3, place des Grands Hommes CS 30059 33064 BORDEAUX CEDEX - www.ccomptes.fr
LT 34 ter
Le président
GD161016
Le
18 novembre 2016
à
Monsieur le président de la communauté
de communes de la pointe du Médoc
9, rue du Maréchal d’Ornano
33780 SOULAC-SUR-MER
Dossier suivi par :
Mme Nathalie Doublet, Greffière de la 3ème section
T. 05 56 56 47 00
Mél : alpc@crtc.ccomptes.fr
Contrôle n°
2016-0133
Objet : notification des observations définitives relatives à
l’examen de la
gestion de la communauté de communes de la
pointe du Médoc
P.J. : 1 rapport
Lettre recommandée avec accusé de réception
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives de la
chambre sur la gestion de la communauté de communes de la pointe du Médoc concernant les
exercices 2011 et suivants pour lequel, à l’expiration du délai d’un mois prévu par l’article L. 243
-5 du
code des juridictions financières, la chambre n’a reçu aucune réponse écrite destinée à y être jointe.
Je vous rappelle que ce docume
nt revêt un caractère confidentiel qu’il vous appartient de protéger
jusqu’à sa communication à votre assemblée délibérante. Il conviendra de l’inscrire à l’ordre du jour de
sa plus proche réunion, au cours de laquelle il donnera lieu à débat. Dans cette perspective, le rapport
sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres.
Dès la tenue de cette réunion, ce document pourra être publié et communiqué aux tiers en faisant la
demande, dans les conditions fixées par le code des relations entre le
public et l’administration.
En application de l’article R. 241
-
18 du code des juridictions financières, je vous demande d’informer le
greffe de la date de la plus proche réunion de votre assemblée délibérante et de lui communiquer en
temps utile copie de son ordre du jour.
Conformément à l’article L. 243
-7-
II du code précité, le présent rapport d’observations définitives sera
transmis par la chambre, dès sa présentation à votre assemblée délibérante, aux maires des
communes membres, qui inscriront son ex
amen à l’ordre du jour du plus proche conseil municipal.
Par ailleurs, je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 241
-23 du code précité, le
rapport d’observations joint est transmis au préfet de la Gironde ainsi qu’au directeur ré
gional des
finances publiques d’Aquitaine, Limousin, Poitou
-Charentes.
2 / 2
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LT 34 ter
Enfin, j’appelle votre attention sur les dispositions de l’article L. 243
-7-I
du code des juridictions
financières, lesquelles précisent que «
dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport
d'observations définitives à l'assemblée délibérante, l'exécutif de la collectivité territoriale ou le président
de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre présente, dans un rapport
devant cette même assemblée, les actions qu'il a entreprises à la suite des observations de la chambre
régionale des comptes. Ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui fait une
synthèse annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est présentée par le
président de la chambre régionale des comptes devant la conférence territoriale de l'action publique.
Chaque chambre régionale des comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en vue de la
présentation prescrite à l'article L 143-10-1
».
Dans ce cadre, vous voudrez bien notamment préciser les suites que vous aurez pu donner aux
recommandations qui sont formulées dans le rapport d’observations, en les assortissant des
justifications qu’il vous paraîtra utile de joindre, afin de permettre à la chambre d’en mesurer le degré de
mise en œuvre.
Jean-François Monteils
Rapport d’observations définitives
▪ Communauté de communes de la pointe du Médoc
CR
C d’Aquitaine, Limousin, Poitou
-Charentes
1/35
RAPPORT D’OBSERVATIONS
DEFINITIVES
COMMUNAUTE DE COMMUNES DE LA POINTE DU MEDOC
Années 2011 et suivantes
Rapport d’observations définitives
▪ Communauté de communes de la pointe du Médoc
CR
C d’Aquitaine, Limousin, Poitou
-Charentes
2/35
SOMMAIRE
LA SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT
...................................................................................................
3
LA PROCEDURE
............................................................................................................................................
8
LES OBSERVATIONS DEFINITIVES
..............................................................................................................
9
1.
LES MODALITES D’EXER
CICE DES COMPETENCES
......................................................................
9
1.1.
Présentation synthétique générale
....................................................................................................
9
1.2.
Les compétences communautaires
...................................................................................................
9
2.
LES MODALITES D’ADMI
NISTRATION
............................................................................................
12
3.
LA TENUE DES COMPTES ET DES REGIES
....................................................................................
15
4.
L’ANALYSE DE LA SITU
ATION FINANCIERE
..................................................................................
15
5.
LA GESTION DU PERSONNEL
..........................................................................................................
19
5.1.
Les effectifs
et l’organisation du temps de travail.
...........................................................................
19
5.2.
L’emploi de direction
........................................................................................................................
20
5.3.
Les agents contractuels de catégorie A
...........................................................................................
21
6.
LA POLITIQUE EN MATI
ERE D’URBANISME
...................................................................................
22
6.1.
La planification de la politique d’urbanisme et son évaluation
.........................................................
22
6.2.
La prise en compte des risques susceptibles d’affecter l’habitat et l’urbanisme
..............................
24
Rapport d’observations définitives
▪ Communauté de communes de la pointe du Médoc
CR
C d’Aquitaine, Limousin, Poitou
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LA SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT
1. LES MODALITES D’E
XERCICE DES COMPETENCES DE LA COMMUNAUTE DE COMMUNES
En 2013, la communauté de communes de la pointe du Médoc regroupe une population totale de
14 866 habitants, répartie sur onze communes aux dynamiques démographiques contrastées.
La promotion du tourisme est une compétence communautaire. Or, cinq communes membres ont créé elles-
mêmes des offices de tourisme. Cette situation nécessiterait donc une clarification juridique, dans le
prolongement de la loi n° 2015-991 du 7 aout 2015 qui impose désormais aux communautés de communes
d’exercer elles
-
mêmes la compétence de création d’offices de tourisme, s
ous certaines réserves.
Des précisions devraient aussi être apportées sur les références juridiques et le contenu des compétences de
la communauté de communes en matière de « service du logement » et de « centres de secours contre
l’incendie
».
L’inclusion
de l
a lutte contre l’érosion du littoral
dans le champ juridique de la gestion des milieux aquatiques
et de prévention des inondations (GEMAPI) fait encore débat. En toute hypothèse, en ce domaine, la
communauté de communes assure déjà
l’entretien de la digue du secteur de Valeyrac, sur l’estuaire de la
Gironde. Pour le reste d
e l’estuaire, s
es communes membres ont transféré leur compétence relative à la
gestion hydraulique du bassin versant à un syndicat, tandis que le Département est propriétaire de digu
es qu’il
entretient. Cette répartition des compétences devra être revue à partir du 1er janvier 2018, avec le transfert de
la GEMAPI au niveau intercommunal.
S’agissant de la compétence
communautaire
en matière de mise en œuvre des projets « labellisés Poi
nte du
Médoc », à l’exception du projet de port de plaisance
de Port Médoc
, l’intervention de la communauté de
communes se limite à réaliser les investissements nécessaires à l’exploitation
de divers équipements par les
communes. Cette situation pose une d
ifficulté juridique dès lors qu’en principe, la division de compétences
transférées ne doit pas conduire à une scission des opérations d’investissement et de fonctionnement.
Par ailleurs, un projet de schéma de mutualisation prévu par l’article L
.5211-39-1 du code général des
collectivités territoriales a été adopté en décembre 2015 par la communauté de communes puis transmis aux
communes. Mais il n’a pas encore été approuvé.
Toutes ces questions devront être intégrées dans le cadre du processus de fusion entre la communauté de
communes de la pointe du Médoc et celle des Lacs Médocains, engagé
par l’arrêté préfectoral du 12 avril
2016 portant proposition d
’un
nouveau périmètre intercommunal.
2. LES MODALITES D’A
DMINISTRATION DE LA COMMUNAUTE DE COMMUNES
Sur ce point, la seule observation concerne la difficulté juridique posée par l’attribution, par délibération du
conseil communautaire en date du 17 avril 2014, d’une indemnité de fonction de 14,46
% de l’indice brut 1015
à un membre du bureau qui est cert
es doté d’une délégation de fonction mais qui n’est pas vice
-président.
Même si cette attribution
d’indemnité n’a pas conduit à un dépassement de l’enveloppe maximale des
indemnités pouvant légalement être votées et versées
, en l’état actuel du droit, elle
ne semble juridiquement
pas conforme aux dispositions applicables aux communautés de communes. Le président de la communauté
de communes a fait état d’une proposition de loi déposée au Sénat en vue de modifier le cadre juridique pour
rendre possible une t
elle attribution d’indemnité, dans le respect de l’enveloppe globale maximale.
3. LA TENUE DES COMPTES ET DES REGIES
La communauté
de communes a constitué une provision dans le cadre d’un contentieux qui l’oppose à la
société concessionnaire du port, pour
un montant de 0,540 M€ au 31 décembre 2015, ce montant étant
encore appelé à a
ugmenter jusqu’à atteindre 1
M€ en 2018.
Rapport d’observations définitives
▪ Communauté de communes de la pointe du Médoc
CR
C d’Aquitaine, Limousin, Poitou
-Charentes
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4. L’ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIERE
La communauté de communes dispose d
’un budget
unique. Son excédent brut de fonctionnement (EBF) a
diminué de 5,4 % entre 2011 et 2015
. Cette évolution résulte d’un effet « ciseau » entre des produits de
gestion n’ayant augmenté que légèrement (
+ 3,5 %) et des charges de gestion en progression plus marquée
(+ 8,2 %). La faible progression des produits de gestion est la conjonction
d’une diminution d
es dotations et
participations et d’une
augmentation des ressources fiscales.
L’augmentation des charges de gestion
s’explique pour l’essentiel à la fois par celle
des charges à caractère général et par celle des charges de
personnel. Après déduction du résultat financier
et de l’impact des produits et c
harges exceptionnels réels, la
c
apacité d’autofinancement (CAF) brute s’établissait en 2015 à 1,389 M€, soit 4,6
%
de moins qu’en
2011.
L’annuité
en capital de la dette a légèrement baissé au cours de la période. La CAF, nette du remboursement
de l’annuité des emprunts
, a diminué de 7,1
% entre 2011 et 2015 mais représentait alors encore 0,664 M€.
Les dépenses d’équipement cumulées 2011
-2015 se sont
élevées à 7,392 M€ et les subventions
d’équipement versé
e
s à 0,149 M€. Ces dépenses d’équipement ont été financées à hauteur de 3,434 M€ par
la CAF nette cumulée 2011-
2015, de 1,059 M€ par le fonds de compensation de la TVA et de 1,707 M€ par
des subventi
ons d’investissement reçues.
La communauté de communes a aussi recouru à de nouveaux
emprunts. Toutefois, le montant global de ces derniers a été inférieur au montant des annuités en capital
remboursées (3,573 M€), ce qui a permis un léger désendettement.
Du fait de la diminution concomitante de
la CAF brute et de l’encours de la dette restant due au 31 décembre, le ratio de désendettement s’est
maintenu en 2015 à un niveau identique à celui de 2011 (5,5 jours). L
’encours de la dette comport
e encore un
emprunt classé en « E »
au regard de la charte Gissler, dont l’évolution
appelle un suivi vigilant de la part de la
communauté de communes
, même s’il ne représente plus qu’environ 15% de l’encours restant dû en fin 2015
.
5. LA GESTION DU PERSONNEL
Les
effectifs pourvus en agents titulaires sont passés de 2 emplois en 2011 à 9 en 2015. L’annexe au compte
administratif 2014 concernant les agents non titulaires n’était pas renseignée.
Les obligations de service de deux agents techniques ont fait l’objet d’
une délibération qui les fait bénéficier de
manière irrégulière de 2 jours « du président », de la non prise en compte du jour de solidarité et d’un jour
férié supplémentaire. Pour les autres agents, qui bénéficient également actuellement de manière irrégulière de
2 jours « du président », il appartiendra au conseil communautaire de délibérer sur leur temps de travail.
La communauté
de communes n’a pas institué d’emploi
fonctionnel de direction. Or
l’attaché territorial qui
dirige les services perçoit depuis août 2014 la prime de responsabilité qui est normalement réservée aux
agents occupant les emplois fonctionnels de direction. Une régularisation de cette situation a été engagée en
avril 2016.
L’examen de la situation de trois agents contractuels de catég
orie A employés par la communauté de
communes au cours de la période 2011-2015 appelle plusieurs observations en termes de régularité.
6. LA POLITIQUE DE LA COMMUNAUTE DE COMMUNES EN MATIERE D’URBANISME
La communauté de communes a approuvé le Schéma de cohérence territoriale (SCOT) de la pointe du
Médoc le 11 août 2011.
Cependant, pour l’application de l’article L.131
-4 du code de l'urbanisme, il ressort des éléments produits
qu’en début 2016, sur onze communes membres, cinq n’ont pas encore mis leurs documents d’urbanisme en
compatibilité totale avec le SCOT. Deux d’entre elles ont toutefois engagé ce processus.
La communauté
de communes ne s’est pas dotée d’un outil de suivi et d’évaluation de la mise en œuvre du
SCOT. Elle a précisé que cette évaluation devrait être effectuée en 2016.
Rapport d’observations définitives
▪ Communauté de communes de la pointe du Médoc
CR
C d’Aquitaine, Limousin, Poitou
-Charentes
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La communauté
de communes n’a pas encore engagé la «
grenellisation » de son SCOT, rendue obligatoire
par le VII de l’article 17 de la loi n°
2010-
788 du 12 juillet 2010. Or, les dispositions d’un SCOT qui ne seront
pas conformes à cette loi ne seront plus applicables à compter du 1er janvier 2017. Dans le cas de la pointe
du Médoc, cette démarche de « grenellisation » apparaît particulièrement importante pour réexaminer au
moins deux aspects relatifs à des objectifs fixés d
ans l’actuel article L.101
-2 du code de l'urbanisme
: d’une
part, l’utilisation économe des espaces naturels ; d’autre part, la création, la préservation et la remise en bon
état des continuités écologiques (« trames bleues et vertes »).
A partir du 27
mars 2017, en application de l’article 136 de la loi susmentionnée du 24 mars 2014, l
a
communauté de communes de la p
ointe du Médoc deviendra en droit seule compétente pour l’élaboration du
PLU, sauf opposition des communes. A ce jour, la position des comm
unes membres n’a pas encore été
définitivement arrêtée mais les discussions actuelles entre les élus communautaires feraient clairement
apparaître une opposition quant à
l’éventuelle élaboration d’un PLU intercommunal.
Sur tous ces points, la réforme en co
urs de la carte de l’intercommunalité n’a pas facilité la mise en œuvre des
processus nécessaires. Ils devront donc désormais être traités de manière concomitante à la fusion de la
communauté de communes de la pointe du Médoc avec celle des Lacs médocains
qui vient d’être engagée.
Le territoire de la communauté de communes est concerné par plusieurs risques naturels
ayant un
impact sur sa politique d’urbanisme
: inondation (pour la partie située en bordure de l’estuaire de la Gironde),
érosion dunaire et recul du trait de côte, feux de forêts, risque sismique (niveau faible) et de mouvement de
terrain (aléa retrait- gonflement des argiles).
Les phénomènes d’érosion littorale et de recul du tra
it de côte sont anciens sur la pointe du Médoc,
tout comme les actions volontaristes visant à les freiner
, puisque les premiers sont connus et répertoriés
depuis le milieu du XVIIIème siècle. Des relevés plus récents, portant sur la période 1966 à 2009, ont mis en
évidence la poursuite de reculs importants du trait de côte sur toutes les parties du littoral soulacais ; en
revanche, plus au nord
, le littoral s’est stabilisé du fait de la pré
sence du dispositif de défense ; quant aux
plages au nord du phare de Saint-Nicolas, elles ont eu tendance
à s’engraisser.
Plus récemment, de
nouveaux phénomènes d’érosion particulièrement importants se sont produits lors de l’hiver 2013–
2014, qui a
été le plus sévère à cet égard depuis 1958.
Six communes membres de la communauté de communes sont couvertes par des plans de prévention
des risques d’avancée dunaire et de recul du trait de côte
(PPR)
.
Les zones rouges définies par ces plans
de prévention couvrent les zones extrêmes des projections des positions du trait de côte aux horizons 2020 et
2040 telles qu’elles sont issues d’étud
es réalisées en 2011.
Mais ce constat ne doit pas être faussement rassurant. En effet, les évolutions futures restent incertaines, et
donc difficiles à prévoir, tandis que l’horizon temporel 2040 apparaît désormais assez court au regard de la
durée de vie
escomptée d’un immeuble. Il convient également de prendre en compte les travaux les plus
récents du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), qui ont été déclinés au
niveau national et qui montrent qu’au moins deux phénomènes importants sont susceptibles d’avoir à l’avenir
des impacts notables sur une érosion accrue du littoral nord médocain
: d’une part, la montée générale du
niveau de la mer, qui pourrait, selon certains scénarios, dépasser le mètre après 2100 et s’accroître
encore
notablement par la suite, et, d’autre part, le risque d’une multiplication des phénomènes extrêmes (tempêtes
associées à des surcotes) susceptibles de provoquer des phénomènes rapides, localisés et accentués
d’érosion du trait de côte.
Dès lors, et
pour éviter à l’avenir la reproduction et la multiplication de situations aux conséquences humaines
et économiques importantes, les services de l’Etat ont engagé des études pour analyser l’évolution prévisible
du trait de côte à plus long terme, bien au-de
là de 2040, et d’en tirer, le cas échéant, les conséquences
nécessaires quant à la révision des PPR et de leurs plans de zonage.
Rapport d’observations définitives
▪ Communauté de communes de la pointe du Médoc
CR
C d’Aquitaine, Limousin, Poitou
-Charentes
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Par ailleurs, et sans attendre, il conviendrait également que la communauté de communes de la pointe du
Médoc analyse à nouveau elle-
même cette problématique de l’érosion littorale au regard des études les plus
récentes dont elle dispose et des éléments relatifs à l’évolution des courants et des fonds de mer qu’il lui sera
possible d’obtenir et de modéliser, et qu’elle apprécie, en conséquence, la nécessité ou pas d’accroître les
zones non constructibles le long du littoral, dans le cadre de la révision de son schéma de cohérence
territoriale. Certes, celui-
ci prévoit déjà dans son document d’orientati
ons générales une protection renforcée
pour le littoral sableux de la façade atlantique ; mais ces prescriptions se fondaient sur des prévisions
résultant des travaux 2007 du GIEC, qui ne prévoyaient alors qu’une élévation du niveau de la mer estimée au
maximum à +
59 cm à l’horizon 21
00, soit près de moitié moins que les prévisions maximales les plus
récentes.
Comme indiqué précédemment, la communauté de communes est compétente de longue date en
matière de lutte contre l’érosion littorale
.
A ce titre, de 1998 à 2007, elle avait finan
cé des dépenses d’environ 4,904 M€ TTC pour la protection du trait
de côtes, dont 4,056 M€ pour la protection de la plage de l’Amélie et 0,808 M€ pour des travaux de protection
à Montalivet.
Selon une étude prospective réalisée en 2011, les enjeux actuels du retrait du trait de côte pour le territoire de
la pointe du Médoc concernent surtout les zones urbanisées proches du littoral de Soulac-sur-Mer et de
Montalivet les Bains.
Pour ce qui est de la stratégie actuelle de la communauté de communes en la matière, le projet
d’aménagement et de développement durables du SCOT est assez succinct. En rev
anche, le document
d’orientations générales comporte des prescriptions plus précises puisqu’il intègre les problématiques de la
prévention, d
e la protection mais aussi du repli de l’urbanisation vers des secteur
s moins ou non soumis à
risques.
Pour élaborer plus précisément sa stratégie de gestion du trait de côte, la communauté de communes a fait
réaliser une étude stratégique, finalisée en août 2014, qui propose pour le littoral allant de la pointe de la
Négades à la pointe de Grave un scénario conjuguant, selon les sites, quatre modes de gestion distincts
(simple évolution naturelle surveillée, accompagnement des processus naturels, lutte act
ive contre l’érosion
ou repli stratégique). Il prévoit notamment des rechargements massifs des plages, la réappropriation d’une
bande littorale « de sécurité » avec
la suppression d’enjeux bâtis
et la rénovation et/ou construction
d’ouvrages en enrochement
s pour la protection des zones urbaines de première ligne à Soulac-sur-Mer.
Les coûts des travaux étaient estimés en 2014 à 9,170 M€ HT
(
dont notamment 5 M€ pour le rechargement
initial des plages), les coûts d’entretien annuels étant évalués à 1,760
M€. L
es travaux de protection prévus
ont été effectués en 2014. Pour leur financement, la commune de Soulac
s’est engagée à apporter à la
communauté
de communes un fonds de concours de 0,498 M€. Les travaux de réensablement n’ont pas
encore été effectués du fait des difficultés à trouver du sable à un prix raisonnable.
Le cas particulier de l’immeuble du Signal
fait l’objet d’un contentieux entre, d’une part, ses copropriétaires
et, d’autre part, la commune de
Soulac-sur-Mer,
la communauté de communes et l’Etat
.
Cette résidence de quatre étages, qui comprend soixante-dix-huit logements, a été construite entre 1966 et
1970, en vertu d’un permis de construire délivré par l’Etat le 28 avril 1965. En 1970, l’immeuble se situait à
200 mètres de la mer. Il en est actuellement situé à moins de 20 mètres. Les phénomènes météorologiques
qui ont marqué l’hiver 2013
-2014 ont amené le maire de Soulac-sur-Mer à prendre le 24 janvier 2014 un
arrêté portant évacuation et interdiction d’occupation de l’immeuble.
Concernant le dev
enir de l’immeuble, la
communauté
de communes s’en tient aux décisions de justice
rendues par le Tribunal administratif de Bordeaux (le 25 septembre 2014) puis par la Cour administrative
d’appel de Bordeaux (le 9 février 2016) qui ont jugé qu’elle n’avait pas commis d’illégalité en refusant la
réalisation de travaux supplémentaires de consolidation de la zone dunaire devant le Signal.
Rapport d’observations définitives
▪ Communauté de communes de la pointe du Médoc
CR
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-Charentes
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La communauté de communes estime
qu’il y a urgence à parer au risque d’effondrement de l’immeuble sur la
plage, en procédant à sa démolition, dont la commune de Soulac-sur-Mer est prête, à titre exceptionnel, à
prendre en charge le coût, évalué à 1,5 M€. En revanche, ladite commune et la communauté de communes
ne sont pas disposées à participer au coût du rachat éventuel de cet immeuble à ses copropriétaires (évalué
par une expertise judiciaire en 2012 à 10,9
M€), en estimant en particulier qu’une telle acquisition, qui n’est
rendue obligatoire par aucune disposition législative, pourrait être contestée juridiquement par tout
contribuable et serait susceptible
de constituer un précédent mis à profit à l’avenir par tout propriétaire dont un
bien immobilier serait menacé par l’érosion marine.
Sous réserve de la décision à venir du Conseil d’Etat, qui a été saisi en cassation, seule
une solution
transactionnelle entre toutes les parties permettrait donc de sortir de cette situation, mais les positions des uns
et des autres apparaissent encore très éloignées.
La communauté de communes a indiqué par ailleurs avoir été approchée par d’a
utres propriétaires de biens
situés sur la façade littorale en vue de la réalisation de protections particulières contre le recul du trait de côte,
mais
n’a
pas donné suite, sans que ces refus aient suscité des contentieux.
Rapport d’observations définitives
▪ Communauté de communes de la pointe du Médoc
CR
C d’Aquitaine, Limousin, Poitou
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8/35
LA PROCEDURE
Le contrôle des comptes et de la gestion de la communauté de communes depuis 2011 a été effectué dans le
cadre du programme 2016 de la Chambre régionale des comptes (CRC)
d’Aquitaine, Limousin, Poitou
-
Charentes.
L’ouverture du contrôle a été notifiée à M. Xavier PINTAT,
président, par lettre du 15 janvier 2016.
Un entretien de début de contrôle s’est déroulé le 15 février 2016.
L’entretien de fin de contrôle prévu par l’article L. 243
-1 du code des juridictions financières a eu lieu le 29 avril
2016.
Lors de sa séance du 18 mai 2016, la CRC a formulé des observations provisoires qui ont été adressées le
27
juin 2016 à l’ordonnateur.
Des extraits les concernant ont été adressés à trois agents de la communauté de
communes.
M. PINTAT a répondu par courrier du 16 août 2016. Il a, à sa demande, été entendu par la CRC le
23 septembre 2016 et avait adressé, en vue de cette audition, des réponses complémentaires par courriel du
22 septembre 2016.
Suite à cette audition et lors de son délibéré du 23 septembre 2016, la CRC a retenu les observations
définitives suivantes.
Rapport d’observations définitives
▪ Communauté de communes de la pointe du Médoc
CR
C d’Aquitaine, Limousin, Poitou
-Charentes
9/35
LES OBSERVATIONS DEFINITIVES
1.
L
ES MODALITES D’EXERC
ICE DES COMPETENCES
1.1.
P
RESENTATION SYNTHETIQUE GENERALE
L’intercommunalité
de la pointe du Médoc a vu le jour en 1992 suite à la volonté de onze communes de créer
un d
istrict afin d’aménager et de développer économiquement le territoire, l’objectif principal étant de
mutualiser les ressources financières pour réaliser des investissements structurants. Ce district a été
transformé en 2001 en communauté de communes à fiscalité propre.
Cette communauté de communes connait une progression de 13 909 habitants en 2008 à 14 866 en 2013,
nombre d’habitants toujours en vigueur en 2016. L’examen de l’évolution de la population des communes
membres au cours de la même période met en évidence des dynamiques démographiques contrastées, avec
des croissances assez fortes pour Vendays-Montalivet (+ 13,6 %), Saint-Vivien de Médoc (+ 12,3 %), Grayan
et l'Hôpital (+ 17,9 %), Naujac sur Mer (+ 20,5 %) et Vensac (+ 18,9 %), tandis que la population de Le
Verdon-sur Mer stagne (+ 0,3 %) et que celle de Soulac-sur-Mer a diminué de 7,1 % (cette commune reste la
plus peuplée avec 2566 habitants au 1
er
janvier 2013, mais désormais juste devant Vendays-Montalivet qui
comprend 2509 habitants à la même date).
1.2.
L
ES COMPETENCES COMMUNAUTAIRES
Les compétences transférées
La communauté de communes de la pointe du Médoc dispose de diverses compétences, en application de
l’article L.5214
-16 du code général des collectivités territoriales. Au cours de la période sous contrôle, les
compétences transférées n’ont pas évolué.
Le transfert d’une compétence entraîne normalement le dessaisissement corrélatif et total de la commune
ayant procédé à ce transfert, sous réserve de quelques aménagements
prévus par la loi. Au cas d’espèce,
l’examen des dispositions statutaires de la
communauté de communes et la comparaison avec les
compétences réellement encore assurées par ses communes membres, notamment celles de Soulac-sur-Mer,
appelle quelques observations.
En premier lieu, alors que la communauté de communes dispose depuis longtemps de la compétence en
matière de lutte contre l’érosion du littoral, la commune de
Soulac-sur-Mer a enregistré dans ses propres
comptes des dépenses au titre d
’une
opération
d’investissement
intitulée « Lutte contre l'érosion marine
» d’un
montant total 2011-2014 de 0,366
millions d’euros
(M€).
Or, les statuts communautaires ne prévoient pas le
caractère sécable de ce transfert de compétence et/ou un intérêt communautaire en ce domaine qui aurait été
défini de manière limitative, ce qui autoriserait en ce cas
les communes membres à continuer à l’exercer par
ailleurs. La commune a précisé que cette opération d’équipement incluait surtout des dépenses de gros
entretien de la plage (par des apports de sable en pied de dune devant l
’immeuble «
le Signal », sur la plage
centrale et à l’Amélie) ainsi que le renforcement du réseau pluvial en 2014 et un reprofilage des plages en
toutes saisons. A partir de 2015, ce type de dépenses a été imputé en section de fonctionnement en tant
qu’opération
de simple entretien. La CRC prend acte de ces explications, qui traduisent malgré tout la difficulté
qu’il peut y avoir de distinguer dans certains cas, d’une part, la lutte contre l’érosion du littoral (de compétence
communautaire), et, d’autre part, les actions pouvant être liées soit à la sécurité, soit à la mise en état des
plages pour l’accueil touristique (et qui ne relèvent donc pas au sens strict de
la compétence transférée à la
communauté de communes).
Rapport d’observations définitives
▪ Communauté de communes de la pointe du Médoc
CR
C d’Aquitaine, Limousin, Poitou
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10/35
En deuxième lieu, la communauté de communes est concernée par la compétence en matière de gestion des
milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI). Cette compétence est définie par les alinéas
1°, 2°, 5° et 8° du I d
e l’article L.211
-
7 du code de l’environnement
1
: Certes, le point de savoir si la lutte contre
l’érosion du littoral, déjà transférée à la
communauté de communes, entre vraiment dans le champ de
« la
défense contre les inondations et contre la mer »
est encore sujet à discussion au plan juridique. Mais la
communauté de Communes assume aussi
l’entretien de la digue de Valeyrac, longue de 3,9 km
et exerce
donc déjà au moins partiellement cette compétence.
Par ailleurs, les communes membres de la communauté de communes ont transféré au syndicat
intercommunal des bassins versants (SIBV) de la pointe du Médoc leur compétence en matière
d’aménagement et d’entretien de son patrimoine hydraulique et de défense contre les inondations.
Quant au
département de la Gironde, il est propriétaire de 25 kilomètres de digues estuariennes de Jau Dignac et Loirac
au Verdon sur Mer, qu’il entretient, à l’e
xception du secteur de Valeyrac.
La CRC
rappelle qu’en application de la loi n°
2015-991 du 7
août 2015, l’intégralité de la compétence en
matière de GEMAPI sera transférée de manière automatique aux communautés de communes à partir du 1
er
janvier 2018. La communauté de communes de la p
ointe du Médoc a indiqué qu’il est envisageable qu’elle se
substitue alors aux communes au sein du SIBV mais que cette situation pourrait toutefois être compliquée par
sa future fusion avec la communauté de communes des Lacs Médocains.
En troisième lieu, une difficulté apparaît également pour la promotion du tourisme, qui est une compétence de
la communauté de communes, alors que
cinq de ses communes membres se sont dotées d’
offices de
tourisme communaux
et adhère par ailleurs à l’Union touristique du Médoc.
Cependant, la CRC prend acte du fait que cette situation sera revue suite à la loi susmentionnée du 7 aout
2015 qui a modifié l’article L.5214
-16 du code général des collectivités territoriales relatif aux compétences
des communautés de communes pour insérer dans leurs compétences obligatoires celles afférentes à la
création d’offices de tourisme,
sou
s réserve d’adaptations prévues par l’article L.133
-
1 et l’article L.134
-2 du
code du tourisme). Pour deux communes du futur regroupement qui sont des stations classées (notamment
Soulac-sur-Mer), les deux options sont encore en débat
: création d’un office de tourisme intercommunal au
1
er
janvier 2017 ou maintien d’
offices distincts.
En quatrième lieu, la formulation des transferts de compétences communales au bénéfice de la communauté
de communes devrait également fair
e l’objet d’un
e actualisation pour ce qui concerne deux compétences (qui
avaient été obligatoirement transférées,
en application de l’ancien article L.164
-4 du code des communes, au
district qui avait précédé la communauté de communes) afin de les mettre en conformité avec les dispositions
actuellement applicables.
Ainsi, la compétence
« service du logement créés en application des articles 326 et suivants du code de
l'urbanisme »
se base sur une formulation très ancienne puisqu’il s’agit du service du logement relevant
actuellement des articles L.621-
1 à 6 du code de la construction et de l’habitation. De plus, s
elon la commune
et la communauté de communes, cette compétence
n’a jamais été pleinement mise en œuvre
, même si elle
avait conduit à la réalisation d’une opération programmée d'am
élioration de l'habitat en 2001.
1
« I.-
Les collectivités territoriales et leurs groupements (…) sont habilités à utiliser les articles L. 151
-36 à L. 151-40 du code rural
et de la pêche maritime pour entreprendre l'étude, l'exécution et l'exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations
présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence, dans le cadre du schéma d'aménagement et de gestion des eaux s'il existe,
et visant : / 1° L'aménagement d'un bassin ou d'une fraction de bassin hydrographique ; / 2° L'entretien et l'aménagement d'un cours
d'eau, canal, lac ou plan d'eau, y compris les accès à ce cours d'eau, à ce canal, à ce lac ou à ce
plan d'eau ; / (…) / 5° La défense
contre les inondations et contre la mer ; / (…) / 8° La protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques e
t des
zones humides ainsi que des formations boisées riveraines
;
/ (…)
»
Rapport d’observations définitives
▪ Communauté de communes de la pointe du Médoc
CR
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Quant à la compétence en matière de
«
centres de secours contre l’incendie
»
, elle apparaît également assez
mal définie, cette formulation étant là aussi ancienne. La communauté de communes a indiqué également que
cette compétence lui avait permis d’intervenir
à travers le versement de participations pour le financement de
la mise aux normes des bâtiments des centres de secours repris par le SDIS et ce
jusqu’en 2015
.
Actuellement, l’exercice de cette compétence concerne surtout le versement par la communauté de
communes au SDIS des contributions annuelles en lieu et place de ses communes membres, ce qui est
désormais juridiquement possible en application de la loi susmentionnée du 7 août 2015 qui a complété sur ce
point l’article L.1424
-35 du code général des collectivités territoriales.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le président de la communauté de communes a indiqué que,
dans la perspective de la prochaine fusion des communautés de communes (voir ci-après), seul le versement
de la contribution au SDIS pourrait être transféré par les communes tandis que la compétence en matière de
logement devrait être
redéfinie et limitée à la réalisation d’opérations programmées d'amélioration de l'habitat
(OPAH).
En
cinquième lieu, la communauté de communes dispose d’une compétence en matière de mise en œuvre
des projets labellisés « Pointe du Médoc ». A
l’exception
du projet de port de plaisance « Port Médoc »,
relevant de la compétence pleine et entière de la communauté de communes (qui en a confié la réalisation et
l’exploitation à un tiers, sur la base d’une délégation de service public)
, pour les autres projets « labellisés »
(port de Goulée à Valeyrac, port de Talais, port de Saint-Vivien de Médoc, phare de Richard, site
archéologique de la Chapelle et a
ire d’accueil de loisirs de Queyrac
),
l’intervention de la communauté de
communes se limite à réaliser les investissements nécessaires à
l’exploitation par les communes concernées
.
La CRC rappelle que la division des compétences transférées ne doit, en principe, pas conduire à une
scission des opérations d’investissement et de fonctionnement au sein d’une même compétence. En effet,
quelle que soit la compétence, l’investissement et le fonctionnement doivent être exercés par la même
personne publique car une scission entre les deux ne permet pas, dans le cadre de la mise à disposition des
biens qui accompagne le transfert de toute compétence, de
respecter l’article L.
1321-1 du code général des
collectivités territoriales (
qui précise que le transfert d’une compéten
ce entraîne de plein droit la mise à la
disposition de la collectivité bénéficiaire des biens meubles et immeubles utilisés, à la date de ce transfert,
pour l’exercice de cette compétence
)
. En outre, l’article L.
1321-2 du même code précise que la collectivité
bénéficiaire du transfert assume l’ensemble des obligations du propriétaire. Or, les obligations du propriétaire
comprennent les dépenses d’investissement et de fonctionnement attachées aux biens transférés. La scission
entre les notions de fonctionnem
ent et d’investissement n’est donc
, en principe, pas autorisée.
Enfin, au-delà des transferts de compétences, les communes membres et la communauté de communes
mutualisent trois
services communs en application de l’article L.5211
-4-2 du code général des collectivités
territoriales
: d’une part,
avec la commune de Soulac-sur-Mer, un service emploi comprenant un agent
, d’autre
part,
avec une autre commune, un service d’accueil et de renseignement touristique et, enfin,
depuis le 1
er
juillet 2015 un service mu
tualisé d’instruction du droit des sols avec l’ensemble des communes, comprenant
trois agents.
Par ailleurs, un projet de schéma de mutualisation a été adopté par le conseil communautaire le 18 décembre
2015,
en application de l’article L
.5211-39-1 du code général des collectivités territoriales, et a été transmis à
la validation des conseils municipaux. Ce projet de schéma prévoit la possibilité de créer un service des
affaires juridiques et des marchés publics, celle
de mutualiser les projets d’équipement
s petite enfance et de
créer un groupement de commandes pour les études et gros travaux de voirie. D’autres pistes y sont aussi
envisagées.
Mais ce schéma n’a pas encore été définitivement approuvé.
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12/35
Les mutualisations de services avec des communes membres
La communauté
de Communes mutualise deux services communs, dont l’un avec la commune de
Soulac-sur-
Mer
(le service emploi, soit un agent pris en charge à parts égales) et l’autre avec la commune du Verdon
(pour l’accueil et le
renseignement touristique à la pointe de Grave). Par ailleurs, la communauté de
Communes a créé un service mutualisé d’instruction du
droit des sols avec l’ensemble des communes.
Un projet de schéma de mutualisation a été adopté le 18 décembre 2015 et a été transmis à la validation des
conseils municipaux. Ce projet de schéma prévoit, outre le service commun pour l’instruction des autorisations
du droit des sols, la possibilité de créer un service des affaires juridiques et des marchés publics, la possibilité
de mutualiser les projets d’équipements petite enfance et la possibilité de créer un groupement de
commandes pour les études et gros trav
aux de voirie. D’autres pistes
y sont aussi envisagées, mais ce
schéma n’a pas encore été définitivement approuvé.
La fusion prévue avec la communauté de communes des Lacs médocains
Le schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) arrêté le 29 mars 2016, propose la fusion
de la communauté de communes de la pointe du Médoc (onze communes et 14 866 habitants) et de la
communauté de communes des Lacs Médocains (trois communes -Lacanau, Carcans et Hourtin- et 10 209
habitants) pour constituer une nouvelle communauté de communes de quatorze communes pour une
population de 25 075 habitants.
Le projet de nouveau périmètre a fait l’objet d’un arrêté préfectoral en date du
12 avril 2016. Le SDCI justifie cette fusion par les considérations et enjeux suivants :
-
ces deux communautés de communes ont une population inférieure au seuil de 15 000 habitants ;
-
elles ont un
niveau d’équipement à adapter aux besoins de la population
, car elles sont confrontées à
une forte problématique de vieillissement de cette dernière, nécessitant la mise en place
d’équipements et services adaptés, notamment dans le dom
aine de la santé et du numérique ;
-
elles ont un
besoin de renouvellement du parc de logements pour les résidents à l’année
, y compris
d’un parc de logements sociaux
; a
ucune des deux n’est
actuellement engagée dans une démarche
de réhabilitation du parc bâti ancien et leur regroupement permettra de mieux prendre en compte
cette question ainsi que celle de la transition énergétique sur le territoire ;
-
elles présentent des enjeux littoraux à envisager à une autre échelle, avec notamment la question de
l’aména
gement du rétro-littoral et du financement des aménagements à prévoir par rapport au recul
du trait de côte, ceci dans le cadre de la stratégie régionale de gestion de la bande côtière.
2.
LES MODALITES D’ADMI
NISTRATION
Dans le cas d’une communaut
é de communes
le versement d’indemnités de fonctions aux élus est régi par
l’article L.5211
-12 du code général des collectivités territoriales :
« Les indemnités maximales votées par le
conseil (…)
d'une communauté de communes
(…)
pour l'exercice effectif des fonctions de président et de
vice-président sont déterminées par un décret en Conseil d'Etat par référence au montant du traitement
correspondant à l'indice brut (IB) terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique. / Le montant total des
indemnités versées ne doit pas excéder celui de l'enveloppe indemnitaire globale, déterminée en additionnant
l'indemnité maximale pour l'exercice effectif des fonctions de président et les indemnités maximales pour
l'exercice effectif des fonctions de vice-président, correspondant soit au nombre maximal de vice-présidents
qui résulterait de l'application des deuxième et troisième alinéas de l'article L.5211-10 à l'organe délibérant qui
comporterait un nombre de membres déterminé en application des III à VI de l'article L.5211-6-1, soit au
nombre existant de vice-présidences effectivement exercées, si celui-ci est inférieur. / De manière dérogatoire,
l'indemnité versée à un vice-président peut dépasser le montant de l'indemnité maximale prévue au premier
alinéa du présent article, à condition qu'elle ne dépasse pas le montant de l'indemnité maximale susceptible
d'être allouée au président et que le montant total des indemnités versées n'excède pas l'enveloppe
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indemnitaire globale définie au deuxième alinéa. /
(…)
»
. Cet article est
précisé par l’article R.5214
-1 du même
code. Les articles L.5211-12 et R.5214-1 disposent que les indemnités de fonction ne peuvent être attribuées
que pour l’exercice effectif des fonctions de président et de v
ice-président.
Dans sa décision n° 168588 du
3
juin 1996, le conseil d’Etat a jugé que
« que le vice-président qui n'a pas reçu de délégation, ne peut justifier
de l'exercice effectif de ses fonctions ».
En application de ces dispositions, depuis la nouvelle mandature engagée en 2014, pour la communauté de
communes de la pointe du Médoc qui a une population comprise entre 10 000 et 19 999 habitants :
-
l’indemnité maximale du président
ne peut excéder 48,75 %
de l’indice brut 1015 et celle d’un vice
-
président 20,63 % ;
-
même si cette communauté de communes a pu, en toute régularité, désigner neuf vice-présidents, le
nombre maximal de vice-présidents à prendre en compte pour le calcul du montant total maximal de
l’enveloppe de
s indemnités est de six.
L’examen de
la délibération prise en la matière par le conseil communautaire le 17 avril 2014 ne révèle pas
d’irrégularité
pour ce qui est
du respect de l’enveloppe maximale globale des indemnités des élus. Le
conseil
communautaire a retenu des
taux d’inde
mnités fixés à
27,84 % de l’IB 1015 pour le président et
à 14,46 %
pour chacun des neuf vices présidents, ainsi que pour le délégué spécial auprès du président.
Toutefois, pour ce « délégué spécial », qui a bien reçu délégation de fonction de la part du président mais qui
n’est pas vice
-président, la régularité de cette situation a donné lieu à une analyse plus approfondie.
La possibilité d’accorder une indemnité à un mem
bre du bureau, certes titulaire
d’une délégation de fonction
mais qui n’est pas vice
-président,
doit être appréciée différemment selon que l’on se situe dans l
e
cas d’une
communauté de communes ou dans une communauté d’agglomération ou urbaine.
En effet, l’article
L.5211-12
du code général des collectivités territoriales qui s’applique à l’
ensemble des
établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ne prévoit que les modalités de versement des
«
indemnités (…)
pour l'exercice effectif des fonctions de président et de vice-
président (…)
»,
sans
mentionner de possibilité de verser
des indemnités à d’autres membres du bureau ou à des conseillers
communautaires. Sur ce point, il convient donc de se référer aux dispositions propres à chaque catégorie
d’EPCI, qui renvoient
de manière non homogène à diverses dispositions qui sont applicables aux communes :
-
pour les communautés de communes
, l’article
L. 5214-8 du code général des collectivités territoriales
disposait, dans sa version en vigueur du 28 février 2002 au 1
er
janvier 2016, que
« les articles
L. 2123-2, L. 2123-3, L. 2123-5, L. 2123-7 à L. 2123-16 et L. 2123-18-4 sont applicables aux membres
du conseil de la communauté de communes. / (…)
»
. Dans la nouvelle version de cet article en
vigueur au 1er janvier 2016
a été rajouté également l’application du
« II de l'article L. 2123-24-1 » ;
-
pour les communautés d’agglomérations et urbaines, les articles L.
5216-4 et L.5215-16 comportent
les dispositions formulées différemment, en ces termes :
« Les dispositions du chapitre III du titre II du
livre Ier de la deuxième partie relatives aux conditions d'exercice des mandats municipaux, à
l'exclusion des articles L. 2123-18-1, L. 2123-18-3 et L. 2123-22, sont applicables aux membres du
conseil de la communauté sous réserve des dispositions qui leur sont propres.
/ (…)
».
S’agissant en
particulier de la possibilité de verser des indemnités de fonction, dans le cas des communes, à
des conseillers municipaux qui ne sont pas maires ou adjoints, elle n’est prévue que par l’a
rticle L. 2123-24-1
du code général des collectivités territoriales, qui est inclus dans le chapitre III du titre II du livre Ier de la
deuxième partie relative aux conditions d'exercice des mandats municipaux. Cet article dispose que :
«
(…)
/ II.- Dans les communes de moins de 100 000 habitants, il peut être versé une indemnité pour
l'exercice effectif des fonctions de conseiller municipal dans les limites prévues par le II de l'article L. 2123-24.
Cette indemnité est au maximum égale à 6 % du terme de référence mentionné au I de l'article L. 2123-20. /
III.- Les conseillers municipaux auxquels le maire délègue une partie de ses fonctions en application des
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14/35
articles L. 2122-18 et L. 2122-20 peuvent percevoir une indemnité allouée par le conseil municipal dans les
limites prévues par le II de l'article L. 2123-24. Cette indemnité n'est pas cumulable avec celle prévue par le II
du présent article.
/
(…)
».
Or, comme indiqué précédemment, ces dispositions,
certes applicables aux communautés d’agglomération ou
urbaines par renvois des dispositions précitées des articles L.5216-4 et L.5215-16 du code général des
collectivités territoriales
, n’étaient
en revanche pas applicables aux comm
unautés de communes jusqu’au
31 décembre 2015.
Certes, la c
irculaire du ministère de l’intérieur du 24 mars 2014
(NOR : INTB1407194N) intitulée
« Rappel des
mesures à prendre par les conseils municipaux et les organes délibérants des établissements publics de
coopération intercommunale à la suite du renouvellement général »
indique que
« les indemnités de fonction
des conseillers communautaires des
communautés urbaines et des communautés d’agglomération de moins
de 100 000 habitants ainsi que les indemnités de fonction des conseillers communautaires ayant reçu
délégation de fonction quelle que soit la strate de population sont comprises dans l’envel
oppe indemnitaire
déterminée au 2ème alinéa de l’article L.5112
-12 (L.5215-16 ; L.5216-4) »
. Mais, à supposer que cette
formulation puisse être comprise comme sous-entendant
que le versement d’indemnités de fonction à des
conseillers communautaires disposant de délégations de fonction dans le cas des communautés de
communes serait également possible, une telle interprétation serait contredite par une décision
d’une
juridiction administrative, à savoir le jugement du Tribunal administratif de Grenoble n° 0904592 « Préfet de la
Savoie » du 30 décembre 2010, qui a estimé
«
(…)
que les dispositions précitées du code général des
collectivités territoriales (L.5214-8, L.5211-12 et L.2123-24-1)
n’autorisent pas les communautés de
communes à attribuer des indemnités
de fonction à leurs membres délibérants n’exerçant pas des fonctions
de président et de vice-président
(…)
».
Comme indiqué précédemment, depuis le 1
er
janvier 2016, le II de l’article
L 2123-24-1 a également été rendu
applicable aux communautés de communes (avec ses limites fixées à 6
% de l’IB 1015
), mais pas le III du
même article, qui est la seule disposition qui
permet d’attribuer des indemnités de fonction
plus importantes à
un conseiller disposant d’une délégation de fonction de l’exécutif.
Ainsi, et
sous réserve de l’appréciation des juridictions administratives, l’attribution par le conseil
de la
communauté de communes de la pointe du Médoc, par
délibération du 17 avril 2014, d’une indemnité de
fonction au taux de 14,46 %
de l’indice brut 1015
à un membre du bureau
qui n’est pas
vice-président mais
simplement délégué spécial auprès du président semble poser un problème de légalité.
La communauté de communes
a expliqué cette situation par la volonté d’une
représentation de toutes les
communes au sein du bureau
afin d’assurer l’homogénéité et l’efficacité
de
l’action collective des élus, la
nomination d’un membre du bureau qui n’est pas vice
-président étant effectivement possible au regard de
l’article L.5211
-10 du code général des collectivités territoriales. Pour le versement des indemnités à cet élu, la
communauté de communes a indiqué avoir fait application d
’une lecture extensive de
la circulaire
susmentionnée
du ministère de l’intérieur du 24 mars 2014
. Elle estime également que la mise en place de la
n
otion d’enveloppe indemnitaire
par le 2
ème
alinéa de l’article L.5211
-12 (qui a été introduit dans cet article par
la loi n° 2012-1561 du 31 décembre 2012) est de nature à autoriser désormais une interprétation différente de
celle retenue en 2010 par le tribunal administratif de Grenoble. Elle rappelle aussi que la délibération
indemnitaire du 17 avril 2014 n’a pas donné lieu à observation de la part du contrôle de légalité. Elle
a indiqué
enfin qu’elle ferait
procéder à une analyse juridique plus approfondie de cette question, notamment à
l’occasion de la prochaine fusion avec la communauté de communes des Lacs médocains.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le président de la communauté de communes a indiqué
également que la Commission des lois du Sénat avait été alertée sur cette situation juridique « incongrue » et
a fait état du dépôt, le 25 mai 2016, d’une proposition de loi visant à y remédier.
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3.
LA TENUE DES COMPTES ET DES REGIES
L
es vérifications opérées sur ce point n’appellent qu’une observation
de la CRC,
sous la forme d’un simple
constat non critique. La communauté de communes a constitué au compte 15111 une provision pour litige
d’un montant
de 540
000 € au 31 décembre 2015.
Elle a précisé que cette provision serait encore majorée en
2016 de 200 000
€, puis de 160
000 € e
n 2017 et de 100
000 € en 2018.
Elle a été constituée dans le cadre
d’un contentieux avec
la société concessionnaire du Port. Selon les informations produites à la CRC, son
montant a été calculé sur la base d’une analyse juridique du risque potentiel
très approfondie.
4.
L’ANALYSE
DE LA SITUATION FINANCIERE
L’analyse financière a été effectuée pour l’essentiel à partir des informations issues des comptes de
gestion,
complétées sur certains points par des données des comptes administratifs, des informations fournies par la
collectivité et des éléments comparatifs publiées sur le site internet du Ministère des finances.
Les données de synthèse
sur l’autofinanc
ement, le financement des investissements et la dette
Les données budgétaires et comptables ont permis de détailler
les composants et l’évolution de l’excédent
brut de fonctionnement, de la capacité d’autofinancement et du résultat de fonctionnement pour l
a période
2011-2015.
Ainsi,
l’excédent brut de fonctionnement (EBF) a diminué de 5,4 % entre 2011 et 2015
; il représentait en 2015
un montant de 1,725 M€ soit 31,5
% des produits de gestion contre 34,5 % en 2011. Cette évolution résulte
d’un
« effet ciseau
» entre des produits de gestion n’ayant augmenté que légèrement (5,479 M€ en 2015 soit
3,5
% de plus qu’en 2015) et des charges de gestion en progression plus marquée (3,753 M€ en 2015, soit
8,2
% de plus qu’en 2011).
La faible progression des
produits de gestion est la conjonction d’une diminution des dotations et
participations (1,480
M€ en 2015, soit 8,9 % de moins qu’en 2011) et d’une augmentation des ressources
fiscales (5,233 M€ en 2015 soit 6,9
% de plus qu’en 2011).
L’augmentation des charges de gestion s’explique
,
pour l’essentiel
, à la fois par celle des charges à caractère
général (0,565
M€ en 201
5 soit 34,4
% de plus qu’en 2011) et
par celle des charges de personnel (0,446
M€
en 2015 soit 50,4
% de plus qu’en 2011)
. Le plus important poste des charges de gestion, à savoir celui des
contributions aux organismes de regroupement (2,208 M€ en 2015) a diminué de 3,9
% par rapport à 2011. Il
s’agit principalement
des contributions versées au SMICOTOM à qui la communauté de communes a
transféré sa compétence en matière de collecte et de traitement des déchets ménagers et assimilés (cette
contribution est financée par la perception, par la communauté de communes, de la taxe d’enlèvement des
ordures ménagères). En revanche, les contributions au
SDIS (0,345 M€ en 2015) ont augmenté de 5,6
% sur
la période.
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▪ Communauté de communes de la pointe du Médoc
CR
C d’Aquitaine, Limousin, Poitou
-Charentes
16/35
en €
2011
2012
2013
2014
2015
Evol 2011
/2015
Ressources fiscales propres (nettes des
restitutions)
4 894 146
5 078 477
5 348 342
4 991 522
5 233 488
6,9%
+ Ressources d'exploitation
152 843
172 609
125 278
125 414
138 475
-9,4%
+ Dotations et participations
1 623 395
1 515 881
1 506 289
1 520 672
1 479 556
-8,9%
+ Fiscalité reversée par l'intercommunalité
et l'Etat
-1 376 758
-1 391 987
-1 352 874
-1 314 972
-1 372 986
-0,3%
= Produits de gestion (A)
5 293 627
5 374 980
5 627 035
5 322 636
5 478 533
3,5%
Charges à caractère général
419 931
393 168
511 903
679 183
564 534
34,4%
+ Charges de personnel
296 880
296 682
337 541
373 441
446 378
50,4%
+ Subventions de fonctionnement
40 418
43 418
66 199
64 693
64 550
59,7%
+ Autres charges de gestion
2 712 212
2 643 788
3 156 150
2 632 452
2 677 747
-1,3%
= Charges de gestion (B)
3 469 441
3 377 057
4 071 792
3 749 769
3 753 209
8,2%
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
1 824 185
1 997 923
1 555 243
1 572 867
1 725 324
-5,4%
en % des produits de gestion
34,5%
37,2%
27,6%
29,6%
31,5%
+/- Résultat financier (réel seulement)
-368 614
-336 047
-306 374
-328 153
-324 783
-11,9%
+/- Autres produits et charges excep. réels
0
576
5 321
1 122
-11 815
#DIV/0!
= CAF brute
1 455 571
1 662 452
1 254 190
1 245 836
1 388 726
-4,6%
en % des produits de gestion
27,5%
30,9%
22,3%
23,4%
25,3%
- Dotations nettes aux amortissements
240 990
390 506
399 791
417 606
432 124
79,3%
- Dotations nettes aux provisions
0
200 000
200 000
0
140 000
#DIV/0!
+ Quote-part des subventions d'inv.
transférées
55 086
55 086
55 086
55 086
55 086
0,0%
= Résultat section de fonctionnement
1 269 667
1 127 032
709 485
883 316
871 687
-31,3%
en % des produits de gestion
24,0%
21,0%
12,6%
16,6%
15,9%
Rappel CAF brute
1 455 571
1 662 452
1 254 190
1 245 836
1 388 726
-4,6%
- Annuité en capital de la dette
740 536
715 760
685 458
706 436
724 519
-2,2%
= CAF nette ou disponible (C)
715 035
946 692
568 733
539 400
664 207
-7,1%
en % des produits de gestion
13,5%
17,6%
10,1%
10,1%
12,1%
Après déduction du résultat financier net (- 0,325
M€ en 2015 soit
11,9% de moins
qu’en 2011)
et de l’impact
des produits et charges exceptionnels réels, la capacité
d’autofinancement (CAF) brute s’établissait en 2015 à
1,389
M€, soit 25,3
% des produits de gestion ; elle avait diminué de 4,6 % par rapport à 2011, année où elle
représentait 27,5 % des produits de gestion.
L’annuité en capital de la dette a légèrement baissé au cours de la période et s’établissait en 2015 à
0,725
M€, soit 2,2
% de moins qu’en 2011. En conséquence, la CAF nette de l’annuité des emprunts a
diminué de 7,1 % entre 2011 et 2015 mais elle représentait encore 0,664
M€
cette dernière année.
Le tableau ci-après détaille les modalités de financement des investissements.
Les dépenses d’équipement cumulées 2011
-
2015 se sont élevées à 7,392 M€ et les subventions
d’équipement versés à 0,149 M€.
Ces dépenses
ont été financées à hauteur de 3,434 M€ par
la CAF nette cumulée 2011-
2015, de 1,059 M€
par le fonds de compensation de la TVA et de 1,707 M€ par des subventions d’investissement reçues. Le
financement propre disponible (6,208 M€) étant légèrement insuffisant pour couvrir l’ensemble des dépenses
d’investissement, la communauté de communes a recouru à de nouveaux emprunts (d’un montant cumulé
2011-
2015 de 2,5 M€), ce qui a entraîné un accroissement du fonds de roulement (+ 1,167 M€).
Globalement le montant des nouveaux emprunts souscrits au cours de la période a été inférieur au montant
des annuités en capital remboursées (3,573 M€), ce qui a permis un léger désendettement de la communauté
de communes.
Rapport d’observations définitives
▪ Communauté de communes de la pointe du Médoc
CR
C d’Aquitaine, Limousin, Poitou
-Charentes
17/35
En effet, l’encours de la dette a légèrement diminué au cours de la période, passant de 8,706 M€ au 1
er
janvier
2011 à 7,634
M€ au 31 décembre 2015. Le taux apparent de la dette (charges d’intérêts rapportées à
l’encours en fin d’exercice
) avait légèrement diminué au cours de la période (4,3 % en 2015 contre 4,6 % en
2011 et 2012).
en €
2011
2012
2013
2014
2015
Cumul 2011-
2015
CAF brute
1 455 571
1 662 452
1 254 190
1 245 836
1 388 726
7 006 775
- Annuité en capital de la dette
740 536
715 760
685 458
706 436
724 519
3 572 708
= CAF nette ou disponible (C)
715 035
946 692
568 733
539 400
664 207
3 434 067
+ Fonds de compensation de la TVA
(FCTVA)
1 024
128 319
66 192
347 213
516 707
1 059 455
+ Subventions d'investissement reçues
110 120
65 584
20 238
940 579
570 840
1 707 361
+ Produits de cession
0
0
1 900
4 550
850
7 300
= Recettes d'inv. hors emprunt (D)
111 144
193 903
88 330
1 292 342
1 088 397
2 774 116
= Financement propre disponible
(C+D)
826 179
1 140 595
657 063
1 831 742
1 752 604
6 208 183
- Dépenses d'équipement (y compris
travaux en régie )
602 632
439 368
617 259
4 868 686
863 797
7 391 742
- Subventions d'équipement (y compris
subventions en nature)
67 000
0
8 150
14 850
59 404
149 404
- Participations et inv. financiers nets
0
372
0
0
0
372
= Besoin (-) ou capacité (+) de
financement
156 547
700 855
31 654
-3 051 793
829 403
-1 333 334
Nouveaux emprunts de l'année (y
compris pénalités de réaménagement)
0
0
700 000
1 800 000
0
2 500 000
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du
fonds de roulement net global
156 547
700 855
731 654
-1 251 793
829 403
1 166 666
Du
fait de la diminution concomitante de la CAF brute et de l’encours de la dette restant due au 31 décembre,
le ratio de désendettement (qui rapporte le second à la première) s’est maintenu en 2015 à un niveau
identique à celui de 2011 (5,5 années) ce qui est inférieur au
seuil d’alerte, situé entre 12 et 15 années
.
L’annuité totale de la dette (capital et intérêt) s’établissait à 1,049 M€ en 2015. En faisant abstraction
d’éventuels nouveaux emprunts, elle passera de 0,998 M€ en 2016 à 0,78
M€ en 2020, puis
diminuera
progressivement de 0,593 M€ en 2021 à 0,216 M€ en 2036 (année d’extinction de la dette existante
).
L
’annexe du compte administratif
2014 du budget principal relative à la ventilation des emprunts selon la
structure de taux (charte Gissler) mentionne un encours restant dû de 6,885 M
€ au titre de
16 emprunts
classés en A, de 0,225
M€
au titre
d’un emprunt
classés en B (
barrière simple, pas d’effet de levier)
et de
1,248
M€ au titre d’un emprunt classé en E (multiplicateur jusqu’à 5).
Le contrat de
prêt et le tableau prévisionnel d’am
ortissement de ce dernier emprunt ont été examinés
. Il s’agit
d’un contrat de prêt
mobilisé
en 2008 pour un montant de 1,500 M€
, pour le refinancement sans indemnité de
quatre autres contrats de prêt. La première phase d
e ce prêt, jusqu’au 1
er
janvier 2011, prévoyait un taux fixe
annuel de 4,3 %, tout comme pour la troisième phase, du 1
er
janvier 2031 au 1
er
janvier 2036. Pour la phase
intermédiaire, de 2012 à 2030, si l’E
uribor 12 mois constaté 8 jours ouvrés avant
chaque date d’échéance des
intérêts est inférieur à 6,25 %, le tau
x d’intérêt appliqué est de 4,3
%
; sinon, le taux d’intérêt appliqué se
calcule en ajoutant au taux de 4,3
% le produit de la différence entre l’
Euribor 12 mois constaté et 6,25 %, cet
écart étant multiplié par 5.
Rapport d’observations définitives
▪ Communauté de communes de la pointe du Médoc
CR
C d’Aquitaine, Limousin, Poitou
-Charentes
18/35
Le ta
ux de l’E
uribor
12 mois n’a jamais dépassé le seuil de 6,25 % depuis 1999, le maximum atteint ayant été
5,53 % en 2008 sur une très courte période, son taux étant actuellement proche de 0.
La CRC
rappelle malgré tout qu’il ap
partient à la communauté de communes
d’assurer
un suivi et une
vigilance particulière à l’égard de cet emprunt dans l’hypothèse où l’EURIBOR 12 mois augmenterait
significativement. Dans sa réponse aux observations provisoires, le président de la communauté de
communes
a indiqué que cet emprunt ne représente qu’une part faible de l’encours (15% du capital restant d
û
en 2015 et 11 % de l’annuité)
; i
l a aussi rappelé que la communauté avait, en 2008, renégocié l’autre partie
de sa dette potentiellement risquée.
La trésorerie net
te s’élevait au 31 décembre 201
5 à 3,062
M€ (soit
274,1 jours de charges courantes de
fonctionnement de l’exercice), contre 1,
827
M€ au 31 décembre 2011 (
173,7 jours de charges courantes de
fonctionnement de l’exercice).
Les analyses particulières pour certains produits et charges de fonctionnement
S’agissant de la fiscalité locale directe,
au cours de la période 2012-2015, les produits des taxes foncières et
d’habitation (3,384
M€ en 2015) ont augmenté de 8
%, les produits de la cotisation sur la valeur ajoutée
–
CVAE- (0,352
M€ en 2015) ont augmenté de
31 %, les produits de la taxe sur les surfaces commerciales -
Tascom- (0,09
2 M€ en 2015) ont augmenté de
22 % et les produits de
l’i
mposition forfaitaire sur les
entreprises de réseau -IFER- (0,101
M€ en 2015) ont augmenté de
10 %.
L’attribution de compensation reversée par la communauté de communes à ses communes membres s’élevait
à 0,885
M€ par an.
Les produits de la t
axe d’enlèvement des ordures
(
TEOM) s’élevaient en 2015 à 2,189 M€
, soit 4,6 % de
moins qu’en 2011.
Comme indiqué précédemment, ces produits servent à financer les contributions versées
par la communauté de communes au SMICOTOM.
Par ailleurs, la communauté de communes contribue de manière importante au fonds national de garantie
individuelle des ressources (FNGIR) : elle a versé à ce titre
1,398 M€ en 2011 et
1,423
M€ par an depuis
2012.
La diminution des dotations et participations s’explique pour l’essentiel par celle de la Dotation globale de
fonctionnement, qui s’élevait à 1,089 M€ en 2015, soit 17 % de moins qu’en 2011.
S’agissant
des charges à caractère général, leur analyse montre que certains postes les plus importants sont
aussi ceux qui ont évolué le plus vite : les honoraires, études et recherches (0,146
M€ en 2015, soit
49,7 % de
plus qu’en 2011
) ; les impôts et taxes (0,136
M€ en 2015, soit
10
% de plus qu’en 2011
) et les frais de
publicité, publications et relations publiques (0,046
M€ en 2015, soit
37,8
% de plus qu’en 2011
).
Les charges nettes de personnel se sont élevées en 2015 à 0,446
M€ soit 50,4% de plus qu’en 2011. Cette
forte croissance s’explique par celle des rémunérations du personnel titulaire (0,263 M€ en 2015
soit 4,5 fois
plus qu’en 2011), laquelle s’explique par l’augmentation
des effectifs titulaires, passés de 2 à 9 de 2011 à
2015.
Le détail des principales
opérations d’équipement
réalisées
L’analyse détaillée des opérations réelles d’équ
ipement réalisées par opération (7,395
M€ en cumul 2011
-
2015)
montre que les opérations d’équipeme
nt les plus importantes étaient
l’opération n°11
« lutte contre
l'érosion » (
4,455 M€ de dépenses cumulées 2011
-2015, soit 60,2
% des dépenses d’équipement par
opérations),
l’opération n°15
« aménagement tour liaison bourg St Isidore » (0,956
M€ de dépenses cumulées
2011-2015, soit 12,9
% des dépenses d’équipement par opérations) et l’
opération n°43 « grosses réparations
Rapport d’observations définitives
▪ Communauté de communes de la pointe du Médoc
CR
C d’Aquitaine, Limousin, Poitou
-Charentes
19/35
pistes cyclables » (0,667
M€ de dépenses cumulées 2011
-2015, soit 9
% des dépenses d’équipement par
opérations). Ces trois opérations représentent 82
% des dépenses d’équipement
par opération de la période
2011-2015.
5.
LA GESTION DU PERSONNEL
5.1.
L
ES EFFECTIFS ET L
’
ORGANISATION DU TEMPS DE TRAVAIL
.
De 2011 à 2015, les effectifs d’agents titulaires pourvus
sont passés de 2 à 9, avec notamment la titularisation
de trois agents contractuels.
Dans ses réponses aux observations provisoires, le président de la communauté de communes a expliqué
cette évolution
par l’intégration des agents mis à disposition par la commune de Soulac, par la né
cessité de
pérenniser les services techniques et par la création d’un service mutualisé d’instruction des autorisations
d’urbanisme. Il a aussi indiqué qu’
en 2015 les dépenses de personnel ne représentaient que 15 % des
charges totales de gestion.
S’agissa
nt des agents non-titulaires,
l’état
annexé au compte administratif 2014 n’était pas renseigné alors
que la communauté de communes a enregistré dans ses comptes, pour cette même année, des
rémunérations de personnel non-titulaire à hauteur de 0,055
M€.
L’é
tat annexé au compte administratif 2015
ne mentionn
ait qu’un agent de catégorie A
. La CRC rappelle donc que ces états annexés devraient être
complétés par la présentation de l’ensemble des personnels non titulaires, avec la mention des conditions de
rémunération et la justification du contrat au regard des textes et notamment des différents articles de la loi
n° 84-53 du 26 janvier 1984.
Les règles en matière d’organisation du temps de travail des agents sont fixées principalement par l'article 7
-1
de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale
et par le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail
dans la fonction publique territoriale, qui renvoie sur plusieurs aspects au décret n° 2000-815 du 25 août 2000
relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat.
La communauté de communes a indiqué en cours d’instruction qu’il n’exist
ait pas, au cours de la période sous
contrôle, de délibération générale du conseil communautaire relative au temps de travail des agents, en
méconnaissance de l’article 7
-1 de la loi du 26 janvier 1984 et des dispositions du décret du 12 juillet 2001
susmentionnés.
Cependant, p
our deux agents techniques chargés de l’entretien des pistes cyclables et des petits ports de
l’estuaire
, le conseil communautaire a
délibéré le 7 novembre 2014 afin d’a
nnualiser leur temps de travail, eu
égard à leur importante charge de travail
pendant la saison touristique, au cours de laquelle ils n’ont pas droit
aux congés annuels ou aux RTT.
Cette délibération leur impose une durée annuelle de travail de 1 561 heures correspondant à 223 jours de
travail par an en travaillant 7 heures par jour, soit 46 heures
de moins que l’horaire annuel règlementaire. Cet
écart provient : de la prise en compte de 2 jours de fractionnement, de la prise en compte de 2 jours
« dits du
Président »
, de la prise en compte de 9 jours fériés par an au lieu de 8 en moyenne
2
, soit un écart de 1 jour et
de la non prise en compte de la journée de solidarité.
2
Selon l’article L.31
33-1 du code du travail, il y a actuellement en France 11 jours fériés : 1° Le 1er Janvier ; 2° Le lundi de
Pâques ; 3° Le 1er Mai ; 4° Le 8 Mai ; 5° L'Ascension ; 6° Le lundi de Pentecôte ; 7° Le 14 Juillet ; 8° L'Assomption ; 9° La
Toussaint ; 10° Le 11
Novembre ; 11° Le jour de Noël. D’une année à l’autre, il y a environ 3 jours fériés en moyenne qui peuvent
tomber sur un samedi ou un dimanche. Il y a donc environ chaque année en moyenne 8 jours fériés tombant sur un jour ouvré (en
application de l’artic
le L.3133-2 du code du travail, « les heures de travail perdues par suite de chômage des jours fériés ne donnent
pas lieu à récupération ».
Rapport d’observations définitives
▪ Communauté de communes de la pointe du Médoc
CR
C d’Aquitaine, Limousin, Poitou
-Charentes
20/35
Si la déduction des jours de fractionnement est logique et fondée en droit, ces agents ne pouvant prendre
leurs congés en été, en revanche, les 2 jours « du président », la non prise en compte du jour de solidarité et
le jour férié supplémentaire intégré dans le calcul sont irréguliers. La CRC relève donc
que l’horaire annuel
de
1 561 heures, ainsi fixé à ces agents, est inférieur
d’un peu plus
de trente heures
par an à l’ho
raire annuel
règlementaire de 1 607 heures.
Pour les autres agents, la communauté
de communes a précisé en cours d’instruction que leur horaire de
travail avait été fixé à 35 heures hebdomadaires par le président de la communauté de communes
et qu’ils
bénéficiaient également de deux jours annuels de congé «
dits du Président ».
Quant au lundi de Pentecôte,
les services sont fermés cette journée là mais il a été indiqué que cela
« permet de positionner la récupération
des heures supplémentaires effectuées par les agents ».
Comme pour le cas précédent, la CRC rappelle donc
que les deux jours annuels
« dits du Président »
n’ont aucun fondement légal ou règlementaire.
S
’agissant de l’octroi d’autorisations spéciales d’absences à l'occasion d
e certains événements familiaux, sur
le fondement
de l’article 59 de la loi n° 8
4-53 du 26 janvier 1984 et
en l’absence de décret d’application, il
relève de la compétence de l’organe délibérant, en vertu de ses compétences générales en matière
d’organisation des services et du temps de travail. Toutefois, comme l’
a indiqué le Centre de gestion de la
fonction publique de la Grande couronne dans son étude statutaire sur les
« autorisations spéciales
d’absences »
n° 8 du 1er juin 2011 mise à jour en janvier 2015, il appartient alors
à l’organe délibérant
de se
baser sur les règles applicables à l’État quand elles existent, qui constituent alors des plafonds.
Peuvent servir
de référence à cet égard les règles mentionnées sur le site internet de la fonction publique
3
qui renvoie sur
divers aspects à des circulaires applicables aux agents de l’Etat.
Sur ce point, la communauté de communes a
indiqué qu’
«
il n’existe pas de délibération. Les règles qui régissent les autorisations d’absence sont
identiques à celles pratiquées par la commune de Soulac sur Mer, car, originellement, les agents de la
communauté de communes étaient tous des agents de la commune mis à disposition ».
Toutefois, la CRC
observe que la charte adoptée par le conseil municipal de Soulac-sur-Mer le 21 décembre 2001 pour prévoir
les modalités des jours d’absences pour évènements familiaux
comporte deux écarts par rapport aux règles
fi
xées pour les agents de l’Etat
.
La communauté de communes a indiqué que
le conseil communautaire se prononcerait sur l’organisation du
temps de travail. A cet égard, dans ses réponses aux observations provisoires, le président de la communauté
de communes a produit une copie d’un projet de règlement qui a été soumis au CTP le
31 août 2016 et qui
devrait être voté par la suite par le conseil communautaire. L’examen de ce document n’appelle pas
d’observation pour ce qui est du temps de travail et de son organisation. S’agissant des autorisations
d’absences pour évènements familia
ux, ce projet de règlement laisse toutefois subsister deux règles plus
favorables que celles applicables aux agents de l’Etat.
5.2.
L’
EMPLOI DE DIRECTION
La situation particulière des emplois de direction est régie par les articles 47 (recrutement de contractuels), 53
(recrutement de titulaires) et 53-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et par les décrets n° 87-1101 et
87-1102 du 30 décembre 1987 modifiés.
La communauté de communes de la pointe du Médoc
n’a
vait
pas institué d’emploi administratif de direction
au
cours de la période 2011 à 2015. Cette situation suscite une difficulté puisque
l’
attaché territorial qui dirige
actuellement de fait les services de la communauté de communes perçoit à ce titre, depuis août 2014, la
prime de responsabilité des emplois administratifs de direction régie par le décret n° 88-631 du 6 mai 1988,
qui a été intégrée dans le cadre indemnitaire par le conseil communautaire. Or, cette prime est normalement
3
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réservée aux agents occupant les emplois fonctionnels de direction, notamment dans les communautés de
communes de plus de 10 000 habitants.
Une régularisation de cette situation a toutefois été engagée, par la création, suite à une délibération du
conseil communautaire en date du 7 avril 2016,
de l’emploi fonctionnel de direction
à compter du 1
er
mai 2016
et sa déclaration de vacance auprès du centre de gestion.
5.3.
L
ES AGENTS CONTRACTUELS DE CATEGORIE
A
Les règles en matière de recrutement et de rémunération des agents contractuels de catégorie A sont fixées
notamment par les articles 3-3, 34, 40 et 41 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et par le décret n° 88-145 du
15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la même loi.
L’article 3
-3 de la loi du 26 janvier
1984,dispose que
« Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983
précitée et sous réserve de l'article 34 de la présente loi, des emplois permanents peuvent être occupés de
mani
ère permanente par des agents contractuels dans les cas suivants : / (…) / 2° Pour les emplois du niveau
de la catégorie A lorsque les besoins des services ou la nature des fonctions le justifient et sous réserve
qu'aucun fonctionnaire n'ait pu être recrut
é dans les conditions prévues par la présente loi ; / (…) ».
Par
ailleurs, l’article 34 de la loi du 26 janvier 1984 dispose en son premier alinéa que
« Les emplois de chaque
collectivité ou établissement sont créés par l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement. / La
délibération précise le grade ou, le cas échéant, les grades correspondant à l'emploi créé. Elle indique, le cas
échéant, si l'emploi peut également être pourvu par un agent contractuel sur le fondement de l'article 3-3.
Dans ce cas, le motif invoqué, la nature des fonctions, les niveaux de recrutement et de rémunération de
l'emploi créé sont précisés. / (…) »
. L
’article 41 de la même loi
dispose que
« lorsqu'un emploi permanent est
créé ou devient vacant, l'autorité territoriale en informe le centre de gestion compétent qui assure la publicité
de cette création ou de cette vacance (…)
»
. Le recrutement comme le renouvellement de contrat d’un agent
non titulaire doivent également être précédés
d’un avis de vacance de l’emploi a
u centre de gestion
compétent, ce qui constitue une formalité substantielle
4
.
Quant à l’article 3 du décret n° 88
-145 du 15 février
1988, il dispose que :
« l’agent non titulaire est recruté, soit par contrat, soit par décision administrative. L'acte
d'enga
gement est écrit. (…) Il (…) définit le poste occupé et ses conditions d'emploi. Il indique les d
roits et
obligations de l'agent »
.
Au cours de la période sous contrôle, trois agents contractuels de catégorie A ont été engagés par la
communauté de communes de la pointe du Médoc : un chargé de mission pour les projets complexes, une
chargée d’opérations
et une chargée de
mission politique de l’enfance
.
L’examen de leurs modalités de
recrutement et de rémunération au regard des dispositions législatives et règlementaires précitées appelle
plusieurs observations.
Dans
ces trois cas, les délibérations créaient des emplois spécifiques d’agents contractuels,
en
méconnaissance des dispositions précitées de l’article 34 de la loi du 26 janvier 1984
, aux termes desquelles
les délibérations de création d’emplois doivent concerner des cadres et grades d’
emplois existants et prévoir
simplement, le cas échéant, la possibilité de les pourvoir par des agents contractuels.
Or, l’absence de définition par le conseil
communautaire du cadre de référence suscite des difficultés pour le
président
lors du recrutement de l’agent contractuel concerné ou par la suite, d’une part, pour établir les
limites de sa rémunération (et, le cas échéant, de son évolution ultérieure lors du renouvellement du contrat)
et, d’autre part, pour apprécier la nature des indemnités pouvant lui être accordées (les indemnités étant
distinctes selon les cadres de référence).
4
Voir les décisions de jurisprudence suivantes : CE en A n° 143800 du 14 mars 1997 « Département des Alpes-Maritimes » ; CAA
Bordeaux n° 95BX00570 du 10 juin 1996 ; CAA Paris n° 95PA02186 du 3 mars 1998, Département du Val-de-Marne
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D
ans le prolongement direct de l’irrégularité précédente, dans deux cas, des
renouvellements de contrats de
recrutement ont augmenté la rémunération des agents contractuels intéressés au-delà de ce que prévoyaient
les délibérations qui avaient créé les emplois concernés. Tel a été le cas pour le renouvellement à compter du
1
er
août 2011 du contrat du chargé de mission
, dont la rémunération est alors passée à l’indice brut 916 alors
que la délibération du 19 juin 2008 qui avait créé son emploi (et qui est restée inchangée) prévoyait une
rémunération à l’indice brut 819.
Tel a été le cas pour le renouvellement à compter du 23 avril 2009 puis du
23 avril 2010 du contrat
de la chargée d’opération, dont la rémunération est alors passée à l’indice brut
625
alors que la délibération du 2 avril 2003 qui avait créé son emploi prévoyait une rému
nération à l’indice brut
579 ; dans son cas, cependant,
la situation a été régularisée à partir du 23 avril 2013 (passage à l’IB
653 par
délibération du 4 avril 2013 et nouveau contrat signé le 19 avril 2013).
En raison de l’absence de définition des cadres d’emploi et grades des emplois créés, la communauté de
communes s’est également trouvée confrontée à une difficulté concernant la pub
lication de deux de ces
emplois (celui de chargé de mission pour les projets complexes et celui de chargé d'opérations), qui ont fait
l’objet de publication lors de leur pourvoi initial sous l’intitulé d’emplois d’
« attachés »,
alors que le conseil
municipal n’avait pas
qualifié ainsi ces emplois.
Par ailleurs, la communauté de communes n’a pas été en mesure de produire la p
reuve de la publication de
ces deux emplois, lors de leurs vacances ultérieures, avant le renouvellement des contrats à durée
déterminée arrivés à échéance, en méconnaissance des dispositions précitées
de l’article 41 de la
loi du
26 janvier 1984. Tel a
également été le cas pour l’emploi de c
hargé de mission politique de l'enfance, tant
pour sa vacance initiale que pour son renouvellement.
Il peut aussi être observé que le premier contrat de recrutement du chargé de mission a été signé le 11 juillet
2008,
soit 6 jours avant la publication de la vacance d’emploi, ce qui rendait celle
-ci totalement inopérante.
Enfin, dans le cas du chargé de mission, ni la délibération créant
l’emploi
ni ses contrats successifs de
recrutement ne prévoyaient le versement de primes ou indemnités alors
qu’il a
pourtant perçu des indemnités
forfaitaires pour travaux supplémentaires (IFTS)
jusqu’à sa titularisation à partir du 1
er
août 2014. Le
versement d’indemnités à cet agent pouvait certes se fonder sur la délibération du con
seil communautaire du
25 juin 2009 qui avait fixé le régime indemnitaire applicable jusqu’en août 2014 (lequel prévoyait le versement
des IFTS aux agents non titulaires occupant des emplois équivalents à ceux des fonctionnaires de catégorie
A).
Il n’en demeure pas moins que, par souci de sécurité juridique et pour éviter toute difficulté d’interprétation
(puisque les deux autres agents contractuels susmentionnés ne percevaient pas d’indemnités)
, il aurait
également été souhaitable qu’au moins
le contrat individuel de cet agent le prévoie également.
Dans ses réponses aux observations provisoires, le président de la communauté de communes
n’a pas
contesté ces observations mais a précisé que les trois agents concernés ont entièrement donné satisfaction et
qu’il
s sont désormais tous titulaires.
6.
LA POLITIQUE EN MATI
ERE D’URBANISME
6.1.
L
A PLANIFICATION DE LA POLITIQUE D
’
URBANISME ET SON EVALUATION
Le conseil communautaire de la communauté de communes a approuvé le Schéma de cohérence territoriale
(SCOT) de la pointe du Médoc le 11 août 2011.
Ce schéma a fait l’objet d’un contentieux au tribunal administratif de Bordeaux, suite à une requête d’une
association de défense de l’environnement et du cadre de vie. La requête
sollicitait l'annulation partielle de la
délibération du 11 août 2011, en tant que le SCOT prévoit une extension d'urbanisation entre Soulac-sur-Mer
et l'Amélie et
qu’il
ne prévoit pas la protection du jardin dunaire de Soulac-sur-Mer en espace naturel. Parmi
les moy
ens d’annulation invoqués figurait notamment la méconnaissance de différentes dispositions de la loi
littoral (anciens articles L.146-1 et suivants
–
actuels articles L.121-1 et suivants-
du code de l’urbanisme
). La
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requête a été rejetée par jugement n° 12
00436 du 24 octobre 2013 qui n’a pas été frappé d’appel et qui est
donc devenu définitif.
Aux termes de l’article L131
-4 du code de l'urbanisme :
« Les plans locaux d'urbanisme et les documents en
tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence
territoriale prévus à l'article L. 141-
1 ; / (…)
»
. Aux termes de l’article L131
-6 du même code : «
Lorsque le plan
local d'urbanisme (…)
a été approuvé avant l'un des documents énumérés aux 1° à 4° de l'article L. 131-4, il
est, si nécessaire, rendu compatible avec ce document : / 1° Dans un délai d'un an s'il s'agit d'un schéma de
cohérence territoriale ou de trois ans si la mise en compatibilité implique une révision du plan local
d'urbanisme ou du document en tenant lieu ».
La communauté de communes de la pointe du Médoc a produit un bilan de la mise en compatibilité des
documents d’urbanisme de ses communes membres
avec le SCOT. Ce bilan montre que sur onze
communes, cinq n’ont pas encore mis leur
s documents
d’urbanisme en compatibil
ité totale avec le SCOT.
Deux d’entre elles
ont toutefois engagé cette mise en compatibilité.
Hormis le suivi susmentionné du processus de mise en révision des documents d’urbanisme communaux
devant être rendus compatibles avec le SCOT, la communauté de communes
a indiqué ne s’être
pas dotée
d’
un outil de suivi
et d’évaluation de la mise en œuvre du SCOT.
Elle a précisé que cette évaluation devrait
être effectuée en 2016.
Par ailleurs, e
n application du VII de l’article 17 de la lo
i n° 2010-788 du 12 juillet 2010 (Grenelle 1) modifié par
l’article 129 de la loi I n° 2014
-366 du 24 mars 2014 (ALUR), les schémas de cohérence territoriale approuvés
avant le 1er juillet 2013 demeurent applicables mais
« ils intègrent les dispositions de la présente loi lors de
leur prochaine révision et au plus tard le 1er janvier 2017 ».
En l’absence d’une telle « grenellisation », les
dispositions du SCOT qui ne seront pas conformes à la loi susmentionnée ne sont plus applicables à compter
du 1er janvier 2017.
Or, la communauté de communes a indiqué n’avoir pas engagé de procédure de
« grenellisation » de son SCOT à la date du contrôle.
Sur ces deux points (évaluation et « grenellisation »), la communauté de communes a indiqué avoir été
freinée par les interrogations liées au nouveau
périmètre de l’intercommunalité.
Pourtant, une telle démarche apparaît particulièrement importante au cas d’espèce pour réexaminer de
manière attentive au moins les aspects relatifs à la loi littoral ainsi que deux aspects relatifs à des objectifs
fixés dans l’actuel article L.101
-2 du code de l'urbanisme, à savoir :
-
l’utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités
agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ;
-
la protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la biodiversité, des
écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des
continuités écologiques.
Le II de l’artic
le 136 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 dispose que la communauté de communes
existant au 26 mars 2014 et qui n'est pas compétente en matière de plan local d'urbanisme, de documents
d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, le devient le lendemain de l'expiration d'un délai de trois
ans à compter de la publication de ladite loi (soit le 27 mars 2017) sauf si, dans les trois mois précédant le
terme de ce délai, au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population s'y opposent ;
ce transfert de compétences n'a pas lieu. Par ailleurs, le II du même article dispose que si la communauté de
communes n'est pas devenue compétente en cette matière le 27 mars 2017, elle le devient de plein droit le
premier jour de l'année suivant l'élection du président de la communauté consécutive au renouvellement
général des conseils municipaux et communautaires, sauf si les communes s'y opposent dans les conditions
susmentionnées. Le III du même article dispose par ailleurs que, jusqu’au 27 mars 2017,
les communes
membres d'une communauté de communes ou d'une communauté d'agglomération peuvent transférer la
compétence en matière de plan local d'urbanisme, de documents d'urbanisme en tenant lieu ou de carte
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communale, mentionnée au II du présent article, selon les modalités prévues à l'article L.5211-17 du code
général des collectivités territoriales.
Interrogée sur l’état des réflexions des communes et de la communauté de commune
s en ce domaine, cette
dernière a indiqué que les discussions actuelles entre les élus communautaires font clairement apparaître une
opposition sur l’éventuelle élaboration d’un PLU intercommunal. La diversité des situations, le nombre des
communes concernées et les différences de perspectives, rendraient difficilement praticable une telle
procédure. Cependant, deux
communes ont mutualisé partiellement l’élaboration de leur
plan local
d’urbanisme (
élabo
ration d’un diagnostic et d’un projet d’aménagement et de développement durables
communs, avant d’adopter individuellement leurs c
artographies et leurs règlements respectifs). Le périmètre
de la compétence « urbanisme » de la communauté de communes reste donc actuellement limité à
l’élaboration du SCOT et du Plan local de l’habitat
. Hormis la mise en place depuis juillet
2015 d’un service
mutualisé d’instruction du droit des sols pour le compte des communes, il n’est pas prévu d’accroître
l’intervention de l’intercommunalité en matière d’urbanisme.
Il est vrai également que la réforme en cours de la carte de l’intercommun
alité ne facilite pas la réflexion sur
ce point puisque, comme indiqué précédemment, la fusion de la communauté de communes de la pointe du
Médoc avec celle des lacs médocains est désormais lancée.
La CRC rappelle malgré tout
qu’en l’absence de délibératio
ns contraires en application des dispositions
précitées de l’article 136 de la loi n° 2014
-
366 du 24 mars 2014 d’ici au 27 mars
2017, la compétence
d’élaboration du PLU sera de droit transférée au niveau intercommunal.
6.2.
L
A PRISE EN COMPTE DES RISQUES SUSCEPTIBLES D
’
AFFECTER L
’
HABITAT ET L
’
URBANISME
Les risques naturels auxquels sont confrontées les communes membres
Le territoire de la pointe du Médoc est affecté par les risques naturels majeurs suivants : inondation (pour la
partie située en bordure de l’es
tuaire de la Gironde), érosion dunaire et recul du trait de côte, feux de forêts,
risque sismique (niveau faible) et mouvement de terrain (aléa retrait- gonflement des argiles).
En application des dispositions des articles L.562-
1 et suivants du code de l’
environnement, il appartient à
l’Et
a
t d’élaborer les plans de prévention des risques naturels prévisibles, en concertation avec les collectivités
territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés.
Les communes membres de la communauté de communes sont couvertes par des plans de prévention des
risques d’incendie de forêts ainsi que par des plans de
prévention des risques naturels :
-
par arrêtés du 31 décembre 2001 ont été approuvés les plans de prévention du risque érosion dunaire
et recul du trait de côte pour cinq communes (
Grayan et l’Hôp
ital, Le Verdon sur Mer, Naujac-sur-Mer,
Vendays-Montalivet et Vensac) ;
-
par arrêté préfectoral du 25 octobre 2002 a été approuvé le plan intercommunal de prévention des
risques d’inondation consécutifs aux débordements de l’estuaire de la Gironde sur la pointe du Médoc
(dix communes concernées);
-
par arrêté du 24 juin 2004 a été approuvé le plan de prévention du risque érosion dunaire et recul du
trait de côte de Soulac-sur-Mer.
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Le caractère ancien de la problématique de l’érosion littorale
L’érosion et le retrait du trait de côte ne sont pas des phénomènes récents
à la pointe du Médoc, tout comme
les actions volontaristes visant à les freiner, comme le rappelle une étude de synthèse réalisée en août 2014
pour la communauté de communes de la pointe du Médoc
5
qui a porté sur plusieurs secteurs du littoral allant
du sud (pointe de la Négade, au sud de la plage de Amélie à Soulac-sur-Mer) au Nord (pointe des Graves, sur
la commune du Verdon).
Ainsi, dans le secteur de l’Amélie plage, entre 1888 et 1979, le trait de côte a reculé d’environ 300 m, soit à un
rythme moyen sur la période de - 3,3 m/an, avec notamment la destruction de plusieurs villas. Les évolutions
plus récentes au sud de la protection en enrochement sont restés stables de 1966 à 2009 avec un rythme
compris entre - 4 à - 6 m/an ; au droit de la protection en enrochements, les fonds ont tendance à
continuellement voir leur altimétrie s’ab
aisser au cours du temps, cette zone étant désormais très largement
en avancée sur le reste du littoral ; au nord de cette protection est constaté un accroissement significatif du
rythme de recul du trait de côte au Nord, avec un recul compris entre - 5 et -6 m/an sur la dernière décennie
(1998-
2009), alors qu’il était compris entre
-3 à -4 m/an sur la période 1966-
1998. Le cordon d’enrochements
susmentionné avait été réalisé suite à l’important recul enregistré de 1991 à 1994
; il a dû être conforté en
1996 puis reconstruit et renforcé en 2004-2005.
Dans la zone allant de l’actuelle zone de l’ancien CROSSA à la résidence Le Signal, des reculs moyens
estimés de -
3,4 m/an ont été constatés devant l’ancien pylône radio, sur une période allant de 1890 à 1979
sachant que les érosions les plus fortes ont été repérées sur la période 1937
–1949. Ce type d’analyse n’est
pas disponible au droit du « Signal ».
Dans cette zone, les évolutions plus récentes sont les suivantes :
-
le littoral au niveau du camping « Le
s Sables d’Argent » subit des érosions chroniques qui ont pu être
mesurées entre 170 m et 250 m entre 1966 et 2009 (soit des taux d’évolution compris entre
- 4 et
- 6 m/an)
; le camping s’est protégé en réalisant une protection longitudinale en enrochemen
ts en pied
de dune ;
-
le secteur allant de l’ancien hippodrome au VVF est également un secteur en très forte érosion
marine. Les évolutions sont très similaires à celles données précédemment pour le secteur du
camping. Les effets de la protection longitudinale au droit du camping ne sont pas encore
perceptibles ;
-
le secteur littoral au droit de la résidence du Signal a subi un recul de 160 à 270 m entre 1966 et 2009.
Ce recul n’est pas uniforme dans le temps ; il était en moyenne de
- 3,5 à - 4,5 m/an sur les dix
dernières années (1998-2009) et nettement plus important ces dernières années avec un recul moyen
de - 7 à - 9 m/an entre 2007 et 2009, représentant une perte de 20 à 25 m de cordon dunaire. La
commune de Soulac-sur-Mer a procédé depuis plusieurs années à des campagnes de rechargements
en sable du pied de dune de la plage du Signal. Des filets en nylon ont également été posés en haut
de plage pour ralentir l'érosion éolienne. Le 3 avril 2014, l’immeuble Le Signal se trouvait à une
distance comprise entre 11 et 12m de la crête de la dune. Durant cette période, près de 67 000 m
3
de
sable ont été disposés devant l’immeuble afin de créer une banquette de stabilisation du pied de
dune.
Dans la zone du front de mer de Soulac-sur-Mer, sur la période allant de 1744 et 1893, le recul du trait de côte
était de l'ordre de 450 m soit - 3
m/an en moyenne au niveau de l’actuel épi Barriquand.
5
Etude réalisée par le cabinet Artelia, août 2014,
«
Réalisation d’un diagnostic permettant la détermination d’une stratégie
communautaire de gestion du phénomène d’érosion –
Synthèse des études produites ».
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-
c
’est à la fin de cette période que les premiers pontons furent construits pour accéder à la plage. Le
premier ponton en bois (construction en 1868) fut emporté par les grandes marées de 1876 ; il fut
remplacé par des passerelles métalliques ; les extrémités des escaliers ont progressivement disparu,
le niveau de la plage étant naturellement remonté. Le début du XXème siè
cle s’est caractérisé par un
ensablement naturel du front de mer de Soulac-sur-Mer. Des dommages importants aux ouvrages de
défense ont été causés par les tempêtes de 1913 puis 1926. Un premier ponton en béton a été
construit en 1914 et un second en 1932.
A cette phase d'érosion, marquée par l’avènement de
plusieurs tempêtes sévères, a succédé un épisode de sédimentation. Ainsi, à partir de 1950,
l’ensablement des pontons sous l’effet des vents dominants d’ouest
-sud-ouest fut visible ; il fut
progressif mais les descentes des pontons sont venues à pratiquement disparaître sous le sable
(surélévation du niveau de la plage pouvant atteindre localement plus de 8 m entre 1950 et 1960). Le
début des années 1960 marque la réalisation du nouveau front de mer (inauguré en juillet 1963), la
nouvelle chaussée recouvrant les anciens pontons ; sous la ligne du boulevard se superposent donc
les vestiges d'ouvrages (ensablés) hérités d'un siècle de travaux de défense ;
-
après les années 1965-1970, s'est à nouveau développée une phase d'érosion qui se poursuit de nos
jours. Le recul moyen du trait de côte rapporté entre 1966 et 1982 est au niveau du front de mer de
Soulac-sur-Mer de - 5 m/an. En 1994/1995, la situation au droit du front de mer de Soulac-sur-Mer
était dramatiq
ue avec une disparition quasi intégrale de l’ancien cordon dunaire. Cette évolution
érosive récente des années 1970 à 2000 environ serait à mettre en relation avec l’approfondissement
général des fonds marins au large immédiat de Soulac-sur-Mer et en particulier l'évolution du banc de
Soulac-sur-Mer vers le Nord-Est. Les opérations de protection du front de mer de Soulac-sur-Mer ont
alors consisté en deux actions majeures : d’une part, la restauration de l’épi Barriquand en 1995
;
d’autre part, d'importants
travaux de rechargement de plage et de reprofilage de la dune. C’est ainsi
que sur un linéaire de 500 m au sud de l’épi Barriquand, environ 49 000 m
3
de sable ont été rapportés
sur la plage centrale de Soulac-sur-Mer. Ces travaux ont donné satisfaction et le haut de plage du
front de mer a aujourd’hui retrouvé un profil large et haut. Des opérations de reprofilage de plage sont
aussi régulièrement effectuées, les sables étant prélevés en bas de plage et remontés vers le haut de
l'estran. De même, pour lutter contre l'érosion éolienne, des ganivelles et/ou filets en nylon sont mis
en place sur le haut estran ou sur la dune.
C’est dans le secteur des Huttes, marqué par une ér
osion estimée entre - 1,5 et - 3 m/an et où le cordon
dunaire était réduit à 400 m de large, que furent réalisés au XIXème siècle les premiers ouvrages de défense
du littoral Nord-Médoc. De 1841 à 1952, de nombreux travaux de défense ont ainsi été effectués dans ce
secteur. Le brise-
mers des Arros a été construit entre 1930 et 1936. Il s’agit d’un ouvrage en blocs de béton
préfabriqués au tracé en dents de scies, submersible, de 1 860 m de long, de 5,6 m de haut. Il sera renforcé
par l'édification de 3 épis. Sur l’ensemble du secteur des Arros aux Huttes, le littoral, après avoir connu une
période d'érosions parfois intenses, s’est stabilisé à partir des années 1950 en la présence de l’ensemble du
dispositif de défense.
L’évolution récente de cette partie du littoral se caractérise par un recul du pied de dune au niveau des quatre
premiers casiers des Arros, avec des taux moyens de 0,8 m/an sur le dernier quart de siècle et de 0,3 m/an
sur la dernière décennie. En revanche, il est observé une relative stabilité du cordon dunaire et du pied de
dune des Huttes aux Cantines.
La zone du littoral de Grave (commune du Verdon) avait connu un recul spectaculaire de près de 1 800 m en
50 ans entre 1785 et 1835, soit 36 m/an, qui compromettait l'existence même de la presqu'île du Nord Médoc
et menaçait la stabilité des accès maritimes à l'estuaire de la Gironde. Les programmes de travaux de défense
ont été engagés dès le début du XIXème siècle et se
sont poursuivis jusqu’en 1965.
Ont notamment été
construits des brise-mers constituant des « cellules ensablantes ».
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Plus récemment, le suivi du trait de côte de 1966 à 2009 montre un net basculement du trait de côte dans
cette zone, avec un retrait au Sud et une avancée au Nord, le point de basculement se situant entre la Tour
Noire et la Maison de Grave
. Au Nord, les plages ont donc eu tendance à s’engraisser. A titre d’exemple,
entre 1973 et 2009, la distance au trait de côte au droit du phare de Saint Nicolas est passée de 170 mètres à
468 mètres en 2000, avant de diminuer à nouveau pour atteindre 441 m en 2009.
Les évolutions les plus récentes de l’éro
sion littorale
A ces éléments, il convient de rajouter
les observations les plus récentes qui ressortent d’une étude réalisée
en janvier 2016 pour la communauté de communes de la pointe du Médoc
6
, qui a notamment mis en évidence
les importants phénomènes d
’érosion qui ont eu lieu lors de l’hiver 2013–
2014, lequel a été le plus sévère
depuis 1958.
Sur la période allant de mai 2013 à septembre 2014, les éléments clés sont les suivants :
-
les reculs maximaux du pied de dune et du front dunaire sont de l’ordre d
e 30 m (avec un point tout à
fait singulier au Nord immédiat de l’immeuble « Le Signal » au niveau de l’émissaire pluvial où des
reculs de 60 m ont pu être mesurés) ;
-
le secteur le plus touché reste celui situé entre le camping «
Les Sables d’Argent
» et l
’immeuble
« Le
Signal »
où des reculs moyens de l’ordre de 25
m du pied de dune et du front dunaire ont été
mesurés. Les volumes perdus sur le front dunaire sont de l’ordre de 225 000 m
3
;
-
les deux zones les moins touchées (à l’exception du front de mer) r
estent celles situées au Sud au
niveau du point d’inflexion de la pointe de la Négade et au Nord immédiat de l’épi Nord de l’Amélie
-
Plage ;
-
un total de près de 690 000 m
3
de sable
ont été perdus sur l’ensemble du cordon dunaire du littoral de
Soulac-sur-Mer ;
-
une partie des sables perdus sur le front dunaire sont venus se déposer sur le haut de plage ce qui a
permis d
’adoucir les pentes naturelles.
Sur la période allant de septembre 2014 à novembre 2015, les éléments clés sont les suivants :
-
les reculs moyens du pied de dune et du front dunaire restent limités et généralement inférieurs à
3 m ;
-
le secteur allant de l’Amélie
-
Plage au camping « Les Sables d’Argent »
est resté stable sur la
période ;
-
tout le secteur Sud allant de la pointe de la Négade à l’imme
uble « Le Signal » a vu ses largeurs de
plage sèche diminuer par le rééquilibrage progressif des profils de plages aériennes et sous-marines ;
-
u
n total d’environ 26 000 m
3
de sable
ont été perdus sur l’ensemble du cordon dunaire du littoral de
Soulac-sur-Mer ce qui est un peu plus de 25
fois moins que sur l’hiver 2013–
2014.
L’adéquation entre les zones rouges d
es plans
de prévention et les études d’évolution à horizon 2040
Comme indiqué précédemment, six communes de la communauté de communes sont couvertes par des
plans
de prévention des risques d’avancée dunaire et de recul du trait de côte
datant de 2001 ou 2004.
6
Etude réalisée par le cabinet CASAGEC
« Analyse de l’évolution des plages et du cordon dunaire sur la commune de Soulac
-sur-
Merentre 2013 et 2015 ».
Rapport d’observations définitives
▪ Communauté de communes de la pointe du Médoc
CR
C d’Aquitaine, Limousin, Poitou
-Charentes
28/35
Les zones rouges définies par ces plans de prévention ont été comparées aux cartes de projections des
positions du trait de côte aux horizons 2020 et 2040 issues des études prospectives réalisées en 2011 par le
Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) dans le cadre de l’élaboration de la stratégie régionale
de gestion du trait de côte et dont les éléments sont repris dans l’
étude de synthèse susmentionnée réalisée
en août 2014 pour la communauté de communes de la pointe du Médoc.
Ces projections ont été faites sous l’hypothèse d’une absence d’ouvrages de protection du littoral ce qui
permet d’identifier les zones pouvant être impactées par l’érosion. La position du trait de côte aux horizons
2020 et 2040 a été calculée en déplaçant le trait de côte de référence (année 2009) d’une valeur
correspondant au taux moyen annuel multiplié par 11 pour 2020 et par 31 pour 2040. Pour les zones
actuellement protégées par des ouvrages de protection côtière (l’Amélie
-Plage, front de mer de Soulac-sur-
Mer,
Arros…), le taux d’évolution a été établi selon les informations collectées sur les zones voisines non
protégées et sur des principes de continuité du trait de côte.
L’étude d’aout 2014 comporte cependant l’avertissement suivant
« Compte tenu des évolutions récentes du
trait de côte et en particulier les effets des tempêtes de l’hiver 2013/2014, les informations données en suivant
sont à analyser avec précaution mais donnent une bonne vision des risques encourus à plus ou moins longs
termes sur le littoral de la presqu’île nord
-
médocaine. En fonction du retour (…) des effets des tempêtes de
l’hiver 2013/2014 (…), il sera peut
-être à actuali
ser ces cartes d’aléas
».
Il ressort de la comparaison entre ces deux séries de cartes que les zones rouges définies par les plans de
prévention des risques en 2001 et 2004 apparaissent assez larges au regard des projections concernant
l’évolution prévisible du trait de côte à horizon 2040.
Cependant, ce constat ne doit pas être faussement rassurant. En effet,
-
d’une part, les évolutions futures restent incertaines et d
onc difficiles à prévoir, comme le montrent par
exemple les fluctuations très rapides du trait de côte observées par le passé, par exemple à la pointe
de Grave, ou bien encore très récemment, lors des tempêtes de l’hiver 2013
-2014 ;
-
d’autre part, l’horizon
temporel 2040 apparaît assez court au regard de la durée de vie escomptée
d’une construction, comme l’a montré le cas de l’immeuble
« Le Signal » : cet immeuble a été
construit entre 1966 et 1970 et se trouvait alors à une distance d’environ 200 m du trai
t de côte ; 44
ans plus tard, il ne se retrouve plus qu’à une dizaine de mètres du trait de côte.
Il convient aussi de prendre en compte les travaux les plus récents du Groupe d’experts intergouvernemental
sur l’évolution du climat (GIEC), dont le dernier
rapport disponible actuellement (le 5
ème
), a été adopté à
Copenhague en novembre 2014
7
. Pour ce qui est des impacts futurs, ce rapport repose sur plusieurs
scénarios « RCP » (pour Representative Concentration Pathways), allant du scénario RCP 2.6 (avec un
maintien du réchauffement climatique en dessous de 2° C par rapport à la période pré-industrielle, par des
politiques volontaristes) au scénario RCP
8.5 (sans politique volontariste et avec la poursuite d’émissions de
gaz à effet de serre très élevées).
Ce rapport indique notamment que l’élévation du niveau moyen de la mer se poursuivra au cours du XXIe
siècle, très probablement à un rythme plus rapide que celle observée de 1971 à 2010. Pour la période 2081-
2100 par rapport à 1986-2005, la hausse sera probablement entre 0,26 à 0,55 m pour RCP2.6, et entre 0,45 à
0,82 m pour RCP8.5. L’élévation du niveau de la mer ne sera pas uniforme dans toutes les régions. Il est
quasiment certain également que la montée moyenne du niveau de la mer continuera pendant de nombreux
siècles au-delà de 2100, et le taux de montée dépend des émissions futures. Ce rapport met aussi en
évidence qu’il est probable que des niveaux des mers extrêmes (par exemple, telle que cela arrive dans les
surcotes liées aux tempêtes) ont augmenté depuis 1970, ceci étant principalement le résultat de l'élévation du
niveau moyen de la mer.
7
Source :
Rapport d’observations définitives
▪ Communauté de communes de la pointe du Médoc
CR
C d’Aquitaine, Limousin, Poitou
-Charentes
29/35
Ces données mondiales ont été déclinées au niveau national par l’Observatoire national sur les effets du
réchauffement climatique (ONERC) (organisme régi par les articles L.229-2 et suivants du code de
l’environnement) dans ses rapports sur « Le climat de la France au XXIe siècle ». Le volume 4 de ce rapport,
a été rendu public le 6 septembre 2014
8
et le volume 5 de ce rapport, consacré aux effets du changement
climatique sur le niveau de la mer, a été rendu public en mars 2015
9
. Sur le sujet de l’érosion marine, ce
dernier rapport apporte les précisions suivantes :
«
Les impacts futurs de l’élévati
on du niveau marin sur le
recul du trait de côte sont potentiellement très importants. Même si la quantification exacte de ces derniers est
aujourd’hui difficile, on peut distinguer deux cas selon les échelles de temps et les scénarios d’émissions de
gaz à effet de serre :
-
sur le court terme (quelques dizaines d’années), et vraisemblablement davantage pour le scénario
d’élévation du niveau de la mer correspondant au RCP 2.6, l’évolution du trait de côte sera affectée
par l’élévation du niveau de la mer, mai
s dépendra fortement de la dynamique hydro-sédimentaire
locale et régionale et des actions humaines. En effet, dans ce cas, l’élévation du niveau de la mer ne
sera que de quelques dizaines de centimètres en général. Aussi, selon les sites, un large spectre
d’options d’adaptation pourra être envisagé
;
-
sur le long terme (2070 et au-
delà), l’évolution du trait de côte dépendra des scénarios d’élévation de
niveau de la mer et d’émission de gaz à effet de serre : pour des scénarios d’émissions tels que le
RCP 6
.0 ou 8.5, il est vraisemblable que l’élévation du niveau de la mer dépassera le mètre après
2100, voire avant pour des projections extrêmes du niveau de la mer. De tels scénarios ne peuvent se
traduire que par des effets majeurs sur les littoraux bas et meubles, induisant des reculs du trait de
côte importants, mais qu’il demeure aujourd’hui difficile de quantifier avec exactitude
;
-
quel que soit le scénario d’émission anticipé, deux mesures d’adaptation peuvent d’ores et déjà offrir
des bénéfices immédiat
s: la première consiste à éviter l’aggravation de l’exposition aux risques
côtiers, en considérant l’élévation du niveau de la mer dans la gestion des risques, y compris pour des
infrastructures sensibles à longue durée de vie. La seconde vise à préserver
de l’espace pour les
processus de transports sédimentaires littoraux, afin de permettre aux systèmes côtiers de s’ajuster
naturellement à de nouvelles conditions environnementales.
Il ressort donc de ces rapports du GIEC et de l’ONERC qu’au moins deux phén
omènes importants sont
susceptibles d’avoir à l’avenir des impacts notables sur une érosion accrue du littoral atlantique du territoire de
la communauté de communes de la pointe du Médoc
: d’une part, la montée générale du niveau de la mer, qui
pourrait, s
elon certains scénarios RCP, dépasser le mètre après 2100 et s’accroître encore notablement par la
suite, et, d’autre part, le risque d’une multiplication des phénomènes extrêmes (tempêtes associées à des
surcotes) susceptibles de provoquer des phénomènes
localisés et accentués d’érosion et de retrait du trait de
côte.
Dès lors, et pour éviter à l’avenir la reproduction et la multiplication de situations du type de celle de
l’immeuble du Signal, aux conséquences humaines et économiques coûteuses pour les pa
rticuliers et pour les
collectivités concernés, la question d
’une
éventuelle révision des PPR de 2001 et 2004 a été mise à
l’étude
par les services de l’Etat.
Ceux-ci ont indiqué
en cours d’instruction
que les analyses réalisées en 2014
n’avaient pas permi
s de tirer des conclusions précises sur la nécessité de réévaluer le recul annuel moyen
pris en compte dans les PPR et que de nouvelles études étaient en cours, avec pour objectif une actualisation
du recul du trait de côte à 100 ans
sur la base d’un
argumentaire scientifique incontestable. Les résultats sont
attendus pour 2017 ; ils permettront alors
d’en tirer les conséquences
nécessaires sur les évolutions
éventuelles des règlements et des plans de zonages.
8
Source :
9
Source :
Rapport d’observations définitives
▪ Communauté de communes de la pointe du Médoc
CR
C d’Aquitaine, Limousin, Poitou
-Charentes
30/35
Cependant, et sans attendre une éventuelle révision des PPRL, il conviendrait que la communauté de
communes de la pointe du Médoc analyse à nouveau elle-
même cette problématique de l’érosion littorale au
regard des études les plus récentes dont elle dispose, en prenant en compte également les données
concernant les impacts des tempêtes de 2013/2014 ainsi que les prévisions les plus récentes sur les impacts
à venir du changement climatique et qu’elle apprécie en conséquence la nécessité ou pas d’accroître les
zones non constructibles le long du littoral dans le cadre de son Schéma de cohérence territoriale (SCOT).
Certes, en matière d’érosion et de préservat
ion du littoral, le SCOT de la pointe du Médoc approuvé en 2011
prévoit déjà dans son doc
ument d’orientations générales
, une protection renforcée pour le littoral sableux de la
façade atlantique :
« en dehors des zones construites existantes (ou occupées par des hébergements
touristiques), et pour anticiper sur le risque engendrés par le recul du trait de côte et la montée du niveau des
eaux, ce SCOT po
rte l’épaisseur de la bande littorale à 300 m sur la façade atlantique, incluant le plus souvent
dunes, lettes et espaces forestiers. (…) Les PLU devront adapter et inscrire l’épaisseur de la bande littorale
entre 100 et 300 mètres selon les cas en fonction des aléas et motifs liés à la sensibilité des milieux, à
l'érosion des côtes, à la nature des risques auxquels chaque commune est soumise ».
Mais ces prescriptions
se fondaient sur des prévisions résultant des travaux 2007 du GIEC, qui ne prévoyaient alo
rs qu’une élévation
du niveau de la mer estimée au maximum à +
59 cm à l’horizon 2100, soit près de moitié moins que les
prévisions les plus récentes.
Le président de la communauté de communes a fait valoir que, pour pouvoir se lancer de manière pertinente
dans un processus de révision du SCOT sur cet aspect, il serait très utile pour ladite communauté et pour ses
communes membres d
’
accéder aux informations dont disposerait notamment le Service hydrographique et
océanographique de la Marine pour ce qui est des courants et des fonds marins, ce qui permettrait alors de
faire réaliser des modélisations plus précises, intégrant également les scénarii élaborés par le GIEC.
La CRC
observe qu’il est effectivement souhaitable que les services de l’Etat en charge du
suivi des PPR et
ceux de la communauté de communes et de ses communes membres, en charge du SCOT et des plans
locaux d’urbanisme
,
puissent travailler de concert, sur la base de diagnostics et d’éléments scientifiques
objectifs qui soient à la fois pertinents et partagés, afin que les éventuelles modifications de l’ensemble de ces
plans et schéma soient menées de manière cohérente.
La réalisation de stratégies et
d’investissements pour prévenir ou limite
r le recul du trait de côte
Comme indiqué précédemment, les communes membres de la communauté de communes de la pointe du
Médoc ont
transféré l’ensemble de
leur compétence en matière
de lutte contre l’érosion du littoral à l
a
communauté de communes de la pointe du Médoc.
A supposer que cette compétence entre dans la champ de la compétence en matière de GEMAPI, ce sujet
faisant toutefois encore débat au plan juridique comme indiqué précédemment,
il convient de rappeler qu’en
application des dispositions combinées de l’article L.211
-
7 du code de l’environnement et de l’’article L
.151-36
du code rural et de la pêche maritime auquel il renvoie, la réalisation de travaux par l’Etat ou par d
es
collectivités territoriales pour la
« défense contre la mer »
est toujours facultative et pas obligatoire.
De même, aux termes de
l’article 33 de la loi du 16 septembre 1807
(toujours en vigueur) :
« Lorsqu'il s'agira
de construire des digues à la mer
(…)
, la nécessité en sera constatée par le Gouvernement et la dépense
supportée par les propriétés protégées, dans la proportion de leur intérêt aux travaux ; sauf le cas où le
Gouvernement croirait utile et juste d'accorder des secours sur les fonds publics ».
La jurisprudence
administrative a interprété de manière constante ce texte comme n’obligeant pas l’Etat à assurer la protection
Rapport d’observations définitives
▪ Communauté de communes de la pointe du Médoc
CR
C d’Aquitaine, Limousin, Poitou
-Charentes
31/35
des propriétés riveraines, car cette
protection incombe en vertu de l’article
33 de la loi du 16 septembre 1807
aux propriétaires intéressés
10
.
Pour ce qui est des travaux
qu’elle a déjà
effectués par le passé, avant 2011, la communauté de communes a
indiqué qu’une stratégie avait été élaborée dès 2001 avec
un programme de protections prioritaires en
plusieurs phases et en plusieurs endroits du littoral, qui avait
fait l’objet d’une enquête publique puis d’une
autorisation par arrêté préfectoral du 26 mars 2003. Cependant, ce programme de travaux qui devait être
financé à hauteur de 50
% par l’Etat, de 20% par la région et
de 20 % par le Département (les 10 % restant à
la charge de la communauté de communes) n’a pu être mené à son terme, les partenaires financiers précités
s’étant désengagés au terme de la première phase, qui portait sur le confortement de la protection en
enrochements de la plage de l’Amélie
; les deux autres phases, concernant la plage centrale de Soulac-sur-
Mer et la zone dite du « CROSSA
» n’
ont donc pu être réalisées.
Sur l’ensemble de la période
1998 à 2007, la communauté de communes a financé des dépe
nses d’environ
4,904 M€ TTC pour la protection du trait de côte, dont 4,056 M€ pour la protection de la plage de l’Amélie
(travaux pour le financement desquels la commune de Soulac-sur-Mer a partic
ipé à hauteur d’1
M€ et la
Région à hauteur de 0,036
M€
), 0,808
M€
pour des travaux de protection à Montalivet et 0,040
M€ pour des
études générales. En 2011, elle a aussi pris en charge des travaux à Montalivet pour la réfection de la
carapace de l’épi sud (d’un coût de 0,035 M€ TTC) ;
Selon une étude prospective réalisée en 2011 par le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM)
dans le cadre de l’élaboration de la stratégie régionale de gestion du trait de côte pour le compte de
l’observatoire de la Côte Aquitaine, les enjeux actuels en la mat
ière pour le territoire de la pointe du Médoc
concernent surtout les zones urbanisées proches du littoral de Soulac-sur-Mer (front de mer et plage de
l’Amélie) et de Montalivet les Bains.
S’agissant de l
a stratégie actuelle de la communauté de communes de la pointe du Médoc en matière de
prévention et de gestion du retrait du trait de côte, le SCOT approuvé en 2011 comporte certains éléments.
Certes, le p
rojet d’aménagemen
t et de développement durables est assez succinct sur cette question. En
revanche, le d
ocument d’orientations générales
intègre la question de la prévention et de la gestion des
risques dans les prescriptions assez précises figurant en ces termes :
- pour la prévention des risques, l
e SCOT inscrit sur sa façade atlantique, le principe d’une
bande
littorale inconstructible de 100 mètres d’épaisseur, pouvant être portée à 300 mètres (à partir de la
limite haute du rivage) en dehors des zones construites ou occupées pa
r de l’hébergement
touristique ; le développement de la prévention se fera, aussi, par l'application des dispositions
prévues par le plan de prévention des risques liés à l'avancée dunaire et au recul du trait de côte sur
les communes océanes ; il prendra également en compte les impacts de certains de ces
aménagements sur des secteurs situés en aval des courants, afin d’éviter de traiter un point de côte
en aggravant involontairement la situat
ion d’un autre point de côte
;
- pour la protection des enjeux existants, le SCOT prévoit la pérennisation des ouvrages de protection
dans les secteurs les plus concernés par les risques d’érosion marine
, ainsi que leur renforcement et,
si nécessaire, leur développement ;
- il préconise aussi le développement du
repli de l’urbanisation vers des secteurs
moins ou non soumis
à risques (plus éloignés du littoral, sur des points plus hauts, de l’autre côté d’un élément de
protection) ;
10
C’est en ce sens que s’est prononcé de façon constante le Conseil d’Etat depuis de la première moitié du 19ème siècle en
l’absence de dispositions l
égislatives ou réglementaires obligeant les collectivités publiques à procéder à de tels travaux. L'Etat
n'intervient que par l'allocation de subventions au cas où il le juge opportun (CE 13/02/1934 Sieur Saint-Martin Lacaze rec Ce tables
p 203 ; CE 17/05/1946 Minis des travaux c/ vieux Boucou rec p 134; CE 23/02/1973 Sté Tomine req n° 81302 ; CE 29 avril 1983,
Société Les maiseries du Nord req n° 22893 ou CE du 19 octobre 1988 n°71248 71249 71251 71252 71253.
Rapport d’observations définitives
▪ Communauté de communes de la pointe du Médoc
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C d’Aquitaine, Limousin, Poitou
-Charentes
32/35
- enfin, il
évoque l’éventuelle mise à l’étude d’un
ouvrage localisé au Verdon et traversant la Gironde
près de son embouchure, qui associerait à la fonction de franchissement celle de régulation des aléas
fluvio-maritimes voire celle de produ
ction d’énergie hydroélectrique, et qui pourrait éventuellement,
sous réserve d’analyses plus approfondies, réduire les risques liés à l’
avancée dunaire et au recul du
trait de côte plus au sud, là
où les courants tournants au sortir de l’estuaire de la Gironde s’ajoutent à
l’effet maritime que l’on retrouve sur toute la côte atlantique.
Pour élaborer plus précisément sa stratégie de gesti
on du phénomène d’érosion du trait de côte, la
communauté de communes de la pointe du Médoc a fait réaliser de 2011 à 2015 plusieurs études
d’un coût
total de 0,203 M€ TTC, pour lesquel
les elle
a perçu 0,116 M€ de subventions (dont 0,091 M€ de l’Etat) et a
a
utofinancé le reste (0,087 M€).
Selon le
« diagnostic permettant la détermination d’une stratégie communautaire de gestion du phénomène
d’érosion »
qui a fait l’objet de la synthèse susmentio
nnée finalisée en août 2014, le scénari
o qu’il conviendrait
de retenir conjugue quatre modes de gestion différents, selon les lieux : évolution naturelle surveillée,
accompagnement des processus naturels, lutte active contre l’érosion, et repli stratégique
(relocalisation des
activités, des biens et des personnes). En suivant ces principes, le scénario retient :
-
des rechargements massifs des plages nord-médocaines à partir de sable provenant de gisements
sableux à identifier mais situés dans l’estuaire exte
rne de la Gironde à proximité du littoral de Soulac-
sur-Mer ;
-
des rechargements ponctuels de petites quantités de sable par transfert de plage à plage de manière
à répondre à une situation d’urgence (tempête avec entailles d’érosion par exemple)
;
-
la réap
propriation par la collectivité d’une bande littorale tampon dite « de sécurité ». Dans la bande
actuellement définie, il est prévu : la suppression de l’ensemble des enjeux bâtis (bâtiments de
l’ancien CROSSA, bâtiments les plus littoraux du village de va
cances de la SNCF, club de surf,
parkings littoraux)
; le repli des deux campings littoraux l’Amélie
-
Plage et Les Sables d’Argent (avec
retrait de leur protection en enrochements) ; la suppression des mobil-homes situés sur les parcelles
privées en zone N au S
ud immédiat de l’Amélie
-
Plage (entre la zone urbanisée et le camping l’Amélie
-
Plage)
; le repli (par acquisition) de l’immeuble
« Le Signal »
; l’adaptation de la largeur de la bande
tampon dite « de sécurité » en fonction du suivi des évolutions du tr
ait de côte et de l’efficacité des
interventions sur le littoral
; la construction d’ouvrages en enrochements participant à la protection des
zones urbaines de première ligne (d’une part, le confortement par des enrochements du musoir sud
de la protection
en enrochements de l’Amélie
-
Plage et, d’autre part, l’allongement de l’épi Barriquand
de manière à participer à la stabilisation des rechargements sur le front de mer de Soulac-sur-Mer) ;
les entretiens des ouvrages situés aux Arros.
Initialement, ce scénario comportait également deux autres éléments, qui en ont toutefois été retirés par la
suite :
-
L’utilisation des matériaux sableux issus du dragage de rectification de la passe de l’Ouest d’entrée en
Gironde. Mais la solution initialement envisagée s’est a
vérée trop onéreuse et la communauté de
communes est à la recherche d’une autre solution
;
-
La protection temporaire en enrochements devant l’immeuble
« Le Signal » en attente de son
acquisition à l’amiable n’est actuellement plus envisagée pour les raisons
suivantes
: d’une part, les
services de l’Etat ont indiqué qu’il n’y aurait pas de délivrance d’autorisation à cette fin sur le domaine
public maritime au droit de l’immeuble
« Le Signal »
; d’autre part,
cet immeuble a été évacué fin juin
2014 et il n’ex
iste donc plus de risque pour les occupants ; enfin, une protection temporaire en
enrochements qui pourrait finalement rester en place plusieurs années,
dans l’attente d’une
acquisition-
démolition de l’immeuble à l’amiable
, risquerait de compromettre la pérennité du front de
mer sableux de Soulac-sur-Mer situé immédiatement plus au nord.
Rapport d’observations définitives
▪ Communauté de communes de la pointe du Médoc
CR
C d’Aquitaine, Limousin, Poitou
-Charentes
33/35
Les coûts de l’opération travaux de ce scénario (hors acquisition du foncier)
étaient estimés en 2014 à
9,17
M€ HT. La décomposition est la suivante :
-
coût des ouvrages (enrochements + rechargement initial) : 7,49
M€
HT comprenant la protection du
musoir sud de la digue de l’Amél
ie-Plage (1,65
M€
HT), l’allongement de 100 m et le confort
ement de
l’épi Barriquand (0,84
M€
HT) et le rechargement initial en sable (1 000 000 m
3
- 5
M€
HT) ;
-
coût de la suppression et évacuation des enrochements du camping l’Amélie
-Plage et des Sables
d’Argent et du
Signal une fois évacués : 0,05
M€
HT ;
-
aléas divers (1,131 M€
HT) ;
-
coût de maîtrise d’œuvre (0,5
M€
HT)
Les coûts de l’en
tretien étaient estimés de 1,76
M€ HT par an. La décomposition est la suivante : coût des
rechargements d’entretien 200 000 m
3
/an : 1,2
M€ HT par an
; coût des transferts de sable de plage à plage :
0,04
M€ HT par an
; coût
d’entretien des ouvrages : 0,29
M€
HT par an ; aléas divers : 0,23
M€
HT par an.
Les travaux de protection susmentionnés
ont été réalisés en 2014 dans le cadre de travaux d’urgence suite
aux
tempêtes de l’hiver 2013
-2014, à Soulac-sur-Mer et à Vendays Montalivet, pour un coût to
tal de 4,025 M€
TTC (dont 0,288
M€ de maîtrise d’œuvre et 3,706 M€ de travaux). Pour les financer, l
a communauté de
communes a perçu 1,491 M€ de subventions (dont 0,619 M€ de l’Etat, 0,703
M€ des communes et 0,168 M€
de la région) et 0,626 M
€
de FCTVA, a souscrit un emprunt
de 1,8 M€ et a autofinancé le reste (0,108 M€).
Ainsi, et c
omme elle l’avait déjà fait en 2005, la commu
ne de Soulac-sur-Mer a accepté de participer à hauteur
de 0,498
M€ au financement des travaux d’urgence réalisés en 2014 pour la réfection du musoir sud
de
l’Amélie et la confortation de l’épi de Barriquand
, qui ont
eu un coût total de 2,488 M€ HT
.
En revanche, les travaux de réensablement n’ont pas encore été effectués à ce jour du fait des difficultés à
trouver du sable à un prix raisonnable.
La positi
on de la communauté de communes dans l’affaire de l’immeuble «
Le Signal »
La résidence du Signal a été construite entre 1966 et 1970, en vertu d’un permis de construire délivré par
l’Etat le 28 avril 1965, sur un terrain d’un peu plus de 19 hectares. Il s’agit d’un immeuble de quatre étages
comprenant soixante-dix-huit logements (26 studios, 24 T2, 27 T3 et 1 T5) édifié sur un terrain situé boulevard
du Front de Mer à Soulac-sur-Mer. En 1970, cette construction se situait à 200 mètres de la mer. Elle est
actuellement située à moins de 20 mètres du rivage de la mer et est désormais en zone rouge inconstructible
du PPR approuvé en 2004.
Sa valeur vénale a été estimée en décembre 2011 par France Domaine à 10,266 M€.
Une autre expertise
réalisée le 10 septembre 2012 dans le cadre de la procédure entamée devant le tribunal administratif de
Bordeaux a évalué la valeur vénale de ce bien à 10,9
M€.
La communauté de communes et la commune de Soulac ont
apporté en cours d’instruction les
éléments
d’explication suivan
ts :
-
face à l’évolution du trait de côte, en particulier devant l’immeuble Le Signal, et aux craintes en
résultant sur la stabilité du bâtiment, un arrêté municipal a été pris dès le 2 décembre 2011 pour
mettre en place un dispositif de surveillance du trait
de côte devant l’immeuble et
déclencher les
mesures appropriées, celles-
ci pouvant évoluer en fonction du risque jusqu’à l’évacuation. Cet arrêté
pris pour une période de 6 mois a été renouvelé à plusieurs reprises (arrêtés municipaux des 23 avril
et 25 octobre 2012, et 31 mai et 18 novembre 2013) ;
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-
les phénomènes météorologiques qui ont marqué la fin 2013 et le début 2014, (érosion
particulièrement importante) ont conduit à la signature d’un arrêté municipal le 7 janvier 2014 portant
établissement d’un
périmètre de sécurité autour de l’immeuble Le Signal. Devant l’évolution de la
situation, une lettre du Maire a été adressée le 22 janvier 2014 aux copropriétaires les invitant à se
préparer à quitter l’immeuble. Cette lettre a été suivie d’un arrêté muni
cipal du 24 janvier 2014 portant
évacuation et interdiction d’occupation de l’immeuble.
Concernant le devenir de l’immeuble
« Le Signal », la communauté de communes
s’en tient, en l’état actuel
du droit, aux seules décisions de justice rendues sur ce dossier (jugement n° 1301417-1301705-1301938 du
Tribunal administratif de Bordeaux en date du 25 septembre 2014 et arrêt n° 14BX03289 de la Cour
Administrative d’Appel de Bordeaux en date du 09 février 2016).
Dans ce contentieux, le syndicat secondaire « Le Signal », qui regroupe les propriétaires de la résidence, a
contesté les refus opposés par la commune de Soulac-sur-Mer, la communauté de communes de la pointe du
Médoc et la préfecture de la Gironde à sa demande formulée le 30 janvier 2013 en vue de la réalisation de
travaux de consolidation de la zone dunaire sur laquelle est située la résidence « Le Signal ».
Les deux juridictions saisies ont en premier lieu refusé de transmettre une question prioritaire de
constitutionnalité concernant l’article 33
précité de la loi du 16 septembre 1807. Le syndicat secondaire « Le
Signal »
soutenait que ces dispositions, invoquées par l’Etat, la commune de Soulac
-sur-Mer et la
communauté de communes de la pointe du Médoc pour fonder leurs décisions de refus, méconnaissent les
pri
ncipes d’égalité devant la loi
, de clarté
et d’intelligibilité de la loi
, de confiance légitime et de libre
administration des collectivités territoriales. C
es moyens n’
ont pas été considérés comme présentant un
caractère sérieux.
Sur le fond, s’agi
ssant du refus opposé par le Président de la communauté de communes de la pointe du
Médoc,
la Cour administrative d’appel a conclu à l’absence d’illégalité. Les plaignants déboutés se sont
pourvus en cassation devant le Conseil d’Etat.
La communauté de communes a été associée au même titre que la commune de Soulac-sur-Mer aux
réunions de travail, organisées par les services préfectoraux, en vue de la résolution du sort du bâtiment. Les
positions des maires des communes membres de la communauté de communes et, en particulier, du maire de
Soulac-sur-Mer sont actuellement les suivantes :
-
il y a urgence à parer au risque d’effondrement de l’immeuble, ce qui devrait pouvoir passer par un
arrêté du maire de Soulac-sur-Mer prescrivant sa démolition sur le fondement de ses pouvoirs de
police administrative de l’article L.2212
-2 du code général des collectivités territoriales. La commune
pourrait alors accepter de prendre en charge le coût de la démolition estimée à 1,5
M€ en renonçant,
à titre exceptionnel et dans un souci de règlement amiable de la situation, à rechercher la
responsabilité des copropriétaires. Une telle démolition serait aussi dans l’intérêt de l’Etat car un
éventuel effondrement de l’immeuble sur le domaine public maritime devrait en principe amener
l’Etat
à dresser une contravention de grande voirie à l’encontre des copropriétaires. Toutefois, la commune
ne s’engagera dans cette voie de la démolition qu’avec l’accord de l’Etat
;
-
si
, comme l’estiment les services de l’Etat, le risque érosion n’entre pas dans les cas d’expropriation
de l’article L.561
-
1 du code de l'environnement (au motif que l’érosion marine n’y est pas mentionnée),
il ne peut pas non plus entrer dans le champ de l’article L.561
-3 du même code qui régit les règles
d’utilisation du fo
nds de prévention des risques naturels majeurs ;
-
en toute hypothèse, l’acquisition à l’amiable de l’immeuble en vue de sa démolition, à supposer qu’elle
puisse recueillir l’assentiment des copropriétaires, ne devrait pas être réalisée par
la commune ou la
communauté de communes
mais par l’Etat, puisque le permis de construire a été délivré en 1965 par
l’Etat
«
dans une zone littorale que l’on savait exposée au recul du trait de côte (…) particulièrement
actif dans le secteur de Soulac-sur-Mer »
et que le li
eu d’implantation de cet immeuble a été retenu
contre l’avis de la commune de Soulac
-sur-
Mer qui, à l’époque, avait cédé le terrain au vu d’un projet
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mentionnant
une implantation dudit immeuble à l’est du boulevard du front de mer et non à l’ouest
dudit boulevard, entre celui-ci et la zone dunaire bordant le littoral ;
-
que la solution de l’acquisition amiable de l’immeuble par la
commune ou la communauté de
communes de la p
ointe du Médoc, même avec une aide de l’Etat d’environ 1,5
M€, suscite par ailleurs
des réserves importantes : sur le plan juridique, son fondement serait douteux et contestable par tout
contribuable
; se poserait également la question du prix d’acquisition et, par voie de conséquence, de
l’obtention d’un accord de l’ensemble des copropri
étaires ; plus généralement, une telle acquisition
apparaît dans son principe, inacceptable car elle reviendrait à faire acquérir sur fonds publics un
immeuble dépourvu de toute valeur marchande et créerait un précédent inquiétant pour toutes les
communes littorales exposées à une érosion marine active.
Il ressort donc
de l’ensemble de ce qui précède que, sous réserve de la décision à venir du Conseil d’Etat
saisi en cassation, seule une solution transactionnelle entre toutes les parties permettrait de sortir de cette
situation, mais les positions des uns et des autres apparaissent encore très éloignées.
En dehors de l’immeuble
« Le Signal », la communauté de communes a indiqué avoir été approchée par
quelques propriétaires de biens situés sur la façade
littorale, inquiets par l’évolution de la situation.
Il leur a été
indiqué
qu’il n’y aurait pas de travaux de protection en dehors des secteurs identifiés par la straté
gie de
gestion du trait de côte.
Aucun contentieux n’a été enregistré en lien avec ces refus de protection d’immeubles
privés.
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