14, rue du Faubourg de Pierre
-
67085 Strasbourg Cedex
Téléphone : + 33.3.88.14.36.00
-
Télécopie : + 33.3.88.23.02.57
-
Courriel : crc@alsace.ccomptes.fr
Le Président
Strasbourg, le 28 mars 2011
mhr/er/n° 11 - 300 /gr
R
ECOMMANDEE AVEC
A.R
Monsieur le Président,
Par lettre du 17 février 2011, j'ai porté à votre connaissance les observations définitives
arrêtées par la chambre régionale des comptes sur la gestion de la Communauté d'agglomération de
Mulhouse Sud Alsace (CAMSA), devenue Mulhouse Alsace Agglomération (M2A), afin de vous
permettre, si vous l’estimiez utile, d’apporter une réponse écrite à ces observations, en application
du code des juridictions financières.
En l’absence de réponse de votre part, ce rapport d’observations définitives vous est à
nouveau adressé pour être communiqué à l’assemblée délibérante dès sa plus proche réunion.
En application des dispositions de l’article L. 243-5 du code des juridictions financières,
ce rapport doit faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour, être joint à la convocation adressée à
chacun des membres du conseil et donner lieu à débat.
Ce rapport d’observations définitives est également adressé au préfet et au directeur
départemental des finances publiques du Haut-Rhin.
Après sa communication à l'assemblée délibérante, il est communicable de plein droit à
toute personne qui en ferait la demande en application de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978.
Aussi, je vous remercie de bien vouloir informer le greffe de la date à laquelle cette communication
interviendra.
Je vous prie d’agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma considération
distinguée.
Christophe Rosenau
Monsieur Jean-Marie Bockel
Président de Mulhouse Alsace Agglomération (M2A)
2 rue Pierre et Marie Curie
BP 90019
68948 MULHOUSE CEDEX 9
CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES
D’ALSACE
MULHOUSE ALSACE AGGLOMERATION (M2A) (EX-CAMSA)
EXAMEN DE LA GESTION
(à compter de l’exercice 2006)
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
A/B
Sommaire
1.
L’intercommunalité au sein de l’agglomération mulhousienne
1-12
1.1.
L’organisation de l’espace urbain
1-5
1.1.1. L’absence de structuration optimale
1-2
1.1.2. L’élargissement du périmètre
2-4
1.1.3. Une rationalisation inachevée de la carte intercommunale mulhousienne
4-5
1.2.
La représentation politique des communes au sein du conseil communautaire
5-6
1.3.
Les compétences exercées
6-7
1.4.
Le tissu économique et social de l’agglomération
7-12
1.4.1. Les atouts de l’agglomération et leurs limites
7
1.4.2. La taxe professionnelle
8
1.4.3. Les enjeux fiscaux liés à la suppression de la taxe professionnelle
8-9
1.4.4. Perspectives de fiscalité professionnelle unique en 2011
9-11
1.4.5. Les implications de la suppression de la TP pour M2A
11-12
2.
La situation financière de la communauté d’agglomération
12-19
2.1.
Les produits, les charges et la capacité d’autofinancement
12-17
2.1.1. Des produits de fonctionnement en hausse
12-13
2.1.2. Les reversements de fiscalité
13-15
2.1.3. Les principales charges de l’agglomération
15-16
2.1.4. L’analyse des résultats
16
2.1.5. La capacité d’autofinancement et la CAF consolidée
16-17
2.1.6. L’équilibre du bilan et le fonds de roulement
17
2.2.
Les ressources
17-19
2.2.1. L’endettement
17-18
2.2.2. Les investissements
18-19
3.
L’administration communautaire
19-29
3.1.
La structuration de l’administration communautaire
19
3.2.
La gestion de la masse salariale
20-25
3.2.1. La notion de masse salariale
20
3.2.2. L’attribution de la NBI
20-22
3.2.3. Les créations de postes
22
3.2.4. Le régime indemnitaire et les avantages en nature
23
3.2.5. L’action sociale de la communauté d’agglomération
23-25
3.3.
Les outils de pilotage de la masse salariale
26-29
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
B/B
3.3.1. Les outils de pilotage à court terme
26-27
3.3.2. Les outils de pilotage à moyen terme
27-29
4.
La participation au financement de la LGV Est Européen
29-37
4.1.
Le contexte juridique et financier
29-30
4.2.
Le coût de la première phase de construction Vaires-sur-Marne-Baudrecourt
30-31
4.3.
La deuxième phase de construction Baudrecourt-Vendenheim
31-33
4.3.1.
Estimation et phase préalable des travaux du protocole du 24 janvier 2007
32
4.3.2.
La convention de financement phase 2 du 1
er
septembre 2009
32-33
4.4.
Les autres investissements : le projet d’aménagement du site de la gare
33-36
4.4.1.
La création d’un pôle d’échanges multimodal
34-35
4.4.2. La réalisation de la ZAC
35-36
4.5.
Les effets de l’arrivée du TGV Est
36-37
Annexes
38-46
Annexe 1 - Les compétences de M2A
38-39
Annexe 2 - Les produits, les charges et la capacité d’autofinancement du budget général
40
Annexe 3 - Les reversements de fiscalité
41
Annexe 4 - Les résultats, le bilan et le fonds de roulement
42
Annexe 5 - Le taux de réalisation des investissements
43
Annexe 6 – La notion de masse salariale, les effectifs
44
Annexe 7 – Evolution des nuitées
45
Annexe 8 – Evolution globale 2000/2008 du nombre de voyages annuels en avion
46
CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES
D’ALSACE
MULHOUSE ALSACE AGGLOMERATION (M2A) (EX-CAMSA)
EXAMEN DE LA GESTION
(à compter de l’exercice 2006)
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
1
L’INTERCOMMUNALITE AU SEIN DE L’AGGLOMERATION MULHOUSIENNE
1.1
L’organisation de l’espace urbain
1.1.1. L’absence de structuration optimale
La création, le 1
er
janvier 2010, de la communauté d’agglomération de la Région Mulhouse
Alsace (CARMA) par l’arrêté préfectoral du 16 décembre 2009, requalifiée en Mulhouse Alsace
Agglomération (M2A) en mars 2010, s’inscrit dans l’évolution du secteur public local engagée par la
création en 1990 du syndicat intercommunal du parc des collines (SIPACO) regroupant les communes
de Didenheim, Morschwiller-les-Bas et Mulhouse, en vue d’aménager le parc des collines en zone
d’activités pour l’accueil d’entreprises.
La constitution, en 1997, de la Communauté de Communes de l'Agglomération Mulhousienne
ajoutant Lutterbach aux trois communes précitées, consacra l'élargissement du périmètre de
coopération intercommunale et l'exercice en commun de nouvelles compétences, ce que l’adhésion en
1999 de la commune de Zillisheim illustra de nouveau.
La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la
coopération intercommunale, dite loi Chevènement, permit la transformation, au 1
er
janvier 2001, de
cette communauté de communes en communauté de l’agglomération Mulhouse Sud Alsace (CAMSA)
élargie à onze nouvelles communes le 1
er
janvier 2004 : Berrwiller, Bollwiller, Feldkirch,
Kingersheim, Pulversheim, Richwiller, Reiningue, Ruelisheim, Staffelden, Ungersheim et Wittenheim.
Dotée de compétences élargies et de ressources fiscales spécifiques, la CAMSA regroupait plus
de 172 000 habitants, soit près des 2/3 de la population du Pays de la Région mulhousienne (39
communes – 270 000 habitants).
Cette même loi du 12 juillet 1999 a fixé des critères de cohérence minimale des périmètres qui
n’ont pas été totalement respectés en l’espèce. En effet, si la liberté communale a favorisé le
développement de l’intercommunalité sur l’agglomération mulhousienne, elle s’est également révélée
un obstacle en établissant des périmètres de coopérations locales insuffisamment cohérents, en raison
notamment de divergences politiques et financières, plusieurs communes périphériques fiscalement
riches, notamment grâce à la présence sur leur territoire de l’usine PSA Peugeot Citroën, se déclarant
défavorables à un rapprochement avec la ville-centre.
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
2/46
Avec la création de quatre communautés de communes entre 1997 et 2002, dont une au moins
créée à titre défensif en raison de bases de taxe professionnelle nettement supérieures, la structuration
de l’aire urbaine n’a pas été menée à son terme. Même s’il existait une bonne couverture par
l’intercommunalité à fiscalité propre, l’absence de simplification de la carte intercommunale a généré
des situations parfois bien complexes. C’est ainsi qu’autour de la ville centre se sont constituées trois
communautés de six communes groupant, l’une, 27 000 habitants, l’autre, 7 100 habitants, et la
troisième 23 500 habitants.
Si la première condition de pertinence des périmètres réside dans l'obligation de former un
territoire d'un seul tenant et sans enclave, cette exigence ne concernait cependant pas la CAMSA créée
antérieurement à la loi du 12 juillet 1999. Si, avec ses 100 000 habitants, celle-ci se situait à un niveau
largement supérieur au seuil démographique minimal fixé par le législateur, elle ne recouvrait pas un
périmètre suffisamment cohérent en raison notamment de la création d’enclaves en son sein. Une telle
situation n’a pas été sans incidence sur le niveau des financements étatiques, puisque le contrat
d’agglomération susceptible d’être signé avec l’Etat supposait l’existence d’un territoire cohérent.
Néanmoins, la volonté politique d’un plus fort maillage du territoire mulhousien a conduit à
dépasser la nécessaire cohérence du périmètre et à institutionnaliser des liens privilégiés entre la
CAMSA et son environnement, qui ont eu pour vocation de pallier les inconvénients de la
discontinuité territoriale en créant notamment des structures de coopération intercommunale ad-hoc
comme le Syndicat Intercommunal pour les Zones Industrielles de la Région de Mulhouse (SIZIRM)
ou le Syndicat Intercommunal des Transports de l'Agglomération Mulhousienne (SITRAM).
Les exécutifs successifs de la communauté d’agglomération ont considéré que cette absence de
continuité territoriale constituait un obstacle à la rationalisation des politiques publiques. Il importait,
selon eux, d’engager avec les élus des EPCI de l’aire urbaine une réflexion quant à leur regroupement
éventuel en une nouvelle structure sur une zone plus large, conforme au « périmètre de référence »,
support de la signature des contrats d’agglomération et de l’élaboration du schéma de cohérence
territoriale tel qu’entendus par la circulaire du 7 juin 2001 adressée aux préfets.
En 2004, la CAMSA a intégré 11 nouvelles communes du nord-ouest de l'agglomération (10
communes faisaient auparavant partie de la communauté de communes dissoute du Bassin Potassique
et la commune de Reiningue). Une nouvelle étape avait vocation à intervenir lors du renouvellement
municipal de 2007, mais le report d’une année des élections municipales a différé l’émergence d’une
nouvelle intercommunalité.
1.1.2. L’élargissement du périmètre
L’Assemblée des communautés de France (ADCF) soulignait, dans la « charte d’Amiens » de
janvier 2005, la nécessité d’une «
correspondance entre les communautés et les espaces vécus
».
Celle-ci se traduit, en premier chef, par la mise en oeuvre de la taxe professionnelle unique en raison de
l’importance des inégalités entre communes dans ce domaine. L’instruction a révélé que cette
dimension de partage d’une ressource fiscale a constitué un frein majeur à la constitution d’un
périmètre cohérent de coopération intercommunale dès les années 90. En dehors des divergences
politiques, les réticences de certaines collectivités étaient notamment liées à la disproportion qu’elles
constataient entre la part de bases de taxe professionnelle qu’elles apportaient et celle des sièges
auxquels elles pouvaient prétendre au sein du conseil communautaire.
Un projet de schéma départemental d'orientation de l'intercommunalité, exposé le 4 mai 2006,
présentait des hypothèses de développement graduées. Un tel projet révélait la lente évolution des
esprits en la matière. A la veille des dernières élections municipales, les élus de l’agglomération
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
3/46
mulhousienne avaient conscience que le renouvellement municipal à venir préfigurerait une
reconstruction du paysage intercommunal.
Compte tenu de la couverture du territoire par l’intercommunalité à fiscalité propre,
l’élargissement des EPCI à fiscalité propre passait à compter de la loi du 13 août 2004 par la fusion de
communautés, alors qu’auparavant la dissolution de l’un ou l’autre des groupements concernés
constituait la seule voie possible, dont la lourdeur était un frein à son utilisation. Des mesures
financières incitatives ont été prévues par le législateur pour favoriser les fusions.
Après des mois d’intenses négociations durant lesquels il a fallu lever de nombreuses
réticences, 32 communes totalisant 253 000 habitants ont décidé, le 27 août 2009, de proposer au
préfet du Haut-Rhin la définition du périmètre d’une nouvelle agglomération de la région
mulhousienne constituée de la Communauté de communes des Collines (Cococo), de la Communauté
de communes de l’Ile Napoléon (CCIN), de la Communauté d’agglomération de Mulhouse Sud Alsace
(CAMSA) et des quatre communes d’Illzach, Pfastatt, Heimsbrunn et Galfingue. La Communauté de
communes de la Porte de France Rhin Sud a choisi de ne pas rejoindre ce regroupement. La nouvelle
intercommunalité rassemble 32 des 36 communes du pays de la région mulhousienne (conférer la carte
ci-après).
Par arrêté préfectoral du 16 décembre 2009, la CAMSA a fusionné avec la CCIN et la CoCoCo,
avec rattachement des communes d'Illzach, Galfingue, Pfastatt et Heimsbrunn pour donner naissance à
la Communauté d’agglomération de la Région Mulhouse Alsace, dite CARMA évoquée sans succès
depuis trente ans. Un surplus de ressources d’environ une vingtaine de millions d’euros, au travers
notamment d’une majoration du montant de la dotation globale de fonctionnement, était attendu, dès
2010, par la création de cette nouvelle intercommunalité.
Un nouvel arrêté préfectoral n° 2010-082-18 du 23 mars 2010 prend acte du changement
d’intitulé de la CARMA désormais dénommée Mulhouse Alsace Agglomération (M2A).
La volonté de l’ensemble des représentants des communes membres de la nouvelle
intercommunalité de donner à toutes les composantes de l’agglomération un rôle actif au sein du
nouvel exécutif a conduit à ce que la communauté d’agglomération avec ses deux présidents délégués
auprès du président, 51 vice-présidents, 31 assesseurs et 109 conseillers communautaires, détienne l’un
des plus grands nombre d’élus par habitant. Les membres de cette «
assemblée constituante
», pour
reprendre une expression de l’exécutif, sont deux fois plus nombreux qu’à Dijon (un président, 24
vice-présidents, 50 conseillers communautaires) voire Nancy (un président, 21 vice-présidents, 58
conseillers communautaires), métropoles de population équivalente. Les dispositions contenues dans la
réforme territoriale prévoient une réduction du format de l’exécutif communautaire applicable à l’issue
du prochain renouvellement municipal.
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
4/46
1.1.3. Une rationalisation inachevée de la carte intercommunale mulhousienne
La création de la nouvelle communauté d’agglomération a entraîné mécaniquement la
dissolution du SIZIRM et du SITRAM. La loi prévoit en effet la dissolution de plein droit des
syndicats exerçant des compétences dévolues à la nouvelle structure à fiscalité propre et ayant un
périmètre inclus dans celui de la communauté. Cette diminution du nombre des syndicats n’apparaît
toutefois pas suffisante pour permettre une véritable simplification de la carte intercommunale,
notamment parce que la création de la nouvelle communauté d’agglomération n’a pas été l’occasion de
réduire fortement le nombre de syndicats sur la région de Mulhouse en raison notamment de
discordances de périmètres et de compétences entre les anciens syndicats et la nouvelle communauté.
M2A s’est par ailleurs substituée :
-
à la CCIN au sein du Syndicat Mixte de l’aérodrome de Mulhouse Habsheim ;
-
à la CCIN et à la CAMSA au sein de l’Agence départementale pour la maîtrise des déchets ;
-
à la CAMSA au sein du Syndicat Mixte du Bioscope ;
-
à la CCIN, à la CAMSA, à la COCOCO, aux communes de Galfingue, Heimsbrunn, Illzach,
Pfastatt, au sein du syndicat mixte pour le schéma de cohérence territoriale de la région
mulhousienne.
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
5/46
M2A est membre des établissements publics de coopération intercommunale suivants : le
Syndicat intercommunal à vocation multiple de l’agglomération mulhousienne (SIVOM), le Syndicat
mixte pour le Schéma de cohérence territoriale de la région mulhousienne (SCOT), l’Association pour
la création et le développement du Pays de la Région mulhousienne, le Syndicat mixte du Bioscope –
SYMBIO, et le Syndicat mixte de l’Aérodrome de Mulhouse-Habsheim.
Dans le périmètre de M2A subsiste un nombre limité d’EPCI dont certains sont liés à une
question particulière. C’est le cas du Syndicat Mixte du Bioscope créé par arrêté préfectoral du 12
janvier 1998, traduisant la décision de la Région Alsace et du Département du Haut-Rhin de
développer un parc d’animations et de loisirs à l’échelle de l’Alsace et du Rhin Supérieur. La CAMSA
a rejoint le SYMBIO par délibération du 26 juin 2009.
C’est également le cas du Syndicat Mixte de l’Aérodrome de Mulhouse-Habsheim qui a été
créé par arrêté préfectoral n° 2006-338-8 du 4 décembre 2006 en vue de se porter candidat au transfert
de propriété de l’aérodrome de Mulhouse-Habsheim, et une fois ce transfert opéré, d’équiper et
d’exploiter ses installations et d’en développer toute activité de valorisation.
A l’origine, la formule du syndicat mixte avait été conçue pour faciliter le partenariat entre
collectivités de niveaux différents ou entre collectivités et établissements publics intervenant dans le
domaine de l’aménagement et du développement économique. Le recours à un syndicat mixte peut être
légitime quand le périmètre du syndicat mixte est nettement plus étendu que celui de l’EPCI à fiscalité
propre. Il n’en va pas de même lorsque le syndicat mixte ne regroupe qu’une communauté
d’agglomération et un autre membre, comme c’est le cas en l’espèce avec M2A et le Département du
Haut-Rhin. Si M2A estime que les économies de gestion, induites par le mode de gestion mis en oeuvre
et assuré de façon mutualisée avec les moyens d’autres collectivités, lui paraissent optimisées,
la
chambre s’interroge sur l’intérêt pour la communauté d’agglomération de déléguer sa compétence en
matière aéroportuaire à un syndicat mixte qui regroupe seulement la communauté et un autre membre,
le Département du Haut-Rhin, et invite à examiner un autre mode de coopération susceptible de
générer des économies de gestion.
1.2
La représentation politique des communes au sein du conseil communautaire
Aux termes de l’article L. 5216-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT) : « […]
le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil de la communauté d'agglomération sont
fixés : soit par accord amiable de l'ensemble des conseils municipaux des communes intéressées ; soit
en fonction de la population, par décision des conseils municipaux des communes intéressées dans les
conditions de majorité qualifiée requises pour la création de la communauté. Dans les deux cas,
chaque commune dispose au minimum d'un siège et aucune commune ne peut disposer de plus de la
moitié des sièges
». Dans ces conditions, le poids démographique de Mulhouse lui permettait
conformément à la législation en vigueur, de postuler à plus de 44 % des sièges au sein de
l’intercommunalité.
Cependant, afin d’emporter l’adhésion des communes périphériques autour de la ville centre,
comme cela avait déjà été le cas lors de la création de la CAMSA, le choix a été fait de ne pas retenir
cette possibilité. Ainsi, avec 44,34 % de la population, Mulhouse représente 28,35 % des conseillers
communautaires (1 conseiller pour 2 041 habitants), tandis qu’avec 0,42 % de la population, Bruebach
représente 2,06 % des conseillers communautaires (1 conseiller pour 263 habitants).
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
6/46
Population recensée
Conseillers communautaires
en %
nb habitants
en %
nombre
Nombre d’habitants
par conseiller
Baldersheim
1,01
2 569
2,58
5
514
Battenheim
0,52
1 307
2,06
4
327
Berrwiller
0,45
1 132
1,03
2
566
Bollwiller
1,44
3 633
1,55
3
1 211
Bruebach
0,42
1 052
2,06
4
263
Brunstatt
2,50
6 324
3,61
7
903
Didenheim
0,67
1 704
1,03
2
852
Dietwiller
0,53
1 347
1,55
3
449
Eschentzwiller
0,56
1 415
2,58
5
283
Feldkirch
0,37
937
1,03
2
469
Flaxlanden
0,58
1 476
2,58
5
295
Galgingue
0,31
777
1,03
2
389
Habsheim
1,88
4 767
3,09
6
795
Heimsbrunn
0,56
1 418
1,03
2
709
Illzach
6,05
15 326
4,64
9
1 703
Kingersheim
5,27
13 330
3,61
7
1 904
Lutterbach
2,41
6 103
2,06
4
1 526
Morschwiller-le-Bas
1,23
3 114
1,55
3
1 038
Mulhouse
44,34
112 260
28,35
55
2 041
Pfastatt
3,36
8 500
3,09
6
1 417
Pulversheim
1,09
2 770
1,55
3
923
Reiningue
0,68
1 716
1,03
2
858
Richwiller
1,35
3 425
1,55
3
1 142
Riedisheim
4,84
12 253
5,15
10
1 225
Rixheim
5,06
12 803
4,12
8
1 600
Ruelisheim
1,00
2 537
1,55
3
846
Sausheim
2,13
5 383
4,64
9
598
Staffelden
1,43
3 628
1,55
3
1 209
Ungersheim
0,78
1 972
1,03
2
986
Wittenheim
5,74
14 542
4,12
8
1 818
Zillisheim
1,03
2 612
1,55
3
871
Zimmersheim
0,41
1 036
2,06
4
259
Par ailleurs, la création de M2A s’est accompagnée de l’inscription d’un crédit de 1,2 M€ au
compte 6531 « indemnités de fonction des élus » au budget primitif 2010. La délibération du 4 janvier
2010 précise que «
ce montant est calculé en fonction des indemnités perçues par les élus bénéficiaires
au titre de leurs représentations dans les instances fusionnées (CAMSA, COCOCO et CCIN) et dans
les syndicats dissous (SITRAM, SIZIRM)
». La chambre souligne qu’une telle neutralisation n’a pas
encore permis de dégager une quelconque économie d’échelle et rappelle que les dispositions
contenues dans la réforme territoriale plafonnent le nombre de vice-présidents à 20 % de l’effectif total
de l’organe délibérant dans la limite de 15.
1.3
Les compétences exercées
Les compétences de M2A procèdent de la fusion des trois EPCI dont elle est issue. L’arrêté de
création de la communauté d’agglomération, qui fait bien mention de l’« intérêt communautaire »
prévu par l’article L. 5214-16 du CGCT, énumère les compétences exercées par M2A, en lieu et place
des communes membres et établissements publics de coopération intercommunale fusionnés. Aux
termes des dispositions législatives, et notamment de l’article L. 5216-5 du CGCT, les communautés
d’agglomération sont soumises à une répartition triptyque des compétences : obligatoires, optionnelles,
facultatives. Celles exercées par M2A sont fixées par l’article 4 de ses statuts et sont présentées dans
un tableau en annexe 1.
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
7/46
En ce qui concerne les compétences optionnelles, M2A a pris la compétence « protection et
mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie » en lui intégrant « la collecte et le traitement des
ordures ménagères ». Cependant, contrairement à la CAMSA, la M2A n’a pas opté pour la compétence
« assainissement », ce qui a conduit les communes ayant jusque-là confié cette mission à la CAMSA à
reprendre cette compétence. Certaines d’entre elles (Berrwiller, Bollwiller, Didenheim, Feldkirch,
Kingersheim, Lutterbach, Morschwiller-le-Bas, Mulhouse, Pulversheim, Reiningue, Richwiller,
Ruelisheim, Staffelfelden, Wittenheim et Zillisheim) ont décidé de transférer cette compétence au
Syndicat Intercommunal à Vocations Multiples (SIVOM) de l’Agglomération Mulhousienne, comme
l’avaient fait précédemment Brunstatt, Eschentzwiller, Flaxlanden, Habsheim, Illzach, Pfastatt,
Riedisheim, Rixheim, Sausheim et Zimmersheim. Sept communes membres de M2A n’ont pas
emprunté cette voie pour l’exercice de la compétence assainissement.
En ce qui concerne les compétences facultatives, la communauté d’agglomération a choisi
d’intervenir dans des domaines marqués par la tradition, ainsi que l’histoire municipale, et proches du
citoyen : la « petite enfance », les « itinéraires cyclistes et pédestres », les « personnes âgées », la
« prévention de la délinquance » ou la « gestion d’aires d’accueil des gens du voyage ». Ce faisant,
M2A s’est vu transférer par les communes membres d’importantes charges de fonctionnement.
La chambre prend acte que, par délibération du 17 décembre 2010, M2A a défini l’intérêt
communautaire de toutes les compétences exercées par la communauté d’agglomération.
1.4
Le tissu économique et social de l’agglomération
1.4.1. Les atouts de l’agglomération et leurs limites
L’essor du textile et de la mécanique ainsi que l’extraction de la potasse ont donné à Mulhouse
sa vocation industrielle, multipliant sa population par quinze au cours du XIX
ème
siècle. Frappée de
plein fouet par les crises économiques, la cité a souffert d’une image dévalorisée que les chantiers de
rénovation urbaine s’efforcent de faire disparaître, d’autant que la zone d’activités de Mulhouse
bénéficie de fortes potentialités de développement. A ce titre, située à l’articulation des lignes TGV Est
et Rhin-Rhône, entre les pôles urbains alsaciens, franc-comtois et suisses, et à la conjonction d’axes
autoroutiers majeurs, la communauté d’agglomération connaît l’un des plus forts taux de création de
PME à l’échelle nationale, s’appuyant sur des savoir-faire traditionnels. C’est ainsi que la CAMSA
comptait, en 2009, selon l’INSEE Sirene, 15 856 entreprises, toutes tailles confondues.
Ces atouts ne doivent cependant pas éluder les difficultés auxquelles le territoire est confronté :
-
un revenu médian par unité de consommation et un potentiel fiscal par habitant inférieurs à la
moyenne des agglomérations comparables ;
-
un taux de bénéficiaires du RSA/RMI relativement important ;
-
une proportion de chômeurs dans la population active supérieure à la moyenne nationale ;
-
des cadres hautement qualifiés recrutés par les entreprises de pointe du secteur qui ne sont pas
toujours enclins à s’installer dans l’agglomération mulhousienne. C’est un phénomène partagé par
d’autres communautés d’agglomération.
Dès lors, un tableau plus nuancé peut être dressé illustré notamment par un potentiel fiscal TP
par habitant se situant en deçà de la moyenne des agglomérations comparables, ce qui est un facteur
limitant les moyens d’intervention de l’intercommunalité.
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
8/46
1.4.2. La taxe professionnelle (TP
)
La TP présente une relative faible marge de progression liée au développement économique de
l’agglomération. C’est ainsi que les ressources de la taxe professionnelle unique (TPU) se révélant
insuffisantes pour financer ses charges, ainsi que l’attribution de compensation des communes, la
communauté d’agglomération décida, dans un contexte contraint, la mise en place d’une fiscalité mixte
qui entraîne par définition une hausse de la pression fiscale locale puisque cette fiscalité est une faculté
offerte aux EPCI à taxe professionnelle unique d'ajouter des impôts à l'impôt qu'ils perçoivent déjà. En
2009, 7,7 % des recettes fiscales provenaient des impôts ménages.
En réponse au constat de non-remise en cause du versement de la dotation de solidarité
communautaire, M2A a indiqué que, par une délibération du 17 décembre 2010, le versement de cette
dotation est abandonné, ce qui contribue à limiter les prélèvements supplémentaires opérés sur les
ménages de l’agglomération.
Répartition des différentes recettes fiscales perçues (en K€)
2006
2007
2008
2009
Produit FB
1 436
1 492
1 535
Produit FNB
23
24
25
Produit TH
1 138
1 163
1 192
Produit TP
29 279
30 213
30 565
33 163
Total
29 279
32 810
33 244
35 915
D’une manière générale, les recettes de la TP sont en augmentation de 13,3 % entre 2006 et
2009. En 2009, la CAMSA a perçu 33,1 M€ au titre de la TP, alors qu’en 2006 elle avait perçu
29,2 M€. La recette perçue en 2009 ne représente toutefois que 25,56 % des recettes totales de
fonctionnement après consolidation, correspondant à 201 € perçus par habitant (données DGCL pour
une population de 173 841 habitants). Ces recettes sont inférieures à celles des communautés
d’agglomération de la même catégorie qui, au cours de l’exercice 2008, ont perçu en moyenne 307 €
par habitant.
Depuis le 1
er
janvier 2010 et la création de M2A, de nouveaux établissements contributeurs ont
intégré le périmètre communautaire et permettent une progression du potentiel fiscal TP par habitant
de 1 043 € à 2 535 € (données 2007).
1.4.3. Les enjeux fiscaux liés à la suppression de la taxe professionnelle
Tout au long des négociations préparatoires à la création de M2A, la taxe professionnelle avait
vocation à être sa principale ressource fiscale, la fiscalité additionnelle ménages instaurée sur le
périmètre de la CAMSA étant appelée à disparaître.
La TP ainsi que sa cotisation minimale ont été supprimées par la loi de finances pour 2010 qui
a instauré de nouvelles contributions professionnelles :
-
la cotisation foncière des entreprises (CFE) reprend de la TP la taxation des locaux professionnels :
son taux est voté par les collectivités.
-
la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) correspond à l’ancienne cotisation
minimale de TP (CMTP, perçue par l’État). Le taux et le barème sont fixés par la loi.
-
l’impôt forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER) doit neutraliser, pour ces entreprises, les
bénéfices tirés du remplacement de la TP et de la CMTP. Les taux et barèmes sont fixés par la loi.
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
9/46
En 2010, année de transition, ces nouveaux impôts sont perçus par l’État qui assure une
garantie de ressources aux collectivités au travers d’une compensation « relais », au minimum égale au
produit de la TP 2009, tenant compte, le cas échéant, de l’augmentation du taux relais 2010 par rapport
au taux TP 2009 et de l’augmentation éventuelle des bases de TP en l’absence de réforme.
La loi de finances pour 2010 a prévu qu’en 2011 cette compensation « relais » sera remplacée
par un ensemble de ressources fiscales affectées aux collectivités locales : nouveaux impôts (CFE,
CVAE, IFER) ; impôts d’État transférés (cotisation de péréquation de la TP, partie des frais de gestion
de la fiscalité locale, solde de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance, part État des droits de
mutation à titre onéreux…) ; dotation de l’État et prélèvement ou reversement par le biais de Fonds
nationaux de garantie individuelle de ressources (FNGIR).
Une spécialisation fiscale par réaffectation d’impôts locaux entre catégories de collectivités
accompagne cette réforme. A compter de 2011, les intercommunalités à fiscalité professionnelle
unique, comme M2A, seront également à fiscalité mixte car elles récupèreront, sous forme de taux de
fiscalité transférés à voter, la part de TH du département ainsi que les parts de taxe foncière non bâtie
(TFNB) du département et de la région. Elles devront également voter le taux de la TFB.
1.4.4. Perspectives de fiscalité professionnelle unique en 2011
M2A sera assujettie, en 2011, au régime de la fiscalité mixte et devra voter, en plus du taux de
CFE, des taux additionnels de taxes d’habitation et foncière. Ainsi M2A percevra, à la place de ses
communes membres :
- la CFE, la CVAE, l’IFER ;
- la taxe additionnelle au foncier non-bâti (ex-parts régionales et départementales) ;
- l’ex-part départementale de taxe d’habitation ;
- 3,40 % des frais de gestion relatifs à l’établissement de la taxe d’habitation ;
- 5 % des frais de gestion relatifs à l’établissement de la taxe foncière non bâtie.
Si l’ensemble de ces ressources ne suffit pas à remplacer la compensation relais, M2A percevra
une dotation de l’État et un reversement du FNGIR. Dans le cas contraire, elle devra en reverser
l’excédent au FNGIR. En outre, elle percevra également la taxe sur les surfaces commerciales, d’un
montant d’environ 3 213 K€, venant en déduction de l’allocation « suppression part salaires » incluse
dans la DGF.
Allocations compensatrices de taxe professionnelle et de cotisation foncière des entreprises
M2A perçoit, à la place de ses communes membres, les allocations compensatrices de TP et de
CFE, à l’exception toutefois des allocations compensatrices dites « historiques » composant la dotation
de compensation TP (DCTP) qui restent versées aux communes.
Unification progressive des taux de la cotisation foncière des entreprises (CFE)
Un mécanisme obligatoire d’unification progressive des taux (UPT) de CFE a été institué.
M2A, dont l’UPT a démarré en 2010, a choisi une durée d’UPT de 2 ans. L’année 2010 constitue
l’année de transition entre les taux 2009 et le taux unifié. Le taux CFE voté en 2011 sera appliqué
uniformément.
Taux maximum relais voté en 2010
Le taux relais voté en 2010 ne peut excéder le taux moyen de l’année précédente. Le taux
maximum relais unique 2010, qui a été voté par M2A, est de 16,21
%. En application de l’UPT, ce
taux voté s’applique de manière différenciée sur chaque commune membre en 2010.
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
10/46
Taux maximum de CFE votable en 2011
Compte tenu du taux relais voté par M2A en 2010, de la fiscalité transférée dans le cadre de la
suppression de la TP, et de la variation moyenne des taux ménages constatée entre 2009 et 2010 sur
l’ensemble des communes de M2A, le taux maximum de CFE unique 2011 pourrait être voté à
25,45
%
(identique à 2010), générant un produit de 23 525 K€.
Base minimum
La base minimum concerne tous les redevables, uniquement pour leur établissement principal.
Ce n’est qu’à l’issue de l’unification progressive des taux que l’ensemble des contribuables assujettis à
la base minimum acquittera une même cotisation. En matière de CFE, M2A peut fixer la base
minimum dans une fourchette comprise entre 200 et 2 000 €. Pour assurer une transition neutre entre
l’ancien et le nouveau système, les bases minimum TP 2009 ont été reprises pour fixer les bases
minimum CFE 2010. Ainsi, en 2010, la base minimum de CFE correspond à la base minimum de TP
2009, elle concerne 54 % des redevables de la communauté d’agglomération (7067/13047). En 2011,
la base minimum CFE sera unifiée sur M2A, qui en a fixé la valeur à 2 000 € par délibération du 27
septembre 2010. Pour les années suivantes, à défaut de nouvelle délibération, cette valeur sera
revalorisée en fonction du taux prévisionnel d’évolution des prix à la consommation, hors tabac.
Autres nouvelles ressources perçues en 2011 par la communauté d’agglomération
En compensation de la suppression de la TP, outre la CFE unique, M2A percevra les ressources
suivantes dont le montant est estimé comme suit :
-
part départementale de TH et 3,40 % des 4,40 % de frais de gestion afférents à l’ensemble des taux
de TH, soit 21 244 K€, transférés par majoration du taux intercommunal de 8,26 points
;
-
5 % des 8 % de frais de gestion des parts communales et intercommunales de TFNB, soit 45 K€,
transférés par majoration du taux intercommunal de 2,97 points
;
-
parts régionale et départementale et 5 % des 8 % de frais de gestion de non-bâti afférents, soit
346 K€, transférés sous forme d’une taxe additionnelle à la TFNB au taux figé de 50,60 %
;
-
CVAE et IFER, soit respectivement 16 769 K€ et 505 K€ ;
-
et, afin d’équilibrer budgétairement la réforme de la fiscalité, une dotation de compensation par
l’État et un reversement du FNGIR pour un montant global d’environ 4 588 K€, correspondant à
l’écart entre le montant des ressources de substitution TP 2010, soit 67 021 K€ et le montant des
nouvelles ressources de substitution TP 2011 précitées, 62 433 K€. Ce montant d’équilibre n’est
calculé qu’à la transition 2010/2011, avant vote des taux 2011 et ne fait pas l’objet d’une
revalorisation pour les années suivantes.
Les deux tableaux ci-après récapitulent l’évolution des produits fiscaux à percevoir entre 2010
et 2011 (hors TEOM et rôles supplémentaires).
Produits fiscaux à percevoir en 2010 (hors TEOM et rôles supplémentaires)
Ressources en K€
Produits
Compensation relais minorée des prélèvements
67 021
Allocations compensatrices TP
1 246
Total
68 267
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Produits à percevoir en 2011 (hors TEOM et rôles supplémentaires)
Ressources
Taux
Bases 2011
Produits
Taxe d’habitation
8,26 %
(taux réf)
257 192 000
21 244
Taxe foncière sur les propriétés bâties
2,97 %
(taux réf)
1 512 198
45
Cotisation foncière des entreprises
25,45 %
(taux maxi 2011)
92 434 339
23 524
Taxe additionnelle à la TFPNB
50,60 %
non modulable (figé)
683 763
346
Dot° compens° réforme TP et FNGIR
non modulable
4 588
Cotisation sur la VA des entreprises
non modulable, barème national
16 769
Impôt forfaitaire sur les ent. de réseau
non modulable, barème national
505
Allocations compensatrices CFE
Estimation (montant EPCI 2010)
1 246
Total
68 267
L’absence de neutralité du transfert de la taxe d’habitation départementale
La neutralité financière du transfert de la TH aux seules communes et intercommunalités, opéré
dans le cadre de la loi de Finances 2010 et de la suppression de la TP reste à démontrer. Il suffisait aux
communes et aux intercommunalités d'adapter leur propre politique d'abattement à cette nouvelle
donne. Or, la politique d’abattement votée par les conseillers communautaires de M2A est moins
favorable que celle appliquée antérieurement par le conseil général. L’explication donnée repose sur la
volonté de «
préserver à la fois les intérêts des contribuables, assurer une équité de traitement entre
tous les contribuables et les ressources de M2A
». La délibération adoptée permettra à M2A de
prélever 22 € supplémentaires à chaque contribuable assujetti au paiement de la taxe d’habitation.
1.4.5. Les implications de la suppression de la TP pour M2A
Plusieurs éléments de la réforme concourent à sécuriser les recettes de M2A. Les ressources de
remplacement conservent en effet une nature essentiellement fiscale et l’intercommunalité préserve
son lien fiscal avec les entreprises de l’agglomération au travers de son pouvoir de fixation des taux
sur l’assiette foncière. L’assiette fiscale est rénovée au travers de la valeur ajoutée et territorialisée sur
la base de critères physiques effectifs. Pour l’intercommunalité, le barème progressif d’imposition des
entreprises en fonction de leur chiffre d’affaires est neutralisé. Enfin, M2A bénéficiera d’une
compensation individuelle sans dégressivité.
Néanmoins, il n’est pas possible d’éluder les effets plus complexes que la communauté
d’agglomération devra prendre soin d’intégrer à une stratégie plus globale afin de ne pas fragiliser
davantage ses recettes. Le pouvoir fiscal de M2A se trouve en effet restreint, ce qui réduit sa marge de
manoeuvre fiscale, d’autant que la contribution économique territoriale (CFE + CVAE) est plafonnée à
3 % de la valeur ajoutée des entreprises. Le poids relatif de la fiscalité « entreprises » diminue dans son
budget qui, en contrepartie, voit croître sa dépendance vis-à-vis de la fiscalité sur les ménages de
l’agglomération et notamment de la TH. Le potentiel de croissance des ressources de M2A devrait se
révéler inférieur à celui de la TP, dans un contexte général de stabilisation des concours de l’Etat en
valeur au niveau de la loi de finances initiale pour 2010.
Dès lors, la communauté d’agglomération est appelée à interroger son mode de gestion de la
fiscalité locale, au besoin en relation avec ses communes membres, pour le mettre en cohérence avec le
nouvel environnement législatif et asseoir sa capacité de financement.
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
12/46
Dans sa réponse, M2A précise que la question de la gestion de la fiscalité locale, et notamment,
le pacte financier avec les communes, ont été discutés au sein des instances communautaires, au cours
du dernier semestre 2010, dans le cadre d’un large débat sur la capacité financière de la nouvelle
communauté d’agglomération.
2
LA SITUATION FINANCIERE DE LA COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION
Les activités de la communauté d’agglomération Mulhouse Sud Alsace sont retracées dans le
budget général (annexe 2) ainsi qu’un budget annexe «
assainissement
». L’analyse financière
développée fera référence parfois à des données consolidées (ou agrégées) des deux budgets.
2.1
Les produits, les charges et la capacité d’autofinancement
2.1.1. Des produits de fonctionnement en hausse
En 2009, les produits de fonctionnement du budget principal sont de 123,2 M€, en
augmentation de 11,4 % au cours de la période sous contrôle, soit à un rythme plus important que
l’inflation limitée à 6 % entre le 1
er
janvier 2006 et le 31 décembre 2009. Le montant global (compte
consolidé de l’ensemble des budgets) des produits de fonctionnement est de 129,7 M€ en 2009 et fait
apparaître également une augmentation de 12,3 % depuis 2006. Cette différence de progression entre
budget principal et données consolidées s’explique notamment par l’évolution des produits
d’exploitation générés par l’activité d’assainissement. Ainsi, en 2009, les produits d’exploitation du
budget « assainissement » s’élevaient à 6,4 M€, en augmentation de 32,5 % par rapport à 2006. Cette
hausse s’explique par la progression du niveau de la redevance.
L’intégration fiscale de la CAMSA est réelle
Le coefficient d'intégration fiscale (CIF), tel que défini à l’article L. 5211-30 du CGCT, permet
de mesurer l’intégration réelle d’un groupement. Il agit comme coefficient de pondération du montant
de la dotation de base et de la dotation de péréquation affectées à la communauté d’agglomération.
En 2009, la CAMSA a perçu, à titre de dotation de l’Etat, la somme de 29,8 M€ représentant
24,25 % de ses ressources de fonctionnement. Elle en représentait 25,4 % trois ans auparavant.
Dotations de fonctionnement perçues
(en K€)
2006
2007
2008
2009
Dotation de base
2 701
2 869
2 921
2 919
Dotation de péréquation
7 590
8 128
8 437
8 299
Dotation de compensation
17 822
17 979
18 166
18 311
Total DGF
28 114
28 977
29 525
29 899
% des recettes de fonctionnement
24,21 %
23,49 %
22,44 %
22,61 %
CIF
0,36
0,38
0,39
0,40
Le niveau d’intégration fiscale revêt un intérêt majeur pour la CAMSA qui est une des
agglomérations les mieux intégrées de France alors même que sa richesse fiscale, appréciée à partir du
niveau du potentiel fiscal du groupement, est inférieure sur l’ensemble de la période à celui du
potentiel fiscal de la strate. L’écart, qui était de 25,7 % en 2006, se creuse en 2008 (29,3 %) et est
ramené à 23,1% en fin de période. L’évolution moyenne annuelle est de 1,7 % contre 2,6 % pour la
strate.
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
13/46
L’importance des transferts de compétences effectués des communes vers la communauté
d’agglomération est mesurée par le CIF. Plus il est élevé, plus les produits de taxe professionnelle et de
fiscalité additionnelle, conservés pour financer les charges assumées par l’intercommunalité sont
élevés et plus la dotation globale de fonctionnement (DGF) est importante. A titre d’illustration, la
compétence « enlèvement des ordures ménagères » est exercée à la fois parce qu’elle correspond à une
compétence structurante pour le territoire mulhousien mais aussi parce qu’elle est de nature à
augmenter le CIF et a donc une répercussion sur son coefficient d’intégration fiscale, et son corollaire,
le calcul de la dotation globale de fonctionnement.
En ce qui concerne le CIF de la CAMSA puis de M2A, la communauté se situe, tout au long de
la période, au dessus du CIF moyen (source fiches DGF). La DGF d’intercommunalité par habitant
atteint 168,5155 € en 2010 contre 169,6029 € en 2009 et 168,727566 € en 2008, alors qu’elle
correspond à 133,139365 € selon les données nationales 2010. Dès lors, afin de conserver une DGF de
niveau comparable, l’agglomération devra veiller à augmenter les produits fiscaux conservés par
l’intercommunalité pour assurer le financement des compétences communautaires.
Les dotations et subventions augmentent régulièrement
En 2009, la CAMSA a perçu la somme de 29,9 M€ au titre des dotations de l’Etat apparaissant
au budget principal, correspondant à 169,60 € par habitant (données DGCL pour une population de
175 415 habitants). Ce montant représente 24,2 % des recettes totales de fonctionnement et, après
consolidation avec les autres budgets, 23 % des produits totaux de fonctionnement. A titre de
comparaison, les dotations versées en 2008 aux communautés d’agglomération de la même catégorie
que la CAMSA représentaient en moyenne 152 € par habitant. Tout au long de la période sous revue,
la DGF versée apparaît en constante augmentation, même si sa part apparaît en légère régression au
sein de l’ensemble des recettes de fonctionnement (22,44 % en 2009 contre 24,21 % en 2006).
2.1.2. Les reversements de fiscalité
Les reversements de fiscalité constituent un moyen de mesurer l’importance de l’action
communautaire : plus ils sont faibles en fonction de la fiscalité prélevée, plus il y a de compétences
exercées. Il existe deux types de reversements des groupements au profit de leurs communes
membres : l’attribution de compensation et la dotation de solidarité communautaire. La première, qui
constitue pour le groupement de communes une dépense obligatoire, a pour objet d’assurer la
neutralité budgétaire du passage à la taxe professionnelle unique et du transfert de compétences, à la
fois pour l’EPCI et pour ses communes membres. Le versement, par l’établissement public de
coopération intercommunale à ses communes membres, d’une dotation de solidarité communautaire,
est facultatif. La CAMSA en a fait usage entre 2006 et 2008, M2A a fait le choix de ne pas y recourir.
Les reversements effectués au cours de la période 2006-2009 sont comptabilisés au budget
principal (annexe 3). En 2009, la communauté d’agglomération a reversé 25,7 M€ à ses communes
membres. Ces montants se révèlent inférieurs aux recettes de la TP qui s’élevaient cette année-là à
33,1 M€. Ces reversements sont demeurés stables entre 2006 et 2009. Ainsi, en 2008, la communauté
d’agglomération a reversé un montant identique, soit 148 € par habitant (pour une population de
173 841 habitants – données DGCL) alors que, à titre de comparaison, les reversements effectués par
les communautés d’agglomération de la même importance s’élevaient en moyenne à 232 € par
habitant.
Par délibération en date du 17 décembre 2010, le conseil communautaire a arrêté le montant
des attributions de compensations définitives pour 2010 après que la commission d’évaluation des
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
14/46
charges transférées (CLECT) ait rendu son rapport sur l’évaluation définitive des charges transférées le
29 novembre précédent. La détermination de l’attribution de compensation a été appréhendée de
manière différenciée selon que la commune bénéficiaire était précédemment membre d’une
communauté ayant fusionné ou une commune isolée ayant adhéré.
Redistribution de l’attribution de compensation
en €
Population recensée
ACTP 2010
en %
nb habitants
en %
montant
ACTP/habitant
Baldersheim
1,01
2 569
2,14
1 177 639
458,40
Battenheim
0,52
1 307
1,69
934 670
715,13
Berrwiller
0,45
1 132
0,05
27 988
24,72
Bollwiller
1,44
3 633
0,27
147 282
40,54
Bruebach
0,42
1 052
0,06
32 339
30,74
Brunstatt
2,50
6 324
1,11
613 038
96,94
Didenheim
0,67
1 704
0,51
282 479
165,77
Dietwiller
0,53
1 347
1,38
762 073
565,75
Eschentzwiller
0,56
1 415
0,19
102 861
72,69
Feldkirch
0,37
937
0,09
50 113
53,48
Flaxlanden
0,58
1 476
0,25
140 140
94,95
Galgingue
0,31
777
-
0,01
-
5 794
-
7,46
Habsheim
1,88
4 767
3,08
1 696 138
355,81
Heimsbrunn
0,56
1 418
0,84
461 253
325,28
Illzach
6,05
15 326
12,52
6 903 488
450,44
Kingersheim
5,27
13 330
5,13
2 827 285
212,10
Lutterbach
2,41
6 103
0,89
489 581
80,22
Morschwiller-le-Bas
1,23
3 114
0,54
297 390
95,50
Mulhouse
44,34
112 260
39,88
21 983 978
195,83
Pfastatt
3,36
8 500
2,01
1 111 267
130,74
Pulversheim
1,09
2 770
0,58
319 069
115,19
Reiningue
0,68
1 716
0,45
251 148
146,36
Richwiller
1,35
3 425
1,35
742 846
216,89
Riedisheim
4,84
12 253
0,62
340 436
27,78
Rixheim
5,06
12 803
9,38
5 173 649
404,10
Ruelisheim
1,00
2 537
0,51
281 893
111,11
Sausheim
2,13
5 383
8,21
4 525 600
840,72
Staffelden
1,43
3 628
0,05
28 998
7,99
Ungersheim
0,78
1 972
1,76
969 100
491,43
Wittenheim
5,74
14 542
4,24
2 336 241
160,65
Zillisheim
1,03
2 612
0,10
53 058
20,31
Zimmersheim
0,41
1 036
0,13
74 157
71,58
Il est possible d’observer qu’en 2010, 74,7 % du produit fiscal a été redistribué aux communes
membres, soit un niveau équivalent à celui de 2009, année précédent la création de la nouvelle
communauté d’agglomération. En réponse aux observations de la chambre, M2A a indiqué qu’il a été
établi un bilan exact et précis des recettes et des charges transférées donnant lieu au reversement à ces
communes du solde nécessaire à l’exercice des compétences qu’elles ont conservées. M2A précise
également que le pourcentage du produit fiscal reversé aux communes n’est, en rien, une logique de
redistribution de fonds, mais simplement le reflet de la réalité de recettes de taxe professionnelle
extrêmement hétérogènes par commune et de niveaux d’exercice de compétences transférées
également très hétérogènes d’une commune à l’autre (ce qui induit des reversements différenciés).
Cette argumentation est recevable et confirme l’observation de la chambre constatant la mise en oeuvre
d’une logique de statu quo financier plutôt qu’un ajustement en fonction des besoins de financement
présents et futurs. Un tel niveau de reversement aux communes est susceptible de pénaliser l’action de
la communauté d’agglomération en obérant sa surface financière et en neutralisant la bonification de
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
15/46
produit de TP (16,5 M€) obtenue grâce à la création de M2A au 1
er
janvier 2010. En limitant sa marge
de manoeuvre propre, cette situation représente un risque certain sur la capacité réelle de M2A
d’exercer, à terme, ses compétences.
Alors que son degré d’intégration communautaire est réel, M2A a engagé, au cours du second
semestre 2010, une réflexion sur le point d’équilibre entre le financement des politiques
intercommunales et la redistribution aux communes membres. Une telle démarche devrait la conduire,
à terme, à arbitrer sur la poursuite ou non de sa politique actuelle de reversements au risque de
supporter un niveau d’autofinancement trop faible au regard de ses ambitions. Au niveau national, la
direction générale des collectivités locales du ministère de l’Intérieur a pu observer que les
communautés d’agglomération issues d’une transformation diminuent, à terme, leur taux de
redistribution, ce que confirme également la réponse de M2A, les attributions de compensation de taxe
professionnelle définitives et la suppression sus évoquée de la dotation de solidarité communautaire
réduisant le taux de redistribution.
2.1.3. Les principales charges de l’agglomération
Le montant global des charges de personnel
s’élève, en 2009, à 46,6 M€. Ce montant
s’explique principalement par la mutualisation des services avec la ville de Mulhouse ainsi que par le
nombre sensiblement plus élevé de compétences exercées en régie. Néanmoins, ces charges
progressent régulièrement et représentent une augmentation supérieure à 20 % entre 2006 et 2009.
Même diminué du remboursement par la ville de Mulhouse de sa quote-part des charges mutualisées
(11,9 M€ en 2009), le montant de ces dépenses apparaît relativement important comparé aux
communautés d’agglomération de la même catégorie. Ainsi, en 2009, alors que leur montant net
s’élevait à 31,6 M€, soit 28,5 % des charges totales et 183 € par habitant pour la CAMSA, ces charges
représentaient dans les communautés d’agglomération de même catégorie 16,3 % de ces charges et
86 € par habitant.
En 2009, les charges à caractère général
s’élevaient à 14,4 M€, pour 11,8 M€ en 2006, soit une
progression de 12,1 %. Cette évolution recouvre une augmentation de 27,8 % des achats de prestations
de services autres que terrains à aménager (art. 6042) et de 53,1 % des contrats de prestations de
services avec des entreprises (art. 611).
Comptabilisées au c/65, les autres charges de gestion courante
recouvrent principalement le
versement des indemnités, frais de mission et de représentation des élus (c/6531 à 6535), mais surtout
les subventions de fonctionnement versées aux organismes publics, aux associations et organismes de
droit privé (c/6574) et les fonds de concours aux communes (c/6554). En 2009, le montant global des
«
autres charges de gestion courante
» s’élève à 32,1 M€ et représente le poste de charges de
fonctionnement de la communauté d’agglomération le plus important après les charges de personnel.
Ces charges de gestion courante progressent globalement de près de 36 % entre 2006 et 2009. Ce poste
intègre notamment le versement de la participation de la CAMSA au financement su syndicat
intercommunal des transports de l’agglomération mulhousienne (SITRAM) en augmentation de
48,9 %. Hors versement SITRAM, les contingents et participations obligatoires augmentent de 27,3 %.
Exercices (en K€)
2006
2007
2008
2009
%
c/6531 à 6535
528
551
593
599
13,4
c/6554
dont contribution SITRAM
11 656
3 536
12 218
3 620
13 592
4 166
19 142
8 801
64,2
48,9
c/6574
11 468
11 657
12 143
12 316
7,4
Total c/65
23 666
24 548
26 346
32 176
35,9
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
16/46
Les montants en progression des charges financières
comptabilisées (1,5 M€ en 2009) sont la
contrepartie d’un endettement en augmentation constante au cours de la période sous revue.
(en K€)
2006
2007
2008
2009
%
Budget principal
769
1 029
1 264
1 279
66,3
Budget assainissement
376
338
287
237
- 37 %
Montant global des charges financières
1 145
1 367
1 551
1 516
32,4
De 2006 à 2009, ce poste de charges apparaît en forte augmentation de 37 %, ce qui traduit la
vigueur des investissements réalisés par l’agglomération tout au long de la période, mais appelle
néanmoins l’intercommunalité à s’interroger sur le rythme de son cycle d’investissement afin de
garantir sa capacité de financement.
2.1.4. L’analyse des résultats
Les résultats mentionnés au budget général (annexe 4 – tableau 1) se révèlent particulièrement
dégradés en fin de période sous contrôle, traduisant une situation financière plutôt fragile de la
communauté d’agglomération. Le résultat global apparaît spécialement affaibli en 2009. Cette
évolution résulte de la hausse plus importante, de 22,5 %, du montant total des charges comptabilisées,
99,8 M€ en 2009, par rapport aux produits comptabilisés, 97,3 M€, qui ne progressent que de 14,7 %
entre 2006 et 2009. La forte augmentation de la contribution au SITRAM de 4,1 M€ en 2008 à 8,8 M€
en 2009 a pesé sur un tel résultat. Les traitements et salaires associés aux charges sociales qui
constituent une part importante des charges courantes au budget général s’élève en 2009 à 44,5 M€
pour 37 M€ en 2006. Plus ponctuellement, on constate en 2006 un résultat exceptionnel négatif de
1,118 M€ dû principalement à un réajustement des dotations aux amortissements et aux provisions de
1,046 M€. Cette situation devrait amener la communauté d’agglomération à consentir un effort en
faveur d’une maîtrise de l’évolution des dépenses de personnel et plus généralement des dépenses de
fonctionnement.
Le résultat global «
consolidé
» réalisé par la CAMSA apparaît en diminution de 123,5 % au
cours de la période sous revue. Le résultat global réalisé en 2009 d’un montant égal à – 1 620 K€ en
données cumulées est en diminution de 8 499 K€ par rapport à l’année 2006 où il s’établissait à
6 879 K€. L’exercice de la compétence «
assainissement
» joue en l’espèce un rôle d’amortisseur. En
effet, le résultat du service assainissement passe de 3 565 K€ en 2006 à 910 K€ en 2009, soit une
diminution de 74,5 % moins importante que celle affectant le résultat global du budget général. Bien
que les produits d’exploitation comptabilisés soient en augmentation de près de 48 % pour atteindre
6 427 K€ en 2009, le niveau du résultat global 2009 du budget «
assainissement
» s’explique par la
réalisation d’un résultat exceptionnel négatif de – 5 254 K€ contre – 425 K€ en 2006.
2.1.5. La capacité d’autofinancement (CAF) et la CAF consolidée
La CAF représente l'excédent des produits réels de fonctionnement sur les charges réelles de
fonctionnement de l'exercice permettant d’autofinancer une partie des investissements.
Evolution de la capacité d’autofinancement (calculée en K€)
2006
2007
2008
2009
%
Budget principal
9 451
9 976
11 020
6 151
- 34,9
Budget assainissement
3 564
1 419
1 354
910
- 74,4
CAF consolidée
13 015
11 395
12 374
7 061
- 45,7
CAF en pourcentage des produits de fonctionnement
11,3
9,5
9,8
5,4
- 54,2
Moyenne des C
tés
d’agglomération (données DGCL)
11,4
11,8
11,6
NC
-
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
17/46
En 2009, la CAF consolidée calculée pour la communauté d’agglomération est égale à
7 061 K€, correspondant à 5,4 % des produits de fonctionnement. Elle apparaît en diminution de 46 %
depuis 2006. En 2008, la CAF consolidée s’élevait à 12 374 K€ correspondant à 9,8 % des produits de
fonctionnement, alors que pour une structure de la même catégorie, la CAF représentait en moyenne
11,6 % des produits de fonctionnement. Ce constat plutôt défavorable est cependant révélateur de
l’étendue des compétences qu’exerce la communauté d’agglomération et traduit la montée en
puissance progressive de l’intercommunalité en matière d’investissement.
2.1.6. L’équilibre du bilan et le fonds de roulement
La différence entre les recettes d'investissement (hors emprunt) et les emplois d'investissement
(hors dette) détermine le besoin ou la capacité de financement résiduel dégagé par l’ensemble des
opérations d’investissement. Le besoin de financement peut être couvert par l’emprunt et/ou par la
diminution du fonds de roulement. A l’inverse, la capacité de financement de la section
d’investissement dégagée est de nature à permettre à la communauté d’agglomération de se désendetter
et/ou de conforter son fonds de roulement.
Tout au long de la période sous revue, les opérations d’investissement de la communauté
d’agglomération se soldent par un besoin de financement important. La progression modérée des
ressources d’investissement hors emprunt se conjugue avec un dynamisme des emplois
d’investissement hors dette, ce qui se traduit par une dégradation du solde financier avant emprunt de
la CAMSA (annexe 4 – tableau 2). L’intercommunalité doit donc s’endetter pour assurer le
financement de son investissement et ce de façon croissante puisque les recettes d’emprunt ont
mobilisé 18,4 M€ en 2009 contre 5 M€ quatre ans plus tôt. Une telle évolution illustre le peu de marge
de manoeuvre dont dispose l’intercommunalité en 2009 et l’invite à adapter son effort d’investissement
de manière à ce que le recours à l’emprunt demeure soutenable au regard du niveau de l’épargne
dégagée.
Le solde financier avant emprunt passe de – 0,6 M€ en 2006 à – 12,2 M€ en 2008 et s’élève à
– 8,15 M€ en 2009.
Le fonds de roulement
(FDR) est égal à la différence entre les ressources stables et les emplois
stables, c'est-à-dire le montant des immobilisations. Le tableau (annexe 4 – tableau 3) révèle que la
collectivité a dégagé des excédents tout au long de la période sous contrôle. L’actif brut comptabilisé à
hauteur de 197,5 M€ en 2009, en progression de 46,1 %, demeure inférieur au total des ressources
dégagées, comptabilisées à hauteur de 206,3 M€ en 2009, en progression de 41 %. Le montant des
dettes financières est passé de 23 M€ en 2006 à 55,56 M€ en 2009 et demeure en-deçà du volume
d’investissement réalisé sur la même période. En 2009, le FDR après consolidation, égal à 7 974 K€,
apparaît en augmentation de 64,6 % (+ 3 129 K€) par rapport à l’année 2006.
2.2
Les ressources
2.2.1. L’endettement
Au 31 décembre 2009, le budget principal de la CAMSA fait ressortir un encours de dette égal
à 46 M€ auquel s’ajoute l’endettement auprès du budget annexe « assainissement » égal à 4,3 M€, qui
traduit la hauteur des engagements de la CAMSA.
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
18/46
Par ailleurs, s’il a connu une hausse régulière tout au long de la période sous revue, l’encours
total de la dette au 31 décembre 2009 s’avère en progression importante de 43,7 % par rapport à
l’année 2008 et a plus que doublé depuis 2006, comme il ressort du tableau ci-dessous.
Evolution de l’encours de la dette au 31/12/N
2006
2007
2008
2009
%
Budget principal
18 566
21 990
29 960
46 007
148
Budget assainissement
5 875
5 926
5 116
4 393
- 25
Encours total de la dette au 31/12/N
24 441
27 916
35 076
50 400
106
Dettes en € par habitant
140
160
200
286
104
Moyenne de la catégorie (données DGCL)
229
263
296
NC
–
En % des produits de fonctionnement
21,3
23,2
27,8
38,8
–
En 2006, le montant de la dette s’élevait à 140 € par habitant, alors qu’il s’élevait à 229 € par
habitant en moyenne pour les organismes de la même catégorie reflétant une situation a priori plutôt
favorable. L’année 2009 marque une étape importante, avec un montant de la dette par habitant
s’élevant à 286 € et une dette financière représentant 38,8 % des produits de fonctionnement. L’enjeu,
en termes financiers, pour les années à venir, sera donc pour la CAMSA de faire face à l’exercice de
compétences à forts enjeux budgétaires, notamment la compétence «
transports
», voire à l’exercice de
compétences nouvelles, tout en maintenant un niveau d’endettement soutenable.
L’examen du ratio « endettement en nombre d’années de CAF brute » révèle une réelle
détérioration de la capacité de désendettement de la CAMSA (budget principal) entre 2006 (2,1
années) et 2009 7,5 années), ce que M2A ne conteste pas mais impute à l’augmentation de la
contribution au SITRAM qui a effectivement amoindri à due concurrence l’épargne brute de la
CAMSA.
2.2.2. Les investissements
Des montants sensiblement inférieurs à ceux constatés nationalement
A l’exception de l’année 2006 au cours de laquelle d’importantes dépenses d’équipement ont
été supportées par le budget « assainissement » en raison d’enjeux particuliers dans ce domaine pour
l’agglomération, les investissements réalisés par la CAMSA se situent, ramené à l’euro/habitant, à un
niveau inférieur à celui constaté dans les communautés d’agglomération, même s’ils se caractérisent
par une forte augmentation en fin de période sous contrôle ce qui explique, en partie, les ratios
d’endettement développés supra. En tout état de cause, les marges de manoeuvre de l’agglomération
invitent à une réduction et un étalement des projets d’investissement.
en K€
2006
2007
2008
2009
Budget principal
19 593
20 638
25 845
31 914
Budget assainissement
18 156
2 595
2 507
787
Dépenses d’investissement en € par habitant
218
134
163
186
Moyenne de la catégorie (données DGCL)
166
180
179
NC
Différence entre prévisions et réalisations
Un écart sensible peut être constaté (annexe 5) entre intentions affichées et réalisations. Le
budget principal présente un taux moyen de réalisation de 49,5 %, alors que celui du budget
« assainissement » s’élève à 98,6 %.
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
19/46
Globalement, le taux d’exécution des dépenses n’atteint pas 50 %. Dans ces conditions, il n’y
aurait qu’avantage à ce que la collectivité ait recours à une gestion en autorisations de
programme/crédits de paiement (AP/CP) de ses projets pluriannuels d’investissement. La mise en
place de ce mode d’optimisation de la gestion financière permettant d’afficher un meilleur taux de
réalisation des prévisions figure parmi les objectifs que M2A s’est fixée pour 2011.
3
L’ADMINISTRATION COMMUNAUTAIRE
3.1
La structuration de l’administration communautaire
La transformation, en 2001, de la communauté de communes en communauté d'agglomération
s’est accompagnée de la mise en place de services communautaires constitués de personnels de la ville
de Mulhouse mis à disposition de la CAMSA. Des conventions de mise à disposition ont été passées
entre la CAMSA et la ville de Mulhouse dans le cadre des dispositions de la loi « Chevènement » du
12 juillet 1999, ouvrant la voie à la mutualisation des services entre intercommunalités et communes,
que la loi du 13 août 2004 «
libertés et responsabilités locales
» a consacré en autorisant la mise à
disposition de «
tout ou partie
» d’un service d’une commune ou d’un EPCI, et précisant que la
convention conclue entre les deux parties «
prévoit notamment les conditions de remboursement des
frais de fonctionnement du service
», ce qui est le cas ici.
Cette mutualisation répond au souci de la CAMSA et de la ville de Mulhouse de décliner une
organisation particulière des services communautaires, donnant à la communauté d'agglomération les
moyens d'assurer ses compétences tout en permettant à la ville de Mulhouse de préserver sa capacité
d'expertise. L’administration est ainsi partagée avec des services mutualisés, rattachés à la
communauté d’agglomération, entre la CAMSA et la ville de Mulhouse et des services propres. Les
charges transférées de la ville-centre à la CAMSA ont été prises en compte dans l'attribution de
compensations. Au final, la direction générale des services, les services fonctionnels (ressources
humaines, affaires financières, affaires juridiques, marchés, documentation), le cabinet partagé entre le
maire et le président, ainsi que quelques services opérationnels exerçant à la fois des compétences
communales et communautaires, ont été mutualisés.
L’administration de M2A est mixte en ce qu’elle regroupe des agents communaux – issus
essentiellement de la ville de Mulhouse mais aussi d’autres communes, des agents intercommunaux, et
des nouveaux recrutés.
A chaque étape de la communauté d’agglomération occasionnant des transferts, un recensement
des postes, rémunérations, régimes indemnitaires, avantages divers de la collectivité d’origine a été
réalisé, et des fiches de rémunération incluant les régimes indemnitaires individualisés transmises à la
collectivité d’origine, pour permettre aux agents d’exercer leur choix. Des conventions de transfert des
agents ont ensuite été négociées entre les deux collectivités.
Afin de prévenir tout conflit lié à une différence des régimes indemnitaires entre agents, les
élus de la communauté d’agglomération ont fait le choix, à de très rares exceptions près, d’une
harmonisation par le haut de ces régimes indemnitaires au travers de la mise à niveau sur le régime
indemnitaire de la ville centre. L’agglomération de Mulhouse a entrepris des mutations à titre
individuel.
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
20/46
3.2
La gestion de la masse salariale
La maîtrise de la masse salariale répond à une nécessité au regard de ce qu’elle représente au
sein des charges de fonctionnement, soit 37 % (46,5 M€) pour la CAMSA en 2009 et 25 % (55,1 M€)
pour M2A selon les montants votés au BP 2010. Un tel objectif de pilotage suppose, notamment, de
connaître les divers éléments de rémunération et leurs règles d’évolution, le tableau des effectifs et son
évolution, ainsi que la politique salariale définie par les élus.
Avec 1 247 agents au 31 décembre 2009, la CAMSA présentait un taux d’administration de
sept agents pour mille habitants – ramené à 4,5 pour 1 000 si ne sont pris en compte que les 800 agents
exclusivement affectés à la CAMSA selon la direction de l’EPCI, soit un niveau largement supérieur à
la moyenne nationale, se situant fin 2004 à deux agents pour 1 000 habitants. Il convient néanmoins de
nuancer cette appréciation en raison de la nature des compétences exercées privilégiées par
l’agglomération et qui font appel à des personnels nombreux : petite enfance, périscolaire,
équipements culturels et sportifs, propreté et collecte. Un tel niveau est, en effet, le reflet de la
mutualisation partielle des services engagée par l’intercommunalité dont les services communautaires
ont, dès l’origine, intégré, en nombre, des agents transférés de la ville de Mulhouse.
3.2.1. La notion de masse salariale
Il est possible d’opérer une distinction au sein des crédits alloués à la rémunération des agents
de l’intercommunalité afin de déterminer les marges réelles d’intervention de l’employeur en ce
domaine (annexe 6 - tableau 1).
La part contrainte [57,2 M€ au BP 2010] comprend le traitement de base (avancements
d’échelon à l’ancienneté maximale), la nouvelle bonification indiciaire, le supplément familial de
traitement. L’agent en perçoit la majeure partie, déduction faite des charges salariales. Elle comprend
aussi les charges induites mises à la charge de l’agent et/ou de la collectivité (CNRACL ; Caisse des
Dépôts ; URSSAF ; IRCANTEC ; CNFPT ; Centre de Gestion) ainsi que les charges accessoires
(médecine professionnelle).
A l’intérieur de cette part contrainte, la quotité maîtrisable [37,5 M€ au BP 2010] correspond
aux éléments sur lesquels la collectivité, en fonction des options qu’elle arrête, est plus ou moins en
mesure d’influer : les frais de déplacement et les avancements d’échelon à l’ancienneté minimale.
Avec la pratique adoptée dans de nombreuses collectivités consistant à privilégier l’avancement à la
durée minimale, l’avancement à la durée maximale est devenu l’exception.
La part discrétionnaire [3,3 M€ au BP 2010] correspond aux éléments que la collectivité
maîtrise, en fonction des options qu’elle arrête : les avancements de grade, les régimes indemnitaires,
les charges accessoires (assurance mensualisation ou auto assurance), indemnisation du chômage.
Cette part discrétionnaire peut également concerner les frais de formation.
3.2.2. L’attribution de la NBI
Les évolutions de dépenses contraintes comprennent les avancements d’échelon à l’ancienneté
maximale ; les évolutions législatives et réglementaires (statut, échelles, valeur du point, SMIC,
charges induites) ; les mouvements de personnel (mutations, retraites, décès, invalidité). La collectivité
n’a aucun pouvoir d’interférer sur ces éléments qui s’imposent à elle, sauf à ne pas se conformer
totalement aux conditions d’attribution fixées par la législation, ce qui paraît être le cas, s’agissant des
conditions d’attribution de la nouvelle bonification indiciaire (NBI).
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
21/46
Les fondements législatifs et réglementaires concernant l’attribution de la NBI
Les conditions d’attribution de la NBI aux agents de la fonction publique territoriale sont fixées
par les décrets n° 2006-779 et n° 2006-780 du 3 juillet 2006. Celles applicables aux emplois de
direction des collectivités territoriales sont régies par les décrets n° 2001-1274 du 27 décembre 2001 et
2001-1367 du 28 décembre 2001.
Ce cadre réglementaire tire les conséquences de la jurisprudence administrative qui rappelle
d’une part, que «
si l’ordonnateur est libre d’affecter les agents de la collectivité aux tâches qu’il
détermine, il ne peut, en revanche, attribuer la NBI qu’aux agents affectés à des emplois présentant les
caractéristiques énoncées par les textes relatifs à cette attribution
», d’autre part, que «
le bénéfice de
la bonification [instituée par l’article 27 de la loi du 18 janvier 1991] est lié, non au corps
d’appartenance ou aux grades des fonctionnaires concernés, mais aux emplois qu’ils occupent,
compte tenu de la nature des fonctions attachées à ces emplois ; [un] tel avantage n’a pas un
caractère statutaire ; (…) le bénéfice d’un tel avantage (…) est temporaire
».
La NBI en chiffres à la CAMSA
Le tableau ci-après retrace les principales données chiffrées caractéristiques de la gestion de la
NBI à la CAMSA
Effectifs réels hors vacataires
1 138
Effectifs réels titulaires
997
Nombre d’agents bénéficiaires
641
% d'agents bénéficiaires / effectif des titulaires
64,29%
Nombre de points de NBI attribués aux agents pour le mois de décembre 2009
8 345
Dépense annuelle 2009*
459 191,55 €
% Dépense annuelle 2009 de la NBI rapportée à la masse salariale
0,98 %
Sources
: bilan social 2009 de la Ville de Mulhouse et de la CAMSA - Bulletins de paie décembre 2009, xémélios
* montant calculé en fonction du nb de points NBI attribués aux agents pour le mois de décembre 2009 en tenant compte des 2 revalorisations du point
d'indice effectuées en 2009
La gestion de l’attribution de la NBI à la CAMSA
Au 31 décembre 2009, la NBI bénéficiait à 641 agents au sein de la CAMSA (soit 64,29 % des
effectifs des titulaires) et représentait une dépense, en 2009, de 459 K€ sur la base de la valeur
annuelle moyenne du point en 2009, soit 55,0259 €.
L’instruction permet d’observer qu’à la CAMSA, au 31 décembre 2009, 62 cas d’attribution de
la NBI n’entrent pas dans le champ réglementaire (soit 35 K€), et que 271 autres attributions sont, pour
le moins, sujettes à interprétation (154 K€).
En effet, l’examen des conditions d’attribution de la NBI aux agents des deux collectivités
permet d’observer une propension à élargir le vivier des bénéficiaires, et ce grâce à une interprétation
souple des notions d’encadrement, d’accueil du public (décret n° 2006-779 du 3 juillet 2006, art. 1) et
de l’exercice des fonctions en zone urbaine sensible (ZUS) (décret n° 2006-780 du 3 juillet 2006,
art. 1).
Dans sa réponse, M2A souligne que les NBI ont été attribuées compte tenu d’un descriptif
détaillé des fonctions et sur la base d’éléments objectifs des postes. La chambre considère toutefois
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
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que ni les six agents titulaires du service du recrutement de la DRH, ni les quatre agents affectés à
l’Amicale, ni les six agents détachés dans des fonctions permanentes syndicales, ni les soigneurs
animaliers du parc zoologique et botanique, ne peuvent se prévaloir de la qualification d’exercice à
titre principal d’accueil du public, tel qu’il est défini par la jurisprudence (arrêt du Conseil d’Etat du 4
juin 2007, Commune de Carrières-sur-Seine), qui définit précisément l’exercice, à titre principal, de
fonctions d’accueil du public. De même, pour la chambre, les 19 agents de la « gestion des carrières »
et de la gestion « de la paie et des pensions » de la DRH ne peuvent valoir passer plus de la moitié de
leur service « en relation directe avec la population des zones à caractère sensible ».
La gestion de l’attribution de la NBI aux agents affectés dans les services « PUPA » et
« maintenance en régie » témoigne aussi de la définition large donnée à l’exercice de fonctions en
zones à caractère sensible.
La gestion de l’attribution de la NBI pour les fonctions d’encadrement assorties de
responsabilités particulières soulève également quelques difficultés. L’instruction révèle, en effet, que
trois des quatre agents qui composent la section « cellule affaires juridiques » du service « affaires
juridiques et commande publique », sont éligibles à la NBI de 25 points au titre de l’encadrement d’un
service administratif requérant une technicité particulière. De même, l’attribution de la NBI de 25
points à trois des quatre titulaires du service « développement économique et enseignement supérieur »
ne manque pas de surprendre, eu égard à la définition de la fonction d’encadrement.
Sous réserve de l’appréciation du juge administratif, seul compétent s’il venait à être saisi, ces
critères d’attribution de la NBI sont trop larges. Alors que la NBI devrait être un des instruments d’une
gestion des ressources humaines servant à valoriser certaines sujétions et l’attractivité de certains
postes, la communauté d’agglomération semble avoir utilisé cet outil à des fins de valorisation
indemnitaire. Une telle approche ne peut conduire qu’à un amoindrissement, dans le cadre de la
conduite managériale, de la valorisation et de l’attractivité de certains postes, effet antinomique à celui
qui est pourtant recherché et affiché dans le cadre de la gestion des ressources humaines de
l’intercommunalité. En vue d’accroître la reconnaissance et la valorisation de sujétions liées à certains
postes, ainsi que leur attractivité, une plus forte concentration dans l’attribution de la NBI semblerait
opportune.
Aussi, la chambre invite la communauté d’agglomération à se conformer aux conditions
d’attribution de la NBI.
3.2.3. Les créations de postes
Les évolutions maîtrisables comprennent : les créations de postes ; les suppléances (maladie,
longue maladie, maternité…) ; les avancements d’échelon à l’ancienneté minimale ; les avancements
de grade ; les régimes indemnitaires. La collectivité peut influer sur ces éléments soit partiellement
(avancements d’échelon) soit totalement.
L’examen de l’évolution des effectifs (annexe 6 – tableau 3) révèle que la CAMSA n’a pas
choisi d’influer sur ces éléments puisque les effectifs de la communauté d’agglomération comme ceux
de la ville de Mulhouse ont augmenté de plus de 120 agents en quatre ans et concerné toutes les
filières, alors que la mutualisation des services engagée sur l’agglomération aurait dû tendre à
davantage de neutralité. La communauté d’agglomération justifie partiellement cet accroissement par
la nécessaire remise à niveau de certains services publics comme celui ayant trait au périscolaire.
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23/46
3.2.4. Le régime indemnitaire et les avantages en nature
Si la délibération du 25 septembre 2003 fixant le régime indemnitaire applicable aux agents de
la CAMSA prend soin de rappeler le respect de la légalité et de la parité avec les agents de la fonction
publique de l’Etat, sa mise en oeuvre a rencontré des exceptions à ces deux principes fondamentaux.
Les négociations engagées à la suite d’une grève des éboueurs en février 2008 ont abouti à la
mise en oeuvre de plusieurs mesures prévues dans deux
protocoles d'accord signés le 26 février 2008
entre la Direction et quatre organisations syndicales : le paiement des « jours du Maire et du
Président », la prime de « monoripage » et l’augmentation du régime indemnitaire minimum (RIM).
Dans sa réponse, la communauté d’agglomération s’est engagée à ce que lesdites mesures, qui
n’avaient pas été entérinées par une décision de l’assemblée délibérante, fassent l’objet d’une
régularisation. Elle indique par ailleurs qu’une refonte générale du régime indemnitaire va être menée
par la collectivité à compter de 2011.
S’agissant de la valorisation de l’avantage résultant de l’octroi de logements de fonctions, la
chambre prend acte qu’à compter de janvier 2011, il s’effectue sur la base des barèmes à jour
communiqués par l’URSSAF.
3.2.5. L’action sociale de la communauté d’agglomération
La mise en place d’une action sociale par les collectivités territoriales au profit de leurs agents
s’est opérée par référence aux prestations servies par l’Etat à ses agents. Avant l’adoption de la loi
n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique, il n’existait pas de définition
précise de l’action sociale dans la fonction publique territoriale, même si la loi du 13 juillet 1983 avait
spécifié que les prestations d’action sociale individuelles ou collectives sont distinctes de la
rémunération et sont attribuées indépendamment du grade, de l’emploi ou de la manière de servir.
Elles ne sont donc pas soumises au « principe de parité ».
La loi n° 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale pose le
principe de la mise en oeuvre d’une action sociale par les collectivités territoriales et leurs
établissements publics au bénéfice de leurs agents. Ce principe est désormais inscrit à l’article 88-1 de
la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relative à la fonction publique territoriale.
C’est à l’assemblée délibérante qu’incombe le soin de fixer le périmètre des actions, c’est-à-dire la
nature des prestations, que la collectivité ou l’établissement public entend engager. L’assemblée
délibérante fixe également le montant des dépenses consacrées à l’action sociale. Elle décide enfin les
modalités de mise en oeuvre
de l’action sociale directement ou par l’intermédiaire d’un ou de plusieurs
prestataires de service.
Le financement des prestations d’action sociale par la communauté d’agglomération
Au sein de la communauté d’agglomération, l’action sociale en faveur du personnel se décline
de trois manières :
-
par le versement direct de prestations à caractère social (allocation pour parent d’enfant handicapé,
chèque vacances, aides à la famille …) ;
-
par le versement d’une subvention annuelle à une association commune à la ville et à la
communauté d’agglomération, « l’Amicale du Personnel » qui assure d’autres prestations ;
Observations définitives
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-
par le versement de subventions à deux mutuelles locales, qui vise à la prise en charge à hauteur de
50 % des cotisations de base du personnel adhérent à ces mutuelles.
L’ensemble des coûts pour la communauté d’agglomération est repris au tableau ci-dessous.
en €
2006
2007
2008
2009
Augmentation 2006/2009
Prestations sociales directes
15 030
2 031
15 899
19 362
+ 28,8 %
Subventions à l’Amicale
280 922
302 974
327 915
368 032
+ 31 %
Participation aux mutuelles
40 000
437 026
325 000
475 628
+ 1089 %
Total
335 952
742 031
668 814
863 022
+ 156,9 %
Part des mutuelles dans l’action sociale
11,9 %
58,9 %
48,6 %
55,1 8%
Source : bilans sociaux hors année 2008 non publiée - DRH
Si la nature et le montant des prestations directes n’appellent pas d’observations particulières,
la lecture des bilans et comptes de résultat de l’Amicale d’une part, et les subventions aux mutuelles,
d’autre part, conduisent à formuler des observations.
L’Amicale du personnel
2 933 agents (1 543 pour la ville en 2010, 1 390 pour M2A), soit la quasi-totalité du personnel,
adhèrent à cette association. Neuf agents des deux structures sont mis à disposition gratuite de
l’Amicale, représentant un coût de 238 K€ en 2009, pour assurer le secrétariat, le suivi des dossiers,
l’attribution des prestations fournies et le versement des gratifications ; l’amicale gère également un
restaurant pour le personnel et des logements de vacances. Elle comprend de nombreuses sections
sportives et culturelles.
Le total du bilan au 31 décembre 2009 est de 6 648 K€, en augmentation par rapport à 2008
dont plus de la moitié est de l’actif immobilisé (3 730 K€ de terrains et constructions) ; par ailleurs,
38 % de l’actif circulant est constitué de valeurs mobilières de placement (2 527 K€).
Les produits de fonctionnement sont constants mais moins élevés que les valeurs de placement.
Ils s’élèvent à plus de 1,5 M€ annuels et sont répartis comme suit pour les trois derniers exercices :
Produits de fonctionnement (en K€)
2007
2008
2009
Prestations de service
304
301
339
Subvention d’exploitation
865
957
959
Cotisations
194
188
176
Autres produits
4
2
~
Recettes des sections
79
72
82
Total des produits
1 446
1 520
1 556
Source : bilans de l’Amicale
Le produit des cotisations se répartit entre cotisations amicales, syndicales et garantie obsèques.
Le produit des cotisations syndicales (86,7 K€ en 2009), très largement supérieur à celui des
cotisations amicales (29,8 K€) se retrouve dans les charges sous la même appellation, ce qui signifie
que ces cotisations ne font que transiter dans les comptes de l’association. Le service des ressources
humaines a précisé que les agents, membres d’une organisation syndicale professionnelle,
s’acquittaient de leur cotisation auprès de l’Amicale qui en reversait le montant aux différentes
Observations définitives
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organisations représentées au sein des deux collectivités. Cette pratique existerait depuis la création de
l’Amicale.
Le service des ressources humaines prélève mensuellement, sur le traitement des agents
syndiqués, leur cotisation syndicale annuelle au profit de l’Amicale – sous une rubrique 416M ou
417M « cotisation amicale » – 309 agents sont concernés à la CAMSA. Sauf exception, la véritable
cotisation amicale, dont le montant annuel est de 10 € par agent, n’est pas prélevée sur le traitement.
Compte tenu de son faible montant, les agents s’en acquittent directement auprès du secrétariat de
l’Amicale.
Dans sa réponse, la communauté d’agglomération prend l’engagement de mettre en conformité
cette situation à compter du 1
er
janvier 2012.
Subventions aux mutuelles
En 2002, la ville a passé deux conventions avec la Mutuelle de l’Est et Muta Santé par
lesquelles elle s’engage à verser chaque année des subventions, dites de fonctionnement, à ces deux
organismes. Ces conventions sont renouvelables par tacite reconduction.
La convention Muta Santé est succincte et ne prévoit aucun montant de subvention, ni de mode
de calcul. La convention avec la Mutuelle de l’Est est plus élaborée, fixe le montant de la subvention
pour 2002, prévoit que la mutuelle s’engage à fournir la liste des agents adhérents, ainsi que les
modifications de leur situation ; la ville, de son côté, ne peut effectuer aucun précompte sur traitement
sans instruction préalable de la mutuelle.
A la suite de la création de la communauté d’agglomération Mulhouse Sud Alsace, deux
conventions ont été signées début 2004 avec les mêmes mutuelles. Elles sont identiques dans leur
rédaction et calquées sur la convention 2002 passée entre la ville et la Mutuelle de l’Est, sauf qu’elles
ne précisent pas les montants des subventions, ni leur mode de calcul. L’article 1
er
indique cependant
que «
la CAMSA participe par le moyen de subventions à la couverture des risques sociaux assurés
par la mutuelle… ».
Dans les faits, le montant des subventions est destiné à couvrir 50 % de la
cotisation de base des agents adhérents à ces deux mutuelles.
Ces conventions font référence à l’article R. 523-2 du code de la mutualité, abrogé à la suite de
l’arrêt du Conseil d’Etat du 26 septembre 2005 (n° 262282 Mutuelle générale des services publics).
La base légale de la prise en charge partielle des cotisations mutualistes a disparu depuis le 14
juin 2006, date de parution du décret n° 2006-689 du 13 juin 2006.
Le service des ressources humaines justifie le maintien du versement de cette subvention en
arguant du principe de parité entre fonctions publiques, et des incidences que ce vide juridique
impliquerait au regard des difficultés financières rencontrées par certaines catégories d’agents
.
Cette
position rejoint celle exprimée par la Direction générale des collectivités locales (DGCL) dans sa
réponse du 20 novembre 2009 à une communication du Procureur général près la Cour des comptes
sur ce sujet.
La chambre prend acte de la réponse de M2A selon laquelle une étude sera menée dès la
parution des textes examinés par le conseil supérieur de la fonction publique territoriale le 22
décembre 2010 en vue de mettre son intervention effective en conformité avec le nouveau cadre
réglementaire.
Observations définitives
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3.3
Les outils de pilotage de la masse salariale
Les observations qui suivent seront reprises dans le cadre plus large des observations
concernant l’enquête « Gestion prévisionnelle des ressources humaines des collectivités territoriales »
conduite par la Cour et les chambres régionales des comptes.
3.3.1. Les outils de pilotage à court terme
Afin d’assurer le pilotage de la masse salariale, il convient de s’intéresser à la fois aux
modalités de détermination de l’enveloppe de crédits allouée aux dépenses de personnel, mais aussi
aux moyens mis en oeuvre pour s’assurer du respect de son exécution.
L’analyse rétrospective
Depuis 2008, la collectivité a porté ses efforts sur l’élaboration de tableaux de bord et
d’indicateurs de ressources humaines. Les tableaux fournis à titre d’exemple pour le service du parc
zoologique et botanique semblent davantage concerner un suivi annuel de différents postes de
dépenses par rapport au budget voté qu’une approche prospective en fonction d’objectifs à atteindre.
La collectivité a mis en place un dispositif de pilotage de la performance. La première phase de
ce dispositif est rétrospective. Il s'agit de donner aux agents d’encadrement les informations financières
relatives à l'activité du service. Ce qui est visé, c'est d'abord une prise de conscience par les cadres des
leviers à leur disposition pour orienter l'action du service. Il n'en résulte pas à ce jour d'actions
concrètes. Mais après cette phase d'expérimentation, les cadres seront appelés à exploiter réellement
cet outil pour faire des choix entre, par exemple, le remplacement d’un agent parti à la retraite ou
l’amélioration du fonctionnement d'un dispositif technique. Des outils prospectifs, tels que les tableaux
de bord permettant d'extrapoler les coûts sur un exercice, devraient alors être mis à leur disposition. Le
parc zoologique, le service des sports, le service des espaces verts et bientôt le service périscolaire et
cultes sont concernés par cette démarche.
Une autre logique de gestion se met progressivement en place : les services sont plus attentifs
aux quantifications des charges de travail et aux moyens humains afférents nécessaires. Une évaluation
régulière du dispositif est opérée par l'ensemble des directeurs généraux avec tous les chefs de services
concernés.
Les simulations
Les objectifs de gestion de la masse salariale à M2A se révèlent relativement succincts à la
lecture des lettres de cadrage budgétaire qui appellent à une limite de la hausse des dépenses de
personnel aux seuls effets non maîtrisables (GVT, mesures statutaires) sans indiquer les corrections
apportées en cas de non-respect. Selon les éléments transmis en cours d’instruction, il apparaît que la
volonté de développer tel ou tel service public est une donnée importante des variations de l'emploi
prévisionnel. Cependant, cette volonté est mise en perspective avec les possibilités de réorganisation
des services et de réaffectation de certains personnels. L’objectif affiché tend à éviter les surcoûts dans
le cadre d’un contexte économique et budgétaire fixé par l’Etat. Le développement de nouvelles
compétences comme la volonté de développer certains services publics restent marqués par une
volonté de maîtrise des coûts et repose sur les possibilités internes d'économies comme la
mutualisation des moyens fonctionnels finances et RH au niveau des pôles de services même si, pour
l’instant, une telle intention en reste à l’état d’affichage, comme l’instruction a permis de le relever.
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
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Pour atteindre les objectifs qu’elle s’est fixée, la collectivité s’est dotée d’une base de données
(SIRH Astre) permettant des simulations prospectives au niveau budgétaire et d'un module de
simulation budgétaire de la masse salariale. Ce module permet les passerelles entre Astre RH et Astre
finances. Il est en cours de paramétrage. Il se base sur les éléments d'évolution suivants : les
avancements de grades possibles, les créations de postes, l'évolution du point d'indice, les départs et le
recrutement de personnels. Pour M2A, une phase de test est prévue pour le 1er semestre 2011.
L’exécution budgétaire
La consommation des crédits inscrits dans le budget fait l’objet d’un double suivi à la fois de la
part de la direction des ressources humaines et de celle de la direction des finances, afin de vérifier la
cohérence de l’enveloppe votée et d’apporter d’éventuels correctifs permettant une optimisation de
l’enveloppe en fonction d’évènements qui surviennent. Les analyses respectives de la direction des
ressources humaines et de la direction des finances concordent au travers d’un processus régulier de
recoupement des données qui se déroule tout au long de l'exercice budgétaire.
3.3.2. Les outils de pilotage à moyen terme
La Gestion Prévisionnelle des Effectifs, Emplois et des Compétences (GPEEC)
L’examen du bilan social 2010 de la CAMSA révèle que 112 agents – soit près de 8 % de
l’effectif – sont susceptibles de partir à la retraite dans les six ans à venir, hors dispositif de retraite
anticipée concernant les mères de trois enfants. Durant la même période, les missions assurées par la
communauté d’agglomération continueront d’évoluer. Dans un tel contexte, il paraît utile d'anticiper
les besoins futurs de M2A pour pouvoir y répondre utilement.
A ce jour, même si la communauté d’agglomération a pris en compte cette problématique, les
outils auxquels elle a recours pour atteindre un tel objectif apparaissent encore en voie de
formalisation. Substituer une gestion prévisionnelle des ressources humaines à une gestion
administrative des personnels se révèle d’autant plus complexe que cela s’inscrit dans le cadre d’une
évolution importante de la structure intercommunale ayant adopté une mutualisation partielle des
services.
La mise en place d’une gestion prévisionnelle comprend plusieurs étapes. Si la communauté
d’agglomération assure, dans de bonnes conditions, le recueil d’informations sur la situation des
ressources humaines et sur la structure d'emploi, l’instruction a permis de relever que la formalisation
du croisement des données sur les emplois des agents avec les compétences requises et les
informations statutaires permettant de cerner les besoins, n’est pas encore totalement aboutie. Il en est
de même de la connaissance de ce que seront, à moyen terme, les besoins prévisibles et les ressources
disponibles, ou de l’analyse des écarts entre besoins et ressources futurs tant sur le plan qualitatif que
quantitatif, en raison principalement des transformations conséquentes ayant affecté la structure
intercommunale.
En vue de favoriser la résorption des écarts prévisibles, M2A a mis en place un dispositif
favorisant la mobilité interne au sein de la communauté d’agglomération mais aussi entre celle-ci et la
ville de Mulhouse. C’est ainsi que les postes vacants sont publiés par voie de circulaire interne, avec
un profil de poste détaillé, et un descriptif des compétences attendues au sein des deux collectivités
afin d’encourager la mobilité intra-collectivité et la mobilité inter-collectivités ; qu’en cas de doublage
par une publication externe, les candidatures internes sont étudiées en priorité ; que l’agent finalement
Observations définitives
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retenu peut prétendre à une affectation
à l’essai et bénéficier, au besoin, d’un accompagnement pour
accomplir sa mobilité par voie de tutorat et/ou de formation.
Au sein des services communautaires, l'évolution professionnelle des agents s’inscrit dans le
cadre des résultats des différentes études de calibrage des postes : étude "maîtrise" (la première
remonte à 1992) et calibrage des postes catégorie B (en 2010) et A (en 2011). Ces études ont pour
objectif de mettre en place des évolutions de carrière et des régimes indemnitaires différenciés en
fonction des niveaux d'expertise et des niveaux d'encadrement. Le recul dont dispose aujourd’hui la
direction des ressources humaines sur l'étude « maîtrise » lui permet de considérer que sa légitimité est
établie tant vis-à-vis des personnels que des responsables de services.
Au plan interne, les demandes de remplacement, avec ou sans transformation de poste,
s’effectuent sur la base de demandes émanant des services, sous forme d’une note argumentée,
accompagnée d’un profil du poste et de l’avis du Directeur Général adjoint du ressort. Ces propositions
sont instruites par la DRH/unité Développement des Ressources Humaines, qui les complète
(vérification de la vacance au niveau de l’état des emplois, étude de l’impact budgétaire, et recherche
de mobilité interne) avant de les transmettre au Directeur général des services pour décision.
Les demandes de création ou suppression font l’objet d’une étude annuelle de révision de l’état
des emplois. Elles sont transmises par les services, étudiées par la DRH, présentées au Comité
Technique Paritaire et approuvées par le Directeur général des services. A ce jour, il n’en est pas
résulté une maîtrise des coûts salariaux globaux, en raison notamment d’une augmentation des
effectifs.
La collectivité dispose de multiples outils à même de lui donner une connaissance précise de la
situation existante et à venir, même si l’instruction a révélé qu’une ultime formalisation globalisée
n'existe pas. Les actions menées en la matière sont encore perfectibles, même si les outils mis en place
constituent déjà une aide à la décision. Une véritable démarche de gestion prévisionnelle des emplois
et des compétences reste à engager, passant notamment par la généralisation du budget global à
l’ensemble des services. M2A considère que son développement fait partie des objectifs pour
2011/2012. La GPEEC est d'autant plus nécessaire que l'âge moyen de l'effectif permanent est, au 1
er
octobre 2010, de plus de 41 ans et que 112 agents, soit près de 8 % de l'effectif, sont susceptibles de
partir à la retraite d’ici 2015.
Le bilan social
Ce document permet d'anticiper une politique de gestion des ressources humaines en dressant
un état des lieux de la situation des personnels dans la collectivité. Il récapitule, selon une liste
d'indicateurs, des données chiffrées relatives aux différentes caractéristiques des personnels [emploi
(effectifs par corps, catégorie, âge, sexe), temps partiel, absences, formation, relations professionnelles,
action sociale, hygiène et sécurité...].
Il apporte une vue d'ensemble des caractéristiques des personnels
et de leurs conditions de travail et permet de repérer les dysfonctionnements pour y remédier.
L'exploitation
des
bilans
sociaux
a
donné
lieu
à
deux
initiatives.
La
première
concerne l'absentéisme : une étude est en cours, en lien avec un cabinet spécialisé, (après un bilan
statistique détaillé par grade, emploi et service, il est prévu de réaliser un diagnostic terrain au sein de
certains services ciblés à partir de l'étude statistique). La seconde concerne la politique du handicap et
vise à faire évoluer les pratiques actuelles des deux collectivités en partenariat avec le Fonds pour
l'Insertion des Personnes Handicapées dans la Fonction Publique (FIPHFP) : développement de
l'information des personnels, appui au maintien des personnels en situation de handicap ou d'inaptitude
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dans leur poste. Cette nouvelle impulsion s'est traduite par la mise en place d'un interlocuteur dédié
cadre A au sein de la DRH.
La prospective de la masse salariale
La formalisation des besoins et ressources humaines en termes d’effectifs et de compétences en
fonction d’objectifs est pour l’instant relativement limitée. La DRH indique qu’un travail important a
débuté avec la refonte de l'organigramme au 1
er
septembre 2010. La majorité des services a été
constituée en pôles, ce qui devrait permettre à terme d'optimiser les moyens administratifs (finances et
RH notamment) dévolus aux services du pôle. Cet organigramme identifie également deux grands
projets transversaux : Mulhouse Grand Centre (urbanisme et aménagement) et Mulhouse à venir
(éducation et jeunesse) qui ne disposent pas de moyens humains propres. Mais leur identification dans
l'organigramme est de nature à permettre une meilleure mobilisation des services concernés.
4
LA PARTICIPATION AU FINANCEMENT DE LA LGV EST EUROPEEN
Les observations qui suivent seront reprises dans le cadre plus large des observations
concernant l’enquête «
La participation des collectivités territoriales de Champagne-Ardenne, de
Lorraine et d'Alsace au financement de la construction de la ligne à grande vitesse Est et à
l'aménagement des dessertes par le TGV Est
» conduite par les CRC d’Alsace, de Champagne-
Ardenne et de Lorraine.
La ville de Mulhouse est, depuis l’origine, partie prenante au projet de cofinancement de cette
infrastructure de transport.
4.1
Le contexte juridique et financier
Pour répondre à des besoins de transport à grande vitesse et d'aménagement du territoire tant au
niveau national qu’européen, il a été décidé de construire une nouvelle
ligne de chemin de fer à grande
vitesse dite “TGV Est européen” entre Paris et Strasbourg. Les déclarations d'utilité publique ont été
prises en 1996. Par un communiqué du 4 février 1998, le Gouvernement a précisé ses orientations
aussi bien sur le TGV Est que sur la liaison ferroviaire à grande vitesse Rhin-Rhône. A compter du 11
décembre 2011, Mulhouse sera desservie par deux TGV.
Les plans de financement et le calendrier des réalisations techniques comprennent deux phases
pour le TGV Est, la particularité et la nouveauté introduite par ce projet consistent en une participation
des collectivités locales au financement d’une ligne ferroviaire à grande vitesse.
La première phase, concrétisée par une convention du 7 novembre 2000, pour un montant de
3 125 M€, prévoit la réalisation d'une ligne Vaires-sur-Marne en Ile de France à Baudrecourt en
Lorraine, avec du matériel roulant constitué de rames TGV 320 km/h non pendulaires. Cette phase
inclut également la réalisation de travaux sur la section Strasbourg-Kehl, à la frontière allemande, avec
notamment la réfection du pont ferroviaire de Kehl, qui fait l'objet d'un traité franco-allemand du 14
mars 2006, l’achèvement complet du pont et sa mise en service sont prévus pour la fin 2010.
Cette même convention conforte l’intervention des ateliers de Bischheim, qui emploient plus de
1 000 personnes au nord de Strasbourg pour les révisions lourdes des rames TGV.
Observations définitives
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30/46
La mise en service commercial de la ligne a eu lieu le 10 juin 2007 et place Mulhouse à 3 h 10
de Paris, à raison de six trains par jour.
La seconde phase concerne le prolongement de la ligne entre Baudrecourt et Vendenheim
(commune appartenant à la communauté urbaine de Strasbourg), soit 106 km. Ce second tronçon doit
finaliser le gain de temps attendu entre Paris et Strasbourg, et constituer une ouverture Est-Ouest au
sein de l'Europe en améliorant les liaisons entre la France, la Belgique, le Luxembourg et l'Allemagne.
Ce projet, évalué à 2 010 M€, est concrétisé par deux textes : d’une part, un protocole du 24
janvier 2007 concernant le financement des études préalables et, d’autre part, une convention du 1er
septembre 2009 reprenant l'ensemble du financement et de la réalisation de la deuxième phase.
L'objectif de lancer les travaux en 2010, de façon à permettre une mise en service
prévisionnelle en mars 2016, est à ce jour respecté.
4.2
Le coût de la premiere phase de construction Vaires-sur-Marne-Baudrecourt
Le coût total de cette première phase est évalué à 3 125 M€ hors taxes, aux conditions
économiques de juin 1997, révisable et actualisable en fonction de la variation de l'indice TP01.
Montant prévisionnel :
3 125 M€
( /
convention / chiffres 1997)
Part Ville de MULHOUSE : 0,224 %
(DCM 14/06/1999)
RFF : 2 916 M€
6,544 M€
env. 5303 puis 13501 a/c de 2006
SNCF : 209 M€
0,468 M€
env. 6771 puis 13502 a/c de 2006
prév.
réal.
cumul réal.
prév.
réal.
cumul réal.
(paiements)
(diff / prév)
(paiements)
(diff / prév)
1999
0,062
0,000
0,000
0,000
2000
0,360
0,228
0,228
0,030
0,000
0,000
-0,194
-0,030
2001
0,723
0,140
0,368
0,070
0,007
0,007
-0,777
-0,093
2002
1,274
0,615
0,983
0,100
0,027
0,034
-1,436
-0,166
2003
1,560
1,367
2,350
0,110
0,067
0,101
-1,629
-0,209
2004
1,536
2,396
4,746
0,080
0,062
0,163
-0,769
-0,227
2005
0,745
1,524
6,270
0,060
0,152
0,315
0,010
-0,135
2006
1,592
0,536
6,806
0,010
0,081
0,396
-1,046
-0,064
2007
0,279
1,327
8,133
0,121
0,159
0,555
-0,045
2008
0,051
0,043
0,598
part RFF : 8,133 ME
part SNCF : 0,598 ME
(+ 24,26 % / décpte initial)
(+ 28 % / dcpte initial)
L'ensemble des participations est présenté ci-après :
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
31/46
État français
=
1 220 M€ (39,04 %)
Union européenne
=
320 M€ (10,24 %)
Grand Duché de Luxembourg
=
117 M€ (
3,76 %)
RFF (maître d’ouvrage)
=
682 M€ (21,82 %)
SNCF
=
49 M€ (
0,15%)
Collectivités territoriales
=
737 M€ (23,58 %)
dont
Ile de France
=
76,22 M€ (2,44%)
Champagne-Ardenne
=
124,25 M€ (3,98%)
Lorraine
=
253,83 M€ (8,12%)
Alsace
=
282,03 M€ (9,02%)
Les collectivités alsaciennes apportent plus de 38 % du financement issu du bloc local, ce qui
les place au premier rang des financeurs locaux. Les contributions sont réparties comme suit :
Région Alsace
=
141,01 M€ (4,51%)
Conseil général du Bas-Rhin
=
70,58 M€ (2,26%)
Conseil général du Haut-Rhin
=
24,39 M€ (0,78%)
Communauté urbaine de Strasbourg
=
35,38 M€ (1,13%)
Ville de Colmar
=
3,66 M€ (0,12%)
Ville de Mulhouse
=
7,01 M€ (0,22%)
Le montant de 7,01 M€ a été supporté par la seule ville de Mulhouse pour la durée de la
première convention. De son côté, la CAMSA a supporté d’autres dépenses ayant trait à l’arrivée du
TGV, comme précisé ci-après au point 4.4. Le coût de l'actualisation a été de 1,72 M€ et la ville a en
définitive payé 8,73 M€ qui sont repris dans le tableau ci-dessus.
La hausse consécutive à l’application de la clause de révision est similaire à celle constatée par
la CRC Champagne-Ardenne pour la ville et la communauté d’agglomération de Reims.
Les participations sont inscrites en section de fonctionnement, donc financées par les recettes
de fonctionnement, notamment par la fiscalité, jusqu’à la réforme de l'instruction comptable et
budgétaire M14 de 2006 qui autorise leur inscription en dépenses d'investissement susceptibles d’être
financées par recours à l'emprunt. La ville affirme toutefois ne pas avoir souscrit d'emprunt
individualisé pour le financement de ses participations à la convention et s'estime satisfaite des
conditions dans lesquelles celles-ci ont été prises en compte.
La communauté d’agglomération, comme la ville de Mulhouse, n’ont relevé aucun problème
dans leurs relations avec le comité de pilotage et le comité de suivi des travaux, et ont obtenu réponse à
leurs interrogations sur le calendrier des travaux, la performance de la ligne, le respect du calendrier et
de l'offre inscrite dans la DUP ou sur la grille horaire de desserte de la gare de Mulhouse. Elles
soulignent avoir été régulièrement destinataires des appels de fonds de la part des deux maîtres
d'ouvrages.
4.3
La deuxieme phase de construction Baudrecourt-Vendenheim
Dans la logique des compétences partagées, la ville de Mulhouse et sa communauté
d'agglomération ont participé au financement de la ligne TGV Est : le plus important effort a été
consenti par la ville au stade de la première phase. S’il a été relayé par la communauté d'agglomération
dans la deuxième phase, les financements prévus sont très faibles et n'ont toujours pas été honorés par
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
32/46
la CAMSA. A ce jour, la Région Alsace préfinance et avance les fonds que la CAMSA/M2A devait
apporter.
4.3.1. Estimation et phase préalable des travaux du protocole du 24 janvier 2007
La répartition des 94,16 M€ prévus pour cette première étape de la seconde phase figure au
§ 4.4 du protocole et s'établit comme suit au tableau ci-après.
Montant (M€)
Participation en %
TOTAL
94,16
100,00 %
Etat
27,08
28,76 %
RFF
22
23,36 %
Union européenne
18
19,12 %
Total collectivités territoriales
27,08
28,76 %
dont
Champagne-Ardenne
3,68
3,91 %
Lorraine
9,4
9,98 %
Alsace
14
14,87 %
Conseil régional
6,71
7,13 %
Conseil général Bas-Rhin
3,66
3,89 %
Communauté urbaine Strasbourg
2,12
2,25 %
Conseil général Haut-Rhin
1,06
1,13 %
Ville de Colmar
0,16
0,17 %
Agglomération de Mulhouse
0,3
0,32 %
Dans cette phase préparatoire, les collectivités d’Alsace occupent
à nouveau la première place
au sein des régions contributrices avec 14,87 % contre 9,98 % pour la Lorraine et 2,01 % pour
Champagne-Ardenne. Au sein de l’ensemble des participations, l'agglomération mulhousienne ne doit
apporter qu'une somme de 0,3 M€ correspondant à 0,32 % du financement global.
Dans ce protocole, les apports des collectivités territoriales sont forfaitaires et non révisables
(article 4.1). Mais «
le plan de financement ainsi arrêté ne préjuge en rien du plan de financement
général de la 2
ème
phase du TGV Est-européen, qui sera défini en 2
ème
étape. En conséquence, la
participation de chacune des parties signataires ne préfigure en aucune façon leur participation
respective éventuelle à l'ensemble de la seconde phase, que ce soit en termes de participation
proprement dite ou en terme de clé de répartition. Pour les parties qui décideront de participer au
financement de la seconde phase de la seconde étape, la participation apportée par elles… sera à
valoir sur leur participation globale, calculée sur l'ensemble de la seconde phase »
(article 4.2).
Jusqu'à la signature de la convention couvrant l'ensemble des réalisations de la seconde phase
et incluant le protocole de 2007, la région Alsace s’est substituée aux collectivités alsaciennes.
4.3.2. La convention de financement phase 2 du 1er septembre 2009
La répartition du financement de 2 010 M€ de cette phase fait l'objet de l'article 5.1 et est
reproduite ci-après.
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
33/46
Montant (M€)
%
TOTAL DU FINANCEMENT
2 010,00
100,00 %
Europe
118,00
5,87 %
RFF
532,00
26,47 %
Etat (AFITF)
680,00
33,83 %
Total collectivités et participation Luxembourg
680,00
33,83
dont Luxembourg
40,00
1,99 %
Retour 1
ère
phase
122,00
6,07 %
Ile-de-France
49,00
2,44 %
Champagne-Ardenne
80,00
3,98 %
Lorraine
153,00
7,61 %
Alsace
236,00
11,74 %
dont Conseil régional
95,58
4,76 %
Conseil général Bas-Rhin
59,00
2,94 %
Communauté urbaine Strasbourg
51,92
2,58 %
Conseil général Haut-Rhin
20,53
1,02 %
Communauté d’agglomération de Colmar
3,07
0,15 %
Agglomération de Mulhouse
5,90
0,29 %
Sur l'ensemble de cette seconde phase, comme cela était le cas jusqu’alors, l'Alsace demeure la
région qui contribue le plus, même si participation recule en pourcentage (14,87 à 11,74 %).
L'agglomération de Mulhouse devrait contribuer à hauteur de 5,9 M€, soit 0,29 % de l'ensemble des
contributions. En volume, sa participation augmente, même si elle diminue en valeur relative de
l'ensemble des participants au projet.
Quoiqu'il en soit, par rapport à l'échéancier des appels de fonds, la CAMSA/M2A confirme que
« la provision a été appelée fin décembre 2009, pour 177 000 € (3% de la part de l'ensemble de
l'agglomération mulhousienne égale à 5,9 M€). La Région Alsace, par courrier du 6 novembre 2009, a
accepté de préfinancer cette avance de trésorerie ».
4.4
Les autres investissements : le projet d’aménagement du site de la gare
Dès 2001, la ville de Mulhouse et la SNCF ont engagé des réflexions sur la valorisation de ce
secteur profitant de l’opportunité offerte par trois projets structurants :
- la mise en service du tram-train ;
- la programmation de la remise en service de la voie sud ;
- la venue successive des TGV Est et Rhin-Rhône.
Un comité de site est mis en place sous la présidence du maire de Mulhouse, pour conduire un
projet urbain d’ensemble combinant deux volets :
-
un volet « déplacements et espaces publics » avec la création d’un pôle d’échanges multimodal et
la restructuration du bâtiment de la gare voyageurs ainsi que la réalisation de voie d’accès pour
favoriser les échanges sur le parvis ;
-
un volet « immobilier » avec la réalisation progressive d’une opération tertiaire sous forme de zone
d’aménagement concerté (ZAC) comprenant 25 à 30 000 m
2
de bureaux sur un site de 55 000 m
2
et
1 400 à 1 700 places de stationnement.
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
34/46
4.4.1. La création d’un pôle d’échanges multimodal
Le 2 février 2004, un protocole d’accord relatif aux modalités de partenariat pour l’étude, le
financement et la réalisation du volet « déplacements et espaces publics » est signé entre les six parties
prenantes à ce projet : la ville et la communauté d’agglomération de Mulhouse, le SITRAM, la région
Alsace, la SNCF et RFF. S’y ajoutent quatre conventions de financement, signées entre 2004 et 2007,
qui concrétisent la répartition des charges et des responsabilités. La maîtrise d’ouvrage est répartie
entre la ville, le SITRAM, la SNCF et RFF suivant le périmètre patrimonial des biens. A ces
programmes s’ajoute le financement d’une voie d’accès à la gare en tranchée couverte, supporté par la
ville de Mulhouse et estimé à 11 M€.
Les partenaires retiennent un coût d’objectif de 12 M€ HT aux conditions économiques de
2002 avec actualisation par rapport à l’indice TP01 tous corps d’Etat. Ce coût d’objectif se décompose
comme suit par sous-programme entre les quatre maîtres d’ouvrage.
Sous-programme (en K€)
Estimation valeur 1/1/2002
Bâtiment des voyageurs de la gare internationale
quais et équipement d’élévation du quai Nr 1
maîtrise d’ouvrage de la SNCF
6 664
Passerelle « départ » et équipements d’élévation
maîtrise d’ouvrage de RFF
2 036
Aménagements du projet tram-train : parkings de surface,
Arrêts bus urbains et prise en charge taxis
maîtrise d’ouvrage du SITRAM
541
Autres aménagements d’espaces publics
(y compris les dépose-minute)
maîtrise d’ouvrage de la ville de Mulhouse
2 759
Total tous périmètres
12 000
Source : article 5 protocole du 2 février 2004
L’article 6 du protocole prévoit la répartition du financement des opérations entre les
partenaires. Elle est reprise en annexe 2 sous la forme du tableau ci-dessous :
Financeurs
K€ HT
% (arrondis)
Observations
Etat
1 400
12%
30% de gare routière, aménagements extérieurs
parc à vélos, passerelle de liaison, accessibilité PMR
(au titre de la circulaire transports du 10 juillet 2001)
Région Alsace
3 552
30%
Participation forfaitaire
Au titre du contrat Saône-Rhin
Département du Haut-Rhin
807
7%
40% gare routière et 40% aménagements extérieurs
CAMSA
1 000
8%
Participation forfaitaire
Ville de Mulhouse
800
7%
Participation forfaitaire
SNCF
3 500
29%
Participation forfaitaire
RFF
306
2%
15% sur aménagements sous sa maîtrise d’ouvrage
SITRAM
541
4%
100% aménagements liés au tram-train
SITRAM+ Soléa
94
1%
1/3 halte des personnels roulants
TOTAL
12 000
100%
La clé de répartition du financement par maîtrise d’ouvrage fait l’objet du tableau récapitulatif
ci-après figurant en annexe 3 du protocole.
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
35/46
Maîtrise d’ouvrage
Objectif du programme
SNCF
RFF
Etat
Région
Département
CAMSA
Ville
SITRAM Soléa
SNCF
3 500
0
130
2 247
94
599
0
94
(bâtiment gare)
6 664 K€
HT
52,5 %
/
2,0 %
33,7 %
1,4 %
9,0 %
/
1,4 %
RFF
0
306
590
849
0
291
0
0
(accès)
2 036 K€ HT
/
15,0 %
29,0 %
41,7 %
/
14,3 %
/
/
SITRAM
0
0
0
0
0
0
0
541
(Tram-train)
541 K€ HT
/
/
/
/
/
/
/
100 %
Ville
0
0
680
456
713
110
800
0
(espaces publics)
2 759 K€ HT
/
/
24,6 %
16,5 %
25,8 %
4,0 %
29,0 %
/
Ville
(voir d’accès à la gare
en tranchée couverte)
11 000 K€ HT
0
0
0
0
0
0
11 000
0
La M2A a précisé, au cours de l’instruction, que le montant total des travaux est à ce jour de
9 411 K€, l’ensemble du projet n’étant pas encore complètement réalisé. De toute façon les
participations de la CAMSA et de la ville étaient forfaitaires et non pas ajustées au coût final de
l’opération.
4.4.2. La réalisation de la ZAC
Afin de créer une offre attractive d’accueil d’activités tertiaires sur un site qui bénéficiera de la
desserte de deux TGV, une ZAC a été créée par la communauté d’agglomération en décembre 2007,
suivie en juin 2008 par le choix de l’aménageur, la Société d’Equipement de la Région Mulhousienne
(SERM).
Par deux délibérations du 27 septembre 2010, la M2A a adopté le programme de constructions
de la ZAC, des équipements de l’extension du site de la gare et les principes du financement à trouver.
La collectivité a adopté un projet de protocole couvrant le « volet immobilier » sous forme de ZAC qui
doit servir de cadre aux rapports entre les quatre partenaires : la SNCF, RFF, la ville et M2A.
Les conventions de financement ne sont pas encore établies, seules les grandes lignes ont été
arrêtées en termes de prévision. Ces estimations s’élèvent à 43,10 M€ HT et sont reprises aux tableaux
ci-dessous :
-
Programme des équipements du site
Coût (M€ HT)
Maître d’ouvrage
Financement
Programme de la ZAC
Voie de desserte interne,
Reprise voie sud, trottoirs, réseaux
5,4
Aménageur
ZAC
Parvis, mail et allée piétonne
3,2
Aménageur
50% ZAC
50% ville
Ouverture canal, reprise voies existantes
1,6
Aménageur
ville
Programme à charge de la M2A
Parking, dépose minute, abri vélo, piste cyclable
10,6
M2A
M2A
SERM pour parking
Programme à charge de la ville
Voie sud est
1
Ville
ville
Programme à charge du futur maître d’ouvrage
Voie sud ouest
1,6
A définir
A définir
TOTAL
23,4
Source : annexes à délibération du 27/09/2010
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
36/46
- Autres dépenses d’aménagement du site
Postes
Coût (M€ HT)
Acquisitions
3,2
Mise en état des sols
9,5
Frais d’opérations
7,-
TOTAL
19,7
Source : annexes à délibération du 27/09/2010
Ce projet s’inscrit dans la continuité du premier protocole de 2004, et confirme la volonté des
partenaires de voir
« se réaliser une opération urbaine de dimension métropolitaine dans ses
composantes :
-
aménagement / urbanisme, en constituant un levier pour l’affirmation d’un véritable quartier
d’affaires autour de la gare, qui s’inscrit dans la politique d’extension et de renforcement du
centre ville de Mulhouse et en réalisant un espace vitrine de Mulhouse et de son agglomération,
caractérisé par une exigence de qualité urbaine, architecturale et paysagère ;
-
économie, en créant une offre pour l’accueil d’activités tertiaires, notamment de fonctions
supérieures, dans un contexte d’accessibilité profondément transformé par la grande vitesse (TGV
Est en 2007 et Rhin-Rhône en 2011) et par la réorganisation des transports urbains (tramway,
tram-train, voie sud…) ».
Il est prévu de réaliser, en plus des équipements et des aménagements publics, quelques
50 000 m² d’immeubles à vocation tertiaire et de services. Si la stratégie d’aménagement adoptée par
M2A révèle un fort volontarisme public de renforcement de l’attractivité de l’agglomération, elle n’en
comporte pas moins des risques au regard notamment du niveau d’endettement, de la structure
intercommunale et de son implication financière dans le projet. Dans sa réponse, l’intercommunalité
souligne que le programme arrêté doit s’apprécier au regard des quinze années de la concession avec la
SERM susceptibles d’être prorogées et de la priorité donnée au secteur Est pour la commercialisation
engagée par le concessionnaire. La chambre considère néanmoins que, si la communauté
d’agglomération fait le pari que la mise en place d’équipements immobiliers permettra de déclencher
l’implantation d’activités, il lui reste à s’assurer que la demande identifiée auprès des acteurs privés,
notamment les promoteurs et investisseurs, correspond bien au projet de la ZAC, que son rythme de
réalisation correspondra exactement à l’expression des besoins et qu’elle ne se limitera pas à la
relocalisation d’entreprises plutôt qu’à l’attraction d’entreprises extérieures au moment où des
programmes lancés préalablement sur le quartier du Nouveau Bassin n’ont toujours pas trouvé preneur.
4.5
Les effets de l’arrivée du TGV Est
En Alsace, la mesure des impacts socio-économiques a été confiée aux agences d’urbanisme de
Strasbourg (ADEUS) et Mulhouse (AURM), leurs travaux étant regroupés au sein de l’observatoire du
TGV Est.
La nécessaire intégration de l’arrivée du TGV à un projet plus large de développement
Sur Mulhouse, l’AURM a fait paraître quelques commentaires dans ses publications, mais
ceux-ci sont, globalement, davantage tournés vers l’arrivée du TGV Rhin-Rhône, qui a vocation à
renforcer le positionnement stratégique de la gare de Mulhouse, que sur les effets du TGV Est.
L’agence d’urbanisme souligne explicitement qu’il n’existe pas de lien mécanique entre la desserte
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
37/46
d’un territoire par le TGV et le développement économique local. Selon l’AURM, le TGV
constituerait une opportunité susceptible d’avoir un effet levier sur le développement d’un territoire à
condition que les acteurs locaux inscrivent son implantation dans le cadre plus global d’un projet de
développement, ce que l’agglomération a mis en oeuvre afin que le développement d’infrastructures de
transport à grande vitesse sur son territoire ait un effet levier sur le dynamisme local.
Les études réalisées depuis sa mise en circulation révèlent des évolutions positives en matière
de fréquentation touristique et culturelle, même si la tendance est moins accentuée qu’à Strasbourg et
Colmar (annexe 7).
L’effet sur l’offre de transport
Au contraire de l’aéroport de la capitale alsacienne dont le trafic a été fortement affecté (voir
annexe 8) par où l’arrivée du TGV Est, l’aéroport de Mulhouse-Bâle a vu croître son activité, sans
doute grâce à l’accroissement de l’offre low-cost, mais aussi grâce aux nouvelles infrastructures
construites ou à venir autour de la gare pour donner un élan à l’inter modalité et faciliter la mobilité.
La communauté d’agglomération a, en effet, développé des coopérations sur l’offre de transport avec
les agglomérations du réseau métropolitain Rhin-Rhône, de Bâle et de Fribourg, démarche qu’elle
inscrit dans la recherche d’une amélioration du maillage d’un réseau inter urbain, connecté aux grandes
métropoles françaises et européennes.
En associant une offre de transport public et des solutions favorisant le développement d’une
chaîne de transports intégrée et intermodale (marche à pied, vélo, voiture, bus, tram, TER, TGV)
l’agglomération entend encourager le report modal de la voiture vers des modes plus respectueux de
l’environnement. Depuis 2006, de tels engagements se traduisent par une augmentation régulière de
l’usage des transports publics, tous modes confondus, à l’instar du mouvement constaté au niveau
national. C’est ainsi qu’en 2009 la fréquentation du TGV Est (depuis et vers Mulhouse) a crû de 2 %,
celle du TER Alsace de 2,7 %, celle de la navette Saint-Louis-Euroairport (cofinancé par M2A) de 21
% et celle des transports publics urbains de 10 %.
Un an avant la mise en service du TGV Est, l’agglomération mettait en service, en complément
d’un réseau de bus de 179 km, deux lignes du tramway, dont une a été prolongée depuis lors. Enfin, en
2009, l’agglomération disposait d’un réseau cyclable de plus de 250 km, de deux systèmes de location
de vélos, de deux parkings relais, et de trois stations d’auto-partage. La ligne 1 du tramway a été
prolongée d’1,5 km. En décembre 2010, la mise en service des 20 km de voie du tram-train entre
Mulhouse et Thann et la création de deux gares nouvelles complèteront l’offre de transport public du
Sud Alsace et de la M2A entre Lutterbach et Mulhouse.
La mise en service du TGV Rhin-Rhône le 11 décembre 2011, la réouverture de la ligne
Mulhouse-Fribourg en 2012, et le projet de raccordement ferroviaire de l’Euroairport soutenu par la
M2A, visent à renforcer l’étoile ferroviaire de Mulhouse et ses fonctions de plate-forme de
correspondance ferroviaire au service du développement des transports publics et de l’attractivité de
l’agglomération.
Par ailleurs, dès 2009, la révision du plan de déplacements urbains a intégré une
réflexion sur la mobilité dans l’agglomération à l’horizon 2025. Cette démarche se traduit actuellement
par la définition d’objectifs chiffrés dans les différents domaines des déplacements et par l’articulation
entre urbanisme et déplacements, conformément aux orientations développées dans le plan climat
adopté par la communauté d’agglomération.
Délibéré à la Chambre le 15 février 2011
Le président
Christophe Rosenau
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
38/46
Annexe 1 : Les compétences de M2A (article 4 de ses statuts
)
Développement
économique
Actions de promotion économique du territoire communautaire
Création, aménagement, entretien, requalification et commercialisation de zones d’activités
industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire figurant au
schéma directeur des zones d’activités de la communauté d’agglomération.
Gestion des équipements et des aménagements d’intérêt communautaire desdites zones d’activité.
Toutes actions ou interventions autorisées par les lois et règlements en matière économique
permettant la création, l’aménagement, l’entretien, la réhabilitation, la participation et la
promotion de bâtiments à vocation économique sous toutes leurs formes (ex : immobilier
d’entreprise en blanc ou locatif, incubateurs, pépinières, villages d’entreprises…) ou destinées à
accompagner le développement des entreprises.
Soutien ou participation aux actions et initiatives favorisant l’accès à l’emploi des habitants de la
Communauté.
L’ensemble de ces initiatives s’intègre dans une démarche de développement local et régional
visant à mobiliser les ressources de l’agglomération mulhousienne au service de l’emploi et de
l’activité.
Aménagement
de
l’espace
communautaire
Elaboration, suivi, révision, modification du Schéma de Cohérence Territoriale et schéma de
secteur.
Toute démarche de coordination des projets d’aménagement envisagés sur le territoire de la future
communauté d’agglomération quels qu’en soient les porteurs institutionnels, dès lors que ces
projets concernent en totalité ou en partie une compétence communautaire.
Participation aux démarches de planification, de programmation et d’aménagement du territoire
conduites à des échelles plus larges que celle de l’agglomération mulhousienne (département,
région, espace transfrontalier,…) afin d’y présenter et d’y défendre le point de vue de la
Communauté d’agglomération.
Création et réalisation de zones d’aménagement concerté et de lotissements d’intérêt
communautaire.
Organisation des transports urbains au sens du chapitre II du titre II de la loi n° 82-1153 du 30
décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs, sous réserve des dispositions de l’article 46
de cette même loi.
Participation à des actions de promotion et de soutien à la réalisation ou au financement
d’infrastructures de transport favorisant le développement et l’accessibilité de l’agglomération
communautaire et reconnues d’intérêt communautaire.
Exercice du droit de préemption urbain par délégation des communes sur le territoire desquelles
une zone d’activités, une ZAC ou un lotissement d’intérêt communautaire existe ou est en voie de
création.
Mise en oeuvre de toutes actions ou études d’intérêt communautaire visant à favoriser le
développement et l’aménagement du territoire en maîtrise d’ouvrage propre ou en lien avec
d’autres collectivités, établissements ou organismes publics.
Participation au Pays de la Région mulhousienne.
Création et gestion d’une banque de données urbaines partagée entre les communes membres et la
future communauté d’agglomération.
Equilibre social de
l’habitat sur le
territoire
communautaire
Programme local de l’habitat et suivi de sa mise en oeuvre.
Politique du logement d’intérêt communautaire.
Actions et aides financières en faveur du logement social d’intérêt communautaire.
Réserves foncières pour la mise en oeuvre de la politique communautaire d’équilibre social de
l’habitat, y compris en tant que titulaire du droit de préemption urbain sur les périmètres fixés en
accord avec la ou les communes concernées.
Actions, par des opérations d’intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes
défavorisées.
Amélioration du parc immobilier bâti d’intérêt communautaire.
Aménagement, entretien et gestion d’aires d’accueil des gens du voyage.
C
o
m
p
é
t
e
n
c
e
s
o
b
l
i
g
a
t
o
i
r
e
s
Politique de la
ville dans la
communauté
Dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d’insertion
économique et sociale d’intérêt communautaire.
Dispositifs locaux, d’intérêt communautaire, de prévention de la délinquance.
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39/46
Protection et mise
en valeur de
l’environnement
et du cadre de vie
Soutien aux actions de maîtrise de la demande d’énergie.
Lutte contre les pollutions de l’air et les nuisances sonores.
Collecte, élimination et valorisation des déchets des ménages et déchets assimilés y compris
gestion des aires de collecte sélective et gestion des points d’apport volontaire.
Participation à toute démarche de protection, de mise en valeur et d’éducation à l’environnement.
Etudes en vue de promouvoir ou de réaliser des opérations de protection de zones sensibles et de
préservation de la flore et de la faune ainsi que des espaces remarquables.
Actions de sauvegarde et de valorisation de l’espace rural et péri-urbain dans le cadre de la
procédure Gerplan ou de toute autre procédure appelée à s’y substituer.
Etablissement et mise en oeuvre d’un schéma directeur d’itinéraires cyclables. Réalisation et
gestion d’itinéraires cyclables et pédestres sur l’ensemble du territoire communautaire.
Propreté urbaine comprenant notamment le balayage et le nettoyage des rues et des places
publiques.
Construction, aménagement, entretien et gestion d’équipements culturels, sportifs et touristiques d’intérêt
communautaire
C o m p é t e n c e s
o p t i o n n e l l e s
Action sociale
d’intérêt
communautaire :
Réalisation en maîtrise d’ouvrage directe ou déléguée et fonctionnement en régie directe ou
déléguée des équipements de petite enfance, relais assistantes maternelles, lieu de parentalité,
accueil périscolaire pré-élémentaire et élémentaire les jours de classe : matin, midi et après la
classe.
Personnes âgées : participation aux actions favorisant leur maintien à domicile.
Aménagement, entretien et gestion de l’aérodrome de Rixheim-Habsheim
Aménagement, entretien et gestion du site de l’Autoport
Tourisme
La promotion touristique
Le développement des potentialités touristiques, à l’exclusion des actions qui, en raison de
l’intérêt commun qu’elles peuvent présenter pour les villes de Mulhouse, Blotzheim et Saint-
Louis, sont susceptibles d’être réalisées ou encouragées par le syndicat intercommunal
Blotzheim, Mulhouse, Saint-Louis, créé par arrêté préfectoral du 11 février 2000.
Soutien aux structures concourant au rayonnement touristique de l’Agglomération d’intérêt
communautaire, notamment la Cité de l’Automobile, la Cité du Train, le Musée du Papier Peint,
le Musée d’Impression sur Etoffes, le Musée d’EDF Electropolis, l’Association Musées sans
Frontières et le Parc Zoologique et Botanique.
Cadre de vie et
développement
durable
Conception, réalisation et exploitation de réseaux de chauffage urbain par gaz, biomasse et
géothermie et de centrales de production d’énergie renouvelable d’intérêt communautaire.
Réalisation et gestion d’aménagements urbains d’intérêt communautaire.
C o m p é t e n c e s f a c u l t a t i v e s
Contribution aux
actions de
promotion,
d’accompagneme
nt et aux projets
de développement
des établissements
d’enseignement
supérieur de
l’agglomération
Soutien à la création d’équipements universitaires.
Soutien à la mise en réseau des universités du Rhin-Supérieur.
Soutien à la création de passerelles entre les établissements d’enseignement supérieur et les
entreprises du territoire.
Soutien aux politiques de formation en adéquation avec les besoins du territoire.
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Annexe 2 : Les produits, les charges et la capacité d’autofinancement du budget général
Montant en K€
2006
2007
2008
2009
Evolution 06/09
Section de fonctionnement
Produits de fonctionnement
110 621
115 750
121 553
123 291
11,4 %
Impôts locaux bruts
33 413
33 832
38 050
38 751
15,9 %
Reversement de fiscalité
25 757
25 780
25 743
25 743
-0,05 %
Autres impôts et taxes
18 186
19 387
21 068
22 606
24,2 %
DGF
2 701
2 870
2 921
2 920
8,1 %
Compensation et péréquation
25 413
26 108
26 604
26 611
4,7 %
Charges de fonctionnement
107 306
112 281
116 637
125 822
17,2 %
Charges de personnel
38 798
41 032
43 518
46 595
20 %
Charges à caractère général
11 857
12 474
12 951
14 412
21,5 %
Charges financières
769
1 029
1 264
1 279
66,3 %
Participations obligatoires
11 656
12 218
13 592
19 143
64,2 %
Subventions versées
11 474
11 752
12 148
12 316
7,3 %
Résultat comptable
3 315
3 469
4 916
- 2 530
- 176,3 %
Section d’investissement
Ressources d’investissement
21 514
18 232
21 437
39 822
85,1 %
Emprunts
7 861
5 000
10 000
18 415
134,2 %
Subventions reçues
3 086
2 830
1 295
4 249
37,6 %
FCTVA
1 399
1 174
1 378
2 544
81,8 %
Charges d’investissement
19 593
20 471
25 845
31 915
62,8 %
Dépenses d’équipement
16 543
15 940
23 128
20 619
24,6 %
Remboursement emprunt
2 487
3 030
2 150
2 354
- 5,3 %
Subvention d’équipement versées
12 370
17 078
20 661
6 142
- 50,3 %
Besoin ou capacité de fin
t
de la section d’invest
t
- 1 920
2 239
4 408
- 7 907
311,7 %
Résultat d’ensemble
5 235
1 230
501
5 377
2,6 %
Autofinancement
EBF
10 380
10 182
11 694
7 538
- 27,3 %
CAF
9 451
9 977
11 020
6 152
- 34,9 %
CAF nette
6 964
6 947
8 870
3 798
- 45,4 %
Endettement
Encours de la dette au 31/12/N
20 146
22 111
29 962
46 007
128,3 %
Annuité de la dette
2 937
3 694
3 139
3 405
15,8 %
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
41/46
Annexe 3 : Les reversements de fiscalité
Reversements effectués par la CAMSA (chapitre 14 – comptes 739)
(en K€)
2006
2007
2008
2009
Budget principal
dont dotation de solidarité communautaire
25 757
955
25 779
955
25 743
955
25 743
0
Budget assainissement
0
0
0
0
Montant global des reversements
25 757
25 779
25 743
25 743
En € / habitant
148
149
148
147
Données DGCL
Moyenne de la catégorie
235
233
232
NC
Recettes de taxe professionnelle
29 279
30 213
30 565
33 163
2009
2010
Recettes de fonctionnement (en K€)
CA 2009
BP 2010
7311 contributions directes
dont bonification issue de la création de M2A
rôles supplémentaires estimés
CAMSA
CCIN
CoCoCo
48 576
38 751
8 384
1 441
68 000
15 751
2 000
7321 attribution de compensation négative
CAMSA
CCIN
CoCoCo
0
74
40
Sous-total fiscalité perçue
48 690
70 000
74833 Etat – compensation au titre des exonérations de taxe professionnelle de TP – part
salaires
CAMSA
CCIN
CoCoCo
1 092
1 070
22
0
1 100
Sous-total compensation perçue
1 092
1 100
Total fiscalité et compensation perçues
49 783
71 100
Dépenses de fonctionnement
739111 attribution de compensation versée aux communes
CAMSA
CCIN
CoCoCo
36 399
25 743
9 782
874
54 723
73962 dotation de solidarité communautaire
CAMSA
CCIN
CoCoCo
829
0
829
0
0
Total fiscalité reversée
37 229
54 723
Solde
12 554
16 377
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
42/46
Annexe 4 : Les résultats, le bilan et le fonds de roulement
-
Tableau 1 : Les résultats
en K€
2006
2007
2008
2009
%
Produits courants
84 557
88 208
94 530
97 242
15
Charges courantes
78 257
83 092
87 825
98 390
25,7
Résultat courant non financier
6 300
5 115
6 705
- 1 147
- 118
Résultat courant financier
- 1 866
- 1 479
- 1 870
- 1 268
- 32
Résultat courant
4 433
3 636
4 834
- 2 415
- 154
Résultat exceptionnel
- 1 118
167
81
- 114
- 89,8
Total des produits
84 833
89 833
95 148
97 328
14,7
Total des charges
81 518
86 365
90 231
99 858
22,5
Résultat global
3 314
3 468
4 917
- 2 530
- 176
-
Tableau 2 : Le bilan
(en K€)
2006
2007
2008
2009
13
Subventions d’investissement reçues
75
16
Emprunts et dettes assimilées
2 487
3 029
2 150
2 354
20
Immobilisations incorporelles
605
1 044
891
664
204
Subventions d’équipement versées
5 178
4 535
3 626
6 142
21
Immobilisations corporelles
3 376
4 705
5 788
7 136
23
Immobilisations en cours
3 973
4 650
11 360
12 818
26
Participations et créances rattachées
0
0
0
495
27
Autres immobilisations financières
127
368
384
592
Opérations pour le compte de tiers
0
0
0
964
Dépenses d’ordre
3 767
2 295
1 646
750
Dépenses totales d’investissement
19 593
20 638
25 845
31 915
Dépenses totales d’investissement consolidées
37 749
23 233
28 352
32 702
10222
FCTVA
1 399
1 174
1 378
2 544
1068
Excédents de fonctionnement capitalisés
0
1 246
1 024
6 031
13
Subventions d’investissement reçues
2 620
2 756
1 295
4 401
16
Emprunts et dettes assimilées
5 001
5 000
10 000
18 415
27
Autres immobilisations financières
47
140
168
1 130
Opérations pour le compte de tiers
0
0
0
1 253
Recettes d’ordre
12 441
7 915
7 572
6 047
Recettes totales d’investissement
21 514
18 232
21 437
39 822
Recettes totales d’investissement consolidées
38 711
23 859
22 995
42 309
Résultat de l’exercice
1 921
- 2 406
- 4 408
7 907
Besoin de financement
Résultat de l’exercice consolidé
962
626
- 5 357
9 607
-
Tableau 3 : Le fonds de roulement
Données mentionnées en K€
2006
2007
2008
2009
%
Actif brut
135 167
148 426
170 226
197 522
46,1
Ressources propres
Amortissements
Dettes financières
102 398
14 549
23 052
109 916
17 685
22 340
117 466
23 058
35 329
122 331
28 453
55 560
19,5
95,6
41
Total des ressources
139 999
149 941
175 853
206 344
47,4
FDR
4 832
1 515
5 627
8 822
82,6
FDR consolidé
4 845
1 560
4 611
7 974
64,6
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
43/46
Annexe 5 : Le taux de réalisation des investissements
-
du budget principal
Exercice
Prévisions
Réalisations
%
2006
32 670
19 593
60
2007
47 127
20 638
43,8
2008
54 429
25 845
47,5
2009
68 322
31 914
46,7
-
du budget « assainissement »
Exercice
Prévisions
Réalisations
%
2006
18 242
18 156
99,5
2007
2 637
2 595
98,4
2008
2 576
2 507
97,3
2009
794
787
99,1
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
44/46
Annexe 6 : La notion de masse salariale, les effectifs
Tableau n° 1 : La notion de masse salariale
•
Traitement de base indiciaire
•
NBI Titulaire
37,5 M€*
PART CONTRAINTE
QUOTITE MAITRISABLE
•
Supplément Familial Titulaire
•
CSG Non déduct. Titulaire
•
CSG Déductible Titulaire
•
CRDS Non déduct. Titulaire
•
Urssaf Maladie Titulaire
•
Urssaf
All. Familiales Tit
•
Urssaf FNAL Titulaire
•
Urssaf Transport Titulaire
•
Urssaf solid. Autonomie Tit
•
Retraite CNRACL. Titulaire
•
Retraite additionnelle FP
•
CNRACL ATIACL
•
CNRACL FCCPA
•
Centre de gestion Titulaire
•
C.N.F.P.T. Titulaire
•
Fonds de Solidarité Titulaire
19,7 M€
PART CONTRAINTE
•
I.F.T.S. Déc. Tit.
•
Ind. exercice mission préf. Tit.
3,3 M€
PART DISCRETIONNAIRE
Données BP 2010
Tableau 2 : Les effectifs
2006
2007
2008
2009
Evolution
Ville
Agglo.
Ville
Agglo.
Ville
Agglo.
Ville
Agglo.
Ville
Agglo.
Titulaires
1326
1019
1346
1047
1345
1066
1386
1106
+ 60
+ 87
Non tit.
160
105
226
131
233
156
222
141
+ 62
+ 36
Total
1486
1124
1572
1178
1578
1222
1608
1247
+ 122
+ 123
Source : bilans sociaux
Tableau 3 : Les effectifs par filière entre 2006 et 2009
au 31/12/2006
au 31/12/2007
au 31/12/2008
au 31/12/2009
effectif budgetaire 2010
Evolution
effectifs
2006/2009
Filières
titulai-
res
non
titulaires
Total
titulai-
res
non
titulaires
Total
titulai-
res
non
titulaires
Total
titulai-
res
non
titulaires
Total
temps
complet
temps
NC
Total
Effectif
total
administrative
247
35
282
253
47
300
261
46
307
270
57
327
364
4
368
15,96%
technique
652
29
681
664
33
697
678
41
719
688
41
729
768
46
814
7,05%
culturelle
7
0
7
7
1
8
9
1
10
9
1
10
8
0
8
42,86%
sportive
28
9
37
27
10
37
28
9
37
26
7
33
52
1
53
-10,81%
sociale
23
1
24
24
2
26
21
2
23
21
1
22
21
3
24
-8,33%
médico-sociale
1
1
2
2
1
3
1
1
2
1
1
2
19
0
19
0,00%
médico-technique
1
1
2
2
0
2
2
0
2
2
0
2
2
0
2
0,00%
animation
60
29
89
68
37
105
66
56
122
89
33
122
72
90
162
37,08%
Total toutes filières
1019
105
1124
1047
131
1178
1066
156
1222
1106
141
1247
1306
144
1450
10,94%
dont
Collaborateur de
cabinet
7
Emploi fonctionnel
DG
1
1
1
1
1
1
1
1
0,00%
DGA
5
5
5
5
5
5
1
6
20,00%
autres emplois
fonctionnels
0
1
1
1
1
0
0
7
-100,00%
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
45/46
Annexe 7
: Evolution des nuitées
Observations définitives
Mulhouse Alsace Agglomération (M2A) (ex-CAMSA)
46/46
Annexe 8 : Evolution globale 2000/2008 du nombre de voyages annuels en avion