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SIMPLIFIER LA
COLLECTE DES
PRÉLÈVEMENTS
VERSÉS PAR LES
ENTREPRISES
Rapport public thématique
Juillet 2016
Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises - juillet 2016
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Sommaire
Délibéré
..........................................................................................................
7
Introduction
...................................................................................................
9
Chapitre I
Une multitude de prélèvements, d’organismes de
collecte et de déclarations
............................................................................
13
De très nombreux prélèvements au rendement hétérogène
.......................
13
I -
A - Une grande diversité de prélèvements
............................................................
15
B - Des entreprises contribuables et collecteurs de premier niveau
......................
18
C - Un nombre de prélèvements qui ne se réduit pas
............................................
20
Des organismes de collecte multiples, parfois compétents sur de
II -
mêmes assiettes ou prélèvements
...................................................................
21
A - Une collecte fiscale assurée par deux administrations distinctes aux
missions plus larges
..............................................................................................
23
B - Une collecte des prélèvements sociaux toujours éclatée
.................................
26
C - Des collecteurs très divers pour les autres prélèvements
................................
33
Des déclarations nombreuses malgré des regroupements
III -
croissants
........................................................................................................
34
A - Un regroupement de prélèvements ayant des assiettes distinctes sans
simplification pour les entreprises : les taxes annexes à la TVA
..........................
35
B - Un regroupement pertinent et ambitieux des prélèvements sur les
salaires avec la déclaration sociale nominative
.....................................................
36
Chapitre II
Des coûts de collecte élevés pour les entreprises
comme pour les organismes de collecte
......................................................
45
Une complexité normative croissante partiellement atténuée par des
I -
mesures
de simplification
..............................................................................
45
A - Une complexité des règles de droit mal mesurée mais croissante
..................
46
B - Une prise en compte insuffisante de la complexité lors des
changements législatifs et réglementaires
.............................................................
48
C - Des simplifications de portée inégale des obligations à la charge des
entreprises
.............................................................................................................
51
Des besoins importants d’accompagnement des entreprises par les
II -
organismes de collecte et par des prestataires de service
...............................
61
A - Des marges de progrès pour une partie des organismes de collecte
................
62
B - Un recours obligé aux experts-comptables pour une majorité
d’entreprises
.........................................................................................................
69
C - Une dématérialisation non sans contraintes
....................................................
77
Des coûts de gestion des organismes de collecte en baisse mais
III -
mal mesurés et parfois excessifs
....................................................................
83
A -
Des réductions d’effectifs à des rythmes différenciés dans les réseaux
publics de collecte
................................................................................................
84
Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises - juillet 2016
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COUR DES COMPTES
4
B - Le rapport des coûts de gestion aux montants collectés : une réduction
continue à partir de niveaux
à réévaluer
..............................................................
90
C - Des coûts excessifs pour certains prélèvements
..............................................
98
Chapitre III
Renforcer l’efficience de la collecte
...................................
107
Poursuivre les réorganisations internes aux réseaux de collecte
.............
107
I -
A - Des centralisations nationales à renforcer
.....................................................
108
B - Un regroupement des structures locales à amplifier
.....................................
113
C - Les réformes en cours des organismes conventionnels
.................................
121
Recentrer progressivement les prélèvements sociaux sur le réseau
II -
des URSSAF
................................................................................................
124
A - Exploiter toutes les potentialités de la déclaration sociale nominative
.........
124
B -
Renforcer l’efficacité de la collecte des cotisations AGIRC
-ARRCO et
d’autres prélèvements sur les salaires en la déléguant aux URSSAF
..................
129
C - Mener à terme la normalisation de la collecte des prélèvements sociaux
des travailleurs indépendants
..............................................................................
139
Renforcer la coopération entre les administrations fiscales ou
III -
sociales
.........................................................................................................
143
A - La fiabilisation des populations de redevables et des bases déclarées
..........
144
B - Le recouvrement des créances
......................................................................
144
C - Le contrôle des prélèvements
........................................................................
147
Conclusion
..................................................................................................
153
Récapitulatif des recommandations
.........................................................
157
Annexes
.......................................................................................................
161
Réponses des administrations,
des collectivités
et des organismes
concernés
.....................................................................................................
221
Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises - juillet 2016
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Les rapports publics de la Cour des comptes
- Élaboration et publication -
La Cour des comptes publie, chaque année, un rapport public annuel
et des rapports publics thématiques.
Le présent rapport est un rapport public thématique.
Les rapports publics
de la Cour s’appuient sur les contrôles et les
enquêtes conduits par la Cour des comptes ou les chambres régionales des
comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres
régionales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait appel au
concours
d’experts extérieurs, et des consultations e
t des auditions sont
organisées
pour bénéficier d’éclairages larges et variés.
Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la
préparation des projets de texte destinés à un rapport public, sont réalisés par
l’une des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation
associant plusieurs chambres.
Trois principes
fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité
de la Cour des comptes, ainsi que des chambres régionales et territoriales des
comptes, et donc aussi bien l’exécution
de leurs contrôles et enquêtes que
l’élaboration des rapports publics : l’indép
endance, la contradiction et la
collégialité.
L’
indépendance
institutionnelle
des
juridictions
financières
et
statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les
conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
La
contradiction
implique
que
toutes
les
constatations
et
appréciations re
ssortant d’un contrôle ou d’une enquête, de même q
ue toutes
les
observations
et
recommandations
formulées
ensuite,
sont
systématiquement soumises aux responsables des administrations ou
organismes concernés ; elles ne peuvent êt
re rendues définitives qu’ap
rès
prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des
responsables concernés.
La publication d’un rapport
public est nécessairement précédée par la
communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des org
anismes concernés, ainsi qu’aux
autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport
publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
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COUR DES COMPTES
6
La
collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de contrôle et de publication.
Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs.
Leur rapport d’instruction, comme leurs projets ultérieurs d’observations et
de recommandations, provisoires et définitives, sont examinés et délibérés de
façon collégiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au
moins trois magistrats, dont l’un assure le rô
le de contre-rapporteur, chargé
notamment de veiller à la qualité des contrôles. Il en va de même pour les
projets de rapports publics.
Le contenu des projets de rapport public est défini, et leur élaboration
est suivie, par le comité du rapport public et des programmes, constitué du
Premier président, du Procureur général et des présidents de chambre de la
Cour, dont l’un exerce la fonction de rapporteur général.
Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, à la
chambre du conseil où siègent en formation plénière ou ordinaire, sous la
présidence du Premier président et en présence du Procureur général, les
présidents de chambre de la Cour, les conseillers maîtres et les conseillers
maîtres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux délibérations des formations collégiales,
quelles qu’elles soient, les magistrats tenus de s’absteni
r en raison des
fonctions qu’ils exercent ou ont exercée
s, ou pour tout autre motif
déontologique.
*
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne
sur le site internet de la Cour des comptes et des chambres régionales et
territoriales des comptes : www.ccomptes.fr.
Ils sont diffusés par
La Documentation Française
.
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Délibéré
La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil en
formation ordinaire, a adopté le présent rapport intitulé
Simplifier la
collecte des prélèvements versés par les entreprises.
Le rapport a été arrêté au vu du projet communiqué au préalable
aux administrations et aux organismes concernés et des réponses
adressées en retour à la Cour. Les réponses sont publiées à la suite du
rapport. Elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs.
Ont participé au délibéré : M. Migaud, Premier président,
MM. Durrleman, Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, Duchadeuil,
Piolé, Mme Moati, présidents de chambre, MM. Bayle, Bertrand, Levy,
Lefas, Mme Froment-Meurice, présidents de chambre maintenus en
activité, MM. Ganser,
Maistre, de Gaulle, Uguen, Mme Gadriot-Renard,
MM. Sépulchre, Guéroult, Clément, Migus, Rousselot, de Nicolay,
Mme Dardayrol, M. Senhaji, Mme Périn, MM. Appia, Brouder, Dubois,
Thévenon, Fialon, Mme Saurat, conseillers maîtres, MM. Jouanneau,
Sarrazin, Delbourg, Blanchard-Dignac, conseillers maîtres en service
extraordinaire.
Ont été entendus :
en sa présentation, M. Charpy, président de la formation
interchambres chargée des travaux sur lesquels le rapport est fondé
et de la préparation du projet de rapport ;
en son rapport, M. Paul, rapporteur général, rapporteur du projet
devant la chambre du conseil, assisté de MM. Viola, conseiller
maître, Bourquard, conseiller référendaire et Le Roux, rapporteur
extérieur, rapporteurs devant la formation interchambres chargée
de le préparer, et de M. Laboureix, conseiller maître, contre-
rapporteur devant cette même formation ;
en ses conclusions, sans avoir pris part au délibéré, M. Johanet,
Procureur général. Il était accompagné de M. Kruger, premier
avocat général.
M. Filippini, secrétaire général, assurait le secrétariat de la
chambre du conseil.
Fait à la Cour, le 5 juillet 2016.
Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises - juillet 2016
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COUR DES COMPTES
8
Le projet de rapport soumis à la chambre du conseil a été préparé,
puis délibéré le 10 mai 2016, par la formation interchambres
« Recouvrement des prélèvements à la charge des entreprises » présidée
par M. Charpy, conseiller maître, et composée de MM. Hayez, Chouvet,
Laboureix, Mmes Latare, Périn, Soussia, MM. Belluteau et Appia,
conseillers maîtres.
Le rapporteur général était M. Viola, conseiller maître, assisté de
M. Bourquard, conseiller référendaire, M. Olié, auditeur et M. Le Roux,
rapporteur extérieur.
Le contre-rapporteur était M. Laboureix, conseiller maître.
Le projet de rapport a été examiné et approuvé, le 17 mai 2016, par
le comité du rapport public et des programmes de la Cour des comptes,
composé de M. Migaud, Premier président, MM. Durrleman, Briet,
Mme Ratte,
MM.
Vachia,
Paul,
rapporteur
général
du
comité,
Duchadeuil, Piolé, Mme Moati, présidents de chambre, et M. Johanet,
Procureur général, entendu en ses avis.
Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises - juillet 2016
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Introduction
Les entreprises constituent une réalité multiforme de par leur
forme juridique, leur secteur d’activité, le niveau de leur chiffre
d’affaires, la présence et le nombre de leurs salariés et leurs relations
financières avec d’autres entreprises. Selon l’I
nsee, la France comptait
début 2014 3,9
millions d’entreprises, dont 2
millions constituées sous
une forme sociale distincte de la personne physique de leur(s)
propriétaire(s) et 1,9 million de travailleurs indépendants
1
.
Les prélèvements fiscaux, sociaux et d’autres na
tures dont sont
redevables les entreprises (voir détail en annexe n° 1) se sont élevés à
plus de 772,8
Md€
en 2014, soit 36,1 % du PIB. Ils constituent ainsi un
enjeu de premier ordre pour les finances publiques.
Ils ont également des incidences fortes sur la rentabilité des
entreprises et sur leurs
décisions en matière d’emploi, d’évolutions
salariales, d’investissement et de croissance interne et externe.
La France se caractérise par une multitude de prélèvements dont
sont redevables les entreprises, soit en tant que contribuables (comme
l’
impôt sur les sociétés,
l’
impôt sur le revenu pour les travailleurs
indépendants ou les cotisations sociales patronales), soit comme
collecteur de premier niveau pour les impôts ou cotisations dont sont
redevables leurs clients (la TVA par exemple) ou leurs salariés
(cotisations sociales salariales ou CSG, notamment).
Ces prélèvements particulièrement nombreux
la Cour en a
identifié 233
sont collectés par plusieurs administrations fiscales
(la direction générale des finances publiques
DGFiP - et la direction
générale des douanes et droits indirects - DGDDI ), par des organismes de
sécurité sociale (les URSSAF au premier chef), mais aussi par de
nombreux organismes de droit privé au titre de dispositifs conventionnels
gérés par les partenaires sociaux (retraites complémentaires, formation
professionnelle, logement).
1
Insee, « Les entreprises en France », point 1.6 - édition 2015. Champ : ensemble des
activités marchandes non agricoles.
Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises - juillet 2016
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COUR DES COMPTES
10
Les entités auxquelles ces prélèvements sont affectés sont elles
aussi nombreuses
: l’État, les organismes de sécurité sociale
versant des
prestations, des organismes paritaires agissant dans le domaine social ou
économique et des agences exerçant des missions de service public.
Dans le cadre de ce rapport, la Cour n’a pas cherché à analyser les
incidences des prélèvements versés par les
entreprises sur l’emploi, la
compétitivité ou la croissance, ni remettre en question la pertinence même
de certains de ces prélèvements
. Elle s’est
en revanche attachée à
examiner
l’organisation de la collecte
de ces prélèvements et à en
apprécier l’efficacité et l’efficience au regard des coûts exposés à ce titre
par les organismes qui en sont chargés et par les entreprises. Dès lors, les
recommandations qu’elle est amenée à formuler s’inscrivent dans le cadre
des prélèvements en vigueur.
Ce rapport ne traite pas non plus du projet de mise en place de la
retenue à la source de l’impôt sur le revenu qui constituera un nouveau
prélèvement versé par les entreprises. Les entretiens menés au cours de
cette enquête ont cependant fait apparaître des préoccupations des
entreprises sur cette réforme, en particulier sur ses modalités et son
calendrier de mise en œuvre.
La notion de collecte est ici entendue au sens large. Elle couvre
l’affiliation, la radiation ou la modification des données d’identification
de l’entreprise, le recueil de ses déclarations et paiements, l’exploitation
des informations recueillies, la relance des défaillants déclaratifs, le
recouvrement amiable et forcé des sommes exigibles et le contrôle de
l’assiette des prélèvements.
Pour son enquête, la Cour a procédé à des entretiens et au recueil
de documents auprès des administrations, des organismes de collecte et
d’autres structures
: les administrations fiscales (DGFiP et DGDDI), les
organismes sociaux (réseau des URSSAF, mais aussi le régime social des
indépendants
RSI
et la Mutualité sociale agricole - MSA), le
groupement d’intérêt économique qui pilote les activités de gestion des
retraites complémentaires des salariés (GIE AGIRC-ARRCO), les
structures privées à but non lucratif qui interviennent dans les domaines
du logement (Action Logement, comités interprofessionnels du logement)
et de la formation professionnelle (organismes paritaires de collecte
agréés)
, les directions d’administration centrale de l’
État concernées
(direction de la sécurité sociale et direction du budget notamment), la
mission interministérielle de simplification et de normalisation des
données sociales et le groupement d’intérêt public
de modernisation des
données sociales.
Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises - juillet 2016
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INTRODUCTION
11
La Cour a par ailleurs recueilli les points de vue des organisations
représentatives des entreprises
, ainsi que du Conseil supérieur de l’ordre
des experts comptables et
de deux associations d’
éditeurs de logiciels
informatiques (voir annexe n° 8 pour le détail des personnes rencontrées).
A
vec le concours de l’
Insee
et d’un prestataire de service, elle a
effectué
un
sondage
auprès
d’un
échantillon
représentatif
de
1 041 entreprises pour recueillir
leur appréciation sur l’organisation
actuelle de la collecte des prélèvements et leurs attentes (les principaux
résultats de ce sondage sont présentés en annexe n° 2).
Enfin, elle a examiné l’organisation et le coût de la collecte des
prélèvements chez nos principaux partenaires afin de la comparer avec la
situation française.
Le premier chapitre de ce rapport présente la situation des
prélèvements versés par les entreprises, caractérisée par leur nombre très
élevé, l’éclatement des organismes de collecte et la multiplicité des
déclarations que doivent établir les entreprises.
Le second chapitre
est consacré à l’analyse de
la complexité et des
coûts de collecte des prélèvements pour les entreprises et pour les
organismes qui en sont chargés, qui appellent une vigilance sensiblement
accrue de la part des pouvoirs publics.
Le troisième et dernier chapitre propose, dans le cadre des
prélèvements en vigueur
, des évolutions en vue d’améliorer l’efficacité et
l’efficience de l’organisation de la collecte, par
une adaptation plus
poussée des organisations internes à la prise en charge de leurs missions,
un regroupement encore accru de la collecte des prélèvements sociaux
autour du
réseau des URSSAF et l’intensification des coopérations entre
les administrations de collecte.
Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises - juillet 2016
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Chapitre I
Une multitude de prélèvements,
d’
organismes de collecte et de
déclarations
Le système de collecte des prélèvements versés par les entreprises
est marqué par une grande complexité. Les entreprises doivent déclarer et
verser un grand nombre de prélèvements, d’importance variable
, en tant
que contribuables, pour les impôts et prélèvements sociaux dont elles sont
redevables et, en tant que collecteurs de premier niveau, pour ceux à la
charge de leurs salariés ou de leurs clients (I). Ces prélèvements sont
recouvrés
par
une
multiplicité
d’organismes
aux
statuts
variés,
particulièrement dans la sphère sociale (II). Ce grand nombre de
prélèvements et d’organismes
distincts a pour corollaire celui des
déclarations que doivent établir les entreprises, même si un nombre
croissant de prélèvements est regroupé sur de mêmes déclarations (III).
De très nombreux prélèvements au
I -
rendement hétérogène
Les prélèvements versés par les entreprises en application d’une
obligation légale sont difficiles à recenser, en raison de la multiplicité de
leurs sources juridiques (lois de finances, de financement de la sécurité
sociale ou ordinaires) et des codes où ils sont intégrés (impôts, sécurité
Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises - juillet 2016
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COUR DES COMPTES
14
sociale, collectivités locales, travail et construction et habitat pour ne citer
que les principaux), de leur codification incomplète et des limites des
sources publiques d’information disponibles
2
.
Les prélèvements acquittés par les entreprises peuvent aussi
concerner les administrations publiques et les particuliers. Ainsi, les
administrati
ons de l’État, les collectivités territoriales et les hôpitaux
publics cotisent en tant qu’employeurs aux URSSAF au titre de certains
risques sociaux (famille, maladie) et leur versent la CSG et les autres
contributions
sociales
précomptées
sur
les
rémunérations
des
fonctionnaires. Un impôt, la taxe sur les salaires, est en grande partie
acquitté par les collectivités locales, les hôpitaux publics et les caisses de
sécurité sociale. Les travailleurs indépendants sont assujettis à l’impôt sur
le revenu, sur
l’ensemble de leurs sources de revenus d’origine
professionnelle ou non, en tant que particuliers. Les taxes foncières sur
les propriétés bâties et non bâties sont acquittées par les entreprises et par
les particuliers. Le champ de l’enquête de la Cour por
te donc sur les
prélèvements dont les entreprises sont le principal redevable
3
.
Un recensement effectué par la Cour, dont le détail est présenté en
annexe n° 1, a identifié 233 prélèvements dont les entreprises sont
redevables en tant que contribuables ou collecteurs de premier niveau, qui
ont procuré 772,8
Md€
de recettes en 2014, soit 36,1% du PIB. En leur
sein, huit prélèvements (cotisations sociales, taxe sur la valeur ajoutée
TVA -, contribution sociale généralisée
CSG -, impôt sur les sociétés,
taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques
TICPE -,
contribution sur la valeur ajoutée des entreprises - CVAE -, taxe sur les
salaires et cotisation foncière des entreprises -
CFE) et ceux qui s’y
apparentent
concentrent
85,6 %
des
recettes.
À
l’inverse,
les
96 prélèvements au rendement inférieur à 100
M€
n
en apportent que
0,3 % (moins de 2,5
Md€
).
2
En application de la loi organique relative aux lois de finances du 1
er
août 2001, une
annexe du fascicule des voies et moyens des projets de loi de finances annuels détaille
les impôts affectés à des tiers à
l’
État
. L’
organisme de collecte, qui coïncide avec, ou
diffère de
celui d’affectation, n’est pas précisé et certaines données manquent de
fiabilité.
3
Suivant cette définition, il
ne couvre notamment pas l’impôt sur le revenu, la CSG
sur les revenus de remplacement et les revenus du patrimoine, les taxes foncières et la
taxe d’habitation.
Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises - juillet 2016
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UNE MULTITUDE DE PRÉ
LÈVEMENTS, D’ORGANIS
MES DE COLLECTE ET
DE DÉCLARATIONS
15
Tableau n° 1 :
synthèse des prélèvements versés par les entreprises :
recettes nettes par collecteur en 2014
En
Md€
% total
Administrations financières de l’État
333,4
43,2 %
TVA
151,1
19,6 %
Impôt sur les sociétés et déclinaisons
35,6
4,6 %
Taxe intérieure sur la consommation des
produits énergétiques (TICPE)
23,7
3,1 %
Contribution sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE)
14,2
1,8 %
Taxe sur les salaires
13,1
1,7 %
CSG et déclinaisons (revenus de placement
et jeux)
12,8
1,7 %
Cotisation foncière des entreprises (CFE)
et imposition foncière sur les entreprises de
réseaux (IFER)
10,0
1,3 %
Droits de mutations à titre gratuit
11,4
1,5 %
Autres
61,5
8,0 %
Organismes sociaux
420,6
54,4 %
Cotisations sociales
330,1
42,7 %
CSG et déclinaisons (revenus d’activité)
71,3
9,2 %
Autres
19,3
2,5 %
Autres organismes
18,8
2,4 %
Total
772,8
100,0 %
Source
: Cour des comptes d’après les conventions précisées à l’annexe n° 1.
A -
Une grande diversité de prélèvements
Les entreprises sont redevables de prélèvements très divers, de par
leurs finalités et la nature de leurs assiettes.
1 -
Une multiplicité de finalités
Les prélèvements versés par les entreprises ont des finalités
diverses : le financement des services et des politiques publics,
Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises - juillet 2016
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COUR DES COMPTES
16
l’ouverture de droits sociaux en contrepartie
des versements effectués, la
redistribution entre les acteurs économiques et les ménages, la
modification des comportements des agents économiques ou la correction
des défaillances des marchés.
Le financement des services et politiques publics conduit à
privilégier les prélèvements ayant une large assiette afin de favoriser leur
rendement, prévenir des distorsions entre secteurs d’activité, limiter les
coûts de collecte et faciliter le contrôle. Tel est notamment le cas de la
TVA, des co
tisations et contributions sociales sur les revenus d’activité et
de l’impôt sur les sociétés. Néanmoins, l’augmentation des besoins de
financement publics a favorisé la multiplication des prélèvements : le
Conseil des prélèvements obligatoires (CPO)
4
indiquait ainsi que 86 %
des 309 impôts et taxes affectées (ITAF)
à des organismes tiers à l’État
poursuivaient un objectif de rendement financier
5
.
De manière traditionnelle, l’existence de contreparties à leur
versement distingue les cotisations sociales des impôts
6
. Cette distinction
s’est néanmoins
érodée
sous l’effet de l’
universalisation de prestations
financées par des cotisations (prestations familiales et prestations en
nature de l’assurance maladie), de l’
attribution de droits non contributifs
(périod
es assimilées à des périodes d’assurance et majorations au titre
d’enfants pour les retraites) et de la mise à contribution d’autres assiettes
que les revenus d’activité pour financer la
sécurité sociale (CSG sur les
revenus de remplacement et du capital, impôts et taxes affectés). Seules
les retraites complémentaires des salariés et des travailleurs indépendants
et les indemnités journalières et les pensions d’invalidité de ces derniers
ont gardé un caractère exclusivement contributif.
D’autres prélèvement
s ont un caractère redistributif, comme
l’impôt sur le revenu dont le barème progressif s’applique aux revenus
d’activité des travailleurs indépendants (seuls ou conjointement avec
d’autres revenus) ou la taxe sur les salaires versée par les employeurs qui
ne sont pas ou ne sont que partiellement assujettis à la TVA, dont le
barème progressif comporte un taux normal et des taux majorés.
4
Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) « La fiscalité affectée », La
Documentation française, juillet 2013, disponible sur www.ccomptes.fr
5
Contre 17 %
la correction d’externalités et 8
% la redistribution.
6
L’impôt
est un «
prélèvement pécuniaire, effectué par voie d’autorité à titre définitif
et sans contrepartie immédiate qui sert à couvrir des charges publiques ». (M. Michel
Bouvier, Introduction au droit fiscal général et à la théorie de l’impôt, 2010)
.
Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises - juillet 2016
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UNE MULTITUDE DE PRÉ
LÈVEMENTS, D’ORGANIS
MES DE COLLECTE ET
DE DÉCLARATIONS
17
Certains prélèvements visent à modifier des comportements
portant préjudice à la collectivité. Il en va ainsi des impôts écologiques
(taxe générale sur les activités polluantes -
TGAP) et d’une partie des
cotisations sociales à la charge exclusive des employeurs de salariés
(cotisations d’accident du travail
- maladies professionnelles - AT-MP).
Ces différents objectifs ne sont pas nécessairement exclusifs les
uns des autres
: parmi les principales recettes de l’État, la TVA sert
aussi
un objectif redistributif en faveur des ménages modestes à travers
l’application de taux réduits
aux produits alimentaires
ou à l’
électricité et
au gaz
; il en est de même de l’impôt sur les sociétés compte tenu de
l’application d’un taux réduit aux sociétés dont le chiffre d’affaires est
inférieur à un seuil ; la TICPE poursuit à la fois un objectif de rendement
financier et de réduction des émissions de gaz à effet de serre.
2 -
Des assiettes différentes
Sept types d’assiettes, ici présentées par ordre décroissant
d’importance, concentrent une part prépondérante des recettes liées aux
prélèvements versés par les entreprises :
-
les
revenus
liés
à
l’activité
professionnelle
(cotisations
et
contributions sociales sur les rémunérations des salariés et les
revenus professionnels des travailleurs indépendants, taxe sur les
salaires, divers prélèvements sur la masse salariale) ;
-
les ventes (TVA, contribution sociale de solidarité des sociétés ou
C3S, dont la suppression progressive annoncée paraît remise en
cause, taxe sur les conventions d'assurance, taxe sur le chiffre
d'affaires des exploitants agricoles, contribution sur les activités
privées de sécurité, etc.) ;
-
les bénéfices (impôt sur les sociétés, bénéfices agricoles, industriels
et commerciaux et non commerciaux au titre de l’impôt sur le revenu
dû par les entrepreneurs individuels, contribution exceptionnelle sur
l'impôt sur les sociétés, contribution sociale sur les bénéfices) ;
-
les revenus du patrimoine financier, notamment les précomptes
effectués par les établissements financiers sur les revenus qu’ils
versent aux ménages (prélèvement libératoire de l’im
pôt sur le
revenu, contributions sociales sur les produits de placement) ;
-
la valeur ajoutée (CVAE) ;
-
un montant représentatif d’un prix de location (cotisation foncière
des entreprises - CFE) ;
Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises - juillet 2016
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COUR DES COMPTES
18
-
un montant représentatif
du prix d’un actif lors d’un transfe
rt de
propriété (droits de mutation à titre onéreux).
Par ailleurs, de nombreux prélèvements sectoriels sont assis sur des
assiettes correspondant à des données physiques :
-
quantités (TICPE et certaines composantes de la taxe générale sur les
activités polluantes - TGAP) ;
-
surfaces (taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux
commerciaux et de stockage) ;
-
distances (kilomètres d’autoroute parcourus par les usagers pour la
taxe due par les sociétés concessionnaires d'autoroutes) ;
-
poids (taxe d’abattage, aujourd’hui abrogée)
;
-
nombres à l’unité (essieux pour la taxe sur les véhicules routiers,
téléviseurs pour la contribution
à l’audiovisuel public des redevables
professionnels, passagers pour la taxe sur les transports affectée à la
collectivité territoriale de Corse).
B -
Des entreprises contribuables et collecteurs de
premier niveau
Les entreprises versent des prélèvements pour leur propre compte
ou pour celui de leurs salariés ou de leurs clients, en agissant alors pour le
compte des administrations fiscales ou sociales.
Elles jouent un rôle de collecteur de premier niveau notamment
pour les parts salariales des cotisations sociales et pour les principales
contributions sociales (CSG et CRDS) précomptées sur les salaires, la
TVA facturée aux clients, le
prélèvement libératoire de l’impôt sur le
revenu et les contributions sociales précomptés sur les revenus de
capitaux mobiliers par les établissements financiers ou encore les droits
de mutation versés aux notaires par les acquéreurs de biens immobiliers.
La mise en place annoncée
de la retenue à la source de l’impôt sur le
revenu conduira à étendre ce rôle.
Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises - juillet 2016
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UNE MULTITUDE DE PRÉ
LÈVEMENTS, D’ORGANIS
MES DE COLLECTE ET
DE DÉCLARATIONS
19
La perspective d’un nouveau prélèvement versé par les
entreprises
: l’impôt sur le revenu de leurs salariés
La loi de finances pour 2016 a prévu que le gouvernement présente
au Parlement, avant le 1
er
octobre, les modalités du prélèvement à la
source de l’impôt sur le revenu en vue d’une entrée en vigueur
en 2018.
Selon l’exposé des motifs du pro
jet de loi, cette réforme supprimera le
décalage d’un an entre la perception du revenu et le paiement de l’impôt
sur le revenu et réduira les difficultés de paiement de cet impôt lorsque les
contribuables subissent des variations de revenus ou changent de situation
et constituera une simplification pour ces derniers. Les modalités de calcul
de l’impôt ne s
eront pas modifiées.
Suivant l’annonce faite par le gouvernement le 16
mars dernier, les
entreprises précompteront sur la paie versée à leurs salariés
7
à compter du
1
er
janvier 2018 des acomptes mensuels au titr
e de l’impôt sur le revenu de
la même année, dont elles détermineront le montant en appliquant le taux
moyen
d’imposition
de
l’année
précédente
que
leur
notifiera
l’admi
nistration fiscale, déclareront ces acomptes sur la déclaration sociale
nominative (DSN)
qui doit être généralisée d’ici au 1
er
juillet 2017 (voir
infra
) et les versero
nt à l’adm
inistration fiscale. Une déclaration annuelle
des revenus demeurera
nécessaire afin d’établir le montant définitif de
l’impôt exigible au titre de l’année en prenant
en compte, outre les revenus
salariaux du contribuable déclarés dans le cadre de la DSN, l’évolution de
sa situation familiale, ses autres revenus éventuels et les abattements,
déductions et réductions d’impôt.
Les entreprises seront donc amenées à assumer de nouvelles
responsabilités à l’égard des administrations publiques
comme de leurs
salariés pour la collecte des prélèvements publics. Sur le bulletin de paie,
le salaire sera exprimé en net, non seulement des prélèvements sociaux
comme aujourd’hui, mais aussi des acomptes d’impôt sur le revenu qui en
seront déduits par l’employeur pour le compte de l’administration fiscale.
Quand les entreprises collectent pour le compte des administrations
fiscales et sociales, ces dernières sont dotées de prérogatives plus fortes
de contrôle et de sanction à leur égard. Ainsi, la rétention de la part
salariale des cotisations sociales prive les entreprises de la possibilité de
bénéficier de délais de paiement des prélèvements sociaux. Une taxation
d’office faisant suite à un défaut de déclaration de la TVA n’a pas à être
précédée d’une mise en demeure, contrairement à l’impôt sur les sociétés.
7
En 2014, 61
% de l’assiette de l’impôt sur le revenu était constituée par des
traitements et salaires.
Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises - juillet 2016
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COUR DES COMPTES
20
C -
Un nombre de prélèvements qui ne se réduit pas
Malgré
l’ambition
affichée
de
diminue
r
le
nombre
des
prélèvements versés par les entreprises, les suppressions récentes n’ont
été qu’anecdotiques. La loi de finances initiale pour 2015 a ainsi
supprimé sept prélèvements d’un rendement très limité
8
ou trop faible
pour être évalué
9
(4
M€ de per
tes de recettes au total)
10
. La loi de finances
initiale pour 2016 n’a mis fin qu’à deux petits prélèvements sectoriels
d’un montant global évalué à
13
M€
11
.
La remise en cause de prélèvements, même modestes, peut se
heurter à l’objectif de réduct
ion des déficits publics mais aussi à
l’opposition des organismes qui en bénéficient.
Sur ce point, la
budgétisation annoncée de certaines taxes affectées
12
pourrait conduire à
simplifier l’architecture des prélèvements en dissociant l’intérêt de
l’organism
e attributaire du sort du prélèvement concerné. Cependant,
cette mesure ne couvre pas la sécurité sociale et les collectivités
territoriales. En outre, la réaffectation de taxes
au budget général de l’État
ne garantit pas en soi leur suppression.
En dehors de leurs coûts de gestion pour les entreprises, la
suppression de prélèvements sectoriels à faible rendement pourrait
également se justifier au regard de ceux exposés par les administrations
8
Redevance des titulaires de concessions de stockage souterrains d’hydrocarbures et
taxe sur les appareils automatiques procurant un spectacle, une audition, un jeu ou un
divertissement sédentaire ou forain (« taxe baby-foot »)
affectées à l’État, taxe
affectée au centre interprofessionnel des fruits et des légumes, taxes sur les trottoirs et
la gestion des eaux pluviales urbaines affectées aux collectivités locales.
9
Taxe sur le produit de la valorisation des terrains nus et immeubles résultant de la
réalisation d’infrastructures de transport collectif en site propre ou d’inf
rastructures
ferroviaires hors Île-de-France et cotisation sur les graines oléagineuses affectées
respectivement aux collectivités locales ou à leurs opéra
teurs et à l’État.
10
Trois prélèvements assimilés à des fonds de concours ont par ailleurs été supprimés
par la voie réglementaire : contribution de la SNCF aux frais de surveillance et de
contrôle des chemins de fer, redevance de Réseau ferré de France (RFF) au titre des
frais de surveillance et de contrôle et prélèvement « assurance frontière » automobile.
11
Taxe sur les opérateurs de communications téléphoniques, affectée à l’État et taxe
sur les premières ventes de produits cosmétiques, affectée à la CNAMTS.
12
Afin d’encadrer les dépenses des opérateurs de l’État, le gouvernement a décidé
d’intégrer au champ de la norme de dépenses celles financées par des taxes affectées.
Pour 2016, sont ainsi plafonnés 8,7
Md€ des 16,3
Md€ de taxes affectées à des
orga
nismes d’administration centrale.
La loi de programmation des finances publiques
prévoit l’affectation pour 2017 au budget général de l’État des taxes affectées aux
opérateurs dont les dépenses n’auront pas été plafonnées
.
Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises - juillet 2016
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UNE MULTITUDE DE PRÉ
LÈVEMENTS, D’ORGANIS
MES DE COLLECTE ET
DE DÉCLARATIONS
21
chargée
s d’en assurer la collecte.
Ainsi, selon la DGFiP, lorsque le coût
de collecte
d’un
prélèvement donné excède 10 %, la collectivité aurait
intérêt à le supprimer afin de redéployer les ressources qui lui sont
consacrées au contrôle, dès lors plus efficace, des autres prélèvements
13
.
Par ailleurs, lorsque
le montant unitaire moyen exigible au titre d’un
prélèvement est inférieur au coût unitaire moyen des procédures de
recouvrement forcé (soit 500 à 1 000
14
), la collectivité n
aurait pas
intérêt à
ce qu’elles soient mises en œuvre
quand
c’est l’administration
qui en supporte le coût (voir annexe n° 3). Plus le rendement
d’un
prélèvement est faible, plus son assiette devrait être simple ou proche de
celle d’un prélèvement plus important
, voire être déclarée sur la même
déclaration que ce dernier afin de maîtriser les coûts de collecte.
Afin de rationaliser les arbitrages portant sur les prélèvements
sectoriels, les lois pluriannuelles de programmation des finances
publiques devraient
être accompagnées d’
une évaluation des coûts de
gestion induits
pour les entreprises et pour l’administration
par les
prélèvements dont le rendement est inférieur à 50
M€
15
.
Des organismes de collecte multiples, parfois
II -
compétents sur de mêmes assiettes ou
prélèvements
La collecte des prélèvements dont les entreprises sont les
principales redevables en application d’une obligation
légale est assurée
par un grand nombre d’organismes de statut divers qui peuvent être
regroupés en trois catégories
: les administrations financières de l’État –
DGFiP et DGDDI - (333,4
Md€
, soit 43,2 % du total selon le
recensement de la Cour), les organismes sociaux (420,6
Md€
, soit 54,4 %
13
Ce seuil correspond au rendemen
t d’un contrôle fiscal par rapport à son coût. Il est
égal au
rapport entre le produit annuel moyen que l’on peut attendre d’un vérificateur
fiscal (0,6 à 0,7
M€
par an)
et le coût moyen d’un agent
(65 000
€ par an
). Données
issues du tome 1 du fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances
annuel et du rapport annuel de performance du programme budgétaire de la DGFiP.
14
Estimé suivant la formule suivante : coût de gestion des impôts professionnels
(2,3
Md€) x
part du recouvrement forcé (25 % dans l
’enquête annuelle sur les coûts
effectuée par la DGFiP) / nombre de mises en demeure (
de l’ordre de 1,5 million
).
15
Seuil retenu par la direction de la législation fiscale (DLF) pour les arbitrages
qu’elle soumet à l’autorité ministérielle (voir
infra
).
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COUR DES COMPTES
22
du total) et d’autres organismes à caractère sectoriel (18,8
Md€
, soit
2,4 % du total).
Au cours des années récentes, plusieurs États européens membres
de l’OCDE ont rattaché à l’administration fiscale tout ou partie des
fonctions relatives à la collecte des prélèvements publics (droits d’accise
s
précédemment collectés par l’administration douanière dans neuf pays,
dont l
’Espagne, les Pa
ys-Bas et le Royaume-Uni
16
; cotisations sociales
auparavant collectées par des administrations sociales dans six pays, dont
les Pays-Bas et le Royaume-
Uni et, de manière partielle, l’Italie
17
).
Tableau n° 2 :
principales réformes de la collecte des prélèvements
versés par les entreprises dans les autres pays européens
Pays
Date
Entité rapprochée de l’administration
fiscale
Suède
1999
Recouvrement forcé de l’administration
sociale
Espagne
Début années
2000
Douanes
Italie
Fin années
2000
Plateforme unique de déclaration des impôts
et des cotisations sociales et procédures de
recouvrement forcée communes aux deux
administrations
Pays-Bas
1996
Douanes
Pays-Bas
2006
Administration sociale
Portugal
2012
Douanes
Royaume-Uni
1999
Administration sociale
Royaume-Uni
2005-2007
Douanes hors missions douanières
Source : Cour des comptes à partir de documents du FMI, de la Banque Mondiale, de
l’OCDE
et
de l’Université de L
ouvain.
En France, des réformes importantes de l’organisation de la
collecte des prélèvements versés par les entreprises ont également eu lieu,
mais uniquement à l’intérieur de chacune des sphères fiscale et sociale.
Elles laissent subsister un paysage institutionnel éclaté, notamment dans
la sphère sociale.
16
Ainsi que
l’Autriche, le Danemark, l’
Eire, la Hongrie, le Portugal et la Slovaquie.
17
Ainsi que la Suède, l’Estonie et la Hongrie.
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UNE MULTITUDE DE PRÉ
LÈVEMENTS, D’ORGANIS
MES DE COLLECTE ET
DE DÉCLARATIONS
23
A -
Une collecte fiscale assurée par deux
administrations distinctes aux missions plus larges
Avec la création de la direction générale des finances publiques en
2008, ont été regroupées dans une même direction non seulement les
missions fiscales des anciennes directions générales des impôts (DGI) et
de la comptabilité publique (DGCP), mais aussi les missions non fiscales
de cette dernière. Pour leur part, les missions fiscales de la DGDDI ont
été maintenues à l’écart de ce nouvel ensemble.
En 2014, la DGFiP et la DGDDI ont collecté 137 prélèvements
versés à titre principal par des entreprises, soit 59 % du total, pour un
montant agrégé de 333,4
Md€
, soit 43,2 % du total, pour le compte de
l’État, d’opérateurs de ce dernier, des collectivités territoriales et de leurs
groupements, des organismes de sécurité sociale et de divers autres
organismes. Ces impôts ont eux-mêmes représenté les deux tiers du
montant total des impôts collectés par ces deux directions (482,5
Md€
18
).
Pour cette même année 2014, les 58 impôts versés à titre principal
par les entreprises à la DGFiP et à la DGDDI dont le rendement est
inférieur à 100
M€
ont représenté 42,6 % du nombre total de
prélèvements
qu’elles
collectent, mais 0,5 % seulement des recettes.
1 -
La direction générale des finances publiques : des missions
fiscales et non fiscales très étendues
La DGFiP assure la collecte des principaux impôts, tant des
professionnels (taxe sur la valeur ajoutée, impôt sur les sociétés,
cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, cotisation foncière des
entreprises et taxe sur les salaires notamment) que des particuliers (impôt
sur le revenu, impôts locaux). En 2014, elle a collecté 252,6 Md
d’impôts versés par les entreprises.
La fusion de la DGI et de la DGCP a conduit à créer une direction
compétente non seulement pour l’impôt, mais aussi pour la tenue du
cadastre et la publicité foncière (anciennement assurée par la DGI), le
paiement des
dépenses, l’encaissement des rémunérations pour service
rendu et la tenue de la comptabilité de l’État, des collectivités locales et
18
Produits régaliens, minorés des frais d’assiette et de recouvrement, des frais pour
dégrèvement et admissions en non-valeur, des amendes et des sanctions pécuniaires.
Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises - juillet 2016
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COUR DES COMPTES
24
de leurs établissements publics, la gestion des pensions de l'État et la
gestion domaniale des administrations et établiss
ements publics de l’État
.
La moitié des effectifs est néanmoins affectée aux missions fiscales.
Si elle a conduit à réunir au sein d’une même direction les
fonctions d’assiette et de recouvrement des impôts des particuliers, la
fusion DGI-DGCP a eu une incidence limitée sur la collecte des impôts
professionnels. En effet, les missions d
’assiette et
de recouvrement des
impôts des grandes entreprises étaient déjà regroupées au sein de la DGI
(création de la direction des grandes entreprises en 2002). Au-delà de ses
missions d’assiette,
la DGI avait de surcroît reçu mission, pour toutes les
entreprises, de recouvrer
l’impôt sur les sociétés et la taxe sur les salaires
(en 2004), puis la cotisation minimale de taxe professionnelle (en 2008)
qui a préfiguré la contribution à la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).
2 -
La direction générale des douanes : des missions fiscales
étendues à un nombre croissant de prélèvements
Sauf exception, les impôts collectés par la DGDDI (69
Md€
en
2014) sont versés par des entreprises.
Les droits d’accises
(produits
pétroliers et autres sources énergétiques, tabacs et alcools) en constituent
une part majoritaire (40,7
Md€
, soir 59 % du total en 2014).
Pour une part, les missions fiscales de la DGDDI sont anciennes
(
droits d’a
ccises et TVA sur les produits pétroliers
, TVA à l’importation).
D’autres sont
plus récentes : afin notamment de compenser la disparition
d’une partie de l’activité douanière traditionnelle lors de l’entrée en
vigueur du grand marché intérieur en 1993, des missions de fiscalité
indirecte
19
lui ont été transférées de la DGI. Depuis lors, les missions
fiscales de la DGDDI ont été élargies à des taxes nouvellement créées
(comme les taxes intérieures de consommation sur le charbon, le gaz
naturel et l’électricit
é), parfois à partir de taxes préexistantes (taxe
générale sur les activités polluantes)
19
Droit de consommation sur les tabacs, droit de licence des débitants de tabac, droits
de consommation pour les vins et alcools, droit de circulation pour les vins, droit
spécifique sur les bières et boissons non alcoolisées, contribution au poinçonnage par
ouvrage en métaux précieux, cotisations de solidarité à la charge des producteurs de
blé et d'orge, des producteurs de colza, de tournesol et de navette, impôt sur les
cercles et maisons de jeux, surtaxe sur les eaux minérales au bénéfice des collectivités
locales.
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UNE MULTITUDE DE PRÉ
LÈVEMENTS, D’ORGANIS
MES DE COLLECTE ET
DE DÉCLARATIONS
25
Par ailleurs, la collecte de la TVA a fait l’objet d’un partage
d’attributions entre les administrations fiscale et douanière à la création
du marché unique européen : la DGFiP collecte la TVA pour les
transactions opérées sur le territoire national, pour les acquisitions intra-
communautaires de biens et de services et pour les importations de
marchandises en provenance de pays tiers dédouanées dans un autre pays
de l’Union européenne
; la TVA sur les marchandises en provenance de
pays tiers importées dans un port ou un aéroport français est collectée par
la DGDDI lors de l’admission de la marchandise sur le territoire.
Faisant suite à une recommandation de la Cour
20
, l’instauration au
1
er
janvier
2015 d’une procédure optionnelle d’auto
-liquidation de la
TVA par l’importateur
aligne les modalités de collecte de la TVA à
l’importation sur celles de la TVA
intra-européenne. Si la DGDDI
continue à effectuer les cont
rôles d’assiette, la déclaration et le versement
des sommes dues au titre de la TVA à l’importation sont effectués auprès
de la DGFiP
par les importateurs admis à exercer l’option. Afin d’en
permettre le rapprochement avec celles portées sur les déclarations de
TVA, la DGDDI communique à la DGFiP les informations relatives aux
flux physiques que doivent continuer à lui déclarer les importateurs.
Les frais facturés par la DGFiP et la DGDDI : des incohérences
En 2014, la DGFiP et la DGDDI ont collecté au total 56,1
Md€
d’impôts et de taxes affectés aux organismes de sécurité sociale.
En application de dispositions réglementaires, des frais d’assiette et
de recouvrement sont appliqués (au taux de 0,5 %) à la taxe sur les salaires
et aux contributions sociales sur les revenus du patrimoine, mais pas à la
fraction de TVA affectée, ni au droit de consommation sur les tabacs, ni à
une partie des contributions sociales sur les produits de placement.
Les dégrèvements et admissions en non-valeur sont supportés
tantôt p
ar l’État (CSG et autres contributions sociales sur les revenus du
patrimoine, taxe sur les salaires), qui prend alors à sa charge les créances
non recouvrées à titre définitif et les restitutions d’impôts
faisant
notamment suite au dénouement de contentieux, tantôt par la sécurité
sociale (CSG et autres contributions sociales sur les produits de placement,
20
Cour des comptes,
Rapport public annuel 2014.
Tome I, volume I-2.
Les missions
fiscales de la Douane : un rôle et une organisation à repenser, p. 11-46. La
Documentation française, février 2014, 417 p., disponible sur www.ccomptes.fr
Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises - juillet 2016
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COUR DES COMPTES
26
droit de consommation sur le tabac). Lorsque l’État supporte les
dégrèvements et admissions en non-valeur, il facture des frais (au taux de
3,6 %), mais tel
n’est pas systématiquement le cas (taxe sur les salaires).
Des principes homogènes à
l’ensemble des attributaires de la
DGFiP et de la DGDDI devraient être fixés en matière
de frais d’assiette et
de recouvrement, de prise en charge
par l’État
des dégrèvements et des
admissions en non-valeur et d
’application de
frais à ce titre.
B -
Une collecte des prélèvements sociaux toujours
éclatée
En France,
comme dans la plupart des pays d’Europe continentale,
la protection sociale est organisée dans le cadre d’organismes de sécurité
sociale ou de protection sociale distincts de l’État et est financée de
manière prépondérante par des prélèvements assis sur les revenus
d’
activité versés par les entreprises. Selon le cas, ces prélèvements sont
collectés directement par les organismes sociaux qui gèrent les prestations
ou bien par d’autres organismes
sociaux par délégation.
En 2014, le montant total des prélèvements collectés par des
organismes sociaux, quel qu’en soit le redevable, a atteint 454,7
Md€
,
dont 420,6
Md€
au titre des prélèvements versés à titre principal par des
entreprises employant des salariés ou individuelles, (ce qui représente
54,4
% du total des prélèvements qu’elles versent)
(voir annexe n° 1). Les
unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations
familiales
(URSSAF) pilotées par l’agence centrale des organismes de
sécurité sociale (ACOSS)
21
en ont recouvré la majeure partie (74,3 % ou
78 % au titre des seuls prélèvements versés par des entreprises), suivies
par les groupements de protection sociale (GPS) qui collectent les
cotisations de retraites complémentaires des salariés (14 % ou 15,2 %).
Contrairement à ceux recouvrés par les administrations financières de
l’État, la plupart des prélèvements ont un rendement
élevé : seuls 5 des
39 prélèvements recensés procuraient moins de 100
M€
de recettes en
2014. En revanche, la collecte des prélèvements reste éclatée entre un
grand nombre d’institutions
distinctes.
21
Qui a deux autres missions : la centralisation
pour l’ensemble des organismes de
sécurité sociale des prélèvements collectés par des tiers (DGFiP, DGDDI, autres
régimes de sécurité sociale et régime général pour les contributions précomptées sur
les prestations), dite « recouvrement direct » (80,6
Md€
en 2014) et la gestion de la
trésorerie du régime général, notamment par
des émissions d’
emprunts de court terme.
Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises - juillet 2016
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UNE MULTITUDE DE PRÉ
LÈVEMENTS, D’ORGANIS
MES DE COLLECTE ET
DE DÉCLARATIONS
27
1 -
Le réseau des URSSAF, un collecteur prépondérant
En 2014, le réseau des URSSAF a collecté 338,3
Md€
, dont
328,1
Md€
versés à titre principal par des entreprises employant des
salariés ou individuelles.
Il se singularise par une triple spécialisation : mission exclusive de
collecte de prélèvements ; des redevables
formés d’
employeurs de
salariés (ou de fonctionnaires) ou de travailleurs indépendants, sauf
exceptions (particuliers employeurs de salariés, assurés individuels) ; une
assiette des prélèvements principalement
constituée de revenus d’activité,
là aussi sauf exceptions (CSG et ses déclinaisons sur les revenus de
remplacement, taxes sur les entreprises du secteur pharmaceutique et sur
les organismes d’assurance).
Les URSSAF collectent des cotisations et des contributions assises
sur les rémunérations des salariés ou sur le revenu professionnel des
travailleurs indépendants pour le compte des branches de prestations du
régime général de sécurité sociale (maladie, AT-MP, famille et
vieillesse), d’autres attributaires de sécurité sociale (fonds de solidarité
vieillesse - FSV -
, caisse d’amortissement de la dette sociale
- CADES -,
régime social des indépendants - RSI - pour les cotisations maladie,
vieillesse, invalidité et décès des artisans et des commerçants, caisse de
prévoyance et de retraite des personnels de la SNCF - CPRPSNCF -,
régime local d’assurance maladie complémentaire d’Alsace
-Moselle) et
d’attributaires extérieurs (Unédic pour les contributions d’assurance
chômage, autorités organisatrices de transport et syndicats mixtes pour le
versement transport, État pour la cotisation au fonds national des aides au
logement
- FNAL -,
Fonds
CMU-C
pour
la
taxe
de
solidarité
additionnelle sur les contrats d’assurance santé).
Les missions de collecte des URSSAF ont connu deux extensions
majeures au cours des dernières années : en 2008, les cotisations maladie,
vieillesse, invalidité et décès des artisans et des commerçants du régime
social des indépendants (RSI) leur
ont été confiées dans le cadre d’un
dispositif de partage d’attributions («
interlocuteur social unique » ou
ISU, voir
infra
) ;
compte tenu de l’identité de leur assiette à celle des
cotisations sociales
, les contributions d’assurance chômage de l’Unédic et
les cotisations de garantie des créances salariales de l’AGS, collectées par
Pôle emploi depuis 2009, leur ont été transférées en 2011 afin de réduire
le nombre d’organismes de collecte et de
redéployer les effectifs de Pôle
emploi affectés au recouvrement vers des missions d
’accompagnement
des demandeurs d’emploi.
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28
La collecte de certains prélèvements sectoriels est répartie entre les
URSSAF et la DGFiP. Ainsi, la DGFiP collecte la taxe sur les
conventions d’assurance (TSCA) sur les contrats d’assurance civile
obligatoire (habitation et automobile) et l’URSSAF d’Île
-de-France, avec
le concours du Fonds CMU-C auquel elle est pour partie affectée, la taxe
de solidarité additionnelle
(TSA) sur les contrats d’assurance santé. Les
connaissances qu’exige le secteur des assurances comme la concentration
croissante de ce dernier justifieraient de confier la collecte à un pôle
unique à compétence nationale au sein de l’un ou de l’autre des deux
réseaux de la DGFiP et des URSSAF.
2 -
La collecte des cotisations de retraites complémentaires des
salariés par des groupements de protection sociale
Au nombre de 19, les groupements de protection sociale (GPS)
regroupent des institutions de retraites complémentaires (IRC) propres à
chacun des deux régimes AGIRC et ARRCO, mais aussi des organismes
d’assurance (institutions de prévoyance, mutuelles et compagnies
d’assurance) qui proposent des garanties d’assurance en matière de
prévoyance (invalidité, décès) et d’assurance complémentaire santé. Sur
un plan fonctionnel, les activités à caractère non-concurrentiel de gestion
des cotisations et des prestations de retraites complémentaires sont
dissociées de manière croissante, mais inégale selon les GPS et encore
incomplète, de celles à caractère concurrentiel d’assurance.
En dehors de deux d’entre eux
22
, les GPS assurent par leurs
propres moyens la collecte des cotisations de retraites complémentaires
des salariés (67,2
Md€
pour les 19 groupements en 2014), souvent
conjointement à celle des cotisations afférentes à des garanties de
prévoyance et d’assurance complémentaire santé.
Les six premiers
groupements
23
concentrent plus de 80 % des montants collectés.
Les missions de collecte des GPS couvrent les cotisations des
régimes AGIRC-ARRCO créés par des accords interprofessionnels
22
Le GPS AGRICA délègue aux caisses de la MSA la collecte des cotisations de
retraites complémentaires et de prévoyance collective au titre des salariés dont la
couverture sociale de base est assurée par ces dernières (2,1
Md€ en 2014).
L’institution de ret
raites complémentaires des employés de maison (IRCEM) délègue
aux URSSAF la collecte des cotisations de retraite complémentaires et de prévoyance
des employé(e)s de maison (1,2
Md€ en 2014).
23
Humanis, Malakoff Médéric, Réunica, Klésia, AG2R La Mondiale et ProBTP.
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UNE MULTITUDE DE PRÉ
LÈVEMENTS, D’ORGANIS
MES DE COLLECTE ET
DE DÉCLARATIONS
29
nationaux ainsi que les cotisations additionnelles prévues par des accords
collectifs de branche ou par des contrats passés par certaines entreprises
avec des IRC avant la mise en place d’un régime unique ARRCO en
1999. En 2014, ces cotisations additionnelles (2
Md€)
étaient versées par
11 % des entreprises cotisantes (180 000) au titre de 17 % des salariés
(3 millions).
Les GPS ne sont pas dotés des prérogatives juridiques qui leur
permettraient d’effectuer des contrôles d’assiette. Les URSSAF n’en
effectuent pas pour leur compte.
3 -
Une auto-collecte sauf exception dans les régimes spéciaux de
salariés
Dans le cas général, les cotisations sociales qui financent les
prestations (retraites et, parfois, les prestations maladie et AT-MP) des
régimes spéciaux de salariés (7,6
Md€ au total en 2014
) sont collectées
par la caisse nationale gestionnaire des prestations (CNIEG, CRRATP,
CRPCEN, ENIM). Pour une seule caisse (CPRPSNCF), les URSSAF
effectuent l’ensemble des tâches de collecte des cotisations. Pour une
autre (CNIEG), elles effectuent des contrôles d’assiette.
4 -
Un « guichet unique
» agricole dont l’activité se réduit
En 2014, le régime agricole (Mutualité sociale agricole ou MSA) a
collecté 14,1
Md€
de prélèvements versés par des employeurs de salariés
et par des exploitants agricoles, pour son propre compte, pour celui de
l’ACOSS (qui centralise la CSG
et les autres contributions sociales) et
pour celui d’autres organismes (notamment le GPS AGRICA).
Contrairement au régime général, les caisses de MSA sont le
« guichet unique » des prélèvements comme des prestations de sécurité
sociale et de protection sociale (retraites complémentaires, prévoyance).
Leur sont affiliés les travailleurs salariés qui ont une activité agricole, non
seulement par nature
24
, mais aussi par détermination de la loi : salariés de
coopératives et de groupements professionnels agricoles, d’établisseme
nts
24
Productions végétales (dont l’arboriculture et l’horticulture) et animales (dont
l’équitation, les cultures d’eau douce et de mer et la pêche à pied), entretien des parcs
et jardins, travaux agricoles, agro-tourisme et les activités connexes à la production.
Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises - juillet 2016
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COUR DES COMPTES
30
financiers (Crédit agricole et Groupama) et d’autres organismes
(syndicats agricoles, chambres d’agriculture,
caisses de la MSA). Les
frontières avec le régime général sont complexes
25
.
Les exploitants agricoles et leurs salariés représentent la moitié
seulement de l’assiette des cotisations. Les salariés d’exploitations
concentrent un peu moins du tiers de celle propre aux salariés, tandis que
ceux d’entreprises de service
en procurent plus du tiers (dont 15 % pour
le seul Crédit agricole et 3 % pour Groupama) ; le solde correspond
notamment aux coopératives et aux travaux agricoles et forestiers.
Le régime agricole connaît une perte de substance liée à la
contraction des effectifs de cotisants ainsi que de bénéficiaires de ses
prestations. Si le nombre de salariés cotisants est stable (à 0,7 million),
celui des exploitants a baissé de 21 % entre 2004 et 2014 (0,5 million de
cotisants pour cette dernière année au titre du risque vieillesse).
5 -
Une responsabilité partagée entre les URSSAF et le RSI pour
les artisans et commerçants
Avant 2008, les caisses d’artisans et de commerçants collectaient
les cotisations qui financent la protection sociale individuelle de leurs
ressortissants (cotisations maladie, retraite de base et complémentaire,
invalidité et décès), tandis que les URSSAF collectaient les autres
prélèvements sociaux à leur charge (cotisations familiales, CSG, CRDS et
contribution à la formation professionnelle).
Au 1
er
janvier 2008, a été instauré le dispositif de «
l’interlocuteur
social unique » (ISU), dans lequel les URSSAF et les caisses du RSI
assument une responsabilité partagée de la collecte des prélèvements
sociaux (15,4
Md€
au total en 2014).
Plutôt qu’un interlocuteur unique, l’ISU consiste en un partage,
sinon une coupure des processus de gestion entre le RSI et les URSSAF,
25
Quand elles sont assurées par la même entité juridique que celle qui produit, les
activités de transformation, de conditionnement et de commercialisation des produits
agricoles sont rattachées au régime agricole ; sinon, elles relèvent du régime général, à
moins que l’activité ait un caractère agricole de par la loi. Les salariés des filiales de
premier et de deuxième degré des entités relevant du régime agricole de par la loi sont
rattachés à ce dernier et ceux des autres filiales au régime
général. L’évolution de la
nature juridique de l’employeur entraîne ainsi dans certains cas un changement de
régime de sécurité sociale de rattachement.
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UNE MULTITUDE DE PRÉ
LÈVEMENTS, D’ORGANIS
MES DE COLLECTE ET
DE DÉCLARATIONS
31
conçu pour ménager des domaines d’activité à chacun des deux régimes,
dans le contexte complexe de la fusion des trois caisses anciennes
(CANCAVA, CANAM et ORGANIC) :
-
le RSI affilie et radie les redevables et modifie leurs coordonnées ;
les URSSAF font de même en cas d’absence de déversement des
informations dans leur système d’information
;
-
le RSI collecte des déclarations de revenus professionnels qui
permettent aux URSSAF d’établir le montant des prélèvements
sociaux (acomptes provisionnels, puis montant définitif donnant lieu
à régularisation de ces derniers) ; passé un délai, les URSSAF
sollicitent ces déclarations auprès des cotisants défaillants ou tentent
de recueillir les données auprès des services déconcentrés de la
DGFiP ;
-
les URSSAF assurent l’encaissement et le recouvrement amiable des
prélèvements jusqu’au trentième jour suivant l’échéance
; le RSI
poursuit ce dernier et effectue le recouvrement forcé ;
-
les URSSAF contrôlent les revenus déclarés.
En raison
d’une préparation insuffisante, la mise en œuvre de
l’ISU s’est traduite par des dysfonctionnements majeurs
26
. Des mesures
ont
permis d’améliorer
progressivement la situation, mais, huit ans plus
tard, des difficultés importantes subsistent
27
.
La coupure initiale du processus de recouvrement dans le cadre de
l’ISU a été atténuée par l’existence d’une déclaration des revenus
professionnels des travailleurs indépendants non agricoles commune au
RSI, aux URSSAF et à la CNAVPL (déclaration sociale individuelle),
puis par la mise en place d’une pré
-affiliation de ces cotisants par le RSI
en 2010
28
, par le co-pilotage des principaux aspects opérationnels de
l’ISU par l’ACOSS et par la caisse nationale du RSI depuis 2011 et, en
dernier lieu, par la création d’une «
organisation commune » entre les
caisses du RSI et les URSSAF aux niveaux national et régional en 2014
29
.
26
Cour des comptes
, Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité
sociale pour 2012,
chapitre VII
: le régime social des indépendants et l’interlocute
ur
social unique, p. 197-230, La Documentation française, septembre 2012, 608 p.,
disponible sur www.ccomptes.fr
27
Voir les rapports annuels de la Cour
sur la certification des comptes de l’activité de
recouvrement et les branches du régime général de sécurité sociale. La
Documentation française, disponible sur www.ccomptes.fr
28
Par le c
entre national d’immatricula
tion des cotisants (CNIC) situé à Auray.
29
Décret du 8 juillet 2013.
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COUR DES COMPTES
32
L’organisation commune modifie le partage initial des tâches afin
de « traiter de bout en bout en commun » les processus de gestion et
d’
« atteindre en commun des standards nationaux ou régionaux de qualité
de service, de performance du recouvrement ou de maîtrise des
risques »
30
. Dans les organisations régionales, les processus de gestion
doivent être assurés en commun, sauf exception (pré-affiliation et
e
xécution du recouvrement forcé par le RSI, réalisation par l’URSSAF du
plan de contrôle arrêté en commun). À cette fin, le pilotage quotidien de
la production et le traitement des dossiers complexes doivent être
effectués sur un même plateau physique par d
es cellules mixtes d’agents
du RSI et des URSSAF. Des accès croisés doivent permettre aux agents
des deux réseaux d’effectuer des opérations dans leurs systèmes
d’information respectifs et
aux cotisants
d’
être reçus dans des points
d’accueil communs.
Mises en place de manière progressive (entre janvier 2014 et
juillet 2015), les organisations communes régionales
31
font apparaître une
mutualisation
hétérogène des fonctions relatives à la collecte, qu’il
s’agisse de la mise en place d’accueils communs pour les
cotisants (toutes
les régions n’en sont pas dotées), du traitement «
de bout en bout » des
principales opérations par les agents des deux réseaux (qui varie selon les
régions et la nature des tâches), du regroupement sur de mêmes sites des
agents extérieurs aux cellules mixtes (pratiqué par une moitié des régions)
ou des accès aux applications de l’autre réseau.
6 -
Trois et bientôt deux organismes distincts de collecte des
prélèvements sociaux des professions libérales
La collecte des prélèvements sociaux des professions libérales
n’ayant pas la qualité d’autoentrepreneur (14,2
Md€
au total en 2014)
relève de trois organismes distincts :
-
les URSSAF pour les cotisations famille, la CSG, la CRDS et la
contribution à la formation professionnelle (6,5
Md€
) ;
-
des organismes conventionnés par le RSI (mutuelles et sociétés
d’assurance) pour les cotisations maladie (1,6
Md€
) ;
30
Convention nationale entre l’ACOSS et la CNRSI (juillet 2013), déclinées en des
conventions régionales entre URSSAF et caisses du RSI.
31
Fin 2015, 2 462 agents, soit 1 875 emplois en équivalent temps plein, répartis de
manière presque paritaire entre les URSSAF et les caisses du RSI, y participaient.
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UNE MULTITUDE DE PRÉ
LÈVEMENTS, D’ORGANIS
MES DE COLLECTE ET
DE DÉCLARATIONS
33
-
l’une des
dix sections professionnelles
32
de la caisse nationale
d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) ou la
caisse nationale des barreaux français (CNBF), pour les cotisations
vieillesse de base et complémentaires, d’assurance invalidité et dé
cès
et veuvage (6,3
Md€
).
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 réduit à
deux le nombre d’organismes de collecte en prévoyant
une délégation par
le RSI aux URSSAF de l’ensemble des tâches de
collecte des cotisations
maladie d’ici au 1
er
janvier 2018
33
.
En revanche, la collecte des autres prélèvements n’a pas été
transférée aux URSSAF
. L’extrême diversité
34
des règles propres aux
différentes caisses, s
ections ou, en leur sein, catégories d’affilié
s, qui
devraient être intégrées au système d’in
formation des URSSAF, rendrait
inenvisageable
en l’état
une opération de cette nature.
Bien que les correspondances qui leur sont adressées portent le
timbre du RSI, les tâches de collecte des prélèvements sociaux des
autoentrepreneurs sont assurées par
les seules URSSAF, qu’il s’agisse de
professions libérales ou
d’artisans
et commerçants.
C -
Des collecteurs très divers pour les autres
prélèvements
En dehors des administrations financières de l’État et des
organismes sociaux, d’autres organismes de statut v
arié collectent divers
prélèvements auprès des entreprises. La Cour a recensé 57 prélèvements
de ce type en 2014 (18,8
Md€
, soit 2,4
% du total). S’agissant le plus
32
Médecins (CARMF), auxiliaires médicaux (CARPIMKO), chirurgiens-dentistes et
sages-femmes
(CARCDSF), pharmaciens (CAVP), agents généraux d’assurance
(CAVAMAC),
experts-comptables
et
commissaires
aux
comptes
(CAVEC),
vétérinaires (CARPV), officiers ministériels, officiers publics et des compagnies
judiciaires (CAVOM), notaires (CRN) et, pour les professions non réglementées, la
c
aisse interprofessionnelle d’assurance vieillesse (CIP
AV).
33
La gestion des prestations maladie demeure confiée aux organismes conventionnés,
par ailleurs compétents pour les prestations maladie des artisans et commerçants.
34
Cotisations forfaitaires de divers montants et/ou proportionnelles avec application
de tranches et de plafonds distincts, établies à titre définitif ou provisoire en fonction
de revenus correspondant à des définitions et à des périodes différentes, règles
distinctes d’exonération ou de réduction.
Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises - juillet 2016
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COUR DES COMPTES
34
souvent de prélèvements
propres à certains secteurs d’activité
, près de
60
% d’entre eux (
33) ont un rendement inférieur à 100
M€
.
Les organismes collecteurs sont des
services de l’État (comme la
direction générale de l’aviation civile), d
es établissements publics de
l’État (agences de l’eau, centre national du cinéma et de l’image animée
par exemple), des organismes de droit privé agrées (dans le domaine du
logement ou de la formation
35
notamment) ou d’autres organismes
(distributeurs
d’électricité
36
).
Des déclarations nombreuses malgré des
III -
regroupements croissants
Les entreprises, individuelles ou constituées sous une forme
sociale, employant ou non des salariés, doivent effectuer des déclarations
afin d’auto
-liquider les prélèvements dont elles sont redevables ou de
fournir aux organismes de collecte les informations nécessaires à leur
calcul et à leur notification.
Chaque prélèvement donne lieu en principe à une déclaration de
périodicité variable. Lorsque plusieurs prélèvements partagent une même
assiette, leur regroupement sur une même déclaration va de soi
s’ils
sont
collectés par un même organisme. Il est en revanche susceptible de se
heurter à des obstacles techniques ou institutionnels en cas de pluralité
d’organismes
de collecte.
Les évolutions récentes ont conduit à un regroupement croissant
des prélèvements sur de mêmes déclarations. Malgré leurs assiettes
disparates,
l’administration fiscale
regroupe ainsi
dans l’annexe à la
déclaration de la
TVA un nombre croissant d’impôts auto
-liquidés par les
entreprises. Malgré
l’éclatement
institutionnel de la collecte des
prélèvements sociaux entre plusieurs organismes, une même déclaration
est appelée à en intégrer un nombre croissant : la déclaration sociale
nominative (DSN), en cours de généralisation.
35
Comités interprofessionnels du logement (CIL) pour la participation des
employeurs à l’effort de construction, organismes
paritaires collecteurs agréés
(OPCA) pour celle au développement de la formation professionnelle continue.
36
En 2015, la contribution au service public de l’électricité (5,6
Md€) est intégrée à la
taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité collectée par la DGDDI.
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UNE MULTITUDE DE PRÉ
LÈVEMENTS, D’ORGANIS
MES DE COLLECTE ET
DE DÉCLARATIONS
35
A -
Un regroupement de prélèvements ayant des
assiettes distinctes sans simplification pour les
entreprises : les taxes annexes à la TVA
Le bulletin officiel des finances publiques (Bofip) dénombre
37 « taxes spéciales
sur le chiffre d’affaires
37
», dites aussi « taxes
assimilées à la TVA », qui sont versées concomitamment à cette dernière.
Pour la plupart
38
, elles ont pour support une annexe à la déclaration
de la
TVA. Compte tenu d’autres taxes diverses
39
, ce document a servi de
support à 40 taxes distinctes au total en 2015. En 2014, 2,6
Md€
y ont été
déclarés (dont 1
Md€
au titre de la seule taxe sur les risques financiers
systémiques à la charge des établissements financiers).
L’annexe à la déclaration de
la TVA
juxtapose plus qu’elle ne
mutualise ces taxes entre elles et avec la TVA : les entreprises doivent
calculer les taxes do
nt elles sont redevables en fonction d’assiettes
généralement sans rapport avec celle de la TVA
40
; seuls sont communs
l’identification du redevable, l’échéance et le règlement.
En outre, elle apparaît davantage comme un simple support au
versement de taxes
qui s’ajoutent à la TVA que comme une déclaration.
En effet, leurs redevables doivent déclarer uniquement un montant net à
payer
41
, sans avoir à faire état des bases de calcul détaillées,
contrairement à la TVA. Ils sont par ailleurs peu aidés à se conformer à
leurs obligations
: rares sont les taxes pour lesquelles ils disposent d’une
37
En omettant la contribution de solidarité territoriale e
t la taxe sur le chiffre d’affaire
des entreprises ferroviaires.
38
Certaines taxes doivent être déclarées sur un formulaire
ad hoc
(taxe sur les
acquisitions de titres de capital ou assimilés et taxe sur les services à caractère
pornographique, qui doit être déclarée sur papier libre en même temps que la taxe sur
les salaires), ce qui contraint le redevable à remplir un formulaire traditionnel alors
qu’il doit par ailleurs télédéclarer la TVA. Parfois, le redevable doit adresser un
formulaire spécifique en sus de l’annexe (taxe sur la publicité télévisée).
39
Taxe sur les risques financiers systémiques, taxe sur les éoliennes maritimes,
contribution à l’audiovisuel public due par les professionnels,
imposition forfaitaire
sur les pylônes, taxe au profit du fonds de soutien aux collectivités territoriales ayant
contracté des produits structurés dits « emprunts toxiques ».
40
Poids en vian
de, œufs, huiles, boues d’épuration ; masse salariale
; km d’autoroutes
parcourus
; provisions d’assurances, montant des exigences minimales en fonds
propres permettant d’assurer le respect des ratios de couverture, montant de contrats
d'échange sur défaut d'un État ; kilowattheure, mégawatt installés ; etc.
41
En principe, le décompte de la taxe est à renseigner dans un champ libre.
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COUR DES COMPTES
36
notice permettant le calcul
42
, au-delà des indications de la doctrine fiscale
formalisée dans le cadre du Bofip, qui n’ont d’ailleurs pas un caractère
systématique
43
.
C’est d’ailleurs souvent l’intégration de la taxe à l’annexe
de la déclaration de la TVA qui a conduit à mettre fin au formulaire
ad
hoc
qui guidait le redevable dans le calcul de la taxe.
Enfin, la plupart des taxes versées avec la TVA ne sont pas gérées
par la DGFiP
: le redevable qui cesse de les déclarer n’est pas relancé. La
correction de cette défaillance potentielle est tributaire d’une éventuelle
action de contrôle.
Sauf exception
44
,
le regroupement de taxes diverses à l’annex
e à la
déclaration de la
TVA n’a pas d’effet simplificateur pour les entreprises
qui en sont redevables. En effet, il a pour
finalité principale d’
alléger les
tâches et les coûts de gestion
de l’administration fiscale
au titre de
prélèvements comportant généralement un enjeu limité en termes de
recettes, en permettant de dématérialiser leur déclaration et leur paiement
sans devoir mettre en place des téléprocédures spécifiques.
Il n’y parvient
que très partiellement : la plupart des impôts professionnels collectés par
la DGFiP et par la DGDDI donnent lieu à des déclarations spécifiques.
B -
Un regroupement pertinent et ambitieux des
prélèvements sur les salaires avec la déclaration sociale
nominative
Dans le domaine social, les prélèvements sur les salaires sont
regroupés de manière croissante sur de mêmes déclarations, y compris
lorsqu’ils sont déclarés à de multiples organismes de collecte
, de sécurité
sociale ou d’origine conventionnelle
. Par rapport aux déclarations
antérieures, la déclaration sociale nominative (DSN) intègre dans une
seule et même déclaration un nombre accru de déclarations et de
prélèvements.
42
C
ontribution des professionnels à l’audiovisuel public
et redevances sanitaires.
43
Contribution de solidarité territoriale
et taxe sur le chiffre d’affaires
des entreprises
ferroviaires.
44
Transformation de taxes recouvrées par voie de rôle en un impôt auto-liquidé
(imposition forfaitaire sur les pylônes).
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UNE MULTITUDE DE PRÉ
LÈVEMENTS, D’ORGANIS
MES DE COLLECTE ET
DE DÉCLARATIONS
37
1 -
L
a mise en œuvre de
déclarations sociales communes à
plusieurs prélèvements et organismes de collecte
Depuis 1989, le bordereau récapitulatif des cotisations sociales
(BRC) re
groupe l’ensemble des cotisations sociales (AT
-MP, maladie,
famille et vieillesse) versées par les employeurs de salariés aux URSSAF
selon une périodicité mensuelle (employeurs d’au moins 10 salariés) ou
trimestrielle (autres employeurs),
alors qu’elles
donnaient lieu auparavant
à des déclarations distinctes. Par la suite, il a accueilli l’ensemble des
autres prélèvements assis sur la masse salariale que collectent les
URSSAF. En revanche, les prélèvements ayant la même assiette salariale
collectés par d’autres organismes n’y sont pas déclarés.
Depuis 1999, la déclaration unifiée de cotisations sociales (DUCS)
permet aux employeurs de télédéclarer les prélèvements sociaux à
l’URSSAF,
aux
groupements
de
protection
sociale
(retraites
complémentaires, prévoyance et complémentaire santé) et aux caisses de
congés payés
45
, soit par la
saisie d’un formulaire en ligne (DUCS EFI)
,
soit par le
dépôt d’un fichier
informatique issu du logiciel de paie (DUCS
EDI). Il s’agit cependant d’une déclaration unifiée et n
on unique, les
standards de déclaration différant sur plusieurs points entre ses
destinataires. La DUCS comprend ainsi une « DUCS URSSAF » et une
« DUCS GPS ».
Par ailleurs, la déclaration annuelle des données sociales (DADS),
dont la CNAVTS et les organismes de son réseau (CARSAT) constituent
le point d’entrée
, mutualise depuis 1985 la déclaration des données
sociales entre la plupart des organismes de sécurité sociale et de
protection sociale ainsi qu’avec l’administration fiscale.
Les organismes sociaux et de protection sociale utilisent les
informations que contient la DADS
aux fins notamment d’ouvrir les
droits aux prestations de l’assurance maladie obligatoire de base, de
calculer les taux de cotisation AT-
MP, d’alimenter le compte de carrière
des assurés sociaux qui servira à déterminer leurs droits à retraite et, dans
certains cas, de calculer les cotisations (retraites complémentaires de
l’ensemble des salariés, prévoyance dans certaines branches d’activité).
Sur un plan fiscal, la DADS est la source des données de salaires
qui permettent à la DGFiP de pré-
remplir la déclaration d’impôt sur le
revenu des salariés. Les informations relatives aux participations des
45
Pour les employeurs de certains secteurs (BTP, spectacles, transport, dockers).
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COUR DES COMPTES
38
employeurs au développement de la formation professionnelle continue et
à l’effort de construction et à la taxe d’apprentissage y ont été intégrées,
ce qui a permis à la DGFiP de supprimer les déclarations fiscales
particulières qu’elle devait traiter.
Par ailleurs, la DADS permet de disposer de données individuelles
sur les rémunérations versées, qui sont utilisées, le cas échéant, dans le
cadre des contrôles effectués par les administrations sociale et fiscale.
2 -
Un
changement d’échelle
des simplifications avec la
déclaration sociale nominative
Lancée en 2012
à l’initiative des membres
du group
ement d’intérêt
public de la modernisation des données sociales (GIP-MDS)
46
, la
déclaration sociale nominative (DSN) constitue un projet majeur de
simplification des déclarations à la charge des entreprises qui vise à
regrouper la plupart des déclarations sociales, à en rationaliser la
production en la faisant procéder directement de la paie sur laquelle ont
été précomptés les prélèvements sociaux et à réduire le nombre
d’informations distinctes demandées dans ce cadre, en répondant ainsi à
une attente des entreprises : selon le sondage de la Cour, 62 % des
entreprises estiment déclarer de mêmes informations à de multiples
reprises pour les déclarations sociales et 50 % pour les déclarations
fiscales. Celles estimant ne jamais être, ou seulement rarement, placées
dans cette situation sont minoritaires (27 % pour le social et 42 % pour le
fiscal)
47
.
a)
Le remplacement des principales déclarations par la DSN
La DSN consiste en un fichier produit par le logiciel de paie,
préalablement adapté et paramétré en conséquence, et adressé à
l’ACOSS. Par rapport à la DADS, ce n’est plus la CNAVTS, mais
l’ACOSS qui constitue le point d’entrée de la DSN. À partir d’un
46
Créé en 2000, le GIP-MDS regroupe les principaux organismes nationaux de
sécurité sociale et de protection sociale et les instances représentatives des familles
d’assureurs. En sont membres associés la plupart des organisations représentatives
des
entreprises et des salariés et les représentants des éditeurs de logiciels et des experts-
comptables. En 2014, il a exposé 32
M€ de charges, dont 10
M€ au titre de la DSN.
47
Voir résultats du sondage à l’annexe n°
2.
Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises - juillet 2016
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UNE MULTITUDE DE PRÉ
LÈVEMENTS, D’ORGANIS
MES DE COLLECTE ET
DE DÉCLARATIONS
39
répertoire c
ommun des déclarants (RCD), l’ACOSS doit relancer
les non-
déclarants pour le compte
de l’ensemble de
s destinataires.
La DSN se substitue à un grand nombre de déclarations collectives
(DADS, DUCS URSSAF et GPS
, enquêtes de main d’œuvre
48
) ou
propres à certains évènements
49
. En outre, elle permettra aux entreprises,
à l’issue de la phase 3
de son déploiement, de déclarer les cotisations
relatives
aux
contrats
collectifs
de
prévoyance
et
d’assurance
complémentaire santé non seulement aux institutions de prévoyance, mais
aussi aux mutuelles et aux sociétés d’assurance.
Schéma n° 1 :
schéma cible simplifié de la DSN
Source : Cour des comptes
48
Déclaration mensuelle (DMMO) et enquête statistique sur les mouvements de main-
d'œuvre pour les établissements
< 50 salariés (EMMO), relevé mensuel de mission
pour les entreprises de travail temporaire.
49
Attestations
d’
employeur pour Pôle Emploi et de sal
aires pour l’assurance maladie,
radiation de salariés pour les contrats collectifs de prévoyance.
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COUR DES COMPTES
40
b)
Une généralisation à mener à terme
La DSN est déployée suivant deux calendriers distincts.
Sur un plan fonctionnel, elle est déployée en trois phases :
-
2013-2014, phase 1 : substitution aux déclarations de certains
évènements ;
-
2015, phase 2 : substitution aux déclarations URSSAF ;
-
2016-2017, phase 3 : substitution aux déclarations aux GPS, aux
organismes d’assurance (institutions de prévoyance, mutuelles et
sociétés d’assurance
), au régime agricole (MSA)
, à d’autres
régimes
de sécurité sociale (CPRPSNCF, CNIEG, CAMIEG) et de protection
sociale (IRCANTEC, CRPNPAC, caisses des congés spectacles et
du BTP) et à la DADS.
L
a DSN a d’abord été instaurée sous une forme facultative
pour les
employeurs de salariés et devait être
obligatoire pour l’ensemble des
employeurs privés au 1
er
janvier 2016
50
. Par anticipation à cette échéance,
les employeurs les plus importants
51
doivent l’utiliser depuis mai
2015,
notamment pour leurs déclarations aux URSSAF.
En raison notamment
de l’in
cidence du retard pris par la définition
complète des spécifications informatiques de la phase 2 (déclarations
URSSAF) sur les délais de réalisation des éditeurs de logiciels, mais aussi
de l’impréparation de la plupart des entreprises et des tiers décl
arants
(experts-
comptables) à l’échéance du 1
er
janvier 2016, la généralisation
de la DSN a été repoussée au 1
er
juillet 2017 au plus tard par la loi de
financement de la sécurité sociale pour 2016.
Un décret du 18 mai 2016 pris pour son application fixe des paliers
intermédiaires visant à assurer une généralisation progressive d’ici aux
déclarations exigibles de février 2017 (employeurs du régime général
sans tiers déclarant et employeurs du régime général ou du régime
agricole avec tiers déclarant) ou de mai 2017 (employeurs du régime
agricole sans tiers déclarant). De fait, il a été publié tardivement au regard
du premier palier qu’
il prévoit (déclarations exigibles en août 2016 au
titre de la paie de juillet), ce qui
pourrait en affecter l’effectivité.
50
Loi du 22 mars 2012 sur la simplification du droit.
51
Montant annuel de prélèvements sociaux versés à l’URSSAF ou à la MSA en 2013
supérieur à 2
M€
(ou 1
M€
quand ils recourent à un tiers déclarant qui déclare un
montant de prélèvements sociaux supérieur à 10
M€
pour l’ensemble de sa clientèle).
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UNE MULTITUDE DE PRÉ
LÈVEMENTS, D’ORGANIS
MES DE COLLECTE ET
DE DÉCLARATIONS
41
Pour leur part, les administrations ont jusqu’en 2020 pour adapter
leurs systèmes d’information et l’organisation de la paie à la DSN
52
.
Bien que le terme de sa généralisation ait été différé, la DSN est
d’ores et déjà ré
pandue. En avril 2016, elle était utilisée par plus de
440 000
entreprises
comptant
750 000
établissements
et
environ
13 millions de salariés. Environ la moitié des 10
000 cabinets d’expertise
comptable établissaient des DSN.
Cependant, la généralisation de la DSN parmi les entreprises de
petite taille demeure encore à réaliser
pour l’essentiel
. Or, malgré son
caractère stratégique pour les sphères sociale et fiscale, encore renforcé
par la mise en place annoncée de la retenue à l
a source de l’impôt sur
le
revenu au 1
er
janvier 2018,
elle n’
a
donné lieu à ce jour, pour l’essentiel,
qu’
à des actions de communication des acteurs directs de ce projet en
direction des instances représentatives des entreprises et de leurs
prestataires de service. Afin d’assurer
la généralisation de la DSN dans le
nouveau calendrier, une affirmation par les pouvoirs publics de leur
volonté
de
faire
aboutir
ce
projet
majeur
et
des
actions
de
communications renforcées apparaissent désormais nécessaires.
3 -
Une perspective d’
intégration à la DSN de nouvelles
déclarations sociales et fiscales
Une extension du périmètre de la DSN
, d’une part
à d’autres
déclarations sociales collectives concernant les prélèvements sociaux
53
ou
à des déclarations événementielles
54
,
d’autre part à d’autres
régimes de
sécurité sociale que le régime général et le régime agricole
55
, est dès à
présent envisagée une fois la DSN généralisée.
Un enjeu particulier porte sur la taxe sur les salaires (13,1
Md€ en
2014) à laquelle sont assujetties les entreprises exonérées de la TVA pour
52
Ordonnance du 18 juin 2015 relative à la simplification des déclarations sociales.
53
Comme la déclaration
annuelle obligatoire d’emploi des travailleurs handicapés
(DOETH) que doivent effectuer les entreprises ayant au moins 20 salariés,
accompagnée le cas échéant d’une contribution, la déclaration d’exonération de
cotisations patronales de sécurité sociale pour les embauches dans les zones de
revitalisation urbaine ou rurale, la déclaration de chômage partiel et des déclarations
concourant à des enquêtes de l’
Insee (activité et conditions d'emploi de la main
d'œuvre –
ACEMO - et
coût de la main d'œuvre e
t la structure des salaires - ECMOS).
54
Comme la demande d’autorisation de travail pour un salarié étranger.
55
Comme la caisse de retraites de la RATP ou le régime des marins (ENIM).
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COUR DES COMPTES
42
tout ou partie de leurs activités. Les redevables de cette taxe la liquident
dans une déclaration annuelle unique, en régularisant les versements
provisionnels effectués selon une périodicité trimestrielle (si la taxe
acquittée l’année précéde
nte dépasse 4
000 €) ou mensuelle
(si elle
excède 10 000
€).
En outre, ils doivent en déclarer les bases de manière
nominative dans la DADS annuelle, puis dans la DSN mensuelle à
compter de sa phase 3 à des fins de contrôle.
Le maintien de deux supports déclaratifs
, l’un fiscal
et annuel à des
fins de gestion courante de l’impôt, l’autre social
et mensuel à des fins de
contrôle de ce dernier alourdira les obligations déclaratives des
entreprises et des autres redevables de la taxe sur les salaires et appelle un
réexamen.
Comme l’envisage aujourd’hui l
a DGFiP, la taxe sur les salaires
devrait être déclarée dans le cadre de la DSN et la déclaration fiscale
annuelle en vigueur être transformée en un bordereau de versement de
son solde
(à l’instar de l’impôt sur les sociétés).
Cette évolution appellera
la levée de certains préalables techniques pour les entreprises qui ne sont
que partiellement assujetties à la taxe sur les salaires
(l’étant
aussi à la
TVA) ou ayant plusieurs
secteurs d’activité (
comportant des taux
d’assujettissement distincts
à ces deux prélèvements) ainsi que la mise en
œuvre d’un traitement automatisé de vérification de la conformité des
paiements effectués aux bases déclarées.
______________________
CONCLUSION
______________________
Les prélèvemen
ts versés par les entreprises en application d’une
obligation légale s’élèvent à
772,8
Md€
en 2014, soit 36,1 % du PIB,
selon un recensement effectué par la Cour portant sur 233 prélèvements.
Les huit principaux prélèvements, dont la
TVA, l’impôt sur les sociétés,
les cotisations sociales et la CSG, représentent 85,6 % du total des
recettes alors que 96 prélèvements de moins de 100
M€ n’en apportent
que 0,3 % (2,5
Md€
).
L’organisation des responsabilités en matière de collecte des
prélèvements versés par les entreprises est caractérisée par
l’intervention
d’une pluralité d’organismes
de recouvrement de statut varié et de taille
hétérogène
, qui constituent autant d’interlocuteurs pour les entreprises
.
En dehors du transfert aux URSSAF de la collecte des contributions
d’assurance chômage en 2011, elle n’a pas connu de simplification
majeure au cours des années récentes, contrairement à la plupart de nos
voisins européens.
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UNE MULTITUDE DE PRÉ
LÈVEMENTS, D’ORGANIS
MES DE COLLECTE ET
DE DÉCLARATIONS
43
De ce fait, la collecte des impôts se dédouble entre deux
adminis
trations financières de l’État –
DGFiP et DGDDI -, elles-mêmes
investies de missions plus larges que la seule fiscalité. Si les URSSAF
jouent un rôle prépondérant en ce domaine, la collecte des prélèvements
sociaux demeure
éclatée entre un grand nombre d’o
rganismes et,
s’agissant
des prélèvements sociaux des artisans et commerçants, elle est
partagée entre les URSSAF et le RSI. Par ailleurs, nombre de
prélèvements sectoriels, d’un rendement limité, sont prélevés par d’autres
organismes publics ou privés.
Principale nouveauté déclarative récente, la déclaration sociale
nominative (DSN)
est un projet majeur de simplification en ce qu’elle
regroupe un nombre sensiblement accru de déclarations et de
prélèvements. Initialement fixée au 1
er
janvier 2016, la date limite de la
généralisation de la DSN à toutes les entreprises employant des salariés
a dû être reportée à février ou mai 2017. Elle nécessite un important
effort d’
appropriation de la part des employeurs de salariés et des
experts-comptables, en matière de formation et de logiciels de paie
notamment. Pour favoriser la généralisation de la DSN suivant le
nouveau calendrier prévu, une communication publique sensiblement
accrue apparaît nécessaire en direction des entreprises.
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Chapitre II
Des coûts de collecte élevés pour les
entreprises comme pour les organismes
de collecte
La collecte des prélèvements engendre des coûts pour les
entreprises : temps consacré aux tâches de déclaration et de paiement, à la
recherche d’informations et à des démarches diverses,
intervention
éventuelle d’un tiers déclarant, généralement un expert
-comptable et
acquisition, mise à jour et formation à des logiciels de gestion. Les coûts
des organismes de collecte correspondent quant à eux principalement à
des dépenses de personnel.
Les coûts des entreprises comme des organismes de collecte sont
d’autant plus élevés que
les règles de droit sont complexes (I). Pour
satisfaire à leurs obligations, les entreprises sont accompagnées par les
organismes de collecte à titre gratuit et par des prestataires de services
qu’elles rémunèrent
(II). Les coûts des organismes de collecte sont
orientés à la baisse mais restent mal mesurés et parfois excessifs (III).
Une complexité normative croissante
I -
partiellement atténuée par des mesures
de simplification
L
’existence d’un nombre très élevé de prélèvements
fiscaux,
sociaux et sectoriels
distincts s’accompagne d’une grande
complexité et
d
’une forte
instabilité des règles applicables.
Ces constats n’ont
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COUR DES COMPTES
46
cependant qu’une incidence limitée sur les mesures législatives et
réglementaires nouvelles qui conduisent souvent à accroître cette
complexité. Les mesures d
e simplification mises en œuvre
en direction
des entreprises de petite taille
n’atténuent que partiellement les
conséquences de cette complexité normative croissante sur les coûts
globaux respectifs des entreprises et des organismes de collecte.
L
’instabil
ité de la législation fiscale
E
ntre 2005 et 2014, le taux et les modalités de paiement de l’impôt
sur les sociétés et les dispositions applicables à la transmission et à la
pérennité de
l’entreprise ont été modifiés à 12
reprises, le crédit d’impôt
recherche et la taxation des plus-values à 11 reprises et la contribution
d’équilibre territorial et les taxes foncières à 10 reprises
56
.
Pour une part, ces modifications résultent de demandes des
organisations représentant les entreprises elles-mêmes
. Elles n’
en dénotent
pas moins une mise en chantier permanente des mêmes dispositifs, dès le
stade de l’adoption des nouvelles dispositions par le Parlement, qui impose
des efforts soutenus
d’adaptation aux entreprises
et à leurs tiers déclarants
comme à l’administ
ration.
A -
Une complexité des règles de droit mal mesurée
mais croissante
1 -
Les prélèvements sociaux
Depuis 2005, les projets annuels de loi de financement de la
sécurité sociale comportent en annexe
57
deux indicateurs globaux de
mesure de la complexité des prélèvements sociaux collectés par les
URSSAF : les redressements en faveur des entreprises à la suite de
contrôles d’assiette imputables à des erreurs déclaratives commises par
les entreprises à leur détriment et le nombre de rubriques déclaratives
distinctes (« codes types de personnel » - CTP) sous lesquelles elles
déclarent les prélèvements.
56
MEDEF, « Cartes sur table » (2016).
57
Annexe n° 1, Programme de qualité
et d’efficience (PQE) «
Financement ».
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DES COÛTS DE COLLECTE ÉLEVÉS POUR LES ENTREPRISES COMME POUR
LES ORGANISMES DE COLLECTE
47
Ces indicateurs font apparaître une complexité croissante. La
proportion de redressements favorables aux
entreprises a crû jusqu’en
2009 (32,5
%), sous l’effet notamment de la réforme des allègements
généraux de cotisations, puis a baissé (23 % en 2014), mais sans revenir à
son niveau antérieur (12,1 % en 2002). Le nombre moyen de CTP par
déclaration est quant à lui passé de plus de 4,3 en 2006 à 8,2 en 2014,
sous l’effet de l’extension des missions de collecte des URSSAF, mais
aussi de l’instauration de nouveaux prélèvements et allègements.
2 -
Les prélèvements fiscaux
Dans le domaine fiscal, il n’existe pas d’in
dicateurs globaux de
complexité des impôts et taxes. Pourtant, celle-ci revêt un caractère
croissant. À titre d’illustration, l
a version papier du code général des
impôts (CGI)
58
est passée de 2 206 pages en 2002 à 2 760 pages en 2007,
à 3 269 pages en 2012 et à 3 536 pages en 2015, soit une progression de
61 % depuis 2002. Un autre indice de cette complexité croissante est
l’absence de recensement exhaustif par l’administration fiscale de
certaines caractéristiques essentielles des prélèvements sur le site
www.impots.gouv.fr
(ainsi en est-il des impôts déductibles
59
et non-
déductibles
60
de
l’impôt
sur
les
sociétés).
Enfin,
les
rapports
parlementaires annuels sur l’application des mesures fiscales des lois de
finances soulignent leurs délais de mise en œuvre, q
ui atteignent parfois
plusieurs années
61
. Si les textes législatifs sont généralement applicables
dès leur parution, l’application de certaines dispositions fiscales peut se
trouver différée en raison de difficultés
éprouvées par l’administration.
58
Édition Dalloz.
59
Absence de mention de la contribution exceptionnelle sur l'impôt sur les sociétés
(article 235 ter ZAA du CGI) et de la taxe sur les distributions de dividendes versées
par les entreprises (articl
e 235 ter ZCA du CGI), dont l’exclusion est prévue par
l’article 213 du même code
. Il en va de même des régimes et contrats de retraite à
cotisations déductibles.
60
Absence de mention de la taxe exceptionnelle sur les hautes rémunérations
attribuées en 2013 et 2014 prévue par
l’article 15 de la loi de finances pour 2014).
61
Le rapport de l’Assemblée nationale n°
2172 de 2014 indique que
«
pour les
202 dispositions fiscales prises en compte, car adoptées postérieurement au dernier
rapport d’application de la loi fiscale ou en attente d’un texte d’applic
ation au
31 mai 2013, 57 d’entre elles, soit 28
%, demeuraient en attente d’un texte
d'application au 31 mai 2014
» ; «
s’agissant des dispositions fiscales les plus
récentes, 42 des 61 dispositions fiscales contenues dans la loi de finances initiale pour
2014 étaient pleinement en application au 31 mai 2014, c’est
-à-dire environ 68 % ».
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COUR DES COMPTES
48
Depuis 2013, la direction de la législation fiscale utilise un
indicateur de complexité en tant qu’aide à la décision des mesures
proposées à l’arbitrage du minis
tre dans le cadre des projets de loi de
finances. Celui-ci
s’appuie sur quatre critères
: complexité de la réforme
(nombre
de
conditions
d’assujettissement,
gestion
pluriannuelle),
complexité procédurale (création ou alourdissement d’une obligation
déclarative, intervention de plusieurs administrations), instabilité de la
norme (nouvelle ou déjà modifiée au cours des 24 derniers mois) et
impact budgétaire (gain attendu supérieur ou inférieur à 50
M€).
Mais cet
indicateur ne distingue pas la complexité pour les entreprises et celle pour
l’administration fiscale. De plus, il n’est pas porté à la connaissance d
u
Parlement à l’occasion de la discussion des projets de dispositions
fiscales nouvelles.
B -
Une prise en compte insuffisante de la complexité
lors des changements législatifs et réglementaires
1 -
Les lacunes des
études d’impact des textes législatifs
et réglementaires
Le législateur a souhaité que le pouvoir exécutif justifie de manière
détaillée les évolutions normatives soumises à son approbation. Ainsi, la
loi organique du 15
avril 2009 prévoit que les projets de loi font l’objet
d’une étude d’impact,
rendue publique, qui définit les objectifs poursuivis
par le projet de loi, expose les motifs du recours à une nouvelle
législation et évalue «
les conséquences économiques, financières,
sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers
attendus
des
dispositions
envisagées
pour
chaque
catégorie
d’administrations publiques et de personnes physiques et morales
intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue
».
Une circulaire du Premier ministre relative à la simplification des
normes des collectivités territoriales et des entreprises (17 février 2011) a
élargi le champ des études d’impact à «
l'élaboration de tout projet de loi,
d'ordonnance, de décret ou d'arrêté comportant des mesures concernant
les entreprises, c'est-à-dire susceptibles d'avoir une incidence sur elles,
tout particulièrement sur les petites et moyennes entreprises et sur les
entreprises du secteur industriel
» et déterminé les points sur lesquels doit
porter l’évaluation, notamment chiffrée,
de cet impact.
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DES COÛTS DE COLLECTE ÉLEVÉS POUR LES ENTREPRISES COMME POUR
LES ORGANISMES DE COLLECTE
49
Une autre circulaire du Premier ministre du 17 juillet 2013 a prévu
que
les études d’impact
soient rendues publiques lors de la publication
des textes réglementaires et rappelé que « l'évaluation financière [doit
être] correctement renseignée, qu'il s'agisse des charges significatives
créées par la réglementation ou d'allégements qu'il y serait apporté ».
Cependant, les études d’impact des projets de loi et de décret ne
comprennent que rarement un chiffrage des charges de gestion induites
pour les entreprises par les mesures qui y sont proposées - y compris au
titre de mesures d’exonération ou d’allègement des prélèvements fiscaux
et sociaux -, indépendamment des coûts ou des gains économiques et
financiers qu’elles sont susceptibles d’en retirer
62
.
Entre 2012 et 2014, moins de 10 % des articles des projets de loi
de finances et de loi de financement de la sécurité sociale mentionnaient
l’existence d’un impact, quelle qu’en soit la nature, sur les coûts de
gestion des entreprises. Pour 3 % seulement, les études fournissaient des
informations chiffrées concernant leur impact sur les coûts de gestion des
redevables des prélèvements concernés. De même, il n’était fait état de
coûts de gestion pour les administrations que pour 13 % des articles
63
.
Afin
de permettre aux administrations d’appréhender de manière
directe et plus fine les incidences sur les entreprises des évolutions
normatives envisagées, la circulaire du 17 juillet 2013
précitée a avancé
une modalité différente des concertations avec leurs organisations (voir
encadré)
: la consultation ponctuelle d’un échantillon réduit et diversifié
de PME, de TPE et de travailleurs indépendants (« test PME »). Cette
modalité innovante n’a cependant pas été appliquée à ce jour à des
mesures portant sur les prélèvements fiscaux ou sociaux.
62
Dans les projets de loi, ces derniers sont à renseigner aux rubriques « Incidences
micro et/ou macro-économiques (impact sur la croissance, la compétitivité, la
concurrence, modification des comportements...) » et « Coûts et bénéfices financiers
pour chaque catégorie de personnes physiques et morales concernée ».
63
Dénombrements effectués par la Cour à partir d’une analyse de
s évaluations
préalables des articles des projets de lois de finances et financement de la sécurité
sociale, initiales et rectificatives sur la période concernée.
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COUR DES COMPTES
50
Les concertations avec les organisations représentant les
entreprises
Les
mesures
législatives
et
réglementaires
relatives
aux
prélèvements sociaux donnent lieu à des concertations systématiques et
formalisées. En effet, le conseil
d’administration de l’ACOSS
, au sein
duquel sont représentés le MEDEF, la CGPME, l’UPA et l’UNAPL,
est
obligatoirement consulté pour avis avant le dépôt des projets de loi de
financement de la sécurité sociale et la signature des textes réglementaires.
La concertation est moins formelle, mais dense et régulière pour les impôts
dans le cadre du collège des professionnels du comité national des usagers
créé par la DGFiP en 2004 et dans celui des réunions de la coordination
fiscale des grandes entreprises auxquelles
elle participe sur l’invitation de
l’AFEP
.
En dehors de ces cadres d’échange
, les mesures fiscales et sociales
donnent lieu à des concertations informelles avec les organisations
représentant les entreprises sur des périmètres variables et à des moments
situés plus ou moins en amont de la prise de décision. Les organisations
rencontrées par la Cour font état de délais souvent insuffisants pour
expertiser les mesures qui leur sont présentées.
2 -
Les difficultés liées
aux dates d’application d
es mesures
nouvelles
La circulaire du Premier ministre du 17 juillet 2013 prévoit que les
textes applicables aux entreprises entreront en vigueur à des dates
communes au début de chaque trimestre et que pour l'ensemble des
textes, un délai minimal devra être laissé afin de permettre aux entreprises
et à leurs prestataires de service (éditeurs de logiciels, experts
comptables) de s'adapter aux règles nouvelles. Ces orientations, qui sont
appliquées, écartent en principe la réédition de l’entrée en vigueur
im
médiate de mesures nouvelles, y compris au cours de l’été
64
.
Par ailleurs, les mesures favorables ou défavorables aux entreprises
qui présentent un caractère rétroactif emportent des difficultés avérées
quand elles les contraignent à modifier des sommes déjà facturées ou
versées à des tiers ou les mentions portées sur les bulletins de paie de
leurs salariés. À titre d’illustration, l’intégration à l’assiette de l’impôt sur
64
La loi de finances rectificative du 17 août 2012 a porté de 8 % à 20 % le taux du
forfait social sur les rémunérations ou gains versés à compter du 1
er
août 2012.
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DES COÛTS DE COLLECTE ÉLEVÉS POUR LES ENTREPRISES COMME POUR
LES ORGANISMES DE COLLECTE
51
le revenu des salariés des cotisations versées par leur employeur à un
organisme d’ass
urance (assurance complémentaire santé, prévoyance) par
la loi de finances pour 2014, entrée en vigueur fin décembre 2013 et
portant sur la totalité de l’année écoulée, a conduit les entreprises à
calculer de nouveau la rubrique « net imposable » des bulletins de salaire
de décembre, sans que cet effet ait été anticipé.
À l’avenir, l’intervention de mesures
à caractère rétroactif
concernant les prélèvements sociaux pourrait engendrer des difficultés
accrues de gestion pour les employeurs de salariés comme pour les
administrations.
Jusqu’ici, a
vec la déclaration annuelle des données
sociales (DADS), le calcul de certaines données peut être modifié
jusqu’en décembre.
Avec la DSN, qui a un caractère mensuel,
l’intervention de mesures rétroactives conduirait l’employeur à devoir
non seulement recalculer, mais aussi à procéder à des déclarations
rectificatives. Or, les données étant déclarées mensuellement, elles
peuvent avoir déjà servi à calculer des prélèvements ou des prestations.
C -
Des simplifications de portée inégale des obligations
à la charge des entreprises
Au-delà du regroupement de prélèvements sur de mêmes
déclarations,
les
pouvoirs
publics
ont
aménagé
les
obligations
déclaratives des entreprises en modulant, en fonction de leur taille,
l’applic
ation de certains prélèvements ou la périodicité des déclarations à
leur charge. Ces aménagements sont cependant plus poussés dans le
domaine fiscal que dans le domaine social. Sans affecter le rendement des
prélèvements, ni leurs principales caractéristiques, des simplifications
supplémentaires pourraient être pratiquées.
1 -
Des obligations fiscales graduées et regroupées dans le temps
En fonction du niveau de leur chiffre d’affaires, un grand nombre
d’entreprises bénéficient d’allègements significatifs de
leurs obligations
fiscales. Par ailleurs, leurs déclarations annuelles ont été regroupées sur
une même période. Toutes les possibilités de simplification ne paraissent
cependant pas avoir été épuisées.
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52
a)
La gradation des obligations fiscales et comptables dans le cadre
de régimes d’imposition
Au-delà
des seuils d’assujettissement à certains impôts
65
, les
obligations fiscales et comptables des entreprises sont croissantes en
fonction de leur chiffre d’affaires
dans le cadre de trois régimes
d’imposition
- micro, réel simplifié (RS) et réel normal (RN) - dont les
champs d’applica
tion sont précisés en annexe n° 4.
À
l’instar de dispositifs existants dans les autres pays développés,
les régimes micro et réel simplifié allègent les obligations des entreprises
en mat
ière de TVA, d’imposition des bénéfices et de tenue de la
comptabilité par rapport à celles des entreprises au régime réel normal,
comme détaillé à l’annexe précitée.
Les entreprises de droit au régime micro sont cependant libres
d’opter pour un régime rée
l (simplifié ou normal) et celles de droit au
régime réel simplifié pour le régime réel normal, au titre de la TVA et de
l’imposition des bénéfices ou de la seule TVA (régime «
mini-réel »). Le
choix d’un régime en apparence plus contraignant est en effet
susceptible
de procurer aux entreprises plusieurs avantages importants :
-
pour les entreprises à un régime réel plutôt qu’au régime micro où
elles sont dispensées de TVA : la récupération de la TVA sur les
achats pour celles qui investissent, exportent ou facturent leurs
clients à un taux de TVA moins élevé que celui de leurs achats, la
constatation de crédits d’impôt ou d’un déficit fiscal reportable sur
les exercices futurs et, pour celles à l’impôt sur le revenu,
l’imputation sur le revenu global du déficit lié à l’activité et la non
-
majoration de 25
% des revenus déclarés (à condition d’avoir adhéré
à un organisme de gestion agréé) ;
-
pour les entreprises au réel normal plutôt qu’au réel simplifié
: une
meilleure visibilité sur leur situation économique et financière
(comptabilité complète, déclarations infra-annuelles de TVA) et la
récupération au mois ou au trimestre des crédits de TVA : sous le
régime réel simplifié,
elles doivent attendre l’acompte semestriel
pour les
crédits engendrés par l’acquisition
de biens constituant des
immobilisations ou la déclaration annuelle pour les autres crédits.
65
La cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE) est due par les entreprises soumises à la
cotisation foncière (CFE) dont le chiffre d'affaires (CA) excède 152 500
€.
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DES COÛTS DE COLLECTE ÉLEVÉS POUR LES ENTREPRISES COMME POUR
LES ORGANISMES DE COLLECTE
53
Dans le cadre du « choc de simplification », les obligations
comptables des entreprises de petite taille ont par ailleurs été récemment
allégées
66
indépendamment d
es régimes d’imposition
: les micro-
entreprises
67
sont ainsi
dispensées d’établir une annexe et les petites
entreprises
68
ont la faculté de présenter des comptes annuels simplifiés.
Au-delà des incertitudes qui affectent leur fiabilité, les données
communiquées par la DGFiP à la Cour (voir annexe n° 4) font apparaître
un large recours aux régimes micro et réel simplifié. Fin 2014, 1,2 million
d’entreprises étaient placées sous le régime micro, 1,7
million sous celui
du régime réel simplifié et un million sous le régime réel normal pour
l’imposition des BIC ou l’impôt sur les sociétés. Depuis fin 2007, le
nombre de micro-
entreprises a plus que triplé sous l’effet du succès du
dispositif de l’autoentrepreneur entré en vigueur en 2009,
compte tenu de
la simplicité de la création de l’activité et
de
l’allègement des
prélèvements sociaux (dispense de cotisations minimales).
Depuis 2008-
2009, les limites d’application des régimes sont
régulièrement actualisées, selon une périodicité annuelle, puis triennale à
compter de 2017
69
, sur la première tranche de l’impôt sur le revenu. L
es
relèvements intervenus
n’ont
cependant pas compensé, sauf exception, le
« décrochage
» antérieur des limites en question par rapport à l’inflation,
qui a significativement
réduit l’accès des entreprises aux régimes micro et
réel simplifié au profit du réel normal.
Parmi les régimes d’imposition en vigueur, la cohérence du régime
réel simplifié de TVA, qui regroupe 3 % des recettes de TVA (contre
97 % pour le réel normal), mais 59 % des entreprises (41 % pour le réel
normal), apparaît imparfaitement assurée (voir annexe n° 4).
66
Ordonnance du 30 janvier 2014.
67
Qui ne dépassent pas au titre du dernier exercice comptable clos et sur une base
annuelle, deux des trois seuils suivants
: 350 k€ pour le bilan, 700 k€ pour le chiffre
d’affaires net et 10 pour le nombre moyen de salariés au cours de l’exer
cice.
68
Qui ne dépassent pas deux des trois seuils suivants : 4
M€ pour le
bilan, 8
M€ pour
le
chiffre d’affaires et
50 pour le nombre moyen de salariés
au cours de l’exercice
.
69
É
volution de la première tranche du barème entre l’impôt 2014 (revenus 2013)
et
l’impôt 2017 (revenus 2016).
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54
b)
Le regroupement des déclarations annuelles sur une même période
Sur la préconisation du conseil supérieur d
e l’
Ordre des experts-
comptables, soucieux
d’optimiser l’organisation du travail de ses
mandants, la plupart des déclarations fiscales annuelles des entreprises
doivent, depuis 2015, être effectuées le deuxième jour ouvré suivant le
1
er
mai :
-
déclarations de résultats des entreprises assujetties à
l’impôt sur les
sociétés (IS) ou à l’impôt sur le revenu (BA, BIC et BNC), des
sociétés civiles immobilières non soumises à l’IS, des sociétés civiles
de moyens des professions libérales et des sociétés étrangères
exploitant un établissement stable en France, soumises à la retenue à
la source ;
-
déclarations
relatives
aux
éléments
constitutifs
des
deux
composantes de la contribution économique territoriale (CET) :
valeur ajoutée et effectifs pour la cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE) et cotisation foncière des entreprises
70
;
-
déclaration et régularisation annuelles de la TVA pour les entreprises
relevant du régime réel simplifié.
L’a
lignement des dates de dépôt des liasses fiscales et du relevé de
solde de l’impôt sur les sociétés permet,
pour un
million d’entreprises
,
que ce dernier soit déposé seulement après que leur résultat ait été
déterminé.
70
En cas de demande d’exonération (aménagement du territoire, politique de la ville),
de changement de consistance ou de modification de la surface des biens soumis à la
cotisation, de modification d'un des éléments renseignés sur la précédente déclaration
déposée ou de modification des éléments constitutifs de l'imposition forfaitaire sur les
entreprises de réseaux (IFER) précédemment déclarés. Pour les établissements créés
ou repris en cours d'année, une déclaration doit être déposée le 31 décembre de
l’année en question au plus tard.
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55
c)
Des marges supplémentaires de simplification
Le conseil de la simplification
71
a proposé la suppression de
déclarations qui ont pour objet non
d’assurer la gestion courante de
l’impôt, mais de préparer le contrôle fiscal (relevé des frais généraux,
déclaration des honoraires versés). Cette proposition, qui était assortie
d’une obligation de conservation des pièces pour les produire en cas de
cont
rôle, n’a pas été suivie.
En outre, des propositions de déclaration unique des données
utilisées au titre des différents impôts ou de mutualisation des données de
base utilisées par la DGFiP et par la DGDDI (données d’identification de
l’entreprise, chiffre d’affaires) ont été avancées
72
.
Le regroupement des avis de taxe foncière relatifs à l’ensemble des
établissements d’une même entreprise est en revanche tributaire
d’évolutions informatiques (mise en commun au plan national des
informations contenues dans les applicatifs locaux).
Enfin, une extension du regroupement des déclarations fiscales
annuelles début mai ne soulèverait pas de difficulté dirimante :
-
recul du paiement de la taxe sur les véhicules de société (1
Md€
en
2014) sur une période d’imposition qui devrait être alignée sur
l’année civile (au lieu
du 1
er
octobre N au 30 septembre N+1 avec
règlement en novembre N+1)
73
; de même pour la taxe sur les
bureaux en Île-de-France (payable au 1
er
mars, 0,4
Md€)
;
-
anticipation du paiement de la taxe sur les surfaces commerciales et
de la taxe additionnelle à cette dernière (0,7
Md€), déductibles du
bénéfice imposable (réglées au 15 juin) ;
-
intégration de la contribution à l’audiovisuel public à la charge des
professionnels (0,1
Md€) à une annexe à la déclaration de résultat, au
lieu de celle à la déclaration de la TVA, pour en permettre la
déclaration et le paiement début mai pour les entreprises au régime
71
Instance placée auprès du Premier ministre composée de parlementaires, de chefs
d’entreprise, de fonctionnaires et d’autres personnalités qui a pour mission de
proposer les orientations stratégiques des simplifications en faveur des entreprises
dans les différents domaines de la vie publique.
72
Proposé notamment par l
e conseil supérieur de l’
Ordre national des experts-
comptables et envisagé en 2014 par le secrétaire d’État à la réforme de l’État.
73
L
es incidences sur les recettes de la sécurité sociale et de l’État
pourraient appeler
des mesures de transition.
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COUR DES COMPTES
56
réel normal ou au régime micro, qui déposent plus tôt leur
déclaration de la TVA ou son annexe.
2 -
Des allégements réels des obligations sociales pour les
travailleurs indépendants, mais encore incertains pour les
entreprises employant des salariés
a)
Les allègements des obligations des travailleurs indépendants
Pour les travailleurs indépendants, la charge de gestion des
prélèvements sociaux est traditionnellement allégée par le fait qu’ils n’ont
pas à les déterminer eux-mêmes.
Selon un dispositif voisin de celui de l’impôt sur le revenu, les
artisans, commerçants et professions libérales effectuent une déclaration
annuelle de leurs revenus professionnels (déclaration sociale individuelle)
qui permet aux organismes sociaux de liquider au réel le montant définitif
des prélèvements sociaux à leur charge et, ce faisant, de régulariser par la
voie d’un appel complémentaire ou d’un remboursement les acomptes
qu’ils ont versés mensuellement ou trimestriellement. Pour les exploitants
agricoles, les prélèvements sociaux sont liquidés de manière encore plus
simple : la MSA les calcule à titre définitif à partir de la déclaration
trimestrielle d’activité qu’ils lui adressent.
Pour sa part, le régime micro-social
de l’auto
-entrepreneuriat
permet depuis 2009 aux travailleurs indépendants au régime micro-fiscal
qui n’ont pas opté pour un régime réel d’imposition d’auto
-liquider à titre
définitif les prélèvements sociaux à leur charge, à leur choix chaque mois
ou trimestre, en appliquant un pourcentage forfaitaire
74
à leur chiffre
d’affaires ou à leurs recettes. À ce titre, ils disposent de trois avantages
:
une stricte proportionnalité de leurs versements au niveau de leur
activité
75
, le caractère facultatif de l’acquittement de cotisations
74
13,4
% pour les activités d’achat/revente, de vente à consommer sur place et de
prestation d’hébergement (commerçants), à l’exception de la l
ocation de locaux
d’habitation meublés dont le taux est de 23,1
% ; 23,1 % pour les prestations de
services (artisans) ; 22,9 % pour les activités libérales.
75
Même si les facultés de modulation des acomptes en cours d’année en cas de baisse
d’activité ont
été élargies pour les autres travailleurs indépendants.
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DES COÛTS DE COLLECTE ÉLEVÉS POUR LES ENTREPRISES COMME POUR
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57
minimales
76
et, sous certaines conditions
77
, une faculté d’option
pour que
leur versement trimestriel ou mensuel incorpore un versement libératoire
de l’impôt sur le revenu
égal à un pourcentage forfaitaire de leur chiffre
d’affaires ou de leurs recettes
78
.
L’abandon de l’objectif de
mise en cohérence du périmètre du
régime micro-social et de celui du régime micro-fiscal
Dans une préoccupation d’égalité de traitement des travailleurs
indépendants ayant un niveau d’activité identique, la
loi relative à
l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises du 18 juin 2014
avait unifié le régime social et le régime fiscal de la micro-entreprise : dès
lors qu’une entreprise individuelle relevai
t de droit du régime micro-fiscal
et n’avait pas opté pour un régime réel d’
imposition, elle devait
ipso facto
relever du régime micro-
social de l’auto
-entreprenariat.
Alors que cette réforme devait entrer en vigueur en 2016, la loi de
financement de la sécurité sociale pour 2016 l’a remise en cause
: les
travailleurs indépendants au réel le demeurent, sauf option de leur part
pour le micro-social, tandis que les nouveaux travailleurs indépendants
relèvent de droit du micro-social, sauf option pour le réel. Cette décision a
été motivée par la charge de travail importante qu’auraient suscitée les
rapprochements à ef
fectuer entre les systèmes d’information des URSSAF,
du RSI et de la CNAVPL afin d’assurer la migration simultanée vers le
régime micro-social des travailleurs indépendants au réel qui en
remplissaient les conditions (estimés entre 150 000 et 200 000). Sous
réserve de l’exercice de leur faculté d’option par ces derniers, elle laissera
subsister des écarts de charges sociales à même niveau déclaré d’activité.
b)
Des impacts encore incertains de la DSN sur la charge déclarative
des employeurs de salariés
La géné
ralisation de la DSN à l’ensemble des employeurs de
salariés va alléger leurs obligations déclaratives en permettant la
suppression de la DADS annuelle et de la déclaration annuelle de
76
En vue d’acquérir des droits sociaux en matière d’indemnités journalières,
d’invalidité et de décès et des droits accrus en retraite.
77
Soit, pour l’exercice d’une option en 2016, un revenu
fiscal de référence de 2014
inférieur ou égal à 26 764
pour une personne seule.
78
Ventes : 1 %, prestations BIC : 1,7 %, prestations BNC : 2,2 %.
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COUR DES COMPTES
58
régularisation (« tableau récapitulatif
») qu’ils doivent adresser aux
URSSAF lorsque les montants qu’ils déclarent dans la DADS diffèrent de
ceux auparavant déclarés dans les bordereaux de cotisations. La
régularisation infra-annuelle (déjà pratiquée par un nombre indéterminé
d’employeurs, mais sans distinguer les périodes c
oncernées) deviendra
ainsi la norme en permettant à l’employeur et à l’URSSAF d’effectuer
des régularisations au fil de l’eau. Elle appelle
ra cependant une gestion
plus rigoureuse de leurs obligations par les employeurs, notamment ceux
habitués à pratiquer une régularisation annuelle importante.
Cependant, la généralisation de la DSN s’accompagnera de la
disparition des allègements d’obligations déclaratives dont bénéficiaient
une partie des employeurs de salariés en fonction de leur effectif ou de
l’organi
sme de collecte.
Aujourd’hui
, seuls 6 % environ des employeurs de moins de
10 salariés déclarent et versent aux URSSAF et aux GPS selon une
périodicité mensuelle. Avec la DSN, ils devront déclarer tous les mois
comme les autres employeurs. Néanmoins, afin de ne pas pénaliser leur
trésorerie, ils pourront opter pour le maintien d’un versement trimestriel.
Les obligations déclaratives des employeurs de salariés relevant du
régime agricole seront alourdies. Aujourd’hui, ils déclarent chaque
trimestre aux MSA les rémunérations versées nominativement à chacun
de leurs salariés et les MSA déterminent les prélèvements sociaux dont ils
sont redevables (« émission des cotisations »), en assumant ainsi les coûts
de gestion liés à leur calcul. La généralisation de la
DSN s’accompagnera
de la disparition de ce mode de collecte spécifique, plusieurs fois
envisagée et abandonnée au regard de l’effort d’adaptation qu’elle
implique pour les employeurs du régime agricole
: à l’instar de ceux du
régime général, ils auto-liquideront tous les mois les prélèvements
sociaux (avec une faculté d’option pour un versement trimestriel pour
ceux de moins de 10 salariés).
Selon les estimations disponibles, les gains pour les entreprises liés
à la DSN l’emporteraient nettement sur les coû
ts. Cependant, elles ont
concerné
uniquement le cas d’entreprises qui ne font pas appel à un
expert-
comptable et pourraient s’avérer optimistes. En fait, les gains
individuels pour une entreprise liés à la DSN seront d’autant plus élevés
qu’elle a une taille importante, qu’elle déclare un volume
important de
données, qu’elle va devoir s’équiper ou moderniser
ses logiciels de paie
et qu’elle restructure
parallèlement son processus de gestion de la paie.
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DES COÛTS DE COLLECTE ÉLEVÉS POUR LES ENTREPRISES COMME POUR
LES ORGANISMES DE COLLECTE
59
Les gains estimés liés au passage à la DSN pour les entreprises qui
effectuent par elles-mêmes leurs déclarations sociales
Pour les 14
000 grandes entreprises concernées par l’obligation
d
’utiliser la DSN entrée en vigueur en
mars 2015, le montant des
économies susceptibles d
’être réalisées
a été estimé à 50
000 € par an par
entreprise, soit 700
M€
au total, pour un investissement de 35
000 € par
entreprise, soit 490
M€ au total, d’où un gain net potentiel
de 210
M€
79
.
En 2015 une estimation
80
portant sur 48 entreprises, dont 34 déjà
passées à la DSN, a conduit à estimer les gains à 23 000
€ par entreprise
et les coûts
de mise en œuvre
à 6 300
€, soit, extrapolé aux
222 000 entreprises qui ne font pas appel à un tiers déclarant, 5,1
Md€ de
gains pour 1,4
Md€ de coûts
,
d’où
un gain net de 3,7
Md€ l’année de
passage à la DSN.
Les déclarations de prélèvements sociaux (DUCS URSSAF et
AGIRC-ARRCO, tableau récapitulatif URSSAF) et la DADS concentrent
46 % et 41 % des gains estimés.
Cette estimation des impacts de la DSN sur les entreprises qui ne
font pas appel à un tiers déclarant devrait être complétée :
-
de celle des gains induits par la seule mise en place de logiciels de paie,
en amont de la production de la déclaration, afin d’isoler les impacts
propres à cette dernière pour les entreprises déjà dotées en logiciels ;
-
d’analyses ciblées sur les entreprises qui déclarent aujourd’hui par leurs
propres moyens en EDI ou en EFI un nombre limité d’informations au
titre d’un nombre réduit de salariés, afin d’appréhender plus finement les
impacts sur les entreprises de petite taille.
Pour les entreprises qui recourent à des experts-comptables, la
DSN, une fois pleinement intégrée, semble également devoir alléger la
charge de travail de ces derniers. La répercussion éventuelle de cet
allègement sur les tarifs des experts-comptables reste cependant à
constater. Pour les entreprises de moins de 10 salariés dont les
déclarations, de trimestrielles, deviendront mensuelles, l’éventualité
d’une hausse des tarifs ne peut être écartée.
79
Fiche d’impact
(non publiée) du décret du 17 novembre 2014 portant intégration à
la DSN des formalités relatives à la phase 2.
80
EY,
Étude DSN pour le SGMAP
, juillet 2015.
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COUR DES COMPTES
60
c)
De nouvelles simplifications rendues possibles par la DSN
Au-
delà de l’intégration d’autres déclarations existantes, la DSN
n’a pas épuisé à ce jour la totalité de son potentiel de simplification pour
les entreprises et leurs prestataires de services.
Alors que la DADS véhicule environ 800 rubriques déclaratives
distinctes, la DSN, dans le périmètre cible de la phase 3, en comprend
environ 400
81
, sous l’effet d’un effort d’homogénéisation de la
définition
de certaines informations
82
et de rationalisation des besoins des
ad
ministrations pouvant aller jusqu’à modifier les règles de calcul de
certains prélèvements ou droits
83
. Si le nombre de rubriques a ainsi été
divisé par deux, l’objectif cible de 200
données, de fait particulièrement
ambitieux, n’a pas été atteint
84
. De manière directe ou indirecte, certaines
données demandées aux entreprises demeurent redondantes.
Un
effort supplémentaire de réduction du nombre d’informations
demandées aux entreprises, paramétrées dans leurs logiciels de paie ou
ayant une autre origine, appellerait le réexamen de la déclaration de sept
notions différentes de dates au titre du chômage, de données étrangères à
la paie (commissions et honoraires en remplacement de la DAS2, relevé
de frais généraux, dont le formulaire serait par ailleurs supprimé) et de
données de synthèse relatives aux effectifs que les administrations
pourraient calculer à partir des données individuelles des salariés : effectif
moyen de l’entreprise en fin d’année et effectif de l’établissement en fin
de période à des
fins de gestion des mesures d’allègement des cotisations
sociales et statistiques, effectifs des établissements situés sur le territoire
des différentes communes aux fins de répartir le produit de la CVAE.
81
Cahier technique du 7 décembre 2015.
82
Le nombre de définitions distinctes de la durée du travail a été abaissé de 14 à 3.
83
Retrait des sommes versées à titre
exceptionnel par l’employeur lors de la rupture
du contrat de travail du salarié (« sommes isolées »
) de l’assiette des cotisations et du
calcul des retraites complémentaires. Par ailleurs, le calcul des indemnités journalières
maternité et AT-MP a été sim
plifié (application à la rémunération brute d’un taux
forfaitaire de prélèvements sociaux pour le calcul du gain journalier).
84
Selon le rapport 2014-2015 du comité de normalisation, la DSN compte
234 « données
» (cahier technique de la phase 3 d’août 201
5). Une « rubrique » est le
niveau le plus élémentaire d’informations dans une déclaration. Une «
donnée » peut
apparaître dans plusieurs rubriques. Cela explique que l’on compte 400 rubriques,
mais 234 données dans la DSN. Les acteurs du projet communiquent toutefois en
comparant les 800 rubriques de la DADS et les 234 données de la DSN, alors que
l’unité de mesure n’est pas la même.
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DES COÛTS DE COLLECTE ÉLEVÉS POUR LES ENTREPRISES COMME POUR
LES ORGANISMES DE COLLECTE
61
Parmi les déclarations non intégrées à la DSN figure la déclaration
préalable d’une intention d’embauche (DPAE) qui active l’obligation de
déclaration des prélèvements sociaux par les employeurs (ainsi relancés
en cas de défaillance) et permet de lutter contre le travail illégal (en
déjouant la productio
n d’un récent contrat de travail lors d’un contrôle sur
place). L’intégration à la DSN d’une déclaration sur l’entrée en fonction
du salarié (toutes les DPAE ne débouchant pas sur une embauche)
permettrait d’alléger le contenu de la DPAE en fonction des se
ules
informations utiles à la lutte contre le travail illégal et dispenserait les
entreprises d’effectuer d’autres déclarations (comme l’adhésion du nouvel
embauché aux garanties de prévoyance et de complémentaire santé).
En 2016, le comité de normalisation des données sociales
85
doit
finaliser un référentiel des données sociales visant à rationaliser encore
les demandes d’informations
aux entreprises. Il
n’est
cependant pas prévu
de lui conférer une valeur opposable à l’égard des administrations, qui
conservent ainsi la faculté de créer, le cas échéant, des déclarations
comportant des données autres que celles contenues dans la DSN.
Des besoins importants d’
accompagnement
II -
des entreprises par les organismes de collecte et
par des prestataires de service
Le nombre et la complexité des prélèvements et des déclarations
appellent, de la part des organismes de collecte, un soutien important aux
entreprises afin de les aider à satisfaire à leurs obligations fiscales et
sociales. Le niveau des compétences requises pour effectuer la plupart des
déclarations
en minimisant les risques d’erreur ou d’oubli
conduit de
surcroît une majorité d’entreprises, notamment de petite taille, à recourir
à un expert-comptable pour les établir
. Pour l’ensemble des entr
eprises,
l’extension des obligations de dématérialisation de leurs déclarations
suscite
des besoins d’équipement et de formation
à des outils logiciels.
85
Créé par un décret du 16 avril
2012, il comprend les directions d’administration
centrale concernées de l’État et les prin
cipaux organismes de sécurité sociale et de
protection sociale et a pour mission
d’établir une proposition de norme d’échange (en
l’espèce celle de la DADS) et un référentiel des données sociales.
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COUR DES COMPTES
62
A -
Des marges de progrès pour une partie des
organismes de collecte
En leur permettant d’obtenir des répon
ses rapides, précises et
fiables à leurs interrogations, exprimées comme latentes, les démarches
de qualité de service mises en œuvre par les administrations de collecte
depuis le début des années 2000 concourent à atténuer les coûts de
gestion supportés par les entreprises pour satisfaire à leurs obligations
déclaratives et de paiement des prélèvements fiscaux et sociaux. Au
regard des appréciations portées par les entreprises, les organismes
sociaux conservent des marges de progrès importantes.
1 -
Des opinions tranchées des entreprises selon le sondage
commandé par la Cour
Si la qualité de service et le professionnalisme de l’administration
fiscale (DGFiP) sont soulignés par les entreprises interrogées par la Cour,
i
l n’en va pas de même des URSSAF, des group
ements de protection
sociale (cotisations de retraites complémentaires AGIRC-ARRCO) et,
plus encore, du RSI dont l
’image
de marque paraît durablement atteinte
pour des raisons dont il n’est pas seul à porter la responsabilité
.
a)
La DGFiP
Au vu des résultats du sondage de la Cour, 80 % des entreprises au
total et 88 % de celles qui ne délèguent pas à un tiers déclarant sont « tout
à fait satisfaites » ou « plutôt satisfaites » de la qualité de service de
l’administration fiscale. Par ailleurs, 52
% d’entre ell
es perçoivent une
amélioration de cette qualité au cours des trois dernières années (19 % ne
répondent pas à cette interrogation).
En cohérence avec ces appréciations, 98 % des entreprises qui
satisfont à leurs obligations par leurs propres moyens estiment les
échanges avec les agents des impôts « tout à fait professionnels » et
« plutôt professionnels » (respectivement 55 % et 43 %). Elles sont 88 %
pour celles qui font appel à un tiers déclarant (55 % « tout à fait
professionnels et 33 % « plutôt professionnels »).
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DES COÛTS DE COLLECTE ÉLEVÉS POUR LES ENTREPRISES COMME POUR
LES ORGANISMES DE COLLECTE
63
b)
Les URSSAF et les GPS
La qualité de service des URSSAF et des GPS est jugée nettement
moins positivement : 61
% des entreprises s’estiment «
tout à fait » ou
« plutôt satisfaites » pour les URSSAF et 64 % pour les GPS (18 % étant
sans opinion). Par ailleurs, 41 % (URSSAF) et 44 % (GPS) des
entreprises ressentent une amélioration de cette qualité au cours des trois
dernières années (22 % à 25 % ne répondent pas à cette interrogation).
Ce niveau inférieur de satisfaction résulte notamment d’une
appréciation mitigée sur les échanges avec ces organismes : seules 26 %
des entreprises estiment que les échanges avec les URSSAF et avec les
GPS sont « tout à fait professionnels » et 33 % « plutôt professionnels »,
soit un taux favorable de 59 % au total.
Ces taux se différencient entre les deux collecteurs en fonction du
recours ou non à un tiers déclarant : 38
% des entreprises qui s’acquittent
par elles-mêmes de leurs obligations estiment les échanges « tout à fait
professionnels » pour les URSSAF, mais 20 % seulement pour les GPS ;
63
% des entreprises font état d’échanges «
tout à fait » ou « plutôt
professionnels » avec les URSSAF, mais cette proportion tombe à 44 %
pour les GPS, soit un niveau comparable à celui du RSI (46 %).
Un impact du mode de collecte des cotisations de retraites
complémentaires sur les appréciations des entreprises ?
Le GIE AGIRC-
ARRCO explique l’écart d’appréciation des
entreprises sur les GPS par rapport aux URSSAF par le mode distinct de
collecte des GPS : après réception de la DADS annuelle, ils régularisent au
niveau de chaque salarié pris individuellement, en sollicitant le cas échéant
des éléments d’information et un appel complémentaire de cotisations, les
cotisations que les employeurs de salariés ont auto-liquidées en cours
d’année en agrégeant l’ensemble de leurs salariés.
Pour leur part, les URSSAF ne rapprochent pas les informations
détaillées par salarié contenues dans la DADS avec des informations
agrégées du « tableau récapitulatif » annuel ou, à défaut de ce dernier, des
bordereaux de cotisations infra-annuels.
À la suite de la généralisation de la DSN, les GPS effectueront, à
partir d’un certain seuil,
des régularisations infra-annuelles, et non plus
annuelles, ce qui leur permettra
d’
alerter les entreprises sur des erreurs
qu’elles reproduiraient
sinon dans toutes les déclarations suivantes et
d’étaler l’impact financier, favorable ou défavorable, des régularisations
.
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COUR DES COMPTES
64
Depuis 2004, le réseau des URSSAF effectue une enquête de
satisfaction auprès des cotisants, dont les résultats globaux sont meilleurs
que ceux du sondage de la Cour sur un champ plus large, mais les
rejoignent sur celui des seules entreprises.
L’enquête d
e satisfaction du réseau des URSSAF auprès de
l’ensemble des cotisants
Couvrant un champ plus large incluant les particuliers employeurs
utilisateurs du CESU ou du service PAJE-emploi et les employeurs
publics,
l’enquête de satisfaction des URSSAF
fait apparaître de meilleurs
résultats que celle de la Cour en matière de professionnalisme : en 2014,
21 % des sondés estimaient que leur dossier était « tout à fait » traité avec
professionnalisme et 62 % étaient
d’avis qu’il l’
était « plutôt », soit un
taux favorable de 83 %.
Les notes élevées attribuées par les particuliers employeurs et par
les employeurs publics concourent à porter la note moyenne de satisfaction
des cotisants à 7,24/10. Celles des entreprises sont plus faibles : 6,61/10 en
moyenne pour les employeurs de salariés, 6,35/10 pour les artisans et
commerçants et 6,37/10 pour les professions libérales. De surcroît, elles
s’érodent
: en 2010, celles des employeurs de salariés et des artisans et
commerçants étaient voisines de 7/10.
c)
Le RSI
Le
RSI
souffre
d’une
image
dégradée.
Seuls
45
%
des
entrepreneurs individuels s’estiment «
tout à fait » ou « plutôt satisfaits »
de la qualité de service, tandis que 48
% s’estiment «
pas vraiment » ou
« pas du tout satisfaits » (7 % ne répondent pas à cette interrogation).
Suivant des proportions homogènes entre ceux qui font appel ou
non à un tiers déclarant, seuls 47 % des entrepreneurs individuels
estiment « tout à fait » (26 %) ou « plutôt professionnels » (21 %) leurs
échanges avec les caisses du RSI ; 53 % ne les estiment « pas vraiment »
(25 %) ou « pas du tout professionnels » (28 %).
Les progrès permis par la correction de la plupart des
dysfonctionnements initiaux d
u dispositif de l’«
interlocuteur social
unique » partagé avec les URSSAF ne sont pas reconnus : seuls 29 % des
entrepreneurs individuels estiment que la qualité de service du RSI a
progressé au cours des trois dernières années, tandis que 60 % font état
d
’une absence d’amélioration (11
% ne répondent pas à cette question).
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DES COÛTS DE COLLECTE ÉLEVÉS POUR LES ENTREPRISES COMME POUR
LES ORGANISMES DE COLLECTE
65
2 -
Des facteurs objectifs de différenciation de la qualité de service
des URSSAF par rapport à la DGFiP
La clarté rédactionnelle des correspondances, la mention de
l’identité de l’agent qui les traite, quel qu’en soit le canal (papier,
électronique ou téléphonique) et le traitement de l’ensemble des
demandes téléphoniques des contribuables par des agents des impôts
maîtrisant la matière sur laquelle ils sont sollicités constituent des facteurs
déterminants de la qualité de service de l’administration fiscale.
Si l
es URSSAF s’investissent dans la qualité de service
(définition
de standards nationaux, suivi de la qualité du discours oral et écrit,
enquêtes de satisfaction, analyse des réclamations), le maintien de
l’anonymat des contacts, quel qu’en soit le canal,
l’absence de pratique
professionnelle de ceux des répondants téléphoniques de premier niveau
qui sont salariés d’un prestataire de service, et la transformation
bureautique incomplète des documents produits par l’outil informatique
vieillissant des URSSAF affectent le niveau de satisfaction des
entreprises.
L’ACOSS souligne qu’une levée générale de l’anonymat des
contacts ne serait pas compatible avec le niveau des effectifs de
gestionnaires de comptes cotisants (au nombre de 1 600 environ).
Par ailleurs, contrairement à la DGFiP pour les prélèvements
fiscaux, la direction de la sécurité sociale et
l’ACOSS n’ont pas normalisé
l’information opposable en matière de prélèvements sociaux
, rendant plus
difficile l’accès à l’information, notamment pour les petites entreprises,
nettement moins satisfaites des services des URSSAF que les plus
grandes, plus à même de se retrouver dans la réglementation sociale.
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COUR DES COMPTES
66
Une doctrine sociale insuffisamment accessible car dispersée
À la suite du rapport Fouquet sur la sécurité juridique en matière
fiscale (juin 2008)
86
, l’
ensemble de la doctrine fiscale de la DGFiP est
regroupée depuis septembre 2012 sur le site www.bofip.finances.gouv.fr.
En consolidant les sources multiples de cette doctrine
87
dans une base
unique opposable et mise à jour en temps réel, ce dispositif concourt à
l’accessibilité de la norme fiscale et améliore la sécurité juridique à la fois
pour les contribuables et pour l’administration.
Si les informations ont été rendues plus aisément accessibles sur le
site www.urssaf.fr, la doctrine relative aux prélèvements sociaux
88
demeure dispersée entre de nombreux documents non consolidés. La
direction de la sécurité sociale prévoit la mise en place progressive d’un
bulletin officiel de la sécurité sociale, en commençant par les cotisations.
Si le regroupement dans une seule et même déclaration de
l’ensemble des prélèvements salariaux collectés par les URSSAF
constitue une simplification indéniable, la complexité se déporte en aval,
au stade des rubriques déclaratives à renseigner (« codes type personnel »
- CTP
, au nombre de 366 à l’heure actuelle
). Elle
n’est pas
imputable
uniquement aux multiples dérogations aux règles de droit commun des
prélèvements sociaux (assiettes forfaitai
res, réductions d’assiette, taux
réduits, etc.), mais aussi à la gestion du
système déclaratif par l’ACOSS
.
Les CTP répondent à des critères hétérogènes (nature du prélèvement ou
de l’organisme attributaire
, statut
ou secteur d’activité
des salariés, etc.) et
s’enchaînent sans suite logique. En l’absence d’une information complète
et lisible que procurerait l’ACOSS sur les CTP à utiliser, la difficulté à les
appréhender de manière exhaustive et certaine alimente les risques
d’erreur
s déclaratives pour les éditeurs de logiciel, les experts-comptables
et les entreprises elles-
mêmes et, ce faisant, les risques d’affectation de
sommes erronées aux attributaires des prélèvements sociaux.
86
«
Améliorer la sécurité juridique des relations entre l’
administration fiscale et les
contribuables : une nouvelle approche » (juin 2008).
87
Documentation de base (DB), instructions publiées au Bulletin Officiel des Impôts
(BOI), décisions de rescrits de portée générale, réponses ministérielles, réponses aux
or
ganismes professionnels et jurisprudence commentée par l’administration.
88
Circulaires ministérielles et de l’ACOSS, rescrits de portée générale, réponses
ministérielles, réponses aux organismes professionnels et jurisprudence commentée.
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LES ORGANISMES DE COLLECTE
67
3 -
Une image de marque profondément dégradée pour le RSI
L’opinion
défavorable sur les caisses du RSI exprimée par un
grand nombre de travailleurs indépendants traduit une perte de confiance
liée en grande partie
89
aux difficultés du processus de recouvrement
induites par la mise en place très difficile du dispositif de l’
interlocuteur
social unique (voir
supra
).
Malgré les progrès constatés, elle reflète aussi la permanence
d’aléas vécus par les cotisants
: erreurs de calcul des prélèvements
exigibles liées à l’absence de prise en compte d’un changement de
situation, délais de traitement des demandes de modification de leurs
données par les cotisants (priorité étant donnée à la maîtrise, aujourd’hui
assurée, des délais d’affiliation et de radiation), mise en recouvrement
forcé par voie d’huissiers de créances pour lesquelle
s la séquence des
actions de recouvrement était demeurée bloquée dans le système
d’information. Elle résulte aussi d’insatisfactions liées aux conditions de
prise en charge des appels téléphoniques.
Une organisation longtemps inadaptée de la réponse téléphonique
Avant mai 2015, les appels des cotisants étaient pris en charge pour
moitié par un prestataire de service de l’ACOSS et par les caisses du RSI
;
les appels non décrochés par ces dernières étaient rebasculés sur le
prestataire de service
90
. Une partie des appels traités par ce dernier donnait
lieu à des réponses inadaptées.
Depuis octobre 2015, sur décision ministérielle, les appels sont
traités par les caisses du RSI ou par une plateforme nationale virtuelle de
80 contractuels à durée déterminée recrutés par le RSI. Si cette évolution
marque un progrès, il ne semble pas avoir été envisagé d’affecter ces CDD
à des tâches simples assurées par des agents permanents du régime afin de
confier la réponse téléphonique uniquement à ces derniers, pourtant plus
expérimentés.
89
D’autres facteur
s peuvent jouer, comme les difficultés rencontrées lors du
déploiement du nouveau logiciel ASUR pour les prestations retraite à partir de 2013
ou
l’incidence des augmentations des prélèvements
dans la période récente
(déplafonnement total de la cotisation maladie-maternité en 2013 et partiel de la
cotisation vieillesse en 2014 et, pour l
es cotisants assujettis à l’impôt sur les sociétés,
suppression de la déduction forfaitaire pour frais professionnels et élargissement de
l’assujettissement des dividendes aux prélèvements sociaux
en 2013).
90
Sur 3,1
millions d’appels relatifs aux cotisati
ons en 2014, 2,5 millions ont été
décrochés (soit 83,8 %), dont 1,3 million par les caisses du RSI et 1,2 million par le
prestataire de l’ACOSS. En 2015, 85,1
% des 2,4
millions d’appels ont été décrochés.
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COUR DES COMPTES
68
En dehors de la réponse téléphonique, la direction du RSI a engagé
plusieurs actions de fond visant à améliorer la qualité de service aux
cotisants, notamment la refonte des courriers type qui leur sont adressés,
le développement de services personnalisés en ligne, le renforcement du
recouvrement amiable et, depuis 2015, la notification au cotisant dans un
même document, après exploitation de sa déclaration sociale individuelle,
de la régularisation des acomptes versés au titre de l’année pr
écédente,
d’un recalcul des prélèvements de l’année en cours et d’une estimation de
ceux de l’année suivante (
dispositif « 3 en 1 »). Cette évolution a
notamment permis d’accélérer le remboursement des trop perçus de
prélèvements sociaux au regard des revenus déclarés.
Les dysfonctionnements de l’
interlocuteur social unique (ISU) ont
conduit les pouvoirs publics à déroger aux modes normaux de collecte
des prélèvements publics ou aux règles de droit applicables : interruption
à partir de 2008 du contrôle par les URSSAF des revenus déclarés (en
dehors des actions de lutte contre le travail illégal) non seulement par les
artisans et commerçants, mais aussi par les professions libérales pourtant
non concernées par les difficultés de l’ISU
; remboursements aux
cotisants même en cas de dettes non soldées au titre de périodes
antérieures (lors des régularisations 2009 et 2010) ;
absence d’application
des pénalités prévues en cas de déclaration tardive des cotisants et de
régularisation de la situation déclarativ
e de ceux taxés d’office et contrôle
exclusivement
a posteriori
, et non plus partiellement
a priori
, d’une
fraction des remboursements en leur faveur depuis 2015, même en cas de
montants élevés.
Ces mesures exceptionnelles ont minoré les sommes versées par
les travailleurs indépendants au regard de leurs revenus réels, sans que
ces pertes de recettes pour la sécurité sociale n’aient été évaluées. Une
reprise des contrôles d’assiette est annoncée pour
2016.
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DES COÛTS DE COLLECTE ÉLEVÉS POUR LES ENTREPRISES COMME POUR
LES ORGANISMES DE COLLECTE
69
B -
Un recours obligé aux experts-comptables pour une
majorité
d’entreprises
La complexité et l’instabilité des règles de droit à appliquer,
l’absence de personnel spécialisé et le temps devant leur être consacré
conduisent une majorité d’entreprises à externaliser auprès de tiers
91
,
généralement des experts-comptables, tout ou partie des tâches relatives à
l’établissement de leurs déclarations fiscales et sociales. Plus encore que
les coûts liés aux logiciels de comptabilité et de paie (voir
infra
), le
recours obligé aux experts-comptables conduit à faire supporter aux
entreprises une charge supplémentaire pour leur permettre de s’acquitter
de leurs obligations fiscales et sociales.
Le marché des prestations de service des experts-comptables
En 2014, 20 000 experts-comptables et 18 900 sociétés ou
associations d’expertise comptable, employant 130
000 collaborateurs, ont
réalisé un chiffre d’affaires de 12
Md€ de prestation
s auprès de plus de
deux millions d’entreprises et de plus d’un million d’associations
92
. Ces
prestations concernent pour l’essentiel les obligations comptables, fiscales
et sociales des entreprises.
1 -
Le recours à un tiers-déclarant par une majorité
d’entreprises
Selon les résultats du sondage effectué par la Cour, plus des deux
tiers des entreprises recourent à un tiers-déclarant, dans 9 cas sur 10 un
expert-comptable, pour les aider à effectuer leurs déclarations fiscales.
Près des trois cinquièmes font de même pour leurs déclarations sociales.
L’externalisation des déclarations fiscales et sociales décroît avec
la taille de l’entreprise. Elle est massive pour les entreprises de 1 à
9 salariés (près de 9 sur 10). Pour celles de 250 salariés et plus, elle
concerne moins de 2 entreprises sur 10 pour le social, mais près de 4 sur
10 pour le fiscal, signe d’une forte complexité de la matière fiscale, même
91
Voir Cour des comptes,
Communication à la commission des finances, de
l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale
, Les
organismes de gestion agréés, 40 ans après, juillet 2014, disponible sur
www.ccomptes.fr
92
Source : Conseil supérieur de
l’ordre des experts comptables.
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COUR DES COMPTES
70
pour les entreprises importantes
a priori
les plus au fait des évolutions
législatives et réglementaires. Les entreprises individuelles sans salarié,
aux obligations moins étendues, externalisent moins que celles qui en ont.
Graphique n° 1 :
proportion d’entreprises qui externalisent leurs
déclarations fiscales et sociales (en fonction du nombre de salariés)
Source : Cour des comptes.
Pour expliquer le recours à un prestataire de service, les entreprises
mettent en avant prioritairement la complexité des déclarations (plus de
8 sur 10), mais aussi, dans une mesure voisine, le gain de temps de travail
personnel ou interne à l’entreprise. Bien que fréquemment cité, le risque
d’oubli d’échéances vient seulement ensuite (près de 7 sur 10).
De manière préoccupante, plus de 4 entreprises sur 10 expliquent
le recours à un prestataire par un report de responsabilité sur ce dernier en
cas d’erreur. Or, les redevables des prélèvements fiscaux et sociaux
demeurent responsables des erreurs éventuelles, même si elles résultent
de leurs prestataires. En cas de pénalité, ils ont seulement la faculté de se
retourner contre eux, à défaut d’un geste commercial de leur part.
Externalisation du traitement de la fiscalité
Externalisation du traitement du social
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DES COÛTS DE COLLECTE ÉLEVÉS POUR LES ENTREPRISES COMME POUR
LES ORGANISMES DE COLLECTE
71
Graphique n° 2 :
motifs invoqué à l’externalisation
Source : Cour des comptes.
La délégation à un tiers peut aller d’une simple vérification des
déclarations établies par les entreprises au versement des prélèvements
fiscaux et sociaux dont elles sont redevables. En général, les entreprises
qui externalisent délèguent la totalité des tâches relatives aux déclarations
fiscales et sociales et,
a minima
, la déclaration de résultat (« liasse
fiscale »), la plus lourde à établir
93
, ainsi que la déclaration sociale
individuelle pour les travailleurs indépendants (près de la totalité des cas).
Moins complexes et consommatrices en temps, les déclarations de TVA
94
et de prélèvements sociaux aux URSSAF
95
sont établies en interne par un
quart des entreprises qui recourent à un prestataire de services.
93
Plus d
un tiers des entreprises sondées par la Cour
qui l’établissent par leurs
propres
moyens mentionnent de 9 heures à plus de deux jours de traitement.
94
Près des deux tiers des entreprises sondées font état
de moins d’une heure pour
l’établir.
95
Les entreprises sondées se répartissent à parts quasi-
égales entre moins d’une heure
et entre une heure et quatre heures pour établir leurs déclarations.
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COUR DES COMPTES
72
2 -
Des coûts significatifs pour les entreprises
Dans une étude sur les coûts de gestion liés à la TVA, la
Commission européenne estimait en 2009, sur la base de cas types, que
ces coûts étaient supérieurs au moins de l’ordre de 40
% lorsque
l’entreprise recourait à un prestataire
de services
96
.
En 2014, le montant moyen des honoraires des experts-comptables
atteignait 4 700
€ par entreprise
97
. Leur niveau varie en fonction de
l’étendue des tâches à effectuer, de leur complexité, du temps passé et de
la marge appliquée. Comme le montrent des études
98
et les observations
empiriques ci-après (voir encadré), leur poids relatif par rapport au chiffre
d’affaires tend à être inversement proportionnel à ce dernier.
Un poids relatif des prestations de service d’autant plus élevé que
l’entreprise a une
activité réduite
La Cour a recueilli
des illustrations de coûts d’intervention des
experts-comptables
auprès d’entreprises qui avaient fait part de leur
accord
à un échange direct lors du sondage :
-
une entreprise de plasturgie constituée sous la forme d’un
e SAS au
chiffre d’affaires annuel de l’ordre de 7,3
M€ (région Centre Val de
Loire) confie à un spécialiste de la paie l’établissement de sa DADS et à
un expert-
comptable la vérification des comptes et l’établissement de la
déclaration de résultat pour un coût annuel voisin de 5 000
€ (TTC)
;
-
une entreprise de décolletage de précision (SAS) de 5,8
M€
de chiffre
d’affaires
(Bourgogne Franche-Comté) délègue à un expert-comptable
les déclarations de résultats et de CVAE pour 5 000
€ (TTC)
;
96
Coût moyen des déclarations pour une entreprise moyenne sans externalisation :
178
€ contre 254
€ en cas d’externalisation, soit 42
% de plus. Ce rapport est encore
plus élevé pour les petites et les micro-entreprises.
97
Conseil supérieur de
l’Ordre
des experts-comptables, marchés de la profession
comptable, édition de septembre 2014.
98
En Belgique, les coûts externes moyens au titre de la fiscalité représentent 1,85 %
du chiffre d’affaires des petites entreprises, 0,43
% pour les entreprises de taille
moyenne et 0,05 % pour les grandes entreprises (Les charges administratives en
Belgique pour l'année 2012, février 2014,
planning paper 114
, Bureau fédéral du
plan). Il en va de même des coûts liés à la TVA dans
l’Unio
n européenne
(Commission européenne «
Measurement data and analysis Report on the Tax Law
(VAT) Priority Area EU project on baseline measurement and reduction of
administrative costs
», 5 mars 2009).
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DES COÛTS DE COLLECTE ÉLEVÉS POUR LES ENTREPRISES COMME POUR
LES ORGANISMES DE COLLECTE
73
-
une entreprise de
BTP (SAS) de 1,5 à 2 M€ de chiffre d’affaires
(Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées) délègue à un expert-comptable
la tenue de sa comptabilité et l’établissement de l’ensemble de ses
déclarations fiscales et sociales pour 14 000
€ (TTC)
;
-
une entreprise de travaux de peinture et de vitrerie (SAS) de 1,5
M€
de
chiffre d’affaires
(Pays-de-la-Loire) délègue à un expert-comptable
l’établissement des bulletins de paie et des déclarati
ons sociales et
fiscales pour 5 800
€ (TTC)
;
-
une agence de voyage (SARL) de 250 000
€ de chiffre d’affaires
(Bretagne) délègue à un expert-comptable la tenue de sa comptabilité et
l’établissement des bulletins de paie et de l’ensemble des déclarations
fiscales et sociales pour 4
500 € (
TTC) ;
-
une entreprise de ramonage
fumisterie (EURL) de 250 000
de chiffre
d’affaires
(Alsace-Champagne Ardennes-Lorraine) confie à un expert-
comptable l’établissement des bulletins de paie et des déclarations
sociales (prélèvements sociaux des salariés, DADS et déclaration sociale
individuelle) pour 1 200
€ (TTC)
;
-
une entreprise de tapisserie et de décoration (EURL) de 75
000 €
de
chiffre d’affaires
(Alsace-Champagne Ardennes-Lorraine) délègue à un
expert-
comptable l’établissement de la déclaration sociale individuelle et
des déclarations de TVA et de résultat pour 1 300
€ (TTC).
3 -
Des verrous à lever : le cas du titre emploi service entreprise
Afin de simplifier les formalités des entreprises en matière
d’embauche, de paie et de déclarations sociales, favoriser l’emploi et
lutter contre le travail dissimulé, les pouvoirs publics ont instauré en 2004
le chèque emploi très petites entreprises (CETPE) et le titre emploi
entreprise occasionnel (TEE)
99
, puis ont fusionné en 2009 ces deux
dispositifs en le titre emploi service entreprise (TESE)
100
.
99
Ordonnance du 18 décembre 2003. Cet objectif de simplification a également
inspiré la création en 1993 du chèque emploi service, transformé en 2005 en chèque
emploi service universel (CESU) et celle du chèque-emploi associatif (CEA) en 2003.
100
Loi du 4 août 2008 relative à la modernisation de l’économie.
Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises - juillet 2016
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COUR DES COMPTES
74
Le TESE perme
t aux employeurs de salariés qui choisissent d’y
adhérer d’effectuer les déclarations préalables à l’embauche de salariés
101
et d’être rendu
s destinataires par le centre national de gestion auquel ils
sont rattachés, à partir des informations
qu’
ils lui ont adressées
102
, des
bulletins de paie des salariés, des montants de prélèvements sociaux dont
ils sont redevables, des attestation fiscales destinées aux salariés et de
l’état récapitulatif comptable destiné à l’employeur. En outr
e, le TESE
établit la DADS à partir des données déclarées par les entreprises. Il est
prévu qu’il établisse de même la DSN.
Dans le cadre du « choc de simplification », la possibilité de
recourir au TESE, initialement réservé aux entreprises de moins de
10 salariés (au titre des emplois permanents), a été étendue en juillet 2015
à celles de moins de 20
103
(limite appréciée en équivalent temps plein et
tous contrats de travail confondus). Toutefois,
la possibilité d’y recourir
au-delà du plafond de 9 salariés au titre des seuls emplois occasionnels a
parallèlement été supprimée (en 2014, 18 % des contrats gérés au titre du
TESE étaient des CDD conclus par des entreprises de plus de 9 salariés).
L’équivalent du TESE pour le régime agricole, le t
itre emploi
simplifié agricole (TESA), demeure quant à lui réservé à ce jour aux
emplois occasionnels de moins de 3
mois. Il fait néanmoins l’objet d’un
recours important (plus d’un quart des entreprises en 2014). Il est prévu
d’aligner son champ d’application sur celui du
TESE au 1
er
janvier 2017.
101
Par le «
volet d’identification du salarié
», qu
e l’employeur doit adresser au centre
national de gestion (Paris ou Bordeaux selon le secteur d’activité) avant l’
embauche et
a valeur de d
éclaration préalable à l’embauche (DPAE) et de contrat de travail.
102
Dans le cadre des volets sociaux relatifs aux heures et rémunérations versées.
103
Ordonnance du 18 juin 2015 relative à la simplification des déclarations sociales
des employeurs, qui de même porté de 9 à 19 salariés le plafond du CEA.
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DES COÛTS DE COLLECTE ÉLEVÉS POUR LES ENTREPRISES COMME POUR
LES ORGANISMES DE COLLECTE
75
Les avantages procurés par le TESE aux entreprises
Le TESE est un dispositif gratuit qui procure des avantages
significatifs
aux
entreprises
qui
l’utilisent
pour
s
’acquitter
des
prélèvements sociaux dont elles sont redevables :
-
universalité
des
prélèvements :
non
seulement
ceux
versés
habituellement aux URSSAF, mais aussi les cotisations de retraites
complémentaires des salariés AGIRC-ARRCO, les cotisations des
caisses de congés payés (BTP, transport, nettoyage, manutention) et les
cotisations de garanties de prévoyance (invalidité, décès) et de
complémentaire santé instaurées à titre obligatoire par des conventions
collectives de branche ;
-
inversion de la charge déclarative
: c’est l’URSSAF qui calcule le
montant des prélèvements exigibles à partir des informations que lui a
communiquées le cotisant, et non plus ce dernier, en s’exposant à des
risques d’erreurs liés notamment aux rubriques déclaratives
;
-
trésorerie : règlement par les entreprises des montants qui leur ont été
no
tifiés un mois et demi après la période mensuelle d’emploi concernée,
et non 5 ou 15 jours plus tard ;
-
réduction des coûts de gestion
: dispense de devoir s’équiper d’un
logiciel de paie comportant une fonction de production d’une DUCS et
d’une DADS ou
d’u
ne DSN et/ou de recourir à un expert-comptable.
À cet égard, les lacunes soulignées par les représentants des
experts-comptables et des éditeurs de logiciel doivent être relativisées.
Ainsi, l’attention des adhérents au TESE est appelée sur les types de
salariés
104
, d’éléments de rémunération
105
et d’exonérations
106
qui n’y sont
pas gérés. Près de 300 conventions collectives nationales y sont gérées
107
.
Les prélèvements sur les salaires non gérés (taxe sur les salaires,
participations des employeurs à la formation professionnelle continue et à
l’effort de construction, taxe d’apprentissage) sont collectés par d’autres
organismes que les URSSAF.
104
Artistes, intermittents du spectacle, journalistes, certains médecins, VRP multi-
cartes, vendeurs et travailleurs à domicile, apprentis employés dans des entreprises de
plus de 11 salariés, stagiaires dont la gratification excède la franchise de cotisations.
105
Chèques vacances attribués par les entreprises sans comité d’entreprise.
106
Jeunes entreprises innovantes (JEI), aide à domicile, service civique, contrat
d’appui au projet d’entreprise (Cape), bassins d’emploi et de redynamisation (BER).
107
Pour l’essentiel, l’écart entre le nombre total de conventions collectives
(un
millier) et celui des conventions gérées dans le cadre du TESE (300) porte sur des
conventions locales, de fait souvent en déshérence.
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COUR DES COMPTES
76
Bien qu
’il bénéficie d’une opinion favorable
de ses utilisateurs
108
,
seules 55 000 entreprises en moyenne ont recouru au TESE en 2015. Leur
nombre pourrait baisser en 2016. De fait, le relèvement du plafond
d’emplois
du TESE
n’a qu’une portée limitée sur les entreprises qui
déclarent des salariés permanents : sur 75 000 comptes cotisants actifs à
fin 2014
109
, 89 % avaient trois salariés au plus. En revanche, la disparition
de la possibilité d’utiliser le TESE ou le TESA pour déclarer un nombre
illimité d’emplois occasionnels
pourrait réduire le recours à ces
dispositifs et inciter à la non-déclaration des travailleurs occasionnels.
La diffusion du TESE est de fait très limitée : en raison de
l’opposition
des
experts
-
comptables,
l’ACOSS
n’effectue
aucune
promotion directe de ce dispositif. Elle y avait renoncé pour le CETPE
110
,
à la suite d’un avis du Conseil de la concurrence (12 juillet 2004) qui
avait estimé que les URSSAF devaient s’abstenir
«
d’utiliser les fichiers
de cotisants pour proposer [le dispositif], par voie de circulaire, aux
établissements entrant dans le champ [de ce dernier]
»,
compte tenu des
similitudes de sa contribution à la gestion du contrat de travail et de la
paie avec les prestations des experts-comptables. Par la suite, elle a
délégué par convention aux experts-comptables la promotion du TESE
111
.
La CO
G de l’ACOSS avec l’État pour les années 2014 à 2017 mentionne
de même la promotion du TESE
«
dans le cadre de partenariats
externes
»
.
Or, sauf à développer une offre de service spécifique au TESE en
direction de leurs clients
112
, les experts-
comptables n’o
nt pas intérêt à
promouvoir le TESE, sauf pour les salariés occasionnels, domaine où ils
sont moins investis, le
turnover
important de ces salariés ne permettant
pas d’amortir les coûts fixes de création de données.
Le TESE desserre l’obligation de fait po
ur les entreprises de petite
taille de recourir aux prestations des experts-comptables ou à celles des
éditeurs de logiciels. Aussi, avec le soutien des ministères chargés de la
sécurité sociale et du travail, l’ACOSS devrait le promouvoir activement
,
108
Dans une enquête de l’ACOSS (2009) à rééditer,
9 entreprises sur 10 estiment qu
’il
est un facteur de simplification et 1 sur 3 qu’il contribue à l’embauche de salariés.
109
Le CEA en comptait un peu moins de 60 000 à la même date.
110
Convention du 21 septembre 2005.
111
Convention du 17 décembre 2007.
112
Convention du 21 septembre 2005.
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DES COÛTS DE COLLECTE ÉLEVÉS POUR LES ENTREPRISES COMME POUR
LES ORGANISMES DE COLLECTE
77
en acceptant les surcoûts pour partie inhérents aux prestations rendues
113
qu’il provoque pour les URSSAF.
Le TESE et le TESA pourraient
d’ailleurs
contribuer à la généralisation de la DSN auprès des entreprises
qui ne recourent pas à un expert-comptable et ne
se seront pas dotées d’un
logiciel de paie adapté à cette déclaration. Une attention accrue devrait
néanmoins être apportée à la prise en compte par le TESE des spécificités
salariales des diverses conventions collectives.
C -
Une dématérialisation non sans contraintes
Si les procédés dématérialisés de déclaration et de paiement
peuvent permettre aux entreprises de réaliser des gains d’efficience dans
la gestion de leurs obligations fiscales et sociales, voire dans la gestion
interne de certaines fonctions (facturation des clients, paie des salariés),
ils conduisent aussi à mettre à leur charge des coûts liés aux prestations
de services informatiques.
Le marché français des services informatiques liés aux obligations
comptables, fiscales et sociales des entreprises
Le chiffre d’affaires des éditeurs de logiciels relatif aux domaines
de la comptabilité, de la paie et des prélèvements fiscaux et sociaux peut
être estimé à 1,5
Md€
114
. En prenant pour hypothèse que le marché des
services est 2,5 fois plus important
115
, le volume total du marché des
logiciels et des services serait compris entre 3,5 et 5
Md€ par an.
113
En 2014, le rapport entre les coûts directs de gestion des URSSAF et les
encaissements s’élevait à près de 2,1
% pour le TESE et le CEA, contre un peu plus
de 0,8 % pour les employeurs de moins de 10 salariés qui auto-liquident les
prélèvements sociaux selon une périodicité trimestrielle. Un recours accru au TESE
conduirait à réduire cet écart.
114
Estimation de la Cour à partir de l’étude IDC sur le marché français des logiciels
de gestion et des ERP de 2010. Cette étude prospective pour les années 2011-2014
prenait en compte les seuls logiciels relatifs aux activités comptabilité, finances, paie,
ressources humaines, gestion des achats et gestion des commandes, qui ont un lieu
direct avec la collecte des prélèvements. Les prévisions de croissance ont été
confrontées aux données diffusées par Syntec numérique/BIPE « social &
économie », chiffres clés du secteur, novembre 2015.
115
Sur la base d’une étude de marché Syntec du 6/11/2009, conférence de presse sur
les logiciels & services, perspectives 2009/2010.
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COUR DES COMPTES
78
Afin de mutualiser les coûts d’équipement de la profession en
logiciels permettant de dématérialiser les déclarations fiscales et sociales,
l’ordre
des
experts
comptables
a
créé
en
2001
un
service
(www.jedeclare.com
) qui concentre aujourd’hui les déclarations effectuées
par deux millions d’entreprises par l’intermédiaire d
e 9 000 cabinets
d’expertise comptable util
isateurs, ainsi que par 400 organismes de gestion
agréés et par un millier d’entreprises
116
.
1 -
Des obligations de dématérialisation qui se généralisent
Sauf exception, les entreprises doivent aujourd’hui effectuer leurs
déclarations et leurs paiements selon un procédé dématérialisé
117
.
À partir du début des années 2000, les organismes de collecte ont
déployé des dispositifs de déclaration et de paiement par la voie
dématérialisée
, sous une forme facultative ou d’emblée obligatoire en
fonction de certains seuils,
sanctionnés par l’application de pénalités, afin
de supprimer les tâches de saisie des déclarations papier et les erreurs qui
leur sont liées, de diminuer les surfaces et les coûts de stockage des
données,
d’
améliorer leur traçabilité et de réduire les risques de fraude
interne
118
.
Compte tenu de l’abaissement continu des seuils (voir annexe
n° 5), les taux de télédéclaration ont fortement augmenté : de 20 % à
83 % entre 2010 et 2014 pour les déclarants de TVA et de 50 % à 95 %
pour les employeurs de salariés qui déclarent des prélèvements sociaux
aux URSSAF.
Depuis fin 2014, toutes les entreprises doivent télédéclarer la TVA.
Il en est de même de la déclaration de résultat (« liasse fiscale ») et de la
taxe sur les salaires depuis 2015. La généralisation de la déclaration
sociale nominative parachèvera la dématérialisation des prélèvements
sociaux de la plupart des employeurs de salariés. Celle des prélèvements
116
Source :
jedeclare.com
117
Voir notamment Cour des comptes,
Enquête demandée par le Comité d’évaluation
et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale
, Relations aux
usagers et modernisation de l’
État : vers une généralisation des services publics
numériques, janvier 2016, disponible sur www.ccomptes.fr
118
Cour des comptes « Relations aux usagers et modernisation de l’État : vers une
généralisation des services publics numériques »,
rapport communiqué au Comité
d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale en
application de l’article 132
-5 du code des juridictions financières
, 4 février 2016,
disponible sur www.ccomptes.fr.
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DES COÛTS DE COLLECTE ÉLEVÉS POUR LES ENTREPRISES COMME POUR
LES ORGANISMES DE COLLECTE
79
sociaux des travailleurs indépendants est également engagée : depuis
2016, ceux dont le revenu professionnel est supérieur à 20 % du plafond
de la sécurité sociale (soit 7
723 €)
doivent télédéclarer leur déclaration
sociale et régler les prélèvements par
la voie d’un prélèvement
automatique.
Certains impôts restent cependant à dématérialiser, notamment la
taxe sur les véhicules de société, les taxes et accises écologiques (taxes
sur la consommation finale d'électricité, le gaz naturel et les houilles,
lignites et coke) et la taxe sur les bureaux en Île-de-France.
2 -
Des restrictions au choix du procédé de dématérialisation
Pour effectuer des télédéclarations, les entreprises peuvent utiliser
deux procédés distincts : le mode « échange de formulaires informatisés »
(EFI), par lequel le déclarant saisit en ligne sa déclaration dans un espace
personnel sécurisé sur le site inte
rnet de l’organisme de collecte et le
mode « échange de données informatisées » (EDI), par lequel il adresse à
l’organisme un fichier informatique produit par son logiciel de
comptabilité ou de paie, préalablement adapté et paramétré à cette fin.
L’EFI permet aux entreprises, notamment de petite taille, de
télédéclarer sans avoir à s’équiper en logiciels de comptabilité ou de paie
ou à recourir à un tiers déclarant à la seule fin de s’acquitter d’une
obligation de dématérialisat
ion de leur déclaration. L’EDI est plus adapté
que l’EFI aux déclarations comportant un grand nombre d’informations,
mais nécessite l’utilisation de logiciels de comptabilité ou de paie. Or,
beaucoup d’entreprises de petite taille n’en sont pas dotés.
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COUR DES COMPTES
80
Un n
iveau hétérogène d’équipement des entreprises en logiciels
Selon le sondage effectué par la Cour, les entreprises de petite taille
sont peu équipées en logiciels de comptabilité et de paie : moins de la moitié
de celles de 1 à 9 salariés ont un logiciel de comptabilité et
moins d’un
cinquième un logiciel de paie. Cet état de fait est à relier à un recours
prépondérant à l’expert
-
comptable pour s’acquitter de leurs obligations
fiscales et sociales (voir
infra
).
Pour les entreprises ayant au moins 10 salariés, cette proportion atteint
en revanche 80 % à 90 % pour les logiciels de comptabilité et de 60 % à
80 % pour ceux de paie. Plus des 2/3 des entreprises de 50 salariés et plus ont
un logiciel de paie susceptible d’être adapté à la DSN.
Graphique n° 3 :
part des entreprises qui utilisent des logiciels de
comptabilité ou de paie (en fonction du nombre de salariés)
Source : Cour des comptes.
Afin de favoriser la dématérialisation des déclarations, les textes
reconnaissent souvent, mais non systématiquement, aux entreprises une
faculté de choix de télédéclarer en EFI ou en EDI.
Première téléprocédure fiscale développée à partir de 1994 en
liaison étroite avec les éditeurs de logiciels et le conseil supérieur de
l’Ordre des experts comptables, la télédéclaration des résultats («
liasse
fiscale
») n’a longtemps pu être effectuée qu’en EDI
119
. Ce n’est que
récemment (2014-2015), afin de faciliter la
généralisation de l’obligation
de télédéclaration, que la DGFiP a ouvert une possibilité de
119
Transfert de données fiscales et comptables (TDFC).
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DES COÛTS DE COLLECTE ÉLEVÉS POUR LES ENTREPRISES COMME POUR
LES ORGANISMES DE COLLECTE
81
télédéclaration en EFI des déclarations de résultats de l’ensemble des
entreprises au régime réel simplifié. Pour celles au régime réel normal,
seul l’EDI demeure utilisable. Depuis l’origine (2001), la TVA a
pu en
revanche être télédéclarée indifféremment en EFI ou en EDI.
Les déclarations unifiées de cotisations sociales (DUCS) peuvent
également être télédéclarées en EDI ou en EFI. Fin 2014, les DUCS
retraite et prévoyance reçues par le concentrateur AGIRC-ARRCO
étaient télédéclarées à 59,5 % en EFI et à 40,5 % en EDI. La DADS peut
elle aussi être télédéclarée en EDI ou en EFI. Compte tenu de la
volumétrie des données, mais aussi du caractère récent de ce dernier
procédé (2012), seules 8,6 % des entreprises (131 000) couvrant 2,1 %
des salariés (777 000) ont télédéclaré en EFI leur DADS 2015.
En revanche, la DSN ne peut être télédéclarée qu’en EDI. Ce choix
peut paraître paradoxal dès lors que l’objectif est de
faciliter les
obligations de dématérialisation à la charge des entreprises et que le
nombre maximal de données à renseigner a été réduit de moitié par
rapport à la DADS. En outre, la DSN n’est pas une déclaration «
presse
bouton » à partir des seules données de la paie : elle comprend
nécessairement des informations exogènes à cette dernière, notamment
pour intégrer à l’assiette des prélèvements sociaux les avantages en
nature, la participation, l’intéressement, le financement de garanties
d’assurance ou d’a
utres avantages versés par les employeurs. Les
entreprises dépourvues de logiciel de paie doivent donc soit en acquérir,
soit recourir à un tiers déclarant (expert-comptable notamment), soit, pour
les petites entreprises, adhérer au dispositif du Titre emploi simplifié
entreprise (TESE) qui leur permet de rester sur un mode EFI, l’URSSAF
se chargeant de l’envoi en EDI.
Malgré le regroupement croissant de prélèvements sur de mêmes
déclarations et les allègements accordés aux entreprises de petite taille, la
liste des obligations déclaratives et de paiement à leur charge est longue,
sauf pour les travailleurs indépendants relevant des régimes micro-fiscal
et social (voir annexe n° 6).
Certes, les comparaisons internationales disponibles (voir annexe
n° 7) ne font pas apparaître que les entreprises françaises supportent des
charges administratives au titre de la gestion des prélèvements publics
excessives par rapport à celles de nos principaux partenaires. Cependant,
ces comparaisons portent sur un champ partiel et sont parfois anciennes.
En outre, il n’existe pas en France de dispositif de suivi des charges
administratives supportées par les entreprises au titre des réglementations
Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises - juillet 2016
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COUR DES COMPTES
82
qui s’imposent à elles, notamment dans le domaine fiscal et social,
contrairement
à l’Allemagne et au Royaume
-Uni.
Les politiques de réduction des charges administratives des
entreprises en Allemagne et au Royaume-Uni
En 2006, le gouvernement fédéral allemand a adopté le programme
« réduction de la bureaucratie et meilleure réglementation » visant
notamment à réduire d’un quart les charges administratives des entreprises
au titre des diverses réglementations (alors estimées à 49
Md€, dont
un
tiers
au titre des prélèvements fiscaux et sociaux). Afin d’apprécier la
réalisation de cet objectif, un conseil national de contrôle de la
réglementation (
Nationalernormenkontrollrat
) composé de personnalités
indépendantes des pouvoirs publics comme des organisations patronales a
été créé. Selon cette instance, l’objectif a été atteint en 2012.
Afin
d’assurer le suivi des charges en question dans la durée, l’office fédéral
des statistiques (Destatis) leur consacre depuis lors un indicateur.
Par ailleurs, le conseil produit des études indépendantes sur les
évaluations effectuées par les ministères au titre des nouvelles mesures
qu’ils entendent proposer et sur tout sujet dont il s’autosaisit et transmet
ses avis aux deux chambres du Parlement.
En 2015, le gouvernement fédéral a adopté le principe suivant
lequel l’instauration d’une nouvelle obligat
ion pour les entreprises doit
s’accompagner d’une suppression d’un coût équivalent.
Il rejoint ainsi une orientation mise en œuvre de longue date par le
Royaume-Uni («
One in, one out
» en 2008, puis «
One in, two out
»
depuis 2013). À titre d’exemple d’autres mesures de ce type prises outre
-
Manche, un effort de réduction de 250 M£ des charges occasionnées aux
entreprises par les modalités de collecte des prélèvements fiscaux et
sociaux a été annoncé dans le cadre du budget britannique pour 2012.
À l’
exemple
de l’A
llemagne et du Royaume-Uni, il conviendrait
de mieux prendre en compte dans les décisions publiques la complexité et
les charges administratives des entreprises au titre de la collecte des
prélèvements fiscaux et sociaux et, à cette fin, de les mesurer de manière
précise et de fixer des objectifs de réduction
dans le cadre d’un calendrier
pluriannuel.
Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises - juillet 2016
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DES COÛTS DE COLLECTE ÉLEVÉS POUR LES ENTREPRISES COMME POUR
LES ORGANISMES DE COLLECTE
83
Des coûts de gestion des organismes de
III -
collecte en baisse mais mal mesurés et parfois
excessifs
Le montant agrégé des coûts de collecte des prélèvements versés
par les entreprises peut être estimé à 5,2
Md€ en 2014, détaillés ci
-après
par organisme de collecte. Compte tenu de la disparité des sources
d’information et des conventions retenues par les organismes pour les
mesurer, il ne s’agit que d’un
ordre de grandeur.
Tableau n° 3 :
coûts de collecte des prélèvements versés à titre
principal par les entreprises (2014)
Organismes de collecte
Montant
(en M€)
DGFiP
2 433
DGDDI
517
URSSAF (y compris ISU)
1 418
RSI (ISU)
111
Organismes conventionnés du RSI (cotisations maladie
professions libérales)
16
Groupements
de
protection
sociale
(retraites
complémentaires des salariés, estimation Cour des comptes
à partir des données du GIE AGIRC-ARRCO)
406
MSA (exploitants et salariés)
146
CNAVPL (retraites des professions libérales)
55
OPCA (estimation Cour des comptes
d’après des données
DGEFP)
53
CIL (estimation Cour des comptes
d’après des données
UESL)
5
Total
5 160
Source : Cour des comptes à partir des informations des organismes concernés.
Les réductions d’effectifs constituent le principal vecteur de la
diminution des coûts de collecte. Si les coûts sont orientés à la baisse
dans tous les réseaux de collecte, leur niveau relatif par rapport aux
montants collectés est dans certains cas sous-estimé. Pour certains
prélèvements, les coûts de collecte apparaissent excessifs.
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