Le 8 avril 2016
Le président
à
Monsieur le président
Conseil départemental des Côtes d’Armor
9, place du Général de gaulle
CS 42371
22023 SAINT-BRIEUC CEDEX 1
Dossier suivi par : Annie FOURMY, greffière
T
02 99 59 85 44
afourmy@bretagne.ccomptes.fr
Réf. :
2014-0103
Objet :
notification du rapport d’
observations définitives
relatif à l’examen de la gestion du Conseil départemental des
Côtes d’Armor
P.J. : 1 rapport d’observations définitives
Lettre recommandée avec accusé de réception
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations
définitives de la chambre sur la gestion du conseil départemental d
es Côtes d’Armor
concernant les exercices 2011 et suivants, ainsi que les réponses qui y ont été apportées.
Je vous rappelle que ce document revêt un caractère confidentiel qu’il vous appartient
de protéger jusqu’à sa communication à votre
assemblée délibérante. Il conviendra de
l’inscrire à l’ordre du jour de sa plus proche réunion, au cours de laquelle il donnera lieu à
débat. Dans cette perspective, le rapport sera joint à la convocation adressée à chacun de ses
membres.
Dès la tenue de cette réunion, ce document pourra être publié et communiqué aux tiers
en faisant la demande, dans les conditions fixées par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978
portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et
diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal.
En application de l’article R. 241
-18 du code des juridictions financières, je vous
demande d’informer le greffe de la date de la plus proche réunion de votre assemblée
délibérante et de lui communiquer en temps utile copie de son ordre du jour.
Enfin je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 241
-23 du code
précité, le rapport d’observations est transmis au préfet ainsi qu’au
directeur départemental
des finances publiques.
Par délégation, le président de section
Jean-François FORESTIER
3, rue Robert d'Arbrissel - C.S. 64231 - 35042 Rennes Cedex - www.ccomptes.fr
2/40
NOTIFICATION FINALE
DU RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
sur la gestion
du conseil départemental des Côtes d’Armor
au cours des exercices 2011 et suivants
INTEGRANT LES REPONSES REÇUES DANS LE DELAI LEGAL
SOMMAIRE
Rapport d’observations définitives
p. 1 à 31
Réponse de Monsieur le président
p. 32
Réponse de Monsieur Claudy Lebreton, ancien président
p. 33 à 40
.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Conseil départemental des Côtes d’Armor
-
Exercices 2011 et suivants
3/40
SOMMAIRE
1.
CADRE DE L’INTERVENT
ION DE LA COLLECTIVITE
9
1.1.
LES
PLANS
DE
DEPLOIEMENT
DU
HAUT
ET
TRES
HAUT
DEBIT
9
1.1.1.
Le contexte législatif
9
1.1.2.
Les projets Très Haut Débit des opérateurs privés
9
1.2.
LE
CONTEXTE
DU
DEPLOIEMENT
D’UN
RESEAU
D’INITIATIVE
PUBLIQUE
DANS
LES
COTES
D’ARMOR
10
1.2.1.
Les caractéristiques du département des Côtes d’Armor
10
1.2.2.
L’évaluation des besoins en matière de haut débit préalablement au
déploiement d’un réseau d’initiative publique
10
1.2.3.
La présence de l’opérateur historique et des autres opérateurs sur la zone
11
2.
LE PILOTAGE DU
RESEAU D’INITIATIVE
PUBLIQUE (RIP)
12
2.1.
DES
OBJECTIFS
POLITIQUES
AMBITIEUX
12
2.2.
LA
GOUVERNANCE
DU
PROJET
13
2.2.1.
La gestion du projet par le seul département
13
2.2.2.
Le comité de suivi
14
2.2.3.
La présentation des rapports d’activité à l’assemblée départementale
14
2.2.4.
Le suivi des indicateurs de performance
14
2.3.
LE
DEVENIR
DU
RESEAU
AVEC
E-MEGALIS
15
3.
LE RESEAU @RMORIC
15
3.1.
LE
POSITIONNEMENT
D’ARMOR
CONNECTIC
15
3.2.
LE
MODE
DE
GESTION
RETENU
16
3.2.1.
Le choix du recours à une concession
16
3.2.2.
Le concessionnaire
16
3.2.3.
Les missions initialement confiées au délégataire
16
3.3.
LES
CARACTERISTIQUES
DU
RESEAU
17
3.3.1.
Les caractéristiques techniques du réseau
17
3.3.2.
Les coûts d’investissement du réseau
18
3.3.3.
Le plan de financement
18
3.3.4.
Les problèmes rencontrés lors de la construction du réseau
19
3.3.5.
Une technologie hertzienne qui a connu un retard de déploiement au niveau
national 19
3.3.6.
Les débits offerts dans le département
20
3.4.
L’EXPLOITATION
DU
RESEAU
20
3.4.1.
Le contexte concurrentiel a amené le délégataire à diminuer ses tarifs
20
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Conseil départemental des Côtes d’Armor
-
Exercices 2011 et suivants
4/40
3.4.2.
La commercialisation du réseau
20
3.4.3.
L’utilisation du réseau
22
3.4.4.
Le fonds de réserve
22
3.5.
LE
COMPTE
DE
RESULTAT
DE
L’EXPLOITATION
23
3.5.1.
Les recettes du service
23
3.5.2.
Les charges
24
3.5.3.
La rentabilité du réseau
24
3.5.4.
Le devenir de la DSP
25
3.6.
LES
RISQUES
PORTANT
SUR
LE
DEPARTEMENT
25
4.
LES CONDITIONS JURID
IQUES DE L’INTERVENT
ION DE LA
COLLECTIVITE
26
4.1.
LES
CONDITIONS
DE
SUBVENTIONNEMENT
DES
CLIENTS
PAR
LE
DELEGATAIRE
(FONDS
DE
RESERVE)
26
4.2.
LA
COMPTABILISATION
DES
SUBVENTIONS
26
5.
GLOSSAIRE
27
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Conseil départemental des Côtes d’Armor
-
Exercices 2011 et suivants
5/40
Conseil départemental des Côtes d’Armor
OBSERVATIONS DEFINITIVES DE LA CHAMBRE REGIONALE
DES COMPTES DE BRETAGNE
Exercices 2011 et suivants
La chambre régionale des comptes de Bretagne a procédé, dans le cadre de son
programme de travail, au contrôle des comptes et à l’examen de la gestion d
u conseil
départemental des Côtes d’Armor
à compter de l’exercice
2011 Ce contrôle a été ouvert par
lettre du 4 février 2015.
L’entretien préalable prévu par l’article
L. 243-1 du code des juridictions financières a
eu lieu le 19 juin 2015 avec Monsieur Alain Cadec, président du conseil départemental et le
15 juin 2015 avec Monsieur Claudy Lebreton, ancien président.
Lors de sa séance du 3 septembre 2015, la chambre a formulé des observations
provisoires qui ont été adressées le 16 octobre 2015 à Monsieur Alain Cadec, président du
conseil départemental et Monsieur Claudy Lebreton, ancien président. Des extraits ont été
également adressés aux tiers mis en cause.
Après avoir examiné les réponses écrites et entendu à sa demande Monsieur Claudy
Lebreton, ancien président, la chambre, lors de sa séance du 29 janvier 2016, a arrêté ses
observations définitives.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Conseil départemental des Côtes d’Armor
-
Exercices 2011 et suivants
6/40
RÉSUMÉ
Le département des Côtes d’Armor compte près de 600 000 habitants. Les
principales
agglomérations de Saint-Brieuc, les villes de Lannion et Guingamp représentent 23 % de la
population du département. Cette proportion des agglomérations par rapport à la population
départementale est très inférieure à la moyenne bretonne de 42 %. Il est le département breton
le moins peuplé et le plus rural.
Le Département a souhaité réduire le nombre de zones blanches, définies comme les
communes ou les parties du territoire sur lesquelles la population ne bénéficiait pas d’une
solution d’accès à haut déb
it supérieur à deux Mégabits.
Par délibération en date du 31 janvier 2008, le conseil départemental des Côtes
d’Armor a conclu une délégation de service public avec le groupement d'entreprises
EIFFAGE et SFR Collectivités, pour une durée de 20 ans. Ce groupement a donné naissance à
la société ARMOR CONNECTIC.
Les équipements, constitués notamment d’un réseau de fibres optiques, sont financés
par le délégataire (45,9 M€ au 31/12/2014) avec une participation du département de 16,8 M€
soit 653 € par foyer
raccordé en mars 2015.
Le réseau couvre 616 000 habitants (plus de 25 670 foyers en mars 2015) répartis sur
373 communes avec de fortes inégalités territoriales en termes de densité. Le raccordement
filaire (DSL) est prépondérant avec 25 000 prises. Le raccordement par des ondes hertziennes
(Wimax) est marginal (170 foyers raccordés) et le satellite joue un rôle non négligeable
d’appoint avec 500 foyers raccordés.
D’ abord conçu pour permettre la couverture de la totalité de la population en haut
débit e
t l’équilibre entre les territoires, le projet politique départemental s’est récemment
orienté vers le développement et l’accompagnement des usages.
Si les objectifs commerciaux sont atteints pour le DSL malgré un nombre de clients
inférieur aux prévisio
ns, le délégataire n’a pas atteint les 6
200 abonnements initialement
visés par la technologie hertzienne.
Cet échec commercial s’explique par un nombre réduit d’opérateurs clients du réseau,
une technologie Wimax
qui n’a pas trouvé sa clientèle, un retard dans le déploiement du
réseau et une gouvernance du projet insuffisamment partagée avec les intercommunalités.
Les recettes perçues par le délégataire sont significativement inférieures au plan
d’affaires initial. En cumulé, depuis l’origine de la délégation de service public, le résultat
d’exploitation accuse une perte cumulée de 8,975 M€ alors qu’un bénéfice cumulé de
1,955
M€ était attendu.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Conseil départemental des Côtes d’Armor
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Exercices 2011 et suivants
7/40
L’échec commercial remet en cause la viabilité économique du
réseau et la pérennité
de la délégation de service public. Il en résulte une perte financière potentielle pour le
département évaluée à 22,5 M€ en cas de défaillance du délégataire. Le déploiement d’un
réseau régional par le syndicat e- Megalis risque en o
utre d’avoir un impact négatif sur la
réalisation des objectifs commerciaux de la concession.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Conseil départemental des Côtes d’Armor
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Exercices 2011 et suivants
8/40
RECOMMANDATIONS
Sur
le
fondement
des
observations
du
rapport,
la
chambre
formule
les
recommandations suivantes :
1 -
Incorporer au sein du rapport d’activité le suivi de l’ensemble des indicateurs
contractuels prévus (cf. § 2.2.4).
Les recommandations et rappels au respect des lois et règlements formulés ci-dessus
ne sont fondés que sur une partie des observations émises par la chambre. Les destinataires du
présent rapport sont donc invités à tenir compte des recommandations, mais aussi de
l’ensemble des observations détaillées par ailleurs dans le corps du rapport et dans son
résumé.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Conseil départemental des Côtes d’Armor
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Exercices 2011 et suivants
9/40
1.
CADRE DE L’INTERVENT
ION DE LA COLLECTIVITE
1.1.
LES
PLANS
DE
DEPLOIEMENT
DU
HAUT
ET
TRES
HAUT
DEBIT
1.1.1.
Le contexte législatif
Le cadre législatif en vigueur jusqu’à mi 2004 limitait l’intervention des collectivités
territoriales dans le domaine des télécommunications à l’établissement d’in
frastructures
passives, de génie civil, de pylônes, de fourreaux et de fibres. Si ce dispositif a permis des
interventions efficaces dans certaines zones urbaines, il s’est révélé insuffisant pour les zones
de moyenne densité et les zones rurales.
La loi
du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique (LCEN) a accru
les facultés d’intervention des collectivités territoriales en matière d’établissement de réseaux
de communications électroniques en leur permettant d’établir et d’exploiter des rés
eaux de
communications électroniques. Ces compétences nouvelles sont codifiées à l’article L. 1425
-1
du Code général des collectivités territoriales (CGCT).
L’article L.1425
-2 du CGCT institué par la loi du 17 décembre 2009 relative à la lutte
contre la f
racture numérique prévoit, pour un territoire d’intervention de la collectivité,
l’élaboration de schémas directeurs territoriaux d’aménagement numérique (SDTAN). Ces
documents doivent à partir d’un recensement des infrastructures existantes, présenter une
stratégie de développement de ces réseaux.
Ce schéma, réalisé à titre indicatif, devait favoriser la cohérence des initiatives
publiques et leur bonne articulation avec l’investissement privé. L’élaboration d’un SDTAN
conditionne le soutien financier de
l’État aux projets des collectivités à travers le fonds
d’aménagement numérique des territoires (FANT).
1.1.2.
Les projets Très Haut Débit des opérateurs privés
Pour accompagner et accélérer le déploiement du Très Haut Débit (THD) sur
l’ensemble du territoire national, l’État a divisé le pays en zones très denses, correspondant
aux 149 plus grandes métropoles françaises, puis en deux autres zones, qualifiées de
moyennement denses et de peu denses. Pour les zones très denses, les investissements des
opérateurs sur leurs fonds propres ne requièrent pas de co-investissements publics. En
revanche, pour les zones moyennement ou peu denses, l’État a lancé un Appel à
Manifestation d’Intention d’Investissement (AMII), visant à connaître les territoires sur
lesquels les opérateurs seraient prêts à investir ou co-investir, pour déployer le THD.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Conseil départemental des Côtes d’Armor
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Exercices 2011 et suivants
10/40
Cet AMII, dont les derniers arbitrages ont été rendus en décembre 2011, concerne plus
de 300 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) pour 3 200 communes
environ, répartis sur l’ensemble du territoire, et couvrant nationalement environ 60 % de la
population. Ces chiffres sont toutefois contrastés à l’échelle de la Bretagne et au sein des
départements bretons. Pour celui des Côtes d’Armor, seule l’agglomérat
ion de Saint-Brieuc,
les villes de Lannion et Guingamp sont concernées, soit 23 % de la population du
département. Le reste, soit 77 %, est donc laissé à l’initiative publique.
1.2.
LE
CONTEXTE
DU
DEPLOIEMENT
D’UN
RESEAU
D’INITIATIVE
PUBLIQUE
DANS
LES
COTES
D
’ARMOR
1.2.1.
Les caractéristiques du département des Côtes d’Armor
Le département compte près de 600 000 habitants et gérait un budget de 530 millions
d’euros de recettes de fonctionnement en 2013.
Le département des Côtes d’Armor est le département breton le
moins peuplé. Il se
situe en 40ème position des départements de France métropolitaine. Sa croissance
démographique est pourtant proche de celle observée en Bretagne. L’évolution de la
population s’explique par le solde migratoire positif que connaît le dé
partement depuis les
années 70.
Le département connaît un vieillissement de sa population. Il se situe en 60ème
position des départements métropolitains. L’âge moyen des costarmoricains est de 43,8 ans
alors que celui relevé en France est de 40 ans. Les moins de 20 ans représentent 23 % de la
population totale (24 % en Bretagne et en France métropolitaine). A l’inverse, les 60 ans et
plus en représentaient 28 % au moment de la création du réseau d’initiative publique, contre
23 % au niveau national.
La
bande côtière est très touristique. L’intérieur se caractérise par une population âgée
et peu dense, disposant de revenus inférieurs au reste du département.
A vocation agricole, le département comprend cependant deux pôles technologiques
importants situés autour de Lannion et de Saint-Brieuc.
1.2.2.
L’évaluation des besoins en matière de haut débit préalablement au
déploiement d’un réseau d’initiative publique
En 2004, le département a réalisé des études afin d’arrêter une stratégie de
déploiement du haut débit. Cette étude concluait à une demande inégale selon les territoires.
Les zones les moins denses, les plus âgées et les plus fragiles économiquement montraient des
perspectives selon l’étude de 2004, relativement faibles notamment dans les communes du
centre ouest Bretagne. Les besoins se concentraient sur Lannion, Saint-Brieuc, Guingamp,
Dinan et Loudéac ainsi que sur les communes côtières.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Conseil départemental des Côtes d’Armor
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Exercices 2011 et suivants
11/40
Par la suite, le département a souhaité favoriser le développement des usages du
numérique. Les axes retenus concernent notamment le développement de l’e
-administration,
Côtes d’Armor Tourisme, le développement des nouvelles technologies dans l’enseignemen
t
et la recherche, le secteur des transports et mobilités et le développement de la visio-
conférence, le domaine de l’e
-Santé en Bretagne. Cette volonté de développement des usages
est restée pour l’essentiel embryonnaire et peu détaillée notamment dans l’
évaluation des
bénéfices escomptés.
1.2.3.
La présence de l’opérateur historique et des autres opérateurs sur la zone
Une étude datée du 15 septembre 2004 dans le cadre d’un marché d’assistance à
maîtrise d’ouvrage pour la mise en œuvre du schéma directeur Ha
ut Débit relevait quelques
actions volontaristes des acteurs du marché telles
que la proposition d’une charte
«
Département innovant » par ORANGE et l’ouverture du dégroupage par Cegetel et N9uf
Télécom, mais uniquement sur Saint-Brieuc, voire Lannion (échéance fin 2004).
Selon l’étude, ces initiatives risquaient de renforcer la fracture numérique en
accroissant les disparités territoriales avec des zones de concurrence offrant un ADSL avec un
débit de 4 Mbps et des services avec un débit de 512 Kbps sur la majorité du territoire.
Dans son schéma d’aménagement numérique de 2006, le département confirmait ce
risque. Dans les zones blanches, le plan d'équipement des centraux téléphoniques menés par
France Télécom, concernait une cinquantaine de centraux téléphoniques essentiellement dans
le sud du département. Cependant, compte-tenu des limites techniques de l'ADSL, certains
bourgs ou hameaux ne seraient pas desservis. En 2007, une part du territoire ne bénéficierait
donc pas d'ADSL, notamment des sièges d'exploitations agricoles et des entreprises installées
en milieu rural. Par ailleurs, l'offre en débit au-delà de 3 à 4 km du central téléphonique
dégroupé étant plafonnée à 512 k/s, limitait l'usage de certaines applications (visio, téléphonie
sur IP).
Les zones grises désignent les secteurs où les entreprises et les particuliers ne
bénéficient que des offres de France Télécom soit vendues directement par cet opérateur, soit
revendues par d'autres Fournisseurs d'Accès Internet sous leur propre marque après achat en
gros. Dans le département, la majeure partie du territoire était dans ce cas à la fin 2006.
Concernant les zones dites noires, dans les Côtes d'Armor, seuls trois sites (deux à
Saint-Brieuc et un à Lamballe) étaient dégroupés ou en cours de dégroupage en 2006
permettant une concurrence entre opérateurs. Le dégroupage était alors envisagé uniquement
sur les grandes villes par les opérateurs concurrents de France Télécom.
Le département redoutait des écarts croissants au sein de son territoire, mais aussi vis à
vis des autres départements et surtout des grandes agglomérations en termes d'attractivité pour
accueillir de nouvelles populations et entreprises notamment dans les services qui utilisent
fortement les Nouvelles Technologies de l'Information et de la Communication (NTIC).
Enfin, le département relevait que la concurrence permettait de faire baisser les prix avec des
écarts allant jusqu'à 50 % pour les particuliers entre les zones grises et noires. Pour les
entreprises, les écarts de prix sont encore plus significatifs, allant de 1 à 4 selon les services.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Conseil départemental des Côtes d’Armor
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Exercices 2011 et suivants
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2.
LE PILOTAGE DU RESEA
U D’INITIATIVE PUBLI
QUE (RIP)
Le département des Côtes d’Armor a confié en juin 2008 par délégation de service
public (DSP) sous forme de concession, la réalisation d’un réseau d’initiative publique appelé
@RMORIC, destiné à couvrir le département par le haut débit. Le délégataire retenu est le
groupement EIFFAGE-SFR qui créée la société ARMOR CONNECTIC, structure porteuse
du projet.
2.1.
DES
OBJECTIFS
POLITIQUES
AMBITIEUX
L’étude de 2004 analysait l’ensemble des technologies disponibles. Pour l’auteur de
l’étude, la fibre optique se rapprocherait de plus en plus dans les « zones urbaines et pôles
d’activités denses
».
Le département avait pour objectif de desservir en pr
iorité les zones d’activité, les
répartiteurs ORANGE, les centres-bourgs, les grandes entreprises, les grands sites publics
avec des types de services disponibles compatibles avec la mise en œuvre d’applications Voix
/ Données / Vidéo.
Le réseau devait a
ssurer l’interconnexion avec les principaux réseaux longue distance,
l’interconnexion entre les différents réseaux métropolitains d’agglomérations et la mise en
œuvre d’un réseau de collecte et de desserte à l’ensemble des acteurs du marché télécoms
(opéra
teurs de services et fournisseurs d’accès Internet).
Dès lors, le département définissait, dans son étude de 2004, trois niveaux possibles
d’intervention :
Réseau structurant et dégroupage dans chaque chef-lieu de canton ;
Extension de couverture à l’en
semble du département ;
Généralisation du dégroupage et extension de couverture à l’ensemble du
département.
Le deuxième scénario intermédiaire a été retenu. Il s’agissait de couvrir les zones
blanches haut débit et de favoriser l’accès à Internet sur tou
t le territoire, de mettre en place
des boucles locales à haut débit de desserte sur les agglomérations de Saint-Brieuc et de
Lannion pour desservir les principaux services publics et zones d’activités et enfin de faciliter
le déploiement d’une offre téléc
om diversifiée dans les principaux pôles urbains en direction
des différentes catégories d’utilisateurs finals (grand public, administrations, entreprises) et la
connexion à très haut débit des principaux services publics. L’objectif était de disposer sur
ces
derniers territoires d’une offre comparable à celle rencontrée dans les plus grandes
agglomérations françaises. Le coût des investissements initiaux nécessaires à la construction
de ce réseau était estimé à 40,846 M€. L’ensemble des investissements néc
essaires sur 20 ans
étaient prévus pour 54,5 M€. La participation publique était valorisée à 27,261 M€.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Conseil départemental des Côtes d’Armor
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Exercices 2011 et suivants
13/40
Le premier SDAN marqué par le seul objectif de déploiement d’un service « haut
débit
» à l’ensemble des foyers reprend ces orientations. Le SDTAN
de mars 2012 montre une
continuité dans l’approche du conseil
général
. L’analyse des besoins
intervient après la
description du déploiement du haut débit dans le département. Ce document s’inscrit dans la
stratégie de déploiement validée par l’ensemble des membres du Projet Bretagne Très Haut
Débit,
Les métrés évalués pour l’extension du réseau de collect
e @RMORIC sont estimés à
582 000 mètres. Ce document estime le coût total du scénario cible THD et du scénario
intermédiaire à 421,2 millions d’euros hors taxes. Ramenés « à la prise », les investissements
moyens sont de 1 530 € HT, avec des disparités for
tes entre les communes et les EPCI.
2.2.
LA
GOUVERNANCE
DU
PROJET
2.2.1.
La gestion du projet par le seul département
La gestion du projet a été confiée à un comité de pilotage dès 2004. Présidé par le
vice-président en charge du Numérique, il comportait plusieurs élus, les agents en charge du
dossier et un cabinet conseil. Ce comité s’est réuni lors des études préalables à la procédure de
DSP et des négociations avec les candidats ayant remis une offre, puis à partir de septembre
2008 pour suivre le déploiement cette fois avec des représentants de la société délégataire
ARMOR CONNECTIC.
Le service chargé de gérer ce projet, appelé la mission « Côtes d'Armor Numériques »,
était rattaché initialement au Directeur Général des Services, puis à la Direction de l'Emploi,
de l’Économie et des Territoires. Ce service continue d'assurer le suivi du contrat de DSP. Le
projet trouvait un positionnement adapté aux objectifs fixés.
Le département identifiait la nécessité dans son SDAN de 2006 d’associer les
intercommunalités à
l’élaboration de son projet.
Il s’agissait, compte tenu des caractéristiques démographiques du département,
d’intégrer leurs besoins en termes d'aménagement du territoire et de développement
économique. Il semblait plus pertinent au département de construire un seul réseau répondant
aux besoins au niveau local et au niveau départemental afin d'offrir une plus grande cohérence
au projet des Côtes d'Armor.
A cet effet, le conseil départemental a mené des réunions de concertation en 2005-
2006 avec les intercommunalités afin de leur présenter le projet départemental et de recueillir
des avis.
Toutefois, le département n’a pas créé de structure de gouvernance associant les autres
acteurs de son territoire. Les interrogations de certaines intercommunalités quant à la
technologie hertzienne choisie, sa conformité au principe de précaution et sa pertinence
technique n’ont pu trouver de réponse institutionnelle au sein d’une structure identifiée
associant les élus des communes et intercommunalités. Ces questions ont été soulevées lors
du déploiement du réseau et de sa commercialisation et ont nui à la communication du
département auprès du grand public.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Conseil départemental des Côtes d’Armor
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Exercices 2011 et suivants
14/40
L’absence
de
création
d’une
structure
de
gouvernance
partagée
avec
les
intercommunalités, n’a pas favorisé le
succès du réseau départemental.
2.2.2.
Le comité de suivi
Le traité de concession a prévu les modalités de gouvernance du réseau. Un comité de
suivi de la convention de concession a été institué. Il est composé à parité de représentants du
concédant et du concessionnaire. Par ailleurs, un comité de pilotage a été formé avec pour
objet d’informer ses membres des conditions d’exécution de la Convention, notamment sur la
stratégie du concessionnaire (marketing, plan de communication etc.).
Dans les faits, les deux comités se sont confondus. Ces comités se sont tenus
régulièrement jusqu’en septembre 2013 lors de l’engagement de l’audit de la DSP.
La tenue
de ces comités a été suspendue à cette date pour ne reprendre qu’en septembre 2015.
2.2.3.
La présentation des rappo
rts d’activité à l’assemblée départementale
L’article L. 1411
-3 du CGCT impose aux délégataires la production annuelle, avant le
1
er
juin, à l'autorité délégante d’un rapport comportant notamment les comptes retraçant la
totalité des opérations afférentes à l'exécution de la délégation de service public et une analyse
de la qualité de service. Dès la communication de ce rapport, son examen est mis à l'ordre du
jour de la plus prochaine réunion de l'assemblée délibérante qui en prend acte.
Si en 2014, la commission permanente a pris connaissance d’une synthèse et de
commentaires sur le rapport du délégataire, celui-
ci n’avait jamais été soumis à l’assemblée
départementale ou à la commission permanente avant 2015 avec la mise en œuvre d’une
recommandation de la chambre.
2.2.4.
Le suivi des indicateurs de performance
Dans le traité de concession, le concessionnaire s’engage au respect des indicateurs de
qualités suivants :
délais de livraison des services ;
taux de disponibilité de l’Infrastructur
e ;
garantie de temps d’intervention ;
garantie de temps de rétablissement.
Des pénalités sont prévues par le contrat dans l’hypothèse où les objectifs fixés ne
seraient pas atteints. L’engagement du concessionnaire est fondé sur un taux de disponibilit
é
du réseau de 99 %.
Les autres indicateurs (garantie de temps d’intervention, garantie de temps de
rétablissement, délais de livraison des services) ne font pas l’objet de pénalités et ne sont pas
incorporés dans les rapports d’activité du délégataire.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Conseil départemental des Côtes d’Armor
-
Exercices 2011 et suivants
15/40
Sur quatre indicateurs, trois n’apparaissent pas suivis ou ne font pas l’objet de
sanctions. Le nombre d’indicateurs contractuels est également faible. Le
département
n’a pas
imposé d’indicateurs sur la qualité de la relation à l’utilisateur et de délais de mise en œuvre
du service.
La chambre recommande à la collectivité, qui en prend acte,
que l’ensemble des
indicateurs contractuels figurent au sein du rapport d’activité.
2.3.
LE
DEVENIR
DU
RESEAU
AVEC
E-MEGALIS
Le département est membre du syndicat mixte e-Mégalis qui a pour objet de porter le
projet Bretagne Très haut débit. Ce projet a pour ambition d’amener le Très Haut Débit
(THD) à travers la fibre optique à 100 % des foyers bretons à l’horizon 2030. Le très haut
débit est la possibilité d'avoir une connexion Internet très rapide, avec un débit de 30 à
100 Mbit/s. Le syndicat mixte assure ainsi, en lieu et place de ses membres, une mission de
gouvernance et de mise en œuvre du projet, qui réunit l’ensemble des collectivité
s
territoriales.
L’utilisation du réseau départemental dans le cadre de la future DSP régionale paraît
incertaine, le syndicat n’ayant pas à ce jour pris position sur une éventuelle reprise des
réseaux d’initiative publics des départements.
Dans son rap
port d’activité, le délégataire rappelle qu’en 2014 dans le cadre du projet
d’e
-
Megalis, une offre concurrente a été retenue par le biais de l’offre « PRM » d’Orange.
Armor Connectic avait proposé ses services pour utiliser le réseau @rmoric dans le cadre de
la réalisation des nouveaux centraux téléphoniques mais n’a pas été retenue, parce que
considérée comme trop chère.
Dans sa réponse le département estime qu’une grande partie des futurs NRO (nœuds
de raccordements optiques) seront positionnés près (voire à l'intérieur) des centraux
téléphoniques actuellement desservis par le réseau de collecte de la DSP. Selon le
département,
« il appartient à Armor Connectic de proposer pour l'interconnexion de ces
éléments structurants une offre compétitive et adaptée aux besoins des opérateurs avec
lesquels elle a déjà noué des partenariats pour le dégroupage ADSL, à savoir SFR, Free et
Bouygues Télécom
».
La chambre
constate qu’il existe un risque que les deux
réseaux cohabitent à terme, ce
qui irait à l’encontre de l’objectif de
mise en cohérence des réseaux.
3.
LE RESEAU @RMORIC
3.1.
LE
POSITIONNEMENT
D’ARMOR
CONNECTIC
ARMOR CONNECTIC ne fournit pas de services de communications électroniques
directement aux utilisateurs finaux. La
société s’est positionnée en qualité d’opérateur
d’opérateurs, ce qui limite la mise à disposition des infrastructures passives ou réseaux actifs
aux opérateurs ou aux exploitants de réseaux indépendants.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Conseil départemental des Côtes d’Armor
-
Exercices 2011 et suivants
16/40
3.2.
LE
MODE
DE
GESTION
RETENU
3.2.1.
Le choix du recours à une concession
Le cadre juridique qui a été retenu par le conseil général lors de sa session des 22 et 23
mai 2006 est celui de la délégation de service public prenant la forme d’une convention de
concession de travaux et de service publics.
A l'issue de la procédure de consultation et par délibération en date du 31 janvier 2008,
le département
des Côtes d’Armor a décidé de retenir l'offre présentée par le groupement
d'entreprises EIFFAGE et SFR Collectivités, pour une durée de 20 ans. Ce groupement a
donné naissance à la société ARMOR CONNECTIC.
La convention de délégation de service public a été signée entre les parties le 20 juin
2008 et a été notifié à ARMOR CONNECTIC le 22 juillet 2008.
3.2.2.
Le concessionnaire
ARMOR CONNECTIC est une Société par Action Simplifiée au capital de 1 177 000
euros. La société est une filiale du groupe EIFFAGE (81 %) et de SFR Collectivités (19 %).
ARMOR CONNECTIC s’appuie sur les ressources propres des sociétés filiales du
Groupe EIFFAGE et de SFR Collectivités, à la fois dans les domaines de la construction du
réseau, de son exploitation et de sa commercialisation. Elle ne compte aucun salarié.
3.2.3.
Les missions initialement confiées au délégataire
L'architecture du réseau départemental retenu à l’issue de la procédure reposait sur
557,4 km de réseau à créer avec de nouvelles infrastructures optiques (fourreaux enterrés pour
93 % de linéaire, 7 % en déploiement aérien) auxquels s'ajouteront 33,3 km la troisième année
de la DSP, 114,9 km de câbles optiques (144 fibres) tirés dans des fourreaux existants dont
73,2 km dans des fourreaux appartenant ou qui appartiendront au Département, 350 km de
fibres louées à d'autres opérateurs, 30 stations Wimax. Cette dernière technologie radio est
proposée pour résorber les « zones blanches ». Par ailleurs, neuf faisceaux hertziens devaient
connecter des stations Wimax, les autres étant raccordés directement par fibre optique au
réseau.
Hormis les fibres louées aux autres opérateurs, l'ensemble de ces investissements
constituent des biens de retour appartenant au Département dans le cadre du contrat de
concession, soit plus de 700 km de réseau optique.
Ce réseau permet de desservir une cinquantaine de zones d'activités, dont vingt
considérées comme d'intérêt départemental, raccordées directement par fibre optique. Une
centaine de centraux téléphoniques d’Orange sont raccordés par fibre optique par le réseau de
la DSP.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
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-
Exercices 2011 et suivants
17/40
La délégation de service public a une durée de vingt ans, justifiée par la durée
d'amortissement des ouvrages construits par le concessionnaire. La phase de construction du
réseau était prévue sur une durée de vingt-quatre mois, études préalables comprises, à compter
de la notification du contrat.
3.3.
LES
CARACTERISTIQUES
DU
RESEAU
3.3.1.
Les caractéristiques techniques du réseau
L’avenant n°2 de la DSP signé en date du 20 septembre 2010 a fait évoluer le projet.
En raison d'une indisponibilité de l'offre de location de fibre optique sur dix centraux
téléphoniques dont le raccordement était initialement prévu, la liste de ces centraux desservis
par le réseau a été modifiée.
La construction de nouveaux centraux téléphoniques prolongeant des lignes existantes
(NRA-ZO) a été ajoutée au projet. Cette technologie permet de prolonger les lignes existantes
afin de rendre éligibles des foyers jusque-là trop éloignés du central téléphonique. Le surcoût
lié à ces centraux téléphoniques nouveaux est de 1,3 M€ HT.
Par ailleurs les centraux de LOUDEAC et de PAIMPOL qui devaient seulement être
raccordés en fibre optique par le réseau départemental ont également été dégroupés par
ARMOR CONNECTIC ; soit au total 12 000 lignes ADSL.
A la date du contrôle, le réseau compte 953 kilomètres de fibres optiques, 32 stations
hertziennes, 88 centraux téléphoniques dégroupés et 9 NRA-ZO. Ces centraux téléphoniques
ne permettant pas la desserte de tout le département, l’implantation d’antennes hertziennes
ainsi qu'une aide à l'accès à des solutions satellitaires introduite par l'avenant n°2 complétaient
la couverture du département. Plus de 500 foyers sont raccordés par cette dernière
technologie.
Les 32 stations hertziennes installées et commercialisées sont connectées pour 18
d'entre elles au réseau de fibre optique d’ARMOR CONNECTIC. Les autres stations sont
raccordées au réseau par des faisceaux hertziens.
Enfin, le réseau @RMORIC recoupe partiellement et entre en concurrence directe
avec celui d’ORANGE en raison du fibrage de centraux de ce dernier et la desserte des zones
desservies par l’opérateur historique.
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Exercices 2011 et suivants
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3.3.2.
Les coûts d’investissement d
u réseau
A l’issue des négociations, l'investissement permettant la réalisation du réseau avait
été estimé par le délégataire à 42,4 M€. Une participation publique est prévue à hauteur de
16,8 M€. Le concessionnaire avait prévu de réinvestir environ 13,97 M€ entièr
ement à sa
charge, sur la période de la délégation afin notamment de mettre à niveau technologiquement
des équipements actifs et d’améliorer le réseau. L’avenant n° 2 de la DSP modifiait la
valorisation des investissements de premier établissement à 41,169
M€ auxquels s’ajoutaient
2 296 K€ soit au total 43,465 M€. Le plan initial d’investissement prévoyait au bout de six
années (2008 à 2013), un investissement global de 52,1 M€ amortis pour 15,4 M€.
Le bilan comptable du délégataire tel que figurant dans
le rapport d’activités valorise à
45,880 M€ l’actif immobilisé brut amorti à hauteur de 7 892 K€ au 31 décembre 2013.
Les investissements de premier établissement valorisés par ARMOR CONNECTIC
dans son inventaire (44,1 M€) ressortent en hausse de 4 % par
rapport aux prévisions du
contrat (42,4 M€) et 2
% en tenant compte des nouveaux investissements intégrés à l’avenant
n°2 (43,2 M€). L’écart se justifie principalement par une forte augmentation des déploiements
en génie civil de 2,445 M€ et des frais d’a
ctivation plus élevés (équipements de la dorsale et
coût du dégroupage notamment pour 2,5 M€).
Ces surcoûts sont en partie compensés pour 3,4 M€ par un moindre recours à des
locations de fibres existantes et à des économies sur les locaux techniques.
Dans le cadre du plan national très haut débit et du cadre réglementaire défini par
l’ARCEP, le déploiement de la fibre jusqu’au particulier (plaques FTTH) dans les zones
prévues par le contrat devenait irrégulier.
Le délégataire n’a
donc pas investi dans ce
déploiement ce qui a réduit le montant des dépenses de 2,8 M€.
L’actif brut devait augmenter régulièrement alors qu’il stagne en réalité. Des
investissements prévus au cours de la vie du réseau n’ont pas été réalisés. Ainsi, la convention
prévoyait 2,5 M
€ d’investissement de génie civil complémentaire au cours des cinq premières
années, notamment pour le bouclage Ouest du réseau en 2012 (2 M€) ainsi que la réalisation
d’équipements complémentaires. Ce sont plus de 6 M€ qui n’ont pas été investis par rappo
rt
aux prévisions du contrat.
3.3.3.
Le plan de financement
Le département a accordé une subvention de 16 773 120 € à son délégataire qui a
apporté un capital social de 1 177 000 €. Le solde est financé par des emprunts auprès des
actionnaires sous forme de com
ptes courants d’associés. La dette du délégataire est de
29,7
M€ au 31 décembre 2014. La participation du département est inférieure aux prévisions
initiales de 2004 estimées à 27,26 M€.
Le département a obtenu des subventions de la Région Bretagne pour 4
M€ et de
l’Europe pour 6 M€ au titre du FEDER.
Le coût pour le département est de 653 € par foyer raccordé.
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Exercices 2011 et suivants
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3.3.4.
Les problèmes rencontrés lors de la construction du réseau
Le contrat prévoyait un déploiement vingt-quatre mois après la date d'entrée en
vigueur de la convention de concession, la desserte et le raccordement de la totalité des
communes et sites. La dernière livraison du réseau, pour le solde des investissements, a été
constatée au 1er janvier 2012. Le déploiement du réseau s’est déroulé sur plus
de trois ans au
lieu des deux années prévues initialement.
Au cours des années 2010 et 2011, des collectifs « anti-
Wimax » s’inquiétant des
impacts sur la santé des ondes émises, se sont opposés au projet départemental.
En raison d'une indisponibilité de l'offre de location de fibre optique sur dix centraux
téléphoniques dont le raccordement était initialement prévu, la liste des centraux desservis par
le réseau a été modifiée au cours de l'année 2010. La construction de NRA-ZO a été ajoutée
au projet. Ces modifications ont été entérinées par l'avenant n°2 au contrat de DSP, en date du
20 septembre 2010.
Par ailleurs, la construction de NRA-ZO, d'une part dans le cadre de l'avenant n° 2 au
contrat de DSP et d'autre part à l'initiative de collectivités (CIDERAL), a modifié la carte des
zones blanches du département, ce qui a amené ARMOR CONNECTIC et le conseil général à
revoir le déploiement initialement prévu.
Le projet s’est adapté aux contraintes rencontrées. Toutefois, ce retard a différé la
commercialisation du réseau et ainsi pénalisé la réalisation de ses objectifs.
Par ailleurs, courant 2011, le réseau a connu de fortes perturbations qui se sont
traduites par une mauvaise qualité de réception internet et des coupures dans la partie du
département
proche du Finistère en raison d’un parasitage des fréquences entre les
infrastructures Wimax des deux départements.
3.3.5.
Une technologie hertzienne qui a connu un retard de déploiement au niveau
national
De nombreux opérateurs internet interrogés par l’ARCE
P en 2011 confirmaient le
constat d’une faiblesse globale des déploiements au plan national de la technologie Wimax
par rapport à ce qui était envisagé par les acteurs en 2006. Certains expliquaient le faible
niveau des déploiements par le coût et le manqu
e d’interopérabilité en matière de
développement d’équipements, notamment pour des applications nomades.
L’étude de l’ARCEP note que la 4G devrait être développée dans la bande de
fréquences du Wimax. A cet égard, la plupart des acteurs du net constataient chez les
industriels un désengagement du Wimax au profit de la technologie 4G.
En contrepartie de l’utilisation à un coût faible de la licence Wimax, le réseau
@rmoric ne peut diffuser d’offre télévisée ou de téléphonie mobile. L’évolution de l’offre
v
ers la 4G ne pourra s’effectuer que vers une utilisation fixe indépendante du téléphone
portable. L’offre « Triple Play » (internet, téléphonie et TV) ne peut être proposée alors
qu’elle constitue un produit générant de la demande.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Conseil départemental des Côtes d’Armor
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Exercices 2011 et suivants
20/40
La technologie Wimax n
’a pas atteint sa cible commerciale ou trouvé son public sur le
territoire national. Lors du déploiement du réseau, l’avenir du Wimax suscitait des
interrogations.
3.3.6.
Les débits offerts dans le département
L’observatoire du déploiement du très haut débit f
ait apparaître une couverture de
l’ensemble du département pour le haut débit. Toutefois, 17,3 % des foyers restent éligibles à
un débit potentiel inférieur à 3 Mbit/s.
3.4.
L’EXPLOITATION
DU
RESEAU
3.4.1.
Le contexte concurrentiel a amené le délégataire à diminuer ses tarifs
Le rapport d’activité 2010 du délégataire
indique
que l’opérateur ORANGE a réduit la
tarification de ses offres DSL de plus de 20 % en 5 ans. Dès lors, ARMOR CONNECTIC a
été contraint de diminuer ses propres tarifs afin de proposer une offre qui reste attractive vis-
à-vis des fourni
sseurs d'accès DSL. L’avenant n
° 3 de la DSP de mars 2011 fait évoluer les
tarifs de la délégation de service public. Ainsi, à titre d’exemple, le tarif initialement appliqué
par le délégataire est passé de 2
1,30 € HT par mois et par abonné DSL à 18,95 € HT. Les frais
d'accès au service diminuent également de 80 € à 60 € en dégroupage partiel et de 80 € à 50 €
en dégroupage total. Pour les centraux supérieurs ou égaux à 4 500 lignes, les tarifs passent de
14,3
0 € pour un accès en dégroupage partiel et 21,30 € en dégroupage total à respectivement
11,50 € et 17,21 €.
L'activité DSL représentait les deux tiers des prévisions de recettes du délégataire. De
ce fait, ses prévisions de résultat d'exploitation se sont significativement dégradées par rapport
au plan d'affaires initial.
Le rapport d’activité 2013 précise que la baisse des tarifs d’ORANGE s’est
poursuivie, ce qui a amené le délégataire à réduire le prix de plusieurs produits du catalogue
tarifaire.
3.4.2.
La commercialisation du réseau
Le réseau dessert, en mars 2015, plus de 25 670 foyers. Le raccordement DSL est
prépondérant avec 25 000 prises. Le raccordement hertzien est marginal (170 foyers
raccordés) et le satellite joue un rôle non négligeable d’appoin
t avec 500 foyers raccordés.
Cette dernière technologie s’adresse particulièrement aux sites placés dans des creux qui les
rendent inaccessibles aux ondes émises par les antennes hertziennes ou trop éloignés des
centraux téléphoniques.
Ce chiffre est particulièrement éloigné du plan de commercialisation prévu par le traité
de concession avec un écart de 9 000 foyers. Le retard concerne en premier lieu le nombre de
foyers raccordés au réseau hertzien. Ce chiffre de 170 abonnés est particulièrement faible à
l’échelle d’un département et par rapport aux prévisions de 6 460 foyers.
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Exercices 2011 et suivants
21/40
La commercialisation des offres par ondes hertziennes a commencé en début d’année
2010 sans rencontrer de succès. Un seul FAI est client du réseau @rmoric tandis que peu de
clients se sont révélés intéressés par cette technologie.
Le parc en fin d’année 2013 est même inférieur au parc de fin 2012. Ce constat est vrai
sur la majorité des réseaux Wimax déployés à ce jour en France et a été amplifié par les
problèmes de brouillages
rencontrés sur le territoire des Côtes d’Armor en limite du
département du Finistère.
Alors que la délégation valorise l’acquisition de 1 000 kits de connexion Wimax, seuls
174 ont été effectivement déployés. Les projections du délégataire indiquent qu’u
n nombre
important de ces terminaux de raccordement ne sera pas utilisé. La valorisation des kits acquis
est de 239 K€.
Les premières offres DSL sont disponibles sur le réseau d’ARMOR CONNECTIC
depuis fin 2009. L’activité DSL n’est assurée que par un seul
fournisseur d’accès à internet
(SFR). Alors que 28 300 clients DSL étaient prévus en mars 2015, le délégataire n’en a
enregistré que 25 000.
Toutefois, la classe typologie des abonnements s’est révélée plus favorable au
délégataire avec des prix moyens supérieurs. Ce prix moyen permet de compenser en termes
de recettes, le nombre moins élevé d’abonnés.
La situation économique nationale, le marché très concurrentiel des offres aux
entreprises ainsi que le tissu d’entreprises propre aux Côtes d’Armor font
que les offres sur
fibre optique restent relativement peu souscrites.
Seuls 38 raccordements fibre optique sont enregistrés fin 2014 très en deçà des
prévisions du délégataire. Les 7 000 raccordements à la fibre à des foyers (FTTH) prévus dans
les zones
AMII n’ont pas
eu lieu en raison des évolutions réglementaires liées à la définition
des zones AMII.
Le département a principalement laissé l’initiative d’opérations commerciales en
faveur du Wimax
à son délégataire. Ce dernier n’est pas opérateur pour le Wimax et n’a
toutefois pas de réseau commercial adapté à cette technologie.
Dans l’hypothèse où le département maint
ient
une offre hertzienne, l’
élaboration
d’une stratégie de communication du département pour la commercialisation de son réseau
Wimax, apparaît souhaitable afin de jouer un rôle de facilitateur sur un marché émergent, non
stabilisé, en cours de consolidation et sans références commerciales.
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Conseil départemental des Côtes d’Armor
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Exercices 2011 et suivants
22/40
Tableau n° 1 :
Les écarts en nombre de clients du réseau @rmoric
Source : CRC
3.4.3.
L’utilisation du réseau
Le taux de charge des centraux téléphoniques est globalement faible avec une
moyenne inférieure à 16 %. L’utilisation du réseau Wimax est margi
nale.
3.4.4.
Le fonds de réserve
Les « fonds de réserve » sont partie intégrante des investissements à la charge du
concessionnaire. Ils servent à résorber des zones d'ombres résiduelles ou à densifier la
couverture du réseau. Dans l’hypothèse où une demande de
raccordement ne pourrait être
satisfaite, le délégataire doit mettre en œuvre tous les moyens utiles pour assurer le
raccordement.
Tableau n° 2 :
Fonds de réserve
Année
3
4
5
6
7
8
9
10
2 010
2 011
2 012
2 013
2 014
2 015
2 016
2 017
Fonds de réserve
zones d'ombres
150 k€
150 k€
100 k€
100 k€
100 k€
100 k€
100 k€
100 k€
Subvention CPE
196 k€
65 k€
170 k€
0 k€
0 k€
0 k€
0 k€
0 k€
Accompagnement
Développement
des Usages
0 k€
40 k€
40 k€
40 k€
40 k€
40 k€
40 k€
40 k€
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Services de transport sur la boucle locale
DSL
-
9 854
15 324
20 319
25 256
26 713
27 624
27 996
WiMax
-
1 530
2 040
3 366
4 488
5 814
6 137
6 460
Autres technologies
bande passante (à comparer au FTTO)
37
96
120
176
236
271
307
Autres services
FTTH
-
-
-
245
525
875
1 050
1 225
Total
-
11 421
17 460
24 050
30 445
33 638
35 082
35 988
Connectivité optique - Location annuelle
Services de transport sur la boucle locale
DSL
9 529
17 702
20 734
22 439
23 393
WiMax
103
138
174
166
145
Autres technologies (satellite)
62
249
430
513
810
FTTO/ LAN TO LAN
6
14
23
32
38
Total
-
-
9 700
18 103
21 361
23 150
24 386
-
Prévu Convention de
DSP
Réalisé
Années au 31/12
en volume (nombre)
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Exercices 2011 et suivants
23/40
L’avenant n°2 a modifié la destination de ce fonds de réserve en l’affectant au
subventionnement de l’achat de kits de connexions par satellite ou Wimax. En 2014, 130 K€
avaient été versés au titre des kits satellites et 240 au titre des antennes Wimax déployées chez
les clients.
Cette participation, d’un montant forfaitaire de 250 € HT, est déduite par le
fournisseur d’accès à internet (FAI) satellite sur le montant des équipements d’accès facturés
à l’usager. Les FAI facturent cette participation directe
ment à ARMOR CONNECTIC.
En date du 20 décembre 2013, une convention a été signée entre le département et
ARMOR CONNECTIC relative à la décision du conseil général de porter la participation
financière aux usagers de 300 à 400 € TTC à partir du 1er décembre 2013.
Cette augmentation de la participation est prise en charge par le département. En 2014,
le plafond en termes de fonds disponibles sur le satellite a été dépassé ce qui a amené le
département à prendre en charge l’intégralité de ce subventionnement soit 103 K€ en 2014.
3.5.
LE
COMPTE
DE
RESULTAT
DE
L’EXPLOITATION
3.5.1.
Les recettes du service
Le délégataire estimait à 193,4 M€ le total des recettes sur l’ensemble
de la durée de
vie de la DSP. L’étude de faisabilité du département les estimait pourtant à 113,6 M€
seulement.
Dans son plan d’affaires actualisé de 2012, le délégataire mentionne des recettes
réalisées jusqu’en 2011 (année 4) de 6,1 M€ pour des prévisions initiales de 18 M€. En 2012,
les produits anticipés par le contrat étaient de 10,3 M€ pour 5 de réalisés soit un retard de
51
% par rapport aux objectifs fixés par le plan d’affaires. En 2014, alors que les objectifs
étaient de 11,3 M€, les recettes ont
été de 6,7 M€, en deçà de 41 %.
En 2014, les recettes de l’activité DSL de 5,571 M€ sont supérieures aux estimations
du plan d’affaires qui fixait un objectif de 5,327 M€. La vente des droits d’utilisation des
réseaux (IRU) a engendré des recettes de 713
K€ supérieures au plan d’affaires. Toutefois, le
plan d’affaires actualisé en mai 2012 faisait apparaître des prévisions beaucoup plus élevées à
hauteur de 6,5 M€.
En revanche en 2014, les locations de fibre noire prévues pour plus de 2,1 M€, ont été
alisées pour 212 K€. Les recettes de l’activité hertzienne ont enregistré un chiffre d’affaires
de 52 K€ très en retrait de 2,838 M€ estimés par le plan d’affaires. Enfin, n’ayant pas déployé
le réseau de fibre jusqu’à l’habitation (FTTH), le délégataire n’a pas réalisé les 555 K€
prévus.
Le plan d’affaires initial du délégataire n’a pas été atteint et s’est révélé trop
ambitieux. Les objectifs du plan actualisé de 2012, n’ont pas été réalisés en 2014.
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-
Exercices 2011 et suivants
24/40
3.5.2.
Les charges
L’étude de 2004 estimait les charges d’un délégataire à 40,4 M€ sur l’ensemble de la
période de la DSP. Le plan d’affaires du délégataire estimait les charges d’exploitation hors
amortissements à 107,8 M€. Celles
-
ci étaient valorisées à 5,7 M€ à partir de la cinquième
année. En 2014,
ces charges étaient de 6,3 M€. Les charges facturées par les actionnaires et
leurs filiales sont sensiblement inférieures aux prévisions du plan d’affaires. En revanche, les
locations de boucles locales de cuivre de l’opérateur historique représentent en 2
014, près de
2,9 M€ pour 1,2 M€ estimés initialement. Ces charges variables s’expliquent par une
proportion de types d’abonnés différente de celle prévue dans le plan d’affaires. Si le chiffre
d’affaires sur ces contrats est supérieur, les charges variable
s sont également plus élevées.
Le délégataire a pu bénéficier de la baisse des taux d’intérêts avec des frais financiers
de 157 K€ en 2014 pour 1,2 M€ initialement prévus.
La diminution des taux d’intérêts à un niveau historiquement très bas a permis de
limiter l’importance des dépenses de la délégation de service public. Alors que le délégataire
devait diminuer son endettement en 2014, celui-ci a augmenté. Le compte de résultat
d’ARMOR CONNECTIC est particulièrement vulnérable à l’évolution des taux d’i
ntérêts.
3.5.3.
La rentabilité du réseau
Le rapport d’activité 2014 rappelle que «
la prévision au BP de la convention
prévoyait un résultat positif de 5,752 M€ (moyenne des années 7 (7 mois) et 8 (5 mois), d’où
un écart significatif de diminution des cash-fl
ows directs de plus de 5,3 M€ entre le BP de la
convention et la prévision 2015 actualisée ». « En cumulé, depuis l’origine de la DSP, le
résultat d’exploitation accuse une perte cumulée de –
8,975 M€ contre un bénéfice cumulé
prévisionnel de 1,955 M€
».
La viabilité économique du projet apparait compromise. Le rendement des capitaux
propres espéré par le délégataire était de 10 %. L’atteinte de cet objectif de rentabilité est peu
probable. En 2014, alors que l’autofinancement prévu était de 4,7 M€, il n’est que de 160 K€
en diminution de 270 K€ par rapport à 2013 malgré des taux d’intérêts bas. Cet
autofinancement ne permet ni de rembourser les dettes de 29,7 M€ dues auprès des
actionnaires ni d’assurer des investissements de renouvellement et de modernisa
tion du
réseau.
En 2014, le délégataire n’est pas en mesure de rembourser les dettes financières
contractées auprès de ses actionnaires et sa trésorerie de 477 K€ au 31 décembre 2014 est très
réduite. Le délégataire estime que «
le déséquilibre de la concession est nettement constaté
année après année. De plus, la période de montée en charge des recettes se stabilise et le
résultat qui en découle provoque un écart de 4 M€ chaque année par rapport au plan
d’affaires, ce qui constitue une impossibilité d’en
trevoir un rééquilibrage sur les années
futures
».
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Conseil départemental des Côtes d’Armor
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Exercices 2011 et suivants
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Le déficit annuel est structurel. Le développement de la concurrence avec la création
de nouveaux centraux téléphoniques par e-MEGALIS puis le déploiement de la fibre
jusqu’aux habitations par ce dern
ier (FTTH), sont de nature à limiter le développement du
délégataire.
3.5.4.
Le devenir de la DSP
Compte tenu du déséquilibre très important sur la durée de la concession, le
délégataire a proposé l’utilisation de son réseau par le département dans le cadre du
développement des raccordements des établissements publics (collèges, lycées, …) et
l’utilisation du réseau @RMORIC dans le cadre du projet « Bretagne THD » initié par la
Région Bretagne.
Ces propositions sont de nature à bouleverser l’équilibre économiqu
e de la DSP et les
conditions initiales d’attribution de la délégation ce qui serait contraire au droit de la
commande publique.
Dans un courrier daté de juillet 2014, le département a proposé à son délégataire
d’arrêter l’exploitation de son réseau hertz
ien wimax.
3.6.
LES
RISQUES
PORTANT
SUR
LE
DEPARTEMENT
La situation financière du délégataire est porteuse de risques. Le scénario d’un
placement de la société en procédure de sauvegarde amènerait le département à envisager une
profonde évolution de la DSP pour rétablir son équilibre économique ou même une rupture
anticipée de la convention.
Dans l’hypothèse de la liquidation de la société délégataire, outre les menaces en
termes de continuité du service, le département pourrait être amené à verser d’importa
ntes
indemnités.
Le conseil d’Etat
1
a pu réaffirmer qu’en cas «
de résiliation d'une délégation de
service public avant son terme et quel qu'en soit le motif, le délégataire a droit à être
indemnisé de la valeur non amortie des biens de retour, la circonstance que l'exploitation de
la délégation aurait été déficitaire pendant la durée restant à courir de la convention étant à
cet égard inopérante
».
Sous réserve de l’examen de la nature des biens et de leur qualification en « biens de
retour », la
valorisation des actifs immobilisés nets de la société était de 35,4 M€ fin 2014 et
la partie non amortie de la subvention d’équipement versée par le département de 12,9 M€. Le
coût de la reprise de la délégation par l
e département serait de 22,5 M€ en dim
inution chaque
année de l’amortissement des biens et de la subvention d’équipement.
1
CE 4 mai 2015 Société Domaine Porte des neiges n° 383208
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Exercices 2011 et suivants
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4.
LES
CONDITIONS
JURID
IQUES
DE
L’INTERVENT
ION
DE
LA
COLLECTIVITE
4.1.
LES
CONDITIONS
DE
SUBVENTIONNEMENT
DES
CLIENTS
PAR
LE
DELEGATAIRE
(FONDS
DE
RESERVE)
Le délégataire, verse pour le compte du département une aide financière unique et
forfaitaire de 400 € aux personnes et aux entreprises n’ayant pas actuellement un débit de
2Mbps à l’ADSL afin de les aider à acquérir un équipement satellitaire.
La comptabilité publique
n’autorise le versement de fonds publics que par
l’intermédiaire du comptable public. Dans le schéma
initialement retenu, le délégataire
maniait donc irrégulièrement des deniers publics.
En réponse, le département répond
qu’il a
mis fin à ce dispositif et
qu’il verse
l’aide
directement aux fournisseurs d’accès à internet (FAI) pour l’achat d’une parabole en
contrepartie d’une réduction de prix au bénéfice des nouveaux clients. L’aide accordée aux
FAI pourrait être assimilée à une subvention d’exploitation
. Dès lors, le département devait
établir une convention avec la Région. La perte de la compétence du département en matière
d’interventions économiques depuis l’adoption de la
loi du 7 août 2015 portant nouvelle
organisation territoriale de la République risque de fragiliser juridiquement le versement des
aides.
4.2.
LA
COMPTABILISATION
DES
SUBVENTIONS
Le département s’est inquiété de l’impact sur l’équilibre de sa section de
fonctionnement de l’amortissement des subventions d’équipement versées à son déléga
taire.
Les subventions versées à des organismes privés étaient en 2010 amorties sur cinq années.
Afin d’éviter une charge trop lourde en fonctionnement, le département a imputé l’ensemble
des subventions versées à son délégataire sur un compte d’immobilisa
tions financières
correspondant à une créance.
Toutefois, s’agissant d’une somme qui n’est pas destinée à être remboursée, le
département devra annuler l’ensemble de la créance en fonctionnement à la clôture de la
délégation de service public.
La nomenc
lature comptable M52 a été depuis modifiée afin d’amortir les subventions
d’équipement destinées aux entreprises pour le financement d’installations. La chambre invite
le département à imputer l’aide à son délégataire sur un compte destiné à enregistrer le
s
subventions d’équipement et à l’amortir sur quinze ans.
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Exercices 2011 et suivants
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5.
GLOSSAIRE
Les définitions ci-
dessous sont extraites du cahier des charges des réseaux d’initiative
publique (RIP) du plan France Très Haut Débit (février 2013).
ADRESSES DE PUBLICATION DE
L’APPEL A PROJETS : http://investissement
-
avenir.gouvernement.fr/
(Rubrique
«
Appels
à
projets
»)
http://www.redressement-
productif.gouv.fr/, http://territoires.g, ouv.fr/ (Rubrique « Les dossiers » / « Aménagement
Ligne (ligne de communications électroniques à très haut débit en fibre optique)
:
Une ligne est une liaison passive d’un réseau de boucle locale à très haut débit constituée d’un
ou de plusieurs chemins continus en fibres optiques et permettant de desservir un utilisateur
final.
Équipement actif
: Élément électronique du réseau, générant et traitant des signaux
(ondes radio, électriques ou lumineuses, suivant le type de réseau).
Équipement passif
: Élément du réseau sans électronique, ne nécessitant donc pas
d'alimentation en électricité.
Zones très denses
: Les zones très denses sont les communes dont la liste est définie
dans l’annexe I de la décision n° 2009
-
1106 du 22 décembre 2009 de l’Autorité. Elles sont
définies comme les communes à forte concentration de population, pour lesquelles, sur une
partie significative de leur territoire, il est en première analyse économiquement viable pour
plusieurs opérateurs de déployer leurs propres infrastructures, en l’occurrence leurs résea
ux
de fibre optique, au plus près des logements.
Opérateur commercial
: Opérateur pouvant être choisi par le client final pour la
fourniture d'un service de communications électroniques ou par un fournisseur d’accès au
service pour la fourniture d’un
service de communications électroniques à son propre client
final.
Le réseau de desserte optique mutualisé
Point de mutualisation (PM)
: Le point de mutualisation est le point d’extrémité
d’une ou de plusieurs lignes au niveau duquel la personne établiss
ant ou ayant établi dans un
immeuble bâti ou exploitant une ligne de communications électroniques à très haut débit en
fibre optique donne accès à des opérateurs à ces lignes en vue de fournir des services de
communications électroniques aux utilisateurs f
inals correspondants, conformément à l’article
L. 34-8-3 du code des postes et des communications électroniques.
Zone arrière de point de mutualisation
: Les points de mutualisation en dehors des
zones très denses se situent toujours hors de la propriété privée et regroupent les lignes à très
haut débit en fibre optique d’immeubles bâtis. L’ensemble des immeubles bâtis reliés,
effectivement ou potentiellement, à ce point de mutualisation, forment une zone géographique
continue. Cette zone géographique cons
titue la zone arrière d’un point de mutualisation.
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Opérateur d’immeuble ou opérateur de point de mutualisation
: Toute personne
chargée de l’établissement ou de la gestion d’une ou plusieurs lignes dans un immeuble bâti,
notamment dans le cadre d’une convention d’installation, d’entretien, de remplacement ou de
gestion des lignes signée avec le propriétaire ou le syndicat de copropriétaires, en application
de l’article L. 33
-
6 du code des postes et des communications électroniques ; l’opérateur
d’immeuble n’est pas nécessairement un opérateur au sens de l’article L. 33
-1 du même code.
Prise terminale optique (PTO)
: La prise de terminale optique est la prise optique
installée à l’intérieur du logement ou du local à usage professionnel. Généralement placée
au
niveau du tableau de communication, dans la gaine technique de logement, elle constitue la
frontière entre le raccordement final et l’installation intérieure du logement ou du local à
usage professionnel. Cette prise constitue le point de branchement de
l’équipement optique
généralement mis à disposition du client par l’opérateur commercial.
Dispositif de terminaison intérieur (DTI)
: Le dispositif de terminaison intérieure est
généralement situé à l’intérieur du logement. Il sert de point de test et de
limite de
responsabilité quant à la maintenance du réseau d’accès. Le DTI destiné au réseau de
communications électroniques en fibre optique est appelé DTIO et contient généralement la
PTO.
Point de branchement optique (PBO)
: Dans les immeubles de plusieurs logements
ou locaux à usage professionnel, le point de branchement optique est un équipement
généralement situé dans les boitiers d’étage de la colonne montante qui permet de raccorder le
câblage vertical installé par l’opérateur d’immeuble et les câb
les destinés au raccordement
final.
Il peut également se trouver en façade, en borne, en chambre ou sur poteaux à
proximité immédiate des logements et permet de raccorder le câblage installé par l'opérateur
d'immeuble et les câbles destinés au raccordement final.
Raccordement final
: Opération consistant à installer et raccorder un câble
comprenant une ou plusieurs fibres optiques entre d’une part, le PBO et, d’autre part, la PTO.
Raccordement palier
: Opération consistant à installer un câble comprenant une ou
plusieurs fibres optiques entre le PBO et le PTO, lorsque le PBO est situé dans les étages d'un
immeuble.
Colonne montante
: Conduit d'un immeuble permettant de desservir les étages et
pouvant regrouper les réseaux d'eau, de gaz, d'électricité ou de communications électroniques.
Par extension, partie du câblage d'un immeuble comprise entre le pied d'immeuble et les
différents points de branchement dans les étages (PBO). Un immeuble peut contenir plusieurs
colonnes montantes.
Offre de raccordement distant
: Dans les zones moins denses, offre passive de fibre
optique entre le point de mutualisation et le PRDM afin de permettre aux opérateurs tiers de
se raccorder au point de mutualisation dans des conditions économiques raisonnables lorsque
le point de mutualisation regroupe un nombre de lignes inférieur à 1 000.
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Point de raccordement distant mutualisé (PRDM)
: Point situé en amont du point
de mutualisation dont les caractéristiques sont les mêmes que celles d’un point de
mutualisation
établi en l’absence d’offre de raccordement distant (notamment regroupant plus
de 1 000 lignes). C’est le point de livraison de l’offre de raccordement distant.
Réseau de collecte
: Réseau collectant les flux de données d’un Nœud de
Raccordement Abonnés (y compris NRA-XY, dont les NRA-
MED) ou d’un Nœud de
Raccordement optique.
Nœud de raccordement optique (NRO)
: Point de concentration du réseau de
desserte en fibre optique d’un opérateur auquel les opérateurs tiers peuvent se raccorder,
installer leurs équipements actifs et collecter les flux de données de leurs clients reliés à la
boucle locale optique aval. Aux termes de la décision 2010-1312 du 14 décembre 2010 de
l’ARCEP, le réseau aval de ce point « doit regrouper au moins 1 000 logements ou locaux
à
usage professionnel pour permettre à plusieurs opérateurs alternatifs de pouvoir se raccorder
dans des conditions économiques et techniques raisonnables ». Ce point se confond avec le
Point de Mutualisation (PM) lorsque celui-ci regroupe plus de 1.000 lignes. Dans le cas
dérogatoire d’un PM inférieur à 1 000 lignes, le NRO correspond au Point de Raccordement
Distant Mutualisé (PRDM) remontant, par une liaison mutualisée entre les opérateurs, les flux
de plusieurs PM pour rassembler ainsi l’accès à plus de
1 000 lignes. En effet, comme le
souligne la décision de l’ARCEP précitée, dans ce cas, « l’offre de raccordement distant est
un correctif nécessaire à l’établissement dérogatoire d’un point de mutualisation de petite
taille (inférieur à 1 000 logements) ».
Cette définition du NRO vaut seulement pour le présent cahier des charges, au regard
de considérations propres au plan France Très Haut Débit, et n’a aucune portée générale.
Logement raccordable
: Logement pour lequel il existe une continuité optique entre
le point de mutualisation et le point de branchement optique.
Logement éligible
: Logement raccordable pour lequel au moins un opérateur a relié
le point de mutualisation à son réseau. Lorsque le logement est éligible, son occupant peut
effectivement souscrire à des services FttH.
Vocabulaire relatif au dégroupage à la sous-boucle (montée en débit)
Nœud de raccordement des abonnés (NRA)
: Le NRA est le siège du répartiteur
général dans le réseau de boucle locale de France Télécom. Il contient les équipements
nécessaires au raccordement au réseau téléphonique commuté. Depuis la mise en œuvre du
dégroupage au niveau du NRA, les opérateurs disposent de l’accès à la boucle locale de
France Télécom et peuvent y dégrouper les lignes de leurs abonnés. Ils y installent leurs
équipements actifs pour fournir le service haut débit à leurs abonnés.
Répartiteur général
: Dispositif permettant de répartir les fils de cuivre composant
les lignes d’abonnés entre les câbles reliés au commutateur d’abonnés et dont la
fonction est
de regrouper plusieurs lignes sur un même câble de transport. Le répartiteur général est
hébergé au niveau du NRA.
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Exercices 2011 et suivants
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Sous-répartiteur
: Répartiteur de plus petite taille en aval du NRA permettant de
répartir les fils de cuivre composant les lignes des abonnés. À la différence du répartiteur
général, il n’y a aujourd’hui, au niveau de ce point, aucun équipement actif d’accès à un
service haut débit.
L’injection de signaux DSL au niveau d’un sous
-répartiteur nécessite au préalable une
opérati
on de réaménagement de la boucle locale avec la création d’un Point de Raccordement
et peut se faire en bi-injection ou en mono-injection. Le service haut-débit peut alors être
fourni depuis ce nouveau point d’injection, le service téléphonique commuté pou
vant être
délivré depuis le NRA d’origine. Dans le cas de la mono
-injection le Point de Raccordement
constitue un nouveau NRA. On parle de NRA-xy.
NRA-xy
: La dénomination de NRA-xy recouvre l'ensemble des nouveaux NRA
installés par France Télécom suite à des opérations de réaménagement en mono-injection. À
titre d’illustration, le NRA
-
ZO (zone d'ombre) est la dénomination d’un NRA
-xy installé pour
couvrir une zone d’ombre du haut débit, c’est
-à-dire une zone jusqu'alors inéligible au DSL.
Nœud de raccord
ement des abonnés d'origine (NRA-O)
: La dénomination de NRA
d'origine s'utilise pour désigner le NRA concerné par une opération de réaménagement du
réseau de boucle locale cuivre, avec la mise en place d'un NRA-xy pour les besoins du haut
débit. Une fois le réaménagement effectué, les abonnés concernés ne peuvent plus être
desservis en DSL au niveau du NRA d'origine et doivent l'être au niveau du NRA-xy. En
revanche, le service de téléphonie commuté demeure géré au niveau du NRA d'origine.
Installation de
s équipements actifs des opérateurs installation de l’armoire mutualisée
Lien de fibres optiques Transport (cuivre) Sous répartiteur NRA Distribution (cuivre)Réseau
de collecte des opérateurs fourreaux de génie civil Déploiement de fibre optique jusqu’au
sous-répartiteur NRA-xy.
Mono-injection
: La mono-
injection consiste en l’injection des signaux DSL à la
sous-boucle pour toutes les lignes du sous-répartiteur concerné sans contrainte technique
particulière. Dans ce cas, l’activation des accès DSL de tous
les abonnés en aval du sous-
répartiteur ne se fait plus au NRA d’origine mais exclusivement au niveau du NRA
-xy.
Bi-injection
: La bi-
injection consiste en l’injection de signaux DSL indifféremment à
la boucle (situation actuelle) et à la sous-boucle. Cela suppose que les signaux DSL injectés
au niveau du point de raccordement du sous-répartiteur soient techniquement modifiés et
atténués pour ne pas perturber les signaux DSL restant injectés depuis le NRA. Dès lors, en
bi-injection, les opérateurs peuvent continuer à activer leurs accès au niveau du NRA
d’origine en dégroupage pour les abonnés concernés, sans toutefois bénéficier de la montée en
débit.
Point de Raccordement Mutualisé (PRM)
: Dans le cas d'un accès à la sous-boucle
locale en mono-injection, France Télécom propose la mise en place d'un Point de
Raccordement Mutualisé à proximité du sous-répartiteur. Le PRM accueille le répartiteur et
les équipements actifs des opérateurs pour fournir un service haut débit.
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Conseil départemental des Côtes d’Armor
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Point de Raccordement Passif (PRP)
: Dans le cas d'un accès à la sous-boucle locale
en bi-
injection, France Télécom propose la mise en place d’un Point de Raccordement Passif,
à proximité du sous-répartiteur. Le PRP accueille uniquement le répartiteur, les opérateurs
installant leurs équipements actifs dans leur propre armoire à proximité du PRP.