3, rue Robert d'Arbrissel - C.S. 64231 - 35042 Rennes Cedex - www.ccomptes.fr
Le 22 juin 2016
Le président
à
Dossier suivi par : Annie FOURMY, greffière
T
02 99 59 85 44
Annie.fourmy@crtc.ccomptes.fr
Monsieur Emmanuel Couet
Président de Rennes Métropole
Hôtel de la métropole
4 avenue Fréville
CS 20723
35207 Rennes
Réf. :
n° du contrôle 2015-0012
Objet :
notification du rapport d’observations définitives et de ses
réponses
P.J. : 1 rapport
Lettre recommandée avec accusé de réception
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations
définitives de la chambre sur la gestion de Rennes Métropole concernant les exercices 2011 et
suivants ainsi que les réponses qui y ont été apportées.
Je vous rappelle
que ce document revêt un caractère confidentiel qu’il vous appartient
de protéger jusqu’à sa communication à votre assemblée délibérante. Il conviendra de
l’inscrire à l’ordre du jour de sa plus proche réunion, au cours de laquelle il donnera lieu à
débat. Dans cette perspective, le rapport et les réponses seront joints à la convocation adressée
à chacun de ses membres.
Dès la tenue de cette réunion, ce document pourra être publié et communiqué aux tiers
en faisant la demande, dans les conditions fixées par le code des relations entre le public et
l’administration.
En application de l’article R. 241
-18 du code des juridictions financières, je vous
demande d’informer le greffe de la date de la plus proche réunion de votre assemblée
délibérante et de lui communiquer en temps utile copie de son ordre du jour.
Conformément à l’article L. 243
-7-
II du code précité, le présent rapport d’observations
définitives sera transmis par la chambre, dès sa présentation à votre assemblée délibérante,
aux maires des commune
s membres, qui inscriront son examen à l’ordre du jour du plus
proche conseil municipal.
Par ailleurs, je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 241
-23
du code précité, le
rapport d’observations et les réponses jointes sont transmis au préfet ainsi
qu’au directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques.
…/…
2/57
Enfin, j’appelle votre attention sur le fait que l’article L.
243-7-I du code des
juridictions financières dispose que
« dans un délai d'un an à compter de la présentation du
rapport d'observations définitives à l'assemblée délibérante, l'exécutif de la collectivité
territoriale ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale à
fiscalité propre présente, dans un rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a
entreprises à la suite des observations de la chambre régionale des comptes ».
Il retient ensuite que
« ce rapport est communiqué à la chambre régionale des
comptes, qui fait une synthèse annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse
est présentée par le président de la chambre régionale des comptes devant la conférence
territoriale de l'action publique. Chaque chambre régionale des comptes transmet cette
synthèse à la Cour des comptes en vue de la présentation prescrite à l'article L 143-10-1 ».
Jean-Louis HEUGA
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
3/57
SOMMAIRE
1.
PRESENTATION DE LA METROPOLE
9
2.
LA GESTION ADMINISTRATIVE ET FINANCIERE
9
2.1.
La gestion des compétences
9
2.2.
L’administration de la métropole
13
2.3.
La gestion comptable et financière
15
2.4.
La gestion des ressources humaines
20
3.
LES RELATIONS AVEC LES TIERS
26
3.1.
Les relations avec les associations
26
3.2.
La délégation de service public télécom
30
4.
L’EXERCICE DES COMPE
TENCES
31
4.1.
Les zones d’aménagement concerté (ZAC)
31
4.2.
Les transports publics
35
5.
ANNEXES
49
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
4/57
Rennes Métropole
OBSERVATIONS DEFINITIVES DE LA CHAMBRE REGIONALE
DES COMPTES DE BRETAGNE
Exercices 2011 et suivants
La chambre régionale des comptes de Bretagne a procédé, dans le cadre de son
programme de travail, au contrôle des comptes et à l’examen de la gestion de Rennes
Métropole à compter de l’exercice
2011. Ce contrôle a été ouvert par lettre du 19 janvier
2015.
L’entretien préalable prévu par l’article
L. 243-1 du code des juridictions financières a
eu lieu le 13 octobre 2015 avec le président de Rennes Métropole et le 20 octobre 2015 avec
son prédécesseur.
Lors de sa séance du 10 décembre 2015, la chambre a formulé des observations
provisoires qui ont été adressées le 13 janvier 2016 à l’ordonnateur en fonctions, ainsi qu’à
l‘ancien ordonnateur. Des extraits ont également été adressés aux tiers mis en cause.
Après avoir examiné les réponses écrites et entendu à sa demande M. Emmanuel
Couet, la chambre, lors de sa séance du 26 avril 2016, a arrêté ses observations définitives.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
5/57
RÉSUMÉ
La chambre régionale des comptes de Bretagne a examiné la gestion de la
communauté d’agglomération de Rennes, devenue métropole le 1
er
janvier 2015.
L’établissement exerce ses compétences sur 43 communes qui comptent plus de
400 000 habitants. En 2014, il employait 1
000 agents et son budget d’exploitation s’élevait à
156 M€. De par son nouveau statut, Rennes métropole est dotée à partir
du 1
er
janvier 2015 de
nouvelles compétences concernant notamment l’eau, l’assainissement et la voirie.
Gouvernance et organisation générale
Après avoir mutualisé une grande partie de leurs services en 2010, la métropole et la
commune de Rennes poursuivent cette action pour les directions générales et des finances en
2015.
La chambre relève l’absence de schéma directeur des systèmes d’information, en cours
d’élaboration, l’absence de plan de reprise d’activité et le caractère obsolète de la convention
de mutualisation ponctuellement perfectible sur certains points contractuels. Par ailleurs, si le
bilan annuel de la commission de suivi et d’évaluation, essentiellement financier, est de bonne
qualité, l’amélioration de la qualité de service recherchée n’a
jamais été globalement évaluée.
Gestion budgétaire et comptable, et situation financière
Les débats d’orientation budgétaire produits durant la période examinée manquaient
d’une vision prospective, la métropole n’ayant présenté au conseil métropolitain
un plan
pluriannuel d’investissement et de fonctionnement qu’en septembre 2015. En outre, les
données fournies sur les dix budgets annexes étaient insuffisantes.
Fin 2014, la situation financière consolidée du budget principal et des budgets annexes
« transports » et « déchets
» de la métropole était satisfaisante. L’excédent brut de
fonctionnement a représenté plus de 30 % des recettes de gestion entre 2011 et 2014. Le
budget principal est marqué par une progression des dépenses plus importante que celle des
recettes, notamment en raison d’un subventionnement croissant du budget «
transports ».
L’endettement de la métropole représente moins d’une année de capacité
d’autofinancement fin 2014. Il pourrait atteindre plus de 6,6 années en 2018 en raison d’un
endettement accru lié à la construction de la ligne b du métro. Sa soutenabilité n’est cependant
pas en cause à terme.
Gestion des ressources humaines
La gestion des ressources humaines est mutualisée avec celle de la commune de
Rennes. Si de nombre
uses actions ont été conduites en matière d’égalité professionnelle, de
précarité ou de formation continue, le pilotage des ressources humaines doit être mieux
formalisé.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
6/57
Les droits acquis, s’agissant du temps de travail, correspondent à une semaine de
congés supplémentaires par rapport à la durée légale de 1 607 heures et engendrent un surcoût
annuel de près de 0,8 M€. Le coût du régime d’autorisations d’absences, très favorable aux
agents, n’est pas connu du service gestionnaire.
L’examen d’un échan
tillon de dossiers de personnels titulaires et contractuels et de la
situation des collaborateurs de cabinet met en évidence l’absence de mise à jour ou de
production d’arrêtés individuels.
Relations avec les associations et gestion des zones d’aménageme
nt concerté
Les conventions conclues avec les associations sont régulièrement établies, sous
réserve d’ajustements ponctuels à réaliser. Ainsi, dans deux cas, l’objet de la subvention est
contestable et l’évaluation des objectifs retenus dans les contrats
devrait être plus
systématique et formalisée. Afin d’éviter l’annulation des délibérations et limiter les risques
de conflits d’intérêt, la métropole devrait s’assurer que les élus membres de conseils
d’administration d’associations ne participent pas au
vote des délibérations les concernant.
La gestion des zones d’aménagement concerté (ZAC) est assurée dans de bonnes
conditions mais l’information des élus reste perfectible, notamment pour les ZAC concédées.
Organisation des transports publics
La métropole est autorité organisatrice des transports publics sur son territoire. Le
périmètre des transports urbains est cohérent avec l’activité économique, même si son
extension récente à des communes rurales s’est traduite par un surcoût net d’exploitati
on de la
fonction transport.
Le plan de déplacement urbain (PDU) élaboré pour la période 2007 à 2017 n’a pas été
précédé d’un bilan des actions menées antérieurement. Le document s’appuie sur les données
statistiques anciennes qui datent de 1999, l’ordonnateur n’ayant pas souhaité réaliser une
nouvelle enquête « ménages » en raison de son coût. Les objectifs et les mesures envisagées
demeurent très généraux, voir imprécis. La construction de la seconde ligne de métro,
investissement majeur pour la décennie
, n’est pas évoquée. Enfin, le plan de financement
annexé est partiel et ne fournit aucune information sur la soutenabilité des investissements
envisagés.
Le budget annexe « transports
» a dégagé entre 2011 et 2014 d’importants excédents
afin d’anticiper
les coûts liés à la construction de la seconde ligne du métro, estimés à
1,2
milliards d’euros (en valeur 2010 HT). Le financement de cet équipement est assuré à la
fois par un versement transport porté à son taux maximal et par un important
subventionnement anticipé du budget principal au budget « transports » ayant conduit à une
hausse sensible de la fiscalité des ménages depuis 2011.
La délégation de service public transports fait l’objet d’un suivi. L’économie du
nouveau contrat s’avère avantageuse po
ur la métropole dont la part de prise en charge
diminue tout au long du contrat. Les difficultés financières rencontrées par le délégataire dans
un contexte de ralentissement de la fréquentation du réseau et de non atteinte des objectifs
contractuels pourr
aient toutefois conduire à reconsidérer l’économie du contrat.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
7/57
Le coût du service rapporté au nombre de kilomètres ou voyages réalisés est proche de
la moyenne constatée pour les autres réseaux équipés d’un mode de transport collectif en site
propre. Les
recettes commerciales couvrent en 2014 près de 34 % des charges d’exploitation
du délégataire et 23 % du coût total de la fonction transport, incluant les charges liées aux
investissements. La fiscalité des entreprises finance à elle seule 64 % du coût global des
transports.
La politique tarifaire pratiquée se partage entre le choix d’une réévaluation annuelle
soutenue des tarifs et une gratuité totale des transports pour près d’un quart des usagers contre
12 % pour la moyenne nationale des autres réseaux. Le conseil métropolitain a décidé la mise
en place, en 2017, d’une tarification progressive.
Enfin, si les indicateurs mesurant la qualité du service sont satisfaisants, le délégataire
doit faire face à une augmentation du taux de fraude représentant en 2014 un surcoût de plus
de 7 M€.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
8/57
Recommandations
Sur
le
fondement
des
observations
du
rapport,
la
chambre
formule
les
recommandations suivantes :
En matière d’administration
:
1.
Elaborer un schéma directeur des systèmes d’information (SDSI) en liaison
avec celui
de la commune (cf. 2.2.2) ;
2.
S’assurer que les élus membres de conseils d’administration d’associations
subventionnées par la métropole ne participent pas aux délibérations les concernant
pour limiter le risque d’annulation des délibérations (ar
ticles L. 2131-11 et L. 5211-36
du CGCT) et de prise illégale d’intérêts (article L. 432
-12 du code pénal) lors des
votes des subventions (cf. 3.1.4) ;
En matière comptable et financière :
3.
Améliorer la qualité de l’information présentée en débat d’orientation budgétaire
(prospective, budgets annexes) - (cf. 2.3.1.1) ;
4.
Réduire le délai global de paiement (cf. 2.3.2.4) ;
En matière contractuelle :
5.
Revoir la convention de mutualisation de 2010 entre la commune et la métropole
(périmètre,
évaluation, …)
- (cf. 2.2.1.2) ;
6.
Assurer une évaluation des objectifs retenus dans les conventions avec les
associations (cf. 3.1.3.2) ;
7.
Revoir à la hausse les clauses d’intéressement de la délégation de service public des
télécom aux regards des résultats financiers du délégataire (cf. 3.2.2) ;
En matière de ressources humaines
8.
Etablir,
pour
chaque
agent,
un
arrêté
individuel
fixant
le
niveau
des
indemnités (cf. 2.4.6.1.1.2) ;
9.
Régulariser les indemnités versées sans fondement légal (cf. 2.4.6.1.1.3) ;
En matière de transports publics :
10.
Introduire des objectifs chiffrés au sein du prochain plan de déplacements urbains
2017/2027 (cf. 4.2.2.2).
Les recommandations et rappels au respect des lois et règlements formulés ci-dessus
ne sont fondés que sur une partie des observations émises par la chambre. Les destinataires du
présent rapport sont donc invités à tenir compte des recommandations, mais aussi de
l’ensemble des observations détaillées par ailleurs dans le corps du rapport et dans son
résumé.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
9/57
1.
PRESENTATION DE LA METROPOLE
La métropole de Rennes créée au 1
er
janvier 2015 succède à la communauté
d’agglomération, elle
-même issue de la transformation du district urbain de Rennes créé en
1970. Elle compte plus de 413 000 habitants répartis dans 43 communes dont 214 000 pour sa
ville-centre, Rennes.
La plupart des observations formulées par la chambre dans son précédent rapport de
2010, portant sur la gestion des déchets, a été suivie d’effets sauf sur trois points évoqués
infra.
Lors de l’examen de la
gestion mené en 2015, la chambre a rencontré des difficultés
dans les échanges avec la direction des ressources humaines ayant entraîné des délais de
réponse importants voire l’absence de réponse. Dans sa réponse, l’ordonnateur a reconnu ces
difficultés et
a pu produire certaines pièces réclamées durant l’instruction.
2.
LA GESTION ADMINISTRATIVE ET FINANCIERE
2.1.
L
A GESTION DES COMPETENCES
2.1.1.
La gestion du territoire
La métropole s’est dotée d’un projet commun de développement et d'aménagement de
l'espace au sens
de l’article L. 5216
-1 du CGCT appelé projet de territoire. Ce dernier adopté
en 2006 a été actualisé en juin 2013 après une phase de concertation.
Ce projet est construit autour de quatre axes stratégiques. Chacun de ces axes décline
plusieurs orientat
ions ambitieuses sur 15 ans, traduites en une soixantaine d’objectifs. Selon la
loi du 12 juillet 1999, les collectivités concernées s’associent pour «
élaborer et conduire
ensemble
» ce projet. Aucun indicateur précis ni de dispositif d’évaluation ne sont
prévus et la
dimension financière est absente du projet.
L’ordonnateur précise dans sa réponse que cette
absence de chiffrage financier et de critères d'évaluation tient au statut et à la portée de ce
projet, qui n’est ni un document programmatique ni un
plan d'actions chiffré.
Le schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) d’Ille
-et-Vilaine,
arrêté le 23 décembre 2011, relevait cinq préconisations susceptibles de concerner des
compétences ou le territoire de Rennes Métropole. Les préconisations ont été suivies et la
réflexion demandée a été réalisée sans que les rapprochements envisagés entre les différents
EPCI, dont la métropole, n’aboutissent.
2.1.2.
L’intérêt communautaire
La délibération du 20 octobre 2000 relative aux modalités d’exercice des compétences
de Rennes Métropole et aux critères d’intérêt communautaire, complétée en 2008, précise que
«
… la communauté d'agglomération construit, aménage, entretient et gère les éq
uipements
culturels et sportifs, qui sont de rayonnement communautaire. Seront pris en compte
notamment l'origine géographique des usagers, la reconnaissance qualitative des activités,
l'association financière de plusieurs partenaires ... ».
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
10/57
Ce bloc de compétences comprend une liste de six équipements
1
. En revanche, des
équipements tels que l’opéra, le musée des Beaux
-Arts, la patinoire, la salle « Le Liberté », le
Théâtre National de Bretagne ou le Stade Rennais, n’y figurent pas.
Pourtant, ces équipements
répondent aux critères précités de l’intérêt communautaire.
Enfin, les sept piscines du territoire ainsi que les médiathèques et bibliothèques
communales ne sont pas organisées en un réseau métropolitain, bien que des coopérations
informelles aient été nouées.
Dans sa réponse, la collectivité précise que « la définition de l'intérêt communautaire a
été appréciée en cohérence avec le projet politique défini par les élus de Rennes Métropole.
Or, ce projet portait avant tout sur le développement de fonctions stratégiques et non sur la
prise en charge d'équipements existants. Cette position est bien sûr susceptible d'évolutions
dans le temps, qui seront logiquement fonction de l'évolution du projet métropolitain ».
2.1.3.
La transformation en métropole au 1
er
janvier 2015
Le dispositif
2.1.3.1.
Le décret du 23 décembre 2014 porte création de la métropole dénommée « Rennes
Métropole », au 1
er
janvier 2015.
La démarche mise en œuvre respecte les textes. La
commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT) a
terminé son évaluation de
l’attribution de compensation
2
(AC) fin 2015. Le calcul de l’AC s’appuie sur des évaluations
en matière de fonctionnement et d’investissement.
Le compte-rendu de la conférence des maires du 11 juin 2015 précise que les
arbitrage
s ont conduit à une moindre baisse de l’attribution de compensation des communes.
Cela se traduit par un coût complémentaire de l’ordre de 6,2 M€ par an pour la métropole.
Les nouvelles compétences
2.1.3.2.
2.1.3.2.1.
Les plans locaux d’urbanisme (PLU)
L’article L. 5217
-2
du CGCT prévoit qu’en matière d'aménagement de l'espace
métropolitain, les nouvelles métropoles exercent de plein droit la compétence relative au
«
plan local d'urbanisme et documents d'urbanisme en tenant lieu
». La métropole a planifié
la préparation de son PLU intercommunal dans sa délibération du 25 septembre 2014. Le
calendrier prévisionnel retenu en conférence des maires du 21 mai 2015 indique que ce PLU
devrait être adopté en décembre 2019. Le conseil du 9 juillet 2015 a prescrit l'élaboration du
plan local d'urbanisme intercommunal.
Les modalités de ce transfert de compétence amènent les observations suivantes.
1
Les Champs-libres, l'écomusée et le centre de congrès (Rennes), Le Manoir du Tizé (Thorigné-Fouillard), la ferme du Haut-
Bois (St-Jacques-de-la-Lande), la Maison du livre et du tourisme (Bécherel).
2
L'attribution de compensation est un versement qui correspond à la part de la fiscalité professionnelle encaissée par les
communes avant la mise en place de l'impôt professionnel unique sur son territoire. Pour les communes de Rennes Métropole,
l'AC correspond à la taxe professionnelle perçue en 1992 déduction faite des impôts ménages perçus alors par le groupement
et des éventuels transferts effectués depuis cette date.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
11/57
Premièrement, s’agissant des PLU, l
a délibération précitée présente les principes
retenus par Rennes Métropole entre 2014 et 2020, dans le cadre de la gouvernance de cette
nouvelle compétence :
-
«
l’initiative des adaptations du PLU est communale ;
-
les adaptations des PLU communaux seront instruites conjointement par Rennes
Métropole et les communes. Dans la continuité des pratiques de gouvernance de
Rennes Métropole, le Président soumettra les adaptations des PLU au Conseil
métropolitain, après avis favorable de la commune ;
-
les demandes d’adaptations exigeant un certain degré de réactivité devront faire
l'objet d'une procédure adaptée »
.
Même si l’ordonnateur ne partage pas cette analyse, la chambre considère que la
formulation retenue est irrégulière puisqu’elle fait de l’avis de la commune concernée un avis
« conforme », qui s'imposerait à la décision de l'autorité compétente, à savoir la métropole.
En conséquence, la métropole devrait corriger sa délibération.
En effet, de jurisprudence constante, le Conseil d’Etat
3
rappelle que le fait, pour une
autorité administrative investie d'un pouvoir de décision, de se croire à tort liée par l'avis émis
par un organisme consultatif, en méconnaissant l'étendue de sa compétence, constitue une
erreur de droit.
Deuxièmement, l’élaboration du nouveau PLUi d’une durée de validité de 10 ans est
réalisée dans un «
calendrier serré
» devant aboutir
en 2020. Ce calendrier est d’autant plus
contraint que la métropole est sollicitée par de nombreuses communes pour 39 demandes de
révision ou d’adaptation de PLU/POS existants.
2.1.3.2.2.
L’assainissement
Avant le 1
er
janvier 2015, en matière d’assainissement collectif, le bassin rennais était
couvert par 20 contrats signés avec des modes de gestion différents, dispositif peu propice à
une optimisation des contrats, une mutualisation des ressources et une égalité des usagers
métropolitains comme le souligne le rapport au conseil du 25 septembre 2014. Désormais, la
compétence est centralisée et gérée par la métropole.
En matière d’organisation du service, la chambre formule trois observations.
En premier lieu, les délibérations de la métropole relatives au transfert de la
compétence assainissement ont pris en compte les transferts de personnels et l’évolution des
situations contractuelles.
En second lieu, le transfert de la compétence « assainissement » doit
s’accompagner,
en raison du mode de gestion retenu, de la création d’au moins une régie métropolitaine pour
l’assainissement. En effet, la régie de la commune de Rennes, fonctionnant en régie simple,
ne peut pas être transposée dans sa forme actuelle.
3
Arrêts du Conseil d’Etat n°
237186 du 9 juin 2004 et 248242 du 20 juin 2003.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
12/57
La
métropole n’ayant pas anticipé la création de ces régies, les conseils d’exploitation
n’ont été créés qu’en décembre 2015.
Les règlements de services métropolitains, obligatoires,
sont en cours de préparation et la définition d’un zonage métropolitain doi
t également être
réalisée. Il en est de même du transfert des biens liés à l’exercice de la compétence.
Enfin, un budget annexe « assainissement » a été créé en 2015 par la métropole. Selon
la logique retenue par la métropole et ses communes dans le cadre
de l’évaluation des charges
nettes transférées et du calcul des attributions de compensation, la conférence des maires du
11 juin 2015 a arbitré le principe du transfert, sur quatre ans et en quatre parts égales, des
excédents et des déficits des budgets annexes gérés en SPIC, « ces derniers constituant une
provision pour des investissements futurs ».
Cette démarche d’étalement dans le temps n’est pas favorable à la métropole. Ainsi,
le
résultat de clôture du budget assainissement de la commune de Rennes représentait un
excédent de plus de 4,5 M€ à reverser à la métropole. Dans sa réponse, l’ordonnateur précise
que cet étalement est mis en œuvre afin que ce reversement ne pèse pas trop sur la trésorerie
de la commune. Néanmoins, pour couvrir les restes à réaliser et les engagements en cours, la
commune de Rennes avait octroyé en 2015 une avance de trésorerie remboursable à la
métropole d’un montant de 3 M€ plus faible que celui de 4,5 M€ à reverser à la métropole.
La gestion des déchets
2.1.3.3.
Rennes Métropole mène une politique active en matière de gestion des déchets. La
métropole dispose actuellement de 18 déchèteries et de 5 plateformes de traitement. Le
rapport annuel 2013 sur le prix et la qualité du service public d’élimination des déchets
précise que la collectivité traite toujours les déchets de quelques installations communales
malgré le transfert intégral de la compétence à la communauté en 2001. Ce point, déjà relevé
lors du contrôle précédent, avait fait l’objet d’un engagement de régularisation.
L’
ordonnateur indique de nouveau que la situation reste en cours de régularisation
dans le cadre de la refonte du schéma métropolitain des déchèteries, qui serait mis en œuvre à
compter de juillet 2016. Ainsi, un bilan présenté à la conférence des maires de la métropole
du 21 mai 2015 montre que plusieurs déchèteries et plateformes de déchets verts ne sont plus
aux normes ou présentent des difficultés de circulation imposant la construction de quatre
équipements, la destruction de deux autres et la réhabilitation complète de quatre installations.
Par ailleurs, la métropole collecte en porte à porte et de manière hebdomadaire, les
déchets verts dans la commune de Rennes mais ne le fait pas dans les autres communes de la
métropole. Il en est de même de la collecte à la demande des encombrants.
L’ordonnateur précise que si le coût de 0,42 M€ de la première collecte est intégré à la
TEOM depuis plusieurs années, celui de la seconde de 81
000 € ne l’est que depuis 2016.
Enfin, la fiabilisation du fichier des redevables de la redevance spéciale, relevée lors
du précédent contrôle, doit encore être finalisée.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
13/57
2.2.
L’
ADMINISTRATION DE LA METROPOLE
2.2.1.
La mutualisation des services avec la commune de Rennes
La mutualisation des moyens et ressources
2.2.1.1.
La métropole ne dispose pas d’un schéma de mutualisation comme l’imposait avant
fin 2015, aux intercommunalités, la loi de réforme des collectivités territoriales (RCT) de
2010 et comme le rappelle la loi NOTRe de 2015.
L’ordonnateur a indiqué que la création
récente de la métropole n’avait pas permis de le mett
re en place, compte tenu des nouveaux
transferts de compétences. Une réflexion sur ce document est en cours depuis avril 2015.
Néanmoins, plusieurs mutualisations sont déjà mises en œuvre.
La mutualisation des services avec la commune de Rennes
2.2.1.2.
La démar
che de mutualisation des services communaux et communautaires s’est
traduite en juin 2010 par la signature d’une convention qui fixe les modalités juridiques,
opérationnelles et financières, notamment le transfert des agents par voie de mutation aux
services communs.
La chambre observe le caractère obsolète de cette convention sur plusieurs points :
absence d’adaptation à la référence légale (loi n°2010
-1563 du 16 décembre 2010 de réforme
des collectivités territoriales), périmètre incomplet du fait des évolutions intervenues en 2014
et 2015 dans les compétences et les mutualisations (directions générales et financières en
cours), non utilisation de la clé de répartition financière introduite dans la convention.
La convention distingue trois catégories de services concernés par la mutualisation. Le
rattachement de la catégorie 1
4
est inapproprié, la centaine d’agents municipaux concernés
ayant participé à des activités mutualisées pour moins de 1 % de leur temps de travail selon le
dernier décompte disponible (2013).
En outre, la répartition des coûts des locaux partagés (fluides, entretien, travaux,
assurances) reste perfectible, étant basée sur la propriété et non sur l’utilisation.
Enfin, le bilan annuel de la commission de suivi et d’évaluation est de bonne qualité
mais reste essentiellement financier. En effet, l’amélioration de la qualité de service évoquée
dans la convention et rappelée dans la loi précitée n’est jamais évaluée.
Dans sa réponse, l’ordonnateur indique qu’une actualisation de la convention est en
cours, et que l’absence d’évaluation formalisée de la qualité de service n’a pas empêché la
collectivité de réaliser des bilans ponctuels.
La mutualisation des services avec les autres communes de la métropole
2.2.1.3.
4
Cont
rôle de gestion, accueil téléphonique, gestion de projets, conducteurs, études, …
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
14/57
La métropole a mis en place une plateforme de services communs partagés avec
plusieurs autres communes et essentiellement à titre gracieux : groupement de commandes,
urbanisme (foncier, habitat, économique), engins et véhicules, assistances techniques
(système d’information et énergie) mise en place d’outils collaboratifs, numérisation et
système d’information géographique.
Cette mutualisation se traduit également par la mise en place d’un réseau d’échanges
entre les acteurs de différents domaines pour faciliter les coopérations.
2.2.2.
Les systèmes d’information (SI)
La direction des systèmes d’information (DSI) est mutualisée entre la métropole et la
commune de Rennes depuis 2010.
Les visites sur place, les études récentes et les documents produits lors du contrôle
révèlent le travail important mené au cours de ces dernières années pour faire converger les
environnements informatiques des deux entités et mettre en œuvre une architecture sécurisée.
Ils mettent toutefois en évidence des sujets insuffisamment avancés : faiblesse du
cadre de gouvernance, gestions de parcs informatiques à harmoniser ainsi que l’absence de
responsable de la sécurité des systèmes d’information.
En effet, trois structures essentielles au pilotage restent absentes en 2015.
La collectivité ne dispose toujours pas d’un schéma directeur des systèmes
d’information (SDSI). La métropole précise que «
l'élaboration d'un SDCI avait été inscrite
au programme de travail de l'administration mais arrêtée du fait de la mutualisation. La
priorité a été donnée à la convergence des systèmes d'information. Cette étape étant franchie,
le SDSI est en cours d'élaboration, ses axes stratégiques, qui permettront de réaliser les
arbitrages sur le plan de la charge de la DSI, sont actuellement en définition pour une
présentation en Direction Générale
» avant la fin de l'année 2015.
La collectivité n’a pas établi de plan de continuité informatique (PRI –
Plan de reprise
informatique) permettant de reprendre son activité en cas de sinistre induisant un temps
d’interruption de service avant la bascule vers un site de secours) ni, plus globalement d’un
plan de reprise d’activité (PRA) pour l’ensemble de ses missions.
Le service précise que la plupart des briques élémentaires nécessaires à la constitution
d’un PRI sont disponibles et qu’il convient maintenant de rédiger un document global et de
valider l’une des dernières composantes relative à la sécurisation du stockage des données et
applications.
La collectiv
ité n’a pas défini de politique de sécurité ni désigné de responsable de la
sécurité des systèmes d’information.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
15/57
Enfin, les services informatiques proposés aux autres communes de la métropole
restaient, mi-2015, peu nombreux : accès à la messagerie, au système informatique
géographique et à la gestion du droit des sols.
Dans sa réponse, l’ordonnateur indique vouloir désigner rapidement un responsable de
la sécurité des systèmes d’information, travailler en 2016 sur le schéma directeur, son cadre
de gouvernance et le plan de reprise informatique
, et également œuvrer à l’ha
rmonisation des
parcs de matériels qui devrait aboutir en 2017.
2.2.3.
Les structures dédiées aux contrôles
Créée le 1
er
septembre 2014, l’inspection générale rattachée au maire de Rennes et au
président de la métropole a été confiée à l’ancien directeur généra
l des services de la
commune.
Le champ de l’inspection devrait être ouvert au cadre métropolitain, les quatre
missions en cours ou achevées restant dans le champ des compétences communales.
La chambre relève également l’absence de programme semestriel d’a
udit pourtant
prévu et l’absence régulière des documents suivants
: commande expresse sous la forme
d’une lettre de mission formelle de l’un des ordonnateurs, document actant les décisions
finalement retenues, contradiction écrite prévue avec l’entité insp
ectée.
De son côté, la direction du contrôle de gestion est un service mutualisé de six agents,
rattaché à la direction générale « Finances et contrôle de gestion » de la commune. Cette
direction n’investit pas réellement des activités de contrôle de gest
ion. Compte tenu de son
expertise, ses missions auraient vocation à être plus fortement mutualisées et ne pas être
essentiellement consacrées aux aspects financiers de 130 associations subventionnées par la
commune.
2.3.
L
A GESTION COMPTABLE ET FINANCIERE
2.3.1.
La gestion budgétaire
L’information des élus
2.3.1.1.
Outre le budget principal, les comptes de la métropole comprennent, fin 2015, 12
budgets annexes dont quatre services publics industriels et commerciaux (SPIC).
Le calendrier budgétaire a été respecté concernant ses différentes étapes mais le
contenu du débat d’orientation budgétaire (DOB)
est nettement insuffisant au regard des
dispositions de l’article L. 2312
-1 du CGCT. En effet, le document ne présente ni les
engagements pluriannuels envisagés ni les budgets annexes.
En fonctionnement, les projets ayant des conséquences financières ne sont pas
mentionnés.
Ces informations, faisant partie intégrante des orientations budgétaires que le
législateur a souhaité fai
re porter à la connaissance de l’assemblée délibérante, répondent
d’ailleurs à un formalisme renforcé depuis la loi n° 2015
-991 du 7 août 2015.
De plus, le rapport annuel de l’ordonnateur joint au compte administratif demeure
relativement succinct. Le
document ne propose pas d’analyse approfondie des évolutions
relevées, d’examen de la dette ni d’information sur les principaux ratios financiers.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
16/57
L’information financière a toutefois été récemment renforcée par la présentation à
l’assemblée délibérante en
septembre 2015 d’une prospective financière 2015/2020 et d’un
plan pluriannuel d’investissement.
L’ordonnateur a par ailleurs indiqué qu’une refonte du débat d’orientation budgétaire
et du budget primitif avait été opérée en 2016, ces derniers offrant désormais une présentation
des projections de recettes et de dépenses par politique publique. Cette présentation sera
également retenue pour le compte administratif 2016. Enfin, si la présentation des budgets
primitifs et comptes administratifs du budget principal et des budgets annexes est conforme à
la maquette budgétaire, la présentation des décisions modificatives est perfectible.
Les taux d’exécution des budgets
2.3.1.2.
Si les taux de réalisation apparaissent satisfaisants au budget principal, ils sont faibles
en dépenses et recettes d’investissement au budget annexe Transports urbains.
Malgré l’importance des opérations d’investissement pour ce dernier, la métropole
n’utilise pas la procédure des autorisations de programme/crédits de paiement. Dans sa
répons
e, l’ordonnateur indique qu’une réflexion sera menée sur le sujet, comme l’encourage
vivement la chambre.
2.3.2.
La gestion comptable
Rattachement des charges et recettes à classer ou à régulariser
2.3.2.1.
En matière d’indépendance des exercices, l’ordonnateur est invi
té à poursuivre ses
efforts de rattachement des dépenses et des recettes tant au budget principal qu’au budget
annexe « Déchets ».
Le suivi du patrimoine
2.3.2.2.
Une analyse par sondage montre que les valeurs d’acquisition, les amortissements et
les valeurs net
tes comptables figurant à l’inventaire produit au 31 décembre 2014 ne
correspondent pas aux données du compte de gestion 2014. Les services de la métropole
reconnaissent que des écarts peuvent être constatés pour diverses raisons liées à l’histoire du
trai
tement de l’actif du budget transports.
Le suivi du patrimoine métropolitain gagnerait à un travail plus partenarial entre
l’ordonnateur et le comptable public.
Dans sa réponse, le comptable public indique qu’il sollicitera la métropole pour
recevoir
les flux d’inventaire du budget transports.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
17/57
Les provisions
2.3.2.3.
La politique des provisions est largement dépendante de la mise en place d’un suivi
des risques au sein de la collectivité. La liste des contentieux en cours ou achevés en 2014
produite par la collectivité comporte un certain nombre de contentieux en instance de décision
de justice, mais sans aucune estimation de la charge. Contrairement aux dispositions de
l’article R. 2321
-2 du CGCT, la métropole indique ne pas provisionner les charges liées aux
risques contentieux tant que les montants des demandes indemnitaires ne sont qu’estimatifs.
A la demande du comptable public, le président de la métropole a pris le 17 juin 2014
un arrêté autorisant de manière permanente les poursuites et fixant le
s seuils d’actions en
matière de recouvrement des recettes.
Le délai global de paiement
2.3.2.4.
Le délai moyen de paiement des factures de la métropole était de 27 jours en 2014,
moyenne proche du seuil légal maximal de 30 jours. Néanmoins 30 % des factures de la
métropole sont payés à plus de 30 jours. Par ailleurs, des intérêts moratoires sont rarement
acquittés par la collectivité.
Dans sa réponse, l’ordonnateur précise que la
dématérialisation des pièces
justificatives du paiement et la mise en place de la signature électronique permettront
d’améliorer ce délai.
2.3.3.
La situation financière de la métropole
Le pilotage financier
2.3.3.1.
Rennes Métropole n’a pas défini de pacte fiscal et fi
nancier avec ses membres. Ainsi,
l’utilisation des fonds de concours, possible en matière de soutien à l’investissement et au
fonctionnement des communes par la métropole, n’est pas mise en œuvre.
L’ordonnateur a
indiqué que ce pacte était implicite depuis le passage en TPU et la mise en place de la fiscalité
additionnelle au cours des années 2000. Cependant, les récents transferts de compétences
remettent d’actualité la question du pacte.
Par ailleurs, la programmation financière ne s’appuie pas sur un pl
an pluriannuel
d’investissement validé chaque année par l’assemblée délibérante. Si la métropole dispose en
interne d’une prévision des dépenses d’équipement pour les six prochaines années, cette
dernière n’est pas accompagnée d’un volet détaillant l’impac
t de ces projets en
fonctionnement et ne fait l’objet d’aucune diffusion à l’ensemble des élus.
Toutefois, dans le
cadre de la construction de la seconde ligne de métro, Rennes Métropole a élaboré en mars
2012 un document prospectif intitulé « Etude de faisabilité financière » présentant les
dépenses d’investissement pour le budget principal et le budget transports ainsi que leur
impact sur la section de fonctionnement. Ce document, enrichi des données concernant le
budget déchets, a fait l’objet d’une présentation synthétique à l’assemblée délibérante en
septembre 2015.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
18/57
La situation financière globale
2.3.3.2.
L’analyse consolidée des trois principaux budgets (Principal, Transports et Déchets)
montre une situation financière satisfaisante. L’excédent brut de fo
nctionnement est stable sur
la période et représente en moyenne plus de 32 % des recettes de gestion courantes
Entre 2011 et 2013, le fonds de roulement global consolidé demeurait très élevé en
raison des importantes disponibilités financières dégagées par le budget transports. Le
démarrage des travaux de la seconde de la ligne de métro et l’absence d’emprunt au budget
Transports expliquent la forte diminution du fonds de roulement global à la fin 2014.
La capacité d’autofinancement brute consolidée, bien
qu’en diminution de 9 % sur la
période s’élève à près d’un tiers des produits de gestion en 2014
La dette
2.3.3.3.
La dette consolidée de l’ensemble des budgets est stable sur la période examinée et
s’établit, en 2014, à moins d’une année de capacité d’autofinancement brute. L’encours se
répartit entre des emprunts à taux fixe à hauteur de 59 % et des emprunts à taux variable
classique pour 41 %.
La prise de compétence en matière d’assainissement change sensiblement le montant
de l’encours de la dette
en 2015. La métropole intègre, alors, un encours de dette de 41,4 M€
représentant 34 % de l’encours consolidé de la métropole.
Le budget principal
2.3.3.4.
La situation financière du budget principal est satisfaisante entre 2011 et 2014 (annexe
1). Toutefois, une progression de 21,3 % des charges, largement supérieure à celle de 11 %
des recettes, explique une érosion de l’excédent brut de fonctionnement sur la période.
2.3.3.4.1.
Les recettes de fonctionnement
Les produits de gestion courante ont progressé de 11 % entre 2011 et 2014, la période
étant marquée par une évolution de 18,3 % des produits flexibles issus notamment de la
fiscalité, au détriment des produits rigides qui baissent de 0,7 %.
La réforme de la taxe professionnelle a été favorable à la métropole, les recettes
fiscales nettes progressant dans leur ensemble de 23 % entre 2011 et 2014.
Cette évolution s’explique à la fois par une hausse des bases des taxes d’habitation et
de la taxe sur le foncier non bâti, respectivement de 16 % et 14 % entre 2011 et 2015 et par
une revalorisation des taux d’imposition de ces deux impôts de 10,3 % et 11 % durant la
même période.
S’agissant de la fiscalité des entreprises, les bases progressent de 12 % entre 2011 et
2015. Les taux d’imposition, relativement stables sur l
a période, progressent de 0,45 point en
2015 soit une hausse de 1,8 %.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
19/57
La hausse des ressources fiscales a, par ailleurs, largement compensé la baisse de 5 %
des dotations et participations institutionnelles. La contribution de la métropole au
redressement
des comptes publics représenterait, en 2018, une perte de revenus de 15,7 M€
par rapport à 2013, soit 7,3 % des produits de gestion de ce même exercice.
2.3.3.4.2.
Les dépenses de fonctionnement du budget principal
Les charges de fonctionnement du budget principal ont progressé de 21,3 % alors que
les recettes ont augmenté de 6,6 % de 2011 à 2014.
Ce décalage s’explique pour moitié par un
abondement supplémentaire de 5 M€ par an versé au budget Transports dans le cadre de la
construction de la seconde ligne du métr
o représentant un effort financier de 51,6 M€ pour la
seule année 2015.
Les charges à caractère général augmentent de 22 % en raison notamment des
dépenses liées à des frais d’honoraires dans le cadre de la mise en place de la SPL ainsi que
des remboursem
ents aux communes de frais d’entretien de voirie.
Les dépenses de personnels nettes des remboursements liés à la mutualisation avec les
services de la ville de Rennes progressent quant à elles de 19 %.
2.3.3.4.3.
La capacité d’autofinancement
La capacité d’autofi
nancement brute du budget principal diminue de 15 % entre 2011
et 2014 sous l’impact du financement annuel complémentaire de 5 M€ versé au budget
transports.
Cette dernière se maintient néanmoins à un niveau satisfaisant, représentant 24 %
des produits de gestion en 2014
La hausse de l’endettement du budget principal, et par conséquent des annuités de
remboursements en capital, explique une baisse de 20 % de la capacité d’autofinancement
nette.
2.3.3.4.4.
L’investissement du budget principal
Les dépenses d’investissement se sont élevées à 300,5 M€ entre 2011 et 2014 dont
près des deux tiers concernent des subventions d’équipement. Le financement de ces dépenses
a été assuré à 88 % par des ressources propres.
Les principales dépenses d’équipement ont
trait à des acqu
isitions foncières, des achats de matériel, des subventions d’investissement
concernant principalement le logement social, l’enseignement supérieur, les aides à la pierre
et les ZAC. La métropole verse également une participation à Réseau de Ferré de France dans
le cadre de la construction de la LGV.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
20/57
Le budget Déchets
2.3.3.5.
L’excédent brut de fonctionnement de ce budget (annexe 2) ne représente plus que 5
% des produits de gestion en 2014 contre 20 % entre 2011 en raison d’une baisse sensible des
recettes de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères dont le taux est passé de 8,43 % à
5,69 % depuis 2012.
Ce choix de la collectivité de diminuer la fiscalité s’est appuyé sur le
constat d’une faible progression des charges du service et d’une dynamiqu
e des bases
d’imposition.
La gestion de la trésorerie.
2.3.3.6.
Rennes Métropole a disposé de niveaux de trésorerie très élevés entre 2011 et 2013
s’élevant en moyenne à 160 M€ par an et provenant des importantes disponibilités financières
dégagées par le budget
Transports. Ces excédents de trésorerie n’ont donné lieu qu’à des
placements limités à 20 M€ en 2012 et pour une période de 7 mois.
L’ordonnateur a justifié cette gestion par le souhait de financer les importants
investissements réalisés à partir de 2014 dans le domaine des transports par un prélèvement
sur le fonds de roulement. Il a également précisé que ces excédents avaient été épuisés fin
2015.
L’impact de la métropolisation
2.3.3.7.
Les nouvelles compétences transférées au 1
er
janvier 2015 ne modifient pa
s l’équilibre
général de la section de fonctionnement de la métropole. En revanche, les dépenses
d’équipement liées aux compétences nouvelles transférées à la métropole s’élèvent à 244 M€
pour la période 2015-2020, soit une hausse de 47 % des dépenses init
iales d’investissements.
Les dépenses d’investissement de la métropole de Rennes s’élèveraient, ainsi, à 126,3 M€ par
an pour les six prochains exercices contre 85,6 M€ avant le transfert des nouvelles
compétences.
Dès lors, la prospective financière produite par la métropole en 2015 revoit à la hausse
l’endettement du budget principal, ce dernier passe de 115 M€ à 231 M€ après la
métropolisation et s’établirait, en 2018, à 264 M€ contre 173,8 M€ avant les transferts de
compétences. Ce niveau d’endettement
reste toutefois soutenable et atteindrait 6,6 années de
capacité d’autofinancement brut en 2018.
2.4.
L
A GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
2.4.1.
Présentation et stratégie
Présentation du service
2.4.1.1.
La direction générale des ressources humaines est un service fonctionnel mutualisé
dirigé par un directeur général commun. Le service compte 156,7 ETP et représente près de
3,3 % des effectifs de la commune, du CCAS et de la métropole pour une moyenne de
référence de 2,3.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
21/57
Dans sa réponse, l’ordonnateur a indiqué que la
direction des ressources humaines
incluait des services sans lien direct avec ses missions premières et notamment la direction de
la communication interne, de la documentation et des projets, rendant de ce fait difficile toute
comparaison avec une moyenne nationale.
Depuis fin 2014, la métropole, la commune de Rennes et le centre communal d’action
sociale disposent d’un comité d’hygiène et de sécurité, de conditions de travail ainsi que d’un
comité technique, communs.
Les documents de cadrage
2.4.1.2.
Dans le cadre du processus de mutualisation, la métropole et la commune de Rennes
ont établi une stratégie commune en matière de ressources humaines définie en mai 2012 dans
un document intitulé « contrat d’objectifs
- projet de service de la fonction RH 2012-2014 » et
fixant des objectifs en matière de lutte contre la précarité, d’égalité professionnelle, de qualité
de vie au travail et de formation continue.
Cette démarche s’est traduite par la signature de contrats de partenariats internes
associant la direction
des ressources humaines et l’ensemble des directions, déclinant pour
chaque secteur visé les objectifs généraux précités. Si de nombreuses actions ont été menées
par la direction des ressources humaines, le suivi effectif des contrats de partenariat avec les
autres directions paraît insuffisant. Ainsi, durant le contrôle, la direction des ressources
humaines n’a pas fourni les contrats de plusieurs directions générales et n’a pas produit des
documents de suivi de ces derniers à l’exception de tableaux d’ind
icateurs de pilotage par
direction retraçant notamment l’évolution des effectifs et de la masse salariale entre 2012 et
2014.
En l’absence de document, il est difficile de connaître avec exactitude le degré
d’avancement des objectifs en matière de ressour
ces humaines.
Les outils de gestion
2.4.1.3.
La direction des ressources humaines a mis en place des outils de pilotage de gestion
des emplois et des compétences mais ne dispose pas d’un véritable répertoire des métiers,
seule une liste des métiers exercés au sein des collectivités et des fiches de postes ayant été
établies. Sur ce point, l’ordonnateur a précisé s’appuyer essentiellement sur le répertoire du
CNFPT.
La direction dispose également de plusieurs tableaux de bord internes permettant
notamment le suivi de la masse salariale, des effectifs, des mouvements des agents et des
emplois vacants ou les départs en retraite. Néanmoins, en dehors du cycle annuel de la
préparation budgétaire, il n’existe pas de véritable dialogue de gestion fondé sur ces
indicateur
s. Dans sa réponse, l’ordonnateur a précisé que l'allocation depuis 2015 «
d'une
enveloppe de crédits à chaque pôle pour gérer les renforts et remplacements a permis de
responsabiliser les services opérationnels et de dynamiser le dialogue de gestion ».
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
22/57
2.4.2.
L’évolution des effectifs et des rémunérations
L’évolution des effectifs
2.4.2.1.
Les effectifs pourvus sur emplois permanents ont progressé de 4 % sur la période
2011-2014 (annexes 3 et 4) passant de 939,9 ETP en 2011 à 977,1 en 2014, soit 37 postes
permanents supplémentaires dont 20 correspondent, selon l’ordonnateur, à des créations
nettes d’emplois.
L’ensemble des effectifs globalisés de la commune et de la métropole progressent de
3,5 % de 2011 à2014, soit une augmentation de 139 emplois permanents en quatre ans, dont
86 créations nettes d’emplois
.
L’évolution des dépenses de
personnel
2.4.2.2.
Les dépenses globales de personnel augmentent de 11 % sur la période 2011-2014
(annexe 5) alors que la dépense nette à la charge de la métropole déduction faite des
personnels mutualisés avec la commune progressent de 19 %.
Si les charges afférentes aux salaires progressent de 14 % sur la période, la hausse de
9,3 % de la rémunération des personnels titulaires s’avère plus soutenue que celle de 4,6 %
des effectifs. L’ordonnateur a justifié ces évolutions par des revalorisations catégorielles
nationales.
Toutefois, les avancements d’échelon, accordés systématiquement à l’ancienneté
minimale, ainsi que la progression de 12,8 % des dépenses liées au régime indemnitaire
participent également à l’accroissement de la masse salariale.
La stabilité des dépenses de personnel contractuel est par ailleurs largement
compensée par une augmentation de 45,8 % des dépenses de personnels extérieurs.
L’évolution de l’absence au travail
2.4.2.3.
L’absentéisme tous motifs confondus diminue de 7 % entre 2011 et 2014. Les
absences pour maladie ordinaire des agents titulaires et non titulaires diminuent de 17 % sur
la même période. S’agissant des seuls titulaires, et selon les données fournies par
l’ordonnateur, les absences pour raison de santé s’établissent à un niveau la
rgement plus
faible que la moyenne de référence
5
.
La formation professionnelle
2.4.2.4.
La métropole dispose d’un plan de formation pluriannuel pour la période 2013
-2015.
Il est commun avec la ville de Rennes et le CCAS. Par ailleurs, un livret individuel de
formation (LIF) est disponible, depuis février 2009, sur le site du CNFPT au profit des agents
ou sous format papier auprès du correspondant formation.
Le nombre moyen de jours de formation par agent s’établit à 4 jours sur la période
2010-2014, contre une moyenne nationale de 2,64 jours en 2011.
5
Titulaires : 8,7 jours /agent en 2014 pour une moyenne de 23,6 jours en 2011. Sources
: Communautés d’agglomérations
(CNFPT/DGCL-bilans sociaux 2011-8
e
Synthèse nationale d
es rapports au CTP sur l’état des collectivités, fin 2011
- juin 2014.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
23/57
Le temps de travail annuel
2.4.2.5.
Le temps de travail des agents a été fixé par une délibération du 25 avril 2002 à 1
564,5 heures par an.
Cette durée du temps de travail, légale mais dérogatoire au regard du temps de travail
des agents de l’Etat fixé à 1 607 heures par an,
représente 35,5 heures non travaillées par
agent occupant un emploi permanent en 2014, soit plus d’une semaine de travail, et
l’équivalent de 21,5 postes
6
temps plein sur l’ensemble de l’établisse
ment. Le surcoût des
heures non travaillées pour la métropole représente un montant de de 0,76 M€
7
en 2014.
2.4.3.
Les autorisations spéciales d’absence
Les agents de Rennes Métropole bénéficient légalement
8
d’un régime d’autorisation
spéciale d’absences plus favorable que celui de la fonction publique d’Etat.
Ainsi la métropole accorde-t-
elle un jour d’absence pour le mariage d’un enfant du
conjoint ou d’un oncle ou tante, d’un neveu ou d’une nièce quand la fonction publique d’Etat
n’en accorde aucun. Il en est de même s’agissant du mariage d’un agent ou de l’un de ses
enfants pour lesquels la métropole accorde systématiquement trois jours de plus qu’aux agents
de l’Etat.
La collectivité n’a pas été en mesure d’indiquer le nombre de jours d’absences
constaté
en 2014 pour chaque type d’absence. Le logiciel de gestion des congés (e
-congés)
n’est déployé que pour la moitié des agents.
Dans sa réponse, l’ordonnateur s’est engagé à mettre en place un recensement des
autorisations spéciales d’absence afin d’exercer un meilleur suivi des jours d’absence.
2.4.4.
Le régime indemnitaire
Le régime indemnitaire de l’article 88 de la loi statutaire
2.4.4.1.
2.4.4.1.1.
Présentation du régime indemnitaire
Le régime indemnitaire des agents de Rennes Métropole est constitué de nombreuses
délibérations
9
prises entre 1999 et 2014. La multiplicité des délibérations combinée à une
absence de toilettage ne favorise pas sa lisibilité.
La collectivité n’a pas mis en place de régime indemnitaire spécifique mais transpose
les primes applicables à
l’Etat dans le respect des dispositions du principe de parité institué
par l’article 1
er
du décret 91-
875 du 6 septembre 1991. Par ailleurs, l’assemblée délibérante
fixe bien, dans les limites du plafond indemnitaire, la nature, les conditions d’attributio
n et le
taux moyen des indemnités applicables conformément aux dispositions de l’article 2 du décret
de 1991 précité.
6
42,5h X 977 ETP agents = 41 522,5 heures / 1607 = 25,8 postes.
7
Charges totales de personnel (charges de personnel interne
–
source ANAFI) en 2014 : 34 953 329
€
/ 977 agents = 35 776
€
coût moyen par agent x 26 postes = 930 176 €
.
8
Article 59 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984.
9
Une vingtaine de délibérations composent le régime indemnitaire.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
24/57
Toutefois, ce régime n’a pas fait l’objet de toutes les mises à jour suite à la
mutualisation des services puisqu’aucune délibération n’a
été prise pour transposer à Rennes
Métropole les dispositions relatives à l’astreinte décisionnelle applicable aux cadres de la
commune de Rennes à l’exception des services des Champs Libres ou du service de
valorisation des déchets ménagers. La métropole
s’est engagée à régulariser cette situation par
délibération lors d’un prochain conseil métropolitain.
2.4.4.1.2.
L’examen des arrêtés individuels et des fiches de paie
L’examen des arrêtés et des bulletins de paie sur l’année 2013, réalisé à partir d’un
échantillon d’une cinquantaine d’agents, montre que l’autorité investie du pouvoir de
nomination ne prend pas systématiquement des arrêtés individuels d’attribution de primes ou
ne les met pas à jour lorsque les situations des agents évoluent conformément aux dispositions
du décret de 1991 précité. Ainsi, plus du tiers des dossiers d’agents contrôlés ne disposait pas
d’arrêtés individuels pour le versement de leurs primes en 2013. Suite au contrôle,
l’ordonnateur a régularisé la situation de ces agents.
De même, les montants de primes figurant dans les arrêtés ne correspondent pas
toujours à ceux figurant sur les bulletins de paie. Ces incohérences proviennent du fait que
l’ordonnateur ne prend pas toujours de nouvel arrêté de primes lorsque la valeur du po
int
d’indice ou le barème de calcul fixé par voie règlementaire évolue. Il en est de même lorsque
l’agent change de grade sans pour autant que cette promotion ne modifie son régime
indemnitaire. Sur ce point, il est rappelé l’obligation de cohérence des pi
èces justificatives de
paiement avec la situation effective des agents.
Par ailleurs, des imprécisions ou des erreurs d’intitulés de primes ont été constatées
dans les bulletins de paie et dans les arrêtés individuels, contredisant les dispositions des
dé
libérations prises par la collectivité. Tel est le cas d’un agent ayant le grade de conservateur
de bibliothèque qui perçoit une indemnité scientifique des conservateurs du patrimoine et non
une indemnité spéciale des conservateurs de bibliothèque comme le prévoit pourtant la
délibération n°03-129 du 17 avril 2003.
Il en est de même s’agissant des techniciens
territoriaux dont les arrêtés individuels indiquent qu’ils ont perçu un complément
indemnitaire dénommé prime de janvier sur la base de la prime de service et de rendement
(PSR) et non sur la base de l’indemnité spécifique de service (ISS) comme le prévoit la
délibération n°05-477 du 15 décembre 2005.
Pour certains administrateurs territoriaux, il est apparu que les arrêtés individuels
prévoyaient un versement de la prime exceptionnelle (CIAA 2013) sur la base de la prime de
rendement contrairement aux dispositions de la délibération n°07-188 du 16 mai 2007
disposant que le CIAA est prélevé pour les administrateurs sur l’IFTS ou l’IFR (indemnité de
fonction et de résultat).
Enfin, l’analyse des fiches de paie a fait apparaître le versement irrégulier de primes.
Sur ce point, l’ordonnateur a indiqué que les sommes trop versées avaient été
recouvrées auprès des agents concernés en attendant la régularisation de leur situation et que
des contrôles complémentaires avaient permis de régulariser d’autres situations.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
25/57
2.4.5.
La gestion des contractuels
Les contrats d’une trentaine d’agents ont fait l’objet d’un examen.
Si Rennes Métropole assure une publicité de ses emplois créés ou vacants,
l’établissement n’a pas pris de délibérations autorisant le recrutement de certains agents sur
les emplois permanents. De plus, la référence à la déclaration de vacance figurant dans les
contrats est très sommaire. Si la majorité des contrats examinés visent le numéro de
déclaration de vacance, la date de cette déclaration de vacance n’est pas précisée. Pour trois
contrats, la mention relative à la déclaration de vacance était absente.
L’examen des dossiers a également mon
tré que la mise à jour des arrêtés individuels
des agents titulaires au regard de leur avancement pouvait être encore améliorée
10
.
Enfin, il apparaît que certains contractuels recrutés sur emplois permanents pour faire
face à une vacance temporaire
d’emploi ont été renouvelés au
-delà du délai légal.
2.4.6.
Les collaborateurs de cabinet
Le maire de Rennes et le président de Rennes Métropole disposent depuis 2008 d’un
directeur de cabinet commun. Les membres des cabinets respectifs conservent en revanche
une activité exclusive sur chaque collectivité et restent rémunérés intégralement par chacune
d’elle. Le nombre de collaborateurs de cabinets à la métropole est conforme aux dispositions
règlementaires en vigueur.
Cependant, le cumul d’activité pour un collaborateur de cabinet n’a pas fait l’objet de
la part de l’intéressé d’une demande d’autorisation préalable auprès de la commune de
Rennes, son employeur principal contrairement aux dispositions de l’article 4 du décret 2007
-
658 du 2 mai 2007.
Des manquements ont également été constatés lors du recrutement par voie
contractuelle d’un collaborateur de cabinet. En effet, l’absence de mention relative au temps
de travail dans l’arrêté de recrutement de l’intéressé en date du 22 mai 2014 est contraire aux
disp
ositions de l’article 3 du décret n° 88 du 15 février 1988 qui impose que les conditions
d’emploi, et notamment le temps de travail, soient précisément décrites.
Ce manquement ainsi que les imprécisions
11
des dispositions de l’arrêté de recrutement
précité ne permettent pas un contrôle de la liquidation de son régime indemnitaire fixé par
l’arrêté de Rennes Métropole du 25 septembre 2014 qui précise pourtant qu’il sera versé au
prorata du temps de travail. L’agent concerné a d’ailleurs perçu, pour le mois
de juillet et le
mois d’août 2015, une somme complémentaire au titre de son régime indemnitaire sans que la
collectivité n’ait pris d’arrêté modificatif dans ce sens.
10
2 dossiers non mis à jour sur un échantillon de 30 dossiers.
11
L’arrêté du 25/05/2014 prévoit qu’à la rémunération principale «
s’ajoutera le régime indemnitaire prévu par les délibérations
des conseils de district et d’agglomération, auquel est appliqué un pourcentage dans la limite de 90 %
».
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
26/57
3.
LES RELATIONS AVEC LES TIERS
3.1.
L
ES RELATIONS AVEC LES ASSOCIATIONS
3.1.1.
Le niveau de soutien de Rennes Métropole aux associations
Les subventions de fonctionnement aux associations et autres personnes de droit privé
représentaient 6,41 % des dépenses de fonctionnement en 2014. Ces versements ont concerné
environ 190 associations pour un m
ontant total de 14,4 M€. La prévision budgétaire présentée
dans les notes de cadrage pour l’élaboration des budgets primitifs a été respectée sur la
période et le montant des subventions pour les exercices 2015 et 2016 est gelé.
La chambre a plus particulièrement examiné les subventions et cotisations versées à
douze associations en 2013 et 2014.
3.1.2.
Les demandes de subventions et leur instruction
La métropole, qui n’a pas de service dédié aux associations, ne dispose pas d’un
intranet permettant de centrali
ser les demandes et d’assurer un suivi transversal des concours
attribués aux associations.
Avant toute présentation en bureau, les projets de délibérations et les conventions s’y
référant sont soumis à une présentation en commission et à un visa juridique et financier par
le service des assemblées puis de celui des finances, selon un circuit clairement établi.
L’ordonnateur précise que la métropole n'intervient que ponctuellement dans le
soutien aux associations, dans le cadre de ses politiques publiques et selon des critères propres
définis pour chaque politique. Le versement et le contrôle de ces subventions sont gérés par
les services concernés et un suivi régulier est réalisé par la direction du contrôle de gestion.
Néanmoins, la procédure d
’instruction est peu ou pas formalisée par les services.
L’attribution des subventions n’est pas régie par des critères préétablis.
3.1.3.
Les conventions
L’objet des conventions
3.1.3.1.
L’objet de deux conventions, sur la vingtaine examinée, suscite des
interrogations.
3.1.3.1.1.
L’association Notre atelier commun (NAC)
La convention
12
conclue en 2013 pour 50
000 € puis prolongée en juin 2014 pour
40
000 € confie des missions d’études relatives à l’avenir de la faculté Pasteur et du moulin
d’Apigné.
12
«
Mettre en place une préfiguration et étudier la faisabilité de la mise en oeuvre par NAC d'expérimentations sur les sites «
Moulin d'Apigné » et « Pasteur » et de définir un plan d'actions assorti d'un calendrier, d'estimations financières et de principes
de montages juridiques envisageables, précisant le rôle et la participation de chaque partenaire. En particulier, les conditions de
mise à disposition des sites ultérieurement à cette phase exploratoire devront être précisées (travaux préalables éventuels,
conditions d'accueil du public, duré
e limitée dans le temps, …) et nécessiteront par conséquent la mise en place de nouvelles
conventions ».
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
27/57
Même si l’association et la métropole s’en défendent, ces missions d’études se situent,
pour partie
13
, dans le domaine concurrentiel et auraient dû faire l’objet d’un marché public,
par exemple sous le couvert de l’ancien article 35 du code des marchés publics, comme
l’illustrent les documents produits par l’association
14
.
En outre, ces missions interviennent hors du périmètre de compétences de la
métropole puisqu’elles concernent des équipements communaux.
La présidente de l’association précise que la ville de Rennes
a repris les conclusions de
ces études et a désigné un opérateur sur le bâtiment Pasteur, rentrant ainsi après ces deux
années d'expérimentation active, dans un schéma classique et normé.
Rennes Métropole précise que la démarche mise en œuvre se voulait i
nnovante.
3.1.3.1.2.
L’association Place des débats
Dans le cadre d’une convention
triennale
2014-2016,
Rennes Métropole a renouvelé
son concours financier à l’association
Place des débats
qui gère la revue
Place publique
15
.
La subvention annuelle versée à l’association est de 0,15 M€ soit 0,82 M€ depuis
2009. Elle a représenté, selon les années, entre 60 et 80 % des produits de fonctionnement de
l’association.
L’aide publique par revue vendue s’est élevée à 35 € sur la période, alors que
son prix de vente était de
10 € par numéro.
Le président de l’association précise que la revue a pour ambitions d’être un outil de
communication et un organe d'expression, notamment pour révéler la vitalité intellectuelle de
la métropole. Il reconnaît également que les sujets traités échappent souvent aux compétences
de la métropole.
L’ordonnateur, dans sa réponse, considère que la revue présente toutefois un intérêt
public. Son prédécesseur la présente comme «
un outil de rayonnement de l’agglomération
».
Pourtant, aucun élé
ment dans la convention ne souligne l’intérêt public de la
publication. Par ailleurs, la métropole ne demande aucune contrepartie à ce soutien financier
et n’intervient pas sur les thèmes traités.
L’intervention de l’établissement s’apparente de fait au soutien d’une activité
économique
16
, ce que reconnaît du reste le président de l’association. Or ce type d’aide relève
de la règlementation
17
européenne des aides dites de « minimis
» qui le limite à 0,2 M€ sur
une période de trois ans sauf s’il s’agit de la
compensation d’une obligation de service
public
18
, ce qui n’est manifestement pas le cas.
13
Réalisation d'études techniques permettant de préciser la faisabilité des propositions : diagnostics techniques, estimation
financière des travaux, …
14
Des plans d’architectes, des devis, un calendrier de phasage des opérations d’aménagement et un rapport d’accessibilité et
de sécurité.
15
«
Rennes et Saint-Malo -
La
revue urbaine » selon la page de garde. Une autre revue existe sur Nantes.
16
Au sens ou
l’a rappelé récemment le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) dans sa circulaire du 14
septembre 2015 : «
Une activité économique se définit comme la mise sur le marché d'un bien ou d'un service, quelle que soit
la rentabilité de cette activité
».
17
Règlements européens du 15 décembre 2006 puis n° 1407/2013 du 18 décembre 2013.
18
Comme le rappelle la circulaire du 18 janvier 2010 du Premier ministre sur le sujet.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
28/57
L’ordonnateur précise dans sa réponse avoir évoqué avec l’association la perspective
d’une diminution de la subvention de 0,15 M€ à 0,1 M€ pour l’exercice 2016. L’as
sociation a
annoncé, en février 2016, qu’à la suite de la réduction des aides publiques, la revue allait
cesser sa publication courant 2016.
Le format et la durée des conventions
3.1.3.2.
Conformément à l’article 10 de la loi du 12 avril 2000, la métropole conven
tionne
systématiquement avec toute association percevant une subvention annuelle de plus de
23 000
€ et utilise un modèle de convention
-cadre.
La durée maximale recommandée pour les conventions pluriannuelles d’objectifs
signées entre l’Etat et les associ
ations est de quatre ans
19
. Cette recommandation est appliquée
par la métropole pour la plupart de ses conventions à l’exception de celles conclues avec le
comité d’action sociale des employés communaux (CASDEC) et de l’office de tourisme
communautaire.
La convention passée avec le CASDEC est tacitement renouvelée depuis 2000. Si les
missions ont peu évolué, la durée de la convention, la qualité des acteurs, la rédaction de
certains articles et la participation complémentaire récente au financement partiel
d’un agent
imposent une mise à jour du contrat.
La convention triennale 2008-
2010 signée avec l’office de tourisme communautaire a
été prolongée à trois reprises en 2011, 2012 et 2013 sans qu’une justification n’ait pu être
produite par les services.
Les procédures de contrôle mises en oeuvre par la métropole
3.1.3.3.
Les conventions analysées comportent classiquement des clauses traitant des contrôles
pouvant être exercés par la collectivité
: transmission du rapport d’activité, des comptes
certifiés et du rapport du commissaire aux comptes au-
delà d’un seuil de subven
tion.
Pour l’ensemble du panel, les montants et les calendriers de versements prévus sont
respectés, sous réserve des situations ponctuelles suivantes.
Premièrement, pour la convention signée avec la mission locale (2012-2014), le
versement était réalisé en une seule fois de janvier à mai et non mensuellement comme cela
était prévu dans le contrat.
Deuxièmement, l’imputation de plusieurs subventions se fait sur des comptes
inappropriés. Ainsi, la subvention versée à l’association CASDEC a été imputée a
u compte
6474 et non au compte 6574, cette subvention correspondant à la part « activités et
fonctionnement
» de l’association. Le versement à la mission locale, est imputé en totalité au
compte 628 à compter de l’exercice 2014. Une grande part de la cotis
ation est toujours
utilisée pour le fonctionnement de l’association, l’autre servant à régler le loyer, imposant
deux imputations différentes.
19
Circulaire n° 5193/SG du 16 janvier 2007 relative aux subventions de l'Etat aux associations et conventions d'objectifs.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
29/57
Troisièmement, les deux conventions successives relatives à la mission locale
précisent que l’augmentation
de la subvention ne pourra être supérieure à celle instituée au
sein de la m
étropole pour ses dépenses de fonctionnement. Cela n’
est pas le cas en 2014.
Les conventions de la métropole fixent généralement une liste d’objectifs mais ceux
-ci
ne comportent
pas toujours de critères d’évaluation. Seul un tiers des associations du panel en
comporte. Les rapports d’activité des autres structures présentent les réalisations de l’année
sans les confronter à des objectifs chiffrés.
Enfin, l’analyse du panel montre
que trois associations disposaient en fin d’exercice
d’une trésorerie de plus de 200 jours de charges d’exploitation.
Les subventions en nature
3.1.3.4.
Si la liste des concours attribués par la métropole sous forme de prestations en nature
ou de subventions e
st annexée au compte administratif, les aides en nature ne font pas l’objet
d’une valorisation ce qui ne permet pas de connaître le montant total des aides accordées à des
tiers.
Les mises à disposition de locaux par la métropole ne concernaient, en 2015, que cinq
associations. Les conventions d’occupation ont pu être produites par les services pour trois
d’entre elles mais aucune ne mentionnait la valeur locative estimée des biens. Par ailleurs, la
valorisation des locaux mis à disposition ne figure pas dans les comptes des associations.
3.1.4.
L’information des élus et des citoyens
En vertu des articles L. 2131-11 et L. 5211-36 du CGCT, « sont illégales les
délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l’affaire
qui en
fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires
». Le règlement
intérieur du conseil métropolitain ainsi que les notes de synthèse adressées aux élus rappellent
ces dispositions législatives.
Pourtant, ces dernières ne sont pas toujours respectées. Les élus membres de conseils
d’administration d’associations participent aux votes d’attribution de subventions les
concernant ou se font représenter à cette occasion. En outre, ces élus sont quelquefois
rapporteurs des délibérations concernées.
La chambre constate que la métropole ne dispose pas de la liste des élus participant à
titre personnel à la gouvernance d’organismes subventionnés. La tenue d’une telle liste
améliorerait la gouvernance de la collectivité et la transparence des décisions.
Dans sa réponse, l’ordonnateur précise qu’au
-
delà des actions d’information que mène
déjà la métropole, un courrier sera adressé prochainement aux élus pour attirer, de nouveau,
leur attention sur ces sujets.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
30/57
3.2.
L
A DELEGATION DE SERVICE PUBLIC TELECOM
La métropole de Rennes a attribué en 2007 pour une durée de 22 ans une concession
pour la réalisation et l’exploitation de son réseau de communications électroniques à haut
débit à un consortium réuni au sein de la société Rennes Métropole Telecom.
3.2.1.
Le contrôle et la connaissance de la délégation
Rennes Métropole exerce un contrôle régulier et précis sur les prestations réalisées par
son délégataire.
L’examen des procès
-verbaux des comités de suivi montre que ces derniers se
sont réunis conformément aux dispositions contractuelles et ont donné lieu à de nombreux
échanges. Par ailleurs,
l’information fournie par le délégataire se révèle conforme aux
exigences des articles 38 et 39 du contrat.
L’article 20 du contrat précise que le concessionnaire s’en
gage au respect
d’indicateurs de qualité. Si le nombre d’incidents rencontrés chaque année sont bien cités
dans le rapport, le délégataire ne fait pas toujours état des autres indicateurs précisés au
contrat concernant le taux de disponibilité de l’infrast
ructure
20
,
les délais de livraison des
services et la garantie de temps d’intervention et de rétablissement
21
. Ces délais, précisés à
l’annexe 3 du contrat, font pourtant l’objet d’un engagement chiffré du délégataire. Sur ce
point, l’ordonnateur a indiqué qu’une réflexion était en cours avec le concessionnaire pour
définir et mettre en œuvre des indicateurs clés de performance.
3.2.2.
L’économie du contrat
L’économie du contrat s’avère avantageuse pour le délégataire. Le plan d’affaires de
ce dernier prévoit un résultat net cumulé de 26,4 M€. Le montant des investissements s’élève
à 37,7 M€ dont 7,39 M€ sont financés par la métropole de Rennes soit 19 % du m
ontant
prévisionnel des travaux.
Selon le plan de charge, le délégataire devait dégager un excédent annuel à partir de
2011 et apurer son déficit cumulé à partir de 2015. Finalement, le déficit cumulé a été apuré
dès 2012.
La contrepartie financière pour la métropole semble, en revanche, modeste. Si le
délégataire doit s’acquitter des redevances d’occupation du domaine public sur lequel il est
implanté, l’article 28.2 précise que le concédant met à disposition du concessionnaire les
fourreaux existants,
ou à venir, nécessaires à la mise en œuvre du réseau.
Par ailleurs, le mode de calcul de la clause d’intéressement, détaillé à l’article 32 du
contrat et modifié par l’ avenant n°8, ne conduit à reverser à la métropole qu’une faible part
des bénéfices con
statés à fin 2014. La métropole a, ainsi, bénéficié d’un intéressement de 0,4
M€ depuis 2007 soit seulement 8 % des bénéfices complémentaires réalisés par la
concessionnaire sur la même période
22
.
20
Seulement cité en 2014.
21
Seulement cités en 2011.
22
Résultat prévisionnel cumulé fin 2014 :-
1,033 M€, Résultats cumulé constaté
: 4,015 M€
;
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
31/57
Si l’ordonnateur a rappelé dans sa réponse les incertitudes
pesant sur le secteur des
télécommunications dans les prochaines années, les excédents constatés à ce jour auraient pu
le conduire à renégocier sa clause d’intéressement.
4.
L’EXERCICE DES COMPE
TENCES
4.1.
L
ES ZONES D
’
AMENAGEMENT CONCERTE
(ZAC)
4.1.1.
Les ZAC, outils
de la stratégie d’aménagement
La chambre a retenu un échantillon de quatre zones d’aménagement concerté (ZAC)
extrait des 11 ZAC recensées au sein des 16 opérations d’aménagement de la métropole
(annexe 6).
Ces opérations, ainsi que celles de la commune de Rennes sont suivies par le service
des opérations d’aménagement (SOA), mutualisé et rattaché à la direction générale de
l’aménagement urbain de la métropole.
La chambre relève que l’affectation des ZAC à la commune ou à la métropole dépend
de choix
d’opportunité et de zonages géographiques, sans critère formellement établi.
Contrairement à la commune, la métropole a historiquement privilégié la concession comme
mode de gestion. Une seule ZAC est pilotée en régie au niveau de l’EPCI. Le service SOA
conserve néanmoins une expertise interne en gérant certaines ZAC communales en régie.
Depuis sa mutualisation en 2010, l’environnement de travail du service s’est
complexifié (densification des études d’impact, approfondissement des processus de
concertatio
n) et son périmètre d’activité s’est étendu. Il assurait, mi
-2015, la gestion de
66
opérations contre 58 en 2010. Parallèlement l’effectif du service est resté stable autour de
10 ETP. Malgré cette mutualisation, des pratiques différentes et peu formalisées persistent en
fonction de la collectivité donneuse d’ordre.
Il en est ainsi des pratiques en matière de
rémunération des avances, du choix de mode de gestion, des participations en nature, du
traitement des primaires et du phasage des opérations.
En conséquence, les primaires
23
, dont la définition peut d’ailleurs varier selon
l’opération et la collectivité, sont généralement imputés aux bilans aménageur pour la
métropole tandis qu’ils ne le sont qu’exceptionnellement dans le cas de la commune.
S’agiss
ant du phasage des opérations, la métropole appréhende plutôt les ZAC dans le
cadre d’un aménagement d’ensemble d’une zone géographique donnée (la Courrouze). La
commune préfère sectoriser l’aménagement des zones (ZAC de Beauregard, Beauregard
-
Quincé, Portes de Saint-
Malo pour l’aménagement de la partie nord
-ouest de la ville), ce qui
ne va pas parfois sans poser des problèmes de cohérence globale qui l’amènent alors à adapter
le périmètre des ZAC (regroupement des ZAC Ropartz et Rochester au sein de la ZAC
Maurepas-Gayeulles).
23
Une ZAC se caractérise notamment par la définition d’un périmètre d’aménagement, d’un programme de cessions de
charges foncières (c’est
-à-
dire de terrains à commercialiser) et d’un programme des constructions publiques. La réalisation de
certaines de ces constructions est confiée aux aménageurs via les traités de concessions, qui tiennent leur propre bilan rendant
compte des missions confiées. D’autres constructions, bien que prévues au dossier de réalisation de la ZAC mais pas aux
traités de concessions, sont directement réalisées et prises en charge par la collectivité au titre de son budget principal.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
32/57
Enfin, la métropole dispose d’une programmation pour la constitution de réserves
foncières, qui ne figurait pas dans la programmation pluriannuelle des investissements (PPI)
transmise lors de l’instruction.
4.1.2.
L’équilibre économique
La maîtrise des dépenses
4.1.2.1.
La métropole a mis en place une politique d’acquisitions foncières pré
-opérationnelles.
En amont de la création des ZAC, elle procède à la constitution de réserves dans les secteurs à
développer, ce qui permet d’optimiser les coûts d’acquisition et de limiter les risques liés à la
mise en œuvre du droit de délaissement dévolu aux propriétaires.
L’article L. 311
-
4 du code de l’urbanisme définit par ailleurs le principe de
financement des équipements publics d’une manière limitative
car « lorsque la capacité des
équipements programmés excède les besoins de l’opération, seule la fraction de coût
proportionnelle à ces besoins peut être mise à la charge de l’aménageur
».
Ainsi, seul le coût des équipements publics correspondant aux besoins des futurs
habitants ou usagers de la zone peut être imputé à l’aménageur.
A cet effet, la collectivité procède, dans le dossier de réalisation, à la décomposition
du programme des équipements publics, entre équipements dédiés spécifiquement à la ZAC et
équipements qualifiés de « primaires » répondant aux besoins plus larges du secteur à
aménager
24
.
Les modalités de prise en charge des primaires présentent une double difficulté
d’affichage et de répartition du financement.
La déclinaison faite du texte par la collectivité ne
permet pas d’assurer l’affichage complet de ses engagements financiers.
En effet, les primaires sont la plupart du temps réalisés sous maîtrise d’ouvrage de
l’aménageur.
Dans le cas d’Eurorennes, les primaires
25
sont ainsi pris en charge par la commune de
Rennes. Ils ne figurent donc pas au bilan de l’opération, ni au budget de la métropole, alors
qu’ils participent de fait à l’aménagement porté par celle
-ci. Aucun document ne permet à
l’assemblée délibérante de
disposer du coût global des équipements.
24
La définition des « primaires
» au sens de la collectivité s’apparente à celle donnée par l’article R340
-5 du code de
l’urbanisme (relatif aux fonds d’aide attribués dans les départements d’outre
-mer) : les équipements de viabilisation primaire y
sont définis comme les « équipements structurants dont la réalisation ou le renforcement ne sont pas directement induits par
une opération d’aménagement ». Transposé au cas de la collectivité, il s’agit des équipements d’infrastructure (voirie et rés
eaux
divers no
tamment), voire de superstructures nécessaires à l’aménagement de la ZAC mais dont l’intérêt ou l’utilité dépasse le
seul cadre du secteur à aménager.
25
Exemple
: requalifications d’une partie de la rue de l’Alma et de la rue de Chatillon ou de la rue Gin
guené.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
33/57
Par ailleurs, le classement en primaire d’un équipement, ou la quote
-part qui y est
affectée, résulte en l’absence de définition légale et de délibération ad hoc, d’options arrêtées
au cas par cas par la collectivité. Pour Eurorennes, le bilan aménageur ne participe pas au
financement des primaires évoqués infra, malgré l’intérêt de ces équipements pour
l’opération.
A la Courrouze, les superstructures telles que les locaux d’associations ou les
équipements scolaires sont exclues du périmètre des primaires et sont programmées pour être
réalisées directement par les collectivités, sans participation de l’aménageur prévue à ce jour.
A l’inverse, parmi les infrastructures primaires, seules les voies de bus en site
propre
sont financées à 100 % par la collectivité, bien que réalisées par l’aménageur. Toutes les
autres infrastructures sont réputées dédiées à la ZAC et donc prises en charge par le seul bilan
aménageur et réalisées sous sa maîtrise d’ouvrage
26
. Or, l’in
térêt de ces nouveaux
équipements au-delà de la zone aurait pu être envisagé.
Selon les choix effectués, la prise en charge des primaires, voire l’absence de prise en
charge, peut ainsi contribuer à l’allègement du bilan aménageur et donc in fine à la min
oration
des participations amenées par la collectivité.
Les ressources mobilisées
4.1.2.2.
La mise à disposition aux opérations des biens acquis dans le cadre de la politique
foncière de la collectivité s’effectue au cas par cas. La collectivité précise que les a
pports en
nature sont effectués notamment en vue de permettre aux opérations de réaliser les objectifs
du plan local de l’habitat.
Les participations d’équilibre à verser sont estimées à plus de 25 M€ en 2014.
4.1.3.
La maîtrise des risques
Le financement des opérations
4.1.3.1.
L’article L. 1523
-2-4 du CGCT prévoit pour le financement des opérations déléguées
que « [les] avances [de trésorerie] font l'objet d'une convention approuvée par l'organe
délibérant du concédant et précisant leur montant, leur durée, l'échéancier de leur
remboursement ainsi que leur rémunération éventuelle ».
Les conventions analysées indiquent seulement que les avances doivent être
remboursées avant une date limite sans qu’un échéancier ne soit prévu.
En outre, l’absence de rémunération des
avances pénalise la trésorerie du budget
principal de la métropole et allège d’autant les charges imputables aux bilans des ZAC de
coûts. Le coût de ce portage est évalué à 0,45 M€ en 2014.
Les engagements juridiques de la collectivité
4.1.3.2.
Le régime juridiqu
e des concessions d’aménagement implique que le concessionnaire
assume une part significative du risque économique de l'opération.
26
Cf. programme des équipements publics au dossier de réalisation.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
34/57
La chambre a examiné les traités de concession de trois ZAC (annexe 7), au regard de
cinq critères : prise en charge du défic
it éventuel de l’opération, conditions de partage de
l’excédent, modalités de prise en charge des biens invendus en fin d’opération, définitions des
cas de renégociation et modalités de révision de la participation d’équilibre.
Il apparaît que la collectivité assume le risque de déficit. En revanche, il ne lui
incombe pas systématiquement de racheter à l’aménageur les biens invendus en fin de
concession. Enfin, il n’y a pas de critère de renégociation de la concession et les traités
ouvrent la possibilité
de faire évoluer, sans limitation précise, la participation d’équilibre du
concédant, sauf dans le cas particulier de la Courrouze, en raison de la présence d’une grille
d’évènements circonscrivant l’évolution de celle
-ci à des cas précis.
L’aménageur ass
ume donc contractuellement des risques limités.
L’ordonnateur précise que les risques ne peuvent être imputés «
sans limitation à la
charge de l’aménageur
», à défaut de devoir « augmenter considérablement les capitaux
propres [des] concessionnaires ». Il ajoute que face aux incertitudes créées par la
jurisprudence européenne, le dispositif législatif français a évolué au cours des années 2000 et
qu’en conséquence les risques contractuels sont à appréhender au vu de ce contexte.
L’information des élus
4.1.3.3.
A la lecture des documents produits par la métropole, trois constats sont relevés.
Le niveau d’information varie selon le mode de gestion. Pour les opérations
concédées, les CRAC sont globalement satisfaisants et conformes aux dispositions légales. Si
l’information financière est riche, les documents n’apportent toutefois guère d’indications sur
le respect des délais de réalisation, et en particulier sur l’impact des aléas opérationnels sur la
date de fin des opérations. En outre, les montants initiaux, prévus au dossier de réalisation, ne
sont pas repris dans les CRAC, ce qui rend difficile la lecture de l’évolution des dossiers,
d’autant plus que les explications littérales se bornent à analyser les seules variations
annuelles.
La fiche signalétique de la seule ZAC en régie rappelle les montants du dossier de
réalisation. En revanche, l’information rassemblée dans cette fiche est plus limitée que celle
des CRAC. Essentiellement à usage interne, elle ne permet pas de compenser les limites de
l’information p
résente dans les comptes administratifs des budgets annexes concernés (seuls
les flux de l’année écoulée sont retranscrits), présentés à l’assemblée délibérante.
Pour appréhender l’effort métropolitain sur l’ensemble des ZAC, l’information reste
perfectib
le. Ainsi, il n’existe pas de document récapitulant les engagements globaux de la
collectivité comprenant notamment la valorisation globale des primaires et des participations,
ainsi que le montant total des emprunts portés par l’ensemble des ZAC.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
35/57
Enfin, la mise à jour des données est parfois tardive sur les ZAC en régie. Pour les
ZAC concédées, les dates de dépôt des versions définitives des CRAC n’ont pu être
communiquées. Il apparaît ainsi que certains CRAC sont produits, dans leur version
définitive, après la date prévue
27
. Les traités de concession prévoient une remise des CRAC
définitifs, généralement en mai ou juin de l’année N+1, sous peine de pénalités qui ne sont
pas appliquées.
4.2.
L
ES TRANSPORTS PUBLICS
4.2.1.
Le périmètre des transports
Présentatio
n de l’offre de transport
4.2.1.1.
La métropole de Rennes exerce les compétences d’autorité organisatrice des transports
urbains (AOTU) sur son territoire depuis le 1
er
janvier 2015. Le service des transports en
commun de l’agglomération de Rennes (STAR) dessert l
e territoire des 43 communes
membres avec 65 lignes de bus ainsi qu’une ligne de métro de 9,4 kilomètres. La métropole
assure également la gestion de 70 lignes de transports scolaires et organise le transport des
personnes à mobilité réduite via le service Handistar.
Le réseau fait l’objet d’une délégation de service public auprès de la société Keolis
depuis le 1
er
janvier 2006, reconduite au 1
er
janvier 2013 pour 5 ans.
Le STAR propose depuis 2013 un service de location de vélo de longue durée. Celui-
ci complète le service de location de vélo en libre accès dénommé Velostar géré par un
contrat de prestation de services attribué depuis 2009 à la société Keolis.
L’ensemble
du réseau de lignes régulières, hors services spéciaux, assurait le transport
de 77 millions de passagers en 2014. Le périmètre de compétence de l’AOTU a été modifié
deux fois depuis 2010, Rennes Métropole ayant intégré la commune de Laillé en 2012 et cinq
nouvelles communes au 1
er
juill
e
t 2014.
La métropole de Rennes a débuté la construction d’une seconde ligne de métro dans
l’axe Nord
-est/sud-Ouest en 2014. Sa mise en service est prévue en 2019.
La pertinence du PTU
4.2.1.2.
Le périmètre des transports urbains (PTU) de la métropole correspond au périmètre de cette
dernière. La pertinence du PTU s’apprécie au travers de l’évaluation de l’attractivité de son
territoire et des déplacements opérés sur celui-ci. Il convient à cet effet de distinguer le
territoire de l’autorité organisatrice des transports urbains, comprenant la ville centre et ses
communes membres, de l’aire urbaine qui recouvre une zone beaucoup plus large mais dont
l’activité économique demeure orientée vers la mé
tropole.
Selon les données disponibles datant de 2010
28
, la moitié des actifs de l’aire urbaine de
Rennes
29
travaillait et résidait sur le territoire de la métropole.
27
Exemple
: pour Eurorennes, le CRAC de l’exercice 2013 est daté de novembre 2014, celui de
l’exercice 2014 est daté de juillet 2015, dans sa version provisoire.
28
Sources : AUDIAR.
29
Aire urbaine : 670 000 habitants, 301 000 actifs, 156 000 résidant et travaillant à Rennes Métropole.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
36/57
Compte tenu du nombre d’actifs travaillant à Rennes Métropole mais résidant en
dehors de celle-
ci (56 000), le périmètre des transports urbain couvre 70 % des actifs de l’aire
urbaine et parait donc correctement dimensionné.
Les récentes extensions de périmètre opérées en 2012 et 2014 ont accru le territoire de
la métropole de 13 % mais sa po
pulation de seulement 3 %. L’intégration de cinq nouvelles
communes en 2014 n’a d’ailleurs généré qu’une recette complémentaire de 0,137M
€ pour un
surcoût d’exploitation du réseau estimé à 1 M€.
L’ordonnateur a indiqué que l’extension du PTU exigerait un
élargissement de la
métropole actuelle ou bien la création de syndicats de transports en périphérie auxquels
pourraient adhérer de nouvelles communes.
L’intermodalité
4.2.1.3.
De nombreuses actions ont été conduites afin de faciliter l’intermodalité entre les
différents réseaux de transports présents sur le territoire de la métropole.
L’intermodalité s’appuie notamment sur une convention signée en 2003 et reconduite
depuis entre la SNCF, Rennes Métropole, le département d’Ille
-et-Vilaine et la région
Bretagne, p
ermettant à l’usager d’accéder aux trois réseaux STAR, Illenoo et TER avec un
même titre de transport.
Ces tarifs combinés s’accompagnent depuis 2007 du système Korrigo, billettique
partagée entre les réseaux gérés par la métropole, le département et la région.
La métropole dispose, en lien avec le réseau TER, d’un système d’information
multimodale dénommé BreizhGo permettant de connaître via internet et une application
mobile les informations concernant les horaires des différents réseaux. Ce système ne propose
toutefois pas de service de billetterie permettant aux usagers d’acheter l’intégralité de leurs
titres de transports pour les trajets souhaités.
4.2.2.
Le plan de déplacements urbains
Présentation
4.2.2.1.
Rennes Métropole dispose depuis 2007 d’un plan de déplacements urbains (PDU)
couvrant la période 2007-
2017. Ce document, régissant l’organisation du transport des
personnes et des marchandises, la circulation et le stationnement dans le périmètre de
transports urbains, a été réalisé en régie sur la base de groupes de travail associant de
nombreux acteurs du territoire.
Son élaboration n’a toutefois pas pu s’appuyer sur le bilan du précédent plan de
déplacements dont l’évaluation n’a pas été réalisée.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
37/57
Par ailleurs, les données chiffrées du plan de déplacements datent de l’enquête ménage
de 1999. La communauté d’agglomération n’a procédé à une nouvelle enquête statistique
qu’en 2007, soit après l’élaboration du document. L’ordonnateur a expliqué ce déca
lage par le
souhait de la métropole de disposer de données statistiques complètes avant l’ouverture de la
ligne de métro puis en 2007 après quelques années de fonctionnement afin d’évaluer son
impact sur les habitudes des usagers des transports. Il a, par
ailleurs, rappelé le coût d’une
enquête ménage s’élevant entre 0,8 et 1 M€ et expliquant, ainsi, son choix de ne pas en
réaliser plus souvent.
En conséquence, le PDU était déjà obsolète sur certains points lors de son adoption.
Tel était le cas des objectifs fixés en matière de parts modales par la voiture et le vélo pour
2017, que l’enquête ménage de 2007 a révélé comme déjà atteints lors de l’adoption du plan
de déplacements urbains. Ce décalage risque de se reproduire sur la période 2018/2028
puisque Rennes Métropole a prévu de réaliser la prochaine enquête ménage en 2018, après
l’adoption du prochain plan de déplacements urbains.
Le contenu du PDU
4.2.2.2.
Si le PDU aborde les principales problématiques liées aux transports, les objectifs
définis demeurent imprécis et rarement chiffrés.
Ainsi l’axe 2, intitulé «
la multimodalié dans les transports en commun : une
opportunité pour plus de performance et de complémentarité », ne donne aucun élément
concret quant aux actions envisagées avec les autres AOTU sur le territoire, à savoir la région
et le département. Il indique simplement que des partenariats sont notamment mis en place
pour la rénovation des gares et des haltes ferroviaires.
S’agissant des parcs relais, le PDU ne donne aucune précision quant au
nombre de
places manquantes et donc à créer. Il en est de même pour le volet visant à réduire l’usage de
la voiture et des deux roues (axe 4) qui ne fixe aucun état des lieux et aucun objectif de
réduction du trafic routier à l’horizon 2017.
De même, l’impact de la seconde ligne de métro, investissement majeur d’une valeur
2010 de 1,2 Md€ HT, n’est pas abordé dans le document, ce dernier ne faisant qu’évoquer
succinctement le projet de réalisation de cet équipement à l’horizon 2018.
L’ordonnateur a justifié cette omission par le fait que les arbitrages n’étaient pas
arrêtés sur ce projet au moment de l’élaboration du PDU.
Le choix d’étendre le réseau de métro paraissait toutefois déjà largement acté en 2006
puisque la SEMTCAR avait débuté les études préalables et que les travaux de réalisation ont
débuté pendant la phase d’exécution du PDU.
Concernant le financement des actions, l’article 28 de la loi LOTI dispose que le PDU
est accompagné d’une étude des modalités de son financement et de
la couverture des coûts
d’exploitation des mesures qu’il contient.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
38/57
Si le document propose en annexe une estimation financière des principaux projets
portés par le plan, leur mode de financement n’est que très succinctement abordé.
L’ordonnateur évoque simplement le principe d’une hausse du versement transport et des
ventes de titres à hauteur de 4 M€.
Enfin, la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement
urbains
impose aux agglomérations de plus de 100 000 habitants la réalisa
tion d’un compte
déplacements en annexe du plan de déplacements urbains. Ce document doit proposer une
estimation des ressources affectées aux transports terrestres de voyageurs dans une aire
géographique donnée. Le dernier compte déplacements établi par l
’agence AUDIAR en 2011
porte sur les données de la période 2003-
2006 et n’était donc pas disponible lors de
l’élaboration du PDU 2007
-2017.
Dans sa réponse, l’ordonnateur a fait part des difficultés
rencontrées par les autres AOTU compétentes sur le territoire pour isoler les inscriptions
budgétaires liées aux transports de voyageurs sur l’aire géographique de Rennes rendant
l’exercice somme toute assez théorique.
Le suivi du PDU
4.2.2.3.
Le PDU prévoyait la mise en place d’un comité de pilotage associant les prin
cipaux
maîtres d’ouvrages (Rennes Métropole, le département, la région et l’Etat) devant se réunir
tous les ans pour évaluer le niveau de réalisation de leurs actions. Ce comité n’a pas été mis
en œuvre. L’ordonnateur a précisé que les acteurs de ce comité
se rencontraient déjà par
ailleurs et qu’il n’avait pas été jugé opportun de créer un nouvel organe de pilotage.
Le suivi du PDU s’appuyait par ailleurs sur la mise en place d’un observatoire des
déplacements confié à l’agence de développement AUDIAR cha
rgée de réaliser les tableaux
de bord annuels. Cette dernière a produit en décembre 2012 un premier tableau de bord
définissant 5 ans après le vote du plan de déplacements urbains les indicateurs nécessaires à
son suivi.
A défaut de données chiffrées présentes dans le PDU, ce document propose une
comparaison de la situation à fin 2011 au regard des derniers éléments disponibles en 2007 et
non une véritable analyse de l’écart entre les résultats constatés et les objectifs de Rennes
Métropole. Ce document a été actualisé en juin 2015.
L’évaluation et la révision du PDU
4.2.2.4.
Le PDU n’a pas été actualisé ou révisé à ce jour et n’intègre donc pas de volet portant
sur l’évaluation des émissions de CO2 et autres gaz à effet de serre prévue par la loi.
Par
délibération du 23 février 2013, le conseil communautaire a décidé de confier l’évaluation du
plan de déplacements urbain à deux cabinets qui ont transmis leurs études à l’ordonnateur en
février 2015. La synthèse de ces documents conclut au caractère trop général et consensuel du
PDU et propose un certain nombre de recommandations pour l’élaboration du prochain.
L’évaluation a néanmoins permis de constater que la majorité des 70 actions envisagées avait
été démarrée à ce jour, seules huit d’entre elles n’av
aient pas reçu de commencement
d’exécution.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
39/57
4.2.3.
La situation financière de la fonction transports
Le coût global
4.2.3.1.
L’analyse des charges et des recettes d’exploitation consolidées du budget
« Transports » et des comptes du délégataire, après neutralisation des flux réciproques
,
montre
que la fonction transports demeure largement excédentaire entre 2011 et 2014. Cet excédent
provient de la subvention annuelle versée depuis 2011 par le budget principal au budget
annexe transports s’élevant à 51,6 M€ en 2015 et
permettant de financer à partir de 2014 les
travaux de la seconde ligne de métro
Les coûts d’exploitation sont couverts à près de 64 % par des recettes provenant du
versement transports, de 23 % par les recettes de tarification (23 %) et de 13 % par, le budget
de la collectivité.
Toutefois, le budget annexe ne comptabilise pas les charges de personnel d’un million
d’euros de la direction chargée des transports. Elles sont imputées à tort au budget principal.
Le budget annexe « transports »
4.2.3.2.
Le budget « transports
» largement excédentaire sur l’ensemble de la période permet
de reconstituer jusqu’en 2013 un important fonds de roulement (annexe 8). L’excédent brut de
fonctionnement, en progression de 8 % sur la période, représente en moyenne 43,7 % des
recettes de gestion.
Ces importantes disponibilités financières ont été principalement constituées par les
recettes liées au versement transport dont le taux a été porté à 2 % en 2014 et dont le
rendement de 117,8 € par habitant est nettement plus élevé que la moyenne de 99 € relevée
dans les agglomérations de même taille.
Par ailleurs, le budget annexe « transports
» a bénéficié également d’une subvention
annuelle du budget principal dont le montant a progressé chaque année de 5 M€ pour
représenter 51,6 M€
en 2015.
L’ordonnateur a indiqué que ce choix de disposer d’une capacité d’autofinancement
importante avant le démarrage des travaux avait été dicté par le souci de contenir la dette du
budget « transports
» à 600 M€ en 2019. L’ordonnateur a précisé que le versement d’une
subvention de fonctionnement au moyen d’une hausse progressive de la fiscalité permettait
d’anticiper les importants surcoûts de fonctionnement liés à la mise en service de la ligne b.
L’investissement et l’endettement
4.2.3.3.
Les dépenses d’équipement s’élèvent à 466,8 M€ entre 2011 et 2014 dont 218,9 M€
pour la seule année 2014 (annexe 9). Près d’un quart de ces dépenses concernent les
versements effectués au mandataire pour la construction de la seconde ligne de métro.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
40/57
L’autofinancement
et les autres fonds propres dégagés sur la période ont largement
permis de financer les dépenses d’investissement sans avoir recours à l’emprunt. Le budget
« transports
» ne comptabilisait aucune dette à la clôture de l’exercice 2014. Les emprunts liés
à la construction de la première ligne de métro ont été remboursés en 2010.
Le coût de la seconde ligne de métro
4.2.3.4.
4.2.3.4.1.
Le montant des investissements
Par délibérations du 20 décembre 2007, le conseil communautaire de Rennes
Métropole actait la faisabilité du pro
jet de seconde ligne de métro sur la base d’un dossier
d’aide à la décision. Cette ligne, d’une longueur totale de 14 km et comptant 15 stations, doit
permettre de desservir à l’horizon 2019 l’axe nord
-est/sud-ouest, en lieu et place de la ligne de
bus n°9, et de transporter en 2020 près de 30 millions de voyageurs supplémentaires.
Sur la base des études pré-opérationnelles conduites par la SEMTCAR dans le cadre
d’une convention de maitrise d’ouvrage déléguée, le conseil communautaire s’est prononcé
favorablement sur le plan de financement du projet par délibération du 29 mars 2012. A cette
occasion, le conseil a été destinataire d’une étude de faisabilité financière détaillée du projet
déclinant les dépenses d’investissement à venir ainsi que leurs impact
s en exploitation tant
pour le budget transports que le budget principal pour la période 2013 à 2040.
Le coût total de l’opération s’établissait à 1 194 M€ HT (valeur HT janvier 2010) dont
1 123,3 M€ HT concernaient la phase de travaux.
Le financement de
ce projet repose à 41 % sur l’autofinancement, à 39 % sur
l’emprunt et à 20 % sur les subventions. Le coût net des travaux s’élève à 888 M€ (HT valeur
2010) pour Rennes Métropole.
4.2.3.4.2.
L’impact sur le plan pluriannuel d’investissement
Pour la seule période
2013 à 2023, l’étude de faisabilité financière estime les dépenses
d’investissement liées à la construction de la ligne b à 1
605,7 M€ TTC
.
La métropole prévoit,
en outre, une dépense d’équipement de 267,1 M€ TTC sur la même période soit une dépense
totale de 1
872,8 M€ TTC sur 10 ans. Les autres dépenses d’équipement concernent
essentiellement le renouvellement du matériel roulant ainsi que la construction du nouveau
centre de dépôt de bus prévue en fin de période pour un montant moyen annuel de 24,3 M€.
Ces investissements sont financés à 40 % par emprunt à hauteur de 654,20 M€ sur la
période 2013-2023.
Selon ce scénario, l’endettement maximal du budget «
transports » devait être atteint
en 2018, date à laquelle l’encours s’élèverait à près de 600 M€, la capacité d’endettement
maximale étant de 12,9 ans pour le budget « transport » et de 8,2 ans pour les trois budgets
consolidés.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
41/57
4.2.3.4.3.
L’impact du projet en exploitation
Le plan de financement
4.2.3.4.3.1.
L’analyse du plan de financement de la seconde ligne de métro de mars 2012 montre
que les perspectives de recettes fiscales liées aux impositions des ménages ou des entreprises
sont prudentes au regard de la progression des bases déjà constatée depuis 2011.
Concernant les emprunts, l’étude se fonde sur des taux d’emprunt à 25 ans de 6 % soit
un niveau nettement plus élevé que les taux actuellement constatés. Mi-2015, Rennes
Métropole avait levé la première tranche de 50 M€ d’un emprunt total de 300 M€ au
taux fixe
1,803 % ainsi qu’un emprunt bonifié de 100 M€ indexé sur le livret A+0,60 point.
Par ailleurs, le montant de la subvention versée au délégataire n’a progressé que de
2,75
% entre 2010 et 2014, soit moins rapidement que les 3,5 % retenus par l’ét
ude.
En revanche, la participation versée par le budget « transports » au délégataire va être
concernée par la prise en charge par Rennes Métropole de l’augmentation de 3 points de la
TVA à taux réduit représentant à elle seule une progression de 2,6 % de la somme versée en
2015, hors revalorisation contractuelle. Cette participation risque également d’être touchée à
court terme par les pertes financières enregistrées par le délégataire depuis la mise en place de
la nouvelle délégation de service public.
L’actualisation du plan de financement
4.2.3.4.3.2.
L’actualisation de la prospective financière présentée au conseil de métropole en
septembre 2015 confirme l’équilibre général du plan de financement de la ligne b du métro à
l’horizon 2020.
Les projections réalisées
s’appuient toutefois sur des hypothèses d’évolution des
charges nécessitant de la part de Rennes Métropole un effort de gestion important dans les
prochaines années se traduisant notamment par une très forte maîtrise de ses charges de
fonctionnement.
Ain
si, s’agissant du budget général, les dépenses de personnel ne progresseraient que
de 1,6 % par an prenant uniquement en compte l’effet GVT et d’éventuelles mesures
catégorielles. Les charges à caractère général doivent quant à elles rester globalement stables
en valeur absolue jusqu’en 2020, cet objectif étant atteint notamment par une baisse
significative de 0,5 M€ des subventions versées aux associations.
S’agissant des recettes, le budget principal ne pourra pas bénéficier d’une nouvelle
hausse d’impô
t en 2016 identique à celle votée en 2015 comme le plan de financement de
2012 le prévoyait, l’ordonnateur ayant fait le choix de ne pas revaloriser les taux jusqu’en
2020. Le document table également sur une progression des bases du versement transport de
plus de 3 % par an après 2017 quand celles-
ci n’ont évolué que de 2 % par an depuis 2011, et
que le taux plafond est déjà atteint. Sur ce point, l’ordonnateur a précisé que les projections
tablaient sur une reprise économique en 2015, ce que semble confirmer la progression du
produit du versement transports de 4,3% lors de cet exercice.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
42/57
Selon les projections de l’ordonnateur et dans l’hypothèse du respect des conditions
précédemment énoncées, l’endettement de la métropole resterait soutenable à l’horizon
2020,
l’encours consolidé du budget principal et du budget transports s’élevant à 909 M€ contre
810
M€ initialement pour une capacité de désendettement prévisionnelle de 8,2 années.
4.2.4.
La délégation de service public
Le service des transports urbains est géré en délégation de service public par la société
Keolis. Titulaire d’un contrat de délégation de service public pour la période du 1
er
janvier
2006 au 31 décembre 2012, cette dernière a été à nouveau choisie pour le contrat de
délégation couvrant la période du 1
er
janvier 2013 au 31 décembre 2017. Le service de
transports dénommé Handistar et délégué à la société SRTS, filiale de Kéolis, pour la période
de 2007 à 2012 est intégré au contrat de délégation de service public actuel et sous-traité à la
même société.
L’analyse des contrats.
4.2.4.1.
4.2.4.1.1.
Le rapport annuel du délégataire
Conformément aux dispositions contractuelles, le délégataire produit chaque mois un
rapport d’information et transmet chaque année un rapport d’activité.
Ces derniers sont
conformes aux
stipulations de l’annexe 15 du contrat à l’exception de l’établissement d’une
comptabilité analytique permettant d’apprécier les charges des différentes activités assurées
par le délégataire distinguant notamment le métro, le bus et le vélo. Si ces documents sont
transmis par voie électronique au délégant, une synthèse de ces éléments pourrait être
utilement insérée au rapport.
De même, l’absence de permanence des méthodes entre les rapports de la précédente
délégation et ceux réalisés sous l’empire du nou
veau contrat ne permettent pas toujours une
lecture aisée des données. Tel est le cas de l’offre globale kilométrique par ligne qui n’intègre
plus les kilomètres techniques et qui propose un regroupement des lignes de bus différent
d’une période à l’autre
rendant toute comparaison impossible.
Une comparaison entre les
exercices nécessite un retraitement des données.
D’une manière générale, le rapport ne fournit que très peu d’explications sur les
évolutions constatées et se limite à une présentation chiffrée des indicateurs demandés au
contrat sans fournir quelques clefs de compréhension au lecteur.
Ainsi les rapports pourraient proposer, en concertation avec le délégant, une
comparaison des résultats du réseau avec les autres réseaux de transports au moyen de ratios.
4.2.4.1.2.
L’économie du contrat
Le mécanisme contractuel
4.2.4.1.2.1.
L’économie du contrat repose sur le versement d’une contribution financière
forfaitisée dont le montant est fixé à l’avance et revu selon une formule basée sur des indices
d’évolution des charges et des consommables. A cette recette fixe s’ajoutent également une
contribution financière non forfaitisable liée au remboursement des impôts acquittés par le
délégataire ainsi que des recettes diverses contractuelles (intéressement, partage du risque).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
43/57
La contribution forfaitaire de la métropole a progressé de 11 % entre 2011 et 2014. Si
le poids de cette dernière diminue depuis 2011, elle couvre encore plus de la moitié des
charges d’exploitation du délégataire des réseaux STAR et Handistar confondus
en 2014, ce
denier étant à lui seul financé à hauteur de 95,5 %.
Ce mécanisme forfaitaire, et donc déconnecté des résultats financiers du délégataire,
permet à Rennes Métropole de connaître à l’avance le montant de la subvention versée et se
révèle avantageux lors des deux premières années du nouveau contrat de DSP, le délégataire
ayant alors enregistré des pertes d’exploitation.
Par ailleurs, la négociation du contrat de délégation pour la période 2013-2017 a fixé
pour la période à venir un taux de prise en charge décroissant des charges de fonctionnement
par Rennes Métropole passant de 54,1 % en 2013 à 48,9 % en 2017.
L’évaluation de ce dispositif sur l’exercice 2014, en comparaison des clauses
applicables dans le précédent contrat, montre que la métropole a économisé un peu plus de
0,2 M€ sur le seul exercice 2014 En effet, le maintien d’un taux de contribution de 54,1 %
applicable en 2013 aurait conduit au versement d’une contribution de 56 M€ à laquelle se
serait ajouté un versement au titre du partage du risque de 0,2
M€.
Ces dispositions compensent d’ailleurs le fait que l’article 43 du contrat de délégation
prévoit que le seuil de partage du risque des pertes de recettes ait été abaissé au profit du
délégataire.
Les clauses d’intéressement
4.2.4.1.2.2.
L’article 23.1.3 des contrats de délégation prévoit la mise en place d’un système
d’intéressement et de pénalités visant à inciter le délégataire à respecter ses engagements en
matière de qualité de service. Onze critères qualité sont ainsi évalués chaque année et peuvent
donner lieu au versement d’un bonus maximum de 0,7
M€ HT au plus ou l’application d’un
malus de 1,4
M€ HT. Ce mécanisme existait déjà dans le précédent contrat.
Toutefois, les montants plafond et plancher n’ont pas évolué depuis 2005. Ain
si, si
l’intéressement pouvait représenter en 2005 plus de 2,5 % des recettes de gestion du service,
celui-ci ne représentait plus que 1,6 % en 2014. Il en est de même du malus dont le montant
maximum représentait 5,1 % des recettes de gestion en 2005 contre 3,1 % en 2014.
L’examen des recettes perçues entre 2011 et 2014 montre que les montants des bonus
demeurent peu élevés et par conséquent peu incitatifs, ceux-ci représentant une recette
moyenne de 0,3
M€ soit moins de 0,8 % des recettes de gestion
cumulées sur la période.
Les résultats financiers du délégataire
4.2.4.2.
Les comptes du délégataire se dégradent entre 2011 et 2014. Si la précédente
délégation s’est clôturée par un excédent cumulé de 2,6 M€ (Star et Handistar), les deux
premiers exercices du nouveau de contrat de délégation se traduisent par un déficit cumulé de
-
1,85 M€.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
44/57
L’analyse du compte de résultat de la seule délégation de transports urbains
concernant le STAR montre une progression plus rapide des charges d’exploitation que des
recettes. Si en 2011 et 2012, le délégataire bénéficie de recettes supérieures aux objectifs
contractuels pour un niveau de dépenses proche des prévisions, les exercices 2013 et 2014
sont marqués à la fois par un léger dépassement des dépenses prévisionnelles d’e
xploitation
ainsi que par un niveau de recettes inferieur de plus de 6 % aux objectifs initiaux.
Ces mauvais résultats s’expliquent à la fois par une hausse des coûts d’exploitation
consécutifs à la revalorisation de l’offre de service faite par le délég
ataire dans le cadre du
renouvellement de la DSP et par le tassement de la fréquentation du réseau n’ayant pas permis
d’atteindre le niveau de recettes fixé au contrat.
En effet, si en 2014, les recettes commerciales progressent de 2,9 % par rapport à
20
13, ces dernières restent inférieures de 2,5 M€ aux prévisions contractuelles, contre
-
performances portant uniquement sur la vente d’abonnements, inférieures de 19 % aux
objectifs.
Cette moins-
value de recettes pour l’exploitant est par ailleurs accentué
e par le fait que
le nouveau contrat de DSP fixe un niveau de validation mensuel des abonnements pour
déclencher tout financement compensatoire, limitant de fait le niveau de recettes liées aux
gratuités sociales.
4.2.5.
Le coût du service
L’analyse du coût
4.2.5.1.
Les
coûts d’exploitation du service, rapportés aux kilomètres parcourus ou au nombre
de voyages réalisés, progressent respectivement de 7,7 % et 8,7 % en 2011 et 2014.
Ces derniers demeurent toutefois inférieurs aux coûts constatés sur les autres grands
réseaux de transports urbains
30
.
Cette hausse des charges d’exploitation est par ailleurs compensée par une
augmentation des recettes tarifaires lesquelles couvrent en moyenne 34 % des coûts du
service plaçant la métropole dans la moyenne de référence (36,4 %
31
.
-).
La politique tarifaire
4.2.5.2.
Les tarifs sont revus à la hausse chaque année et progressent en moyenne de 2 points
en sus de l’inflation. Cette progression moyenne recouvre une grande disparité d’évolution,
l’abonnement mensuel pour les 27/64 ans progressant de 11,2 % et l’abonnement annuel de
plus de 15 % entre 2011 et 2014.
Malgré cette hausse régulière, les tarifs pratiqués demeurent, dans leur ensemble,
conformes à la moyenne constatée des autres réseaux de taille comparable.
30
STAR
: 5,01 € au km contre 6,7 € en moyenne au km, STAR
: 1,34 € /voyage contre 1,30 €/voyage en moyenne. Source
:
Agglomérations de plus de 400 000 H
abitants, sources GART, l’année 2013 des transports urbains.
31
Source : GART.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
45/57
Cette politique tarifaire a permis aux recettes commerciales de progresser de 16 % sur
la période alors même que la fréquentation du réseau n’a augmenté que de 7,5 % de 2011 à
2014.
A l’inverse, Rennes Métropole n’a pas mis en place de tarification progressive en
fonction du revenu des usagers. La tarification proposée, outre les réductions tarifaires
classiques liées au statut ou à l’âge de l’usager propose également une gratuité totale des
transports aux personnes justifiant de revenus modestes.
Le nombre de voyages effectués à titre gratuit a progressé de 11,8 % entre 2011 et
2014, soit un rythme plus rapide que la fréquentation générale du réseau sur la même période.
Ces derniers représentent en 2014 plus de 26,5 % des voyages réalisés dans l’année contre
24,5 % en 2010, soit un taux largement supérieur à la moyenne des réseaux de transports
(12,2 % en 2013)
32
.
Les recettes compensatoires versées par le délégant au titre de la tarification sociale,
incluant la gratuité et les réductions tarifaires, ont progressé de près de 25 % entre 2011 et
2014 (7,3 M€ en 2011, 9 M€ en 2014) et représentent plus de 20 % de l’ensemble des recettes
tarifaires du délégataire pour 2014.
Ce taux élevé de gratuité sociale explique que, malgré la hausse régulière des tarifs, les
recettes
par voyages (0,45 € en 2013) ne soient pas plus élevées que la moyenne de référence
(0,47 € en 2013)
33
.
Dans sa réponse, l’ordonnateur a indiqué que le conseil métropolitain du 25 février
2016 avait décidé de mettre en place en janvier 2017 une tarification progressive à trois
niveaux de réduction.
4.2.6.
La qualité du service et la performance du réseau
L’offre de service
4.2.6.1.
Les indicateurs tenant à l’offre de service garantie par le délégataire sont satisfaisants.
Les données de suivi de la maintenance des matériels concédés montrent que
l’entretien des bus et du métro est conforme aux exigences contractuelles.
De plus, l’offre kilométrique, à savoir le nombre de kilomètres planifiés chaque année
par le service pour l’ensemble de ses moyens de transp
orts, est de 47,6 km par habitant en
2012 soit un niveau plus élevé que la moyenne constatée pour les réseaux de même taille
(37 km/habitant)
34
.
La production kilométrique est par ailleurs conforme aux objectifs de la
délégation.
Enfin, la vitesse commerci
ale du réseau est élevée et s’établit à 21,3 km/heure pour le
bus et 32 km/heure pour le métro. En comparaison, la Cour des comptes dans son rapport
public annuel de 2015 avait constaté une vitesse moyenne des réseaux de transports de 12 à
16 km/heure en zone urbaine et de 18 km en zone périurbaine.
32
Sources GART, la tarification des réseaux de transports urbains en 2013.
33
Sources : GART 2013.
34
Agglomérations de plus de 400
000 Habitants, sources GART, l’année 2012 des tr
ansports urbains.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
46/57
La fréquentation et l’utilisation du réseau
4.2.6.2.
La fréquentation du réseau a progressé de 7,6 % entre 2011 et 2014 (annexe 10). Cette
évolution doit néanmoins être tempérée par un changement méthodologique en 2014 ayant
fait passer le taux de non validation des titres de 10 à 12 %
35
. A méthodologie égale, la
progression du nombre de voyages est de 5,3 % sur la période et de seulement 0,9 % entre
2013 et 2014.
Par ailleurs, la fréquentation du réseau est inférieure aux données contractuelles.
L’écart entre les objectifs et les voyages réalisés est passé de 2 % en 2013 à 4 % en 2014. Le
contrat de délégation de service public achevé fin 2012 n’incluait en revanche aucune
projection de fréquentation.
L’ordonnateur exp
lique ce taux de fréquentation inférieur aux prévisions par la baisse
du coût des carburants, la hausse du chômage sur la métropole, une urbanisation plus faible
que prévue et la hausse du taux de fraude.
Malgré ce ralentissement de l’évolution de la fréq
uentation, les performances du
réseau, de 181 voyages par habitant en 2013, restent proches de la moyenne de référence de
192 voyages par habitant.
Le réseau, très étendu, explique en revanche que la productivité
exprimée en voyages par kilomètre de 3,8 est inférieure à la moyenne de référence de
5,1 voyages par kilomètre.
La qualité du service
4.2.6.3.
4.2.6.3.1.
Les objectifs de qualité
Les objectifs fixés sur les dix critères de qualité fixés par le contrat sont pour la plupart
atteints pour les exercices 2012 à 2014. En revanche, la ponctualité des deux lignes
Chronostar garantissant aux usagers un passage de bus toutes les 7 minutes n’est, pour le
moment, pas évaluable. L’ordonnateur et le délégataire ont précisé travailler à la mise au
point d’une méthode de contrôle
sur ce point.
4.2.6.3.2.
Les relations avec les usagers
Le délégataire est tenu de réaliser deux enquêtes de satisfaction par an. La
méthodologie retenue par les enquêtes de satisfaction a évolué entre les deux contrats. Si de
2007 à 2012, le délégataire mesurait la satisfaction des usagers en insatisfaits, plutôt satisfaits
et satisfaits, les enquêtes suivantes notent le degré de satisfaction sur une échelle chiffrée
rendant, ainsi, les comparaisons difficiles. En 2014, 64 % des clients attribuent à la STAR une
note supérieure à 15/20 et 95,7 % pour Handistar.
35
Le taux de non validation vise à prendre en compte à la fois les voyages effectués sans validation
de titre et le phénomène dit de « repasse
» consistant à laisser à la disposition d’un autre voyageur un
titre encore en cours de validité.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
47/57
Les réclamations, les suggestions ou les plaintes des usagers peuvent être transmises
par voie électronique, courrier, téléphone, entretien à l'agence ou en retirant une fiche contact
auprès d'un conduc
teur…. Le formulaire papier indique un délai de réponse sous 10 jours
dont le suivi est assuré par un outil informatique depuis février 2015. Le nombre de
réclamations orales ou écrites reste stable sur la période et près de 78
% d’entre elles ont reçu
une réponse écrite sous 10 jours.
Le contrat de délégation prévoyait la mise en place en 2013 d’un centre de relations
clients ainsi que d’un outil de gestion de la relation client ce qui a été effectivement réalisé.
4.2.6.3.3.
La lutte contre la fraude et l’insécuri
té
L’annexe 33 du contrat de délégation de service public définit les objectifs en matière
de lutte contre la fraude. Le taux de fraude cible est de 7 %. La pénalité en cas de non-respect
du taux de fraude dépend du taux de contrôle effectué. Ce dernier était de 2,2 % en 2014. Les
taux de fraude s’établissent à 11, 4 % en 2011 et à 9,9 % en 2014. Bien qu’en baisse, la fraude
constatée reste supérieure au taux contractuel de 7 % ce qui a conduit le délégataire à payer
une pénalité de 80
000 € en 2014.
La
perte de recettes liée à la fraude est, selon la métropole, évaluée en 2014 à 3,5 M€,
montant auquel s’ajoute un manque à gagner de 0,4 M€ lié au phénomène de repasse. Par
ailleurs, les moyens engagés par le délégataire pour effectuer le contrôle représentent une
dépense de 3,5 M€ par an.
Si le montant des amendes adressées aux contrevenants a progressé de 21 % sur la
période 2011-2014, le taux de recouvrement de ces dernières est passé de 61 % à 55 %.
En 2014, le délégataire et le délégant ont mis en place différentes mesures visant à
réduire la fraude dans le réseau dont les plus importantes sont la pratique de contrôles
banalisés, le renforcement des contrôles ciblés ou la mise en place prochaine de portiques
dans le métro.
4.2.6.3.4.
La sécurité
Le nombre d’in
cidents a augmenté de 45 % sur la période étudiée passant de 3 à
4,04 incidents par million de voyageurs entre 2011 et 2014 (annexe 11).
Les dernières statistiques disponibles en 2011 montrent que le réseau connaissait un
nombre d’agressions physiques ou
verbales plus faible que la moyenne de référence
36
.
Toutefois, ces atteintes ont quasiment doublé entre 2011 et 2014 (106 en 2011, 204 en 2014)
représentant plus de 65 % des incidents totaux.
36
2011 : Moyenne 2,87 agressions /par million de voyages concernant le personnel, Rennes 1,15,
Moyenne : 1,27 / million de voyage concernant les usagers, Rennes : 0,39 (Source : UTP).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
48/57
La métropole et le délégataire ont signé une convention de partenariat avec la police
nationale, la police municipale et la gendarmerie. Le délégataire a par ailleurs renforcé le
nombre d’agents de contrôle et fait appel à des agents de médiation salariés de l’association
médiation métropole. Les données 2015 montrent que ces mesures ont permis un recul des
agressions (162) lesquelles représentent 2,09 incidents par million de voyageurs. Ces
incidents concernent principalement les personnels du service (1,71 agressions /million de
voyages).
4.2.6.3.5.
Les actions en matière de handicap.
Le baromètre de l’accessibilité 2014 établi par l’association APF classait la ville de
Rennes 7
ième
sur 96 en termes de qualité de vie pour les personnes subissant un handicap, avec
une note de 16,5 sur 20 concernant ses équipements publics et moyens de transports.
Fin 2014, l’ensemble des lignes de bus urbaines était accessible aux personnes à
mobilité réduite.
***
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
49/57
5.
ANNEXES
Annexe 1
Résultats du budget principal entre 2011 et 2014
en €
2011
2012
2013
2014
Evolution
2011/204
Ressources fiscales propres (nettes des
restitutions)
90 283 726
97 780 331
109 267 755
110 818 358
23%
+ Ressources d'exploitation
26 630 941
27 837 709
28 262 081
27 440 514
3%
= Produits "flexibles" (a)
116 914 667
125 618 040
137 529 836
138 258 872
18%
Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
68 378 365
68 011 463
66 268 010
65 114 619
-5%
+ Fiscalité reversée par l'interco et l'Etat
4 057 071
5 226 644
6 640 976
6 832 640
68%
= Produits "rigides" (b)
72 435 436
73 238 107
72 908 986
71 947 259
-1%
Production immobilisée, travaux en régie (c)
0
0
0
0
= Produits de gestion (a+b+c = A)
189 350 103
198 856 147
210 438 822
210 206 131
11%
Charges à caractère général
18 460 010
20 991 716
21 286 993
22 683 187
23%
+ Charges de personnel
43 977 196
47 305 662
47 865 641
48 713 507
11%
+ Subventions de fonctionnement
45 837 136
51 753 815
56 259 934
62 833 299
37%
+ Autres charges de gestion
20 865 148
21 213 699
21 833 885
22 381 614
7%
= Charges de gestion (B)
129 139 490
141 264 892
147 246 454
156 611 607
21%
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
60 210 613
57 591 255
63 192 368
53 594 524
-11%
en % des produits de gestion
31,8%
29,0%
30,0%
25,5%
-20%
+/- Résultat financier (réel seulement)
-2 165 066
-2 502 120
-2 289 096
-2 200 282
2%
- Subventions exceptionnelles versées aux
services publics industriels et commerciaux
0
0
0
0
+/- Solde des opérations d'aménagements
de terrains (ou +/- values de cession de
stocks)
0
0
0
0
+/- Autres produits et charges excep. réels
1 931 502
381 886
579 877
-230 831
-112%
= CAF brute
59 977 049
55 471 022
61 483 149
51 163 411
-15%
en % des produits de gestion
31,7%
27,9%
29,2%
24,3%
-23%
Source : Logiciel ANAFI d'après les
comptes de gestion
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
50/57
Annexe 2
Résultats du budget annexe déchets entre 2011 et 2014
Déchets Rennes
2011
2012
2013
2014
Evolution
Produits issue de la fiscalité
28 518 991
25 030 965
26 196 569
27 119 945
-5%
Subventions d'exploitation
6 129 772
4 980 311
5 863 355
5 142 943
-16%
Produits du service
9 016 589
7 613 576
7 306 009
6 969 634
-23%
Autres recettes
1 689 865
2 198 140
1 921 398
1 689 939
0%
Produits de gestion
45 355 217
39 822 992
41 287 331
40 922 461
-10%
Charges de personnel
1 882 119
1 953 365
1 934 487
2 055 947
9%
Charges à caractère général
33 680 546
35 281 047
36 639 396
36 774 861
9%
Subventions
Autres charges
605 728
67 986
59 616
167 100
-72%
Charges de gestion
36 168 393
37 302 397
38 633 498
38 997 909
8%
Excédent brut de fonctionnement
9 186 825
2 520 595
2 653 832
1 924 552
-79%
Intérêts des emprunts
147 346
116 243
92 960
70 016
-52%
Quote part des subventions d'inv transférées
28 405
28 405
28 405
28 067
-1%
produits exceptionnels
943 096
895 072
758 880
930 636
-1%
charges exceptionnelles
105 899
261 966
392 827
55 254
-48%
Dotations aux Amortissements et aux
Provisions
1 515 133
1 482 329
1 530 130
1 698 649
12%
Reprises sur Amortissement et Provisions
Résultat de fonctionnement
8 389 948
1 583 534
1 425 200
1 059 335
-87%
Capacité d'autofinancement brute
9 905 081
3 065 862
2 955 329
2 757 984
-72%
Amortissement du capital de la dette
767 193
600 000
600 000
600 000
-22%
Capacité d'autofinancement disponible NETTE
9 137 888
2 465 862
2 355 329
2 157 984
-76%
Sources : Comptes administratifs
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
51/57
Annexe 3
Tableau des effectifs sur emplois permanents entre 2011 et 2014
PERSONNEL TITULAIRE
2011
2012
2013
2014
emplois de cabinet
emplois fonctionnels
7,0
9,0
8,0
7,5
filière administrative
453,9
464,8
455,6
464,6
filière technique
305,4
312,9
316,7
328,4
filière animation
0
0
1,0
1,0
filière médico-sociale
4,0
5,0
5,0
4,0
filière sociale
filière culturelle
87,7
88,2
90,1
93,4
filière sportive
0
0
0
0
total poste pourvus en ETP
858,0
879,9
876,4
898,9
total poste budgétés en ETP
921,37
912,2
914,2
918,4
Sources : Ordonnateur
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
52/57
PERSONNEL NON
TITULAIRE
2011
2012
2013
2014
emplois de cabinet
1,5
2,5
1,5
5,4
emplois fonctionnels
2,0
2,0
2,0
1,0
filière administrative
50,8
54,5
52,0
49,2
filière technique
23,0
24,8
23,0
16,0
filière animation
0
0
0
0
filière médico-sociale
1,8
2,8
2,8
2,8
filière sociale
filière culturelle
2,8
4,8
4,8
3,8
filière sportive
0
0
0
0
total poste pourvus en ETP
81,9
91,4
86,1
78,2
total poste budgétés en ETP
75,3
86,9
84,3
89,1
TOTAL postes pourvus sur
emplois permanent* en ETP
939,9
971,3
962,5
977,1
TOTAL poste budgétés en ETP
996,67
999,1
998,5
1007,5
*hors contrats de courte durée sur emploi permanents
total postes pourvus sur emplois
permanent en ETP
2011
2012
2013
2014
Progression 2011-2014
RENNES METROPOLE
939,9
971,3
962,5
977,1
4 %
VILLE DE RENNES
3 010,3
3 027,1
3 094,7
3 111,9
3,4 %
TOTAL
3950,2
3998,4
4057,2
4089
3,5 %
Sources : Ordonnateur
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
53/57
Annexe 4
La répartition des effectifs sur emplois permanents par catégorie
En ETP
2010
2011
2012
2013
2014
Catégories
A
B
C
Total
A
B
C
Total
A
B
C
Total
A
B
C
Total
A
B
C
Total
Titulaires
228,9
212,5
362,1
803,5
249,3
237,3
364,4
851,0
260,0
244,1
366,8
870,9
257,3
250,8
360,3
868,4
265,8
265,7
359,9
891,4
Non titulaires
dont :
58,8
17,8
1,0
77,6
60,4
15,0
3,0
78,4
68,9
17,0
1,0
86,9
63,6
19,0
0
82,6
58,8
11,0
2,0
71,8
Emplois de
direction
10,0
0
0
10,0
9,0
0
0
9,0
11,0
0
0
11,0
10,0
0
0
10,0
8,5
0
0
8,5
Collaborateurs
cabinet élus
0,5
0
1
1,5
0,5
0
1
1,5
1,5
0
1
2,5
1,5
0
0
1,5
3
2,4
0
5,4
Nombre total des
agents
298,2
230,3
364,1
892,6
319,2
252,3
368,4
939,9
341,4
261,1
368,8
971,3
332,4
269,8
360,3
962,5
336,1
279,1
361,9
977,1
Sources : Ordonnateur
Annexe 5
Evolution des charges de personnel
en €
2011
2012
2013
2014
Evolution
Rémunérations du personnel
29 355 392
31 149 375
31 509 503
31 647 340
8 %
+ Charges sociales
11 058 237
12 015 895
12 338 838
12 627 923
14 %
+ Impôts et taxes sur
rémunérations
1 098 659
1 165 866
1 206 490
1 223 944
11 %
+ Autres charges de personnel
1 295 526
1 441 879
1 545 341
1 508 782
16 %
Charges de personnel interne
42 807 814
45 773 015
46 600 172
47 007 989
10 %
+ Charges de personnel externe
1 169 382
1 532 646
1 265 469
1 705 518
46 %
Total des charges de
personnelles
43 977 196
47 305 661
47 865 641
48 713 507
11 %
- Personnel mis à disposition
22 600 000
23 487 541
23 313 811
23 258 900
3 %
Total des charges nettes
21 377 196
23 818 120
24 551 830
25 454 607
19 %
Sources : ANAFI
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
54/57
Annexe 6
Echantillon des ZAC sélectionnées
ZAC
Superficie
(ha)
Mode de
gestion
Bilan consolidé*
(M€ HT)
durée
Participa°
collectivité (M€ HT)
la Courrouze
114
Concession
(2012-
2022)
162
2003-2022
(19 ans)
15,3
Eurorennes
58
Concession
(2012-
2027)
127
2010-2027
(17 ans)
38,4
Les Touches
83
Concession
(2004-
2021)
46
2004-2021
(17 ans)
4,3
la Forge
13
régie
3
2008
–
nc
0,3
Sources : CRAC et comptes administratifs - * y compris primaires
Annexe 7
Répartition des risques au sein des traités de concession
ZAC
Aménageur
(date
concession)
Reprise de
l'excédent
éventuel
prise en
charge du
déficit
éventuel
reprise des
biens
invendus par
la collectivité
présence de critères de
renégociation de la
concession (grille
d'évènements)
évolutivité de
la
participation
d'équilibre
nb
avenants
Courrouze
SEM Terr. &
dévpt (2012)
partagé (% à
définir)
aménageur
100%
sur option
oui
cliquée (grille
évènements)
1
Eurorennes
SPLA Terr.
Publics
(2012)
collectivité
100%
collectivité
100%
sur option
non
non cliquée
0
Les Touches
SEM Terr. &
dévpt (2004)
collectivité
100%
collectivité
100%
non précisé
non
non cliquée
5
Source : traités de concession
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
55/57
Annexe 8
Résultats du budget annexe transports entre 2011 et 2014
Rennes Métropole
2011
2012
2013
2014
Evolution
Versement transport
84 508 512
94 870 794
89 687 613
97 738 970
16%
Subventions d'exploitation
35 696 674
41 932 466
45 910 375
51 133 682
43%
Dont subvention budget général
31 600 000
36 600 000
41 600 000
46 600 000
47%
Produits du service
17 158
8 169
16 883
-100%
Autres recettes
Produits de gestion
120 222 344
136 811 429
135 614 872
148 872 652
24%
Charges de personnel
Charges à caractère général
1 759 449
1 936 647
2 029 885
11 784 608
Subventions
Autres charges
64 154 259
71 894 178
73 142 977
78 559 624
22%
Dont Subvention DSP
62 839 074
65 741 317
68 893 903
69 750 765
11%
Charges de gestion
65 913 708
73 830 825
75 172 863
90 344 232
37%
Excédent brut de fonctionnement
54 308 636
62 980 604
60 442 009
58 528 420
8%
Intérêts des emprunts
8
Quote part des subventions d'inv transférées
3 245 207
3 030 712
3 070 080
3 241 627
0%
Produits financiers
2 059
56 553
36 286
56 973
produits exceptionnels
1 182 702
3 917 325
1 573 997
1 135 904
-4%
charges exceptionnelles
83 691
270 682
886 582
218 844
Dotations aux Amortissements et aux
Provisions
24 586 476
24 197 789
24 053 790
23 329 854
-5%
Reprises sur Amortissement et Provisions
250 000
Résultat de fonctionnement
34 068 430
45 516 723
40 182 000
39 664 226
16%
Capacité d'autofinancement brute
58 654 906
69 714 512
64 235 790
62 994 080
7%
Amortissement du capital de la dette
Capacité d'autofinancement disponible
NETTE
58 654 906
69 714 512
64 235 790
62 994 080
7%
Sources : Comptes administratifs
Annexe 9
Dépenses d’investissement prévisionnelles du budget transports
TTC (€ courants)
2013
2014
2015/2019
2020/2023
Total
Dépenses
Metro
85,80
136,90
1 323,50
59,50
1 605,70
Autres
25,00
15,80
65,90
160,40
267,10
Sous total des
dépenses
110,80
152,70
1 389,40
219,90
1 872,80
Fonds propres
104,50
122,00
744,10
170,00
1 140,60
Dont subventions
18,60
26,00
181,50
226,10
Emprunt
609,40
44,80
654,20
Sources : Ordonnateur
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Rennes Métropole
–
Exercices 2011 et suivants
56/57
Annexe 10
Nombre de voyages réalisés par le réseau STAR entre 2011 et 2014
En nombre de voyageurs
2011
2012
2013
2014
Objectifs DSP
NC
NC
76 185 193
80 167 010
Dont metro
NC
NC
33 920 817
35 948 165
Nombre de voyages
71 622 000
74 439 356
74 760 512
77 055 997
Dont metro
NC
31 902 591
31 398 792
32 816 517
Dont Bus
NC
42 536 765
42 731 720
44 239 479
Sources : Rapports du délégataire
Annexe 11
Incidents et agressions constatées sur le réseau de transports entre 2011 et 2014.
2011
2012
2013
2014
Agressions (physiques et verbales)
82
117
117
149
Total des incidents (biens et
personnes)
215
270
270
312
Nombre de voyages
71,62
74,439
74,6
77
Incidents/million de voyages
3,00
3,63
3,62
4,05
Agressions/millions de voyages
1,14
1,57
1,57
1,94
Sources : Rapports du délégataire