Chambre régionale
des comptes
Le président
Dossier suivi par : Martine AZARES, greffière
Tél.
05
90
21
27
11
mazares@ggm.ccomptes.fr
Guyane
Objet :
Notification du rapport d'observations définitives
relatif
à
l'examen de la gestion de la
commune de Saint-Georges de l'Oyapock
Réf. :
contrôle n• 2014-0034
P.J. :
un rapport d'observations définitives
Lettre recommandée avec accusé de réception
Monsieur
le
Maire,
Les Abymes,
le
,-_
6
AVR.
2016
J'ai l'honneur de vous transmettre,
ci
-joint,
le
rapport comportant les observations définitives
de la chambre sur
la
gestion de la commune de Saint-Georges de l'Oyapock concernant les
exercices 2008 et suivants.
Je vous rappelle que ce document revêt
un
caractère confidentiel
qu
'il vous appartient de
protéger jusqu'à sa communication à l'assemblée délibérante.
Il
conviendra de l'inscrire à
l'ordre
du
jour de sa plus proche réunion,
au
cou
rs
de laquelle il donnera lieu à débat. Dans
cette perspective, le rapport sera joint à
la
convocation adressée à chacun de ses membres.
Dès
la
tenue de cette réunion, ce document pourra être publié et communiqué aux tie
rs
qui
feraient la demande, dans les conditions fixées par
la
loi no 78-753 du 17 juillet 1978 portant
diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et
le
public et diverses
dispositions d'ordre administratif, social et fiscal.
En
application
de
l'article
R.
241-18, je vous demande d'informer le greffe
de
la date
de
la
plus proche réunion
de
l'assemblée délibérante et de lui communiquer en temps utile copie
de son ordre
du
jour.
Je vous précise également qu'en application des dispositions de l'article
R.
241-23 du code
précité, le rapport d'observations et la réponse jointe sont transmis
au
préfet ainsi
qu
'
au
directeur régional des finances publiques.
Monsieur Georges ELFORT
Maire de Saint-Georges
de
l'Oyapock
Hôtel de Ville
Rue Jean CEDIA
97313 SAINT-GEORGES
DE
L'OYAPOCK
Parc d'activités
La
Providence-
Kann'Opé -
Bât. D BP
157-
97181 LES ABYMES Cedex
Tél. 05 90
21
26
90 - Courriel :
«
crantillesguyane@ggm.ccomptes.fr
»
Site internet :
«
www.ccomptes.fr/guade/oupe-guyane-martinique
»
2
/
2
Enfin, j’appelle votre attention sur le fait que l’article L. 243-7-I du code des juridictions
financières dispose que
« dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport
d'observations définitives à l'assemblée délibérante, l'exécutif de la collectivité territoriale ou
le président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre
présente, dans un rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a entreprises à la
suite des observations de la chambre régionale des comptes ».
Il retient ensuite que
« ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui
fait une synthèse annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est
présentée par le président de la chambre régionale des comptes devant la conférence
territoriale de l'action publique. Chaque chambre régionale des comptes transmet cette
synthèse à la Cour des comptes en vue de la présentation prescrite à l'article L 143-10-1 ».
Je vous prie de croire, Monsieur le Maire, à l’assurance de ma considération distinguée.
Le président de la chambre régionale
des comptes de la Guyane
Yves COLCOMBET
Annexe à la lettre n° 0331 du 6 avril 2016
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES
SUR LA GESTION
DE LA COMMUNE DE SAINT-GEORGES DE L’OYAPOCK
Année 2008 et suivantes
Ordonnateurs :
-
Mme Fabienne MATHURIN-BROUARD, de mars 2008 à mars 2014
-
M. Georges ELFORT, à compter de mars 2014
Rappel de procédure
La chambre a inscrit à son programme 2014 l'examen de la gestion de la commune de Saint-
Georges de l’Oyapock à partir de l'année 2008. Par lettre en date du 8 septembre 2014, le
président de la chambre en a informé M. Georges ELFORT, maire, ainsi que Mme Fabienne
MATHURIN-BROUARD, maire jusqu'en mars 2014. L’entretien préalable prévu à l’article
L. 243-1 du code des juridictions financières s’est tenu :
-
le 11 mars 2015, avec M. ELFORT
-
le 12 mars 2015, avec Mme MATHURIN-BROUARD, ordonnateur précédent en
fonctions pendant la période sous contrôle.
La chambre a arrêté, le mardi 9 juin 2015, les observations provisoires qui ont été adressées
le 22 juillet 2015 au maire en exercice et à l’ancien ordonnateur qui en en ont accusé
réception le 28 juillet 2015.
La chambre n’a reçu aucune réponse dans le délai légal de deux mois.
Après avoir entendu le rapporteur et pris connaissance des conclusions du procureur
financier, la chambre a arrêté, le 26 novembre 2015 le présent rapport d'observations
définitives.
Le rapport a été communiqué par lettre du 16 décembre 2015 à M. Georges ELFORT,
ordonnateur en fonction, ainsi qu'au précédent ordonnateur pour la partie le concernant. Les
destinataires disposaient d'un délai d'un mois
pour faire parvenir à la chambre leurs
réponses aux observations définitives.
La chambre n’a reçu aucune réponse.
Ce rapport devra être communiqué par l’ordonnateur à l’assemblée délibérante lors de la
plus proche réunion suivant sa réception. Il fera l’objet d’une inscription à l’ordre du jour, sera
joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donnera lieu à un débat.
CRC Guyane - rapport à fin d’observations définitives – Commune de Saint-Georges de l’Oyapock
2
Ce rapport sera, ensuite, communicable à toute personne qui en ferait la demande et mis en
ligne sur le site internet des juridictions financières
www.ccomptes.fr/guadeloupe-guyane-
martinique
.
Depuis la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la
République, le code des juridictions financières (art. L. 243-7) dispose que :
«
I.
-
Dans un délai d’un an à compter de la présentation du rapport d’observations définitives
à l’assemblée délibérante, l’exécutif de la collectivité territoriale ou le président de
l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre présente, dans un
rapport devant cette même assemblée, les actions qu’il a entreprises à la suite des
observations de la chambre régionale des comptes. Ce rapport est communiqué à la
chambre régionale des comptes, qui fait une synthèse annuelle des rapports qui lui sont
communiqués. Cette synthèse est présentée par le président de la chambre régionale des
comptes devant la conférence territoriale de l’action publique. Chaque chambre régionale
des comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en vue de la présentation
prescrite à l’article L. 143-10-1
[rapport public annuel]
».
« II.- Le rapport d’observations définitives que la chambre régionale des comptes adresse au
président d’un établissement public de coopération intercommunale est également transmis
par la chambre régionale des comptes aux maires des communes membres de cet
établissement public, immédiatement après la présentation qui en est faite à l’organe
délibérant de ce dernier. Ce rapport est présenté par le maire de chaque commune au plus
proche conseil municipal et donne lieu à un débat
».
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
3
S O M M A I R E
1.
PREAMBULE
............................................................................................................................................
9
1.1.
P
RECEDENTS CONTROLES ET PROCEDURE
.............................................................................................
9
1.2.
P
RINCIPALES CARACTERISTIQUES DE LA COMMUNE
-
O
RIENTATIONS DE L
’
EXAMEN DE GESTION
.........
9
2.
UNE INFORMATION BUDGETAIRE ET FINANCIERE ET UNE FIABILITE DES
COMPTES QUI PRESENTENT DES LACUNES
...............................................................................
10
2.1.
D
ES INFORMATIONS BUDGETAIRES ET FINANCIERES ABSENTES
..........................................................
10
2.2.
D
ES ANOMALIES QUI ALTERENT LA FIABILITE DES COMPTES
..............................................................
11
2.2.1.
Un rattachement des charges à l’exercice faible, voire inexistant
................................................
11
2.2.2.
La commune n’a pas inscrit sa dette envers la SIGUY
.................................................................
12
2.2.3.
Des dépenses obligatoires non mandatées
....................................................................................
12
2.2.4.
Les subventions d’investissement transférables
............................................................................
12
2.2.5.
La mise en service des immobilisations
.........................................................................................
13
2.2.6.
Les dotations aux amortissements
.................................................................................................
13
2.2.7.
Les frais d’étude à régulariser
......................................................................................................
14
2.2.8.
Des dépenses engagées en dépassement des crédits votés
............................................................
14
2.2.9.
Des insincérités au BP 2011 et au CA 2013
..................................................................................
15
3.
UNE SITUATION FINANCIERE DEGRADEE
..................................................................................
18
3.1.
O
BSERVATIONS LIMINAIRES
...............................................................................................................
18
3.2.
U
N MANQUE D
’
AUTOFINANCEMENT
...................................................................................................
18
3.2.1.
Une évolution erratique des produits et des charges
....................................................................
18
3.2.2.
Une capacité d’autofinancement qui se dégrade
..........................................................................
19
3.2.3.
Des charges de gestion grevées par l’importance des charges de personnel
...............................
20
3.2.4.
Une fiscalité directe faible
............................................................................................................
21
3.3.
U
N NIVEAU DE DEPENSES D
’
EQUIPEMENT TRES SUPERIEUR A LA MOYENNE
........................................
22
3.4.
U
N FINANCEMENT PROPRE INSUFFISANT POUR FINANCER L
’
INVESTISSEMENT
....................................
23
3.4.1.
Les difficultés rencontrées avec la SIGUY sur l’opération Gabin (groupe scolaire)
....................
24
3.4.2.
Des cessions de terrain à venir
.....................................................................................................
24
3.5.
L’
ENDETTEMENT REEL DE LA COMMUNE N
’
APPARAIT PAS DANS LES COMPTES
..................................
24
3.6.
L
E FONDS DE ROULEMENT EST CONSTAMMENT NEGATIF DEPUIS
2009
................................................
25
3.7.
U
NE TRESORERIE SOUVENT INSUFFISANTE
..........................................................................................
25
4.
UNE ORGANISATION DES SERVICES DEFAILLANTE ET UNE GESTION DES
RESSOURCES HUMAINES A BATIR
................................................................................................
26
4.1.
U
N RENOUVELLEMENT EXCESSIF SUR DES POSTES CLES
.....................................................................
26
4.2.
U
NE INSUFFISANCE D
’
ENCADREMENT ET DE COMPETENCES PENALISANTES POUR LA COMMUNE
.......
26
4.3.
U
NE ORGANISATION DES SERVICES A METTRE EN PLACE
....................................................................
27
4.4.
L’
EVOLUTION ET LA STRUCTURE DE L
’
EFFECTIF NE SONT PAS CORRECTEMENT SUIVIS
.......................
27
4.4.1.
Des indicateurs obligatoires absents ou mal renseignés
...............................................................
27
4.4.2.
Un effectif caractérisé par l’importance des contractuels
............................................................
28
4.5.
U
NE AUGMENTATION IMPORTANTE DES CHARGES DE PERSONNEL
......................................................
29
4.6.
U
N REGIME INDEMNITAIRE INSUFFISAMMENT ENCADRE
.....................................................................
29
4.7.
U
N RECOURS ABUSIF AU RECRUTEMENT DE CONTRACTUELS
..............................................................
30
4.7.1.
Des irrégularités dans le recrutement des contractuels de droit public
........................................
30
4.7.2.
Un recours excessif aux contrats aidés
.........................................................................................
33
4.8.
U
N EMPLOI DE CHAUFFEUR OCCUPE SANS CREATION D
’
EMPLOI PAR L
’
ASSEMBLEE DELIBERANTE
.....
34
4.9.
U
NE GESTION DU PERSONNEL DEFAILLANTE
.......................................................................................
34
4.10.
D
ES SERVICES TECHNIQUES PEU PERFORMANTS ET UN DISPOSITIF DE PERMANENCES ENTACHE
D
’
IRREGULARITES ET COUTEUX
..........................................................................................................
35
4.10.1.
Des services techniques peu performants avec une masse salariale élevée
.............................
35
4.10.2.
Des jours de récupération octroyés en toute irrégularité
.........................................................
36
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
4
4.11.
L
E SERVICE DES ECOLES
:
DES DEPENSES DE FONCTIONNEMENT QUI POURRAIENT DEVENIR
INCONTROLABLES
..............................................................................................................................
37
4.11.1.
Une masse salariale qui pèse fortement sur le budget de la commune
....................................
37
4.11.2.
Un temps de travail des agents d’entretien qui reste inférieur à la durée légale
.....................
39
4.12.
U
N LOGEMENT DE FONCTION ATTRIBUE AU
DGS
SANS BASE LEGALE
.................................................
39
4.13.
U
N RECOURS A DES MISSIONS DE CONSULTANT EXTERIEUR POUR LA GESTION COURANTE SANS MISE EN
CONCURRENCE
,
NI PUBLICITE
.............................................................................................................
40
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
5
SYNTHESE
Isolée à l’Est de la Guyane, à un peu moins de trois heures de route (200 km) de Cayenne,
Saint-Georges de l’Oyapock occupe une position spécifique en tant que ville frontalière avec
le Brésil mais aussi que "ville-fleuve". En face, sur l’autre rive de l’Oyapock, se situe la ville
brésilienne d’Oiapoque (entre 20 000 et 30 000 habitants), appartenant à l’Etat de l’Amapà.
Saint-Georges de l’Oyapock est une ville jeune, connaissant une croissance démographique
très forte, qui est confrontée à des défis majeurs en termes de mutation du territoire. Elle
comptait 4 046 habitants en 2014.
Le présent rapport porte sur la gestion de la commune de 2008 jusqu’à ce jour. Deux
ordonnateurs ont administré la commune pendant la période examinée : M. ELFORT, élu
maire en mars 2014, qui a effectué deux précédents mandats, de 1996 à 2008, et
Mme MATHURIN-BROUARD, maire de mars 2008 à mars 2014.
Outre la fiabilité des comptes et l’analyse financière, l’examen de la gestion de
Saint-Georges de l’Oyapock s’est principalement concentré sur les ressources humaines
dont le poids financier et la gestion appellent de nombreuses observations.
La fiabilité des comptes de la commune présente des lacunes. Les états du personnel
communal ne sont pas joints aux documents budgétaires ; les dotations aux amortissements
sont absentes ou sous-évaluées ; le rattachement des charges à l’exercice est faible ou
inexistant ; les contributions obligatoires au SDIS sont mandatées avec retard ; les restes à
réaliser sont insincères et la commune ne tient pas la comptabilité des dépenses engagées.
Enfin, ni les échéances du prêt consenti par l’AFD (1,2 M€) en décembre 2013, ni la dette
envers la SIGUY (0,64 M€) ne sont inscrits dans les comptes.
La situation financière est caractérisée par une évolution erratique des produits et, surtout,
par une augmentation des charges, engendrant un
« effet de ciseaux »
. Le fonds de
roulement net global est constamment négatif sur la période. L’autofinancement est
insuffisant pour faire face aux investissements nécessaires, qui sont relativement importants
pour la commune.
Ce constat n'est pas nouveau. Cette
« situation financière très dégradée caractérisée par un
fonds de roulement (FDR) très négatif depuis 2005 »
qui s’est aggravée en 2007 (- 1,1 M€)
et 2008 (- 1,26 M€) a déjà été mise en exergue par l’audit AFD/MAZARS de janvier 2011.
Cette situation résulte d’une masse salariale très élevée (plus de 3 M€ en 2014, soit près de
74 % des charges de gestion), qui excède à l’évidence les besoins et les capacités de la
commune, ce qui est préoccupant du fait de sa rigidité. Sa réduction constitue un enjeu
majeur pour la collectivité afin de dégager des marges de manoeuvre.
La masse salariale des services techniques est trop importante (plus d’1 M€ en 2014) au
regard du service rendu à la commune. La gestion du personnel technique est entachée
d’irrégularités récurrentes et coûteuses pour la collectivité, qui perdurent en 2015. Ainsi, les
permanences donnent lieu à paiement d’indemnités ainsi qu’à l’octroi de jours de
récupération (soit au total près de 18 mois chaque année pour l’ensemble des agents) en
toute irrégularité. En effet, pour la filière technique, la règlementation prévoit uniquement le
versement d’indemnités d’astreinte ou de permanences, à l’exclusion d’un repos
compensateur.
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
6
Les charges de personnel dans le secteur scolaire (0,73 M€ en 2014), qui s’ajoutent à des
dépenses de fonctionnement récurrentes (fournitures scolaires, fonctionnement et
maintenance des bâtiments), en forte hausse chaque année, pourraient devenir
incontrôlables du fait de l’augmentation de l’effectif scolarisé.
Cette situation est due à l’accroissement naturel de la population mais, aussi, à une
immigration élevée. Des enfants résidant au Brésil traversent le fleuve pour se rendre à
l’école française sans qu’aucun contrôle ne soit effectué par les autorités françaises à
l’arrivée des pirogues aux pontons de Saint-Georges de l’Oyapock. Des attestations de
complaisance concernant le lieu de résidence des enfants seraient établies par des
résidents, côté français, pour permettre leur inscription à l’école française.
La gestion du personnel de la commune, dans son ensemble, appelle de nombreuses
observations et, en particulier, un recours abusif au recrutement de contractuels de droit
public et des actes d’engagement irréguliers (absence de référence à la délibération créant
l’emploi, pas de précision de la fonction ni de l’affectation pour les emplois pour
« accroissement d’activité »).
Les nombreuses irrégularités constatées sont le marqueur d’un encadrement très insuffisant.
L’absence d’un directeur général des services pérenne, poste d’ailleurs non pourvu à ce jour,
provoque un déficit d’expertise et de pilotage qui a des conséquences sur l’organisation des
services communaux.
Sans méconnaître les difficultés de recrutement d’un personnel qualifié et d’encadrement,
liées à la situation géographique d’isolement de la commune de Saint-Georges de
l’Oyapock, la situation constatée dans le présent rapport, appelle des décisions urgentes de
la part de l’autorité municipale.
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1 :
Produire, à l’appui des documents budgétaires, les états annexes obligatoires nécessaires à
l’information des élus et des citoyens (informations statistiques, fiscales et financières, état
du personnel, liste des organismes de regroupement, bilan des acquisitions et cessions, liste
des concours apportés à des organismes privés, état des contrats de crédit-bail, état des
garanties d’emprunts, prêts et dettes en cours).
Recommandation n° 2 :
Rattacher les charges et les produits à l’exercice auquel ils se rapportent.
Recommandation n° 3 :
Mandater dans l’année les contributions au Service départemental d’incendie et de secours
(SDIS).
Recommandation n° 4 :
Régulariser les mises en service des immobilisations.
Recommandation n° 5 :
Constituer les dotations aux amortissements nécessaires.
Recommandation n° 6 :
Se conformer à l’obligation de tenir une comptabilité d’engagement.
Recommandation n° 7 :
Ne porter en restes à réaliser que les recettes certaines au 31 décembre de l’année
considérée.
Recommandation n° 8 :
Maîtriser les charges à caractère général.
Recommandation n° 9 :
Réduire les charges de personnel afin de retrouver des marges de manoeuvre nécessaires à
l’investissement.
Recommandation n° 10 :
Hiérarchiser les opérations d’investissement.
Recommandation n° 11 :
Pourvoir le poste de DGS et renforcer les compétences aux postes clés.
Recommandation n° 12 :
Mettre en place des procédures internes pour la commande publique, la gestion comptable
et financière et les ressources humaines.
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
8
Recommandation n° 13 :
Suivre et actualiser l’état de l’effectif du personnel municipal.
Recommandation n° 14 :
Refondre le régime indemnitaire pour le conformer aux textes en vigueur.
Recommandation n° 15 :
Se conformer strictement aux textes en matière de recrutement.
Recommandation n° 16 :
Mettre en place un suivi des congés et de l’absentéisme. Former le personnel à l’utilisation
du progiciel de gestion des ressources humaines.
Recommandation n° 17 :
Utiliser le dispositif de contrôle automatisé des temps de présence.
Recommandation n° 18 :
Se mettre immédiatement en conformité avec la règlementation prévoyant, pour la filière
technique, uniquement, le versement d’indemnités d’astreinte ou de permanence, à
l’exclusion d’un repos compensateur.
Recommandation n° 19 :
Revoir à la baisse le dispositif de permanence des services techniques, réduire sa masse
salariale et réorganiser le service afin qu’il apporte une contribution à la hauteur du coût
supporté par la collectivité.
Recommandation n° 20 :
Porter le temps de travail des agents d’entretien du service des écoles à la durée légale
annuelle de travail de 1 607 heures.
La chambre invite la collectivité à indiquer, dans sa réponse au présent rapport, les suites
qu’elle entend donner à ces demandes et recommandations.
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
9
1.
PREAMBULE
1.1.
Précédents contrôles et procédure
Le présent rapport concerne l’examen de la gestion de la commune de Saint-Georges de
l’Oyapock, inscrit au programme 2014 de la chambre, au titre des exercices 2008 et
suivants.
Un contrôle budgétaire de la commune (article L 1612-5 du code général des collectivités
territoriales (CGCT)) a été mené concernant le budget primitif 2008, budget qui n’avait pas
été voté en équilibre réel, mais avec un déséquilibre de - 102 252 €. Les propositions de
retour à l’équilibre préconisées par la chambre ont été adoptées dans leur intégralité.
La chambre a été saisie, le 19 mai 2015, par le préfet de la Guyane au sujet du déficit
(20,62 %) du compte administratif 2014.
Les comptes de la commune sont retracés dans un budget principal.
1.2.
Principales caractéristiques de la commune - Orientations de l’examen de
gestion
Excentrée à l’est de la Guyane, Saint-Georges de l’Oyapock occupe une position spécifique
en tant que ville frontalière avec le Brésil, mais aussi en tant que ville desservie par le fleuve.
L’ouverture en 2011 du pont sur l’Oyapock, de nature à entraîner une intensification des
échanges avec le Brésil, ne s’est, à ce jour, pas concrétisée. Initialement prévue en janvier
2012, l’inauguration de ce pont à hauban à l’allure altière d’un coût de l’ordre de 40 M€, y
compris les équipements et l’aménagement des routes, a été repoussée en attendant la
réalisation des infrastructures brésiliennes. Côté français les locaux et les moyens humains
sont en place (police aux frontières et douanes). Les projets (base avancée) liés à la coupe
du monde de football 2014 et aux Jeux Olympiques de 2016 au Brésil ne se sont pas
concrétisés non plus.
Alors qu’elle était de 3 503 habitants en 2009, la population de Saint-Georges de l’Oyapock
atteignait 4 046 habitants en 2014.
Cette évolution démographique a entraîné des modifications dans les obligations
budgétaires de la collectivité, en particulier, concernant le débat d’orientation budgétaire, les
restes à réaliser et les dotations aux amortissements.
Avec près de 52 % de population qui a moins de 20 ans et 70 % qui a moins de 30 ans
(données Insee 2011) et une croissance démographique très forte, la commune de
Saint-Georges de l’Oyapock est confrontée à des défis majeurs en termes de mutation du
territoire avec, en particulier, des investissements significatifs à réaliser dans les domaines
des voies et réseaux ainsi que dans l’enseignement scolaire.
La commune mentionne un taux de chômage qui se situerait entre 36 % et 50 %.
Le revenu net déclaré moyen par foyer fiscal de la commune de Saint-Georges de l’Oyapock
est de 9 306 € (revenus perçus en 2012) contre un revenu net déclaré moyen par foyer fiscal
en Guyane de 16 792 € (revenus perçus en 2012).
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
10
Le taux des foyers fiscaux imposables à Saint-Georges de l'Oyapock n’est que de 19 %.
L’arrêté préfectoral du 5 novembre 2002 a autorisé la création de la Communauté de
communes de l’Est Guyanais (CCEG), formée par les communes de Saint-Georges de
l’Oyapock, Ouanary, Camopi et Régina. Les statuts confèrent à la communauté des
compétences obligatoires en matière de développement économique et d’aménagement de
l’espace et des compétences facultatives en matière de logement et d’environnement.
Depuis 2007, la CCEG exerce la compétence
« élimination et valorisation des déchets
ménagers et assimilés ».
Le maire de Saint-Georges de l’Oyapock a été élu président de la CCEG en février 2015.
La commune de Saint-Georges de l’Oyapock est membre du syndicat du Parc naturel
régional de Guyane (PNRG).
L’instruction s’est concentrée sur la fiabilité des comptes, la situation financière et la gestion
des ressources humaines.
2.
UNE INFORMATION BUDGETAIRE ET FINANCIERE ET UNE FIABILITE DES
COMPTES QUI PRESENTENT DES LACUNES
2.1.
Des informations budgétaires et financières absentes
L’instruction budgétaire et comptable M14 a défini les modèles de maquette budgétaire qui
« doivent être respectés au niveau du détail qu’ils comportent, y compris pour les états
annexes »
qui sont destinés
« à l’information des élus et des tiers ».
La liste des états
annexés aux documents budgétaires, c’est-à-dire tant au budget primitif (BP) qu’au compte
administratif (CA), est définie par les articles L. 2313-1 et R. 2313-3 du CGCT, en vigueur à
compter de l’exercice 2006.
L’examen des comptes administratifs de la commune montre des lacunes dans ce domaine
et, en particulier :
-
les informations statistiques, fiscales et financières à caractère général sont parfois
manquantes (2010, 2011) ou incomplètes ;
-
le résultat arrêté au compte administratif 2010 (- 257 754,23 €) ne correspond pas au
résultat du compte de gestion (- 444 811 €), soit un écart de 187 056,77 € ;
-
l’état du personnel n’est pas joint en annexe aux comptes administratifs des
exercices 2010 et 2012 (articles L. 2313-1 et R. 2313-3-9° du CGCT) ou ne fournit
que des informations partielles pour les autres années (cf. point 4.4 sur l’évolution et
la structure des effectifs) ;
-
l’annexe relative à la liste des organismes de regroupement auxquels adhère la
commune qui doit présenter le montant et la forme des contributions (article R. 2313-
4 du CGCT) est manquante.
Concernant le bilan des acquisitions et cessions (commune de plus de 2 000 habitants), la
commune doit, chaque année, délibérer sur ce bilan qui doit être annexé au compte
administratif. Il apparaît que de nombreuses délibérations retracent des cessions
d’immobilisation alors même qu’aucun bilan ne figure aux comptes administratifs.
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11
En application de l’article L. 2313 du code général des collectivités territoriales, les
communes de plus de 3 500 habitants doivent présenter, en annexe aux comptes
administratifs, la liste des concours apportés en nature ou en subventions à des organismes
privés. Cette obligation n’est pas respectée par la commune.
Le prêt d’investissement d’1,2 M€ accordé par l’Agence Française de Développement (AFD),
qui devait faire l’objet d’un premier amortissement fin septembre 2014, n’apparaît pas au
compte de gestion 2014. Il en va de même pour la dette (0,64 M€) envers la Société
immobilière de Guyane (SIGUY).
Concernant les engagements hors bilan, l’état des contrats de crédit-bail en cours
(automobiles, copieurs, matériel informatique) n’a pas été produit en annexe des comptes
des exercices 2009, 2010, 2011 et 2012. En outre, les redevances annuelles sont imputées
à tort au compte 613 alors que le compte d’imputation exact est le compte 612
(«
Redevances de crédit-bail
»).
L’état des garanties d’emprunts accordées par la commune n’est pas servi pour l’ensemble
des exercices alors que l’examen des délibérations a montré que des garanties ont été
accordées, notamment, au profit de la SIGUY pour la construction de logements sociaux.
Ainsi, par délibération n°10-77 du 20 novembre 2010, la commune a accordé sa garantie
financière pour deux emprunts, de 1 716 304 € et de 1 467 696 € (construction de 56
logements PLS quartier Gabin).
Recommandation n° 1
:
Produire, à l’appui des documents budgétaires, les états annexes obligatoires
nécessaires à l’information des élus et des citoyens (informations statistiques,
fiscales et financières, état du personnel, liste des organismes de regroupement, bilan
des acquisitions et cessions, liste des concours apportés à des organismes privés,
état des contrats de crédit-bail, état des garanties d’emprunts, prêts et dettes en
cours).
2.2.
Des anomalies qui altèrent la fiabilité des comptes
Un rattachement des charges à l’exercice faible, voire inexistant
2.2.1.
Selon l’instruction M14, «
le rattachement des charges et des produits à l’exercice qu’ils
concernent est effectué en application du principe d’indépendance des exercices. Il vise à
faire apparaître dans le résultat d’un exercice donné les charges et les produits qui s’y
rapportent, et ceux-là seulement
».
Les dépenses de fonctionnement rattachées à l’exercice, ayant fait l’objet d’un engagement
préalable, concernent les opérations dont la constatation du service fait est intervenue
jusqu’au 31 décembre de l’exercice mais dont les factures ou mémoires n’ont pas été reçus
(avant la fin de la journée complémentaire). Ces charges ne peuvent être rattachées à
l’exercice que lorsque les crédits ouverts sont suffisants.
Le compte 408, notamment «
Fournisseurs, factures non parvenues
», permet d’enregistrer
et de rattacher en fin d’exercice le total des charges qui n’ont pas été mandatées mais qui
ont donné lieu à service fait. Le niveau de rattachement est mesuré par le rapport entre les
dépenses réalisées aux comptes des chapitres 60, 61 et 62, et le montant comptabilisé au
compte 408. Le tableau suivant montre, qu’à l’exception de l’année 2013, le rattachement
des charges à l’exercice est resté faible (moins de 10 %), voire inexistant jusqu’en 2012.
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12
Tableau n° 1 : niveau de rattachement des charges
En euros
2009
2010
2011
2012
2013
Dépenses réalisées
comptes 60, 61, 62 (1)
439 319
535 922
880 942
507 335
831 647
Solde c/ 408 (2)
0
6 241
55 074
0
197 961
Ratio (2/1)
0
1 %
6 %
0
23 %
Source : comptes de gestion
La commune n’a, en outre, pas pratiqué le rattachement à l’exercice des intérêts d’emprunts
courus non échus (ICNE compte 66112), rendu obligatoire par l’instruction budgétaire et
comptable M14 pour les communes de plus de 3 500 habitants, toujours selon le même
principe de l’indépendance des exercices.
Recommandation n° 2
:
Rattacher les charges et les produits à l’exercice auquel ils se rapportent.
La commune n’a pas inscrit sa dette envers la SIGUY
2.2.2.
La commune a une dette envers la SIGUY de 639 583 € (cf. détail ci-après) qui n’est inscrite
dans aucun budget.
Des dépenses obligatoires non mandatées
2.2.3.
Par lettre du 14 avril 2014, la commune a été mise en demeure par la préfecture de
s’acquitter de sa dette envers le Service départemental d’incendie et de secours (SDIS) pour
un montant total de contributions obligatoires de 123 859 €, au titre des exercices 2002,
2012 et 2013.
Une nouvelle lettre du préfet, du 24 février 2015, portait cette dette à 151 752,44 €.
Au moment du dépôt du présent rapport, la commune restait redevable de ces contributions
au SDIS, pourtant obligatoires.
Recommandation n° 3
:
Mandater dans l’année les contributions au SDIS.
Les subventions d’investissement transférables
2.2.4.
Les subventions d’investissement servant à réaliser des immobilisations qui seront amorties
doivent faire l’objet, chaque année, d’une reprise à la section de fonctionnement et
disparaitre à terme du bilan. Elles sont enregistrées au compte 131 et sont reprises
annuellement au débit du compte 1391
« Subvention d’investissement transférées au
compte de résultat »
par le crédit du compte 777
« Quote-part des subventions
d’investissement transférées au compte de résultat ».
Aucun montant n’est comptabilisé en subventions transférables et en fonds transférables.
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13
La mise en service des immobilisations
2.2.5.
Aux termes de l’instruction M14, le compte 23 «
Immobilisations en cours
» enregistre à son
débit les dépenses afférentes aux immobilisations non terminées à la fin de chaque exercice.
Il enregistre à son crédit le montant des travaux achevés. En fin d’exercice, le compte 23 fait
apparaître la valeur des immobilisations en cours. Lorsque l'immobilisation est achevée, les
dépenses portées aux immobilisations en cours sont virées au compte 21 «
Immobilisations
corporelles
» par opération d'ordre non budgétaire.
Le montant total de travaux comptabilisés au compte 23 s’élève à 22 540 724 € au
31 décembre 2013. Au cours des cinq exercices considérés, le transfert des immobilisations
terminées au compte 21 a été de 8 262 724 € (crédit - opérations non budgétaires), comme
le montre le tableau suivant :
Tableau n° 2
: mise en service des immobilisations (en euros)
Compte 23
2009
2010
2011
2012
2013
Balance d'entrée
26 013 266
26 359 311
27 085 505
20 143 145
22 540 724
Débit
346 045
847 851
2 521 792
2 829 766
Crédit (op. non budgétaire)
(1)
121 657
8 414 067
Crédit (op. budgétaire)
1 471 707
124 213
12 274
Balance de sortie
26 359 311
27 085 505
20 143 145
22 540 724
25 358 216
Source : compte de gestion
(
1)
Le transfert des immobilisations terminées du compte 23 au compte 21 s’effectue par une opération d’ordre
non budgétaire : crédit du compte 23 / débit du compte 21
Bien qu’une régularisation importante ait été effectuée en 2011 par le transfert de
8 414 067 € au compte 21, il apparaît qu’un long retard subsiste dans la régularisation des
opérations terminées.
L’absence de régularisation annuelle des comptes d’immobilisation portée au compte 23
affecte la situation réelle de l’actif du bilan de la commune. Elle retarde l’amortissement des
immobilisations achevées.
Recommandation n° 4
:
Régulariser les mises en service des immobilisations.
Les dotations aux amortissements
2.2.6.
En application de l’article L. 2321-2 du CGCT, alinéa 27, pour les communes dont la
population est égale ou supérieure à 3 500 habitants, les dotations aux amortissements des
immobilisations sont obligatoires. L’obligation d’amortir ne concerne que les biens
renouvelables
(équipements,
matériels,
installations,
agencements),
les
immeubles
productifs de revenus (acquis après 2006) et les immobilisations incorporelles (frais d’étude).
La commune reste, toutefois, libre d’étendre le champ des amortissements à d’autres biens.
Tableau n°3 : dotations enregistrées de 2009 à 2013 (en euros)
2009
2010
2011
2012
2013
0
42 835
14 649
0
100 578
Source : compte de gestion
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14
Aucune dotation aux amortissements n’a été constituée pour les exercices 2009 et 2012. La
commune a précisé qu’une régularisation était intervenue en 2013.
En application des dispositions de l’article R. 2321-1 du CGCT, la commune a l’obligation de
poursuivre jusqu’à son terme tout plan d’amortissement commencé (sauf en cas de cession,
affectation, mise à disposition, réforme ou destruction du bien).
La commune a l’obligation de produire, en annexe aux documents budgétaires, l’état des
biens qui font l’objet d’amortissements, en précisant, pour chaque bien, le coût historique, la
durée d’amortissement, la valeur nette comptable, les amortissements antérieurs et
l’amortissement de l’exercice.
Cette obligation n’a pas été satisfaite par la collectivité sur l’ensemble de la période. Un état
des amortissements pratiqués a été communiqué à la chambre au cours de l’instruction.
Recommandation n° 5
:
Constituer les dotations aux amortissements nécessaires.
Les frais d’étude à régulariser
2.2.7.
En application de l’instruction M14, les frais d’études facturés par des tiers pour la réalisation
de travaux d’investissement (compte 2031) doivent également être amortis lorsqu’ils ne sont
pas suivis de réalisation. L’amortissement doit alors être réalisé sur une période qui ne peut
dépasser cinq ans, par le débit du compte 6811 «
Dotations aux amortissements des
immobilisations incorporelles et corporelles
» et le crédit du compte 28031 afin qu’à terme,
elles ne figurent plus au bilan. Les études suivies de travaux étant pour leur part transférées
au compte de l’opération (23 ou 21).
L’examen des comptes a montré que le solde du compte 2031 est passé de 67 050,36 € en
2009 à 99 672,36 € en 2013 :
Tableau n° 4 : solde du compte 20131 (en euros)
Compte 2031
2009
2010
2011
2012
2013
Balance d'entrée
67 050,36
96 280,36
99 000,36
99 000,36
99 672,36
Débit
29 230,00
2720,00
672,00
Crédit
Balance de sortie
96 280,36
99 000,36
99 000,36
99 672,36
99 672,36
Source : compte administratif
Durant la période, aucune somme n’a été transférée, soit en amortissement pour les frais
d’étude amortissable, soit au compte de l’opération.
Des dépenses engagées en dépassement des crédits votés
2.2.8.
L’article 51 de la loi du 6 février 1992 codifiée en termes identiques aux articles L. 2342-2,
L. 3341-1 et L. 4341-1 du CGCT oblige l’ordonnateur à tenir une comptabilité des dépenses
engagées.
L’examen des comptes administratifs produits (exercice 2013 et 2014) met en évidence que
des dépenses ont été engagées en dépassement des crédits ouverts, notamment sur les
opérations d’investissement suivantes : SDA études (781), SDA raccordement réseaux
(782), SDA lagune (783) et Réseau EU primaire (784).
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15
En application de l’instruction M14, en cas de vote par opération d’équipement, chacune des
opérations correspond à un chapitre (n° de l’opération) de dépenses et le contrôle de
l’existence des crédits budgétaires doit alors être vérifié au niveau de ce chapitre.
Aux termes de l’article 1 de l’arrêté du 26 avril 1996 relatif à la comptabilité de l’engagement
des dépenses des communes : «
L’engagement
juridique est l’acte par lequel la collectivité
ou l’établissement public créée ou constate à son encontre une obligation de laquelle
résultera une charge. Il doit rester dans les limites des autorisations budgétaires. Le contrôle
de la disponibilité des crédits est opéré lors de l’engagement comptable, qui est préalable ou
concomitant à l’engagement juridique ».
Recommandation n°6
:
Se conformer à l’obligation de tenir une comptabilité d’engagement.
Des insincérités au BP 2011 et au CA 2013
2.2.9.
Au budget primitif 2011 : des recettes de fiscalité indirecte nettement surévaluées
Les recettes de fonctionnement enregistrées au BP 2011 ont été surévaluées. Au compte
7373 (produit de l’octroi de mer), dont le produit moyen sur la période se situe autour de
1,3 M€, la prévision budgétaire 2011 a été surestimée : 2,4 M€ (contre 1,1 M€ constaté au
compte administratif). Il en va de même pour le produit de la taxe sur les carburants.
Au compte administratif 2013 : 7,5 M€ de recettes insincères inscrites en restes à réaliser
Pour être sincères, les recettes portées en restes à réaliser au compte administratif doivent
être juridiquement «
certaines
» au 31 décembre de l’année considérée.
L’examen des pièces produites à l’appui des recettes portées en restes à réaliser sur quatre
opérations d’équipement examinées (cf. ci-après) a montré que certaines subventions
inscrites en recettes ne répondaient pas à ce critère et ne pouvaient en conséquence être
comptabilisées en restes à réaliser.
1 - Opération n° 82 : Groupe scolaire Gabin
Le compte administratif retrace, en recettes à réaliser, la totalité du financement prévu pour
l’opération, conformément au plan arrêté, soit 5 912 590,90 €, dont 1 616 773,90 € du
FEDER, 3 112 908 € en subvention d’Etat et un emprunt de 1 182 909 € (prêt AFD).
Le prêt de l’AFD a fait l’objet d’une décision d’octroi fin 2013. Concernant les financements
publics, la convention FEDER datée du 12 mai 2014 ne peut être retenue au titre du compte
administratif 2013 et aucun justificatif de la subvention d’Etat n’a été produit. En
conséquence, si la recette d’emprunt peut être portée en restes à réaliser, comme recette
certaine, au 31 décembre 2013, tel n’est pas le cas pour les subventions du FEDER et de
l’Etat (4 729 682 €).
De surcroît, la chambre constate que si les recettes sont mentionnées, en revanche, aucune
dépense n’est portée à l’opération en restes à réaliser (cf. tableau ci-dessous).
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16
Tableau n° 5 : restes à réaliser sur groupe scolaire Gabin (en euros)
Crédits ouverts
réalisé
Restes à réaliser
Dépenses
12 750
0
637
Recettes
11 900
0
5 912 590
Source : compte administratif 2013
2 - Opérations retenues dans la convention cadre passée entre la région et la
commune pour le « contrat territorial 2011-2013 »
La convention cadre du 28 avril 2011 signée entre la région et la commune prévoyait de
planifier sur trois ans les interventions à réaliser sur le territoire de la commune de
Saint-Georges sur la période 2011 à 2013. Une convention annuelle devait fixer, pour
chaque exercice budgétaire, les actions retenues au contrat territorial, sur la base d’une liste
d’opérations présentée par la commune, qui bénéficierait d’un cofinancement de la région.
Au 31 décembre 2013, le compte administratif de la commune enregistrait quatre opérations
principales retenues au titre du contrat territorial pour l’année 2011, conformément à la
convention du 28 avril 2011.
Tableau n° 6 : restes à réaliser concernant le contrat territorial (en euros)
N°
Libellé
Coût
Dont participation Région R à R dépenses R à R recettes
7102 Base loisirs Maripa
1
4 639 400
1 280 668
48 889,02
1 280 668
103
Aire jeux espérance
75 000
60 000
0
60 000
110 Agent de développement local
55 000
55 000
0
55 000
102
Carbet traditionnel
50 000
40 000
0
40 000
Total
4 819 400
1 435 668
48 889,02
1 435 668
Source : compte administratif 2013
Le contrat de partenariat n’a pas donné lieu à commencement d’exécution de la part de la
commune qui n’a engagé aucune dépense, à l’exception de 51 433 € réalisés pour
l’opération 7102. En outre, le partenariat établi en 2011 n’a pas été suivi annuellement
comme le prévoyait la convention-cadre.
Aussi, les recettes inscrites en restes à réaliser au 31 décembre 2013 qui sont reportées
depuis 2011, pour des projets arrêtés au titre de l’année 2011, dans le cadre du contrat
territorial, ne peuvent-elles être considérées comme juridiquement certaines au 31 décembre
2013.
3 - Opération n° 783 : SDA Lagune
Le coût de l’opération a été estimé à 3 800 000 € (2011) avec un plan de financement qui
intègre les subventions suivantes :
-
FEADER
2
:
2 393 869,22 € :
-
Région :
760 000,00 € ;
-
Etat :
422 447,51 € ;
-
Autres :
223 663,26 €.
1
la participation de la région pour la base de loisirs Maripa était prévue à hauteur de 320 167 € par an sur une
durée de quatre ans. La totalité a été enregistrée en reste à réaliser dès 2011.
2
Fonds européen pour l’aménagement et le développement rural
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
17
Le compte administratif 2013 enregistre à l’opération, au 31 décembre, en reste à réaliser,
224 720,83 € en dépenses et 1 748 000,15 € en recettes, dont 211 223,76 € (Etat),
228 000,00 € (région), 1 196 934,75 € (FEADER) et 111 841,64 € (autres).
L’examen des pièces justificatives produites par la commune, à l’appui des recettes restant à
réaliser, ne permet pas d’en vérifier l’exactitude. En outre, en ce qui concerne le FEADER,
sur un montant prévu au plan de financement de 2 393 869,22 €, 1 196 934,58 € ont été
réalisés en 2012. Au vu des justificatifs présentés, l’inscription en reste à réaliser au 31
décembre 2013 de 1 196 934,75 €, au titre du FEADER, n’est pas justifiée.
4 - Opération 781 : Programme rural – convention d’aide aux équipements d’adduction
en eau potable dans les zones rurales
La convention signée le 13 décembre 2010 entre la commune et la préfecture de la Guyane
prévoit l’attribution d’aides de l’Europe (FEADER), de l’Etat et du CNES pour le financement
de travaux de conduite d’opération et de maîtrise d’oeuvre. Sur un total de dépenses éligibles
de 250 000 €, les aides apportées représentent 200 000 €, dont 154 000 € du FEADER.
La date d’achèvement des travaux, prévue initialement pour le 25 janvier 2012, a été
reportée, par avenant, au 30 septembre 2012.
Au 31 décembre 2013, le compte administratif de la commune enregistre, au compte de
l’opération, des restes à réaliser en dépenses de 20 207,79 € (dépenses cumulées :
230 158,25 €) et des recettes restant à réaliser de 200 000 €, soit la totalité des aides
programmées. La commune n’a pas pu justifier la non caducité des subventions à cette date
dont la plus importante, du FEADER (154 464,77 €), est conditionnée par l’attribution des
autres subventions (Etat, CNES) qui restent également à réaliser.
Sur les 11 083 077,66 € inscrits au compte administratif de 2013, le montant total des
recettes à réaliser non justifiées au 31 décembre 2013 s’établit donc, comme suit, à
7 516 749,42 € :
Tableau 7 : recettes à réaliser non justifiées au 31/12/2013
Source : Compte administratif de 2013 et CRC
Recommandation n° 7
:
Ne porter en restes à réaliser que les recettes certaines au 31 décembre de l’année
considérée.
En euros
Etat
Région
FEADER
Groupe scolaire Gabin
3 112 908,00
1 616 773,90
Contrat territorial 2011/2012
1 435 668,00
SDA Lagune
1 196 934,75
Programme rural
154 464,77
Total
3 112 908,00
1 435 668,00
2 968 173,42
Total général
7 516 749,42
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
18
3.
UNE SITUATION FINANCIERE DEGRADEE
3.1.
Observations liminaires
L’analyse porte sur les données comptables extraites des comptes de gestion sujets aux
anomalies décrites ci-dessus. Elle est donc affectée par des biais dont il faut tenir compte.
Des comparaisons (ratios de structure et de niveau) sont établies par référence à la
moyenne des communes de 3 500 à 5 000 habitants appartenant à un groupement fiscalisé.
3.2.
Un manque d’autofinancement
Une évolution erratique des produits et des charges
3.2.1.
La gestion de la commune est marquée par une évolution erratique du montant des produits
(pour 2014, la collectivité présente des recettes anormalement faibles (relatives à l’octroi de
mer et à la taxe sur les carburants, cf. annexe) non expliquées à ce stade) et, surtout, des
charges en augmentation, engendrant un « effet de ciseaux » qui entraine un excédent de
fonctionnement faible, voire négatif.
NB : Les différents graphiques présentés ci-après seront actualisés, concernant
l’année 2014, après vérification par la commune de ses recettes de 2014.
Graphique n° 1 : évolution des charges et des produits
Source : comptes de gestion
L’excédent brut de fonctionnement (EBF), qui est le premier solde intermédiaire de gestion,
correspond à l’excédent des produits courants sur les charges courantes. Il représente la
ressource fondamentale de la commune, hors produits et charges financiers et exceptionnels
et livre une information importante sur l’équilibre financier et budgétaire structurel de la
collectivité.
L’EBF permet donc de mesurer la capacité d’une collectivité locale à dégager une épargne
de son fonctionnement courant ; cette épargne est indispensable pour permettre le
remboursement des emprunts ou l’autofinancement des dépenses d’équipement.
0
1 000 000
2 000 000
3 000 000
4 000 000
5 000 000
2009
2010
2011
2012
2013
Evolution des produits et charges de gestion
produits
charges
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
19
Tableau n° 8 : évolution de l’EBF
En euros
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Produits de
gestion (A)
2 409 311
3 614 005
3 971 341
3 772 512
3 811 004
2 871 501
Charges de
gestion (B)
2 501 739
2 714 331
4 159 227
3 601 881
4 185 749
4 099 851
EBF (A-B)
- 92 429
899 674
-187 887
170 631
-374 745
-1 228 350
EBF/Produits
de gestion
NS
24,9 %
NS
4,5 %
NS
NS
Source : comptes de gestion
Ainsi, l’EBF varie d’une année sur l’autre de façon importante. Négatif en 2009, 2011, 2013
et 2014, et très faible en 2012, il traduit une gestion courante très contrainte résultant d’une
évolution inverse des produits et les charges de gestion. Alors que les produits de gestion de
la commune ont augmenté de 58,2 % entre 2009 et 2013, les charges de gestion ont
progressé plus vite (+ 67,3 %) sur la même période.
Le tableau suivant met en exergue la faiblesse de l’EBF de Saint-Georges par rapport à la
moyenne nationale des communes de même strate.
Graphique n° 2 : évolution de l’EBF par rapport à la moyenne des communes
Source : DGFIP
Une capacité d’autofinancement qui se dégrade
3.2.2.
3.2.2.1.
S’agissant de la CAF brute
La capacité d’autofinancement (CAF) brute représente l’épargne de gestion, augmentée des
produits exceptionnels et financiers et diminuée des charges exceptionnelles et financières.
Elle renseigne sur la capacité de la collectivité à financer par elle-même les opérations
d’investissement.
Tableau n° 9 : évolution de la CAF brute
En euros
2009
2010
2011
2012
2013
2014
CAF brute
- 89 668
899 494
- 207 648
340 167
- 122 728
- 671 200
- Annuité en capital de la dette
118 302
0
47 190
37 752
0
0
= CAF nette
-207 969
899 494
-254 838
302 415
-122 728
-671 200
CAF brute en % des produits de gestion
NS
24,9 %
NS
9,0 %
NS
NS
Source : comptes de gestion
-200
-100
0
100
200
300
2009
2010
2011
2012
2013
EBF commune
EBF moyenne
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
20
Après intégration des résultats exceptionnels et financiers (montants limités), la CAF brute, à
l’instar de l’EBF, est négative en 2009, 2011, 2013 et 2014, alors que, pour ne pas être
considérée comme préoccupant, ce niveau de CAF brute doit atteindre au moins 15 % des
produits de gestion.
Le graphique suivant, qui compare les montants, rapportés au nombre d’habitants, de la
CAF de la commune à la moyenne nationale des communes de même strate, met nettement
en exergue la faiblesse de la CAF brute sur la période (sauf en 2010), par rapport à la
moyenne des communes de même strate démographique.
Graphique n° 3 : évolution de la CAF par rapport à la moyenne
Source : DGFIP
3.2.2.2.
S’agissant de la CAF nette
Elle
représente l’épargne de gestion diminuée du remboursement en capital de la dette et
permet de mesurer le niveau de l’autofinancement réellement disponible pour le financement
des opérations d’investissement.
Après remboursement des annuités du capital de la dette, qui reste faible, la CAF nette est
négative sur la période (sauf en 2010 et 2012), suivant ainsi les mêmes tendances que la
CAF brute.
Cette situation montre l’incapacité de la commune à dégager des ressources propres de
façon pérenne pour le financement de ses investissements.
Des charges de gestion grevées par l’importance des charges de personnel
3.2.3.
Tableau n° 10 : évolution des charges de gestion
En euros
2009
2010
2011
2012
2013
2014
charges à caractère général
444 155
555 985
874 372
525 182
853 320
561 272
charges de personnel
1 817 396
1 871 849
2 695 291
2 599 623
2 885 451
3 026 213
subventions de fonctionnement
33 481
146 319
293 706
379 743
286 512
294 776
autres charges de gestion
206 707
140 178
295 859
97334
160 466
217 590
Total charges de gestion
2 501 739
2 714 331
4 159 227
3 601 881
4 185 749
4 099 851
Source : comptes de gestion
-100
0
100
200
300
2009
2010
2011
2012
2013
CAF commune
CAF moyenne
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
21
Les charges à caractère général sont peu maîtrisées ; elles ont évolué de façon erratique sur
la période. Elles sont passées de 444 155 € en 2009 à 853 320 € en 2013, soit une
augmentation de 92,1 %. Elles représentaient 20,4 % des charges de gestion en 2013.
L’examen des différents postes de dépenses met en exergue des augmentations
significatives, notamment concernant les frais de télécommunication, les honoraires, le
crédit-bail (photocopieurs, voiture) et la maintenance.
En 2013, le ratio des charges de fonctionnement par habitant se situe à 1 037 € contre 891 €
pour la moyenne des communes de même strate.
Recommandation n° 8
:
Maîtriser les charges à caractère général.
Les charges de personnel sont élevées. Elles représentent près de 74 % des charges de
gestion en 2014. Elles ont fortement augmenté (+ 67 %) entre 2009 et 2014. Cette hausse
significative, particulièrement à partir de 2011, est en partie liée à la prise en charge
d’arriérés de salaires, suite à des régularisations de carrière, accusant un retard important,
selon l’ordonnateur, en fonction à cette date.
Selon les données publiées par les ministères des finances, en 2013, le ratio des charges de
personnel par habitant de la commune de Saint-Georges de l’Oyapock (698 €) est supérieur
de 69 % à la moyenne de la strate (413 €).
La gestion des ressources humaines fait l’objet d’un développement détaillé dans le chapitre
suivant (chapitre 4) du rapport.
Ce niveau de charges est préoccupant eu égard à la rigidité des dépenses de personnel. La
réduction de la masse salariale représente un enjeu majeur pour la collectivité.
Recommandation n° 9
:
Réduire les charges de personnel afin de retrouver des marges de manoeuvre
nécessaires à l’investissement.
Une fiscalité directe faible
3.2.4.
Alors que la fiscalité indirecte (l’octroi de mer et la taxe sur les carburants) représentait 55 %
des ressources de la collectivité en 2013 (cf. annexe), la fiscalité directe reste faible par
rapport au taux moyen départemental.
Tableau n° 11 : les ressources liées à la fiscalité directe
En euros
2009
2010
2011
2012
2013
2014
taxes foncières et
habitation
72 775
146 608
340 576
173 090
255 265
228 706
Source : comptes administratifs
L’examen détaillé des ressources fiscales propres montre que les ressources liées aux taxes
foncières et d’habitation sont faibles et peu régulières (cf. tableau ci-dessus) en dépit de la
révision des bases fiscales mise en oeuvre en 2011, selon la commune.
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
22
Les taux d’imposition votés par la commune (TH, TFB, TFNB) sont inchangés depuis 2009.
En 2014, ils se situent en deçà de la moyenne départementale (cf. tableau ci-après).
Tableau n° 12 : comparaison des taux d’imposition par rapport
au taux moyen départemental
En %
Taux voté
par la commune
Taux moyen
Guyane 2014
Taxe d’habitation (TH)
15,25
18,15
Taxe sur le foncier bâti (TFB)
19,25
21,27
Taxe sur le foncier non bâti (TFNB)
20,33
47,73
Source : Etat fiscal 1259
Le produit des impôts locaux par habitant est très inférieur à celui des communes de même
strate (cf ci-dessous). En 2013, il représente seulement 15 % du produit des impôts locaux
moyen par habitant.
Tableau n° 13 : produit des impôts locaux : comparaison avec
la moyenne de la strate
En euros par habitant
2009
2010
2011
2012
2013
commune
21
55
86
41
62
moyenne
341
355
373
387
407
Source : Alize2.finances.gouv.fr
La commune, qui doit faire face à des dépenses d’équipement importantes (voies et réseaux
et constructions d’écoles), pourrait solliciter davantage la contribution de ses administrés par
l’augmentation de ses recettes fiscales en alignant la taxe d’habitation (15,25 %), inchangée
depuis 2009, sur le taux moyen en Guyane (18,15 %).
Concomitamment, l’actualisation des bases fiscales, en relation avec la Direction régionale
des finances publiques, permettra d’augmenter les recettes fiscales via un élargissement de
l’assiette, sans alourdir davantage la fiscalité des contribuables qui y sont déjà assujettis.
En considérant les bases d’impositions prévisionnelles pour 2015, un alignement de la taxe
d’habitation sur le taux moyen départemental permettrait à la commune de viser un produit
fiscal de 265 000 € (source : DGFIP).
3.3.
Un niveau de dépenses d’équipement très supérieur à la moyenne
A partir de 2011, la commune a atteint un niveau de dépenses d’équipement très supérieur à
la moyenne des communes de même strate, en particulier en 2013 (cf. graphique ci-après).
Graphique n° 4 : dépenses d’équipement par habitant par rapport
à la moyenne
Source : Alize2.finances.gouv.fr
0
500
1000
2009
2010
2011
2012
2013
Commune
Moyenne
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
23
Un très grand nombre d’opérations d’équipement a été lancé sur la période sous revue.
Toutefois, peu d’entre elles sont effectivement réalisées et certaines sont reportées d’année
en année. La liste des opérations est trop importante. Le suivi de tous ces projets, qui
appellent des subventions importantes et, donc, un suivi rigoureux, n’apparaît pas
compatible avec la faible expertise de la commune.
Recommandation n° 10
:
Hiérarchiser les opérations d’investissement.
3.4.
Un financement propre insuffisant pour financer l’investissement
Le besoin de financement propre de la section d’investissement (hors emprunts) de la
commune a évolué ainsi sur la période sous revue :
Tableau n° 14 : financement propre disponible et dépenses d’équipement
En euros
2009
2010
2011
2012
2013
2014
CAF nette ou disponible (C)
-207 969
899 494
-254 838
302 415
-122 728
-671 200
+ Fonds de compensation de la TVA
(FCTVA)
275 966
0
445 241
233 899
248 956
396 598
+ Subventions d’investissement reçues
640 870
758 313
425 853 2 775 387 2 131 773 1 607 168
= Recettes d’inv. hors emprunt (D)
916 836
758 313
871 094
3 009 286 2 380 730
2 003 766
Financement propre disponible =(C+D)
708 867 1 657 808
616 256
3 311 701
2 258 002 1 332 566
- Dépenses totales d’équipement
537 788 1 015 640 1 608 038 2 562 344 2 825 467 1 766 340
= Besoin (-) ou capacité (+) de
financement propre
171 078
642 167
-991 781
749 357
-567 465
-433 774
Emprunts nouveaux
0
0
0
0
0
0
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du
fonds de roulement net global
171 078
642 167
-991 781
749 357
-567 465
-433 774
Source : comptes de gestion
Les dépenses d’équipement sont essentiellement financées par des subventions
d’investissement reçues (fonds européens, Etat, Région et CNES) et le fonds de
compensation pour la TVA (FCTVA). Elles sont élevées et ont fortement augmenté chaque
année, à partir de l’exercice 2010, et baissent en 2014, comme le montre le tableau ci-
dessus.
A partir de 2011, le financement propre disponible est insuffisant pour financer les dépenses
d’équipement.
Le taux de participation communal aux opérations d’investissement est généralement de
20 %. Il faut préciser que, du fait de la dynamique démographique qui caractérise la
commune, les investissements auxquels elle doit répondre, dans le domaine des voies et
réseaux mais, aussi, dans le secteur scolaire, sont très importants. Dans ce secteur, pour un
investissement donné (évalué à 175 000 € par classe par l’AFD en 2012), un
autofinancement de la collectivité d’au moins 15 % est nécessaire afin de régler la part
communale des investissements (subventionnés à 80 %) ; elle doit, de même, disposer
d’une trésorerie abondante pour avancer les autres fonds.
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
24
Les difficultés rencontrées avec la SIGUY sur l’opération Gabin (groupe scolaire)
3.4.1.
Le projet initial a été adopté par délibération du 30 mars 2005. Ces difficultés sont
l’illustration d’une opération dont l’avancement est laborieux.
Au moment de la résiliation de la convention de mandat avec la SIGUY, celle-ci avait engagé
des travaux d’un montant de 639 583 €. Une délibération du 25 avril 2014 prévoit que la
convention de mandat établie entre la commune et la SIGUY sera résiliée à l’amiable avec
règlement à la SIGUY des dépenses engagées pour le montant précité ; montant que la
commune reste à lui devoir.
Cette opération a été engagée dans des conditions irrégulières, sans mise en concurrence,
et les travaux ont débuté avant la signature de la convention de mandat. Le financement est
porté en recettes mais rien n’est porté en dépense.
De plus, l’avancement de l’opération se révèle compliqué du fait du manque de trésorerie de
la commune. Cette situation l’a conduite à recourir à un prêt de financement de l’AFD, fin
2013, d’un montant de 1,18 M€, pour couvrir sa part de financement propre, et à solliciter
une demande de prêt à l’AFD d’1,6 M€ pour le préfinancement de la subvention européenne
(FEDER). Les délais de l’opération sont contraints car l’opération doit être achevée en
septembre 2015 pour conserver la part de financement européen.
Des cessions de terrain à venir
3.4.2.
Les terrains occupés (ADIMO, ADIPA, Espérance, Savane, Maripa) doivent faire l’objet
d’une régularisation d’ici la fin de l’année 2015.
Selon la commune, un prix de cession a été arrêté par délibération en accord avec les
services de l’Etat. La commune estime à 1 M€ le montant à recevoir.
3.5.
L’endettement réel de la commune n’apparaît pas dans les comptes
Au 31 décembre 2013, l’encours de la dette restant à rembourser était faible. Il s’élevait à
147 119,03 €.
Toutefois, le prêt d’investissement d’1,18 M€ accordé en décembre 2013 par l’AFD, qui
devait faire l’objet d’un premier amortissement en septembre 2014, n’apparaît pas dans les
comptes de la commune.
La commune doit inscrire sa dette envers l’ AFD et ses échéances.
La commune a eu recours à une ligne de trésorerie souscrite auprès de l’AFD dont le solde,
de 906 171 €, enregistré au compte 519, au 31 décembre 2013, reste à régulariser.
La régularisation de ce solde n’est aujourd’hui pas justifiée.
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
25
3.6.
Le fonds de roulement est constamment négatif depuis 2009
Le fonds de roulement peut se définir comme la résultante des excédents et des déficits
accumulés, année après année. Il correspond au résultat de clôture du compte de gestion.
C’est un agrégat synthétique qui permet d’analyser la situation financière d’une collectivité
sur une longue période, au-delà des résultats annuels qui peuvent être plus aléatoires.
Le fonds de roulement a été constamment négatif depuis 2009 ; il s’élève à -1,08 M€ en
2013 et à -1,51 M€ en 2014.
Sur l’ensemble de l’exercice, le fonds de roulement négatif, engendré par des dépenses
totales supérieures aux recettes totales, entraîne une insuffisance de trésorerie, à l’exception
de 2013.
3.7.
Une trésorerie souvent insuffisante
Cette situation
a pénalisé la commune dans le lancement de ses opérations d’équipement et
l’a contrainte à recourir au préfinancement des subventions européennes (PSE)
3
, par la
souscription de prêts à court terme auprès de l’AFD.
Tableau n° 15 : situation de trésorerie
En euros
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Trésorerie nette
-303 233
-648 953
-602 438
-551 289
1 234 771
1 181 413
En nombre de jours de charges
courantes
-43,9
-87,3
-52,8
-55,8
107,7
105,2
Dont trésorerie active (c/515)
602 762
257 218
303 733
354 882
2 140 942
2 087 585
Dont trésorerie passive (c/519)
905 995
906 171
906 171
906 171
906 171
906 171
Source : d’après les comptes de gestion.
En fin d’exercice, à l’exception de 2013 et 2014, la trésorerie nette est systématiquement
négative du fait du montant plus important de l’encours du prêt de préfinancement (trésorerie
passive) que les disponibilités du compte 515 (trésorerie active).
Le montant des fonds provenant d’avances de trésorerie est enregistré au compte 5193. Ce
compte présente depuis 2010, en fin d’exercice, un solde inchangé de 906 171 € alors
même qu’il devrait être soldé en fin d’exercice
par le remboursement de la ligne de trésorerie
ou par le transfert au compte 16 (consolidation).
L’encours de la dette à court terme de la collectivité doit être clarifié. Il appartient à la
commune de régulariser, en accord avec l’AFD et le comptable, les opérations portées au
compte 519.
Le compte 519 est destiné à recevoir le montant des fonds provenant d’avances de trésorerie (comptes
5191 et 5192) et de l’ouverture d’une ligne de crédit dans un établissement financier (compte 5193).
Il est crédité par le débit du compte au Trésor lors de l’encaissement des fonds, au vu de la
délibération produite au comptable. Il est débité lors du remboursement de ces fonds par le crédit du
compte au Trésor, les intérêts étant enregistrés au compte 6615 « Intérêts des comptes courants et de
dépôts créditeurs ».
3
Le PSE vise à appuyer les collectivités locales des DOM confrontées à des difficultés passagères de trésorerie
de bénéficier de co-financements des fonds structurels européens pour leurs opérations d'investissements, en
leur permettant de préfinancer les subventions communautaires qui leur sont allouées
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
26
4.
UNE ORGANISATION DES SERVICES DEFAILLANTE ET UNE GESTION DES
RESSOURCES HUMAINES A BATIR
L’encadrement très insuffisant (en particulier, absence d’un directeur général des services
pérenne, poste d’ailleurs non pourvu à ce jour) provoque un déficit d’expertise et de pilotage
ainsi qu’une organisation des services communaux défaillante.
La commune se caractérise également par :
-
une surreprésentation des catégories C,
-
un renouvellement important d’agents sur les postes de direction clés,
-
un service des affaires financières et un service des ressources humaines qui
reposent, l’un et l’autre, sur une seule personne, de catégorie C, dont les
compétences sont insuffisantes.
En mars 2015, la situation n’a toujours pas évolué et l’organisation des services reste peu
performante.
Sans méconnaître les difficultés de recrutement liées à la situation géographique d’isolement
qui caractérise Saint-Georges de l’Oyapock, cette situation appelle des décisions urgentes
de la part de l’autorité municipale.
4.1.
Un renouvellement excessif sur des postes clés
Ce constat porte, d’abord, sur la direction générale des services mais aussi sur le service
des ressources humaines dans lequel sept agents se sont succédé à la direction entre 2008
et 2014.
Deux secrétaires généraux se sont succédé à la direction des services entre 2008 et 2010.
La commune a ensuite fait appel à un groupement de trois experts d’ABC Consulting
(mandataire), d’Ariana Conseil et de SCORP, qui ont occupé, successivement, la direction
générale des services de 2010 à 2011.
La commune a ensuite recruté un directeur des affaires générales, poste créé par
délibération du 15 mars 2013, pour une durée de trois ans à compter du 1
er
juin 2013. La
nouvelle autorité municipale a mis fin à ce contrat, de façon anticipée, en janvier 2015.
A ce jour, la direction générale des services est vacante.
4.2.
Une insuffisance d’encadrement et de compétences pénalisantes pour la
commune
L’effectif compte actuellement un seul agent de catégorie A (la bibliothécaire) et un seul
agent de catégorie B (service de l’urbanisme). Les services administratifs majeurs tels que le
service comptable et financier et le service des ressources humaines sont restés longtemps
et demeurent encore, l’un et l’autre, sous la responsabilité d’un agent de catégorie C. De
surcroît, le fait de n’avoir qu’un agent en charge du service comptable et financier et qu’un
agent en charge des ressources humaines pose un sérieux problème de continuité du
service lorsque ces derniers sont en congés ou en formation.
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
27
Les deux agents de catégorie C faisant fonction actuellement semblent être à même d’en
assurer à terme l’entière compétence, sous réserve qu’ils bénéficient, non seulement, de
l’appui d’un directeur général des services, mais aussi de la formation nécessaire.
Recommandations n° 11
:
Pourvoir le poste de DGS et renforcer les compétences aux postes clés.
4.3.
Une organisation des services à mettre en place
L’organisation actuelle repose sur un organigramme inadapté, élaboré sous l’ancienne
mandature, qui souffre d’une trop grande dispersion des activités en de nombreux petits
services. Il s’avère, en outre, de pure forme car de nombreux postes ne sont pas pourvus,
dont celui de DGS précité.
Enfin, aucun document officialisant les procédures internes validées par l’assemblée
délibérante n’a pu être produit. Seuls existent quelques « outils de travail » élaborés à
l’initiative des responsables de services et pour leur usage interne (guide de procédure pour
la « commande publique », guide de procédure « à l’usage des techniciens en charge du
budget »).
Recommandation n° 12
:
Mettre en place des procédures internes pour la commande publique, la gestion
comptable et financière et les ressources humaines.
4.4.
L’évolution et la structure de l’effectif ne sont pas correctement suivis
Des indicateurs obligatoires absents ou mal renseignés
4.4.1.
La collectivité a rencontré des difficultés pour présenter une situation de l’effectif municipal et
son évolution sur la période. De plus, l’état de l’effectif, qui doit être joint en annexe des
documents budgétaires, n’a pas été produit ou renseigné conformément à l’instruction
budgétaire et comptable M14. La chambre rappelle que cet état doit répondre précisément
aux critères de présentation suivants : filières, grade, titulaires et non titulaires, temps
complet ou non, catégories de contractuels (par référence à la loi n° 84-53 du 26 janvier
1984 modifiée), emplois permanents et non permanents, quotité de travail pour agents à
temps non complet, conditions de rémunération des non titulaires.
En outre, en application de l’article 33 de la loi 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, la commune doit
présenter, au moins tous les deux ans, un rapport sur l’état de la collectivité. Ce rapport doit
indiquer les moyens budgétaires et en personnel de la collectivité et donner de nombreux
renseignements sur la gestion du personnel en termes de recrutement, d’avancement, de
formation, etc. Ce rapport n’a pas été présenté, ni au comité technique (CT) que la
collectivité n’a toujours pas créé, ni au centre départemental de gestion auquel elle est
affiliée.
Depuis 2009, la commune (qui comptait plus de 50 agents) a l’obligation de créer un comité
technique paritaire.
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
28
Recommandation n° 13
:
Suivre et actualiser l’état de l’effectif du personnel municipal.
Un effectif caractérisé par l’importance des contractuels
4.4.2.
Depuis septembre 2010, aucune mise à jour du tableau des effectifs n’a été validée par
l’assemblée délibérante.
L’évolution de l’effectif, qui a été reconstituée à la demande de la chambre, doit être
interprétée avec réserves compte tenu des difficultés rencontrées par l’agent responsable
des ressources humaines pour collecter les informations.
Graphique n° 5 : évolution des effectifs par type de statut
Source : commune
La variation importante de l’effectif au cours de la période est liée essentiellement à
l’évolution du personnel non titulaire et à celle des emplois aidés (contrats de droit privé).
En effet, si le nombre de titulaires a connu une faible augmentation entre 2009 (41 agents) et
2014 (49 agents), le nombre d’agents non titulaires, hors emplois aidés, a quant à lui
fortement progressé, passant de 7 (en 2009) à 22 agents (en 2014). La situation des
contrats aidés doit être considérée à part car leur nombre (tel qu’indiqué au tableau)
correspond en réalité au nombre de contrats signés au cours de l’année, pour des périodes
variables allant de 6 mois à 24 mois (voir « recrutement d’emplois aidés »).
Tableau n° 16 : effectif pourvu au 31 décembre 2014 par filières
Secteur
Titulaires
CDI
CDD
Emplois.
aidés
Total
Administratif
21
4
1
26
Technique
26
13
6
10
55
Social (ATSEM)
1
1
Sportif
Animation
Culturel
1
1
Police
Total
49
17
6
11
83
Source : commune
NB : Ce tableau retrace la situation de l’effectif à un instant t. L’effectif en personnels titulaire et CDI est une
donnée stable. L’effectif des autres catégories de personnel (contrats à durée déterminée) est soumis à une
grande variation.
41
44
44
45
48
49
7
5
8
20
17
22
9
21
33
45
20
8
0
20
40
60
80
100
120
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Contrats aidés
Non titulaires
Titulaires
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
29
4.5.
Une augmentation importante des charges de personnel
Tableau n° 17 : détail des charges de personnel
Détail des charges de personnel
En euros
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Rémunération principale
998 511
989 539
1 272 561
768 652
771 953
1 026 527
+ Régime indemnitaire voté par l'assemblée
0
0
64 432
411 711
412 455
242 288
+ Autres indemnités
0
0
16 358
37 952
36 585
33 653
= Rémunérations du personnel titulaire (a)
998 511
989 539
1 353 352
1 218 315
1 220 992
1 302 468
Rémunération principale
265 100
295 783
467 980
427 719
618 943
637 298
+ Régime indemnitaire voté par l'assemblée
0
0
1 479
1 479
0
= Rémunérations du personnel non titulaire (b)
265 100
295 783
469 459
429 198
618 943
637 298
Autres rémunérations (c) (emplois insertion)
113 655
232 268
424 812
519 063
347 202
166 875
= Rémunérations du personnel hors atténuations de
charges (a+b+c)
1 377 266
1 517 590
2 247 622
2 166 577
2 187 137
2 106 641
Atténuations de charges
39 623
156 562
316 801
280 196
169 213
106 651
= Total rémunérations du personnel
1 373 643
1 361 028
1 930 821
1 886 380
2 017 924
1 999 990
+Charges sociales, impôts et taxes sur rémunérations
479 752
510 821
764 469
713 243
867 526
1 074 024
=Total charges de personnel
1 817 396
1 871 849
2 695 290
2 599 623
2 885 450
3 026 213
Source : d’après les comptes de gestion.
Entre 2009 et 2014,
les charges totales de personnel
ont augmenté de 66 %, avec une
progression moyenne annuelle de 10,6 %. Les pics enregistrés dans l’évolution de la masse
salariale en 2011 et 2014 correspondent, pour ces années, à la prise en charge d’arriérés de
salaires, suite à des régularisations de carrières portant sur un retard important, selon
l’ordonnateur en fonction à cette date. La commune indique que la situation de l’ensemble
des agents a été régularisée au 31 décembre 2014.
La masse salariale du personnel non titulaire
, contractuel de droit public, a fortement
progressé sur la période, avec une augmentation de 140 % entre 2009 (265 100 €) et 2014
(637 298 €).
La commune a aussi largement eu recours aux contrats aidés, dans des proportions très
différentes selon les années. En 2012, année où l’effectif était le plus important, la masse
salariale affectée à la rémunération (brute) des emplois aidés s’est révélée supérieure à la
rémunération des contractuels de droit public.
4.6.
Un régime indemnitaire insuffisamment encadré
La commune a produit plusieurs délibérations prises au cours de l’année 2009, relatives à
l’instauration du régime indemnitaire :
-
la délibération n° 06-09 du 16 janvier 2009 portant instauration des indemnités
d’astreinte et de permanence, qui concernent essentiellement les agents du
service technique (voir paragraphe « service technique ») ;
-
la délibération n° 09-32 du 27 mars 2009 décidant de la mise en place de
l’indemnité d’administration et de technicité (IAT), de l’indemnité forfaitaire pour
travaux supplémentaires (IFTS), de la prime de service et de rendement et de
différentes indemnités de mission ;
-
la délibération n° 09-82 du 30 octobre 2009, portant institution de l’indemnité
d’exercice des missions de préfecture (IEMP) ;
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
30
-
la délibération n° 09-09 du 16 janvier 2009 portant attribution d’une prime de
responsabilité aux emplois administratifs de direction (DGS).
Les délibérations portant régime indemnitaire sont incomplètes dans leur présentation et,
donc, irrégulières. En effet, elles ne font pas référence, d’une part, aux textes instituant les
primes et indemnités et, d’autre part, concernant les primes et indemnités dont l’objet est
d’accroître la rémunération compte tenu de la valeur professionnelle de l’agent, de sa
technicité et de ses responsabilités.
Il conviendrait que l’organe délibérant définisse les critères objectifs de modulation
individuelle (efficacité, initiative, expérience, motivation, etc.) et un barème de modulation
lorsque cette possibilité existe. Sont précisément concernées l’IEMP (coefficient de
modulation entre zéro et trois) et l’IAT (coefficient compris entre zéro et huit) dont bénéficie
le plus grand nombre d’agents.
Recommandation n° 14
:
Refondre le régime indemnitaire pour le conformer aux textes en vigueur.
4.7.
Un recours abusif au recrutement de contractuels
Des irrégularités dans le recrutement des contractuels de droit public
4.7.1.
L’article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précise que les emplois permanents des
collectivités territoriales doivent être occupés par des fonctionnaires. Toutefois, les
collectivités peuvent recruter des agents non titulaires. Le recours aux agents non titulaires
est strictement encadré par la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; il doit se faire dans les
conditions suivantes :
-
remplacement temporaire de fonctionnaires ou d’agents contractuels (article 3-1),
-
vacance temporaire d’emploi (article 3-2),
-
besoin lié à un accroissement temporaire ou saisonnier d’activité (article 3 alinéas
1 et 2),
-
absence de cadre d'emplois de fonctionnaire de catégories A,B,C (article 3-3-1°),
-
besoin des services ou nature des fonctions, catégorie A (article 3-3-2°),
-
collaborateurs de cabinet (article 110).
Sur la trentaine de contrats examinés, il apparaît que la presque totalité des recrutements se
fonde sur l’article 3-1° de la loi de 1984, c’est-à-dire sur un «
besoin lié à un accroissement
temporaire d’activité
» qui permet de recruter des contractuels,
« pour une durée maximale
de douze mois, compte tenu, le cas échéant, du renouvellement du contrat, pendant une
même période de dix-huit mois consécutifs
».
Ces recrutements, qui peuvent concerner l’ensemble des métiers de la collectivité, sont
destinés à remplacer ou renforcer les agents permanents de la collectivité pour un besoin
momentané lié à la suractivité et pour un besoin qui ne se renouvelle pas chaque année.
A noter que ces contrats, fondés sur l’article 3 alinéa 1 de la loi de 1984, ne sont soumis ni à
une déclaration à la bourse de l’emploi ni au contrôle de légalité, à la différence des contrats
de recrutement sur des emplois permanents.
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
31
L’examen de ces actes a permis de relever les irrégularités suivantes :
-
absence de référence à la délibération créant l’emploi,
-
absence de date de notification,
-
non précision des fonctions et affectation de l’agent,
-
renouvellements abusifs de contrats à durée déterminée (CDD) pour des
besoins occasionnels,
-
contrats en contradiction avec le fondement juridique invoqué.
Sur l’absence de référence à la délibération créant l’emploi
Aucun des contrats de recrutement qui se réfèrent à l’article 3-1° ne fait référence à la
délibération créant l’emploi. Il en va ainsi des huit contrats suivants :
(
La chambre précise aux ordonnateurs que les noms des agents seront anonymisés dans le
cadre du rapport définitif).
Tableau n° 18 : exemples de contrats ne faisant pas référence à la délibération
NOM
Réf.
Date entrée Durée
Fonction / Affectation
GALLOT ép. ELIBOX Cuenda
3-1°
01/11/2014
1 an
Chargé de mission – gestion électronique
documents
DA CRUZ BENJAMIN
Raimundo
3-1°
01/10/2014
1 an
Adjoint technique polyvalent
ANICA Xavier
3-1°
03/10/2014
1 an
Adjoint technique polyvalent
CATORC Aimé pierre
3-1°
01/10/2014
1 an
Adjoint technique polyvalent
NORINO llaïs
3-1°
01/10/2014
1 an
Adjoint technique polyvalent
CIPPE Nathalie
3-1°
19/06/2014
1 an
Adjoint administratif 2
ème
classe
DUCHENE Keisa
3-1°
01/04/2013
3 mois
Adjoint technique polyvalent
DOS SANTOS Laetitia
3-1°
05/03/2013
1 an
Adjoint administratif 2
ème
classe
Source : commune.
Or, hormis les cas de remplacement d'un titulaire absent ou de recrutement temporaire sur
un poste vacant, dans tous les autres cas, une délibération doit formaliser l'emploi d'un
contractuel (l’article D. 1617-19 du CGCT prévoit, s’agissant des dépenses de personnels,
lors du premier paiement de la rémunération, la production de l’acte d’engagement
mentionnant, notamment, «
la référence à la délibération créant l’emploi
»). Elle doit préciser,
notamment :
-
le motif du recours à un non titulaire ou la possibilité de recourir à un agent non
titulaire,
-
la nature des fonctions,
-
le
niveau
de
recrutement
(grade,
diplôme,
éventuellement
expérience
professionnelle),
-
le niveau de rémunération (échelle ou grille indiciaire, indice),
-
le temps de travail hebdomadaire.
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
32
Sur l’absence de date de notification
La date de notification n’est pas portée sur les contrats suivants :
Tableau n° 19 : exemples de contrats ne portant pas de date de notification
Nom
Réf
Date entrée
Durée
Grade / Fonction
ABRAHAM Véronique
3-1°
01/06/2013
1 an
ATSEM
PATRICINO DIAS
3-1°
01/06/2013
1 an
Accueil médiathèque
CUSTUDIO Simone
3-1°
02/05/2013
1 an
ATSEM
4
DOS SANTOS Eric
3-1°
02/05/2013
2 mois
Agent polyvalent
Source : commune.
Sur l’absence de précision des fonctions et l’affectation de l’agent
La définition du poste et des fonctions correspondant au besoin qui fonde le recrutement doit
être précisée au contrat. Or, certains contrats se limitent à évoquer les besoins du
service («
considérant que les besoins du service le justifient
») sans autre précision. Seule
une référence à un grade (ex : «
adjoint polyvalent
») est mentionnée. Il en est ainsi pour les
contrats suivants :
Tableau n° 20 : exemples de contrats ne précisant ni les fonctions, ni l’affectation de l’agent
NOM
Réf.
Date entrée
Durée
Fonction / Affectation
DOS SANTOS Batista
3-1°
02/05/2013
2 mois
Adjoint technique polyvalent
DOS SANTOS Eric
3-1°
02/05/2013
2 mois
Adjoint technique polyvalent
DOS SANTOS Lourenco
3-1°
02/05/2013
2 mois
Adjoint technique polyvalent
ANICA Xavier
3-1°
03/10/2014
1 an
Adjoint technique polyvalent
NORINO llaïs
3-1°
01/10/2014
1 an
Adjoint technique polyvalent
CATORC Aimé-Pierre
3-1°
01/10/2014
1 an
Adjoint technique polyvalent
Source : commune.
Sur les renouvellements abusifs de contrats à durée déterminée (CDD) pour des besoins
occasionnels :
Tableau n° 21 : exemple de renouvellement abusif de CDD
NOM
Réf
Date entrée
Durée
Fonction / affectation
DA CRUZ BENJAMIN
Raimundo
3-1°
01/04/2013
1 an
Adjoint technique polyvalent
3-1°
01/04/2014
3 mois
Adjoint technique polyvalent
3-1 °
01/07/2014
3 mois
Adjoint technique polyvalent
3-1 °
01/10/2014
1 an
Adjoint technique polyvalent
Source : commune.
Sur les contrats en contradiction avec le fondement juridique invoqué :
Recrutement de Mme RIUS :
Mme RIUS a été recrutée pour occuper l’emploi de chargée d’urbanisme, pendant un an, à
compter du 22 avril 2013. Le contrat vise la délibération n° 11-09 du 25 février 2011 créant
l’emploi correspondant, assimilé au grade d’ingénieur territorial. Il fait référence, comme
fondement juridique, à l’article 3-1°de la loi de 1984.
4
Agent territorial spécialisé des écoles maternelles
.
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
33
Ce fondement est irrégulier dans la mesure où il s’agit d’un recrutement sur un emploi
permanent, de catégorie A, justifié par « les besoins du service », qui répond aux conditions
de l’article 3-3, 2
ème
alinéa de la loi de 1984 précitée.
En conséquence, ce contrat devait viser la déclaration de vacance d’emploi, attestant,
conformément à la loi «
qu’aucun fonctionnaire n’ait pu être recruté
» d’une part, et être
soumis au contrôle de légalité, d’autre part.
Recrutement de M. LUTIN :
Tableau n° 22 : exemple de contrat en contradiction avec le fondement juridique invoqué
NOM
Réf
Date entrée
Durée
Fonction / grade
LUTIN Thierry
3-2°
12/04/2011
3 mois
Chargé de mission urbanisme
3-1°
13/07/2011
1 an
Chargé de mission urbanisme
3-1°
13/07/2012
1 an
Chargé de mission urbanisme
3-1°
14/07/2013
3 ans
Chargé de mission urbanisme
Source : commune.
L’emploi de chargé de mission d’urbanisme et d’aménagement a été créé par délibération
n° 11-09 du 25 février 2011 pour être occupé par un agent de catégorie A (ingénieur
territorial) sans précision de la possibilité de recourir à un contractuel.
M. LUTIN, recruté la première fois dans l’emploi en avril 2011 pour une durée de trois mois,
a été reconduit ensuite par trois nouveaux contrats successifs établis sur le fondement de
l’article 3-1° «
besoin lié à un accroissement temporaire d’activité
».
Ce fondement est injustifié dans la mesure où il s’agit en réalité d’un emploi permanent.
Recommandation n° 15
:
Se conformer strictement aux textes en matière de recrutement.
Un recours excessif aux contrats aidés
4.7.2.
Sur l’ensemble de la période, la commune a fait très abondamment appel aux emplois aidés
qui ont représenté jusqu’à 45 contrats signés, au plus fort de leur recrutement en 2012. La
quasi-totalité de ces contrats sont de type contrat unique d’insertion - contrat
d’accompagnement dans l’emploi (CUI-CAE).
Pour mémoire, le CUI-CAE a pour objet de faciliter l’insertion professionnelle des personnes
sans emploi, rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières d’accès à
l’emploi. A cette fin, il comporte des actions d’accompagnement professionnel. Le contrat de
travail, associé à une aide à l’insertion professionnelle attribuée au titre d’un contrat
d’accompagnement dans l’emploi, est de droit privé, à durée déterminée de 6 à 24 mois
(conditions générales). La durée hebdomadaire de travail ne peut être inférieure à 20
heures. L’employeur accueillant un salarié en CUI-CAE bénéficie d’une aide à l’insertion
professionnelle (elle ne peut dépasser 95 % du montant brut du Smic par heure travaillée et
est versée mensuellement par l’Agence de services et de paiement (ASP)).
Les CUI-CAE recrutés par la commune ont été, pour le plus grand nombre, affectés aux
affaires scolaires et aux services techniques. Les tableaux présentés par la commune
montrent la présence, au sein de l’effectif communal, au 15 janvier 2015, de neuf CUI-CAE
(«
adjoints techniques de 2
ème
classe
»).
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
34
Ces recrutements ont notamment permis de pallier le manque d’ATSEM dans l’effectif
communal (un seul emploi pourvu en 2014). La chambre rappelle que la commune encourt
des risques, en affectant des agents non formés à des emplois spécialisés et très encadrés
juridiquement.
Si ces contrats permettent de recruter à moindre coût, le recours abusif à ce type d’emplois,
comme cela a été le cas dans les années 2011 et 2012, a pour effet de gonfler l’effectif
communal sans répondre, pour autant, à un besoin clairement évalué.
En outre, il est patent que la commune, employeur, n’a pas satisfait à ses obligations
contractuelles d’accompagnement dans l’emploi. Ces recrutements répondent, en réalité, à
une préoccupation étrangère à celle de l’efficacité des services communaux.
A noter que la collectivité ne suit pas ces contrats avec toute la rigueur nécessaire. L'aide de
l'Etat relative aux emplois d'avenir (EAV) et CUI a parfois été versée avec retard ou n’a pas
été versée. La commune indique avoir engagé une démarche de régularisation. En effet,
alors qu’au 26 février 2015, 23 activités périscolaires attendaient l’indemnité, au
3 mars 2015, il n'en restait plus que huit. Pour mémoire, le versement de l'aide de l'Etat à un
employeur de contrats aidés est conditionné par la transmission, à l'ASP, de documents
administratifs (états de présence trimestriels accompagnés des fiches de paye des mois
concernés) prouvant l'effectivité et la régularité de l'embauche.
4.8.
Un emploi de chauffeur occupé sans création d’emploi par l’assemblée
délibérante
M. LABONTE Lennie a été engagé par contrat, à compter du 2 avril 2013, pour occuper la
fonction de «
chauffeur
de
direction
» pour une durée d’un an, jusqu’au 30 mars 2014, avec
un salaire brut de 1 598,60 €, calculé sur un temps de travail hebdomadaire de 35 h.
Une délibération prise par la collectivité, le 25 mai 2012, précise les missions que le
«
chauffeur du maire, agent non titulaire de la collectivité
» doit assurer, notamment
«
conduire le maire dans ses déplacements sur l’ensemble du territoire départemental
» et
lui délivre un ordre de mission permanent.
La chambre rappelle qu’aucun emploi ne peut être créé, et à fortiori occupé, sans décision
de l’assemblée délibérante ; décision qui doit être transmise au contrôle de légalité.
Le recrutement d’un contractuel sur cet emploi, non créé budgétairement, est entaché
d’irrégularité.
4.9.
Une gestion du personnel défaillante
L’absence de DRH, le manque de moyens et de compétence réduit presque exclusivement
l’action du service des ressources humaines à une gestion purement administrative des
ressources. Aucun indicateur ni tableau de bord n’a pu être produit, pas même en ce qui
concerne la gestion des congés et de l’absentéisme.
Par manque de formation des agents, le progiciel de gestion des ressources humaines
(« e-magnus-rh ») est utilisé seulement pour la gestion de la paie qui, en outre, relève
actuellement du service des affaires financières, au détriment de la gestion des carrières, de
la formation, de la mobilité, de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences
(GPEC) et du pilotage de la masse salariale. Autant de fonctionnalités qui ne peuvent être
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
35
exploitées dès lors que les informations ne sont pas saisies par le service des ressources
humaines.
L’organisation des services communaux est à l’évidence prioritaire. Elle doit s’accompagner
de l’élaboration de fiches de postes, d’objectifs fixés aux agents et aux responsables de
service et d’une évaluation des besoins en compétences.
Le deuxième enjeu réside dans la formation, pour développer les compétences internes. La
loi 12 juillet 2007 modifiée sur la formation des agents de la fonction publique territoriale fait
obligation aux communes (article 7) d’établir un plan de formation prévoyant les besoins à
moyen terme. Ce plan doit être soumis au comité technique paritaire et revu annuellement.
La commune ne satisfait pas à cette obligation légale.
A ce jour, aucune politique n’a été définie en matière de ressources humaines.
La commune doit se rapprocher du centre de gestion de la fonction publique territoriale, à
même de l’aider sur tous ces points.
Recommandation n° 16
:
Mettre en place un suivi des congés et de l’absentéisme. Former le personnel à
l’utilisation du progiciel de gestion des ressources humaines.
4.10. Des services techniques peu performants et un dispositif de permanences
entaché d’irrégularités et couteux
Des services techniques peu performants avec une masse salariale élevée
4.10.1.
Les services techniques situés dans un bâtiment annexe de la commune comptent
26 agents titulaires, renforcés ponctuellement par quelques agents contractuels
.
Ces agents
sont recrutés sans compétence technique particulière ; seuls quatre agents seraient qualifiés
(un frigoriste, un électricien, un mécanicien et un conducteur de travaux). L’activité se limite
pour
l’essentiel
à
des
travaux
d’environnement :
entretien
des
espaces
verts,
débroussaillage et, ponctuellement, travaux d’entretien (peinture) dans les écoles, ainsi que
montage de chapiteaux lors d’événements particuliers.
La masse salariale de ce service est élevée : plus d’un million d’euros en 2014 représentant
33 % de la masse salariale de la commune. En 2014, elle a augmenté de plus de 11,5 % par
rapport à 2013 (944 961 €).
La gestion du service apparaît déficiente : aucun tableau de bord permettant un suivi du
temps de travail, des absences et des congés n’est tenu. Selon les éléments communiqués
par la commune, le service est pénalisé par un absentéisme important qui concerne des
agents en particulier. En outre, de nombreux agents ne sont pas polyvalents et ne peuvent
pas effectuer certaines tâches, notamment le débroussaillage.
Selon les éléments communiqués par la commune, un dispositif de pointage automatique
des temps de présence existerait mais n’est pas utilisé.
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
36
Recommandation n° 17
:
Utiliser le dispositif de contrôle automatisé des temps de présence.
Des jours de récupération octroyés en toute irrégularité
4.10.2.
Aux termes de la délibération n°06-09 du 16 janvier 2009, des permanences sont organisées
les samedis, dimanches et jours fériés pour assurer la propreté du centre bourg. Chaque
permanence mobilise, au minimum, quatre personnes pour un temps de travail effectif
d’environ deux heures.
Le dispositif des permanences des services techniques est entaché d’irrégularités.
La chambre rappelle qu’aux termes du décret n° 2005-542 du 19 mai 2005 relatif aux
modalités de rémunération ou de compensation des astreintes et permanences dans la
fonction publique territoriale : «
la rémunération et la compensation sont exclusives l’une de
l’autre
», d’une part et que, pour la filière technique, la règlementation prévoit uniquement
«
le versement d’indemnités d’astreinte ou de permanences, à l’exclusion d’un repos
compensateur
», d’autre part.
En outre, l’article 5 du décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 «
donne compétence à l’organe
délibérant de la collectivité pour déterminer, après avis du Comité Technique Paritaire (CTP),
les situations dans lesquelles les agents sont assujettis à des obligations de permanence
».
Or, à Saint-Georges de l’Oyapock, les permanences effectuées par les agents des services
techniques donnent lieu, à la fois, à rémunération et à congé de récupération. Chaque
samedi, dimanche ou jour férié travaillé donne lieu à une indemnité journalière (104,55 €
pour le samedi et 130,14 € pour les dimanches et jours fériés) ainsi qu’à un jour de
récupération, deux jours pour les jours fériés.
La chambre constate que cet octroi de jours de récupération n’est pas conforme à la
délibération de 2009
5
précitée aux termes de laquelle ces permanences ne peuvent donner
lieu qu’à indemnités. De plus, ces permanences ne sont pas toujours visées par l’autorité
municipale dans les conditions prévues par la délibération («
arrêté nominatif en bonne et
due forme visé par l’autorité
municipale
»).
Ces jours de récupération sont octroyés en totale irrégularité et cette situation perdure
toujours en mars 2015.
Recommandation n° 18
:
Se mettre immédiatement en conformité avec la règlementation qui prévoit, pour la
filière technique, uniquement, le versement d’indemnités d’astreintes ou de
permanences, à l’exclusion d’un repos compensateur
5
« les agents bénéficient d’une indemnité …ou, à défaut, d’une repos compensateur (sauf les agents
de la filière technique) ».
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
37
Le dispositif actuel des permanences n’est pas efficient
La mobilisation, chaque week-end, d’un minimum de quatre personnes (un responsable, un
chauffeur et deux agents) pour environ deux heures de travail effectif visant à assurer la
propreté du centre-bourg se traduit par un coût annuel pour la commune d’environ 56 000 €
au titre des indemnités de permanence versées, soit :
-
15 jours fériés environ = 15 x 130,14 x 4 personnes = 7 808 €
-
52 dimanches = 52 x 130,14 x 4 personnes = 27 040 €
-
52 samedis = 52 x 104,55 x 4 personnes = 21 632 €
Ainsi, entre mars 2011 et décembre 2014, il ressort que l’analyse des documents
communiqués par la commune montre que 11 agents (soit plus de 42 % des agents du
service) ont perçu des montants d’indemnités importants (entre 9 300 € et 17 700 €) qui se
sont ajoutés à des jours de récupération.
En effet, en complément des indemnisations ci-dessus, 536 jours (soit 17,9 mois) ont été
octroyés chaque année au titre de la récupération, soit :
-
15 jours fériés environ = 15 x 2 x 4 personnes => 120 jours de congés de
récupération,
-
52 dimanches = 52 x 4 personnes => 208 jours de congés de récupération,
-
52 samedis = 52 x 4 personnes => 208 jours de congés de récupération.
Cette situation provoque de nombreuses absences prolongées de nature à désorganiser le
fonctionnement des services techniques, qui supportent déjà un absentéisme élevé et sont
ainsi tenus de fonctionner avec un effectif réduits.
Dans ce contexte :
-
les services techniques sont dans l’impossibilité de réaliser les travaux qui leur
incombent normalement,
-
le dispositif des permanences mis en place pour la propreté du centre-bourg les
week-end et jours fériés n’est pas efficient.
Recommandation n° 19
:
Revoir à la baisse le dispositif de permanence des services techniques, réduire sa
masse salariale et réorganiser le service afin qu’il apporte une contribution à la
hauteur du coût supporté par la collectivité.
4.11.
Le service des écoles : des dépenses de fonctionnement qui pourraient devenir
incontrôlables
Une masse salariale qui pèse fortement sur le budget de la commune
4.11.1.
Les charges de personnels élevées dans le secteur scolaire, qui s’ajoutent à des dépenses
de fonctionnement récurrentes (fournitures scolaires, fonctionnement et maintenance des
bâtiments), constituent un véritable défi pour la commune car leur montant, en forte hausse
chaque année, pourrait devenir incontrôlable du fait de l’augmentation des effectifs
scolarisés. Au moment de l’entretien préalable, la commune faisait état de 1 200 enfants
scolarisés, dont 500 au collège.
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
38
En février 2015, le service des écoles compte 26 agents : 3 agents administratifs et
23 agents techniques (dont un ATSEM, 7 agents faisant fonction d’ATSEM et 15 agents
chargés de l’entretien). Deux des agents d’entretien sont chargés de l’entretien de la mairie
et des annexes, médiathèque et services techniques. Les autres agents d’entretien (13)
assurent le nettoyage des classes (4 classes par jour et par agent). Leurs horaires de travail
sont les suivants : 7 h 30 - 11 h 30 et 15 h 15 - 18 h 15 du lundi au vendredi, et de 7 h 30 à
14 h 30 le mercredi, soit sept heures de travail par jour sur cinq jours par semaine.
Depuis l’arrivée de la nouvelle équipe municipale, les agents d’entretien ont un contrat de
35 heures par semaine, au lieu de 20 heures initialement. Les agents bénéficient de presque
tous les congés scolaires (62 jours) ; ils viennent cependant faire l’entretien des classes trois
jours avant chaque rentrée consécutive des vacances scolaires (Toussaint, Noël, février,
Pâques), cinq jours avant la rentrée annuelle (vacances d’été).
La masse salariale du service des écoles qui s’élève en 2014 à 730 415 €, représente 23 %
de la masse salariale de la commune. Elle a augmenté de près de 16 % par rapport à
2013 (631 671 €) où elle représentait 21 % de la masse salariale de la commune.
En outre, à la masse salariale, s’ajoutent d’autres charges significatives relatives aux
fournitures scolaires offertes par la commune (30 à 40 € par enfant en 2014), aux dépenses
liées au fonctionnement des bâtiments scolaires et à leur maintenance.
Selon une estimation réalisée par l’AFD en 2012, l’évolution prévisionnelle des dépenses
scolaires de fonctionnement était la suivante :
Tableau n° 23 : dépenses de fonctionnement du service des écoles
En euros
2012
2013
2014
2015
2016
Fonctionnement des bâtiments
95 484
98 349
119 840
123 435
127 138
Maintenance
112 139
115 503
129 856
133 751
148 651
Fournitures scolaires
57 166
58 881
71 748
73 900
87 217
Personnel
313 147
320 976
486 500
498 663
649 129
Total
577 937
593 709
807 944
829 750
1 012 136
Source : AFD, estimation 2012
Après actualisation avec les éléments désormais connus en matière de charges de
personnel en 2012, 2013 et 2014 (cf. ci-après) et en maintenant les estimations de l’AFD sur
les autres postes, la charge financière que représente le secteur scolaire, dans le budget de
la commune, est très importante et progresse fortement.
Tableau n° 24 : dépenses de fonctionnement du service des écoles actualisé
concernant les dépenses de personnel
en €
2012
2013
2014
Fonctionnement des bâtiments
95 484
98 349
119 840
Maintenance
112 139
115 503
129 856
Fournitures scolaires
57 166
58 881
71 748
Personnel
612 015
631 671
730 415
Total
876 804
904 404
1 051 859
Source : CRC après actualisation des charges de personnel
Le passage des agents d’entretien à 35 heures décidé en 2014 alourdit inutilement la masse
salariale, déjà très élevée, du service des écoles. La maîtrise des charges de personnel du
service des écoles représente désormais un enjeu majeur pour la collectivité.
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
39
Un temps de travail des agents d’entretien qui reste inférieur à la durée légale
4.11.2.
Il ressort des dispositions du décret n°2000-815 du 25 août 2000 relatif à l’aménagement et
à la réduction du temps de travail que la durée annuelle du travail à temps complet est fixée
à 35 heures par semaine mais que le décompte du temps de travail est réalisé sur la base
d’une durée de travail annuelle effective de 1 607 heures.
La chambre constate que dans l’organisation actuelle des agents d’entretien du service des
écoles, un nombre d’heures de travail important est perdu. Compte-tenu du fait que les
agents d’entretien travaillent 35 heures par semaine et bénéficient de la presque totalité des
congés scolaires (62 jours), il leur est impossible d’atteindre le quota légal de 1 607 heures.
Le nombre d’heures de travail perdues pour un agent d’entretien du service des écoles par
rapport à la durée de travail légale est de 263 heures par an, soit au total 3 419 heures par
an pour les 13 agents affectés aux tâches d’entretien (cf. tableau ci-après).
Tableau n° 25 : nombre d’heures de travail perdues pour un agent d’entretien
Régime légal
Régime en vigueur service
des écoles
(1 607 heures)
Nombres de jours ouvrés
254
254
Durée quotidienne de travail
7 heures
7 heures
Nombre de congés
25
62
(1)
Jours travaillés
229
192
Durée du temps de travail annuel (en heures)
1 607
1 344
Heures de travail perdues par agent
263
Nombre d’agents d’entretien
13
Volumes d'heures de travail perdues en 2014
3 419
(1)
Congés scolaires - jours pour l’entretien de pré-rentrée (Toussaint, Noël, février, Pâques, été)
Source : CRC
La chambre demande l’optimisation des heures travaillées, en portant le temps de travail des
13 agents d’entretien à la durée légale de 1 607 heures, ce qui devrait permettre d’ouvrir le
groupe scolaire Gabin sans création de poste supplémentaire.
Recommandation n° 20
:
Porter le temps de travail des agents d’entretien du service des écoles à la durée
légale de 1 607 heures.
4.12.
Un logement de fonction attribué au DGS sans base légale
Par délibération n° 44-08 du 28 mai 2008, la commune a pris la décision d’attribuer un
logement de fonction par nécessité absolue de service à l’agent occupant l’emploi de DGS,
par référence à l’article 21 de la loi n°90-1067 du 28 novembre 1990.
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
40
L’article 21 de la loi du 28 novembre 1990
6
dispose qu’un logement de fonction et un
véhicule peuvent être attribués, par nécessité absolue de service, aux agents occupant l'un
des emplois fonctionnels d'un département ou d'une région ou de directeur général des
services d'une commune de plus de 5 000 habitants ou de directeur général d'un
établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 20 000
habitants
En application de cette décision et par arrêté du n° 12-30 du 12 décembre 2012, un
logement de fonction a été accordé à titre gratuit, pour nécessité absolue de service, à
M. BOSSOU, à compter du 1
er
janvier 2013. M. BOSSOU a été recruté pour occuper les
fonctions de responsable des ressources humaines, par contrat d’une durée de trois mois
(besoin occasionnel) à compter du premier octobre 2012, puis pour une nouvelle période de
trois mois à compter du 1
er
janvier 2013. M. BOSSOU a été de nouveau recruté, sur le
fondement de l’article 3-3 alinéa 2 (nature des fonctions, besoins du service), pour une durée
de trois ans à compter du 1
er
juin 2013 sur les fonctions de directeur des affaires générales.
Au moment de l’attribution du logement (le 1
er
janvier 2013), M. BOSSOU occupait les
fonctions de responsable des ressources humaines de la commune. Cet emploi ne répondait
aucunement aux conditions d’éligibilité prévues par l’article 21 de la loi de 1990, visé dans la
délibération prise par la commune. Son recrutement par la suite comme directeur des
affaires générales de la commune (moins de 5 000 habitants) ne lui donnait pas non plus
droit à cet avantage.
4.13. Un recours à des missions de consultant extérieur pour la gestion courante
sans mise en concurrence, ni publicité
Entre décembre 2010 et juin 2011, la commune a eu recours à des cabinets de
consultants sans mise en concurrence, ni publicité : ABC Consulting, ARIANA Conseils et
SCORP Consultant. Ces consultants ont ainsi perçu 87 769,25 € pour une mission conjointe
d’une durée de six mois.
Les mandats émis au profit de ces cabinets sont listés ci-après :
Tableau n° 26 : détail des mandats émis au profit des cabinets de consultants
Tiers
date émission
mandat
objet
Montant (€)
15/12/2010
honoraires développement social urbain
3 900,00
01/06/2011
honoraires assistance annuelle
3 900,00
01/06/2011
honoraires assistance annuelle
3 900,00
19/04/2011
honoraires assistance annuelle
3 900,00
19/04/2011
honoraires assistance annuelle
3 900,00
19/04/2011
honoraires assistance annuelle
1 487,44
18/04/2011
remboursement avance fournitures
439,30
01/03/2011
honoraires assistance annuelle
3 900,00
01/03/2011
honoraires traitement des déli
3 900,00
Total SCORP
29 226,74
15/12/2010
honoraires diagnostic coaching des élus
3 900,00
15/12/2010
honoraires assistance technique
3 900,00
01/06/2011
honoraires prestations de service
3 900,00
26/04/2011
honoraires prestations de service
3 900,00
19/04/2011
honoraires prestations de service
3 900,00
19/04/2011
avance sur frais de mission
1 839,08
18/04/2011
remboursement frais transport
2 503,43
18/04/2011
séminaire des élus du 26 février 2011
3 500,00
01/03/2011
honoraires
3 900,00
6
Le décret n° 2012-752 du 9 mai 2012 portant réforme du régime de concessions de logement (JO du
10/05/2012) n’a pas modifié les conditions d’attribution d’un logement pour nécessité absolue de service
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
41
20/01/2011
honoraires préparation budget
3 900,00
20/01/2011
honoraires assistance technique
3 900,00
Total ABC Consulting
39 042,51
01/06/2011
honoraires mission conseil
3 900,00
01/06/2011
honoraires mission conseil
3 900,00
21/04/2011
honoraires mission conseil
3 900,00
21/04/2011
honoraires mission conseil
3 900,00
01/03/2011
honoraires mission conseil
3 900,00
Total ARIANA Conseils
19 500,00
Total des 3 cabinets
87 769,25
Source : commune.
Il apparaît que l’essentiel des prestations rendues relèvent de la gestion courante d’une
collectivité locale et que les différents consultants ont exercé, de facto et de manière
continue, les fonctions de directeur général des services de la commune.
Sans méconnaître le contexte et les difficultés de recrutement à Saint-Georges de
l’Oyapock, cette présence permanente au sein de la collectivité oeuvrant à des tâches de
gestion courante est de nature à constituer un contournement du principe posé par l’article 3
de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 suivant lequel les emplois permanents des collectivités
territoriales sont occupés par des fonctionnaires.
De surcroît, toutes ces prestations, alors qu’elles constituent un ensemble homogène au
sens de l’article 27-II du code des marchés publics en vigueur à l’époque, n’ont fait l’objet
d’aucune publicité ni mise en concurrence.
La chambre rappelle que les principes de la commande publique définis à l’article 1
er
du
code précité, en particulier la liberté d’accès à la commande publique, l’égalité de traitement
des candidats et la transparence des procédures, s’imposent dès le premier euro d’achat.
Leur méconnaissance, outre la sanction de nullité entachant les contrats passés et exécutés,
conduit à présumer le délit d’octroi d’un avantage injustifié défini à l’article 432-14 du code
pénal
7
et à son recel par les bénéficiaires (article 321-1 du code pénal).
7
Cass. crim. 14 fevrier 2007, n° 06-81.924 : JurisData n° 2007-037891 ; JCP A 2007, 2139, note F. Linditch
.
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
42
ANNEXE
:
La fiscalité indirecte
La fiscalité indirecte représente une part importante des ressources de la collectivité.
Pour 2014, la collectivité présente des recettes (octroi de mer et taxe sur les
carburants) anormalement faibles, non expliquées à ce stade. La chambre demande à
la commune de justifier ces baisses importantes.
Tableau n° 27 : détail des produits de gestion
Montants en euros
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Ressources fiscales propres
1 298 324
2 102 302
2 040 042
2 294 186
2 384 759
1 522 445
Ressources d’exploitation
7 844
6 571
19 299
50 172
49 085
45 864
Dotations et participations
1 103 143
1 505 132
1 911 999
1 428 154
1 211 295
1 228 385
Fiscalité reversée par
l’Intercommunalité et par l’Etat (1)
165 865
74807
Total produits de gestion
2 409 311
3 614 005
3 971 341
3 772 512
3 811 004
2 871 501
Source : comptes de gestion
(1)
Dont 151 080 € d’attribution de compensation en 2013
Graphique n° 6 : structure des produits de gestion
Les produits de gestion ont augmenté de 58,2 % entre 2009 et 2013, du fait essentiellement
de la fiscalité indirecte qui représente une part importante des ressources de la collectivité
(55 % en 2013).
Tableau n° 28 : évolution de la fiscalité indirecte
En euros
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Total produit fiscalité
indirecte
1 200 197
1 863 083
1 684 590
2 079 591
2 098 172
1 368 545
Dont taxe sur
carburants
304 493
506 926
561 621
421 485
427 520
277 676
Dont octroi de mer
895 703
1 354 016
1 106 431
1 368 377
1 341 842
969 913
Source : comptes administratifs
L’octroi de mer, d’une part, et la taxe sur les carburants, d’autre part, dont le produit
enregistre une tendance à la baisse, sont les principaux contributeurs (respectivement 56 %
et 18 % des ressources fiscales propres de la collectivité).
1 211 295
49 085
255 265
2 098 172
Structure des produits de gestion au 31/12/2013
dot. particip.
prod. domaine
fiscalité directe
fiscalité indirecte
CRC de la Guyane - rapport à fin d’observations définitives – commune de Saint-Georges de l’Oyapock
43
GLOSSAIRE
AFD :
Agence France Développement
ASP :
Agence de services et de paiement
ATSEM :
Agent territorial spécialisé des écoles maternelles
CAF :
Capacité d’autofinancement
CGCT :
Code général des collectivités territoriales
CTP :
Comité Technique Paritaire
CUI – CAE : Contrat unique d’insertion – contrat d’accompagnement dans l’emploi
CCEG :
Communauté de communes de l’Est Guyanais
CNES :
Centre national d’études spatiales
DGFIP :
Direction générale des finances publiques
EAV :
Emplois d’avenir
EBF :
Excédent brut de fonctionnement
FCTVA :
Fonds de compensation de la TVA
FDR :
Fonds de Roulement
FEADER :
Fonds européen pour l’aménagement et le développement rural
FEDER :
Fonds européen de développement régional
GPEC :
Gestion prévisionnelle des emplois et des compétences
IAT :
Indemnité d’administration et de technicité
ICNE :
Intérêts d’emprunts courus non échus
IEMP :
Indemnité d’exercice des missions de préfecture
IFTS :
Indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires
PNRG :
Parc naturel régional de Guyane
PSE :
Préfinancement des subventions européennes
SDIS :
Service Départemental d’Incendie et de Secours
SIGUY :
Société Immobilière de la Guyane
TFB :
Taxe foncière sur les propriétés bâties
TFNB :
Taxe foncière sur les propriétés non bâties
TH :
Taxe d’habitation
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