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3, place des Grands-
Hommes ▪ CS 30059 ▪ 33064 BORDEAUX CEDEX
▪ www.ccomptes.fr
Le Président
Le 17/05/2016
à
Monsieur le Maire
de la commune de Villenave d’Ornon
Hôtel de ville
12 rue du Professeur Calmette
BP 97
33140 VILLENAVE D’ORNON
Dossier suivi, par :
Jean-Pierre ROLLAND, Greffier de la 1
re
section
T. 05 56 56 47 00
Mel. alpc@crtc.ccomptes.fr
Objet
:
notification des observations définitives
relatives à l’examen de
la g
estion de la commune de Villenave d’Ornon.
N° Contrôle : 2015-0031
P.J.
: 1 rapport d’observations
définitives
Lettre recommandée avec accusé de réception
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives de la chambre
sur la gestion de la commune d
e Villenave d’
Ornon pour les exercices 2009 et suivants, ainsi que la réponse
qui y a été apportée.
Je vous rappelle que ce document revêt un caractère confidentiel qu’il vous appartient de protéger jusqu’à
sa communication à votre assemblée délibérante. Il conviendra
de l’inscrire à l’ordre du jour de sa plus
proche réunion, au cours de laquelle il donnera lieu à débat. Dans cette perspective, le rapport et la réponse
seront joints à la convocation adressée à chacun de ses membres.
Dès la tenue de cette réunion, ce document deviendra communicable à toute personne en faisant la
demande, dans les conditions fixées par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures
d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif,
social et fiscal.
En application de l’article 241
-
18, je vous demande d’informer le greffe de la date de la plus proche réunion
de votre assemblée délibérante et de lui communiquer en temps utile copie de son ordre du jour.
Enfin, je
vous rappelle qu’il vous appartient, dans un délai d’un an à compter de la présentation du rapport
d’observations définitives à l’assemblée délibérante, de présenter, devant cette même assemblée, un
rapport sur les actions entreprises par la collectivité à la suite des observations de la Chambre régionale des
comptes. Ce rapport devra par ailleurs être communiqué à la chambre.
Jean-François Monteils
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Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
RAPPORT D’
OBSERVATIONS DEFINITIVES
COMMUNE DE VILLENAVE-
D’ORNON
ANNEES 2009 et suivantes
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Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
SOMMAIRE
SYNTHESE DES OBSERVATIONS………………………………………………………………….…………….4
RECOMMANDATIONS
……………………………………………………………………………………………….5
1-
ELEMENTS DE PROCEDURE
........................................................................................................................
6
2-
PRESENTATION DE LA COMMUNE
.............................................................................................................
6
3-
LA FIABILITE DES COMPTES
........................................................................................................................
6
3.1. Des comptes administratifs incomplets…………………………………………………
....
6
3.2.
Absence de suivi des provisions pour risques et
charges……………………………….7
3.3. Absence de suivi d’une délibération………………………………………………………..7
4-
LA SITUATION FINANCIERE
..........................................................................................................................
8
4.1.
Les produits ……………………………………………………………………………………………….
...8
4.2.
Les charges ………………………………………………………………………………………………
...10
4.3.
Les résultats ………………………………………………………………………………………………
..12
4.4.
L’investissement……………………………………………………………………………………………
12
4.5.
L’endettement………………………………………………………………………………………………
13
5-
LE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE
.............................................................................................................
14
6-
LA GESTION LOCALE DES RESSOURCES HUMAINES
.......................................................................
17
6.1
Les effectifs
………………………………………………………………………………………..17
6.2
Le temps de travail……………………………………………………………………………….26
6.3.
La gestion des carrières
…………………………………………………………………………30
6.4
Le régime indemnitaire et la NBI
……………………………………………………………….32
6.5
L’évolution de la masse
salariale
……………………………………………………………….37
4
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Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
SYNTHESE DES OBSERVATIONS
Examinée de 2009 à 2014,
la situation financière de la commune de Villenave d’Ornon
présente des éléments de fragilité en fin de période. Les charges augmentant légèrement plus
vite que les produits, surtout en 2014, l’excédent brut de fonctionnement et la capacité
d’autofinancement
se réduisent, situation dont la poursuite pourrait obérer les équilibres
financiers de la commune et sa capacité à poursuivre sa politique d’investi
ssement.
L
e principal investissement sur la période a été réalisé sous la forme d’
un contrat de
partenariat, pour un coût prévisionnel total de 43,1 M€ HT sur 25 ans, ayant pour objet le
financement, la conception, la construction et l’entretien de neuf éq
uipements publics. Si la
procédure de passation a été formellement respectée, le recours à ce type de contrat soulève la
question de la réalité de la complexité technique invoquée
de l’opération, en regard de la nature
des équipements collectifs concernés, tels une école, une crèche, une médiathèque, un centre
de loisirs,
de l’absence de
mise en œuvre de
techniques innovantes ou de complexité financière
du projet. La commune n’a pu
par ailleurs mettre en fonction que très partiellement les
équipements livré
s comme prévu au 31 juillet 2014, ce qui retire une partie de l’avantage attendu
du contrat de partenariat.
La commune avait,
de 2009 jusqu’à ce contrat
, mené
sa politique d’investissement sans
recourir à l’emprunt. La mise en œuvre du PPP a conduit à l’au
gmentation de son endettement,
comme de ses frais financiers, qui restent tous deux toutefois à un niveau inférieur aux
moyennes de la strate de comparaison. La commune dispose donc encore d’une capacité
satisfaisante
à faire face à sa dette, d’autant qu’e
lle ne comporte pas de produits structurés.
La diminution de la capacité d’autofinancement constatée résulte pour partie d’une baisse
de la dotation globale de fonctionnement. Or cette baisse va se poursuivre et se traduire pour la
commune par une perte de recettes atteignant 1,921 M
en 2017, à laquelle la commune devra
faire face par des actions en recettes et en dépenses.
Les marges de manœuvre en recettes sont réduites.
La commune est membre de
Bordeaux métropole qui perçoit sur son territoire la fiscalité professionnelle. Si les bases de la
fiscalité directe perçue par le commune sont dynamiques et proches de la moyenne nationale,
les taux sont plus élevés, ce qui peut expliquer qu’ils n’aient pas été modifiés
depuis 18 ans,
mais montre également
le peu de marge de manœuvre dont dispose la commune. De fait, la
commune place ses espoirs d’accroissement du produit fiscal dans un renforcement de sa
connaissance des bases, et envisage des revalorisations des seules impositions indirectes (taxe
sur la c
onsommation d’électricité et taxe locale sur les enseignes et publicités extérieures). Elle
table également sur un accroissement de ses ressources d’exploitation, ressource la plus
dynamique sur la période, en améliorant les conditions de leur recouvrement et en revoyant la
politique tarifaire.
L’effort devra donc porter prioritairement sur les dépenses, et en particulier sur les
charges de personnel, qui en constituent le premier poste et augmentent de 15,7% de 2009 à
2014. Si une partie de cette augmentat
ion est liée à la mise en œuvre de la réforme des rythmes
scolaires, qui a entraîné un accroissement de l’emploi de non titulaires, la commune doit agir
pour en
maîtriser l’évolution
et le niveau. Elle envisage de maîtriser ce poste par le non-
remplacement systématique des départs en retraite, le recours à la mutualisation de services en
interne, à défaut d’une mutualisation qu’elle refuse avec Bordeaux Métropole, et d’adosser plus
étroitement les avancements de carrière à la manière de servir de l’agent. D’autres particularités
doivent retenir l’attention
; le temps de travail des agents est de 1 536 heures à comparer à la
durée légale annuelle de 1
607 heures, ce à quoi s’ajoute un régime très favorable d’octroi
d’
autorisations d’absence, alors que l’absentéisme notamment des agents titulaires est en
augmentation et supérieur à celui des communes comparables.
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Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
RECOMMANDATIONS
Les juridictions financières examinent les suites réservées à leurs recommandations
et
les évaluent en fonction du niveau de mise en œuvre
Les cotations utilisées sont les suivantes :
- «
recommandations totalement mises en œuvre
» ;
- « recommandations partiellement mises
en œuvre" qui ont fait l'objet d'un commencement
d'exécution ou d'
un engagement à les mettre en œuvre
;
- «
recommandations à suivre" qui, pour diverses raisons, n’ont pas fait l’objet d'une mise en
œuvre totale ou partielle et qui sont maintenues par la chambre
;
- « recommandations devenues sans objet ».
Ce suivi intervient soit immédiatement au vu des réponses apportées entre la notification du
rapport d’observations provisoires et celles du rapport d’observations définitives, soit lors du
contrôle suivant.
Cette fiche établit la liste des recommandations formulées par la chambre régionale des comptes
d’Aquitaine, Poitou
-Charentes et les suites qui leur ont été réservées.
Recommandations partiellement mises en œuvre
(engagement de la collectivité)
Recommandation n°1 :
respecter les dispositions de l’article
L. 2313-1-1 du CGCT en
annexant au compte administratif les comptes certifiés des associations ayant reçu des
subventions supérieures à 75 k€ et celles du décret n°2006
-887 du 17 juillet 2006 relatif à la
publication par voie électronique des subventions versées aux associations.
Recommandation n°2 :
Valoriser les aides en nature attribuées aux associations
Recommandation n°3 :
Procéder à la reprise des provisions lorsqu’elles sont devenues
sans objet.
Recommandation n°4 :
Intégrer dans le débat
d’orientation
s budgétaires le compte-
rendu annuel d’exécution du contrat de partenariat.
Recommandation n°5 :
R
éexaminer la pratique de la commune en matière d’autorisation
d’absence
.
Recommandation n°6 :
Etablir des arrêtés individuels pour modification du régime
indemnitaire des agents
en cas de remplacement d’un supérieur hiérarchique
.
Recommandation n°7:
Adopter une nouvelle délibération confirmant la prime annuelle et
son indexation.
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Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
RAPPORT
D’OBSERVATIONS
PROVISOIRES
1-
ELEMENTS DE PROCEDURE
La chambre régionale des comptes d’Aquitaine, Limousin, Poitou
-Charentes a inscrit à son
programme 2015, l’examen de la gestion de la commune de Villenave d’Ornon
, de 2009
jusqu’à
la période la plus récente. Le contrôle a principalement porté sur la situation financière, le
partenariat public-privé ainsi que la gestion des ressources humaines et des rémunérations,
dans le cadre d’une enquête commune à la Cour des comptes et aux chambres régionales des
comptes consacrée à la fonction publique territoriale.
Le maire d
e Villenave d’Ornon
, Monsieur Patrick Pujol, en fonction
sur l’ensemble de la période
observée
, a été informé de l’ouverture du contrôle le 2
0 janvier 2015.
A l’issue de l’instruction, le rapporteur a tenu l’entretien préalable
ave
c l’ordonnateur
prévu par
l’article L.243
-1 du code des juridictions financières, le 6 juillet 2015.
Par un courrier enregistré au greffe de la juridiction le 5 février 2016, le maire a répondu aux
observations provisoires délibérées le 8 septembre 2015. Après avoir examiné leur contenu la
chambre a arrêté les observations définitives le 16 mars 2016.
2-
PRESENTATION DE LA COMMUNE
Villenave d’Ornon
est membre de Bordeaux Métropole, qui exerce depuis le 1
er
janvier 2015 les
compétences dévolues antérieurement à la communauté urbaine de Bordeaux et perçoit à ce
titre la fiscalité professionnelle sur son territoire. De son côté, la ville reçoit une dotation de
solidarité communautaire qui s’est élevé
e à 1,5
M€ en 2014
. La ville a vu sa population
s’accroître fortement à partir des années soixante, la population passant de
13 401 habitants en
1962 à 27 500 habitants en 1990. En 2012, elle atteint 29 804 habitants et l
a ville fait état d’une
population prévisionnelle de 30 000 habitants à
l’horizon 2020.
La part des ménages propriétaires de leur résidence principale représentait, en 2011, 63,3 % des
ménages de la commune contre 57% au niveau national. Le revenu net moyen déclaré par foyer,
qui atteint 24 439
, est légèrement inférieur à la moyenne nationale (25 140
€)
et 63,4% des
foyers fiscaux étaient imposables contre 56,2 % en France. Le taux de chômage sur la commune
se chiffre à 9,8 % soit trois points en-dessous du niveau national (12,8%).
La commune compte 670 établissements représentant un effectif de 5 772 salariés. 80% des
entreprises ont moins de 10 salariés.
Les secteurs d’activité les plus représentés sont le
commerce et la réparation automobile, la construction, la santé et l’action sociale, l’h
ôtellerie-
restauration et
l’industrie manufacturière.
3-
LA FIABILITE DES COMPTES
3.1. Des comptes administratifs incomplets
L
’article L. 2313
-1-1 du CGCT dispose que
doivent être joints à l’appui du compte administratif
les comptes certifiés du dernier exercice des organismes non dotés d’un comptable public
auxquels la collectivité a versé une subvention supérieure à 75 K
€ ou représentant plus de 50 %
du produit figurant au compte de résultat de l’organisme lorsque la sub
vention excède 23 K
€.
Par
ailleurs, la commune doit joindre chaque année à ses comptes la liste des concours attribués aux
associations, y compris sous forme de prestations en nature, et diffuser annuellement sur un site
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Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
d'information relié au réseau internet ou sur tout autre support numérique la liste des subventions
avec mention du nom et de l'adresse statutaire de l'organisme bénéficiaire ainsi que le montant
et la nature de l'avantage accordé.
Or, la chambre constate qu’en
2012 la commune a versé une
somme supérieure à 75 k€ au
bénéfice de deux associations sans que leurs comptes certifiés soient joints au compte
administratif.
La commune a précisé que lors de l’adoption du compte administratif 2015, elle
fera application de cette obligation.
Par ailleurs, si la commune mentionne au compte administratif les aides en nature
qu’elle
accorde aux associations, elle ne procède pas à leur valorisation
. Cette valorisation n’est pas
une obligation réglementaire. Toutefois, elle permet tant à la commune
qu’
aux associations
bénéficiaires de connaître le coût exact des aides octroyées par la commune, et constitue pour
cette dernière un outil utile sur le plan de la gestion. La commune considère que la valorisation
des aides en nature est une opération complexe qui sera néanmoins conduite par ses services
au cours des prochains mois. La chambre rappelle par ailleurs
l’obligation légale de
communiquer par voie électronique sur les aides accordées,
et prend note de l’engagement de la
commune de diffuser cette information sur son site internet dès le vote du compte administratif
2016.
3.2.
A
bsence de suivi des provisions pour risques et charges
La commune a constitué un montant de 983,8 K€ de provisions pour faire face à des risques de
contentieux. Or, le montant des provisions constituées ne reflète pas la réalité des risques
pesant
aujourd’hui
sur la collectivité, certains des contentieux provisionnés étant achevés. Il en
est ainsi des provisions constituées à hauteur de 839,4 K
et relatives aux dossiers Noble âge,
Soblaco et Brochard, cette dernière étant ancienne (2011). La chambre
rappelle qu’il appartient à
la commune d’assurer le suivi des
provisions pour risques et charges conformément à l’article
R. 2321-
2 du code général des collectivités territoriales qui précise à l’alinéa 3
«
(…) La provision
est ajustée annuellement en fonction de l’évolution du risque. Elle donne lieu à reprise en c
as de
réalisation du risque ou lorsque ce risque n’est plus susceptible de se réaliser. (…) Le montant
de la provision ainsi que son évolution et son emploi sont retracés sur l’état des provisions joint
au budget et au compte administratif
»
. Elle recommande à la commune de se rapprocher du
comptable public de la collectivité afin de recenser et
d’évaluer
annuellement les provisions ainsi
que de les
solder par reprise lorsque l’événement à
leur origine a disparu. Elle prend note de son
engagement de présenter lors du vote du budget primitif 2016 une délibération à cet effet.
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Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
4-
LA SITUATION FINANCIERE
Examinée de 2009 à 2014, la situation financière de la commune de
Villenave d’Ornon
présente
des éléments de fragilité en fin de période, le résultat
arrêté à 3,8 M€
connaissant une diminution
globale de 8,4%. Les charges
qui atteignent 27,6 M€ s’accroiss
ent de 14,7 % sur la période et de
4% la dernière année tandis que les produits, qui représentent
33,2 M€
, ont connu une évolution
globale de 14% mais de seulement 1% en 2014 par rapport à 2013.
en K
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Evol.
Produits de gestion
29 174
30 360
30 957
31 637
32 922
33 259
+14%
Charges de gestion
24 103
24 353
24 748
25 888
26 605
27 643
+14,7%
Excédent brut de
fonctionnement
5 071
6 006
6 208
5 748
6 317
5 616
10,7%
Résultat
4 225
4 879
4 893
4 908
4 551
3 870
-8,4%
CAF brute
5 559
5 717
5 873
5 737
5 942
4 999
-10%
CAF nette ou disponible
3 521
4 007
4 313
4 326
4 649
3 709
+5,3%
Encours de la dette au 31/12
10 433
9 617
8 820
8 346
7 531
26 375
+152%
(Source : comptes de gestion)
4.1.
Les produits
en k€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Var.
Ressources fiscales propres
16 454
17 260
17 918
18 806
19 823
20 417
+24,1%
Ressources d'exploitation
2 634
3 056
2 994
3 109
3 295
3 451
31%
Dotations et participations
8 636
8 459
8 331
7 997
8 081
7 725
-10,5%
Fiscalité reversée
1 288
1 389
1 424
1 405
1 402
1 346
+4,4%
Prod. immo. travaux en régie
162
195
290
320
322
320
+97,7%
Total des produits de gestion
29 174
30 360
30 957
31 637
32 922
33 259
+14%
Source : comptes de gestion via logiciel ANAFI
La croissance globale des produits
de gestion sur la période s’est établie à 14%. Cette hausse
masque deux évolutions contrastées, les ressources fiscales connaissant une augmentation de
24% et les ressources d’exploitation de 31%
, tandis que les dotations marquent un recul de
10,5%.
4.1.1. La fiscalité directe se caractérise par des bases proches de la moyenne nationale, des
taux plus élevés et un produit supérieur aux moyennes.
La ville de
Villenave d’Ornon
appartenait sur la période contrôlée à la communauté urbaine de
Bordeaux
(CUB),
devenue
métropole
depuis.
Cette
dernière
percevant
la
fiscalité
professionnelle, la commune
n’est
donc pas bénéficiaire de la cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE), de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) et des impositions
forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER).
La fiscalité directe issue des seuls impôts ménages, nets des restitutions, rapporte 18,7
M€ en
2014 et représentait 56% du total des produits.
Les bases d’imposition sont
dynamiques ; en 2014, exprimées en euros par habitant, les bases
de la taxe d’habitation
, qui ont progressé de 23% sur la période, sont très proches de la
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Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
moyenne nationale (1 336€ contre 1
344€).
Celles de la taxe foncière (+ 19,4% depuis 2009),
sont, exprimées en euros par habitant, inférieures de 13% à la moyenne nationale (1
177 €
contre 1354 €).
Si les
taux d’imposition sont inchangés depuis
18 ans, ils sont supérieurs pour la taxe
d’habitation
de plus de 5 points à la moyenne nationale de la strate (23,64% contre 18,16%) et
de 1,84% à la moyenne
départementale, situant Villenave d’Ornon au
troisième rang des
communes de la métropole. Quant à la taxe foncière, le taux est supérieur de 6 points (30,21%
contre 24,11%) à la moyenne nationale de la strate et également de 1,84% à la moyenne
départementale.
Au final, du fait de bases dynamiques et de taux élevés, le produit des impôts locaux par
habitant,
qui s’élève à 679
€ en 2014
, est supérieur de 1,6% à la moyenne départementale
(668
€)
et de 20% à la moyenne nationale (569
€)
. Le produit de la taxe
d’habitation
, en hausse
de 31% depuis 2007, atteint 316
€/h à Villenave d’Ornon
contre 244
€/h pour la moyenne
de la
strate, et celui de la taxe foncière 356
€/h contre 3
14
€/h
en moyenne nationale.
Suite à la réforme de la fiscalité locale, la commune perçoit depuis 2011 une dotation de
compensation liée à la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) de 72,6 K€
.
4.1.2. Les dotations vont globalement diminuer
Les recettes institutionnelles provenant des dotations de l’Etat et des participations ont diminué
de 10,5% en 2014 par rapport à 2009 et représentent 23,2% des produits de gestion, contre
29,6% en 2009 soit une baisse de 6 points. Si les participations sont en hausse de près de 22%,
comme le montre le tableau ci-dessous, en revanche la dotation globale de fonctionnement
perçue par
Villenave d’Ornon
diminue de 18% passant de 6,35 M€
en 2009 à 5,21
M€
, soit une
perte de recettes de 1,1 M€ sur la période
.
Dotations et participations en €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Var.
Dotation Globale de Fonctionnement
6 359
6 172
6 034
5 879
5 638
5 214
-18%
Dont dotation forfaitaire
5 184
5 083
4 955
4 908
4 803
4 576
-11,7%
Dont dotation d'aménagement
1 175
1 088
1 079
971
835
638
11,5%
Participations (c/747)
1 405
1 467
1 288
1 241
1 583
1 712
21,8%
Dont Etat
217
367
185
111
140
145
-33,2%
Dont autres
1 098
1 002
1 014
1 034
1 237
1 394
+27%
Autres attributions et participations (c/748)
866
815
1 006
873
857
799
-7,7%
Dont péréquation
864
799
1 004
873
857
799
-7,5%
Total ressources institutionnelles
8 636
8 459
8 331
7 997
8 082
7 725
-10,5%
Source : ANAFI à partir des comptes de gestion
L’effort d’économies de 1,5 Mds € demandé par l’Etat aux collectivités locales en 2014 s’est
traduit à
Villenave d’Ornon
par une
contribution à l’effort de redressement
de 240 113
€ cette
même année. L
a dotation globale devrait continuer à baisser jusqu’en 2017 compte tenu des
dispositions de la loi du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les
années 2014 à 2019 et de
la contribution demandée à hauteur de 11 Md€ aux collectivités
locales à
un plan d’économies de 50 Md€. Ce prélèvement est opéré progressivement entre
2015 et 2017 sur la dotation forfaitaire des communes ce qui représente un effort d
’environ
3,67 Mds
€ supplémentaires chaque année, près de 2,5 fois plus important qu
e celui de 2014. La
commune a calculé la perte de dotation
qu’elle subirait annuellement, qui s’élèverait à
576 K
, en
10
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38
Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
2015, 808
K€ en 2016 et
537
K€ en 2017
et dont le cumul conduirait à une
contribution atteignant 1,921
M€ en 2017.
Villenave d’Ornon
DGF en K
2014
2015
2016
2017
2018
Estimation commune dotation
forfaitaire au DOB 2016
4 576
4 000
3 192
2 655
2 655
Le maire souligne le manque de visibilité et la complexité de la réforme de la dotation générale
de fonctionnement d’autant que la
diminution de cette dernière
n’a pas le même impact
pour les
collectivités de même strate démographique ou appartenant à un même territoire.
Face à ce constat, Villenave d’Ornon a agi afin d’améliorer
les recettes fiscales et parafiscales en
renforçant
notamment l’expertise sur les bases par l’adhésion à l’Observatoire fiscal de Bordeaux
métropole,
par l’action menée par la commission communale des impôts directs
, en conduisant
des études sur
l’
évolution desdites bases et en procédant chaque année à la revalorisation de la
taxe sur la consommation d’électricité et de la taxe locale sur les enseignes et publicités
extérieures.
Une deuxième action porte sur l’amélioration du recouvrement par
sa centralisation en une régie
unique, le suivi de la facturation par une démarche de relances et enfin par la refonte de la
politique tarifaire. Le maire précise que la mise en place de cette régie a contribué à la
performance des
ressources d’exploitation
, lesquelles ont connu une croissance significative sur
la période (+31%) et représentent 10,4% des produits de gestion.
4.2.
Les charges
en k€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Var.
Charges à caractère général
5 766
5 496
5 472
5 855
6 064
6 421
+11,3%
Charges de personnel
14 553
14 890
15 171
15 684
16 193
16 845
+15,7%
Subventions de fonctionnement
3 423
3 583
3 732
3 977
3 939
3 941
+15,1%
Autres charges de gestion
361
383
373
372
408
435
+20,6%
Charges de gestion
24 103
24 353
24 748
25 888
26 605
27 643
+14,7%
Source : logiciel ANAFI
d’après les comptes de gestion
Entre 2009 et 2014, les dépenses de gestion ont progressé en variation annuelle moyenne de
2,8% à un rythme sensiblement égal à celui des produits (+2,7%). La hausse constatée est
principalement due aux charges de personnel (+2,3 M€).
Les charges de personnel constituent le premier poste de dépenses. Elles progressent de 15,7%
de 2009 à 2014. Leur part dans les dépenses totales représente 56,7% en 2013, contre une
moyenne de la strate de 54,3%. Néanmoins, r
apportées au nombre d’habitants, elles s’élèvent à
560
€ en 2013 pour une moyenne de la strate qui s’établit à 733 €.
en k€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Var.
Rémunération principale
7 834
7 969
8 199
8 387
8 358
8 455
+7,9%
Régime indemnitaire voté par l'assemblée
1 566
1 531
1 527
1 625
1 547
1 623
+3,6%
Autres indemnités
169
168
167
172
172
176
+3,8%
Rémunérations du personnel titulaire
9 570
9 667
9 893
10 183
10 077
10 254
+7,1%
Rémunérations du personnel non titulaire
603
641
725
855
971
1 360
+125,7%
Autres rémunérations
233
316
197
160
217
234
0,4%
11
/
38
Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
Total rémunérations du personnel
10 404
10 616
10 802
11 194
11 264
11 846
+13,9%
Source: logiciel Anafi
, d’après comptes de
gestion
Si l’évolution de la rémunération des personnels titulaires reste maîtrisée (+1,4% en moyenne
annuelle sur la période), celle des personnels non titulaires progresse annuellement de 17,7%
sur la même période avec une accélération en 2014 (+40% par rapport à 2013) due notamment
à la mise en œuvre de la réforme des rythmes scolaires.
Les achats et charges externes augmentent de 11,3%. Après deux années de baisse en 2010 et
2011 (- 4,7% et -0,4%), ce poste a connu une augmentation de 2011 à 2014 de 17,3%, soit une
moyenne annuelle de 5,8%. Quant aux subventions de fonctionnement, elles représentent
3,9
M€ en 2014, en augmentation de 15% sur la période observée. Parmi celles
-ci, les
subventions aux associations qui ont augmenté de 21% atteignent 1 M€
(26,5% du total). Le
maire souligne qu’en dépit de l’importance que revêt le tissu associatif, il a été décidé de ne pas
augmenter ce poste de dépense dans le contexte financier contraint que connaît la commune.
Les charges financières, enfin, se révèlent en forte hausse en 2014 en raison de l’inscription de
la charge financière liée au contrat de partenariat qui s’élève en 2014 à 560,3 K€.
Les charges
financières qui se situaient très en-deçà du niveau de la strate (1,1% contre 3,2%) représentent
désormais 3% des charges de fonctionnement, mais demeurent, exprimées par habitant, en-
deçà de celle du niveau de la strate (
29 € contre 44€).
Charges financières
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Evol.
09-14
Charges
d’intérêt en k€
429
385
364
339
314
848
97,7%
Source : DGFIP
Le coefficient de rigidité des charges structurelles, qui mesure le poids des charges les plus
rigides et difficilement compressibles (dépenses de personnel, charges financières, contingents
et participations obligatoires) par rapport aux recettes de fonctionnement hors cessions, était
inférieur à 50% jusqu’à l’exercice 2013.
En 2014 ce coefficient se dégrade à 50,7% ce qui
signifie que les
marges de manœuvre de la collectivité
se sont réduites.
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Ratio de rigidité des charges structurelles
47,8%
48,2%
48,1%
48,2%
48,1%
50,7%
Source logiciel ANAFI sur la base des comptes de gestion
4.3.
Les soldes de gestion
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Evol.
09/14
EBF (en K€)
5 071
6 006
6 208
5 748
6 317
5 616
+10,7%
Résultat
(en K€)
4 225
4 879
4 893
4 908
4 551
3 870
-8,4%
CAF brute
(en K€)
5 559
5 717
5 873
5 737
5 942
4 999
-10%
CAF brute par habitant (en €)
183
192
201
199
206
170
-7,1%
Moyenne de la strate (en €)
142
171
186
180
172
Ecart
+41
+21
+15
+19
+34
CAF nette ou disponible
3 521
4 007
4 313
4 326
4 649
3 709
+5,3%
CAF nette par habitant (en €)
116
135
148
150
161
126
+8,6%
Moyenne de la strate (en €)
74
70
82
78
75
Ecart
+42
+65
+66
+72
+86
12
/
38
Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
L
’excédent brut de fonctionnement
(EBF)
qui permet d’évaluer la capacité de la collectivité à
dégager un excédent sur sa gestion courante apparaît en hausse de 10,7% par rapport à 2009.
Cependant,
si on prend pour base l’année 2010, l’EBF est en baisse de 6,5% et de 12,5%
sur
base 2013.
L
a capacité d’autofinancement brute
(CAF brute) qui correspond à l
’excédent dégagé par les
opérations de fonctionnement réelles pour financer les dépenses d’inves
tissement est en baisse
de 10% par rapport à 2009 et de 16% par rapport à 2013.
Enfin, la capacité d’autofinancement nette
(CAF nette), calculée en déduisant le capital
remboursé de la dette du montant de la capacité d’autofinancement brute
, est supérieure en
2014 de 5,3% à celle de 2009. Cependant, en 2014, elle diminue de 20,2% par rapport à 2013.
Même si elle se maintient à un niveau supérieur à la moyenne (la CAF nette
représente 126 €
par habitant en 2014
contre 75 € pour la moyenne de la
strate en 2013), ces évolutions
témoignent de l’apparition de tensions qui devraient conduire à la recherche d’économies dans
un contexte marqué par la diminution des dotations.
4.4.
L’investissement
La commune de Villenave d’Ornon
a conduit sur la période un important programme
d’
équipement
d’un montant cumulé de 43,3 M€
,
soit 7,2 M€ par an
, dont un programme de
partenariat public-
privé d’un montant
global de 22,
8 M€.
Pour la commune, 57 % des dépenses
d’investissement sont
liées à
l’accroissement démographique anticipé par la commune
,
notamment la construction d’écoles, de crèches, d’une médiathèque, d’un gymnase.
A partir de
2014, les dépenses d’équipement sont en forte progression (14,9 M€).
Elles représentent 506
par habitant contre 271
€ en 2013. Cette progression est consécutive au coût
d’aménagement du
pôle d’équipement sur le secteur Leysotte au nord de la commune. Le programme comprend une
crèche multi accueil, un complexe sportif et une maison de retraite.
La commune a
financé sur ses ressources propres l’intégralité des investissements. A compter
de l’exercice 2014, en intégrant l’investissement relatif au contrat de partenariat le ratio
financement propre disponible sur dépenses d’équipement fléchit fortement,
les ressources
propres
ne finançant que 50% des dépenses d’équipement réelles.
Le tableau ci-
dessous récapitule les dépenses d’investissement et leur financement sur la
période.
en K€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Cumul
CAF nette ou disponible (C)
3 521
4 007
4 313
4 326
4 649
3 709
24 526
Taxes locales d'équipement et d'urbanisme
30
30
38
52
72
53
275
Fonds de compensation de la TVA (FCTVA)
1 064
1 316
655
749
629
648
5 061
Subventions d'investissement reçues
484
486
1 344
570
2 764
1 990
7 637
Produits de cession
0
0
151
3 902
28
1 050
5 131
Autres recettes
0
0
0
200
458
0
658
Recettes d'inv. hors emprunt (D)
1 578
1 831
2 188
5 473
3 951
3 740
18 762
Financement propre disponible (C+D)
5 099
5 838
6 501
9 799
8 601
7 450
43 288
Financement propre / Dépenses d'équipement
112%
110%
137%
160%
110%
50%
- Dépenses d'équipement
4 560
5 324
4 738
6 138
7 831
14 906
43 497
- Subventions d'équipement
209
143
6
1
13
444
817
+/- Dons, subventions et prises de participation en nature
0
-4
3
200
458
0
658
13
/
38
Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
- Participations et inv. financiers nets
0
0
0
57
-15
-23
19
+/- Variation autres dettes et cautionnements
0
0
0
-13
-6
-4
-23
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement propre
329
375
1 753
3 417
319
-7 874
-1 679
+/- Solde des opérations pour compte de tiers
-14
0
0
0
0
0
-14
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
316
375
1 753
3 417
319
-7 874
-1 693
Source
: logiciel Anafi d’après les comptes de gestion
4.5.
L’endettement
Depuis 2009 la ville n’a procédé à aucune souscription d’emprunt bancaire
. L
’évolution de
l’encours est principalement
due au contrat de partenariat ; il augmente
de 18,9 M€ entre 2013 et
2014
pour s’établir
fin 2014 à 26,4 M€ soit 895
K
par habitant pour une moyenne de la strate de
1 092
€.
La structure de la dette, composée d’emprunts à taux fixes et à taux variables ne
comporte pas d’élément de risque majeur au regard de la classification Gissler. Le taux d’intérêt
apparent de la dette de la collectivité
qui rapporte les frais financiers à l’encours
ressort en
moyenne à 4,1% à l’exception de
2014, où il apparaît en baisse en raison de la dette liée au
contrat de partenariat, le montant des intérêts de ce dernier ayant été lissé sur une période de 25
ans.
La capacité de désendettement qui rapporte
l’encours à la capacité d’autofinancement brute et
qui exprime le nombre d’années nécessaires de CAF brute pour éteindre la dette passe de 1,3
années à 5,3 années, ce qui reste très satisfaisant. Le tableau ci-dessous rappelle les principales
caractéristiques de l’endettement de la ville.
En K€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Evol.
Encours de la dette au 31/12
10 433
9 617
8 820
8 346
7 531
26 375
152%
Encours par habitant
344
323
302
289
261
895
+160%
Encours par habitant moyenne de
la strate
1041
1047
1049
1066
1092
Annuité en capital
2 038
1 710
1 560
1 411
1 293
1 290
-36,7%
Charges financières
429
385
364
339
314
848
+ 97,7
Taux d'intérêt apparent du budget
principal (BP)
4,1%
4,0%
4,1%
4,1%
4,2%
3,2%
Capacité de désendettement BP
en années (dette / CAF brute du
BP)
1,9
1,7
1,5
1,4
1,3
5,3
Source: ANAFI et DGFIP
Sur le plan bilanciel, la commune
a dégagé sur l’ensemble de la période
un fonds de roulement
confortable qui est
passé de 4,5 M€ en 2009 à 13,5 M€ en 2013. Compte
-tenu de la quasi-
absence de besoin en fonds de roulement, la trésorerie nette atteignait 13,5
M€ fin 2013, soit
182 jours de charges courantes. Même si en 2014, le fonds de roulement a diminué à 6 M
€,
le
besoin en fonds de roulement
s’établissait à
187 K€ et
la trésorerie nette à
5,8 M€, ce qui
représentait 75 jours de charges courantes.
Face à la baisse prévisible de la dotation globale de fonctionnement
et à l’accroissement des
charges de fonctionnement courantes, la commune a effectué une simulation qui fait apparaître
une forte dégradation de la situation financière à moyen terme. En 2016, le taux de CAF brute
qui rapporte la CAF brute aux recettes de fonctionnement pourrait ressortir à 4,4% contre une
moyenne de la strate de 12%, tandis que le taux de CAF nette qui rapporte la CAF nette aux
recettes de fonctionnement s’établirait à 1,5% contre une moyenne de la
strate de 5%. Cette
simulation est fondée sur plusieurs constats telle la baisse des dotations, dont la ville se dit
14
/
38
Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
davantage impactée que les communes de la même strate, la prise en charge de dépenses
supplémentaires liées aux réformes conduites par l’Etat (réforme des rythmes scolaires, réform
e
des catégories B et C de la fonction publique) ou le retard intervenu dans la construction de
logements qui affecte les recettes fiscales attendues. Les enjeux révélés par ces projections
devraient conduire la commune à
présenter à son conseil municipal, en débat d’orientation
s
budgétaires,
une analyse prospective permettant à l’assemblée délibérante d’ajuster la politique
d’investissement aux capacités de financement de la commune.
5-
LE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE
Dans le cadre de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, le quartier
sud-e
st de la commune de Villenave d’Ornon
a été identifié comme un site de densification
urbaine. Un programme d'aménagement d'ensemble (PAE) a été élaboré par la Communauté
Urbaine de Bordeaux (CUB) par délibération du 26 octobre 2007 permettant la création d’environ
1 500 logements dans le quartier du Bocage et du domaine Geneste. Ce programme répondait
aux objectifs du programme local de l'habitat (PLH) en faveur du logement d'une part et du
développement d’un nouveau pôle de services répondant aux besoins des habitants actuels et
futurs, d'autre part.
La commune s’est inscrite dans ce programme et a
décidé de recourir à la
procédure du contrat de partenariat pour la construction et la maintenance de neuf équipements,
un groupe scolaire de 13 classes (8 élémentaires et 5 maternelles), deux accueils de loisirs sans
hébergement maternel (40 enfants) et élémentaire (150 enfants) et des locaux communs, une
crèche d’une capacité de 40 enfants
, une médiathèque, un centre socio-culturel, un espace
d’archivage
, des locaux techniques, un logement de fonction, un gymnase et enfin un terrain de
sport synthétique.
La chambre a examiné la régularité de la procédure suivie par la commune. L
’ordonnance
du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat, modifiée par la loi du 28 juillet 2008, précise
qu’un contrat de partenariat peut être conclu si le projet envisagé
présente un caractère de
complexité technique, juridique ou financière
, d’urgence ou d’efficience économique
, tout en
spécifiant que le critère du paiement différé ne saurait à lui seul constituer un avantage. Par
ailleurs, l
’article L.1414
-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) impose la
réalisation d’un rapport d’évaluation préalable à l’engagement d’un contrat de partenariat qui doit
être présenté à l'assemblée délibérante de la collectivité. Cette évaluation doit comporter une
analyse comparative de différentes options, notamment en termes de coût global hors taxes, de
partage des risques et de performance et au regard des préoccupations de développement
durable.
Villenave d’Ornon
a conclu u
n marché d’un montant de 18
K€ HT le 26 mars 2010 pour
une mission d’assistance
de
la collectivité dans la rédaction du rapport d’évaluation préalable.
L’étude préalable
produite en
juin 2010 a comparé la mise en œuvre du projet dans le cadre d’un
partenariat public-privé (PPP)
et d’un marché public
, notamment par une étude comparative de
la valeur actuelle nette, et a cherché à
démontrer la complexité de l’opération dans les domaine
s
technique, fonctionnel, juridique et financier. C
e rapport d’évaluation préalable
apparaît ainsi
conforme à la méthodologie énoncée par l’arrêté du 2 mars 2009
1
, qui prévoit une présentation
générale du projet, une analyse
juridique démontrant l’urgence,
la complexité ou l’efficience du
projet et comparant les divers schémas juridiques.
En termes de coût, le rapport d’évaluation préalable a calculé la valeur actualisée nette
du projet en 2012 sous
maîtrise d’ouvrage publique, arrêtée à 34,9 M€
contre 33
M€
(-5,4%)
sous contrat de partenariat
et a estimé le coût d’investissement de l’opération à 15,4 M€ HT
.
La mission d’appui au partenariat public
-privé saisie par la ville a reconnu la complexité
organisationnelle, juridique, économique et financière du projet. En outre, elle a considéré que le
projet pouvait être éligible à un partenariat public-privé
au titre de l’efficience
et a émis un avis
1
Arrêté relatif à la méthodologie applicable à l’évaluation préalable à la mise en œuvre d’une procédure de
passation d’un contrat de partenariat
15
/
38
Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
favorable
à la réalisation de cette opération sous la forme d’un contrat de partenariat
le 12
octobre 2010. De même, le 22 novembre 2010 la commission consultative des services publics
locaux (CCSPL) a été consultée c
onformément à l’article L.1413
-1 du CGCT et a donné un avis
favorable à la réalisation de ce projet sous cette forme. Enfin, par délibération du 30 novembre
2010, le conseil municipal a approuvé le rapport
d’évaluation préalable
et le principe du recours
au contrat de partenariat
. Pour l’assister
dans les domaines technique, juridique et financier, la
collectivité a retenu le groupement
antérieurement choisi pour l’étude préalable
.
La passation du contrat d
e partenariat s’est faite selon la procédure du dialogue
compétitif réservée aux marchés complexes, la commune ayant justifié ce choix par
l’impossibilité de définir seule et à l’avance les moyens techniques
pouvant répondre à ses
besoins, conformément à
l’article L. 1414
-5 du CGCT. Au terme de cette procédure, conduite
conformément aux textes, l
’offre du
groupement Auxifip a été retenue. Le 2 mai 2012 le conseil
municipal a autorisé le maire à signer le contrat de partenariat pour un coût prévisionnel total de
43,1 M€ HT. C
e contrat, qui a pour objet le financement, la conception, la construction,
l’entretien, la maintenance, l’exploitation technique, la fourniture,
et la gestion des énergies et
des fluides de neuf équipements publics, a été signé le 13 juin 2012 pour une durée de 25 ans. Il
a fait l’objet de deux avenants les 27 novembre 2012 et 16 décembre 2014.
En contrepartie, la ville verse au co-contractant sur la durée du partenariat public-privé un
loyer
d’investissement annuel moyen de 1 567 K€
TTC et un loyer de fonctionnement annuel
moyen de 467 K€
TTC. Au total,
les loyers d’investissement représentent un coût de 39,2 M€ et
les loyers de fonctionnement un coût
de 11,7 M€ TTC.
Le calendrier des travaux prévoyait un délai de réalisation de 25 mois à compter de la
mise à disposition des terrains. La réception ayant été prononcée avec effet au 31 juillet 2014,
les délais ont été respectés.
La chambre prend acte de ce que la procédure a été formellement respectée, mais
considère que le contrat de partenariat soulève
un certain nombre d’
interrogations.
S
’agissant
en premier lieu
du coût des travaux, le montant définitif s’est établi à 19,5 M€
HT pour une estimation initiale de
l’étude préalable chiffrée à 15,4 M€ HT soit un dépassement
de 26% (4,1 M€ HT).
Ce dépassement a été justifié
par l’application de la nouvelle
réglementation thermique sur l’ensemble des bâtiments, l’augmentation du nombre de mètres
carrés utiles,
des coûts d’acquisition d’un terrain
en hausse et la nécessité de réaliser des
fondations profondes compte tenu de la mauvaise qualité des sols. La chambre ne peut que
regretter
que les études de sols n’aient pas été réalisées préalablement au dialogue co
mpétitif
conduit avec les entreprises. La commune indique que les services techniques sont contraints
d’attendre pour réaliser ces sondages que les premières esquisses aient été dessinées par les
architectes pour connaître l’implantation des bâtiments
et rendre possible la réalisation des
sondages de sol dans les emprises de construction. La chambre estime que le différé de
réalisation ne constitue pas un obstacle
à la prévision et à l’estimation du co
ût de ces travaux.
Par ailleurs, la commune s’est déterminée en faveur du recours au partenariat public
-
privé en invoquant la complexité technique et financière
de l’opération
. Or,
ce type d’équipement
collectif, tels une école, une crèche, une médiathèque, un centre de loisirs, est réalisé
communément par les collectivités. La commune considère, pour sa part, que la difficulté
technique réside dans la construction concomitante de plusieurs équipements sur une parcelle
contrainte en surface (10
000 m2) conduisant à d’importan
ts problèmes de coordination et de
respect des plannings. La chambre rappelle qu’
une mission ordonnancement, pilotage et
coordination de chantier (OPC) confiée à un maître d’œuvre dans le cadre d’une exécution en
maîtrise d’ouvrage publi
que aurait sans doute permis
d’en
organiser les travaux dans le temps et
dans l’espace.
En outre, aucun des bâtiments construits ne fait appel, par exemple, à des
techniques innovantes de construction. Quant à la
complexité financière, l’étude préalable
relevait que cette dernière reposait en partie sur la possibilité qui serait laissée au titulaire de
contrat de partenariat d’identifier et de percevoir des recettes complémentaires
, la complexité
résultant de la clé de répartition des recettes annexes entre la ville et le cocontractant. Or,
16
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38
Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
aucune clause du contrat de partenariat n
’aborde cette question
, tandis que l
’analyse des offres
relève
qu’aucune recette annexe n’a
été identifiée par les candidats et conclut
qu’il
paraît difficile
d’envisager des pistes permettant au futur titulaire de dégager des revenus complémentaires
du
fait de la nature des équipements réalisés.
La chambre s’interroge donc sur la complexité de l’opération. Le Conseil d’Etat a par le
passé considéré
que la condition de complexité d’un contrat de partenariat
pouvait ne pas être
remplie, dès lors que la commune, qui ne pouvait se borner à invoquer la seule complexité des
procédés techniques à mettre en œuvre, ne faisait pas état de circonstances partic
ulières de
nature à accréditer l’impossibilité dans laquelle elle se serait trouvée de définir seule et à
l’avance ses besoins. Il est vrai qu’au cas d’espèce la commune, avant de décider de recourir au
contrat de partenariat, s’était engagée dans la passation d’un contrat de maîtrise d’œuvre et
disposait ainsi d’études de nature à contribuer à la définition de ses besoins. La commune ne se
prévalant pas de la condition d’urgence, le Conseil d’Etat avait annulé la délibération en cause
(Conseil d’Etat, arrê
t commune de Biarritz, 30 juillet 2014).
La commune évoque par ailleurs comme argument pour recourir au contrat de partenariat
l’impossibilité
pour elle en 2012, suite à la crise bancaire, de souscrire elle-même un emprunt
d’un montant de 19 M€
nécessaire à la réalisation de l’opération en maîtrise d’ouvrage directe
.
La chambre observe
d’une part qu’en 2012
la commune était peu endettée avec un encours
sans risque
et d’autre part
que le volume des emprunts des collectivités en France a certes chuté
en 2009 et 2010 mais a repris en 2011 et 2012, comme le montre le tableau ci-dessous.
En milliards d’€
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Emprunts
7,66
6,74
6,41
6,49
7,26
7,31
(Source DGFIP)
D’autres éléments du contrat n’ont pas été mis en œuvre comme
envisagé.
La commune a souhaité conserver le nettoyage des locaux construits dans le cadre du
contrat de partenariat. C
ette prestation n’a
donc pas été intégrée dans la définition des besoins
alors qu’elle représente un montant annuel
estimé à 494 K
par
la mission d’appui au partenariat
public-privé, soit
54% du coût d’exploitation annuel. La chambre s’interroge
ait dès lors dans ses
observations provisoires sur les raisons pour lesquelles la commune, engagée dans un
partenariat public-privé de longue durée, avait omis dans le contrat plus de la moitié des coûts
d’exploitation des équipements
. La commune précise en réponse que le coût annuel a été chiffré
par ses services à un montant très différent, soit
151 K€,
montant obtenu par différentes actions,
notamment des mutualisations et des redéploiements internes. La chambre en prend acte.
La chambre constate que l
’un des
éléments qui ont présidé au choix du recours au
contrat de partenariat était de disposer des équipements, selon un calendrier qui a été respecté
par le co-contractant, pour la rentrée 2014. Or à cette date, seules 4 classes sur les 13 prévues
étaient en fonction. Quant au multi accueil et à la médiathèque, leur ouverture a été repoussée à
la rentrée 2015 et celle du centre socio-culturel à septembre 2016. Même si la chambre observe
que cette situation
n’est pas imputable à Villenave d’Ornon,
dans la mesure où elle résulte de
retards dans la construction et dans la vente du programme de logements
mis en œuvre p
ar
Bordeaux Métropole, cette circonstance, génératrice en outre de retards dans la perception des
impôts qui auraient été utiles au financement des loyers payés par la ville au cocontractant, retire
une partie de l’avantage attendu du contrat de partenariat et
se traduit par une sous-occupation
provisoire des locaux.
Sur le suivi du contrat de partenariat, la chambre avait constaté que la commune avait
choisi de ne pas désigner de référent pour la gestion du partenariat public-privé et chargé les
directeurs des affaires juridiques, des finances et des services techniques d’évaluer
chacun à
leur niveau les éléments ponctuant la vie du contrat. La commune précise
que l’interlocuteur des
partenaires et référent PPP est le responsable des énergies-fluides, qui travaille avec les
directeurs des affaires juridiques, des finances et des services techniques et suit en particulier le
contrat au niveau des prestations techniques,
sous l’autorité du dir
ecteur et du directeur adjoint
17
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38
Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
des services techniques. Elle ajoute que des visites régulières du site, au minimum
hebdomadaires,
sont organisées et qu’un outil extranet a été mis en place avec l’exploitant afin
de formuler des demandes d’intervention et e
n assurer le suivi. Des réunions trimestrielles sont
programmées pour faire le point sur le suivi du contrat et les validations sont soumises au maire
par le directeur général des services.
La chambre fait sienne à l’égard de la commune de Villenave d’Or
non les
recommandations formulées par la Cour des comptes dans son rapport annuel 2015 sur les
partenariats public-privé des collectivités territoriales
. La Cour, qui recommande d’éviter d’opter
pour la formule du contrat de partenariat en l’absence d’expertise et de moyens suffisants pour
assurer son suivi dans de bonnes conditions, incite notamment les collectivités qui y recourent à
i
ntégrer dans le débat d’orientation
s budgétaires le compte-
rendu annuel d’exécution du contrat
de partenariat, décrivant et expliquant son évolution ex post avec son coût réel par rapport au
document contractuel. La chambre prend note de
l’
engagement de la commune de suivre cette
recommandation lors du débat d’orientation
s budgétaires 2016.
6-
LA GESTION COMMUNALE DES RESSOURCES HUMAINES
La commune de Villenave d’Ornon a été
retenue dans le panel des organismes faisant
l’objet d’une
enquête sur la gestion locale des ressources humaines sur la période 2010/2014
que conduisent la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes. Les observations
qui suivent sont extraites des réponses apportées par la ville au questionnaire national élaboré
par le comité de pilotage de l’enquête.
6.1
Les effectifs
Sur la période observée, les effectifs totaux de Villenave
d’Ornon toutes catégories
confondues se sont accrus de 52 agents, soit une augmentation de 11,5%. Le développement
de l
intercommunalité
n’a pas eu d’impacts
sur l
évolution des effectifs, la commune de Villenave
d'Ornon appartenant à une intercommunalité qui n'a pas vu ses compétences évoluer sur la
période.
Le tableau n°1 ci-dessous expose la répartition des effectifs selon le statut et la catégorie
hiérarchique.
Tableau 1. Répartition des effectifs permanents au 31 décembre selon le statut et la catégorie
hiérarchique
2010
2011
2012
2013
2014
Evolution
Catégories
A
B
C
T
A
B
C
T
A
B
C
T
A
B
C
T
A
B
C
T
A
B
C
T
Titulaires
15
57
344
416
16
60
357
433
18
57
355
430
20
56
357
433
18
59
358
435
3
2
14
19 (+4,6%)
Non titulaires
8
15
9
32
8
16
8
32
10
20
8
38
10
19
8
37
11
15
38
64
3
_
29
32 (+100%)
Emplois de
direction
2
2
3
3
3
3
3
3
3
3
1
-
-
1
Collaborateurs
cabinet
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
-
-
-
-
Nombre
total
des agents
25
73
353
451
27
77
365
469
31
78
363
472
33
76
365
474
32
75
396
503
7
2
43
52 (+11,5%)
Source : commune
18
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Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
6.1.1
Une hausse des effectifs liée notamment à la réforme des rythmes scolaires
Sur la période 2010-2014, l
’effectif des
agents titulaires a augmenté de dix-neuf agents
(+4,6%) et celui des non titulaires de trente-deux agents (+100%). En 2011, seuls deux postes
budgétaires ont été créés, soit un poste au sein d’une école à la suite de l'accroissement des
effectifs et un poste d’encadrement dans la nouvelle école de théâtre.
L
’augmentation
des
effectifs par rapport à 2010 (+18 agents) résulte du recrutement de neuf agents en
remplacement d
agents partis en retraite ou en mutation externe et déjà supprimés du tableau
des effectifs au 31 décembre 2010, du recrutement de trois agents au sein des écoles en
remplacement d
agents en congé longue durée et proches d'un départ en retraite mais toujours
inscrits au tableau des effectifs 2010 et 2011, et de six agents précédemment recrutés sous
contrat unique d’insertion ou contrat de non titulaire permanent
et inscrits au tableau des effectifs
en 2011.
En 2014,
l’
effectif est en hausse de 29 postes. Trois postes de catégorie C ont été créés
pour assurer le fonctionnement des équipements de la ville ouverts en septembre 2014,
4 postes (ETP) ont été créés au sein du nouvel accueil de loisirs sans hébergement
élémentaire ouvert en septembre 2014, et 28 postes de non titulaires permanents (tous ne sont
pas des temps pleins) ont été créés dans le cadre de la réforme des rythmes scolaires pour les
écoles élémentaires. Par ailleurs, un poste a été créé au sein du service des espaces verts pour
entretenir les surfaces supplémentaires acquises par la commune tandis que deux postes de
catégorie A, partis en retraite, n'ont pas été remplacés.
6.1.2 La prédominance des emplois à temps plein dans les effectifs permanents
Les emplois à temps plein sont stables sur la période, ils représentent 93 % de l’effectif
total. Les emplois à temps partiel diminuent et passent de 16 agents en 2010 à 9 agents en
2014. Ils sont essentiellement présents dans la filière administrative et technique. De 2010 à
2014, on constate en moyenne 6 temps partiels par an dans la filière administrative et 3 temps
partiels dans la filière technique.
La mise en place de
l’
aménagement des rythmes scolaires contribue à lui seul à
l’évolution des
temps non complets qui progressent de 20 à 25 postes bien que la commune ait
préféré recruter principalement du personnel animateur contractuel à temps complet dans le
cadre de cette réforme.
Le tableau n° 2 ci-dessous présente la répartition des effectifs selon le temps de travail et
la catégorie hiérarchique
Tableau 2- Répartition des effectifs permanents physiques au 31 décembre
selon le temps de travail et la catégorie hiérarchique
Agents
2010
2011
2012
2013
2014
Évolution
Catégories
A
B
C
T*
A
B
C
T*
A
B
C
T*
A
B
C
T*
A
B
C
T*
A
B
C
T*
Temps plein
24
57
334
415
27
58
348
433
31
57
349
437
32
58
354
444
32
60
377
469
8
3
43
54
Temps partiel
0
5
11
16
0
6
13
19
0
6
9
15
0
4
7
11
0
3
6
9
0
-2
-5
-7
Temps non
complet
0
12
8
20
0
13
4
17
0
15
5
20
1
14
4
19
0
12
13
25
0
0
5
5
Total
24
74
353
451
27
77
365
469
31
78
363
472
33
76
365
474
32
75
396
503
8
1
43
52
*T : total toutes catégories
Source : commune
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Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
Le tableau n°3 montre la répartition des effectifs permanents au 31 décembre par filière
d’
emplois.
Tableau 3. La répartition des effectifs permanents au 31 décembre par filière
d’
emplois
Filières d
emplois
2010
2011
2012
2013
2014
Evolution
Administrative
92
95
92
94
96
+4
Technique
242
260
268
271
283
+41
Culturelle
40
41
41
39
33
-7
Sportive
17
17
17
17
18
+1
Médico-sociale
Sociale
35
31
29
29
25
-10
Police municipale
10
11
10
10
10
-
Incendie et secours
Animation
15
14
15
14
38
+23
Total
451
469
472
474
503
+52
Source : commune
En 2014, la filière technique représente à elle seule 56,3% des effectifs permanents
contre 53,6% en 2010, suivie de la filière administrative qui emploie 19,1% des effectifs
permanents contre 20,4% en 2010. En nombre d’agents recrutés, c
e sont principalement les
filières d’emplois techniques (+41) et d’animation (+23) qui progressent sur la période
tandis que
les filières d’emplois sociale et culturelle voient leurs effectifs diminuer de respectivement 10
agents et 7 agents.
6.1.3 Les flux d’entrée et de sortie des effectifs permanents
L’évolution des flux de sortie des effectifs permanents est le fait p
rincipalement des
départs en retraite, des disponibilités et des congés parentaux. Les
flux d’entrée
résultent
principalement des recrutements de contractuels liés au temps d’activités périscolaires
. Après
l’année 2011 qui voit les effectifs s’accroître de 13 agents, les années 2012 et 2013 connaissent
un flux d’entrée inférieur au flux de sortie. C’est principalement l’exercice 2014 qui enregistre le
différentiel le plus important, soit 72 entrées dont 46 recrutements de contractuels contre 34
sorties, dont 14 départs à la retraite. Le tableau n°4 ci-dessous détaille cette évolution.
Tableau 4. Evolution des flux d
entrée et de sortie des effectifs permanents de
l
a c
oll
ect
i
v
i
2011
2012
2013
2014
Départ à la retraite
9
7
7
14
Mutation
5
3
5
3
Disponibilité, congé parental
9
11
13
14
Départ en détachement
0
0
0
0
Fin de détachement
0
0
1
0
Démission
0
0
2
1
Fin de contrat
-
-
-
-
Décès
2
-
-
2
Licenciement
1
0
1
0
Autres cas
2
Total sorties
26
21
29
34
Concours
-
-
1
6
Recrutement dire
ct
3
21
6
6
14
Recrutement de contractuels
9
11
18
46
Mutation
7
0
3
3
2
Décharge de service pour exercice de mandats syndicaux, congé formation, départ en congé de fin d
activité, etc.
3
Les recrutements directs sans concours permettent
l’
accès aux premiers grades des corps de la catégorie C (adjoint
administratif, adjoint technique, adjoint d
animation, etc.).
20
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Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
Réin
t
égra
t
ion
4
0
0
0
3
Détachement
2
1
0
0
Autres cas
5
Total entrées
39
18
28
72
Solde entrées - sorties =
évolution des effectifs au 31 décembre
+13
-3
-1
+38
Source : commune
6.1.4. La politique de recrutement
A Villenave d’Ornon, l
a politique de recrutement n
’a pas été
formalisée par une
délibération mais elle est cependant orientée vers trois objectifs. Le premier est le soutien à
l’emploi de personnes en difficulté ou en situation de handicap
, la commune se fixant
l’objectif
de maintenir l'accueil des personnes handicapées au niveau légal (6%). Le second est
l
’insertion professionnelle des jeunes
; à cet effet la commune contractualise avec des
organismes de formation pour l’accueil d’apprentis susceptibles d’être embauchés
, elle a
recours au recrutement de saisonniers
pour assurer des missions d’animation et de surveillance
,
ou à des agents en contrats aidés qui peuvent être titularisés sur des emplois permanents. Le
tableau ci-
dessous présente l’effectif et le coût des agents saisonniers sur la période 2010
-2014.
Saisonniers
2011
2012
2013
2014
Nombre
25
28
28
40
Coût charges
comprises
en K€
55
62
67
90
Source : commune
Le troisième objectif de Villenave d’Ornon vise
la maîtrise de la masse salariale à
périmètre constant. A ce titre, elle
s’
est engagée en 2012 dans une démarche de gestion
prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC) afin de limiter les
recrutements par le recours à la mutualisation interne et aux réorganisations de services,
notamment pour faire face à la mise en œuvre de la réforme
des rythmes scolaires et à
l’ouverture de nouveaux équipements
dans un context
e de réduction des dotations de l’Etat
. A
cet égard, si
la commune n’a pas élaboré de plan d’action pluriannuel dédié aux ressources
humaines elle a, en revanche, établi un schéma pluriannuel de recrutement
validé en janvier
2013. La chambre observe que la
question des charges de personnel n’a pas été un élément
déterminant dans la décision de construction des nouveaux équipements, et leur impact en
matière de ressources humaines n’a été évalué qu’après la décision de réalisation des projets.
Le service des finances, pour sa part, a recours depuis fin 2013 à un logiciel de
prospective financière. Sur ce point, la collectivité a précisé avoir
sursis à l’acquisition d’un
module de GPEEC permettant d'effectuer des simulations sur l'évolution de la masse salariale
ne le jugeant pas suffisamment abouti. Elle souligne cependant les difficultés de mettre en place
de tels schémas du fait des écarts entre la prévision de départ en retraite et la date effective
d’ouverture des droits et, d'autre part,
de la survenue de charges non prévues comme celles
liées à la réforme des rythmes scolaires. Plus globalement, la commune fait état des limites de
la démarche de gestion prévisionnelle en ce qu’elle exige une forte implication des agents, la
nécessité d’une prise de conscience collective sur les suppressions de postes et l’éventualité
d’une remise en cause brutale des décisions prises dans ce cadre à la suite de réformes
imposées par l’Etat.
Elle ajoute que désormais la préparation budgétaire est réalisée sur les
deux ans à venir avec une évolution maîtrisée de la masse salariale précisée dans le débat
d’orientations budgétaires. Un séminaire s’est tenu en novembre 2015 pour valider des
propositions de contraction de la masse salariale et au plan de la formation, un plan pluriannuel
4
Réintégration après mise en disponibilité ou détachement
5
Réintégration après décharge de service pour exercice de mandats syndicaux, congé formation, départ en congé de fin
d
activité, etc.
21
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38
Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
a été présenté en comité technique paritaire en février 2016.
Si chaque service rédige un bilan d'activité annuel exposant les projets de l'année à
venir, il n’y a pas de définition de projet de service. La commune envisage néanmoins
de
s’engager dans une telle démarche et, à ce titre, une formation des encadrants a été organisée
en mai 2015. Elle souhaite définir des objectifs et des actions à moyen et long terme par service
et par pôle en précisant les besoins en effectifs et compétences. Ce projet de service permettra
notamment de comparer l’existant avec les besoins à venir et de définir un organigramme
fonctionnel prévisionnel. Une démarche de cotation des postes devrait également être
entreprise.
Les bilans sociaux sont présentés en comité technique paritaire par le biais d'une
synthèse commentée regroupant les éléments de la commune, de la ville, du CCAS et du centre
socio-culturel. Ils sont réalisés tous les deux ans et sont consultables par l'ensemble des
membres du comité technique. Une synthèse est également mise à disposition des agents sur
l'intranet.
La chambre observe que la commune procède conformément à la loi à l’élaboration de
bilans sociaux mais ce document paraît sous-utilisé, même si l
a commune indique qu’elle utilis
e
les bilans sociaux pour la réalisation de tableaux de bord ainsi que pour le rapport sur l’égalité
professionnelle homme/femme.
Des fiches de poste ont été élaborées afin de formaliser, définir, justifier les besoins et
d’engager les services dans une démarche d’anticipation
et de réflexion, notamment dans la
perspective de l’ouverture d’équipements publics et de la mise en place de la réforme des
rythmes scolaires. Par ailleurs, des réorganisations ont été menées avec l'objectif de supprimer
des postes (ainsi le directeur adjoint du service des sports et un agent du service de la
communication
n’ont pas été remplacés
), ou de faire face à un accroissement de la charge de
travail sans recrutement supplémentaire notamment au sein du service des ressources
humaines.
Les propositions de création ou de suppression d’emploi font l'objet d'une évaluation
financière effectuée lors de la préparation du budget primitif. Elles sont soumises à l'arbitrage
des adjoints en charge des ressources humaines et des finances. De même tout redéploiement
ou création de poste fait l'objet d'une évaluation financière dans le cadre du suivi budgétaire. La
collectivité souligne que de nombreux recrutements font suite à des facteurs exogènes, tels la
réforme d
es rythmes scolaires, l’augmentation de la population, ou la diminution de la présence
de l'Etat. A cet égard, elle déplore le désengagement des services de l'Etat en matière de
contrôle du stationnement ou de contrôle de vitesse de la police nationale qui accroît la charge
de travail de la police municipale. De même, la
caisse primaire d’assurance maladie
de
Villenave d'Ornon a fermé son site et a sollicité le
centre communal d’action sociale de la ville
afin qu’il devienne le relais d'information et d'ins
truction des dossiers maladie des administrés
sans aucune contrepartie financière.
S’agissant de la mobilité interne, l
es souhaits sont recensés lors de l'entretien annuel
d'évaluation. Les agents peuvent également émettre des demandes spontanément en cours
d’année au vu des appels à candidatures. Un tableau de bord des demandes de mobilité est
réalisé par le service des ressources humaines et une réponse écrite est apportée à chaque
demande. Les appels à candidatures sont diffusés sur le site intranet de la collectivité et les
candidats sont systématiquement reçus. Vingt-huit agents ont bénéficié d'une mobilité interne
sur la période 2011-2014.
Quant à la formation, la commune a indiqué souhaiter en contenir les dépenses. A cet
effet, les besoins en formations payantes obligatoires sont regroupés avec les communes
voisines afin d
’en
diminuer le coût
tandis qu’un
plan de formation annuel, validé en comité
technique et mis en place en 2013,
permet d’arbitrer et de
classer par ordre préférentiel les
formations payantes. La ville, son établissement pour personnes âgées dépendantes et son
centre communal d’action sociale
ont versé en 2014 une cotisation obligatoire de 131,1 K
€ au
centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) au titre de 197 formations réalisées
soit un coût unitaire
de 666 €
.
22
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38
Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
6.1.5. Le remplacement des départs en retraite
Au cours de la période 2010-2014, trente-sept départs en retraite ont été constatés. Le
tableau ci-dessous présente le taux de remplacement.
Villenave
d’Ornon
2011
2012
2013
2014
Taux de remplacement des
départs à la retraite:
[nb entrées - nb sorties (autres que
les départs en retraite)]/Nb départs
en retraite
244%
57%
86%
371%
Source : commune
Le taux de remplacement des départs en retraite, au titre des années 2011 et 2014 est
élevé (respectivement 244% et 371%), ce qui signifie que pour un départ en retraite, la
collectivité a procédé au recrutement de 2,4 agents en 2011 et 3,7 agents en 2014. Cet
indicateur qui n’est pas utilisé par la c
ommune, est jugé non pertinent par elle
car il n’est pas
calculé à structure constante et il ne prend pas en compte l'impact des réformes en termes de
personnel. Dans le cadre de la gestion prévisionnelle des emplois, la commune a réalisé un outil
d’aide à la décision
qui prend en compte
pour l’ensemble des agents,
l'ouverture de droits à la
retraite et la limite d'âge jusqu'en 2020.
6.1.6. Les externalisations de prestations réalisées au regard des coûts en
personnel
La ville a conduit plusieurs réorganisations de services à la suite d’analyses au regard
des coûts en personnel. Ainsi, dans la perspective de la mise en place de la réforme des rythmes
scolaires, la commune a proposé aux agents en charge de l'entretien des locaux scolaires
d'évoluer vers des fonctions d'animation des nouveaux temps périscolaires et a choisi, compte-
tenu des délais de mise en œuvre de la réforme et de la volonté de maîtriser la masse salariale,
d’externaliser partiellement la
prestation d'entretien des locaux scolaires. De même, une
réflexion sur le service funéraire géré en régie a été conduite en 2013. Les prestations funéraires
étant facturées à des tarifs inférieurs à ceux pratiqués par les entreprises privées, la commune a
maintenu le service en régie. Cette analyse a néanmoins montré une diminution possible de la
charge de travail des agents affectés à ce service permettant de réaf
fecter l'un d’entre eux au
service espaces verts de la ville. A contrario, en septembre 2014, lors de la remise en
concurrence du marché d'exploitation et de maintenance de la piscine, la commune a fait chiffrer
la prestation de nettoyage des plages et des
bassins. Cette option n’a pas été retenue compte
tenu des coûts proposés au regard d’un nettoyage en régie.
La ville cite enfin le service de
balayage mécanique des rues, externalisé jusqu'en février 2014,
qui a fait l’objet d’une reprise en
interne
. L’ac
hat de matériel et une nouvelle organisation des équipes ont permis de renforcer le
service sans nouveaux recrutements en réalisant un gain annuel de 968 heures.
6.1.7.
Le refus de la mutualisation
La commune de Villenave d’Ornon
est membre de Bordeaux Métropole, créée le 1er
janvier 2015 par la transformation de la communauté urbaine de Bordeaux aux termes du décret
du 23 décembre 2014 pris en exécution de la loi de modernisation de l’action publique territoriale
et d’affirmation
des métropoles.
La métropole, telle que définie par la loi du 27 janvier 2014, est
« un établissement public
de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant plusieurs communes d’un seul
tenant et sans enclave au sein d’un espace de solidarité
pour élaborer et conduire ensemble un
projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social
de leur territoire afin d’en améliorer la cohésion et la compétitivité et de concourir à un
développement durable et solidaire du territoire régional. Elle valorise les fonctions économiques
23
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38
Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
métropolitaines, ses réseaux de transport et ses ressources universitaires, de recherche et
d’innovation, dans un esprit de coopération régionale et interrégionale et avec le souci d’un
développement territorial équilibré »
. La métropolisation se traduit par des transferts de
compétences prévus dans la loi et une mutualisation de services, elle-même encadrée par la loi
de Réforme des Collectivités Territoriales du 16 décembre 2010 qui impos
e l’élaboration de
schémas de mutualisation de services entre les services communautaires et ceux des
communes membres. La mutualisation entre la métropole et les communes est fondée sur le
volontariat et les communes ont le choix de mutualiser des services ou des parties de services.
Les activités à mutualiser portent sur des fonctions supports (finances, commande publique,…)
ou
des
domaines
opérationnels
(gestion
du
domaine
public,
logement,
animation
économique,…).
Or,
Villenave d’Ornon
ne s’inscrit pas dans le projet de mutualisation en cours mis en
œuvre par Bordeaux métropole.
La ville
indique à cet égard qu’il est difficile d’anticiper
l’incidence de cette mutualisation sur les effectifs des communes membres et elle met en doute
le fait que la mutualisation ait des effets à court terme sur les dépenses de personnel. Cette
mutualisation intervient en effet dans un contexte contraint par la diminution des dotations alors
que dans les premières années, elle se traduit par une augmentation des coûts du fait
notamment de l’alignement à la hausse des régimes indemnitaires.
La commune constate de
surcroît que
Bordeaux Métropole n’a pas élaboré d’analyse prospective sur
les transferts de
compétences et leurs conséquences sur les effectifs et la masse salariale.
Elle ajoute que c’est
en fin de compte, au moment même où la finesse de la connaissance des territoires par les
communes est nécessaire pour adapter au plus juste le service à la demande qu’est engagé un
processus de mutualisation qui précisément éloigne les centres de décision. Pour sa part, la
commune envisage une inflexion de ces dépenses à un horizon de sept ans. La commune a
donc voté à l’unanimité contre le schéma de mutualisation métropolitain proposé le 24 février
2015.
6.1.8.
L’impact de la réforme des rythmes scolaires
Les dispositions du décret n° 2013-77 du 24 janvier 2013 relatif à l'organisation du temps
scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires
s’appliquent
à 2 680 écoliers répartis dans
18 établissements scolaires. Ils ont été mis en place par la ville en septembre 2014. Au 15
octobre 2014, 2
147 enfants, soit 80%, étaient inscrits aux temps d’activités périscolaires.
Un comité de pilotage composé du maire, des élus référents et de techniciens a arrêté un
projet d'organisation en concertation avec les différents interlocuteurs (parents, communauté
éducative, associations) et a appliqué le taux d
encadrement des enfants dans les temps
périscolaires fixé par la réglementation, fixé à un animateur pour dix enfants âgés de moins de
six ans et un animateur pour quatorze enfants âgés de plus de six ans.
Les emplois du temps des personnels titulaires affectés aux temps périscolaires ont été
modifiés et la rémunération des animateurs contractuels a été calculée suivant un tarif horaire.
Pour l’accueil d’environ 1 200 enfants en classe élémentaire, la ville a fait appel
au personnel des
écoles élémentaires, au personnel titulaire en animation pour assurer les directions, à des agents
techniques des écoles et à des personnels du service animation. Elle a, par ailleurs, recruté trois
directeurs et 30 animateurs. La commune a également sollicité six animateurs d'associations
sportives ou culturelles pour un coût
de 12 k€ et
a recruté 13 stagiaires sous contrat de prestation
avec l’association Aquitaine Sport. Le coût de la prestation s’élève à 10 € de l'heure par stagiaire
et par heure de présence. Pour l'année 2014/2015 le montant des prestations est estimé à
37,6
K€.
Quant à
l’accueil des 900 enfants
de classes maternelles, la ville a fait appel au
personnel des écoles maternelles, au personnel titulaire en animation pour assurer la direction et
au service animation. Elle a également recruté 9 directeurs titulaires et 30 animateurs. Sur ce
point, la commune observe que l'accroissement du recours aux contractuels, conséquence de la
réforme des rythmes scolaires, engendre une augmentation des indemnités de licenciement
alors
que le coût d’une assurance en la matière
reste élevé. Elle cherche donc à conforter ses
procédures de recrutement (contrats avec périodes d'essai, suivi de la qualité de service de
24
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38
Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
l'agent par des évaluations régulières avec le supérieur hiérarchique). Elle note néanmoins que
l’évolution du coût des indemnités chômage est difficilement maîtrisable dans la mesure où il
revient à l'employeur majoritaire sur une période de 28 mois d’ass
umer le coût de
l’indemnisation.
La collectivité estime que 42 ETP sont nécessaires pour assurer les temps périscolaires,
soit
le temps d’activité périscolaire de 45 min
utes
après les horaires d’école pour les 3
-11 ans,
l’accueil périscolaire de 7h30 jusqu’à l’ouverture de la classe et tous les soirs jusqu’à 18h30 et
l’accueil péri
-
éducatif à l’issue du TAP pour les 6
-11 ans. Elle estime le coût global des actions en
faveur du périscolaire à 1 M€
par an
mais ce calcul n’identifie pas
le coût des seuls TAP
consécutifs à la réforme des rythmes scolaires. La commune fait état de sa décision de
réorganiser les rythmes scolaires, à la rentrée 2016, en revoyant à la baisse, pour des raisons
d’économie,
le taux d’encadrement
des accueils périscolaires et activités péri-éducatives.
Le tableau n° 6 ci-dessous fait état des éléments du coût global des actions périscolaires
pour la commune de Villenave d’Ornon.
Tableau 6. Les éléments de coût de la réforme des rythmes scolaires (année 2014)
DEPENSES (en K€)
Personnel
TAP
739,5
APE
APS (augmentation de la rémunération des animateurs)
Pause méridienne et accompagnement transport assurée dorénavant par des
animateurs les personnels techniques étant dorénavant affectés à l’activité
périscolaire
Pause Méridienne confiée à des animateurs (augmentation de la rémunération
et du nombre d’animateurs)
ALSH (augmentation de la rémunération des animateurs et
augmentation du
nombre d’animateurs)
Personnel
Associations
45,1
TAP/APE
Formation et fournitures pédagogiques
56
ECOLES
Entretien des locaux par une société extérieure, les personnels techniques
étant dorénavant affectés aux activités périscolaires
172
TOTAL
1 012,6
Source : commune
La ville a reçu des aides financières, en provenance
du fonds d’amorçage
à hauteur de
130,7 K€ pour l’année scolaire 2014/2015 correspondant à une participation de 50 € par enfant
et
elle a perçu une Allocation Spécifique de Réforme (ASRE) de 38,3 k
€ de la CAF au titre du
temps
d’activité péris
colaire, à hauteur de 50 centimes
d’euro
par heure réalisée et par enfant au titre de
la période septembre - décembre 2014.
6.1.9. Les perspectives
Villenave d’Ornon indique qu’elle a
, dès 2012, initié des actions visant à diminuer ses
dépenses et à accroître ses recettes. Chaque service a été invité à réaliser une note
d'opportunité à l'appui d
’une
demande dans laquelle sont proposées des économies à service
égal et des recettes supplémentaires. Cependant, la commune est confrontée aujourd'hui à une
réduction des dotations de l’Etat et
à la prise en charge de dépenses supplémentaires dont elle
25
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38
Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
n’a pas eu l’initiative.
Pour faire face à cette situation, elle envisage la poursuite des actions
initiées, le non-remplacement systématique des départs en retraite, le recours à la mutualisation
de services en interne, un adossement plus étroit
à la manière de servir de l’agent
des
avancements de carrière, conditionnés par les évolutions des fiches de poste ainsi que
l’adoption des projets de service en 2015.
Ainsi, la commission administrative paritaire a décidé
en 2014 que les promotions au grade d'ATSEM principal 2ème ou 1ère classe, seraient
conditionné
es à l’implication de l’agent dans la réforme des rythmes scolaires.
La commune a
également fait part de son souhait
d’étendre l’annualisation du temps de travail
, notamment
dans les services qui présentent des pics d'activités durant certaines périodes, afin de limiter les
heures supplémentaires rémunérées. Elle fait état enfin de sa décision, à compter de 2015,
dans le cadre de la démarche de gestion prévisionnelle des ressources humaines, de rendre
obligatoire pour chaque service la réalisation de projets de service permettant d'établir une
projection des besoins (évolution des effectifs et des métiers) dans une optique de maîtrise de la
masse salariale.
6.2. Le temps de travail
6.2.1. L
’organisation locale du temps
de travail
Une délibération du 18 octobre 2001 a fixé à 35 heures la durée hebdomadaire de travail
à compter du 1
er
septembre 2001 pour les personnels travaillant sur le rythme scolaire et à
compter du 1
er
novembre pour les autres personnels. La présence des agents est exigée sur des
plages fixes (de 9h à 11h et 13h45 à 16h) et une liberté est accordée sur les plages variables (de
8h à 9h, 11h45 à 13h45 et de 16h à 18h). Certains services font l'objet d'horaires spécifiques
(services manifestations, médiathèque, espaces verts),
d’autres
ont fait
l’objet
d’une
annualisation (piscine) et des réorganisations ont été conduites afin adapter le temps de travail
des agents aux besoins. Ainsi, le service animation enfance et jeunesse, le personnel des écoles
et le service animation loisirs ont été réorganisés dans la perspective de la mise en place des
rythmes scolaires avec une annualisation du temps de travail des directeurs et des animateurs.
Cette annualisation porte sur les accueils de loisirs sans hébergement (ALSH), les accueils
périscolaires, les accueils peri-éducatifs et les temps d'activités périscolaires. La piscine, le
restaurant scolaire, les ALSH, les écoles de danse, de théâtre ou de musique recrutent des
remplaçants en cas d’agent absent pour maladie, dans le cadre d’un contrat de
remplaçement.
Les agents ont bénéficié en 2014 de 33,5 jours de congé soit 25 jours de congés annuels,
2 jours de congés exceptionnels accordés par le maire et 6,5 jours au titre de la réduction du
temps de travail. Des « ARTT cadres » (aménagement et réduction du temps de travail) peuvent
être octroyés aux agents qui effectuent des temps supplémentaires de présence journalière, soit
entre 5 et 16 jours en fonction des heures réalisées au-delà des 35 heures hebdomadaires. 78
agents en bénéficient actuellement ce qui représente 15% des effectifs. La chambre rappelle que
conformément à la législation,
l’attribution de journées de réduction du temps de travail
doit venir
compenser des durées hebdomadaires de travail qui seraient supérieures à la durée légale.
6.2.2. Un temps de travail annuel inférieur à la durée légale
La loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la journée de solidarité a porté la durée
légale annuelle de travail à 1 607 heures par agent, au lieu de 1 600 heures auparavant.
A
Villenave d’Ornon
les heures travaillées en 2014 se sont élevées à 1 536,5 heures à
comparer à la durée légale annuelle de 1 607 heures. Le temps de travail effectif du personnel
communal y est donc inférieur de 70 heures.
Au regard du nombre d’agents permanents, ce
déficit de temps de travail par rapport à la durée légale représente plus de 35 000 heures soit
l’équivalent de
22 agents
pour un coût estimé à 750 K€
.
La commune précise que l’annualisation
du temps de travail pour l’année scolaire 2015/2016 prévoit un volume horaire annuel de 1540,5
heures supérieur à celui calculé par la chambre mais la période de référence inclut février 2016,
laquelle est une année bissextile. Conscient du caractère avantageux par rapport à la durée
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38
Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
légale de ce régime de temps de travail,
à Villenave d’Ornon comme dans d’autres collectivités
,
le maire indique
avoir demandé au service des ressources humaines d’effectuer un bilan des
horaires effectués dans chaque service pour répondre au mieux aux besoins des administrés. Il
a informé les agents et les représentants du personnel de la nécessité de revoir le temps de
travail afin d’effectuer les heures manquantes. Un dialogue social sera conduit sur ce sujet
durant l’année 2016.
Le tableau ci-dessous récapitule les données sur le temps de travail annuel.
Durée du travail
a
nombre annuel de jours
365 jours
b
samedis et dimanches
104 jours
c
jours fériés moyen ne tombant pas un
samedi ou dimanche
8 jours
d
congés annuels 2014 (y compris 2 jours de
pont et 6,5 jours ARTT)
33,5 jours
e=a-
(b+c+d)
jours travaillés dans une année
228 jours
f=e/5 jours
semaines travaillées dans une année
43,9
g=f*35
heures
heures travaillées dans une année
1 536,5 heures
h
Durée légale annuelle
1 607,0 heures
i=h-g
déficit du temps de travail par agent par
rapport à la durée légale
70,5 heures
j
nombre d'agents permanents en 2014
503 agents
k=i * j
déficit du temps de travail global par rapport
à la durée légale
35 461 heures
l=k/h
même déficit exprimé en nombre d'agents
22 agents
m
Est. coût salarial moyen d'un agent
permanent en 2013 (coût brut et charges
comprises)
34
000 €
n=m*l
Coût du déficit global du temps de travail par
rapport à la durée légale
750 274 €
source : CRC Aquitaine, Poitou-Charentes
La commune ne dispose en outre pas de système de badgeuse et le contrôle des
présences est effectué par le supérieur hiérarchique.
La commune précise qu’elle était dotée
d’un système de pointage automatisé au niveau de l’hôtel de ville au cours des années 1
990.
Cependant, devant le constat de l’inefficacité de ce système et face au coût qu’aurait représenté
un déploiement de badgeuses sur les différents sites, le système a été supprimé. Le personnel à
affecter au suivi quotidien du fonctionnement de la badgeuse et à la correction des anomalies
font douter de son efficacité. La chambre prend acte de la position de la commune tout en
soulignant que
dans l’hypothèse où elle procède au versement d’indemnités horaires
pour
travaux supplémentaires (IHTS), un tel dispositif est obligatoire dans les conditions définies par
l’article 2 du décret n° 2002
-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux
supplémentaires qui précisent que
« Le versement des indemnités horaires pour travaux
supplémentaires (…) est subordonné à la mise en œuvre par l’employeur de moyens de contrôle
automatisé permettant de comptabiliser de façon exacte les heures supplémentaires que les
agents auront accomplies. S'agissant des personnels exerçant leur activité hors de leurs locaux
de rattachement, un décompte déclaratif contrôlable peut remplacer le dispositif de contrôle
automatisé. Un décompte déclaratif peut également être utilisé pour les sites dont l'effectif des
agents susceptibles de percevoir des indemnités horaires pour travaux supplémentaires est
inférieur à 10 »
.
27
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38
Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
6.2.3. Le compte épargne temps
Le compte épargne temps (CET)
de la collectivité permet d’accumuler jusqu’à 60 jours de
droits à congés conformément à l'article 2 du décret 2004-878 du 26 août 2004. Ce compte ne
peut être alimenté que si l'agent a pris 20 jours de congés. En outre, il peut être abondé par des
ARTT et des heures supplémentaires. Seuls les agents titulaires et non-titulaires ayant accompli
au moins une année de service peuvent y prétendre. Le règlement ne prévoit pas l’indemnisation
des jours placés en CET.
6.2.4. La gestion des heures supplémentaires
Les heures effectuées à la demande du supérieur hiérarchique, au-delà des 35 heures
hebdomadaires, entre 8h et 9h le matin et entre 16 h et 18 h sont récupérées. Elles sont limitées
à 7 heures par mois et doivent être soldées d'un mois sur l'autre. L'unité de mesure est le quart
d'heure échu ce qui introduit un élément de complexité dans la gestion des heures
supplémentaires aggravé par
l’absence d’un système automatisé de contrôle des présences
. Les
heures supplémentaires effectuées au-delà des 35 heures hebdomadaires avant 8 h ou après
18 h sont rémunérées dans la limite légale de 25 heures par mois. Ces règles adoptées par
délibération en date du 18 octobre 2001 sont précisées dans le guide des procédures ainsi que
dans le guide de l'agent.
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Evol.
heures supplémentaires
récupérées
5 425
5 247
4 571
4 891
5 160
5 444
3,5%
heures supplémentaires
13 354
10 063
9 531
9 162
8 858
8 485
-36,4%
Montant payé (en €)
222 452
170 918
165 920
166 666
159 848
162 592
-26,9%
Source : commune
Le nombre d’heures supplémentaires payées est en diminution de 36,4% sur la période.
Le coût, estimé à 163 K
€ fin 2014 hors heures supplémentaires pour élection (38 k€ en 2014)
,
est en baisse de 27%. La commune indique que cette diminution s'explique par la volonté de
maîtriser les dépenses de personnel. Ainsi, le comité technique paritaire du 6 juillet 2010 a
précisé que les week-ends devaient être considérés comme des jours normaux de travail pour
certains services, tels la police municipale, la médiathèque ou la piscine et ne devaient donc pas
donner lieu à heures supplémentaires. Elle a
d’ailleurs constaté que l’annualisation du temps de
travail du personnel de la piscine depuis 2011 avait permis de réduire les heures
supplémentaires.
6.2.5.
Les autorisations d’absence
La loi
n°84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à
la fonction publique territoriale prévoit l'octroi d'autorisations d'absence à l'occasion
d'événements familiaux
mais n’en a pas fixé la durée.
En revanche, diverses circulaires ont
été prises
pour la fonction publique d’Etat
qui prévoient que cinq jours peuvent être accordés
pour le mariage (ou le PACS) d’un agent, trois jours pour la naissance d’un enfant, trois jours
pour le décès du conjoint, d’un enfant ou des père ou mère de l’agent. Au regard de cette
base réglementaire, la commune de Villenave d’Ornon prévoit la possibilité d’accorder
20
jours d’autorisation d’absence supplémentaires.
Ainsi, pour le mariage (ou le PACS) de
l’agent, 8 jours sont accordés, 5 jours pour le décès du conjoint, d’un enfant ou des parents
de l’agent. Des autorisations d’absence sont également accordées pour le mariage de
l’enfant (5 jours),
pour le mariage (1 jo
ur) ou le décès (3 jours) d’un collatéral (grands
-
parents, beaux-
parents, frères et sœurs, beaux
-frères et belles-
sœurs, petits
-enfants) et
même 1 jour pour le décès d’un oncle, tante, gendre, bru, neveu, nièce.
La chambre a
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Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
recommandé à la ville
de mettre
en conformité les durées des autorisations d’absence
accordées au personnel avec les textes existants ; la commune indique
qu’un document a été
présenté en comité technique paritaire afin de déterminer les autorisations d’absence par
référence aux règles
en vigueur dans la fonction publique d’Etat et qu’un
e délibération sera prise
en ce sens.
6.2.6
L’absentéisme
Le bilan social fait état de 15 051
journées d’absence en 2013
tous motifs confondus. Le
tableau ci-dessous présente les absences selon les motifs pour les agents titulaires et non-
titulaires.
Nb de journées d’absence au titre de 2013
Fonctionnaires
%
Non-
titulaires
sur emplois
permanents
%
Total
Nombre d'agents
417
38
455
Maladie ordinaire
6 886
47%
42
10,3%
6 928
Longue maladie, maladie de longue durée
5 579
38,1%
365
89,3%
5 944
Accidents du travail et maladies professionnelles
1 104
7,5%
0
1 104
Maternité, paternité et adoption
640
4,4%
0
640
Autres raisons (hors absences syndicales)
434
3%
1
0,4%
435
Total
14 643
100%
408
100% 15 051
Source : bilan social 2013
A l’instar de ce qui est observé au niveau national, l’absentéisme affecte davantage les
agents titulaires que les non-
titulaires. En moyenne, le nombre de journées d’absence tous
motifs confondus s’élève à 35,1
pour un agent titulaire et à 10,7 pour un agent non-titulaire. En
termes de maladie ordinaire,
la disparité s’accentue,
les agents titulaires étant absents en
moyenne 16,5 jours contre 1 journée pour les agents non-titulaires.
Selon les données communiqu
ées par la commune, le total des jours d’absence tous
motifs confondus passe de 15 250 en 2011 à 10 093 en 2012, soit une diminution de 34%. En
2013, ce nombre augmente à 16 402 (+ 62%) et en 2014 il atteint 20 046 (+ 22%). Au total, si
on prend pour base l’année 2011, l’absentéisme global est en augmentation de 31,4%
en 2014,
alors que les effectifs progressent de 8,5%.
L
’absentéisme pour maladie ordinaire
présente une évolution similaire, avec une baisse
de 20,8% de 2011 à 2012 (de 7 586 en 2011 à 6 004), puis deux années de hausse en 2013
(+22%) et 2014 (+46,5%) pour atteindre 10 741, soit une augmentation de 41,6% de 2011 à
2014. La mise en place du jour de carence avec effet à compter du 24 février 2012 en application
de l'article 105 de la loi des finances n°2011-1977 et de la circulaire du 24 février 2012 a
apparemment
permis de diminuer l’absentéisme
et sa suppression, annoncée début 2013 et
effective le 1
er
janvier 2014,
eu l’effet inverse
.
Quant aux journées d’absence pour accident du
travail, elles sont passées de 346 en 2011 à 881 en 2014 soit une augmentation de 154%.
Selon les données communiquées par la ville, le coût de
l’absentéisme
mesuré par le coût
des remplacements a plus que triplé en 2014 par rapport à 2011. Le tableau ci-dessous présente
les montants sur la période observée.
En K
2011
2012
2013
2014
Coût des remplacements
62,2
109,7
144,2
300,7
Source : commune
29
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Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
La chambre observe que la
ville n’
est pas restée inactive face à ces constats. Elle a
adopté des mesures tant préventives que répressives
contre l’absentéisme
. Au plan de la
connaissance de la situation, elle tient un tableau de bord de suivi mensuel des absences et a
conduit en 2012 une étude par âge, service et type d'absence présentée aux directeurs de
service ainsi qu'au comité hygiène et sécurité (CHS). Un nouveau diagnostic a été réalisé et
présenté en juin 2015 au CHS, qui a décidé de la constitution de groupes de travail pour définir
un plan d’action.
Ce dernier doit être présenté dans le courant du premier trimestre 2016.
Parallèlement, la commune a fait état de différentes actions préventives et répressives de
lutte contre l’absentéisme.
En matière préventive, des rencontres ont été organisées dans les
services afin de recueillir le ressenti des agents sur leurs conditions de travail et prévenir le mal-
être au travail. Des synthèses ont été réalisées et un suivi est effectué et communiqué au
personnel. Ces documents sont annexés au Document Unique et alimentent le diagnostic de
prévention des risques psychosociaux. Ces rencontres ont notamment permis de mener des
réflexions en matière de management, d’aménagement des locaux de travail et de dotations
vestimentaires.
En outre, 84 cadres intermédiaires ont été formés en 2014 au management par
le bien-être et à la prévention des risques psychosociaux. Enfin, dans le cadre de son contrat
d’assurances, la commune bénéficie des prestations d’
un cabinet de psychologues du travail qui
répond par téléphone aux agents 24h/24h et 7j/7j.
Cependant, la commune précise qu’elle n’est
pas en mesure de procéder à une évaluation d
e ce service, le cabinet d’assurances refusant de
communiquer sur l’utilisation de ce service par les agents pour des raisons de confidentialité.
Cette circonstance limite la capacité d’agir des services dans la lutte contre l’absentéisme.
Les questions telles la réduction des accidents du travail, le reclassement et
l’
aménagement de poste sont analysées en lien avec le médecin de prévention, le directeur de
la prévention et le service des ressources humaines. En particulier, lors d
e la survenue d’un
accident du travail, les agents sont reçus par le directeur de la prévention. Les causes de
l’accident sont analysées afin de proposer des actions correctrices. Outre les visites périodiques
obligatoires, le médecin de prévention rencontre les agents lors d’un
e visite de reprise après une
absence de 30 jours et une visite de pré-reprise après un arrêt de travail de 3 mois. Enfin, des
articles traitant de la prévention paraissent dans le journal interne et des formations sur les
gestes et postures sont également assurées.
Au plan des actions répressives, la commune fait état de la prise en compte des
absences dans le calcul des indemnités servies aux agents.
L’abattement est calculé sur la base
d'un trentième du montant global du régime indemnitaire versé à compter du onzième jour
d'absence cumulée calculé du 1er janvier au 31 décembre de chaque année. Cet abattement
n'intervient pas pour les six motifs d’absence suivants : mi
-temps thérapeutique, accident de
trajet ou de travail, congé de maternité (normal ou pathologique) ou congé d'adoption, congé
pour formation professionnelle, congé pour formation syndicale et opérations chirurgicales. En
cas de transmission d'un arrêt maladie dans un délai supérieur à 48 heures, un courrier
d'avertissement est envoyé à l'agent puis une retenue sur salaire est effectuée. Des contrôles
fréquents, réalisés à la demande de responsables de service en matière de maladie ordinaire
sont organisés. Cependant, la commune émet des doutes quant à l’efficacité de cette démarche,
aucun méd
ecin n'ayant contredit l’arrêt d’un confrère. Les accidents du travail sont également
soumis à des expertises. Cependant, la commune considère que la seule action de type
répressif ayant eu des conséquences immédiates
sur l’absentéisme a été l’instauration
du jour
de carence en 2012, supprimé le 1
er
janvier 2014.
6.3. La gestion des carrières
Par délibération en date du 27 novembre 2007, la collectivité a mis en place un taux de
promotion pouvant aller jusqu'à 100% pour toutes les filières afin d'offrir à l'ensemble du
personnel une évolution de carrière égalitaire. La collectivité précise cependant que les
décisions d’avancement sont apprécié
e
s au regard de la valeur professionnelle de l’agent, des
acquis et de l’expérience professionnelle.
Des critères internes ont été mis en place à Villenave
30
/
38
Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
d’Ornon
afin d'encadrer les avancements qui prennent en compte notamment la valeur
professionnelle de l'agent. Ainsi, les agents ne peuvent pas avoir droit à un avancement s'ils ont
eu un avancement dans les trois dernières années, une sanction disciplinaire dans l'année, ou
s'ils n'obtiennent pas le bon nombre d'items fixés en entretien d'évaluation. Certains critères sont
rédhibitoires pour l'avancement de grade. Ainsi si l'évaluateur détermine un niveau « insuffisant
» parmi l'ensemble des items évalués, l'agent ne pourra pas être proposé à l'avancement de
grade, la collectivité considérant que si l’agent ne remplit de manière suffisante les missions de
son grade, il ne pourra pas a fortiori évoluer vers un grade supérieur. Le tableau ci-dessous
présente l’évolution du taux d’avancement de grade sur la période.
Avancement de grade
Taux d’avancement de grade
2011
2012
2013
2014
Evol.
Nb de postes ouverts (1)
57
64
68
69
+ 21%
Promouvables
75
78
90
103
+37,3
Promus (2)
39
34
26
26
- 33,3%
Ecart entre nb postes ouverts et nb de promus
18
30
42
43
Taux d’avancement de grade (2)/(1)
68,4% 53,1% 38,2% 37,7%
Source : commune
La collectivité ayant décidé de promouvoir moins d’agents, le taux d’avancement de
grade baisse de 68,4% à 37,7% sur la période.
S’agissant de la promotion interne qui porte sur l’accès à un cadre d'emploi supérieur, le
taux de promotion interne s’élève à 9,3% en 2014.
Promotion interne
Taux de promotion interne
2011
2012
2013
2014
Evol.
Nb de postes ouverts (1)
31
39
38
43
+ 38,7%
Promouvables
110
123
118
126
+ 14,5%
Promus (2)
2
5
4
4
Ecart entre nb postes ouverts et nb de promus
29
34
34
39
Taux de promotion interne (2)/(1)
6,45% 12,82% 10,52% 9,30%
Source : commune
L’avancement de grade
et la promotion interne apparaissent davantage maîtrisés que
l’avancement d’échelon
, l
’avancement d’échelon à la durée minimum a
yant été obtenu par 96%
des agents, seuls 7 agents sur 184 s
’étant
vus appliquer un avancement à la durée maximum au
cours de l’année 2014. Aucun avancement intermédiaire n’a été pratiqué.
Le coût de
l’avancement à la durée minimale par rapport à l’avancement à la durée maximale à Villenave
d’Ornon a été calculé par la chambre. Il
est estimé à 107,2 K
€ (cf. an
nexe).
Le paragraphe III de l’article 148 de la loi de finances pour 2016
a supprimé avec prise
d’effet
au plus tard au 1
er
janvier 2017 ces possibilités
d’avancement d’échelon à la durée
minimale et maximale, en posant en principe l’avancement à l’ancienneté, la valeur
professionnelle n’étant prise en compte, et sous contingentement, que pour des statuts
particuliers. Les développements qui précèdent sur l
’avancement d’échelon
ne valent donc que
pour le passé.
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38
Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
6.4. Le régime indemnitaire et la NBI
La commune a procédé à la refonte du régime indemnitaire par délibération du 24 juin
2008 à compter du 1er avril 2008 avec 5 objectifs, la revalorisation en privilégiant une
augmentation sensible des régimes indemnitaires les plus bas de la catégorie C en portant le
minimum brut à 100€
, la parité afin de gommer les écarts de régimes existant entre les filières
administratives et techniques, la hiérarchie entre les catégories, les grades, les fonctions,
l’équité
, en tenant compte du grade, des fonctions exercées et spécificités et/ou technicités
particulières et enfin
la prise en compte de l’historique personnalisé pour maintenir le régime
indemnitaire précédemment acquis. Cette délibération rappelle que l'autorité territoriale
détermine le montant du régime indemnitaire applicable à chaque fonctionnaire après examen
des propositions de la hiérarchie sur la base de la notation-évaluation. Elle précise également
que les indemnités versées au titre du régime indemnitaire peuvent être réduites ou supprimées
du fait de la demande faite par le supérieur hiérarchique sur la base d'un rapport circonstancié
établissant les motifs, la nature et les conditions d'application de la sanction.
Les primes versées
au cours de l’exercice 2014
sont retracées dans le tableau ci-après.
Primes et indemnités versées en 2014
En €
Nb d’agents
Montant versé
Montant
moyen annuel
Montant moyen
mensuel/ agent
Régime indemnitaire grade (RIG)
544
760 864
1397
117
Régime indemnitaire
Complémentaire (RIC)
255
193 492
759
63
Régime indemnitaire personnalisé
(RIP)
1
2 676
2676
223
Total régime indemnitaire
544
957 033
1759
147
Prime annuelle
563
418 222
743
62
NBI
113
77 630
687
57
Supplément familial de traitement
138
98 517
714
59
GIPA
107
54 090
505
42
Total
1 605 491
Source : commune
Le montant global du régime indemnitaire versé aux 544 agents de la collectivité
s’élève
à 957 K€. Il est composé d’un régime indemnitaire de
grade (RIG) et d’un régime indemnitaire
complémentaire (RIC). En substance, le RIG est fonction du grade et du niveau de
responsabilité, le RIC est fonction de sujétions particulières attachées au grade, à la fonction
exercée et à la manière de servir.
Le RIC peut être modifié en fonction de charges de travail exceptionnelles. Ainsi cette
prime est attribuée aux personnels qui participent à l'encadrement, au management et au suivi
des chantiers et qui remplacent leur responsable absent durablement. Le CTP du 14 janvier
2007 a prévu de réévaluer temporairement le régime indemnitaire de l
’agent
concerné à hauteur
d'1/20
ième
par jour de la différence existant entre son RIC et celui du responsable qu'il remplace.
Cette prime s'applique à partir de 30 jours d'absence du responsable. La collectivité établit
désormais
des arrêtés individuels lorsque l’agent se voit attribuer un régime indemnitaire
complémentaire à la suite d
u remplacement d’un supérieur hiérarchique.
De même, un RIC
supplémentaire peut être attri
bué (de 100€ à 500€) lorsqu'un agent a pu être confronté à un
accroissement de la charge de travail lié à des événements climatiques exceptionnels ou
lorsqu'il a démontré tout au long de l'année un investissement très important dépassant parfois
le cadre de ses missions. Lorsque l'examen de la «situation historique personnalisée» du régime
indemnitaire de certains agents fait apparaître un dépassement des plafonds, l'équilibre se fera
par l'attribution d'un régime indemnitaire personnalisé (RIP). Celui-ci est revu à la baisse dès
que la rémunération globale brute de l'agent progresse et ce jusqu'à la disparition du RIP.
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38
Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
6.4.1. La prime annuelle
Un complément de salaire, dénommé prime annuelle, est versé aux personnels au titre
des avantages collectivement acquis avant le 27 janvier 1984 et maintenus en sus du régime
indemnitaire conformément à la loi n°96-1093 du 16 décembre 1996. Son montant est révisé
annuellement sur la base des revalorisations forfaitaires des bases des impôts locaux prévues
par la loi de finances initiale.
De 2011 à 2014 le montant total de cet avantage a augmenté de 10%. En neutralisant
l’effet dû à l’augmentation
des effectifs, la revalorisation s’est élevée à 4,7%.
Le tableau ci-
dessous présente le montant individuel et le coût total de cette prime.
Evolution de la prime annuelle
En €
2011
2012
2013
2014
Prime titulaire et stagiaires
860,86
876,36
885,12
901,12
Prime non titulaire sur emploi permanent
1 003,2
1 021,26
1 031,47
1 050,14
Coût total
380 405
393 667
397 893
418 221
Source : commune
Cette prime était versée initialement par le CASL qui percevait à ce titre une subvention
de la commune. Depuis 1987, elle est versée directement aux agents
sans qu’a
ucune
délibération n’a
it acté ce changement de procédure.
La commune indique qu’une délibération
régularisant la situation est en cours d’adoption confirmant cette prime et son indexation.
6.4.2. La nouvelle bonification indiciaire (NBI)
La collectivité verse la NBI à cent treize
agents pour un montant de 77,6 K€ représentant
0,45% de la masse salariale. Le tableau ci-après présente les principales données.
Tableau 9. La NBI
Effectif réel hors vacataires
503
Effectif réel titulaires
439
Nombre d’agents bénéficiaires de la NBI
113
% d’agents bénéficiaires / effectif des titulaires
25,74
Nombre de points de NBI attribués pour le mois de décembre 2014
1 790
Dépense annuelle 2014
en €
77 629
% dépense annuelle 2014 de la NBI rapportée à la masse salariale
0,45%
Source : commune
Le coût du supplément familial de traitement
s’est établi à
98,5 K
€ en 2014 et l’indemnité
de garantie de pouvoir d’achat (GIPA)
a représenté un montant de
54,1 K€.
6.4.3. Une revalorisation du régime indemnitaire des personnels de catégorie C
La collectivité précise qu’elle n’a pas procédé à des revalorisations du régime
indemnitaire à l’exception d’un complément de rémunération accordé aux agents de catégorie C.
D
ans le cadre d’une
délibération du 17 novembre 2013, un régime indemnitaire complémentaire
a été accordé en 2014 à 378 personnels communaux qui adhéraient au contrat groupe
prévoyance signé avec la mutuelle de la commune. Cette dernière a revalorisé son taux de
cotisation de 1,02% à 1,34% et la commune a décidé pour les agents dont l'indice de
rémunération était inférieur ou égal à 430 (soit 338 agents), de verser un complément de RIC de
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Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
36 € bruts pour compenser cette augmentation. Le coût de cette revalorisation exceptionnelle
s’
est élevé à 12,1 K
€ soit une hausse de 1,2% du coût du régime indemnitaire.
La chambre
r
appelle que le régime indemnitaire représente l’ensemble des sommes perçues par l’agent en
complément de son traitement en contrepartie ou à l’occasion du service qu’il exécute dans le
cadre de ses fonctions. Le fait de revaloriser la part complémentaire pour les seuls agents de
catégorie C dans le but de compenser une hausse de cotisations méconnaît la signification et
l’objectif initial de la rémunération indemnitaire
. Cette décision paraît ainsi en contradiction avec
le fondement du régime indemnitaire i
nstitué par Villenave d’Ornon basé sur les fonctions de
chaque agent évaluées selon leur niveau de technicité, d’encadrement et de polyvalence.
6.4.4. Les avantages en nature
Les avantages en nature accordés aux agents de la collectivité sont relatifs aux
logements de fonction et à la restauration. Aucun véhicule de fonction n'est attribué dans la
collectivité. Les véhicules de service sont accordés pour les besoins du service et restitués en
dehors des périodes de service de l'agent.
Des avantages en nature (repas) sont accordés
sous la forme d’un tarif préférentiel dans
le cadre de la restauration collective. La délibération annuelle relative à la participation des
collectivités locales dans le domaine de l'action sociale précise chaque année le montant de la
prestation repas. En 2015 la prestation repas s’élève à 1,22 € par repas, 3,40 € restant à la
charge de l'agent. La participation financière de l'agent étant supérieure à 50% à l'évaluation
forfaitaire (4,65€), l’avantage prestation repas n’est
pas intégré dans l'assiette des cotisations.
Par délibération en date du 27 mai 2014, la commune a décidé la gratuité des repas pour
les agents et animateurs des écoles chargés de la surveillance des enfants. La fourniture de
repas n'est pas considérée comme un avantage en nature et n'a pas à être intégrée dans
l'assiette des cotisations, conformément à la réglementation.
6.4.5.
L’action sociale
L'organisation et la mise en œuvre de l'action sociale est assurée par le service des
ressources humaines et le comité d'action sociale (CASL), association loi 1901. Les publics
concernés par l'action sociale sont : les agents titulaires et stagiaires, les agents non titulaires
permanents et les agents non titulaires non permanents. En sont exclus les contrats aidés et les
retraités. L'action sociale a pour but d'améliorer les conditions de vie des personnels dans des
domaines divers, aider les familles les plus modestes ou confrontées à des situations difficiles,
accompagner la vie professionnelle, et
renforcer l’esprit collectif et de solidarité
. Les prestations
versées ont intéressé 96 agents en 2011, 2012 et 2014 et 87 agents en 2013. Elles concernent
notamment des participations à
la restauration, les séjours de vacances d’enfants,
les frais
d’obsèq
ues, de déménagement
dans le cadre d’une mobilité, l’organisation de voyages
. Le
budget consacré à l’action sociale s’élève à 54,6 K€
. Le tableau ci-dessous détaille les
dépenses d’action sociale en faveur du personnel.
Tableau 10 Les dépenses d’action
sociale en faveur du personnel
2011
2012
2013
2014
Dépenses d’action
sociale et montant
moyen par agent
Montant
(K
€)
Par
bénéficiaire
(en €)
Montant
(K
€)
Par
bénéficiaire
(en €)
Montant
(K
€)
Par
bénéficiaire
(en €)
Montant
(€)
Par
bénéficiaire
(en €)
Subventions aux «
Œuvre sociales » à
destination du personnel
0,3
162
0,5
264
0,3
203
0,3
144
Prestations servies
directement par la
collectivité
0,2
140
0,2
168
0,2
202
0,2
213
34
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Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
Protection sociale
complémentaire
0
0
0
0
0
0
0
0
Chèques-déjeuner
0
0
0
0
0
0
0
0
Total action sociale
0,5
270 (1)
0,6
344
0,5
337
0,5
366
Œuvres sociales à destination du personnel : association, amicale du personnel
(1)
La subvention au CASL n’est pas reversée dans son intégralité aux agents
Source : commune
La gestion des dossiers d'action sociale représente 10% d'un ETP du service des
ressources humaines et deux agents de la collectivité s'impliquent dans son fonctionnement
représentant 50% d'un ETP.
Concernant les prestations d'action sociale qui relèvent du cadre réglementaire
obligatoire imputées au compte 6472 « prestations familiales », la commune a en 2014 versé
directement 13,3 K
en remboursement de frais de séjours des enfants (colonie de vacances,
centres de loisirs, maisons familiales de vacances et gîtes, séjours linguistiques) et en aides aux
enfants handicapés. Elle a par ailleurs servi 7,2 K
€ de prestations en matière de restau
ration.
Une subvention de 34,2 k€ a été versée au Comité d'Action Sociale et de Loisirs. Les
prestations d'action sociale, hors subvention accordée au CASL, s’élève
nt en 0,12% de la
masse salariale en 2014. Le nombre de bénéficiaires des prestations du CASL est passé de 211
en 2011 à 186 en 2012, 168 en 2013 et 236 en 2014.
6.5.
L’évolution de la masse salariale
(voir tableau 11 en annexe)
Les dépenses de personnel augmentent
de 1,8 M€ sur la période 2011
-2014 en raison
principalement de la progression des rémunérations des personnels non-titulaires qui passent de
0,7 M€ en 2011 à 1,3 M€ en 2014. Quant aux charges sociales totales, elles
augmentent de
4,4
M€ à 5,2
M
, soit +17,8%. La rémunération principale des personnels titulaires ne progresse
que de 3,1%. Cet accroissement de 910 K
€ des charges de personnel (soit une hausse de 5,6
%
contre 2,6% en 2013) explique la majeure partie de la dégradation en 2014 du ratio de rigidité
des charges structurelles qui passe de 48,1% à 50,7%, auquel a concouru également, mais dans
une moindre mesure,
la hausse des charges financières qui ont augmenté de 534 K€
.
Les facteurs d’évolution de la masse salariale sont principalement liés aux i
mpacts des
mesures générales et catégorielles. La commune considère que la réforme des rythmes
scolaires relève des mesures générales et elle chiffre son coût à 215 K
€. Outre la réforme des
rythmes scolaires, l’augmentation du SMIC concourt à l’évolution d
e la masse salariale à hauteur
de 93 K
€, les taux de cotisation C
NRACL et Ircantec à hauteur de 102 K
€ et la GIPA à hauteur
de 111 K
€. Au total,
selon la collectivité,
l’accroissement de la masse salariale est à 92% non
imputable à des décisions de la collectivité.
Tableau 12
Evaluation des facteurs d’évolution de la masse salariale
Montants (
)
2011
2012
2013
2014
a) Impact de la variation des
effectifs (créations de postes
hors réforme des rythmes
scolaires)
22 702
57 300
39 769
70 608
b) GVT négatif
-38 698
-45 640
-87 506
-49 664
c) Impact des mesures
générales
(SMIC, GIPA, CNFPT,
CNRACL, IRCANTEC, réforme
des rythmes scolaires)
10 000
53 617
49 199
420 881
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Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
d) Impact des mesures
catégorielles (reclassement des
catégories B et C)
297 559
329 825
342 471
418 589
e) GVT positif
33 269
86 989
82 234
45 169
f) Sous-total : accroissement
annuel des dépenses de
rémunération
324 832
482 090
426 167
905 583
g) Accroissement des charges
sociales
8 937
3 366
-7 300
4 264
h) Total : accroissement de la
masse salariale
333 769
485 458
418 867
909 847
i) Dont impact de mesures ne
relevant pas de la collectivité
307 559
383 442
391 670
839 470
Source : commune, Les calculs sont effectués en intégrant le poids des charges sociales
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Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
Tableau 13 Décomposition du taux d’évolution de la masse salariale
charges sociales comprises
Taux d
évolution annuel
2011
2012
2013
2014
Impact de la variation des effectifs (%)
0,15
0
,
37
0
,
25
0
,
44
GVT négatif (%)
-0,26
-0,30
-0,55
-0
,
31
Impact des mesures générales (%)
0,06
0
,
35
0
,
31
2
,
61
Impact des mesures catégorielles (%)
1,98
2
,
16
2
,
17
2
,
59
GVT positif (%)
0,22
0
,
57
0
,
52
0
,
28
Dépenses de rémunération (%)
2,15
3
,
15
2
,
70
5
,
61
Charges sociales (%)
0,06
0
,
02
-0,05
0
,
03
Masse salariale (%)
2,21
3
,
17
2
,
65
5
,
64
Dont impact des mesures ne relevant pas
de la collectivité
2,04
2
,
51
2
,
48
5
,
2
Source : commune
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Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
Annexe 1 :
COUT DE L’AVANCEMENT A LA DUREE MINIMALE
PAR RAPPORT A L’AVANCEMENT
A LA DUREE MAXIMALE
1)
Gain théorique sur une carrière de fonctionnaire territorial
Cadre d’emploi
Gains en années
entre un avancement
à la durée maximum
et un avancement à la
durée minimum
Gain en €
Salaire médian
Gains en mois de
traitement médian
Attaché
6 ans
63 648
30 400
25 mois
Ingénieur
5 ans et 6 mois
42 728
29 016
17 mois
Rédacteur
5 ans et 1 mois
25 267
22 950
13 mois
Technicien
5 ans et 1 mois
25 267
22 950
13 mois
Adjoint technique
3 ans et 4 mois
5 538
19 224
3 mois
Adjoint administratif
3 ans et 4 mois
5 538
19 224
3 mois
(Source : Cour des comptes)
2)
Calcul sur Villenave d’Ornon
L’estimation du coût de l’avancement au minimum a été déterminée sur la base d’un échantillon de
deux cadres d’emploi les plus représentatifs au sein de la collectivité pour les trois catégories A, B, C, à
savoir: attaché, ingénieur, rédacteur, technicien, adjoint technique et adjoint administratif.
Catégories d’agents
Effectifs totaux
Part des effectifs de la
catégorie dans
l’ensemble
Echantillon retenu
pour le calcul du
surcoût
Part de l’échantillon
dans la catégorie
Catégorie A
24
5,3%
16
5,8%
Catégorie B
56
13%
26
9,5%
Catégorie C
357
81,7%
231
84,6%
Total
437
100%
273
Pour ces catégories, une comparaison des traitements a été effectuée entre un agent ayant un
avancement à la durée maximum et un agent évoluant selon un avancement à la durée minimum sur une
carrière pleine de quarante années.
Il a été calculé un surcoût global correspondant à la différence sur quarante années des
traitements.
Afin de simplifier le calcul, un seul pourcentage d’évol
ution de gain de rémunération selon les
effectifs du cadre d’emploi de chaque catégorie de l’échantillon a été calculé. Les résultats obtenus sont
:
+4,615% pour la catégorie A, +2,68% pour la catégorie B et +0,71% pour la catégorie C.
Les évolutions de ga
in de rémunération sur l’échantillon ont été appliquées aux effectifs de la
commune sur le revenu moyen annuel de chaque catégorie de l’échantillon.
Catégorie
Surcoût moyen annuel
Revenu annuel moyen x %gain
indiciaire x nb agents
A
27 434 x 4,615% x 24=
29 119
B
22 559 x 2,68% x 56=
34 461
C
19 002 x 0,71 x 357=
48 164
Total
111 744 €
Un abattement de ce surcoût annuel a été pratiqué pour tenir compte du fait que 7 personnes sur
177 avait connu un avancement au maximum en 2014 soit : 111 744 x (1-
(7/177))=107,2 K€.
38
/
38
Rapport d’observations définitives –
commune
de Villenave d’Ornon
Annexe 2 :
TABLEAU D’EVOLUTION
DES DEPENSES DE PERSONNEL
l
Exercice
2011
2012
2013
2014
évolution mandaté 2011/2014
Nature (Code)
total mandaté
total mandaté
total mandaté
total mandaté
montant
%
64111
8198,7
8386,6
8358,0
8455,5
256,8
+3,1%
64112
167,4
171,6
171,8
175,6
8,2
+4,9%
64118
1527,4
1624,9
1546,8
1623,2
95,8
+6,3%
sous total 64111
9893,5
10183,1
10076,7
10254,3
360,8
+3,7%
64131
672,8
807,3
913,6
1322,3
649,5
+96,5%
64136
52,2
48,0
57,9
38,2
-14,0
-26,8%
sous total 6413
725,0
855,2
971,5
1360,5
635,5
+87,7%
64161
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0%
64168
150,3
108,6
163,7
176,4
26,0
+17,3%
sous total 6416
150,3
108,6
163,7
176,4
26,0
+17,3%
6417
46,4
51,4
53,3
57,3
11,0
+23,7%
sous total 6417
46,4
51,4
53,3
57,3
11,0
+23,7%
6451
1602,1
1669,3
1698,2
1812,9
210,8
+13,2%
6453
2430,5
2430,3
2553,4
2708,9
278,4
+11,5%
6454
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0%
6455
296,4
321,0
533,2
583,3
286,9
+96,8%
6456
29,2
32,1
35,8
37,5
8,3
+28,5%
6458
37,3
41,6
33,3
33,5
-3,8
-10,3%
sous total 645
4395,5
4494,4
4853,8
5176,1
780,6
+17,8%
6472
6,9
8,6
10,3
13,3
6,4
+92,4%
6474
34,2
49,2
34,2
34,2
0,0
0,0%
6475
22,8
9,5
15,5
16,8
-6,1
-26,5%
sous total 647
63,9
67,3
60,0
64,3
0,3
+0,5%
64831
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0%
64832
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0%
6488
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0%
sous total 648
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0%
total
15 274,6
15 760,1
16 179,0
17 088,8
1 814,2
+11,9%
Source : commune