KCC
A1603526
KZZ
23/05/2016
1
c
~
J
LE
GARDE DES SCEAUX
MINISTRE
DE
LA
JUSTICE
III
.li
u1
,,,,;
·
Ésn
li1
P
•
F
1111
,,,.
;
,;
Rt r U
BU
Q
UE
F
RAN
ÇAISE
M
I
N
I
ST
~R
ll
Df:
L'
J
UST
ICE
Paris
, le
2 0
MAI
2016
Le
Garde
des
sceaux
,
ministre
de
la
justice
à
Monsieur
le
Premier
président
de
la
Cour
des
comptes
Objet:
Référ
é«
La prise en charge et le s
ui
vi
, par l
'a
dministration pénitenti
ai
re
, des majeurs
condamnés
»
Référence
: S 2016-0676
-1
Vous m'avez communiqué, par
un
référé
du
22
mars
2016,
un
cer
ta
in
nombre d'observations
et de recommanda
ti
ons formulées par
la
Cour dans
le
cad
re
d'une enquête sur l'exécution des
peines, menée
en
amont
de
la
loi n°
2014-896
du
15
août
2014
relative
à
l'individualisa
ti
on
des peines et renforçant l
'e
ffi
cac
it
é des sanct
ion
s pénales. Ces recomma
nd
ations appellent
de
ma part plusieurs co
mm
e
nt
a
ir
es
, qui rejoignent ceux formul
és
lors
de
la pha
se
contr
ad
ictoir
e.
En effet, dans le cad
re
de la
mi
se en oeuvre de la réforme pénale, la direction
de
l'administration pénite
nti
a
ir
e s'est engagée d
ès
l'
été
2013
dans une démarche ambitieuse afin
de réformer l
es
services pénitentiaires d'
in
se
rtion et de probation (SPlP).
Outre la création de I
000
emplois, qui représentent
un
e augme
nt
a
ti
on de
25
%
d
es
effectifs
de
ces services, l
es
travaux en
co
urs vise
nt
à
con
so
lid
er l'organisation des SPIP et
à
améliorer
les
pratiques professionnelles des personnel
s.
Ces travau
x,
qui sont placés sous
le
pilotage d'
un
e
direction
de
projet chargée des SPIP créée
à
l'auto
mn
e
2014,
doivent
no
tamment
se
tradu
ir
e
par la rédaction de plusieurs référentiel
s.
Le manuel de
mi
se
en oeuvre de la co
nt
ra
inte pénale,
adopté
en
septembre
2015,
es
t la première i
ll
ustration
de
cette démarche pluriannue
ll
e.
li
Concernant
le
pilotage
et
l'organisation
des
SPIP
Recommandation n°
1 :
«
défi
nir
des outils
de
mesure
de
la
charge
de
travail
des services
pénitentiaires
d'
insertion
et
de
probation
à
partir
de
référentiels
précis
et
procéder,
sur
cette
base
, à
une
meille
ur
e allocation des moyens,
tant
en
personn
els
de
probation
qu'en
personnels
administratifs
»
Recommandation n° 2 :
«
adapter les implantations territoriales (SPIP, antennes) aux
contextes locaux
et
aux caractéristiques
de
la population
à
suivre, en fonction
de
critères
à définir, à partir
d'un
bilan
de
fonctionnement des permanences décentralisées, et
réduire le
nombre
d'implantations administratives
de
certains
SPIP
»
Un outil de pilotage automatisé, le rapport
«C
hiffres-clés du SPIP
»,
est accessible depuis
l'infocentre APPI (application des peines/probation et insertion). Sa mise à
di
sposition en
janvier
2016
fait suite à une expérimentation menée en
2014,
conduite avec la participation
d'un membre de chaque direction interrégionale des services pénitentiaires (DISP) et
de
di
x
SPIP pilotes.
Cet outil contient des données représentatives de l'activité
de
chaque service, comme le
nombre de personnes et de mesures suivies ou la durée mo
ye
nne de prise en charge.
Il
constitue la première version
d'un
tableau de bord commun à tous les SPIP, son contenu ayant
vocation à être enrichi par la suite.
Il
s'a
dresse aux personnels d
'e
ncadrement, plus
particulièrement aux directeurs fonctionnels, pour faciliter la détermination d'une politique de
service et favoriser l'animation
de
s équipes.
Il
est également destiné aux DISP, qui peuvent le
consulter pour disposer d'une vision globale, basée sur un socle d'indicateurs identiques pour
chaque service.
Son déploiement permet ainsi de renforcer et
de
fiabiliser la mesure de l'activité des SPIP, qui
est désormais évaluée de maniè
re
homogène. Les données de ce rapport
so
nt essentie
ll
es pour
alimenter les réflexions en cours concernant l'élaboration du référentiel dédié à l'organisation
et au
fo
nctionnement de ces services. Jusqu
'à
présent, y compris pour procéder à la répartition
des
1 000
emplois, la DAP a pris appui sur les ratios théoriques définis par
l'in
spection
gé
nérale des services judiciaires et
l'in
spection générale des finances (rapport IGSJ-IGF rendu
en juillet
2011)
pour définir les effectifs
de
référence des SPIP.
Cette mission
d'in
sp
ec
tion a basé ses ratios sur le seul effectif de référence
de
CP
IP
déterminé au regard du nombre de personnes placées sous main de
ju
stice (PPSMJ) prises en
charge, en tenant compte de l'intensité de
l'
accompagnement par les services. Cette intensité
varie en fonction des mesures suivies et
de
la charge de travail afférente en termes
d'entretiens, d'accompagnement social et de t
âc
hes administratives. Cette estimation s'appuie
également sur la durée de travail exigible et intègre un taux d'absentéisme moyen de 8,2
%
hors congés annuels. La combinaison de ces différents paramètres a conduit la mission à
définir des ratios de charge d'activité par équivalent temps plein (ETP) pour les CPIP de
86
PPSMJ par équivalent temps plein (ETP) en milieu ouvert, et
73
PPSMJ par ETP en milieu
fermé,
so
it une moyenne théorique de 82 PPSMJ/ ETP.
Les prochains travau
x,
qui doivent être menés d'ici à fin mars
2017
(référentiel des pratiqu
es
opérationnelles sur l
'o
rganisation et l'évaluation
de
l'activité des SPIP), en lien avec les
se
rvices déconcentrés et les re
pr
ésentants d
es
personnels, permettront d
'a
ffiner ces ratios,
notamment en prenant en compte d
'a
utres critères,
li
és à la spécificité de chaque territoire
(1
'organisation judiciaire, le maillage institutionnel local, le profil des personnes smv1es,
l'accessibilité du service, etc ... ).
2
21
Concernant
les méthodes
d'intervention
des
SPIP
Recommandation n° 3 :
«harmoniser
et
consolider les méthodes
d'évaluation
des
personnes condamnées
et
appliquer
à ces dernières
un
pl
an de suivi individuel adossé à
des critères objectifs
»
La
circulaire de la DAP n°
113
/
PMJl
du
19
mars 2008 relative aux missions
et
aux méthodes
d'intervention des services p
én
itentiaires d'insertion et de probation précise que le suivi
débute par une phase d'évaluation, visant à définir un plan d'action.
C'est
en effet l'évaluation de la personne et non le type de mesure à laquelle elle est soumise
qui détermine le contenu de l'accompagnement par le SPIP vers la sortie de la délinquance,
comme le rappelle la nouvelle peine de contrainte pénale
et
conformément aux règles
européennes relatives à la probation (REP)
1
•
La
règle 66 rappelle la nécessité d'avoir une
appréciation fine des risques, des besoins, des facteurs de protection
et
de la réceptivité de
chaque personne au début de
sa
prise en charge, puis tout au long de celle-ci.
Après analyse de l'échec de la mise en oeuvre du diagnostic à visée criminologique (DA VC)
2
,
la direction de l'administration pénitentiaire s'est engagée à l'automne 20
14
dans une
démarche de recherche-action menée par les universités de Rennes 2 et de Montréal pour
répondre à la nécessité de disposer
d'un
outil structuré permettant de mieux objectiver cette
évaluation. Plusieurs outils
va
lidés scientifiquement ont été expérimentés par 6 services
répartis sur 3 directions interrégionales pendant
18
mois. L'administration pénitentiaire
décidera dans les prochaines semaines du déploiement
d'un
ou
de plusieurs d'entre eux,
l'équipe de recherche ayant rendu
un
rapport intermédiaire en mars 2016.
Au-delà,
l'
amélioration des pratiques professionnelles en SPIP est au coeur des travaux menés
par
la
DAP. Dans la continuité du manuel de contrainte pénale, il s'agit d'appuyer l'ensemble
des pratiques professionnelles sur les REP et les principaux savoirs scientifiques mis en valeur
à
l'occa
sion de la conférence de consensus sur la prévention de la récidive.
Rédigé en concertation avec les services déconcentrés et les organisations syndicales
représentatives, un projet de référentiel de la méthodologie de l'intervention des SPIP a été
présenté à l'occasion de déplacements dans chaque DISP au début de l'année 2016. La
diffusion de ce référentiel sera par ailleurs accompagnée
par
un plan de renforcement de la
formation, notamment de la formation continue. Ce référentiel sera diffusé avant la fin de
l'année.
3/
Concernant
la
continuité
de
suivi
et
la cohérence
du
parcours
des personnes
Recommandation n° 4 :
«
assurer
une
meilleure
coopération
entre
les
acteurs
judiciaires
(JAP
et
Parquet)
et
les
acteurs
de la
prise
en
charge
(SPIP
et
milieu médical) afin de
garantir
que
cette
dernière
so
it
ininterrompue,
notamment
dans
le cas des suivis socio-
judiciaires, et
tout
particulièrement
lors des sorties de
détention
ou lorsque la personne
condamnée
déménage
»
Les rôles respectifs du JAP
et
du SPIP sont développés dans les textes réglementaires.
Conformément aux dispositions de l'article R.57-3 du code de procédure pénal
e,
le JAP est
1
Recommand
ation
CM
/Rec(2010) 1
du
Comit
é des Minis
tr
es aux
Eta
ts
membr
es
s
ur
les règles du Conseil de
l'
Europe relatives à la
prob
ation,
adoptée
par
le Comité d
es
Ministr
es
le
20
ja
nvier
20
10.
2
Rapp
o
rt
de l'inspection d
es
se
rvic
es
pénitentiaires, nove
mbr
e 2
01
3.
3
assisté par le SPIP. En application de l'article D.57-6 du code de procédure pénale, le service
de l'applicati
on
des
pe
ines doit en principe détermi
ne
r les modalités de prise
en
charge
attendues pour les condamnés dans le cadre de l'élaboration
d'o
rientations générales
et
évaluer leur mise en oeuvre. Il communique le cas échéant au SPIP des instructions
particulières relatives à la finalité de la mesure
et
au contenu des obligations à respecter
(article D.577 du code
de
procédure pénale).
En
pratique cette répartiti
on
est parfois plus délicate.
Tou
tefois, plusieurs instances permettent
aux différents inter
ve
nants de
mi
eux se connaître et
d'éc
hanger
sur
leurs problématiques
respecti
ves
afin d
'y
apporter des solutions (tenue de
co
mmi
ss
ions de l'exécution
des
pe
ines à
l
'éche
l
on
local, conférences régi
ona
l
es
semestrielles
sur
l
es
aménagements de peine et les
alternati
ves
à
l'
in
carcération au sein des cours
d'a
p
pe
l, commissions de l
'a
pplication des
peines
en
établissement p
én
itentiaire).
Le
mi
nistère de la justice a toujours veillé à
accompagner la mi
se
en oeuvre de chacune d'entre elles.
S
'ag
issant de la nécessité d
'ass
urer
la
continuité de la prise en charge
des
personnes détenues,
l'article D.573
du
co
de
de
procédure pénale impose
au
SPIP de
s'assurer
de la continuité des
actions engagées en détention
à
l'égard
des personnes libérées. Les articles 741-1,
et
763-7 du
code de procédure pénale, issus
de
la loi du
10
août
20
11
, complétés par les articles D.545 et
D.546
issus du décret du 28 décembre 2011, imposent en outre
qu'une
convocation à
comparaître devant le
SP
IP
ou
le JAP soit remise
à
la personne détenue avant
sa
libération
l
orsqu'e
lle doit continuer
à
faire l
'objet
d'une
pr
ise en charge dans le cadre d'
un
sursis avec
mise
à
l'épreuve
ou d
'un
suivi socio-judiciaire. Cette convocation doit intervenir dans un
délai de 8 jours lors
qu
e la condamnation a été prononcée
à
l
'occasion
d'une
infraction
pour
laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru. Il
ne
peu
t
êt
re supérieur à
un
mois dans les
autres cas.
La
circulaire du 2
ja
nvier
20
12
de
la direction
de
l
'adm
inistration pénitentiaire relative aux
moda
lités de mise
en
oeuvre des dispositions des articles 741-1 et D.545
du
code de procédure
péna
le est venue expliciter cette procédure. Le décret du 14 décembre
20
11 a complété les
articles D.575 à D.577
re
latifs aux attributions respectives
du
JAP, des autres
mag
istrats
mandants et du
SP
IP et à leurs relations. Ces modifications
ont
été développées dans la
circulaire conjointe
DACG/DAP
du
16 décembre 2011.
Le
rapport de politique pénale de l
'a
nnée
2012 avait constaté que ces dispositions étaient
largement appliquées et avaient permis de renforcer les relations partenariales, notamment
avec la signature de protocol
es
locaux.
La
procédure issue de l
'art
icle 7 41-1 du CPP est notamment correctement mise en oeuvre par
les services, les cas de n
on
présentation des personnes concernées dans le délai de
convocati
on
restant limités (82,6% d
'e
ntre elles sont prises en charge dans les délais de
convocation en
20
15).
En
outre, cette procédure alimente les réflexions qui sont actuellement menées
pour
poursuivre l
'amé
lioration de la continuité de suivi
à
l
'éga
rd des personnes faisant l'objet
d'une
mesure active en milieu ouvert à l'issue
d'une
période d'emprisonn
emen
t, en particulier
lor
sque le suivi socio-judiciaire a été prononcé. Ces différents travaux doivent aboutir avant la
fin
2016
à
des préconisations, en particulier concernant l'articulation des acteurs entre le
milieu fermé
et
le
mi
li
eu
ouvert.
La
cohérence
des
parcours des personnes condamnées est par ailleurs renforcée depuis
octobre
20
15 grâce à une évolution de l'application informatique APPI. Elle permet
4
désormais
au
SP
IP saisi
d'une
mesure active
en
milieu ouvert, quelle que soit son
implantation
sur
le territoire,
d'accéder
à l'ensemble des informations contenues sur la
personne concernée dans le logiciel, rapports compris.
Recommandation n° 5 :
«
identifier
et
rationaliser
l'implantation
des places
de
semi-
lib
erté
et é
laborer
de
s règles
communes
de
fonctionnement»
L'implantation
et
l'h
aimon
isation des règles de fonctionnement des centres de semi-liberté
(CSL) s'inscrit dans une démarche plus globale, relative à l'individualisation du parcours
d
'exéc
ution des peines,
en
particulier
pour
les com
ies
peines d'emprisonnement.
La
loi
du
15 août
20
14 a rappelé la nécessi
té
d
'ass
ortir l
'exéc
ution des fins de
pe
ine
d
'em
prisonnement d'une phase de retour progress
if
à la liberté, en instaurant
un
examen
ob
ligatoire de
la
situation de toute personne exécutant
une
ou plusieurs peines
d'une
durée
totale inférieure
ou
éga
le
à
5 ans, arrivée aux 2/3
de
sa
peine, en vue du prononcé éventuel
d
'une
mesure de libération sous contrainte.
Force est néanmoins de constater
qu'en
maison
d'arr
êt, la surpopulation chronique, le taux de
renouvell
ement
de
la population pénale
et
le rythme de tra
va
il soutenu qui
en
découle ne
permettent
pas
aux
personnels d'insertion et de probation de construire avec les personnes
détenues une relation propice à l'accompagnement,
d'évaluer
finement leur situation globale
et
de
préparer dans de bonnes conditions leur sortie.
Par
ailleurs, les quartiers dédiés
aux
aménagements de
pe
ine sont souvent sous-occupés. Ils
répondent qui
plus
es
t à des dénominations
et
à des modes de fonctionnement disparates
sur
l'ensemble
du
territoire (quartiers
pour
peines aménagées, quartiers nouveau concept,
quartiers
pour
courtes peines, quartiers
de
préparation
à
la sortie, centre de
sem
i-liberté ..
. ).
J'ai
souhaité que la direction de l'administration pénitentiaire engage en conséquence une
réflexion visant à limi
ter
les catégories de structures destinées à optimiser la préparation à la
sortie et à favoriser le retour progressif à la liberté. Elle mobilisera
pour
ce faire le retour
d'expér
ience des
st
ructur
es
existantes, qui
ont
participé à l'élaboration d'un projet de
doctrine, ainsi que les résultats de la recherche action qui s'est déroulée en 2014-2015 dans le
nouveau quartier
pour
peines aménagées du centre pénitentiaire de Longuenesse (62).
La
refonte de l'implantation
des
CSL/QSL doit
s'
intégrer dans cette perspective, qui
s'
inscrit
plus général
emen
t dans le cadre du plan de résorption de la surpopulati
on
pénale.
Par
ailleurs, eu égard au constat de
la
désaffection de certains aménagements de peines,
j'a
i
décidé
de
confier à l'inspection générale des services
jud
iciaires, une mission visant à
appréci
er
l'efficience du dispositif de suivi statistique
mi
s
en
place, dresser un état des lieux
statistiques des
me
su
re
s
d'aménagement
de
peine hors et sous écrou et recenser les facteurs
propices
ou
faisant obstacle aux aménagements de peine,
à
la contrainte pénale et à la
,/
libération sous contrainte. Ce rapport devra
m'être
remis au plus tard le
20
juill
Y2'
016.
5