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ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
BPIFRANCE
Une mise en place réussie,
un développement à stabiliser,
des perspectives financières à consolider
Rapport public thématique
Synthèse
Novembre 2016
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations et des organismes concernés
figurent à la suite du rapport.
Sommaire
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
La mise en place de Bpifrance : une étape franchie avec succès . .7
2
Un réel dynamisme, mais un positionnement stratégique à clarifier
pour chacun des métiers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11
3
Un
modèle
économique
et
financier
fragile
qui
impose
un développement maîtrisé
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
Recommandations
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21
3
La banque publique d’investissement (BPI), dénommée Bpifrance, a été créée par
la loi du 31 décembre 2012. Elle avait vocation à poursuivre et amplifier le soutien
public au financement des entreprises, pour faire face au risque d’assèchement de
certains compartiments du marché du crédit ainsi qu’aux insuffisances en fonds
propres qui pouvaient freiner la croissance des entreprises.
Trois ans après sa création, il est encore trop tôt pour mesurer pleinement l’impact
des interventions de Bpifrance. Ce premier bilan vise donc principalement à analyser
les conditions de mise en place de la banque et les modalités d’exercice de ses
missions. Il identifie également les principaux enjeux auxquels l’entité est
aujourd’hui confrontée, après une première phase de développement rapide et
au regard des évolutions de la situation économique et financière du pays
intervenues entre 2012 et 2016.
Le présent rapport considère l’action de Bpifrance dans toutes ses dimensions :
à la fois ses activités pour compte propre, c’est-à-dire financées sur ses
ressources propres, et ses activités pour compte de tiers – à savoir l’État
ou d’autres collectivités publiques, avec des ressources confiées par ces
collectivités.
Introduction
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
5
Le groupe Bpifrance
Le groupe Bpifrance, dont le capital est détenu à parité par l’État, via un établissement
public, l’EPIC Bpifrance, et la Caisse des dépôts et consignations, est organisé sous
forme d’une holding de tête, la société anonyme Bpifrance (statut de compagnie
financière), qui agit au travers de ses filiales. Le groupe Bpifrance comptait, au
31 décembre 2015, un effectif de 2 190 ETP. Le total de son bilan consolidé s’élevait
à 63,8 Md€ en 2015.
Le financement en crédits des entreprises est exercé au travers principalement de
la filiale Bpifrance financement, établissement de crédit, et, dans une moindre
mesure, de Bpifrance régions. Les deux métiers principaux du pôle financement
sont l’octroi de crédits aux entreprises et de garanties des crédits bancaires.
Pour les interventions en fonds propres, les deux filiales concernées sont
Bpifrance participations et Bpifrance investissement. Le pôle investissement de
Bpifrance est organisé autour de trois métiers :
- les fonds de fonds, qui investissent notamment dans d’autres fonds privés de
capital développement, capital amorçage, capital-risque ;
- l’investissement direct dans les PME afin d’alimenter celles-ci en fonds propres
ou quasi-fonds propres (dit métier fonds propres PME) ;
- l’investissement dans les grosses PME, les entreprises de tailles intermédiaires (ETI)
et les grandes entreprises (GE), dit métier « moyennes et grosses capitalisations ».
Le métier du soutien à l’innovation emprunte, quant à lui, ses modes d’intervention
aux deux pôles. Il se traduit à la fois par des financements (subventions, avances
remboursables, prêts) et des investissements en fonds propres.
Introduction
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
6
Dans le cadre de ses métiers, Bpifrance peut intervenir selon des modalités
distinctes. (1) Elle exerce certaines de ses activités pour son compte propre, à
partir de ressources propres, même si ses actionnaires en retirent ultimement
les fruits. (2) En revanche, les activités de financement de l’innovation, de
garantie des crédits bancaires aux PME, et, pour partie, de crédits aux entreprises
(lorsque ces derniers sont adossés aux fonds de garantie gérés par Bpifrance et
abondés par des ressources publiques) sont directement ou indirectement financées
sur des ressources publiques. (3) Enfin, Bpifrance gère également des fonds pour
compte de tiers. Il s’agit notamment des fonds qui lui ont été confiés par l’État
dans le cadre du programme des investissements d’avenir.
Source : Cour des comptes d’après données Bpifrance
Répartition des interventions de Bpifrance entre activités pour compte propre
et activités financées sur des ressources publiques
1
La mise en place de Bpifrance :
une étape franchie avec succès
Source : Cour des comptes
Structure simplifiée du groupe Bpifrance et de son actionnariat
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
7
Une nouvelle banque publique,
née du regroupement
de trois entités existantes
L’installation de Bpifrance a été rapide
Bpfirance est la dernière étape, à ce jour,
d’une longue histoire de politiques
publiques en faveur du financement et
du soutien aux entreprises. Bpifrance
est certes une entité nouvelle. Mais la
plupart des outils qu’elle met en
œuvre sont l’héritage des différentes
structures regroupées en son sein
(Oséo, CDC Entreprises, le Fonds
stratégique d’investissement (FSI) et
FSI Régions), et dont les racines sont
parfois très anciennes. Si Bpifrance
n’a pas eu à réinventer de nouveaux
outils, elle a, en revanche, été confrontée
à la nécessité de regrouper des entités
très différentes du point de vue de leurs
métiers, de leurs habitudes de travail,
de leur taille et de leurs niveaux de
rémunération. La constitution d’un
groupe commun représentait un défi.
Pourtant, la direction de Bpifrance a
réussi à créer rapidement une entité
unique, dotée d’une identité commune
et d’une image positive. Si la mise en
place de Bpifrance a été rapide, sa
structuration interne n’est pas encore
pleinement finalisée sur plusieurs
aspects, dont notamment la mise en
place d’un dispositif de gestion et de
contrôle
des
risques
pleinement
conforme aux exigences fixées par le
superviseur.
La mise en place de Bpifrance :
une étape franchie avec succès
L’existence d’un point d’entrée
unique pour le financement
des entreprises est désormais
une réalité
L’objectif de rationalisation des diffé-
rents dispositifs qui présidait à la
création de Bpifrance a été rempli.
Les entreprises peuvent disposer
auprès d’un interlocuteur unique de
la quasi-totalité de la palette des
instruments financiers mobilisables
(des crédits jusqu’au fonds propres),
y compris dans le domaine du soutien
aux exportations avec l’intégration
récente de la direction des garanties
publiques de la Coface au sein de
Bpifrance.
La gouvernance : une complexité
pour le moment maîtrisée
Les sujets de gouvernance, qui étaient
particulièrement sensibles lors de la
constitution de Bpifrance, se sont
atténués.
Le débat sur la place des régions
au sein de la gouvernance
de Bpifrance est apaisé
Alors que les modalités d’association des
régions à la BPI avaient fait l’objet, en
2012, d’un débat intense, les relations
entre Bpifrance et les régions se sont
finalement pacifiées. L’enjeu aujourd’hui,
dans le nouveau contexte créé par la
réforme territoriale, est davantage de
renforcer
la
complémentarité
des
actions entre les régions et Bpifrance
afin d’éviter les risques de redondance
et de gaspillage.
La détention à parité du capital
de Bpifrance par l’État et la Caisse
des dépôts constitue un équilibre
fragile mais qui fonctionne
jusqu’à présent
Alors même que les préoccupations
des deux actionnaires relèvent de
logiques différentes, la parité action-
nariale n’a donné lieu à aucun conflit à
ce jour. Elle n’est cependant pas
exempte de risques de blocage à
terme si les intérêts des actionnaires
composant l’actuelle gouvernance ne
se trouvent plus alignés.
L’existence de l’EPIC Bpifrance,
structure portant l’actionnariat
de l’État dans BPI, ne se justifie pas
Cette entité sert aujourd’hui essen-
tiellement à contourner les règles
relatives à l’allocation des fonds
publics et nuit à la transparence vis-à-
vis du Parlement. L’EPIC permet
notamment d’octroyer, de manière
irrégulière, la garantie de l’État sur la
dette de Bpifrance sans passer par
une loi de finances et d’alimenter les
fonds de garantie des prêts bancaires
par recyclage interne du dividende
versé par le groupe Bpifrance à l’État.
Une montée en puissance rapide
facilitée par des dotations
publiques accrues
La progression des interventions
de Bpifrance depuis sa création
a été forte et témoigne d’un réel
dynamisme
Cette montée en puissance concerne
tous les métiers de Bpifrance. Les
encours moyens de crédits octroyés aux
entreprises par Bpifrance financement
ont enregistré, entre 2012 et 2015, une
progression de 79 %, passant de
14,6 Md€ à 26 Md€. Le financement
de l’innovation s’est élevé à 1,3 Md€
en 2015, en progression de 75 % par
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
8
La mise en place de Bpifrance :
une étape franchie avec succès
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
9
rapport à 2013. Les investissements en
fonds propres ont augmenté de 42 %
sur la période 2013-2015, passant de
1,2 à 1,8 Md€. Au-delà de la progres-
sion quantitative de ses interventions, ce
sont également les aspects plus quali-
tatifs de l’action de BPI qui sont rele-
vés, en particulier ses nombreuses ini-
tiatives en faveur de l’accompagne-
ment des entreprises et de la dyna-
mique entrepreneuriale. Son action
est appréciée des différentes parties
prenantes,
entreprises,
banques,
sociétés de capital investissement,
régions.
Aujourd’hui,
Bpifrance
constitue un acteur de référence
dans l’ensemble de ses métiers, tant sur
le volet du financement en crédits que
des interventions en fonds propres.
Cette croissance de l’activité
a néanmoins été soutenue
par des financements publics
en hausse
La progression rapide des interventions
de Bpifrance repose sur un soutien fort de
l’État que ce soit à travers des dotations
budgétaires, des crédits du programme
des investissements d’avenir confiés en
gestion à Bpirance dont la progression au
cours des dernières années explique, pour
une large part, celle des interventions de
Bpifrance, ou de la garantie indirecte des
emprunts de Bpifrance par l’État.
Les contreparties salariales
de la construction sociale
d’un groupe unique
La création de Bpifrance s’est accom-
pagnée de contreparties salariales
qui sont certes souvent inévitables
dans des processus de fusion mais
qui, au cas d’espèce, auraient pu être
mieux
maîtrisées.
On
constate
notamment une augmentation, pas
toujours justifiée, des rémunérations
de certains cadres dirigeants.
Rémunération moyenne de sept cadres
dirigeants du comité exécutif
et du comité de management
général présents en 2012
Source : Cour des comptes d’après données
Bpifrance
* Taux de croissance annuel moyen
2
Un réel dynamisme, mais
un positionnement stratégique
à clarifier pour chacun des métiers
______________________
1
Pour le financement à moyen et long terme, les chiffres
supra
correspondent aux cumuls
des engagements de l'année considérée au 31 décembre, i.e. aux contrats signés et ayant fait
l'objet d'un décaissement. Les mobilisations de créances correspondent à la valorisation
annuelle des nouvelles autorisations délivrées à des nouveaux clients (produits d’avance et
crédit d’impôt recherche). S’agissant du préfinancement du CICE, le montant des engagements
nouveaux correspond aux autorisations dont la date d'ouverture se situe dans l'année.
Source : Bpifrance
Évolution de la production
de Bpifrance financement
1
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
11
Le financement en crédits
des entreprises : un infléchissement
nécessaire de la production après
une phase de forte croissance
Les interventions de Bpifrance
en matière de crédits aux entreprises
ont revêtu une ampleur
et une dynamique beaucoup plus
fortes que celles d’Oséo
La production de crédits de Bpifrance
a progressé de 66 % sur la période
2012-2015, passant de 5,3 Md€ en
2012 à 8,8 Md€ en 2015.
Dans un contexte où la politique
monétaire
accommodante
de
la
Banque centrale européenne (BCE) a
favorisé
une
activité
accrue
des
banques sur le marché du financement
des entreprises, Bpifrance a de fait axé ses
efforts sur les prêts de développement
sans garantie, qui visent notamment à
financer les actifs immatériels ou les
besoins en fonds de roulement des
entreprises, et le préfinancement du
CICE, pour lesquels l’offre bancaire est
plus restreinte. On note également la
poursuite d’une inflexion stratégique,
entamée sous Oséo, avec une évolution
vers des entreprises de taille plus
importante. Cette évolution répond
largement à une volonté politique
affirmée de soutien en faveur des ETI.
Les TPE/PME demeurent toutefois, en
nombre, les principales clientes de
Bpifrance.
Répartition des actions de Bpifrance
en financement par taille d’entreprises
2
Source : Bpifrance
______________________
2
Les activités de financement de Bpifrance (y compris les financements de court terme) sont
entendues hors garantie, financement de l’innovation et activités de capital investissement. Elles
peuvent toutefois inclure des éléments de garantie, dès lors que les analyses produites par
Bpifrance considèrent le projet de financement des entreprises, ce qui peut inclure une garantie
sur un prêt complémentaire du partenaire bancaire pour un projet de cofinancement, etc.
Un réel dynamisme, mais un positionnement
stratégique à clarifier pour chacun des métiers
Si les interventions de Bpifrance dans le
financement en crédits des entreprises
témoignent d’une prise de risque qui
n’est que légèrement supérieure à
celles des banques privées, ce choix ne
saurait lui être reproché. Compte tenu
de sa nature d’établissement de crédit,
soumis à la supervision directe de la
BCE, Bpifrance ne doit pas prendre des
risques inconsidérés, qui se traduiraient
inévitablement par des coûts pour le
contribuable.
Compte tenu d’une situation
aujourd’hui globalement sans tension
sur le financement des entreprises,
c’est la stabilisation et non plus
la croissance des interventions
dans le domaine du crédit qui doit
être l’objectif de la banque
Il ne s’agit naturellement pas de figer de
manière définitive le dimensionnement
des interventions de Bpifrance qui doit
s’adapter en fonction des évolutions
du contexte économique et financier
et des besoins des entreprises. Les
conditions de financement des entre-
prises aujoud’hui plus abondantes et
plus favorables (activité accrue des
banques privées sur ce segment, taux
d’intérêt très bas) doivent cependant
appeler les actionnaires de Bpifrance à
la plus grande vigilance sur l’intensité
de son intervention.
Le financement en fonds propres
des PME : une intervention
soutenue, au risque
d’une concurrence
entre acteurs publics
Les interventions de Bpifrance,
en forte croissance, témoignent
d’une stratégie d’investissement
renouvelée
La crise de 2008 a durement atteint le
marché du capital investissement.
Prolongeant l’action contra-cyclique
de CDC Entreprises, les interventions
de Bpifrance ont fortement augmenté
au cours de la période 2013-2015, sous
l’influence notamment du programme
des investissements d’avenir (PIA). On
note, par rapport à CDC Entreprises,
la mise en œuvre d’une stratégie
renouvelée sur plusieurs aspects,
avec notamment une priorité accordée
à la consolidation du marché du capital
investissement.
Cette progression comporte toutefois
plusieurs risques
La progression des interventions de
Bpifrance dans le domaine du capital
investissement en faveur des PME, à la
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
12
Un réel dynamisme, mais un positionnement
stratégique à clarifier pour chacun des métiers
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
13
fois sur ses fonds propres et pour le
compte du PIA, notamment sur le
segment du capital innovation, soulève
la question d’un risque de surabon-
dance des fonds publics avec effet
d’éviction vis-à-vis des fonds privés
dans certains cas, notamment à travers
une augmentation artificielle de la
valorisation des entreprises. Elle pose
aussi le problème de l’articulation
entre les différentes interventions
publiques, avec un risque de duplication,
voire de concurrence. En outre,
l’augmentation des interventions de
Bpifrance sous forme d’investissements
directs au cours des dernières années est
porteuse de risques, comparée à des
interventions indirectes sous forme de
fonds de fonds qui devraient rester les
vecteurs privilégiés.
Les interventions en fonds propres
dans les grandes entreprises
et les entreprises de taille
intermédiaire, des objectifs
stratégiques incertains
Le portefeuille de participations
dans les moyennes et grosses capitali-
sations dont dispose Bpifrance, valorisé
à près de 12,5 Md€ à fin 2015, est très
largement hérité du Fonds stratégique
d’investissement (FSI)
Ce portefeuille a évolué de manière
limitée depuis la création de Bpifrance.
Les raisons en sont diverses. Dans
certains cas, une liquidité insuffisante
des
participations
explique
leur
absence de cession
3
. Dans d’autres
cas, l’État actionnaire peut être réticent
à ce que Bpifrance cède certaines lignes
d’actifs afin de garder une possibilité
d’influence sur les participations s’il les
juge stratégiques, ou afin de conserver
une marge de manœuvre en fonds
propres suffisamment importante
et flexible pour pouvoir réaliser des
opérations d’investissement excep-
tionnelles en cas de besoin.
______________________
3
C’est, par exemple, le cas du portefeuille d’ETI investies du temps du FSI, compte tenu
d’investissements pour la plupart encore récents et de plus-values incertaines.
Portefeuille de grandes entreprises cotées au 31 décembre 2015
Source : Cour des comptes d’après données comptables de Bpifrance (la valeur de marché ou
estimative représente la valorisation de la participation calculée à partir de la valeur boursière)
Un réel dynamisme, mais un positionnement
stratégique à clarifier pour chacun des métiers
Bpifrance a souhaité faire évoluer
sa stratégie d’intervention vers
le financement des ETI de croissance
Le FSI mettait l'accent sur le sauvetage
d'entreprises stratégiques en termes
d'emploi ou d'industrie pour le pays.
Bpifrance a réorienté son action vers
une logique générale de financement
de marché, plus nouvelle, résultant
de l’ambition affichée de soutenir de
façon globale la compétitivité de
l’économie française. Pour satisfaire
cet objectif, Bpifrance concentre
prioritairement son action sur le tissu
des ETI. Les investissements réalisés
dans les ETI apparaissent cependant,
dans la période récente, en retrait par
rapport aux objectifs que Bpifrance
s’était fixés. Ce constat soulève des
questions sur le rôle que peut jouer
un acteur public sur ce segment
d’entreprises, dans les conditions
économiques et financières actuelles.
Le dimensionnement du portefeuille
de participations de Bpifrance dans les
moyennes et grosses capitalisations
paraît élevé au regard de la nature
des nouveaux investissements réalisés
dans des ETI de croissance
Il apparaît que la stratégie d’investis-
sement de Bpifrance dans les ETI et
les grandes entreprises s’est, dans
certains cas, éloignée de la doctrine
d’intervention qui a prévalu lors de sa
création. Celle-ci privilégiait alors le
financement des failles de marché et
l’apport « d’argent frais »
4
dans les
entreprises. La conjoncture économique
et financière a changé depuis, et justifie
vraisemblablement une évolution de la
stratégie de Bpifrance. Il demeure que le
dimensionnement du portefeuille de
participations de Bpifrance dans les
moyennes et grosses capitalisations
paraît élevé au regard des nouveaux
investissements effectivement réalisés
par Bpifrance dans des ETI de croissance,
dont certains ne semblent pas présenter
d’intérêt stratégique particulier et/ou
répondre à un besoin de financement
des entreprises qui ne pourrait être
satisfait par le secteur privé. En outre,
leur capacité à générer des plus-values
futures demeure incertaine et, comme
toutes les interventions sous forme
d’investissements directs, elles exposent
davantage l’établissement qui les réalise
à des risques politiques ou d’image.
L’État et la Caisse des dépôts
devraient clarifier ce qu’ils souhaitent
faire de cet important portefeuille
de participations
En effet, jusqu’à présent, on constate
que Bpifrance est confrontée à des
objectifs qui peuvent paraître contra-
dictoires : utiliser le segment des
moyennes et grosses capitalisations
pour dégager un rendement élevé
permettant de compenser d’autres
activités moins rémunératrices ou
l’utiliser pour répondre à des besoins
de financement des entreprises ne
pouvant être satisfaits par le secteur
privé. Ces contradictions reflètent,
pour partie, celles des actionnaires
de Bpifrance. L’État, tout en fixant
des objectifs de rentabilité, souhaite
disposer d’une marge de manœuvre
en
fonds
propres
suffisamment
importante et flexible pour pouvoir
réaliser des opérations d’investissement
exceptionnelles en cas de besoin et le
cas échéant pourvoir aux besoins de
financement de Bpifrance financement,
tout en veillant à ce que cette enveloppe
soit investie sur des participations
porteuses de sens pour la sphère
publique. La Caisse des dépôts et
consignations apparaît, quant à elle,
davantage guidée par un objectif
patrimonial.
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
14
______________________
4
Un apport sous forme d’argent frais désigne un investissement en numéraire, sur le
marché primaire, censé accroître réellement les avoirs de l’entreprise, par opposition à un
investissement sous forme de rachat de titres, effectué sur le marché secondaire.
3
Un modèle économique
et financier fragile qui impose
un développement maîtrisé
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
15
Le modèle économique de Bpifrance
est entendu dans une perspective
élargie. Il comprend à la fois le résultat
des activités pour compte propre
(prêts en cofinancement, investissement
dans des PME, ETI, grandes entreprises
et fonds de fonds pour compte propre)
et celui des activités réalisées pour
compte de tiers, essentiellement l’État,
au travers des investissements en tant
que gestionnaire du PIA, des aides à
l’innovation et de l’octroi de garanties
de prêts. Dans la mesure où ce modèle
économique est très dépendant de
crédits alloués par l’État ou par
d’autres collectivités publiques (régions,
institutions européennes), il convient en
effet de considérer l’équilibre financier
de l’ensemble des concours publics
gérés par Bpifrance et non ses seules
activités pour compte propre, dont
certaines sont garanties par l’État.
Jusqu’à présent, les résultats financiers
de Bpifrance ont été positifs, tant en
termes de rentabilité que de solvabilité.
Pour autant, ces résultats se sont
accompagnés
d’une
hausse
des
charges d’exploitation, qui risque de
créer une base de coûts rigides. En
outre, les résultats positifs de Bpifrance
s’expliquent en grande partie par
l’apport de financements publics
importants, notamment de la part de
l’État. Or, dans la deuxième phase de
son
développement
qu’aborde
aujourd’hui
Bpifrance,
plusieurs
incertitudes ne sont pas levées, qu’il
s’agisse des financements nouveaux
que l’État pourrait consentir, des
arbitrages qu’il pourrait prendre sur
les rôles respectifs du PIA et de la
banque publique et, s’agissant des
deux actionnaires, de la doctrine
d’intervention
qu’ils
souhaitent
voir mise en œuvre sur chacun des
segments d’activités de Bpifrance
dans un environnement économique
et financier différent de celui de
2013.
Des résultats jusqu’ici positifs
Depuis sa création en 2013,
Bpifrance présente des résultats
positifs, à la fois en termes de produit
net bancaire et de rentabilité
Le résultat net du groupe Bpifrance
(hors
reclassement
des
titres
d’Orange) a fortement augmenté en
2014 et, dans une moindre mesure, en
2015 (+ 10 %) pour s’établir à 676 M€.
______________________
5
Le résultat de Bpifrance en 2013 est présenté
pro forma
. Il s’agit d’une reconstitution du résul-
tat sur l’année complète des entités consolidées dans Bpifrance investissement, Bpifrance finan-
cement et Bpifrance SA par agrégation des postes comptables mais après neutralisation d’opé-
rations réciproques les plus significatives. En 2014, le reclassement des titres d’Orange de parti-
cipations mises en équivalence en actifs disponibles à la vente, dû à la perte d’influence notable
de Bpifrance liée à la cession de 1,9 % du capital, a généré un résultat net consolidé de 661,3 M€.
Le résultat net des fonds de garantie est obtenu en retranchant au résultat net des fonds de
garantie et des aides à l’innovation le montant de la provision collective sur les activités garan-
tie et innovation. L’écart entre le résultat du groupe et la somme de ceux des filiales s’explique
par les impôts et taxes au niveau consolidé et des effets de consolidation.
6
La solvabilité de Bpifrance est examinée par la BCE, en tant que superviseur, à deux niveaux :
au niveau du groupe et au niveau de la filiale qui porte l’activité bancaire, c’est-à-dire Bpifrance
financement. L’appréciation de la solvabilité par le superviseur diffère fortement entre ces
deux niveaux : elle est satisfaisante au niveau du groupe et insuffisante au niveau de Bpifrance
financement à partir de 2017.
Un modèle économique et financier fragile
qui impose un développement maîtrisé
Source : dossiers des conseils d’administration de
Bpifrance SA et rapports annuels de Bpifrance
Bpifrance consolidé
2013
2014
2015
Résultat net
154
1 276
676
Résultat net
hors reclassement d'Orange
154
615
676
Variation n+1/n (hors Orange)
299 %
10 %
Bpifrance Financement
Résultat net
60
103
119
Variation n+1/n
72 %
16 %
Bpifrance Participations
Résultat net
99
1 207
591
Varia
Ɵ
on n+1/n
1 119 %
- 51 %
Évolution du résultat net de Bpifrance
(en M€)
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
16
La
hausse
du
résultat
net
de
Bpifrance,
hors
reclassement
d’Orange, résulte :
-
pour le pôle investissement, des plus-
values du programme de cession des
participations dans des grandes
entreprises, dans un contexte de
hausse des valorisations boursières ;
- pour le pôle financement, d’une
augmentation du résultat net de
Bpifrance
financement.
Cette
augmentation
est
néanmoins
portée par un effet volume lié à
l’augmentation
continue
des
encours de prêts qui tire le produit
net bancaire à la hausse. Elle s’ex-
plique également par la faiblesse
du coût du risque, dans la mesure
où une large partie des risques pris
par Bpifrance dans son activité de
prêts est à la charge des finances
publiques (voir
infra
).
La solvabilité de Bpifrance
est satisfaisante au niveau
du groupe
6
En 2015, celui-ci affichait un ratio de
solvabilité de 33,1 %, soit bien supé-
rieur au ratio minimum de 8 % requis
par la règlementation bancaire dans le
cadre des normes de Bâle III. Ceci
témoigne du fait que le groupe
Bpifrance est surcapitalisé au regard
des risques qu’il prend, compte tenu
de l’ampleur des fonds propres logés
dans la filiale Bpifrance participations.
Une hausse des charges
d’exploitation qui risque
de créer une base de coûts rigides
Les charges d’exploitation
de Bpifrance s’inscrivent
dans une tendance très dynamique
malgré une inflexion en 2015
La mise en place de Bpifrance et la
montée en puissance rapide de son
activité se sont traduites par une
hausse des charges d’exploitation
qui concerne au premier chef la
masse salariale, mais également
différents coûts de fonctionnement liés
aux prestations externes, à la politique
immobilière et à des frais de déplacement
et de représentation élevés.
Un modèle économique et financier fragile
qui impose un développement maîtrisé
Bpifrance consolidé
2013
2014
2015
B 2016
Charges d'exploitation
426
486
504
549
dont charges de personnel
220
241
275
282
Variation n+1/n
14 %
4 %
9 %
Bpifrance Financement
Charges d'exploitation
298
331
355
354
dont charges de personnel
165
175
197
200
Variation n+1/n
11 %
7 %
0 %
Bpifrance Participations
Charges d'exploitation
124
139
138
145
dont charges de personnel
54
64
77
81
Varia
Ɵ
on n+1/n
12 %
- 1 %
5 %
Évolution des charges d’exploitation
(en M€)
Source : dossiers des conseils d’administration
de Bpifrance SA
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
17
Cette progression fait peser
un risque d’effet de ciseau sur l’activité
de prêt et sur le résultat de Bpifrance
financement
Pour le moment, le produit net bancaire
de Bpifrance financement s’inscrit en
progression, même si son augmentation
d’une année sur l’autre depuis 2013 a
tendance à se tasser. Des risques
existent en raison, tout d’abord d’une
baisse des marges sur différents
produits
de
Bpifrance
dans
un
contexte où la concurrence bancaire
en matière de financement des PME
se fait de plus en plus forte. Ensuite,
Bpifrance financement ne pourra plus
se reposer comme auparavant sur une
hausse des encours de prêts grâce à
laquelle elle a vu ses revenus augmenter
ces dernières années, puisqu’elle
prévoit de ralentir l’augmentation
de sa production dans le cadre de
son plan à moyen terme 2016-2019.
Tant cet effet volume que l’effet prix
comportent des risques de ralentisse-
ment de l’évolution du produit net
bancaire tiré de l’activité de Bpifrance
financement.
Les charges d’exploitation, s’inscrivant
en progression depuis 2013, créent un
risque d’effet de ciseau sur l’activité de
Bpifrance financement, amplifié par le
fait que ces charges sont rigides à la
baisse.
Il convient d’anticiper suffisamment
tôt les évolutions de revenus pour
pouvoir baisser rapidement les charges
d’exploitation le cas échéant et éviter
que l’effet de ciseau ne se produise.
Un modèle économique
et financier présentant
des fragilités intrinsèques
Le modèle économique et financier
de Bpifrance présente des fragilités
qui touchent à la fois l’activité de
financement, dont l’existence repose
sur des concours de l’État, et l’activité
d’investissement, dont la capacité à
engendrer des résultats de manière
durable est incertaine.
L’activité de financement présente
une forte dépendance aux concours
publics
L’activité de financement de Bpifrance
repose pour une part importante sur
l’octroi de financements publics –
Bpifrance Financement
Produit net bancaire
481
550
615
660
dont cofinancement
345
439
500
536
dont garantie
84
91
93
94
dont innovation
51
20
22
30
Varia
Ɵ
on PNB n+1/n
14 %
12 %
7 %
Évolution du produit net bancaire
de Bpifrance financement (en M€)
Source : dossiers des conseils d’administration
de Bpifrance SA
Un modèle économique et financier fragile
qui impose un développement maîtrisé
essentiellement en provenance de l’État
– permettant d’alimenter des fonds de
garantie et des aides à l’innovation. En
effet, à la différence d’une banque
classique, une partie importante des
risques pris par Bpifrance dans son
activité de prêts ne pèse pas sur son
résultat mais est en pratique à la
charge des finances publiques. Ainsi, le
résultat de Bpifrance financement, de
l’ordre de 100 M€, ne se traduit pas par
un
bénéfice
pour
les
finances
publiques. Le financement de l’activité
de Bpifrance financement représente
une dépense nette de l’ordre de
400 M€ par an pour l’État, le résultat
net des fonds de garantie, hors dotations
nouvelles, s’établissant à - 459 M€ en
2013 et - 402 M€ en 2014
7
.
Ces besoins de financement ont été,
jusqu’à présent, satisfaits principalement
grâce au recyclage de ressources
héritées notamment de l’ex-Oséo et
de l’ex-FSI, sans que l’État n’ait eu à
en assumer directement le coût budgé-
taire réel. Or, ce recyclage, qui constitue
au demeurant un contournement des
principes budgétaires, atteint aujourd’hui
ses limites.
Dès 2017, Bpifrance devra donc faire
face à des décisions importantes en
matière de financement, d’une part
pour compenser des dotations de l’État
aux fonds de garantie structurellement
en baisse, et d’autre part pour satisfaire
les exigences prudentielles en matière
de fonds propres. Les projections des
ressources nécessaires à l’augmentation
de l’activité de Bpifrance telle que
prévue par le plan à moyen terme
2016-2019 font apparaître un besoin
de
financement
non
résolu
de
Bpifrance financement de 2,4 Md€
entre 2017 et 2019, dont 607 M€
pour les seuls fonds de garantie. Les
perspectives d’activité à l’horizon
2019 et l’évolution de la réglementation
bancaire conduisent, par ailleurs, à
anticiper un besoin en fonds propres
au niveau de Bpifrance financement.
En outre, la capacité du pôle
investissement à dégager
durablement des résultats
s’avère incertaine
En effet, le pôle investissement de
Bpifrance est essentiel dans la forma-
tion du résultat de Bpifrance puisqu’à
lui seul il représente 80 % du résultat
consolidé du groupe. Si les résultats du
pôle investissement ont été positifs
ces trois dernières années, il existe des
incertitudes sur sa capacité à engen-
drer du résultat de manière pérenne,
notamment en cas de non-renouvelle-
ment du stock de plus-values latentes
de son portefeuille d’investissement.
La stratégie de Bpifrance consiste, en
effet, à céder autant que possible et
progressivement son portefeuille de
participations dans des grandes entre-
prises cotées afin de dégager des plus-
values et remployer des fonds en
direction des ETI et PME de croissance.
Ces participations sont cependant, par
nature, peu ou pas liquides et leur
capacité à dégager des plus-values est
incertaine.
Dans ce contexte, l’État devra donc
déterminer le montant des dotations
qu’il est prêt à allouer aux activités de
garantie et d’aide à l’innovation, qui ne
peuvent être conduites sans son
concours financier.
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
18
______________________
7
Le résultat net positif des fonds de garantie en 2015, à hauteur de 35 M€, est artificiellement
élevé en raison du changement de modèle de provisionnement des risques intervenu cette année.
Un modèle économique et financier fragile
qui impose un développement maîtrisé
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
19
Une double exigence pour l’avenir :
maîtriser le développement
de l’activité et expliciter
les conditions de son financement
par l’État
Après une première phase de mise en
place et de développement, qui a été
résolument volontariste, Bpifrance
entre dans une nouvelle phase de son
existence. Elle doit faire face à de
nouveaux
enjeux
en termes
de
rythme de développement et de
positionnement de son activité. En
effet, trois ans après sa création,
Bpifrance fait face à un contexte
économique et financier différent de
celui qui avait conduit à sa constitution.
L’investissement des entreprises non
financières a, en 2015, pratiquement
retrouvé son niveau de 2008 qui repré-
sentait un point haut. Depuis 2012, la
politique monétaire accommodante
de la BCE a allégé les contraintes de
liquidité des banques privées et permis
d’accroître leur présence sur le marché
des entreprises. Bpifrance est confron-
tée, dans le même temps, aux limites
de son modèle financier qui dépend
des apports de l’État, lui-même soumis
à de fortes contraintes budgétaires.
Pour faire face à cet ensemble
de défis, la banque a élaboré
des orientations stratégiques
qui ne répondent pas complètement
aux enjeux qu’elle doit affronter
Le nouveau plan à moyen-terme
2016-2019 de Bpifrance, en date du
25 juillet 2016 et adopté par les
actionnaires le 19 septembre 2016,
affiche une stabilisation de l’activité
du groupe. Cette stabilisation n’est en
réalité que très partielle. D’une part,
elle ne concerne que les activités de
Bpifrance pour compte propre, à
l’exclusion des activités financées
en tout ou partie par l’État ou les
personnes
publiques
qui,
elles,
continuent d’augmenter. D’autre
part, la stabilisation de l’activité
envisagée désigne un ralentissement
de l’augmentation de la production
annuelle et non une croissance
zéro des nouveaux prêts, aides ou
investissements réalisés chaque
année. Par conséquent, l’activité
globale de Bpifrance a vocation à
continuer d’augmenter entre 2016
et 2019 même si c’est à un rythme
globalement moindre qu’entre 2013
et 2015.
Les hypothèses d’activité, en réalité
en hausse, du plan à moyen-terme
induisent des besoins en dotations
publiques importants qui ne sont pas
résolus à ce jour.
La croissance des encours de prêts
envisagée dans le plan 2016-2019
suppose, par ailleurs, un rehaussement
des plafonds de la garantie du pro-
gramme d’émission de titres de
Bpifrance
jusqu’ici
octroyée
par
l’EPIC. Pour pouvoir prêter davantage,
Bpifrance a besoin de s’endetter
davantage sur les marchés financiers.
Toute hausse éventuelle du plafond
de garantie du programme d’émission
de Bpifrance devrait cependant être
précédée d’une réflexion sur le niveau
et la soutenabilité de l’endettement
du pôle financement.
Un modèle économique et financier fragile
qui impose un développement maîtrisé
Une stratégie de développement
et de financement à préciser
L’État doit déterminer, pour l’avenir, le
montant des ressources publiques
disponibles pour financer l’activité de
garantie de crédits et d’innovation à
horizon 2019, ce qui permettra de
fixer de manière réaliste les objectifs
d’activité de Bpifrance dans ces
domaines. Il est nécessaire, à cet égard,
que l’État définisse des priorités entre
les différents outils de financements
publics à sa disposition que sont les
crédits budgétaires et le programme
d’investissements d’avenir.
Les deux actionnaires, État et Caisse
des dépôts, devront clarifier la question
du dimensionnement du portefeuille de
participations de Bpifrance dans les
grandes entreprises et les entreprises
de taille intermédiaire. En l’état actuel,
il apparaît que le groupe possède
un excédent de fonds propres par
rapport aux exigences règlementaires
de l’ordre de 5 Md€, localisé dans
le portefeuille de participations ETI-
grandes entreprises. Une réflexion
stratégique devrait être menée en
conséquence par les actionnaires sur le
dimensionnement de ce portefeuille et
sur l’emploi de cet excédent de capital,
afin qu’il en soit fait le meilleur usage
possible, au-delà de Bpifrance.
Dans le contexte actuel, une stabilisation
de l’activité de Bpifrance, complétée par
la maîtrise rigoureuse des charges
d’exploitation de la structure, et une
clarification de la stratégie de
financement par l’État des activités
de Bpifrance, sont les principes qui
devraient guider les réflexions des
actionnaires
sur
l’évolution
du
modèle économique et financier de
Bpifrance.
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
20
Recommandations
21
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La Cour formule les recommanda-
tions suivantes :
Au directeur général de Bpifrance
1.
mettre en place rapidement un
dispositif de gestion des risques
pleinement
conforme
aux
exigences règlementaires ;
2.
stabiliser les rémunérations des
cadres dirigeants du groupe sur la
durée du plan à moyen terme 2016-
2019 de Bpifrance ;
3.
contenir strictement le volume
des interventions en fonds propres
sous
forme
d’investissements
directs à destination des PME ;
4.
mettre en place un pilotage bud-
gétaire efficace, et assurer une maî-
trise rigoureuse de l’évolution des
charges d’exploitation, en particu-
lier de la masse salariale.
À l’État et à la Caisse des dépôts et
consignations conjointement :
5.
mettre en place un dispositif
d’évaluation externe de l’impact
socio-économique des interventions
de Bpifrance ;
6.
veiller, dans la situation écono-
mique et de marché actuelle, à maî-
triser le développement de l’activité
à moyen terme de Bpifrance.
À l’État :
7.
supprimer l’EPIC Bpifrance ;
8.
inscrire la garantie octroyée à
Bpifrance en loi de finances et dans
les engagements hors bilan de
l’État ;
9.
éviter tout recoupement entre
les interventions de Bpifrance au
titre du PIA et celles au titre de ses
fonds propres dans le domaine du
capital investissement au profit des
PME ;
10.
préciser de manière explicite et
transparente le financement du
plan d’affaires de Bpifrance.