ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
SIMPLIFIER
LA COLLECTE
DES PRÉLÈVEMENTS
VERSÉS PAR LES
ENTREPRISES
Rapport public thématique
Synthèse
Juillet 2016
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation
du rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations et des organismes concernés
figurent à la suite du rapport.
Sommaire
Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1
Une multitude de prélèvements, d’organismes de collecte
et de déclarations à la charge des entreprises . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
2
Des coûts de collecte élevés pour les entreprises comme
pour les organismes de collecte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11
3
Une efficience de la collecte à renforcer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
15
Recommandations
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
19
3
Les prélèvements versés par les entreprises en application d’une obligation
légale, dont le nombre s’élève à 233 selon le recensement réalisé par la Cour, ont
représenté 772,8 Md€ en 2014, soit 36,1 % du PIB. Ils sont versés par 3,9 millions
d’entreprises, dont 2 millions constituées sous une forme sociale distinctes de la
personne de leur(s) propriétaire(s) et 1,9 million de travailleurs indépendants.
Dans le cadre de ce rapport, la Cour s’est attachée à examiner l’organisation
de la collecte des prélèvements. En revanche, elle n’a pas cherché à analyser
les prélèvements en eux-mêmes, au regard notamment de leur incidence sur
l’emploi, la compétitivité ou la croissance, ni à remettre en question l’existence
de certains prélèvements.
La collecte des prélèvements recouvre des tâches multiples : l’affiliation, la
radiation et la modification des données d’identification de l’entreprise, le recueil
de ses déclarations et paiements, l’exploitation des informations recueillies, la
relance des défaillants déclaratifs, le recouvrement amiable et forcé des sommes
exigibles et le contrôle de l’assiette déclarée des prélèvements.
L’organisation en vigueur de la collecte des prélèvements versés par les entreprises
est complexe car elle concerne une multitude de prélèvements distincts, versés à
un nombre élevé d’organismes de collecte par le biais de déclarations nombreuses.
Pour les entreprises, en dépit des mesures de simplification mises en oeuvre
au cours des dernières années, la complexité est croissante, aggravée par
l’instabilité chronique des règles de droit.
Le nombre et la diversité des prélèvements, tout comme la multiplicité des
organismes de collecte, sont sources de complexité et de coûts de gestion
excessifs pour les entreprises comme pour les administrations.
Aussi la Cour émet-elle 21 recommandations en vue de :
- réduire la complexité et les coûts de gestion des prélèvements pour les entreprises ;
- améliorer l’efficience des administrations de collecte ;
- étendre et approfondir les missions de collecte des URSSAF ;
- intensifier les coopérations entre administrations de collecte.
Introduction
Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
5
Pour établir ce rapport, la Cour a procédé à des entretiens et au recueil de
documents auprès des administrations, des organismes de collecte et
d’autres structures.
Elle a recueilli les points de vue des organisations qui représentent les
entreprises, ainsi que du Conseil supérieur de l’ordre des experts-comptables
et de deux associations d’éditeurs de logiciels.
Avec le concours d’un prestataire de service et de l’Insee, elle a effectué un
sondage auprès d’un échantillon représentatif de 1 041 entreprises afin de
recueillir leurs appréciations et leurs attentes.
1
Une multitude de prélèvements,
d’organismes de collecte
et de déclarations
à la charge des entreprises
Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
7
De très nombreux prélèvements
au rendement hétérogène
La Cour a recensé 233 prélèvements
versés par les entreprises
représentant 772,8 Md€ de recettes
en 2014, soit 36,1 % du PIB.
Parmi
ceux-ci,
huit
prélèvements
représentent 85,6 % des recettes : les
cotisations sociales, la TVA, la CSG,
l’impôt sur les sociétés (IS), la taxe
intérieure sur la consommation des
produits énergétiques (TICPE), la
contribution sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE), la taxe sur les
salaires (TS) et la cotisation foncière
des entreprises (CFE).
À l’inverse, une centaine de prélèvements
apportant moins de 100 M€ de recettes
ne représentent que 0,3 % du montant
total des prélèvements versés par les
entreprises.
Les lois de finances récentes n’ont
supprimé qu’un petit nombre de
prélèvements de très faible rendement,
souvent du fait de l’opposition des
organismes
qui
en
bénéficient.
Pourtant la suppression de prélèvements
de faible rendement se justifierait par
leurs coûts de gestion pour les entreprises
comme pour les administrations de
collecte.
Les prélèvements versés
par les entreprises sont très divers
Les prélèvements versés par les
entreprises reposent principalement
sur sept types d’assiettes :
- les salaires et les revenus liés à
l’activité professionnelle ;
- les ventes ;
- les bénéfices ;
- les revenus liés au patrimoine
financier ;
- la valeur ajoutée ;
- un montant représentatif d’un prix
de location ;
- un montant représentatif du prix
d’un actif lors d’un transfert de
propriété.
Beaucoup de prélèvements propres à
certains secteurs d’activité sont assis
sur des assiettes correspondant à des
données physiques (quantités, surfaces,
distances, poids, etc.).
Les entreprises sont contribuables
ou collecteurs de premier niveau
Les entreprises versent des prélèvements
pour leur propre compte (impôt sur les
sociétés, part patronale des cotisations
sociales) ou pour celui de leurs salariés
(part salariale des cotisations sociales,
CSG) ou de leurs clients (TVA et autres
impôts sur la consommation).
Une multitude de prélèvements, d’organismes
de collecte et de déclarations à la charge
des entreprises
Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
8
Quand les entreprises versent pour le
compte d’autrui, elles ont des obligations
renforcées.
Ce rapport ne traite pas de la mise en
place annoncée au 1
er
janvier 2018
de la retenue à la source de l’impôt
sur le revenu qui va étendre les
responsabilités des entreprises
vis-à-vis de leurs salariés comme
de l’État.
Avec le prélèvement à la source, le
salaire versé sera net des prélève-
ments sociaux comme aujourd’hui,
mais aussi des acomptes d’impôt sur
le revenu déduits par l’employeur
pour le compte de l’administration
fiscale.
Des organismes de collecte
multiples, parfois compétents
sur de mêmes assiettes
ou prélèvements
Un grand nombre d’organismes assurent
la collecte des prélèvements versés
par les entreprises : les administrations
financières de l’État (43 % du total),
des organismes sociaux (54 %) et d’au-
tres organismes à caractère sectoriel
(3 %).
La plupart des pays européens ont
mis en oeuvre des réformes qui ont
considérablement simplifié l’organisation
de la collecte des prélèvements publics.
En France, des réformes ont également
eu lieu, mais elles ont été effectuées à
l’intérieur soit de la sphère fiscale, soit
de la sphère sociale et laissent subsister
un paysage institutionnel très éclaté,
notamment dans la sphère sociale.
Source : Cour des comptes
Schéma simplifié des différents acteurs de la collecte
Une multitude de prélèvements, d’organismes
de collecte et de déclarations à la charge
des entreprises
Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
9
La collecte fiscale est assurée
par deux administrations distinctes
aux missions plus larges : la DGFiP
et la DGDDI
La création de la direction générale des
finances publiques (DGFiP) en 2008 a
conduit à regrouper dans une seule
direction l’ensemble des missions
fiscales
des
anciennes
directions
générales des impôts et de la compta-
bilité publique. Mais elle a aussi conduit
à intégrer à ce nouvel ensemble les
missions non fiscales de la direction
générale de la comptabilité publique.
Dans le même temps, les missions
fiscales de la direction générale des
douanes et droits indirects (DGDDI),
élargies depuis le début des années
1990, ont été maintenues à l’écart de
ce nouvel ensemble.
La collecte des prélèvements
sociaux demeure éclatée
entre de nombreux organismes
Les prélèvements sociaux sont collectés
par des organismes distincts de l’État.
Les URSSAF constituent de loin le
principal collecteur social, suivies par
les groupements de protection sociale
(GPS), organismes qui gèrent les
retraites complémentaires obligatoires
des salariés et des assurances privées
(prévoyance, complémentaire santé).
Des réformes ont affecté l’organisation
de la collecte des prélèvements
sociaux
au
cours
des
dernières
années : le transfert aux URSSAF de la
collecte des contributions chômage en
2011 a constitué une vraie simplification ;
en revanche la mise en place d’une
compétence partagée des URSSAF
et des caisses du régime social des
indépendants (RSI) sur les prélèvements
sociaux des artisans et des commerçants
en 2008 dans le cadre de l’interlocuteur
social unique (ISU) s’est mal passée,
faute d’une préparation suffisante.
Huit ans plus tard, un grand nombre de
dysfonctionnements ont été résorbés,
mais certains demeurent.
Des organismes divers collectent
d’autres prélèvements
Les autres organismes de collecte ont
des statuts très divers. Ils comprennent
notamment des organismes de droit
privé agréés :
- comités
interprofessionnels
du
logement (CIL) pour la participation
des
employeurs
à
l’effort
de
construction ;
- organismes paritaires collecteurs
agréés (OPCA) pour la participation
des employeurs au développement
de la formation professionnelle
continue ou la taxe d’apprentissage.
Ils ont fait l’objet de réformes
importantes au cours des dernières
années, dont la mise en oeuvre n’est
pas encore achevée.
Des déclarations nombreuses
malgré des regroupements
croissants
Les entreprises doivent effectuer des
déclarations auprès des organismes
de collecte pour s’acquitter
des prélèvements dont
elles sont redevables
Elles déclarent sous leur propre
responsabilité les sommes qu’elles
doivent (cotisations sociales, CSG, TVA)
en accompagnant leur déclaration
d’un paiement, ou fournissent des
informations qui permettent à
l’organisme de collecte de calculer
les sommes qu’elles lui doivent (impôt
Une multitude de prélèvements, d’organismes
de collecte et de déclarations à la charge
des entreprises
sur le revenu et prélèvements sociaux
des travailleurs indépendants).
De nombreux prélèvements donnent
lieu à des déclarations distinctes,
mais certains impôts et, surtout, les
prélèvements sociaux sont regroupés
sur une seule déclaration.
40 taxes sont regroupées sur une
annexe à la déclaration de TVA. Cela
permet à la DGFiP de simplifier la collecte
et de contenir ses coûts de gestion.
Mais ce regroupement ne constitue
pas vraiment une simplification pour
les entreprises car les assiettes de ces
taxes sont généralement sans rapport
avec celle de la TVA.
La déclaration sociale nominative
regroupe un nombre croissant
de prélèvements sociaux
assis sur les salaires
L’essentiel des prélèvements sociaux
est assis sur une même assiette : les
salaires, et leur regroupement est
engagé de longue date :
l
depuis 1989, le bordereau récapitulatif
de cotisations sociales (BRC) regroupe
l’ensemble des prélèvements sociaux
que les employeurs de salariés
doivent déclarer aux URSSAF ;
l
depuis 1999, la déclaration unifiée de
cotisations sociales (DUCS) regroupe
les déclarations aux URSSAF et aux
GPS. Mais il s’agit plus de la réunion
de deux déclarations distinctes que
d’une même déclaration ;
l
la déclaration annuelle de données
sociales (DADS) mutualise depuis
1985 la déclaration des données
sociales entre la plupart des
organismes de sécurité sociale
et de protection sociale et avec
l’administration fiscale.
Introduite en 2015, la déclaration
sociale nominative (DSN) simplifie
considérablement le paysage des
déclarations sociales car elle remplace
les principales déclarations sociales
(BRC, DUCS, DADS) et permet de
communiquer des informations à un
plus grand nombre d’organismes que la
DADS. En outre, d’autres déclarations
vont lui être intégrées.
Initialement prévue au 1
er
janvier 2016,
la généralisation de la DSN à l’ensemble
des employeurs du secteur privé doit
intervenir par pallier d’ici à février 2017
(URSSAF) ou à mai 2017 (mutualité
sociale agricole - MSA). En revanche,
pour les administrations, l’échéance
reste fixée à 2020.
Les grandes entreprises sont passées à
la DSN. En revanche, sa généralisation
aux entreprises de petite taille reste à
réaliser pour l’essentiel. Sa réussite
passe par une affirmation renforcée
par les pouvoirs publics de leur volonté
de faire aboutir ce projet majeur.
Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
10
2
Des coûts de collecte élevés
pour les entreprises comme
pour les organismes de collecte
Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
11
La collecte des prélèvements
génère des coûts :
- pour les entreprises : temps
consacré aux tâches de déclaration
et de paiement, à la recherche
d’informations
et
à
des
démarches ; coût d’intervention
d’un
expert-comptable
(quand
l’entreprise délègue la réalisation
de
tout
ou
partie
de
ses
obligations) ; achat, mise à jour et
formation à des logiciels de gestion ;
- pour les organismes de collecte :
principalement des dépenses de
personnel.
Les pouvoirs publics ont engagé
des mesures de simplification des
obligations
des
entreprises.
Cependant,
à
la
différence
de
l’Allemagne ou du Royaume-Uni, ils
n’ont pas fixé d’objectifs de réduction
des coûts de gestion pour les
entreprises, mais uniquement pour
les administrations.
Une complexité normative
croissante
Les règles de droit applicables aux
prélèvements fiscaux et sociaux sont
instables et de plus en plus complexes
La version papier du code général des
impôts est passée de 2 206 pages en
2002 à 3 356 pages en 2015, soit une
hausse de 61 %.
Certains dispositifs fiscaux et sociaux
font l’objet d’une révision permanente :
l’adoption de nouvelles dispositions est
suivie dès l’année suivante de nouveaux
changements.
Cela
impose
des
efforts soutenus d’adaptation pour
les entreprises, leurs experts-comptables
et l’administration.
La complexité des règles de droit
est insuffisamment prise en compte
lors des changements législatifs
et réglementaires
Depuis 2013, la direction de la législation
fiscale utilise un indicateur de complexité
en tant qu’aide à la décision des mesures
proposées au ministre. Cependant,
cet indicateur n’est pas transmis au
Parlement et ne distingue pas la
complexité pour les administrations
et pour les entreprises.
Les projets de lois de financement
de la sécurité sociale comportent
deux indicateurs de complexité des
prélèvements sociaux. Mais ces
indicateurs n’ont pas conduit à une
réduction de la complexité déclarative :
l’un d’eux se dégrade de manière
continue depuis le milieu des années
2000 ; l’autre ne s’est pas amélioré.
Des coûts de collecte élevés pour les entreprises
comme pour les organismes de collecte
Les études d’impact des projets de
lois et de décrets ne comportent que
rarement un chiffrage des coûts de
gestion induits pour les entreprises
par les mesures qui y sont proposées, y
compris au titre de mesures d’allègement
des prélèvements.
Les dates d’application des mesures
nouvelles peuvent également soulever
des difficultés pour les entreprises
lorsqu’elles doivent s’appliquer à court
terme ou quand elles sont rétroactives.
Des mesures de simplification
plus fortes dans le domaine fiscal
que dans le domaine social
Le
contenu et la périodicité des
obligations fiscales et comptables
des entreprises sont gradués en
fonction de leur chiffre d’affaires
dans le cadre de trois régimes
d’imposition : micro (franchise de TVA),
réel simplifié et réel normal. En outre,
les déclarations fiscales annuelles ont
été regroupées sur une même période
(début mai).
Dans le domaine social, les entrepreneurs
individuels ont bénéficié d’allègements
de leurs obligations (travailleurs
indépendants
et,
plus
encore,
autoentrepreneurs), mais pas les
employeurs de salariés. La déclaration
sociale nominative devrait réduire leur
charge déclarative du fait de la
suppression de la DADS et du
tableau annuel de régularisation des
prélèvements sociaux. Néanmoins les
employeurs de moins de 10 salariés
devront effectuer des déclarations
mensuelles et non plus trimestrielles
comme aujourd’hui.
Selon des estimations portant sur les
entreprises qui ne font pas appel à un
expert-comptable, la DSN devrait
contribuer à réduire les coûts de gestion
supportés par les entreprises.
Des besoins importants
d’accompagnement
des entreprises par les organismes
de collecte et par des prestataires
de service
Les organismes sociaux doivent
améliorer leur soutien
aux entreprises
Le nombre et la complexité des
prélèvements appellent un soutien
important de la part des organismes de
collecte. Les entreprises perçoivent ce
soutien comme inégal.
Le sondage effectué par la Cour
auprès d’un échantillon représentatif
de 1 041 entreprises montre qu’une
très grande majorité d’entreprises
sont « tout à fait » ou « plutôt »
satisfaites de la qualité de service de
l’administration fiscale (80 % au
total). Ce chiffre atteint 88 % pour
celles qui, ne faisant pas appel à un
expert-comptable, sont en relation
directe avec l’administration).
La qualité de service des URSSAF et
des GPS est en revanche jugée moins
positivement (un peu plus de 60 %
d’entreprises satisfaites ou plutôt
satisfaites).
Le RSI a une image de marque très
dégradée : seules 45 % des entreprises
en ont une opinion favorable. Les progrès
intervenus dans la résorption des
dysfonctionnements de l’ISU et les
actions engagées pour améliorer la
qualité de service ne sont pas reconnus.
Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
12
Des coûts de collecte élevés pour les entreprises
comme pour les organismes de collecte
La satisfaction de la qualité des services
Source : Sondage Opinion Way réalisé pour la Cour des comptes
Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
13
Une majorité d’entreprises doit faire
appel à un expert-comptable
Selon le sondage de la Cour, plus des
deux tiers des entreprises recourent à
un tiers déclarant, généralement un
expert-comptable, pour effectuer tout
ou partie de leurs déclarations. C’est le
cas pour 9 entreprises sur 10 ayant
moins de 10 salariés.
La complexité des obligations fiscales
et sociales est telle que même des
entreprises de taille importante font
appel à des tiers pour établir ou vérifier
leurs déclarations avant envoi.
En 2014, le montant moyen des
honoraires des experts-comptables
atteignait 4 700 € par entreprise.
Leur niveau varie en fonction des
tâches à effectuer, de leur complexité,
du temps passé et de la marge appliquée.
De manière générale, leur poids relatif
est d’autant plus élevé que le chiffre
d’affaires de l’entreprise est réduit.
Le dispositif du titre emploi service
entreprise (TESE), qui permet aux
entreprises de moins de 20 salariés de
transférer à l’URSSAF la charge de
produire la déclaration à partir des
informations qu’elles lui transmettent,
fait l’objet d’une promotion insuffisante
alors qu’il leur évite le recours à ces
experts comptables.
Des coûts de gestion
des organismes de collecte
en baisse mais mal mesurés
et parfois excessifs
Le montant des coûts de collecte
est estimé à 5,2 Md€ en 2014, dont
2,4 Md€ pour l’administration fiscale
(DGFiP) et 1,4 Md€ pour les URSSAF.
Les réductions d’effectifs
sont le principal outil
de maîtrise des coûts de collecte
Les trois principaux réseaux publics
de collecte se sont engagés dans cette
voie selon des rythmes et à partir de
niveaux d’effectifs différenciés.
Des coûts de collecte élevés pour les entreprises
comme pour les organismes de collecte
À la DGFiP, les emplois de la fiscalité
professionnelle
(25 600
emplois
équivalent temps plein – ETP – en
2014) ont baissé de près de 5 000
entre 2006 et 2014. Dans le même
temps, le niveau de qualification des
agents a augmenté.
À la DGDDI (2 000 ETP pour la fiscalité
en 2014), des réductions d’emplois ont
également été effectuées, mais avec
une moindre ampleur qu’à la DGFiP.
Dans
le
réseau
des
URSSAF
(13 570 ETP en 2014), les réductions
d’emplois se sont fait attendre en raison
de l’incidence des dysfonctionnements
de l’ISU sur la charge de travail. Depuis
2013, les effectifs ont commencé à
baisser. La convention d’objectifs et de
gestion signée avec l’État pour la période
2014-2017 prévoit une réduction de
740 ETP, qui devrait résulter pour moitié
de la régionalisation des URSSAF.
Rapportés aux montants collectés,
les coûts de gestion sont en baisse
Le rapport des coûts de gestion aux
montants collectés (« taux d’inter-
vention ») constitue une mesure de
l’efficience de la collecte. Il est en
baisse continue pour les trois grands
réseaux de collecte. Néanmoins les
taux d’intervention affichés par la
DGFiP et par les URSSAF comportent
des biais de construction qui conduisent
à les sous-évaluer.
Au regard des informations disponibles,
la France se situe dans une position
intermédiaire en Europe en termes de
niveau des coûts de collecte : meilleure
que l’Allemagne, la Belgique ou l’Italie,
mais moins bonne que les Pays-Bas ou
le Royaume-Uni.
Les coûts de collecte de certains
prélèvements sont excessifs
Certains impôts sectoriels à faible
rendement ont des taux d’intervention
supérieurs à 10 %. Cela est dû au volume
réduit de recettes, à la complexité de la
réglementation et à l’absence fréquente
de dématérialisation des déclarations.
En 2014, les prélèvements sociaux
des travailleurs indépendants ont
représenté 34 % des coûts de collecte
des URSSAF pour 8 % seulement de
leurs encaissements. Le coût de collecte
de l’ISU (URSSAF et RSI) atteint 2 % des
sommes encaissées.
Les GPS collectent les cotisations de
retraites complémentaires des salariés
avec des coûts de collecte deux fois plus
élevés que ceux des URSSAF pour les
employeurs de salariés (
a minima
0,60 % en 2014 contre 0,28 %). Les GPS
sont engagés dans des plans d’économies
importants. L’écart avec les URSSAF
pourrait s’en trouver réduit, mais non
disparaître.
Un nécessaire renforcement
de la fonction de contrôle
À la DGFiP et dans les URSSAF, les
emplois affectés à la fonction de
contrôle ont été maintenus malgré la
réduction
globale
des
effectifs.
Cependant, les contrôles n’entament
qu’une part réduite de la fraude aux
deux principaux prélèvements versés
par les entreprises (TVA et prélèvements
sociaux sur les salaires). Il conviendrait
d’allouer une partie des gains de
productivité réalisés sur les autres
tâches de la collecte à un renforcement
des effectifs de contrôle afin de renforcer
la densité des contrôles et l’efficacité de
la lutte contre la fraude.
Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
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3
Une efficience
de la collecte à renforcer
Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
15
Poursuivre la réorganisation
des réseaux de collecte
Les réseaux de collecte fiscaux et
sociaux ont engagé depuis plusieurs
années des réorganisations destinées à
renforcer leur efficience. Elles doivent
être approfondies.
La centralisation nationale de certains
redevables doit être renforcée
À l’origine, les structures internes des
administrations de collecte avaient un
ressort exclusivement territorial, mais
un nombre croissant d’entreprises et
de groupes d’entreprises, en raison de
leur taille, a été rattaché à une seule
structure au plan national, quelle que
soit l’implantation territoriale de
leurs établissements ou filiales.
Ce mouvement a très largement
abouti à la direction générale des
finances publiques, avec la mise en
place, dès 2002, d’une structure
dédiée aux grandes entreprises (la
direction des grandes entreprises),
compétente pour les groupes d’entre-
prises : en 2014, elle concentrait 40 %
des recettes de TVA et 47 % de l’impôt
sur les sociétés.
Dans le réseau des URSSAF, la cen-
tralisation nationale, plus récente,
est appelée à s’étendre à court
terme.
Depuis les années 1970, les entre-
prises ont la faculté de verser les prélè-
vements sociaux à une seule URSSAF
pour le compte de l’ensemble de leurs
établissements.
Depuis 2008, les versements des
grandes entreprises (2 000 salariés et
plus) doivent obligatoirement être
versés à l’une des huit URSSAF désignées
à cet effet. Cette obligation va être
progressivement étendue aux entre-
prises comptant 1 000, 500 et enfin
250 salariés. En outre, les groupes
d’entreprises seront rattachés à une
seule des 22 URSSAF.
En revanche, les entreprises de moins
de 250 salariés pourront continuer à
relever de plusieurs URSSAF.
Le regroupement des structures
locales doit être amplifié
Les différents réseaux de collecte
sont inégalement engagés dans la
rationalisation de leurs structures
territoriales.
Le réseau territorial de la DGFiP a une
densité exceptionnelle : ainsi, il compte
plus de structures territoriales que
l’Allemagne, l’Espagne, l’Italie, les
Pays-Bas et le Royaume-Uni réunis.
Un mouvement de réduction du nombre
de services a été engagé depuis 2015,
Une efficience de la collecte à renforcer
mais il reste encore limité et des
regroupements plus ambitieux sont
nécessaires afin que l’ensemble des
services territoriaux ait une taille
critique suffisante.
La régionalisation des URSSAF entre
2012 et 2014 a amélioré la prise en
charge des missions et favorisé la
réduction
des
coûts
de
collecte.
Cependant,
l’ensemble
des
sites
antérieurs à la régionalisation (et
même à la départementalisation de
2009) a été maintenu en activité. Ils
devraient être plus fortement spécialisés
par type de cotisant et les sites de petite
taille qui ne seraient pas à même de
prendre en charge en totalité un type de
cotisants être fermés. Par ailleurs, les
mutualisations
entre
URSSAF
devraient être approfondies dans un
même objectif d’efficience.
Recentrer progressivement
les prélèvements sociaux
sur le réseau des URSSAF
En s’appuyant sur la déclaration
sociale nominative, l’architecture de la
collecte des prélèvements sociaux
devrait être réorganisée autour du
réseau des URSSAF afin d’en accroître
l’efficacité comme la simplicité pour
les entreprises.
Exploiter pleinement les possibilités
offertes par la déclaration sociale
nominative
Avant la DSN, les employeurs de salariés
faisaient leurs déclarations aux URSSAF
sous une forme agrégée et non détaillée
par salarié. Les URSSAF ne rapprochaient
pas ces données de celles contenues
dans la DADS. À ce jour, l’introduction de
la DSN n’a pas remédié à cette faiblesse
de la collecte sociale : les URSSAF
n’utilisent encore de la DSN que les
montants agrégés, et non les données
détaillées par salarié.
Afin de fiabiliser les prélèvements
sociaux, une vérification systématique de
la cohérence des données de salaires et
des bases salariales des prélèvements
sociaux déclarées dans le cadre de la
DSN devrait être mise en oeuvre.
Les données individuelles véhiculées
par la DSN peuvent aussi contribuer à
sécuriser l’attribution et le calcul des
prestations et des aides sociales, en
permettant de détecter des erreurs ou
des fraudes.
Cependant, les modalités d’utilisation
des données individuelles de la DSN
restent encore très largement à définir.
Un rapprochement automatisé devrait
être mis en place entre les données de
salaires prises en compte pour le calcul
des retraites du régime de base
(CNAVTS) et les bases salariales des
cotisations sociales, comme cela est
pratiqué de longue date par les régimes
complémentaires AGIRC-ARRCO.
Les données de la DSN devraient
également être utilisées pour verser à
bon droit les prestations familiales, de
logement et de solidarité, les pensions
d’invalidité et les allocations chômage
ou accorder la CMU-complémentaire.
Déléguer aux URSSAF la collecte
des cotisations AGIRC-ARRCO
et d’autres prélèvements assis
sur la masse salariale
La collecte des cotisations de retraites
complémentaires des salariés (AGIRC-
ARRCO) par les GPS n’apporte pas de
garantie suffisante sur la complétude
des droits des salariés et l’exhaustivité
des recettes ; elle est par ailleurs plus
coûteuse que celle des URSSAF.
Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
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Une efficience de la collecte à renforcer
La paiement des cotisations de retraite complémentaire AGIR-ARRCO à l’URSSAF :
avantage ou inconvénient ?
Source : Sondage effectué par la Cour des comptes
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Il en est de même, sur les deux derniers
points, pour les participations des
employeurs à l’effort de construction
(PEEC) et au développement de la
formation professionnelle continue
(PEFC), qui sont également versées à
des organismes conventionnels.
La présence de plusieurs organismes
de collecte sur une même assiette,
celle des cotisations sociales, conduit
à dupliquer inutilement les mêmes
tâches de gestion entre l’ensemble
des organismes concernés (affiliation,
relance, traitement des demandes de
délais de paiement, recouvrement
amiable et forcé, etc.).
Contrairement à une décision du légis-
lateur datant de 2007, les cotisations
AGIRC-ARRCO ne font toujours l’objet
d’aucun contrôle par les URSSAF. La
PEEC et la PEFC n’entrent pas parmi
les priorités de contrôle de la direction
générale des finances publiques.
Les entreprises conservent une multi-
plicité d’interlocuteurs et doivent
effectuer plusieurs paiements distincts,
ainsi que plusieurs déclarations (la
PEEC et la PEFC étant déclarées à la
fois sur la DSN et sur des supports
particuliers).
Une délégation aux URSSAF des
tâches de collecte des cotisations de
retraite complémentaire des salariés,
de la PEEC et de la PEFC (légale et
conventionnelles) présenterait trois
avantages : dissuader ou détecter les
minorations d’assiette, comprimer
très fortement les coûts de collecte et
simplifier la vie des entreprises. Ces
dernières y sont favorables, seule une
infime minorité d’entre elles y verraient
un inconvénient.
La mise en oeuvre de ce transfert
devrait être programmée dans la
prochaine convention d’objectifs et
de gestion de l’ACOSS.
Une efficience de la collecte à renforcer
Mener à son terme la normalisation
de la collecte des prélèvements
sociaux des travailleurs indépendants
Malgré les progrès intervenus depuis
sa création en 2008, le dispositif de
responsabilité partagée entre les
URSSAF et le RSI ne permet pas un
système de collecte des prélèvements
sociaux des artisans et des commerçants
efficient.
Bien que constituant un progrès,
l’« organisation commune » mise en
place par le RSI et par le réseau des
URSSAF constitue une demi-mesure. Un
transfert aux URSSAF devrait désormais
être privilégié. Le législateur a d’ailleurs
retenu cette solution pour les cotisations
maladie des professions libérales à
compter de 2018.
À moyen terme, la mise en oeuvre d’un
rapprochement régulier des fichiers des
URSSAF et de la DGFiP permettrait
d’intégrer à la déclaration fiscale le
petit nombre de données nécessaires
à la déclaration sociale et, ce faisant,
de supprimer une formalité pour les
entreprises.
Renforcer la coopération
entre les administrations
fiscales et sociales
Les administrations fiscales
et sociales doivent agir ensemble
pour renforcer la fiabilité
des populations de redevables
et des bases déclarées
L’administration fiscale et les orga-
nismes sociaux devraient exploiter
les informations de l’autre réseau de
collecte afin d’identifier les redevables
des prélèvements, vérifier la cohérence
des bases déclarées et faire précéder
les suspensions ou radiations de
contribuables ou de cotisants d’une
vérification de la cohérence de leur
situation avec celle de l’autre réseau.
Les outils juridiques du recouvrement
devraient être harmonisés
et pour partie mutualisés
Les administrations financières et
sociales sont dotées de prérogatives
pour partie similaires, pour partie
distinctes en matière de recouvrement
forcé des créances sur les cotisants ou
les contribuables.
Engagé depuis 2001, le rapprochement
des outils juridiques du recouvrement
forcé doit être mené à son terme afin de
mettre à la disposition des deux réseaux
de recouvrement, social comme fiscal,
des outils présentant la même efficacité.
Certaines
procédures
lourdes
de
recouvrement forcé devraient par
ailleurs être mutualisées afin d’en
limiter les frais. Le remboursement
par un organisme de collecte de
dettes à un contribuable ou à un
cotisant devrait être précédé d’une
vérification de l’absence de dettes de ce
dernier à un autre organisme.
Les administrations fiscale
et sociales doivent mieux coopérer
pour renforcer l’efficacité
des contrôles
Malgré les intentions affichées, la
direction
générale
des
finances
publiques et les URSSAF coopèrent
encore insuffisamment en matière de
contrôle d’assiette des prélèvements
fiscaux et sociaux.
L’absence de prise en compte dans la
programmation des contrôles fiscaux
et sociaux des situations anormales
détectées par l’autre organisme de
collecte entraîne une perte d’efficacité
des contrôles.
Il convient aussi de renforcer les signale-
ments spontanés entre l’administration
fiscale et les organismes sociaux en
matière de contrôle d’assiette et de lutte
contre le travail illégal.
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Recommandations
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Réduire la complexité et les coûts
de gestion des prélèvements pour
les entreprises
1.
fixer des objectifs pluriannuels
de réduction de la complexité et
des coûts de gestion induits pour
les entreprises par la collecte des
prélèvements fiscaux et sociaux ;
2.
publier dans les projets de lois de
finances et de financement de la
sécurité sociale des indicateurs
synthétiques de complexité, pour
les entreprises et pour l’administration,
au titre des principaux prélèvements
en vigueur et des mesures proposées ;
3.
à la suite de la généralisation de
la déclaration sociale nominative
(DSN), franchir une nouvelle étape
de simplification en intégrant à
cette
déclaration
de
nouvelles
déclarations de données issues de la
paie et en poursuivant la réduction
du nombre de données à déclarer
par les entreprises ;
4.
promouvoir le titre emploi service
entreprise (TESE) et le titre emploi
simplifié agricole (TESA) auprès des
entreprises de moins de 20 salariés,
afin notamment de contribuer à leur
migration vers la déclaration sociale
nominative, et étendre les possibilités
d’utilisation de ces dispositifs pour les
emplois occasionnels ;
5.
fixer dans les prochaines conven-
tions d’objectifs et de gestion de
l’ACOSS et de la CNRSI un objectif
de personnalisation des échanges
avec les employeurs de salariés, les
travailleurs indépendants et les tiers
déclarants, quel qu’en soit le canal.
Améliorer
l’efficience
des
administrations de collecte
6.
corriger
les
distorsions
qui
affectent la construction des taux
d’intervention de la DGFiP et du
réseau des URSSAF ;
7.
mettre en place des mesures
homogènes des coûts complets de
collecte par catégorie de cotisants,
incluant les organismes nationaux
et les centres informatiques, pour
les trois principaux régimes de
sécurité
sociale
(réseau
des
URSSAF, RSI et MSA) ;
8.
renforcer les effectifs affectés au
contrôle d’assiette et à la lutte
contre le travail illégal à la DGFiP et
dans les URSSAF, en leur affectant
une partie des emplois rendus
disponibles par la dématérialisation
et par une rationalisation accrue
des organisations internes ;
9.
amplifier
le
mouvement
de
concentration et de modulation
des missions des services des
impôts des entreprises (SIE), tout
en veillant à préserver la fonction
d’accompagnement des entreprises
remplie par ces derniers ;
10.
généraliser progressivement
à l’ensemble des entreprises la
centralisation obligatoire à une
seule URSSAF des prélèvements
sociaux relatifs à l’ensemble de
leurs établissements ;
11.
approfondir la régionalisation des
URSSAF (redéploiements entre sites
de la gestion des comptes cotisants
des employeurs du secteur privé) et les
mutualisations entre unions (gestion
de certaines catégories de cotisants,
exploitation informatique).
Recommandations
Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
Étendre
et
approfondir
les
missions de collecte des URSSAF
12.
confier aux URSSAF l’ensemble
des tâches de collecte des prélève-
ments sociaux des artisans et des
commerçants, les caisses du RSI
se recentrant sur la gestion des
prestations et celle du fonds
d’action sociale qui prend en
charge une partie des créances
sur les cotisants ;
13.
selon un calendrier tenant
compte des évolutions organisa-
tionnelles
et
informatiques
nécessaires, confier aux URSSAF
la collecte des cotisations de
retraites complémentaires des
salariés, l’individualisation des
cotisations par salarié leur étant
également déléguée ou restant
confiée aux GPS ;
14.
confier sans délai aux URSSAF
la
collecte
de
la
contribution
exceptionnelle de solidarité ;
15.
au terme de la réforme d’Action
logement, prévoir la délégation
aux URSSAF de la collecte de la
participation légale des employeurs
à l’effort de construction ;
16.
sous réserve d’une expertise
complémentaire de la faisabilité
des évolutions organisationnelles et
informatiques nécessaires, déléguer
par la suite aux URSSAF la collecte
des participations légale et conven-
tionnelles au développement de la
formation professionnelle continue ;
17.
exploiter les données individuelles
de la DSN afin de fiabiliser la collecte
des prélèvements sociaux et l’attri-
bution des prestations et des aides
sociales.
Intensifier les coopérations entre
les administrations de collecte
18.
développer les actions communes
à la DGFiP et aux organismes sociaux
(URSSAF, RSI et CNAVPL) visant à
fiabiliser leurs populations respectives
de redevables et les assiettes fiscale
et sociale déclarées ;
19.
sous réserve de la fiabilisation
préalable des populations de travail-
leurs indépendants et d’une trans-
mission rapide des données par la
DGFiP, supprimer la déclaration
sociale individuelle à leur charge en
intégrant les informations nécessaires
à leurs déclarations fiscales ;
20.
harmoniser les procédures de
recouvrement forcé au sein et
entre les administrations fiscales
et sociales de collecte, mutualiser
certaines procédures de recouvrement
forcé (prises de garantie, saisies ventes)
et prévenir les remboursements aux
débiteurs d’autres administrations
de collecte ;
21.
renforcer les signalements
spontanés entre la DGFiP et les
organismes sociaux en matière
de contrôle d’assiette et de lutte
contre le travail illégal.