préalables.
Toutefois, pour l’un des projets, cette simplification n’avait pu être mise en œuvre au regard des dispositions
relatives à la loi sur l’eau, ce qui explique les retards.
34
Source :
35
Source :
Annexe 5
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
74/78
Le tableau montre
également que l’évaluation des coûts a augmenté de plus de 10
% depuis leur évaluation
initiale en 2012. Tel est en particulier le cas pour les ouvrages de Loix (+ 74 %, soit +
2,466 M€ en raison de la
substitution des enrochements calcaires prévus mais non satisfaisants par du gneiss-granit) et de La Flotte
(+ 31 % soit + 1,236
M€ imputables à la modification du proj
et
–
inclusion des portes du port
–
mole est). Le
coût prévisionnel de la digue des Doreaux à Saint-Clément a aussi dû être revu de 7 % (+
0,709 M€) en raison
d’une modification du profil et des enrochements.
Action
Coût HT
initialement
prévu
Evaluation
actuelle du
coût HT
Ecart en
montant
Ecart en %
Début
prévu des
travaux
Achève-
ment prévu
1 Saint-Clément des Baleines: ouvrage
secteur quartier des Doreaux
10 000 000
10 708 870 €
708 870 €
7,1%
nov-15
fin 2017
2. Les Portes en Ré : ouvrage de
protection contre la submersion -
secteur Fier d'Ars
2 955 000
3 155 000 €
200 000 €
6,8%
fin 2016
nc
3. Ars en Ré : ouvrage de protection
contre la submersion - secteur Fier
d'Ars
4 895 000
4 895 000 €
0 €
0,0%
2ème
semestre
2016
fin 2017
4. Loix : ouvrage de protection contre la
submersion - secteur Fosse de Loix
3 326 000
5 792 101 €
2 466 101 €
74,1%
janv-16
début 2017
5. Ars en Ré, La Couarde sur Mer :
reprise de la digue du Boutillon
10 350 000
10 250 000 €
-
100 000 €
-1,0%
chantier en
cours
mai-juin
2016
6. La Couarde sur Mer : ouvrage de
protection contre la submersion -
secteur Fosse de Loix
5 214 000
5 214 000 €
0 €
0,0%
fin 2016
fin 2017
7. Saint-Martin de Ré : ouvrage de
protection contre la submersion -
secteur du port
907 000
907 000 €
0 €
0,0%
au plus tôt
fin 2017
nc
8. La Flotte : ouvrage de protection
contre la submersion - secteur du port
4 007 000
5 243 357 €
1 236 357 €
30,9%
chantier en
cours
juin-16
9. Sainte-Marie de Ré : ouvrage de
protection contre la submersion -
secteur de Montamer
965 000
965 000 €
0 €
0,0%
nc
nc
10. Rivedoux-Plage : ouvrage de
protection contre la submersion dans le
secteur du centre ville
1 485 000
1 485 000 €
0 €
0,0%
2016
nc
11. Rivedoux-Plage : ouvrage de
protection contre la submersion dans le
secteur de la corniche
491 000
601 000 €
110 000 €
22,4%
2017
2017
44 595 000
49 216 328
4 621 328
10,4%
S’agissant en particulier de la nature des matériaux utilisés pour les enrochements, l’une des difficultés
proviendrait, selon le président de la CdC
de l’
Ile de Ré, du fait que les services de la DREAL imposent des
matériaux de couleur blanche pour une question esthétique d’insertion dans les sites
. Toutefois, les matériaux
calcaires ne présentant pas une densité suffisante pour constituer une défense suffisante au plan physique, il
a fallu recourir à des matériaux plus denses et plus onéreux. Par ailleurs, la modification du profil des digues
des Doreaux aurait également été imposée pour des raisons d’insertion visuelle dans les sites.
Les dépenses de protection du littoral en dehors du PAPI
Au-delà du PAPI, et a
fin de réaliser l’entretien des digues qui lui incombe, la
CdC
de l’
Ile de Ré intervient
selon trois modalités :
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
75/78
-
directement, pour des travaux d’urgence
; pour la période 2010 à 2014 inclus, elle a réalisé à ce titre
0,568
M€
HT de travaux ;
- directement, dans le cadre de
l’
accord cadre multi-attributaire conclu en 2011 déjà mentionné dans la partie
du présent rapport consacrée aux marchés publics : pour la période 2012 à 2014 inclus, elle a réalisé à ce titre
1,208 M€
HT de travaux, dont 0,774
M€
HT sont restés à sa charge après déduction de subventions perçues ;
- indirectement, par une participation financière aux travaux réalisés par le Département ; pour la période 2010
à 2014 inclus, le Département a ainsi
réalisé 6,957 M€
HT de travaux, dont 3,578
M€
HT ont été pris en
charge financièrement par la CdC
de l’
Ile de Ré.
Ces travaux et/ou prises en charges financières hors PAPI se poursuivront au-delà de 2014 : selon la CdC de
l’
Ile de Ré, ce sont 0,766
M€ HT de dépenses qui devraient rester à
sa charge à ce titre pour la période 2015
à 2018 inclus
, dont 0,316 M€ pour 2015
.
8.5.
L
A POLITIQUE COMMUNAUTAIRE POUR LE REEQUILIBRAGE DU BATI ET DE L
’
HABITAT
La compétence en matière de politique du logement social de la CdC
de l’
Ile de Ré porte sur les points
suivants
« acquisition, rénovation, construction, aménagement, participation pour tous logements locatifs
sociaux par
portage financier et/ou par participation financière. Sont d’intérêt communautaire les opérations
d’au moins 20 logements
»
;
Comme indiqué précédemment, la problématique de l’offre de logements permanents sur l’île, en particulier
pour des jeunes actifs, pour les personnes seules ou actuellement mal logées constitue un des axes majeurs
identifiés et traités dans le schéma de cohérence territoriale.
Son document d’orientations générales (DOG)
fixe un objectif de création de 550 logements aidés, répartis dans chaque commune du territoire, 150 devant
être réalisés par les communes et 400 relevant de la compétence communautaire.
La communauté de communes a maintenu ses propres objectifs de réalisation de logements aidés en dépit de
l’annulation juridictionnell
e du SCOT.
Elle avait a élaboré dès 2009 une programmation en ce sens. Sa version actuelle, en date de février 2015,
prévoit la réalisation de 367 logements pour un coût total de 19,171 M€, sur une superficie de 17,95 ha,
selon
le calendrier suivant : réalisation fin 2014 de 29 logements à Ars en Ré, achèvement prévu fin 2016 de la
réalisation de 21 logements à Loix, achèvement prévu fin 2017 de la réalisation de 63 logements à Saint-
Martin. Pour trois autres communes (Rivedoux, Le Bois plage et Sainte-Marie), les projets concernant
respectivement 20, 40 et 40 logements devraient être achevés de fin 2016 à fin 2019. Pour trois autres
communes (Saint-Clément, La Couarde et Les Portes), les projets concernant respectivement 30, 23 et 21
logements sont actuellement tributaires du PPRL. Pour la commune de La Flotte (80 logements prévus) sa
réalisation est encore tributaire de la maîtrise encore incomplète de la totalité de l’emprise foncière et de
l’élaboration du plan local d'urbanisme.
Les services de l’Etat
ont indiqué
qu’ils soutenaient ces projets de la
CdC
de l’
Ile de Ré, car les logements
locatifs sociaux sont la seule catégorie de logements dont on a la certitude qu’ils seront des résidences
principales pour un temps long (40 à 50 ans) et qu’ils permettront d’offrir un logement sur l’île pour un certain
nombre de jeunes qui ne veulent pas la quitter mais qui ne peuvent
actuellement s’y loger. Ainsi l’Etat
considère le territoire
de l’Ile
comme prioritaire, dans le département, en matière de délivrance d’agréments.
S’agissant par ailleurs des communes sur le territoire de
squelles la réalisation de logements est actuellement
problématique en raison du risque submersion, compte tenu de
l’enjeu, l’Etat cherchera, avec la c
ommunauté
de communes et les communes concernées, des solutions au cas par cas. Ces dernières pourront passer soit
par des adaptations règlementaires si les aléas sont faibles, soit
par la création de zones d’intérêt stratégiques
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
76/78
si les conditions de sécurité sont réunies après réalisation des digues de délocalisation en absence de
solution acceptable en termes de sécurité
36
.
Pour les trois opérations en cours de réalisation, la CdC
de l’
Ile de Ré
a décidé d’imposer
aux bailleurs
sociaux intéressés de pouvoir conserver la propriété des biens à l’issue de la convention passée avec eux
(pour éviter le risque que les biens ne sortent du champ du logement locatif social par la suite). Les
conventions incluront aussi un droit de réservation de certains
logements pour l’Etat (ce qui est habituel) et
pour la CdC
de l’
Ile de Ré. Les attributions des logements seront effectuées sur la base des critères prévus
par l’article R441
-
1 du code de la construction et l’habitation, par la commission d‘attribution regroupant le
bailleur social, un représentant de l’Etat et un représentant de la commune.
A la fin 2015, le bilan financier de réalisation des trois opérations en cours est le suivant :
- pour les logements à Saint-Martin
37
la CdC
de l’
Ile de Ré a contractualisé avec un bailleur social, pour un bail
à construction de 60 ans moyennant un loyer de 50
000 €
. La CdC
de l’
Ile de Ré a financé le proje
t, d’un coût
total de 5,595 M€
par un emprunt de très longue durée (60 ans) de 4,948
M€
(au taux livret A) et, pour le
reste, par autofinancement
. Ce projet comporte aussi, par ailleurs, la réalisation d’une crèche
qui sera réalisée
et financée par la CdC
de l’
Ile de Ré ;
- pour les logements
« Brises marines »
à Ars en Ré
38
la CdC
de l’
Ile de Ré a contractualisé avec un autre
bailleur social
, pour un bail emphytéotique de 55 ans moyennant un loyer annuel de 1 €.
La CdC
de l’
Ile de Ré
a financé le projet, d’un coût total de 3,746
M€ par autofinancement. Ce projet comporte aussi, par ailleurs, la
réalisation d’une crèche qui réalisée et financée par la CdC de l’
Ile de Ré ;
- pour les logements
« La Cure »
à Loix
39
la CdC
de l’
Ile de Ré a contractualisé avec le même bailleur social
que sur Ars,
sur le principe d’un bail emphytéotique de 55 ans moyennant un loyer annuel de 1 €.
La
c
ommunauté de communes a financé le projet, d’un coût total de 2,574 M€, par un emprunt de très longue
durée (60 ans)
de 1,982 M€
(taux livret A) et, pour le reste, par autofinancement.
8.6.
L’
INTERET D
’
UNE REFLEXION SUR LA LOCALISATION FUTURE DE L
’
HABITAT ET DES
ACTIVITES SUR L
’
I
LE
Les principales problématiques auxquelles se trouve actuellement confrontée l’Ile de R
é en matière
d’urbanisme, de p
révention des risques littoraux, de protection contre les inondations et de réalisation de
logements aidés
40
devraient également amener la CdC
de l’
Ile de Ré et ses communes membres à intégrer
davantage la prise en compte du long terme dans leurs réflexions à venir, en particulier lors
de l’élaboration du
plan l
ocal d’urbanisme intercommunal.
En effet, comme indiqué précédemment, les prévisions scientifiques sur les effets futurs du changement
climatique sur le niveau des mers f
ont état d’une hausse du niveau moyen de la mer susceptible de varier
,
selon les scénarii retenus,
entre quelques dizaines de centimètres et plus d’un mètre à horizon 2100.
Par
ailleurs, et même si ce point est encore en discussion, il est probable que ces évolutions
s’accompagnent
également
d’une
multiplication des phénomènes météorologiques extrêmes, comme cela arrive dans les
surcotes liées aux tempêtes. Or,
l’
horizon temporel de la fin du XXI
ème
siècle
n’est guère éloigné, même si l’on
36
Tel pourrait être le cas pour Saint-Clément lorsque le système de protection complet prévu par le PAPI sera réalisé
37
2 studios, 15 logements T2, 23 logements T3, 14 logements T4 et 4 logements T5
38
6 logements T2, 15 logements T3, 8 logements T4,
39
2 logements T2, 7 logements T3, 9 logements T4 et 3 logements T5
40
P
our aider notamment les jeunes actifs à rester sur l’Ile
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
77/78
ne l’apprécie qu’à l’aune d’une vie humaine
. Il ne saurait donc
être ignoré en matière d’urbanisme, la plupart
des nouvelles constructions autorisées actuellement
, en particulier à fins d’habitation, ayant normalement
vocation à subsister durablement.
La stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte
41
adoptée en mars 2012 par le ministre en charge de
l’environnement suite aux propositions d’un groupe de travail regroupant des représentants de l’Etat, des
collectivités territoriales, des organisations professionnelles et non-gouvernementales et des syndicats a posé
un certain nombre de principes, et notamment que :
-
dans la perspective du changement climatique, il est nécessaire d’anticiper l’évolution des phénomènes
physiques d’érosion
côtière et de submersion marine ;
-
la gestion intégrée du trait de côte repose sur la cohérence entre les options d’urbanisme et d’aménagement
durable du territoire, les mesures de prévention des risques et les opérations
d’aménagements du trait de
côte ;
- il est
nécessaire de planifier maintenant et de préparer les acteurs à la mise en œuvre de la relocalisation à
long terme des activités et des biens exposés aux risques littoraux, dans une perspective de recomposition de
la frange littorale, et ce même si des mes
ures transitoires sont mises en œuvre.
Parmi les recommandations stratégiques figurant dans cette stratégie sont notamment mentionnées :
- celle consistant à articuler les échelles temporelles de planification à 10, 40 et 90 ans en tenant compte de
l’évolu
tion des phénomènes physiques et en anticipant la relocalisation des activités et des biens comme
alternative à moyen et long termes à la fixation du trait de côte, sur la base des analyses coûts-bénéfices ;
-
celle consistant à n’envisager les opérations
de protection artificialisant fortement le trait de côte que dans
des secteurs à très forte densité ou d’intérêt stratégique national
, et les concevoir de façon à permettre à plus
long terme un déplacement des activités et des biens.
Dans le cas de l’Ile d
e Ré,
ce sont surtout les communes du nord de l’île qui sont le plus concernées par les
risques littoraux. Pour autant, la question d’une éventuelle
« relocalisation »
de certaines zones urbanisées ou
de certaines activités économiques actuellement situées dans ces zones à risques
vers d’autres parties de
l’île n’a nullement été évoquée dans la «
stratégie globale de gestion du risque d’érosion et de submersion
marine » exposée dans le PADD et le DOG du SCOT approuvé en 2012. Au contraire, certains choix
effectués par ce
schéma semblent même s’inscrire en opposition à toute perspective de ce genre pu
isque le
point 1.1.2. du PADD, qui rappelle que le système nord connaît des déséquilibres structurels de sa population,
fixe pour objectif
«
de diminuer fortement et, si possible, de stopper cette progression qui s’avère préjudiciable
à la vie permanente (en) développ(ant) une offre d’équipements et de services de proximité accessibles tout
au long de l’année (commerces, services publics et privés), à même de renforcer l’attractivité du nord de l’Ile
auprès des permanents actifs ».
Ainsi, plutôt
que d’envisager à long terme une
relocalisation au moins partielle et progressive vers des parties
de l’île moins exposées
aux risques, la priorité était plutôt mise dans le SCOT sur la protection du trait de côte,
afin de protéger les zones urbanisées ou d’activité existantes (ce qui
apparaît incontestable), mais aussi de
permettre un développement, certes modéré, des activités et de l’habitat, notamme
nt à vocation de logement
social, même dans les parties du territoire de l’île les plus exposées aux risques
(ce qui suscite davantage
d’interrogations au regard des évolutions prévisibles à long terme).
41
Source :
Rapport d’observ
ations définitives
▪
Communauté de communes de l’Ile de Ré
CRC d’Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes
78/78
De même, s’agissant de la stratégie élaborée dans le
cadre du PAPI, force est de constater que si elle
comporte plusieurs projets pour améliorer la connaissance du risque
42
et la gestion de crise, elle se concentre,
pour l’essentiel
,
sur la gestion des ouvrages hydrauliques (c’est
-à-
dire l’améliora
tion du système
d’endiguement) et
est en revanche fort peu diserte pour ce qui est de la prévention du risque, pour laquelle
elle se contente de renvoyer à la réalisation du plan de prévention des risques dans le cadre duquel
« la
communauté de communes souhaite réaliser une réflexion ambitieuse et approfondie sur les mesures
possibles de réduction de vulnérabilité du bâti »
, et ce sans plus de détails.
Certes,
la question de la localisation de l’habitat et des activités à l’échelle du territoire de l’Ile
de Ré constitue
bien évidemment et de manière tout à fait compréhensible, le point le plus difficile et sans doute
potentiellement le plus conflictuel avec les communes les plus directement concernées.
Par ailleurs, au-delà de la question des logiques strictement communales, il est vrai également que la quasi-
totalité des zones de l’île actuellement non urbanisées, même dans les communes les moins exposées aux
risques, est couverte par des protections à divers titres (loi littoral, sites inscrits ou classés, notamment) qui
rendent extrêmement difficile toute réflexion sur ce point puisqu
’
elles restreignent très fortement les
possibilités foncières et architecturales pour une éventuelle relocalisation de certaines activités à l’intérieur de
l’île.
En outre, les caract
éristiques architecturales traditionnelles de l’Ile rendent difficile toute densification des
zones urbaines existantes.
Toutefois, et sans méconnaître ces difficultés, la CRC estime
que l’élaboration du plan local d'urbanisme
intercommunal, prescrit fin 2015, devrait également
être l’occasion
pour la CdC
de l’
Ile de Ré et ses
communes membres, en lien avec les autres acteurs institutionnels, au premier rang desquels figure l’Etat,
d
’aborder
une réflexion sur une stratégie d’ensemble et à long terme concernant la localisation de
l’urbanisation et de
s activités su
r l’I
le.
Dans ses réponses aux observations provisoires, le président de
la CdC de l’Ile de Ré a indiqué que cette
réflexion serait
intégrée dans le processus d’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal en cours,
parallèlement à la révision en cours du PPRL par les services de l’Etat.
- - - - - - - - - - -
42
C
réation d’un observatoire des risques littoraux, surveillance de l’évolution du cordon dunaire, élaboration du plan de préven
tion
des risques, étude de la gestion du niveau d’eau dans les marais, finalisation de l’ensemble des documents d'in
formation
communaux sur les risques majeurs (DICRIM) dans les communes, mise en place de repères de laisse de mer pérennes,
information de la population sur le risque submersion.