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SEPTIÈME CHAMBRE
S 2015-1345
RAPPORT PARTICULIER
(articles L. 143-3 et R. 143-1 du code des juridictions financières)
Grand port maritime du Havre
(GPMH)
Exercices 2008 à 2013,
actualisation à 2014 pour la gestion
Octobre 2015
2
3
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...................................................................................................................................................
7
LISTE DES RECOMMANDATIONS
........................................................................................................
10
INTRODUCTION
.......................................................................................................................................
11
LE PORT DU HAVRE EN 2008-2013 : LA MISE EN OEUVRE DE LA RÉFORME
PARTIE I :
PORTUAIRE
..................................................................................................................................
13
I.
P
RÉSENTATION GÉNÉRALE DU PORT
..................................................................................................................
13
II.
LA RÉFORME PORTUAIRE AU PORT DU HAVRE
.....................................................................................................
13
A.
U
NE RÉFORME MENÉE À BIEN SUR FOND DE CRISE ÉCONOMIQUE ET DE CONFLIT SOCIAL
.........................................
13
B.
L
A NOUVELLE ORGANISATION DES TERMINAUX ÉQUIPÉS D
OUTILLAGES PUBLICS
...................................................
14
C.
U
N PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
..................................................................................................................
19
GOUVERNANCE ET ORGANISATION
...............................................................................
21
PARTIE II :
I.
G
OUVERNANCE
...............................................................................................................................................
21
A.
L
E CHANGEMENT DU MODE DE GOUVERNANCE DANS LE CADRE DE LA RÉFORME PORTUAIRE
...................................
21
B.
L
E FONCTIONNEMENT DES INSTANCES DE GOUVERNANCE
....................................................................................
23
C.
L
A DIRECTION GÉNÉRALE ET LE DIRECTOIRE
.....................................................................................................
26
II.
O
RGANISATION ET FONCTIONNEMENT
...............................................................................................................
27
A.
U
N ORGANIGRAMME MODIFIÉ À LA SUITE DE LA RÉFORME PORTUAIRE
.................................................................
27
B.
L
ES MOUVEMENTS ET VACANCES DE POSTE
........................................................................................................
28
III.
U
NE COOPÉRATION INTERPORTUAIRE TRÈS DÉVELOPPÉE
....................................................................................
28
A.
LES PORTS DE L
AXE
S
EINE ONT FAIT LE CHOIX D
UNE COOPÉRATION INTÉGRÉE
....................................................
28
B.
L
ES PREMIÈRES RÉALISATIONS DU
GIE
HAROPA
.............................................................................................
30
LA STRATÉGIE, LES INVESTISSEMENTS ET LES ACTIVITÉS PORTUAIRES
............
33
PARTIE III :
I.
U
NE STRATÉGIE ÉTABLIE DANS LE CADRE DU PROJET STRATÉGIQUE
2009-2013
.....................................................
33
A.
L
E PROJET STRATÉGIQUE
2009-2013
.................................................................................................................
33
B.
U
N NOUVEAU PROJET STRATÉGIQUE POUR
2014-2019
.........................................................................................
34
II.
L
ES INVESTISSEMENTS
.....................................................................................................................................
35
A.
L
E SUIVI DES INVESTISSEMENTS
........................................................................................................................
35
B.
L
ES INVESTISSEMENTS RÉALISÉS DANS LA PÉRIODE DE CONTRÔLE
........................................................................
36
C.
L
E PROJET STRATÉGIQUE
2014-2019
:
DES INVESTISSEMENTS EN QUÊTE DE FINANCEMENT
.....................................
39
III.
L
E TRAFIC PORTUAIRE
.....................................................................................................................................
40
A.
L’
ÉVOLUTION GÉNÉRALE DU TRAFIC PORTUAIRE
................................................................................................
40
B.
L
E PORT DU HAVRE DANS LE PAYSAGE PORTUAIRE
..............................................................................................
40
C.
L’
ÉVOLUTION DU TRAFIC PORTUAIRE PAR CATÉGORIE
........................................................................................
40
IV.
G
ESTION DU DOMAINE FONCIER
........................................................................................................................
42
A.
L
E DOMAINE FONCIER PORTUAIRE
:
ÉVOLUTIONS DEPUIS
2008
.............................................................................
42
B.
L
A GESTION DU DOMAINE PUBLIC ARTIFICIEL
.....................................................................................................
43
C.
D
ES RÈGLES DE LA DOMANIALITÉ PUBLIQUE PARFOIS MÉCONNUES
.......................................................................
45
D.
U
NE OPÉRATION COÛTEUSE POUR LE
GPMH :
L
E RIPAGE ENTRE DEUX OPÉRATEURS DE TERMINAUX
......................
46
E.
L’
ABSENCE DE VRAIE DOCTRINE DE GESTION DU DOMAINE LIMITE LA CAPACITÉ DU
GPMH
À LE VALORISER ET
FRAGILISE LES ACTIONS QU
IL MÈNE EN LA MATIÈRE
..........................................................................................
48
4
V.
L
A
P
OLITIQUE ENVIRONNEMENTALE ET DE DÉVELOPPEMENT DURABLE
...............................................................
49
A.
U
NE PRISE EN COMPTE CROISSANTE DES ENJEUX ENVIRONNEMENTAUX
.................................................................
49
B.
LES MESURES ENVIRONNEMENTALES LIÉES AUX GRANDS PROJETS D
AMÉNAGEMENT
..............................................
50
C.
L
IMPACT DES OCCUPANTS DU DOMAINE PORTUAIRE SUR L
ENVIRONNEMENT
........................................................
51
D.
L
ES POLITIQUES DE SÉCURITÉ ET DE SÛRETÉ
......................................................................................................
52
LES ÉLÉMENTS DE COMPÉTITIVITÉ DU PORT
............................................................
55
PARTIE IV :
I.
L
E PORT FACE À LA CONCURRENCE
...................................................................................................................
55
A.
É
VOLUTION GLOBALE AU SEIN DU RANGE NORD
..................................................................................................
55
B.
L
A NÉCESSITÉ DE DÉVELOPPER LE TRAFIC
:
CONTENEURS ET TRANSBORDEMENT
...................................................
57
II.
L
A CONQUÊTE DE L
HINTERLAND
......................................................................................................................
57
A.
H
INTERLAND NATUREL ET
HINTERLAND
POTENTIEL
............................................................................................
57
B.
L
A RÉFORME PORTUAIRE DEVRAIT FACILITER CETTE CONQUÊTE
.........................................................................
58
III.
L
ES ENJEUX DU DRAGAGE
:
L
ACCÈS MARITIME DES GROS NAVIRES
......................................................................
59
A.
U
N ENJEU ÉCONOMIQUE IMPORTANT POUR LE
GPMH :
L
ACCÈS À
P
ORT
2000
......................................................
59
B.
D
ES REMBOURSEMENTS PAR L
’É
TAT FLUCTUANTS ET LIMITÉS
.............................................................................
60
C.
U
NE PARTICIPATION AU
GIE
DP
.......................................................................................................................
60
D.
U
NE MUTUALISATION DIFFICILE ET DES GAINS DE PRODUCTIVITÉ LIMITÉS
............................................................
60
IV.
L
ES ENJEUX DE
L
A DESSERTE ET DE LA MULTIMODALITÉ
....................................................................................
61
A.
U
N ENJEU CRUCIAL DE DÉVELOPPEMENT ET DE MISE EN RÉSEAU DE LA LOGISTIQUE
...............................................
61
B.
L
A DESSERTE PAR PIPELINES
.............................................................................................................................
62
C.
L
A DESSERTE ROUTIÈRE
...................................................................................................................................
62
D.
L
A DESSERTE FLUVIALE
...................................................................................................................................
62
E.
L
A DESSERTE FERROVIAIRE
..............................................................................................................................
64
BUDGET, COMPTES ET SITUATION FINANCIÈRE
..........................................................
71
PARTIE V :
I.
L
A PROCÉDURE ET LES PRÉVISIONS BUDGÉTAIRES
..............................................................................................
71
II.
O
RGANISATION ET ACTIVITÉ DE L
AGENCE COMPTABLE DU
GPMH
.....................................................................
71
III.
L
ES DÉLAIS DE PRODUCTION À LA
C
OUR
:
UNE RÈGLEMENTATION À CLARIFIER
.....................................................
71
IV.
L’
ÉVOLUTION DES PRODUITS ET DES CHARGES
:
L
ANALYSE DU COMPTE DE RESULTAT
..........................................
72
A.
L
ES PRODUITS
:
UNE ÉVOLUTION IRRÉGULIÈRE
......................................................................................................
72
B.
D
ES CHARGES D
EXPLOITATION RELATIVEMENT MAITRISÉES
...................................................................................
73
V.
L’
ÉVOLUTION DE L
ACTIF ET DU PASSIF
:
ANALYSE DU BILAN
...............................................................................
73
A.
D
ES ACTIFS MARQUÉS PAR LA MISE EN OEUVRE DE LA RÉFORME PORTUAIRE
................................................................
73
B.
L
ES MODES DE FINANCEMENT DE L
ACTIVITÉ
:
ANALYSE DU PASSIF
..........................................................................
73
VI.
L
A GESTION DE LA DETTE
.................................................................................................................................
74
VII.
L
A SITUATION FINANCIÈRE
...............................................................................................................................
75
A.
L
E RÉSULTAT NET COMPTABLE ET LES SOLDES INTERMÉDIAIRES DE GESTION
..............................................................
75
B.
L
A SITUATION FINANCIÈRE
.................................................................................................................................
76
VIII.
L
A QUALITÉ DES COMPTES
...............................................................................................................................
76
A.
R
ECENSEMENT DES BIENS IMMOBILIERS ET INVENTAIRE DES ACTIFS
..........................................................................
76
B.
L’
ABSENCE DE PROVISIONS POUR RISQUE ENVIRONNEMENTAL
.................................................................................
76
C.
L’
INTÉGRATION DES VOIES FERRÉES PORTUAIRES EN PRODUITS EXCEPTIONNELS
:
UNE COMPTABILISATION ERRONÉE
.......
77
IX.
L
ES CONTRÔLES ET LES OUTILS DE GESTION
......................................................................................................
79
GESTION
..............................................................................................................................
81
PARTIE VI :
I.
R
ESSOURCES HUMAINES
...................................................................................................................................
81
A.
L
ES EFFECTIFS DU PORT
.....................................................................................................................................
81
B.
L
A GESTION DES RESSOURCES HUMAINES PAR LES SERVICES DU PORT
........................................................................
84
C.
L
ES DÉPENSES DE PERSONNEL
.............................................................................................................................
90
5
II.
A
CHATS ET MARCHÉS
......................................................................................................................................
95
A.
L
E CADRE RÉGLEMENTAIRE
................................................................................................................................
95
B.
L’
ORGANISATION DES ACHATS AU
GPMH :
UNE RECENTRALISATION AU PROFIT D
UN SERVICE DES ACHATS UNIFIÉ
.........
95
C.
U
NE PROFESSIONNALISATION DE L
ACHAT ACCRUE MAIS ENCORE INACHEVÉE
............................................................
96
CONCLUSION
...........................................................................................................................................
99
ANNEXES
.................................................................................................................................................
101
6
7
SYNTHÈSE
Une période marquée par la réforme portuaire
Malgré un climat social tendu et un contexte économique défavorable, la réforme
portuaire a été menée à bien au Havre, au prix de dépenses nouvelles de personnel. La
cession des outillages des terminaux à conteneurs a été faite dans le délai fixé par la loi, celle
des terminaux de vracs solides a demandé plus de temps. Les cessions se sont faites à des
prix inférieurs aux évaluations, et même, pour les terminaux de vracs solides, à la valeur
nette comptable, dans un contexte peu favorable. Quelques outillages n’ont pas trouvé
preneur, illustrant les surcapacités du port avant la réforme.
Le bilan de la réforme, établi par le grand port maritime du Havre (GPMH), fait
apparaître qu’entre 2011 et 2016, la réduction des pertes d’exploitation due à la réforme ne
suffit pas à compenser le coût de l’accompagnement social et de celui du personnel
transféré ; le solde redevient positif à partir de 2017. Les opérateurs de terminaux notent une
amélioration de la productivité de 20 % depuis 2012. S’agissant de l’ouverture à la
concurrence dans l’attribution des terminaux, un des objectifs de la réforme et un point
essentiel pour la capacité du port du Havre à conserver son rang, le GPMH doit être attentif à
ce que la pratique des
«
ripages
»
sur Port 2000 ne limite pas le périmètre dans lequel cette
ouverture s’exerce.
Les nouvelles instances de gouvernance ont été installées rapidement en 2009 et leur
mise en place a été conforme à la réglementation, sous réserve de l’élection tardive des
représentants du personnel au conseil de surveillance, de l’installation parfois sans
désignation formelle des représentants des collectivités et des déclarations d’intérêt non
normalisées et peu analysées. Une attention devrait être portée au remplacement rapide des
personnalités qualifiées, à la tenue des feuilles d’émargement, garantes du respect du quorum
et aux règles de déontologie. Enfin, les lettres de mission des directeurs comportent peu ou
pas d’objectifs chiffrés et le contrat avec l’État n’a pas été signé.
Les ports du Havre, de Rouen et de Paris ont décidé de créer un groupement d’intérêt
économique dénommé HAROPA pour conduire en commun un certain nombre d’actions. Si
la création d’HAROPA est un succès de communication, il est trop tôt pour dresser un bilan
de son action, et notamment de vérifier qu’il constitue la réponse adaptée au besoin de forte
coordination des ports de l’axe Seine.
Un projet stratégique 2009-2013 trop ambitieux
Le court délai d’élaboration du projet stratégique 2009-2013 n’a pas permis
d’approfondir la réflexion dans tous les domaines. Le projet stratégique a été trop ambitieux
en matière d’investissement et trop optimiste en ce qui concerne les trafics. Il convient que le
projet stratégique 2014-2019 du GPMH évite ces écueils.
Au cours de la période examinée, le GPMH a réalisé 443 M€ d’investissement (dont
68 % pour Port 2000) et a bénéficié de 88,9 M€ de subventions (soit 20 %). Les objectifs du
projet stratégique 2009-2013, du contrat de projets État-région et du plan de relance portuaire
n’ont pas été atteints, de nombreux projets y ayant été inscrits alors qu’ils étaient loin d’être
mûrs. Le programme d’investissement envisagé pour le projet stratégique 2014-2019 paraît
inadapté à la capacité d’autofinancement envisagée dans ce même projet alors même que
celle-ci repose sur des hypothèses optimistes.
8
Une politique domaniale à rénover
Les recettes du domaine, des concessions, hangars et terre-pleins représentent en
moyenne 25 % du chiffre d’affaires sur 2008-2013. Des irrégularités ont été commises dans
la gestion du domaine. En particulier, le GPMH s’est engagé à acheter aux opérateurs, à
l’issue des conventions de terminal, des biens immobiliers à des prix dont les modalités de
calcul sont fixées à l’avance, alors que le code général de la propriété des personnes
publiques prévoit que ces biens immobiliers deviennent gratuitement sa propriété à l’issue de
ces conventions. La période a également été marquée par une opération coûteuse pour les
finances du port (le « ripage » entre deux manutentionnaires sur Port 2000). Il convient que
le GPMH adopte une note de doctrine de gestion domaniale sur le modèle de celle adoptée
par Ports de Paris, pour sortir de la gestion « au coup par coup » de ces opérations et leur
assurer une plus grande sécurité juridique.
Les suites de la liquidation d’une société
spécialisée dans l’incinération de déchets
industriels montrent la nécessité pour le port de prendre davantage en compte les risques
environnementaux posés par les entreprises présentes sur la zone industrialo-portuaire. Il
devrait s’assurer de la solidité financière des entreprises qui souhaitent implanter des
activités polluantes sur son domaine et veiller à ce qu’elles souscrivent une assurance
environnementale.
Un trafic en décroissance et un appui de l’État à renforcer sur le fret ferroviaire
Le trafic du GPMH est en décroissance continue jusqu’en 2012, y compris pour
l’activité conteneurs, principale activité du port. Malgré une analyse fine et étayée des parts
de marchés détenues et de celles qui pouvaient, au titre de la conquête de l’hinterland, être
envisagées, le GPMH reste fortement concurrencé par les ports du Nord-Ouest de l’Europe
(Range Nord).
L’appui de l’État demeure fondamental et son point d’application principal est l’accès
au port par la desserte nationale ferroviaire. Celle-ci n’est toujours pas adaptée aux
investissements décidés sur le domaine portuaire. Les tutelles (ferroviaire et maritime)
devraient appliquer de concert le principe de priorité au fret ferroviaire déjà décidé par le
ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie (MEDDE) et rappelé dans
divers documents (stratégie nationale portuaire, etc.). L’acheminement ferroviaire se situe
loin derrière les autres modes d’acheminement (pipeline, route, fluvial) et la part modale
correspondante,
non
seulement
n’atteint
pas
l’objectif
fixé,
mais
diminue.
Les
investissements effectués (Port 2000 et terminal multimodal) risquent de ne pas jouer leur
rôle de levier de développement du trafic conteneurs, compte tenu des calendriers éloignés
des projets de raccordement (2019 et 2030, soit après le projet stratégique 2014-2019).
Une gestion des ressources humaines perfectible
Les effectifs ont diminué de 23 % en raison de la réforme portuaire. L’activité des
personnels n’est pas suivie par un outil fiable et articulé avec l’outil de paye. Il conviendrait
d’en mettre un en place, en particulier en raison de l’importance et du peu de maîtrise des
primes liées aux heures supplémentaires et aux indemnités kilométriques. Les procédures de
paye, le suivi par tableau de bord existent mais restent à renforcer et formaliser.
Le suivi des transferts de personnels dans le cadre de la réforme portuaire a été
approximatif et favorable aux opérateurs. Ce suivi n’est pas individualisé. La garantie de
réintégration en cas de licenciement économique est de 24 ans. La prime de détachement de
18 000 € est la plus élevée versée par un port et n’a fait l’objet d’aucun remboursement,
même partiel, en cas de retour. Une garantie d’inemploi, sans visibilité ni contrôle par le port,
9
a été mise en place pour les personnels détachés (9 M€ en 2009), et prolongée avec deux
entreprises. Le transfert des 208 personnels, ainsi permis, a un coût important, probablement
plus élevé que les 51 M€ affichés dans le bilan à la fin 2013, l’ensemble des mesures
d’accompagnement social n’y étant pas pris en compte. Le sureffectif à résorber serait, selon
le port, de 15 ETP (2 à 3 ETP par an jusqu’en 2021).
Une gestion des marchés conforme aux précédentes recommandations
En matière de marchés publics, comme cela lui avait été recommandé par le
précédent rapport de la Cour, le GPMH a centralisé et standardisé ses procédures. Il est l’un
des grands ports maritimes les plus avancés dans la mise en oeuvre de la professionnalisation
de l’achat public préconisée par la circulaire du Premier ministre du 10 février 2012 relative
à la professionnalisation des achats des établissements publics de l'État.
10
LISTE DES RECOMMANDATIONS
Au grand port maritime du Havre :
Ne déplacer un opérateur d’un terminal à un autre sans recourir à
Recommandation n° 1 :
une procédure ouverte que lorsque la possibilité de ce déplacement a été expressément
mentionnée lors de la procédure d’attribution du premier des deux terminaux.
Mettre en place un dispositif de suivi de la valeur ajoutée du GIE
Recommandation n° 3 :
HAROPA pour le port du Havre
Préciser dans tous les documents du port la définition de
Recommandation n° 4 :
l’investissement à laquelle il a recours.
Adapter le programme d’investissement du GPMH au niveau de sa
Recommandation n° 5:
capacité d’autofinancement et des subventions qu’il
peut obtenir.
Adopter une note de doctrine de gestion domaniale sur le modèle de
Recommandation n° 6 :
celle adoptée par Ports de Paris, et publier systématiquement les offres foncières et
immobilières.
Mettre en place un outil de suivi du temps de travail fiable et
Recommandation n° 7 :
articulé avec l’outil de paye.
Mettre en place des procédures de suivi des ressources humaines et
Recommandation n° 8 :
formaliser les pratiques existantes de contrôle de la paye.
Au ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie :
Recueillir les déclarations d’intérêt (article R. 102-4 du code des
Recommandation n° 2 :
ports maritimes) et leurs actualisations selon les délais et critères prévus, ainsi que sous un
format en permettant l’analyse.
11
INTRODUCTION
En application de la loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008
portant réforme portuaire et du
décret n° 2008-1037 du 9 octobre 2008, le port autonome du Havre est devenu le
9 octobre 2008 le grand port maritime du Havre. L’article R. 103-4 du code des ports
maritimes
1
précise, pour la période considérée, que « les grands ports maritimes se
conforment, en matière de gestion financière et comptable, aux règles en usage pour les
établissements publics nationaux à caractère industriel et commercial dotés d’un agent
comptable ».
La Cour des comptes a procédé au contrôle des comptes et de la gestion du port
autonome du Havre (PAH) puis du grand port maritime du Havre (GPMH), pour les exercices
2008 à 2013 (actualisation à 2014), en application des articles L. 111-3 et L. 133-1 du code
des juridictions financières.
En application des dispositions de l’article L. 143-1 du code des juridictions
financières, le présent rapport, dès lors qu’il est rendu public, ne contient pas d’information
relevant d’un secret protégé par la loi.
1
Il s’agit de l’ancien article R. 103-4 du code des ports maritimes transféré dans le code des transports par le
décret n° 2014-1670 du 30 décembre 2014 relatif aux dispositions du livre III de la cinquième partie
réglementaire du code des transports et à leur adaptation à l'outre-mer.
12
13
LE PORT DU HAVRE EN 2008
-
2013
: LA MISE
PARTIE I :
EN ŒUVRE DE LA RÉFORME PORTUAIRE
I.
PRÉSENTATION GÉNÉRALE DU PORT
Le port du Havre est le deuxième port français en tonnage après celui de Marseille
(et le sixième port européen). Son trafic total atteint 68 Mt en 2013, dont 37,9 Mt de vracs
liquides et 24,8 Mt de conteneurs. Il accueille à lui seul 59 % du trafic de conteneurs des
grands ports maritimes de métropole. La part des conteneurs dans son tonnage total est passée
de 21 % en 2001 à 36 % en 2013. Le projet stratégique 2014-2019 prévoit de la porter à 50 %
en 2019. L’autre grande activité, en décroissance, est l’importation de pétrole brut (23,7 Mt en
2013).
Le port est installé sur deux sites : celui du Havre (10 200 hectares) dans l’estuaire de
la Seine et celui d’Antifer (130 hectares), au bord de la Manche, mis en service en 1976 pour
accueillir des supertankers. Le Havre dispose d’un accès océanique en eau profonde et de
tirants d’eau adaptés à l’évolution des porte-conteneurs, notamment à Port 2000. Il bénéficie
de sa situation de premier port touché à l’import et dernier port touché à l’export du Range
Nord
2
, ce qui limite le temps de transit. Il est le port maritime naturel de l’agglomération
parisienne et s’est engagé dans le cadre d’HAROPA dans une coopération approfondie avec le
grand port maritime de Rouen (GPMR) et le port de Paris.
II.
LA RÉFORME PORTUAIRE AU PORT DU HAVRE
A.
U
NE RÉFORME MENÉE À BIEN SUR FOND DE CRISE ÉCONOMIQUE
ET DE CONFLIT
SOCIAL
La période de contrôle correspond à celle de la mise en oeuvre de la réforme portuaire
au port du Havre. La réforme est intervenue dans un contexte de crise économique qui a
particulièrement affecté le port du Havre. Elle a fait l’objet d’une opposition du syndicat
majoritaire. Les fortes tensions sociales se sont traduites par de nombreuses grèves (38 jours
en 2008, 5 en 2009, 51 en 2010) entraînant des pertes de trafics importantes. En dépit de ce
contexte défavorable, les différents chantiers de la réforme ont été menés à bien, parfois au
prix d’adaptations par rapport aux principes de la réforme et de dépenses nouvelles, en
particulier de personnel.
La réforme portuaire a profondément modifié la gestion du GPMH dans plusieurs de
ses composantes, qui seront analysées dans la partie « organisation et fonctionnement » pour
la gouvernance et l’organisation interne du port, ainsi que pour le renforcement de la
coordination interportuaire et dans la partie « ressources humaines » pour les conditions de
transfert des personnels aux opérateurs privés. Le changement du mode d’exploitation des
terminaux équipés d’outillages publics fait l’objet de développements spécifiques ci-après.
2
On désigne par « Range Nord » les ports du Nord-Ouest de l’Europe qui se trouvent sur une ligne littorale entre
Le Havre et Hambourg.
14
B.
L
A NOUVELLE ORGANISATION DES TERMINAUX ÉQUIPÉS D
OUTILLAGES
PUBLICS
1.
Le transfert de l’exploitation des terminaux
En application de l’article L. 101-3 du code des ports maritimes, le port ne peut plus,
en dehors des exceptions prévues à l’article L. 103-2, assurer l’exploitation des outillages
utilisés pour les opérations de chargement, déchargement, manutention et stockage liées aux
navires. Le port doit cesser cette exploitation dans un délai qui ne peut excéder deux ans après
l’adoption du projet stratégique. Le décret n° 2008-1037 du 9 octobre 2008 instituant le grand
port maritime du Havre, prévoit que le projet stratégique fixe « la liste des outillages à
céder ». Le port doit vendre, dans les conditions prévues par l’article 9 de la loi du
4 juillet 2008, les outillages à un opérateur de terminal, avec lequel il passe une convention de
terminal (CT), qui vaut autorisation d’occuper le domaine public. Le port peut également
vendre à cet opérateur les droits réels attachés aux biens immobiliers des terminaux. La loi du
4 juillet 2008 a créé une commission nationale d’évaluation (CNE) qui « émet un avis public
sur l’évaluation des biens et des droits réels avant leur cession ».
Le port du Havre présente la particularité qu’avant la réforme portuaire, l’essentiel des
outillages appartenait déjà aux opérateurs, même si le personnel du port les desservait et
assurait leur maintenance. C’était le cas des terminaux sous convention d’exploitation de
terminal (CET), ainsi que de la plupart des portiques à conteneurs sur les autres terminaux
sous AOT. Les terminaux pétroliers, sous concession, n’étaient pas non plus concernés par le
transfert des outillages.
Aussi le transfert des outillages, prévu par le projet stratégique, a-t-il été limité à :
-
ceux présents sur quatre terminaux à conteneurs : les quais d’Asie-Osaka, le
terminal de l’Europe et des Amériques, le terminal de l’Atlantique et le terminal de
l’Océan sur le quai de Bougainville ;
-
ceux présents sur les deux terminaux de vracs solides (minéralier et multivracs).
15
Tableau n° 1 :
Avis de la CNE, date de cession et date des conventions de terminal
Terminal
Avis de la
CNE
Date cession
de gré à gré
Date cession
après appel à
candidatures
Conventions
de terminal
NORMANDIE
27 octobre
2009
27 avril 2010
Maintien des
AOT
EUROPE/
AMÉRIQUES
10 novembre
2009
10 mai 2010
30 juin 2011
AMÉRIQUES
10 novembre
2009
10 mai 2010
AOT
ATLANTIQUE
14 décembre
2009
15 juin 2010
30 juin 2011
ATLANTIQUE
14 décembre
2009
15 juin 2010
30 juin 2011
BOUGAINVILLE
puis PORT 2000
14 décembre
2009
11 juin 2010
CET valant CT
MINÉRALIER
23 février
2010
2 mai 2011
23 août 2010
MINÉRALIER
15 décembre
2011
23 août 2010
ATLANTIQUE
14 décembre
2009
29 novembre
2011
30 juin 2011
MULTIVRACS
Non
consultée
6 septembre
2012
6 septembre
2012
Source : Cour des comptes d’après des données GPMH
Comme le montre le tableau n° 1, les outillages des terminaux à conteneurs ont été
cédés, dans le délai fixé par la loi, entre avril et août 2010 dans le cadre de négociations de gré
à gré avec les opérateurs en place. Le délai de six mois entre l’avis de la CNE et l’acte de
cession a été respecté pour ces terminaux (sauf pour la cession du 29 novembre 2011).
La
cession des outillages des terminaux de vracs solides a demandé plus de temps. Ceux du
terminal minéralier ont été cédés en mai 2011 dans le cadre d’une négociation de gré à gré
ardue avec l’opérateur en place. Pour le terminal multivracs, un appel à candidatures a été
lancé à la suite de la renonciation de l’opérateur en place à le racheter. Après publicité, la
mise en concurrence a porté sur trois lots. Six entreprises avaient été admises à présenter une
offre ; quatre seulement l’ont fait et une seule a été candidate aux trois lots. Le terminal a été
cédé à cette entreprise le 6 septembre 2012 pour y réaliser des trafics de clinker et de
biomasse. Le choix de la retenir peut surprendre, même si elle était « la mieux-disante », eu
égard au comportement passé de cette société dans ses relations avec le port du Havre, décrit
dans le précédent rapport de la Cour
3
. Elle n’a d’ailleurs pas tardé à ne pas tenir ses
engagements, conduisant le GPMH à lui enjoindre par courrier du 11 mars 2013 de respecter
ses obligations contractuelles d’exploiter le terminal.
3
L’entreprise en cause, qui disposait depuis 1987 d’une autorisation d’outillage pour construire et exploiter un
silo de stockage de céréales, a entrepris sans aucune autorisation à compter de 2001 de stocker des farines
animales. Le port lui ayant appliqué les conditions financières afférentes au stockage de farines animales, la
société a refusé de payer les factures émises par le port et a systématiquement attaqué les états exécutoires
devant les juridictions administratives alors même que ces dernières ont rejeté tous ses recours. Un protocole
d’accord transactionnel est finalement intervenu le 15 février 2012, l’entreprise payant le nouveau tarif sur les
seules surfaces réellement occupées par elle pour entreposer des farines animales
.
16
Le délai entre l’avis de la CNE et la cession, qui ne devrait pas dépasser six mois, a été
de plus d’un an et deux mois pour le terminal minéralier (et même de presqu’un an et neuf
mois pour sa partie Est). Pour le terminal multivracs, la CNE n’a pas été consultée sur la
cession. Un échange de courriel interne au GPMH du 3 juin 2011 montre que le GPMH s’est
posé à l’époque la question de la saisine de la CNE sur la vente du terminal multivracs après
appel à candidature. La direction générale des infrastructures des transports et de la mer
(DGITM) aurait répondu que la CNE n’était plus opérationnelle et que la cession du terminal
multivracs n’avait plus à lui être soumise. Interrogé par les rapporteurs, la DGITM n’a pas
corroboré cette indication.
Faute d’avoir trouvé des repreneurs, le GPMH est resté propriétaire :
-
de deux portiques à conteneurs ZPMC
4
, achetés par le GPMH en 2008, en place
sur le quai d’Asie. Ils sont entretenus par le GPMH dans l’attente d’une cession,
soit
dans
le
cadre
de
l’appel
à
manifestation
d’intérêt
pour
le
site
d’Asie-Osaka, soit séparément ;
-
de la bigue terrestre dont l’exploitation par le GPMH, faute de repreneur, a été
autorisée par le conseil de surveillance le 15 juin 2012, pour la manutention des
colis lourds ;
-
de la passerelle pour les ferries et des grues servant à la mise en place des
passerelles et à l’avitaillement pour les paquebots faisant escale au Havre.
Les autres outillages que le GPMH n’a pas réussi à vendre ont été ferraillés ou sont en
voie de l’être.
2.
Les conditions de cession des biens
Le GPMH a non seulement cédé les outillages mais également des droits réels attachés
à des biens immobiliers des terminaux. Sur les 31,5 M€ du total des cessions, les outillages et
autres biens mobiliers ont représenté 16,9 M€ et les droits réels 14,5 M€. Comme le montre
l’annexe 1, une première évaluation des actifs à transférer, réalisée par un cabinet spécialisé
en avril 2009, aboutit à une valeur globale de 183,6 M€ (pour l’ensemble des biens et des
droits réels à céder). Une seconde évaluation, commandée par le GPMH à ce même cabinet
« pour intégrer les nécessaires correctifs à opérer en fonction d’éléments complémentaires qui
ont été fournis par le GPMH et les opérateurs », aboutit à une valeur globale de 119,9 M€
(mais pour un périmètre d’actifs cessibles moins important que celui de la première
évaluation). Le prix de cession global (31,4 M€) est finalement assez fortement inférieur à la
seconde évaluation (70,2 M€ pour les seuls biens finalement cédés), l’écart provenant pour
l’essentiel du terminal minéralier (cédé à 3,6 M€ pour une évaluation à 22,2 M€) et du
terminal multivracs (cédé à 2 M€, après appel à candidature, pour une évaluation à 20,1 M€).
La CNE a émis un avis favorable pour ces cessions
5
.
Si le total des cessions (31,5 M€) correspond à un prix substantiellement inférieur à la
valeur nette comptable des biens cédés (39,4 M€), ce chiffre recouvre des réalités différentes
selon les catégories de terminaux (annexe 1). Si les terminaux à conteneurs ont été vendus à
un prix supérieur à leur valeur nette comptable (à deux exceptions près), le terminal
minéralier - qui a fait l’objet de discussions ardues avec son opérateur, filiale d’EDF - et le
terminal multivracs ont été cédés à des prix très inférieurs à leur valeur nette comptable. Les
dépréciations nécessaires ont été faites dans le bilan du GPMH.
4
Ces deux portiques, dont l’achat est consécutif à un déplacement présidentiel au Havre, sont l’illustration des
surcapacités en outillage du GPMH
avant la réforme.
5
Sauf pour la cession du terminal multivracs sur laquelle elle n’a pas été consultée.
17
De nombreux facteurs ont joué pour amener les prix de cession à la baisse : la prise en
compte du caractère déficitaire des terminaux, le sureffectif des agents transférés, le marché
déprimé de l’outillage du fait de la crise. Le fait que la négociation soit enfermée par la loi
dans un délai court et qu’elle se soit déroulée en pleine crise économique a sans doute affaibli
la position du GPMH, soucieux de mettre en oeuvre la réforme, face aux opérateurs.
Les modalités de paiement consenties par le GPMH illustrent la prise en compte par ce
dernier de la situation financière des opérateurs, avec l’octroi à ceux-ci de crédits vendeur, à
l’instar des autres grands ports maritimes. Six cessions ont été payées au comptant (pour un
total de 13,1 M€), mais trois autres (22,6 M€) prévoient, après un premier versement
(3,8 M€), un crédit vendeur (18,8 M€) soit de 10 ans à 4,6 %, soit de 15 ans à 4,7 %. Une
dernière cession (0,8 M€) donne lieu à un versement de 0,14 M€ puis à un paiement du solde
en trois ans sans intérêts (le prix de base ayant été majoré de 9,5 %). La CNE a considéré que
« les conditions de financement sont acceptables au regard des conditions actuelles du marché
financier. »
3.
Les conventions de terminal
Le GPMH a établi des conventions de terminal pour les terminaux à conteneurs
6
et à
vracs transférés. S’agissant des terminaux à conteneurs préalablement dotés d’une convention
d’exploitation de terminal, celle-ci vaut convention de terminal en application de l’article 9 du
décret n° 2008-1032 du 9 octobre 2008 pris en application de la loi n° 2008-660 du
4 juillet 2008 portant réforme portuaire. Les conventions de terminal prévoient des
obligations de trafics avec des sanctions pouvant aller jusqu’à la résiliation partielle voire
totale en-deçà de certains seuils. Le GPMH ne fait pas une application mécanique de ces
sanctions et tient compte notamment du contexte économique.
La mise en place des conventions de terminal a conduit à une répartition des terminaux
entre les opérateurs exposée en annexe 1. Pour les terminaux de Port 2000, les trois opérateurs
sont des sociétés dont le capital est réparti entre un opérateur de terminal et une compagnie
d’armement maritime. On y trouve les trois premiers groupes d’armement mondiaux, tous les
trois européens et trois sociétés de manutention portuaire, dont deux appartiennent au même
groupe local, le troisième étant un groupe international. La présence des grands armateurs
dans les opérateurs de Port 2000 résulte du souci du GPMH au début des années 2000 de
retenir des opérateurs capables de lui garantir un trafic important
7
.
Le document de coordination du conseil de coopération interportuaire de la Seine
(CCIS) de décembre 2011 identifiait, dans les faiblesses structurelles des ports de l’axe Seine,
la « relative absence des acteurs mondiaux de la manutention, dont la présence est aujourd’hui
un facteur clé pour être positionné sur les grands flux de trafics mondiaux, de par le pouvoir
d’influence croissant de ces derniers dans le choix des destinations. Jusqu’à aujourd’hui les
activités de la manutention restaient dominées par des entreprises locales, souvent en situation
de monopole ou d’oligopole, affichant des tarifs relativement élevés sans ressentir la pression
du marché pour investir dans le développement et l’innovation. »
6
Deux situations particulières doivent être signalées : d’abord, celle du quai des Amériques pour lequel le
GPMH a considéré que la société qui l’exploite n’était pas un exploitant de terminal qui devait être couvert par
une convention de terminal, mais un prestataire de services pour les deux opérateurs de terminaux voisins qui en
sont conjointement propriétaires et utilisateurs. Ensuite, celle des quais d’Asie et d’Osaka, pour lesquels, leur
activité étant amenée à décliner du fait du transfert des lignes de MSC sur Port 2000, le GPMH n’a pas signé de
convention de terminal et a maintenu les AOT existantes.
7
L’attribution des CET de Port 2000 avait été précédée d’une publicité internationale.
18
4.
L’impact en terme d’ouverture à la concurrence
La réforme portuaire avait aussi pour objectif d’obliger les autorités portuaires à
mettre
en
place
des
procédures
transparentes
pour
l’attribution
des
terminaux.
L’article R. 105-2 du code des ports maritimes prévoit que : « Sans préjudice des dispositions
des articles 7, 8 et 9 de la loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire, les
conventions de terminal sont conclues à l’issue d’une procédure ouverte, transparente et non
discriminatoire ».
En ce domaine, l’Autorité de la concurrence a mis en lumière en 2010 des
comportements antérieurs à la période examinée. Dans sa décision n° 10-D-13
du 15 avril 2010 relative à des pratiques mises en oeuvre dans le secteur de la manutention
pour le transport de conteneurs au port du Havre, elle a sanctionné trois manutentionnaires
pour avoir conclu une entente de répartition des postes à quai disponibles de Port 2000. Le
GPMH n’a pas été sanctionné par l’Autorité de la concurrence, dans la mesure où, agissant
dans le cadre de sa mission de gestion du domaine public et de l’exercice de ses prérogatives
de puissance publique, il ne relevait pas de sa compétence. L’Autorité a toutefois limité les
sanctions à l’encontre des entreprises ayant participé à l’entente afin de tenir compte « du rôle
incitateur du port ».
Depuis l’entrée en vigueur de la loi du 4 juillet 2008, la plupart des attributions de
terminal ont eu lieu dans le cadre des négociations de gré à gré avec les opérateurs en place
prévues par la loi. Mais trois postes à quai de Port 2000 (les postes 2, 6 et 7) ont été attribués
sans recours à la procédure prévue par l’article R. 105-2 du code des ports maritimes, dans le
cadre d’opérations dites de « ripage » qui consistent à déplacer un opérateur de terminal d’un
poste à quai à un autre. Si ces opérations n’étaient pas irrégulières dans la mesure où elles
étaient envisagées par les CET des opérateurs en cause (ou dans des avenants conclus avant la
réforme portuaire), elles ont pour effet de réduire le périmètre sur lequel l’article R. 105-2
trouve à s’appliquer. À l’avenir, dans la mesure où une procédure ouverte et transparente est
requise avant l’attribution d’une convention de terminal, le fait de prévoir dans une
convention de terminal la possibilité d’un « ripage » constituerait une irrégularité si cette
possibilité n’avait pas été clairement et précisément affichée dans la publicité initiale. Il
conviendrait que le GPMH n’abuse pas de ces procédures et qu’il veille dans le cas de
« ripages » futurs à ce que la possibilité de ces « ripages » ait été clairement et précisément
exposée dans le cadre de la publicité précédant l’attribution d’une convention de terminal.
Il convient de noter une évolution récente du GPMH. Ainsi pour l’attribution des
postes 11 à 12 de Port 2000, alors que le conseil de développement du 25 octobre 2012 avait
considéré que ces deux postes n’avaient pas une longueur suffisante pour constituer un
terminal devant faire l’objet de la procédure prévue par l’article R. 105-2, le conseil de
surveillance a, sur proposition du directeur général, décidé de recourir à une procédure
ouverte et transparente.
Ne déplacer un opérateur d’un terminal à un autre sans
Recommandation n°1 :
recourir à une procédure ouverte que lorsque la possibilité de ce déplacement a été
expressément mentionnée lors de la procédure d’attribution du premier des deux
terminaux.
19
5.
La création au sein du GPMH d’un département maintenance des outillages
Le projet stratégique et les protocoles d’accord signés avec les opérateurs prévoyaient
qu’ils accueillent en détachement un certain nombre de personnes pour assurer l’assistance à
l’exploitation-dépannage et certains travaux de maintenance et que les personnes chargées de
la maintenance qui resteraient au GPMH seraient regroupées dans une filiale de maintenance
pouvant se voir confier des contrats par les opérateurs. Les opérateurs ayant renoncé à
accueillir des personnes détachées dans leurs entreprises et les conditions de viabilité d’une
filiale maintenance n’étant pas remplies, le GPMH a créé en son sein un département de
maintenance des outillages regroupant 110 personnes. Dans un second temps, des
négociations avec les opérateurs ont permis d’aboutir à la solution consistant, à compter de
2013, à leur mettre à disposition les personnels concernés dans le cadre de la loi n° 2011-893
du 28 juillet 2011 pour le développement de l’alternance et la sécurisation des parcours
professionnels, dite loi Cherpion. Le service des équipements portuaires du GPMH continue
toutefois d’assurer, à la demande des opérateurs, des prestations de maintenance sur les
outillages de bord à quai.
C.
U
N PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
Le GPMH a dressé, pendant le contrôle de la Cour, un premier bilan de la réforme. Le
bilan financier compare les gains et les charges supplémentaires découlant de la réforme. Les
gains comprennent, d’une part, la réduction des pertes d’exploitation des fonctions de
conduite et de maintenance sur les trafics de conteneurs et de vracs solides (sans effet
d’évolution des trafics), et, d’autre part, les produits des cessions des outillages. Les charges
comportent les coûts liés à l’accompagnement des personnels transférés (maintien de leur
rémunération d’une part, et d’autre part de leur niveau d’activité par la prise en charge par le
GPMH de l’inemploi jusqu’en 2013, dispositif remplacé pour 2014 et 2015 par un dispositif
de maintien de l’emploi attaché aux salariés transférés) et les coûts de l’accompagnement
social de la réforme (convention collective nationale unifiée (CCNU) et dispositif de congé de
fin de carrière). Le GPMH distingue trois phases au cours de la période 2008-2020 : la
cession des équipements offre un apport en capital en début de période en particulier
en 2010 ; entre 2011 et 2016, le coût de l’accompagnement du personnel transféré et de
l’accompagnement social n’est pas compensé par la réduction des pertes d’exploitation, avec
un impact négatif de 4 M€ en moyenne par an sur les comptes ; le solde redevient positif à
partir de 2017, du fait de la baisse des dépenses liées au congé de fin de carrière et aux
personnels transférés. D’une manière globale pour 2008-2020, le GPMH évalue le gain
à 9 M€ (en valeur 2013), correspondant à la différence entre les gains résultant de la réforme
(85 M€, dont 50 M€ de réduction des pertes d’exploitation et 35 M€ de produits de cession) et
les dépenses supplémentaires qui en découlent (76 M€, dont 25 M€ d’accompagnement des
personnels transférés, 21 M€ d’impact de la CCNU et 30 M€ pour le congé de fin de carrière).
Le GPMH a également dressé un bilan, plus succinct, de l’impact commercial, de la
transformation de l’image et de la performance du port. Il y note en particulier que les
opérateurs font état d’une amélioration de la productivité de 20 % depuis 2012, que le port du
Havre a bénéficié en 2013 de la plus forte croissance du trafic conteneurisé (+ 9 %) du Range
Nord et que l’image du port semble s’être améliorée.
20
21
GOUVERNANCE ET ORGANISATION
PARTIE II :
I.
GOUVERNANCE
A.
L
E CHANGEMENT DU MODE DE GOUVERNANCE DANS LE CADRE DE LA
RÉFORME PORTUAIRE
En 2008, l’administration du Port autonome du Havre (PAH) était assurée
8
par un
conseil d’administration (CA) composé de 26 membres et assisté d’un directeur.
Les nouvelles instances de gouvernance ont été installées rapidement début 2009
9
.
Leur renouvellement a également été effectué rapidement, en 2014, au terme du mandat de
cinq ans (annexe 2).
Il n’y a pas eu de vacance de postes des présidents des instances mais celles-ci ont été
exercées par intérim à deux périodes distinctes et pour deux des instances
10
. Les élections des
présidents de ces instances se sont déroulées à l’unanimité ou à une large majorité des voix, à
l’exception de celle concernant le conseil de développement, pour laquelle le président a été
élu au bénéfice de l’âge, en raison de l’égalité des voix entre deux candidats. La situation s’est
néanmoins stabilisée : en février 2014, le même président a été élu à la majorité des voix.
Conformément aux articles L. 5312-7 du code des transports et R. 102-1 du code des
ports maritimes et au décret n° 2008-1037 du 9 octobre 2008 instituant le grand port maritime
du Havre,
le conseil de surveillance
a été composé de 17 membres et la composition prévue
dans le code respectée. Trois constats retiennent néanmoins l’attention concernant
l’installation de ce conseil.
Premièrement, lors de la première mandature du conseil de surveillance (2008-2013),
deux des
désignations par les collectivités territoriales
ont été effectuées postérieurement à
l’installation de ces représentants (annexe 2) et une désignation n’a pu être transmise par le
GPMH. Cette situation semble s’être améliorée lors du renouvellement de l’instance début
2014. Le GPMH devrait s’assurer de la bonne réception de ces désignations avant toute
installation d’un représentant de collectivité et conserver, dans ses archives, les désignations
correspondantes. Les collectivités correspondantes devraient s’assurer avoir procédé à ces
désignations avant que leurs représentants ne siègent au conseil de surveillance du port.
Deuxièmement,
la désignation des
membres représentant le personnel
au conseil
de surveillance n’a pas été effectuée dans la stricte application des textes. En effet, lors du
conseil de surveillance du 6 février 2009, le président a indiqué que les représentants du
personnel siégeant dans l’assemblée (tous représentants du même syndicat) avaient été élus au
titre d’une mandature antérieure et qu’il fallait organiser une nouvelle élection. Celle-ci a été
fixée au 16 avril 2009 et son résultat communiqué lors de la séance du 26 juin 2009. Deux
séances se sont déroulées entretemps. Si, conformément à l’article L. 102-2 du code des ports
maritimes, le nombre de membres nommés (trois) et la présence d’un cadre ou assimilé ont pu
être vérifiés, la qualité de
« représentants »
et la façon dont ces trois membres ont été
désignés posent, elles, plus d’interrogations. En effet, pour justifier de la date tardive des
8
Conformément aux articles L. 112-1 et R. 112-1 du code des ports maritimes
9
Conformément aux dispositions des articles L. 5312-6 à L. 5312-11 du code des transports, et des articles
R. 102-1 à R. 102-27 du code des ports maritimes.
10
La première concerne le directoire du 2 février au 22 mars 2012 (démission du directeur général) et la seconde
le conseil de surveillance, du 3 mars au 12 décembre 2012 (atteinte de la limite d’âge par son président).
22
élections, le port s’est référé à l’alinéa 2 de l’article 17 de la loi portant réforme portuaire. Il a
précisé
qu’il avait interrogé un unique syndicat car celui-ci avait remporté tous les sièges lors
des dernières élections et qu’il lui avait demandé de désigner parmi les membres élus trois
personnes dont un cadre ou assimilé pour siéger au conseil jusqu’à la tenue des élections.
Rien n’obligeait de choisir les personnes déjà élues précédemment. La représentativité des
organisations syndicales ne renvoyant pas forcément à la représentativité aux dernières
élections, les autres organisations syndicales auraient également pu être consultées. De plus,
d’après le premier alinéa de l’article 17 mentionné, le conseil d’administration aurait pu fixer
la date des élections de façon à ce que le résultat soit connu pour la première séance du
conseil de surveillance le 6 février 2009. Enfin,
le décret instituant le GPMH étant daté du
8 octobre 2008, la date des élections des représentants des personnels (16 avril 2009) et leur
nomination après élection en conseil de surveillance le 26 juin 2009 ont été postérieures au
délai de six mois évoqué dans l’article 17 (qui courait jusqu’au 7 avril 2009). Ceci était
susceptible d’invalider, à l’époque, en cas de contentieux, les votes effectués lors des deux
conseils de surveillance du 6 février 2009 et du 9 avril 2009. Cette situation a été régularisée
en 2014 dans le cadre du renouvellement de la composition du conseil de surveillance :
l’élection a été fixée par le conseil de surveillance à novembre 2013, et ce dernier a
explicitement indiqué, en annonçant le résultat de l’élection, que la mandature des
représentants nommés ne valait qu’à partir du début du mandat du nouveau conseil.
Troisièmement,
les règles relatives à la fourniture des déclarations d’intérêt
au
commissaire du gouvernement (article R. 102-4 du code des ports maritimes remplacé par
l’article R. 5312-19 du code des transports par le décret n° 2014-1670 du 30 décembre 2014)
ont été rappelées à plusieurs reprises mais la normalisation de ces documents et l’analyse qui
en est faite restent perfectibles. Ces règles ont, en effet, été lues lors de la première séance du
conseil de surveillance par le commissaire du gouvernement et ont de nouveau été rappelées
par ses soins lors du conseil de surveillance du 31 janvier 2014 ainsi que par le port dans un
courrier de rappel. Néanmoins, si les déclarations d’intérêt effectuées pour la deuxième
mandature du conseil ont toutes été recueillies par la sous-direction des ports, celle du
représentant du ministère chargé des ports nommé par arrêté du ministre le 11 décembre 2008
puis le 14 janvier 2014 n’est datée que du 30 janvier 2015. De plus, ces déclarations ne sont
pas normalisées et ne comprennent pas toujours toutes les informations prévues par le code
des ports maritimes. La tutelle a indiqué qu’aucune n’avait conduit à exclure un candidat. Il
serait utile, pour les modifications annuelles de ces déclarations, demandées par le
commissaire du gouvernement (tel que cela est prévu par le code des ports maritimes)
d’homogénéiser ce format afin de pouvoir disposer de l’ensemble des informations et d’en
rendre l’analyse plus facile.
Le
directoire
a été composé de quatre membres (décret du 9 octobre 2008), ce qui
(au vu des règles de vote qui le concerne et de la prépondérance de voix du président) permet
un fonctionnement normal même en l’absence exceptionnelle de l’un des membres ou
lorsqu’un de ces postes reste vacant pendant un temps limité.
Conformément au décret n° 2008-1037, le
conseil de développement
a été composé
de trente membres. La répartition entre les quatre collèges a été respectée.
23
B.
L
E FONCTIONNEMENT DES INSTANCES DE GOUVERNANCE
1.
Les règlements intérieurs
Les règlements intérieurs du directoire et des conseils de surveillance et de
développement ne sont pas signés. Les délibérations d’approbation des deux premiers sont
signées (version 2014). Celle relative au règlement du conseil de développement est
manquante. Il serait souhaitable de signer formellement ces règlements et de les conserver.
Cela pourrait être fait lors des prochaines révisions de ces documents.
2.
Les délégations de signature
Les règles générales de délégation de signature du président du directoire sont
déterminées dans le règlement du directoire conformément à l’article R. 102-21 du code des
ports maritimes. Elles sont précisées dans un arrêté pour ce qui concerne les marchés.
3.
Des instances impliquées
Les séances ont été fréquentes et les échanges nombreux.
Tableau n° 2 :
Séances des conseils et comités (2008-2013)
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Conseil
d'administration
nb de réunions tenues
6
Directoire
nb de réunions tenues
nb prévu (article 4,1 du
règlement intérieur du
directoire)
"aussi souvent que l'intérêt de
l'établissement l'exige"
Conseil de
surveillance
nb de réunions tenues
4
5
4
4
4
nb prévu (R. 102-13)
2 par semestre
Conseil de
développement
nb de réunions tenues
5
5
3
3
3
nb prévu (R. 102-27)
au moins 2 fois par an
Comité d'audit
nb de réunions tenues
3
4
3
6
4
nb prévu (article 5,2 du
règlement intérieur du
CS)
"autant que de besoin et au
moins 3 fois par an"
Source : Cour des comptes à partir des procès-verbaux du PAH et du GPMH
4.
Le conseil d’administration puis le conseil de surveillance
Le fonctionnement du conseil d’administration du PAH en 2008
est globalement
satisfaisant. Le seuil de présence permettant la délibération du conseil d’administration n’est
pas défini dans le règlement intérieur mais le taux d’absence est assez faible. Les seuls
éléments notables sont l’absence d’un des représentants des salariés lors de cinq séances sur
six, sans qu’il ait été remplacé
11
et l’importance de la place portuaire, avec notamment la
présence comme membre du président de l'union maritime et portuaire locale.
11
Cependant, le règlement intérieur du conseil d’administration ne contient aucune mention d’un remplacement
à effectuer au bout d’un nombre défini d’absences consécutives. Il n’y a donc pas eu défaut d’application des
textes mais ceux-ci auraient pu être rédigés de façon à prévoir ce cas de figure.
24
Le fonctionnement du conseil de surveillance, lors de son premier mandat de
2009 à 2013
, est globalement satisfaisant. Les règles de fréquence de réunion et de vote
(article R. 102-13 du code des ports maritimes) sont respectées. Conformément au règlement
intérieur, les votes de nomination ou d’avis sur une désignation sont le plus souvent effectués
à bulletin secret sauf dans certains cas plus récents (2014). La possibilité de donner pouvoir à
un autre membre, introduite dans le règlement intérieur à compter de novembre 2010 a été
largement utilisée mais la règle de non cumul qui lui est associée a été respectée à l’exception
d’un cas, lors de la séance du conseil de surveillance du 15 juin 2012 (deux pouvoirs donnés
au représentant du ministère chargé des ports).
Néanmoins, certaines faiblesses subsistent, de plusieurs ordres.
Concernant la forme, même si des améliorations ont été notées
12
, les règles relatives à
la tenue des procès-verbaux ne sont pas respectées : les signatures du président et
du vice-président (article R. 102-13 du code des ports maritimes) ne figurent pas toujours et la
feuille d’émargement n’est pas jointe aux procès-verbaux (ceux-ci sont archivés à l’entresol
alors que la feuille d’émargement est conservée à part dans le bureau de l’attaché de direction
générale). Le port a indiqué que l’original de ces feuilles d’émargement serait désormais
archivé par le pôle gestion documentaire avec les procès-verbaux signés de chaque conseil.
Ce détail a son importance car seule la feuille d’émargement peut valider le respect du seuil
de vote pour certaines décisions d’importance. Or, sur l’ensemble des feuilles d’émargement
des conseils de surveillance consultées pour les années 2012 et 2013, celles des séances des
2 mars 2012 et du 8 mars 2013 ont été égarées et quatre signatures de membres présents
manquent sur celle du 15 juin 2012.
Concernant la composition, le nombre de membres a été, de juin 2012
à novembre 2013, de 16 puis 15 membres au lieu des 17 prévus par le décret instituant le port,
faute de remplacements d’un membre décédé et d’un membre démissionnaire. Ces deux
personnalités qualifiées auraient dû être remplacées rapidement en application de l’article
R. 102-2 du code des ports maritimes
13
. Une plus grande attention de la tutelle et du port
devrait être accordée au remplacement des membres. Les équilibres au sein du conseil
peuvent en effet s’en trouver modifiés et les décisions prises être de ce fait différentes.
Concernant les conflits d’intérêt et leur résorption dans la mise en oeuvre de la réforme
portuaire, le conseil de surveillance comptait toujours parmi ses membres, jusque début 2014,
le président de l'union maritime et portuaire du Havre (qui était de plus, l’un des trois
membres du comité d’audit). La Cour des comptes, dans son rapport annuel (tome II 2011
« La réforme portuaire : une mise en oeuvre marquée par des compromis »
) avait constaté
cette présence subsistante de représentants de l’union maritime ou portuaire locale dans les
conseils de surveillance de trois grands ports maritimes dont celui du Havre. Plus
globalement, les débats des séances, retranscrits dans les procès-verbaux, font état à plusieurs
reprises du rôle de la place portuaire dans les nominations et remplacements. Le nouveau
conseil ne compte plus, en 2014, de représentant de l’union maritime et portuaire du Havre
mais les évolutions ne semblent cependant pas se faire aisément, là-même où les membres
proposés à la nomination ne proviennent pas d’un horizon lointain mais n’appartiennent pas
12
Les procès-verbaux du conseil d’administration de 2008 ne sont pour certains pas signés alors que ceux du
conseil de surveillance le sont.
13
Cet article prévoit qu’« il est pourvu au remplacement d'un membre dont le siège devient vacant par décès,
démission, pour l'un des motifs mentionnés aux deux alinéas précédents ou pour toute autre cause, pour la durée
restant à courir de son mandat »).
25
précisément à la place portuaire havraise. Les débats lors de l’élection de la présidente le
31 janvier 2014 en témoignent. Des échanges en amont auraient peut-être permis de faciliter
l’élection. La réticence semble par ailleurs forte en ce qui concerne la réforme portuaire
menée.
Concernant les conflits d’intérêt et la stabilité du conseil, la gestion par la tutelle de
l’atteinte de la limite d’âge du président aurait pu être différente. En effet, sur proposition du
ministère en séance du 4
mars 2011 (celui-ci considérant qu’il n’était pas opportun de changer
de présidence au moment où la réforme était mise en oeuvre), le président, qui allait atteindre
la limite d’âge le 9 mars 2011 (65 ans), a été maintenu à titre intérimaire jusqu’au
30 septembre 2011
14
. Le 30 septembre 2011, le décret modifiant la limite d’âge en la portant à
67 ans n’était pas encore paru et l’intérim a été prolongé par le conseil de surveillance
« jusqu'au décret publié et au plus tard avant le 31 mars ».
À la suite de la publication du
décret portant la limite d’âge à 67 ans, le conseil de surveillance a élu le même président à la
présidence du conseil de surveillance le 2 décembre 2012. La date anniversaire de ses 67 ans
étant le 9 mars 2013, il a été procédé à une nouvelle élection le 26 avril 2013 et son
successeur, seul candidat, a été élu. Celui-ci a occupé cette fonction pour la durée restante du
mandat jusqu’au 31 janvier 2014. Deux éléments auraient été de nature à faire procéder à
l’élection du nouveau président dès le 4 mars 2011 : celui-ci était déjà membre reconnu par
tous du conseil de surveillance (sa nomination aurait pu être une solution de stabilité comme
le souhaitait la tutelle et permettre d’éviter un nombre conséquent de votes et d’allers retours
sur cette question pendant neuf mois) et l’un des seuls conflits d’intérêt explicitement
mentionnés dans les procès-verbaux concerne le président maintenu pendant son intérim
15
.
Concernant la représentation du port à l’extérieur, il conviendrait d’être vigilant en ce
qui concerne les personnes nommées et à leur appartenance effective au port. En effet, la
distinction de président honoraire, prévue par le seul règlement intérieur du GPMH, a été
attribuée le 6 février 2009, à l’ancien président du CA du PAH, dans un but de représentation
à l’association internationale villes ports (AIVP). Sa nomination comme représentant a été
effective le 9 avril 2009. S’agissant d’une personne qui n’est membre d’aucune des instances
du port
16
ni agent du port, la base juridique de cette désignation ne paraît pas fondée. Il paraît
de plus risqué qu’une personne non membre des instances du port, et donc non informée,
puisse le représenter. Selon le port, l’objet de l’AIVP (animation d’un réseau international de
villes et de ports) montre que la qualité de membre de son conseil d’administration ne
constitue pas une représentation avec consignes opérationnelles. Il conviendrait néanmoins de
ne pas désigner de représentant qui ne soit pas membre du GPMH.
Recueillir les déclarations d’intérêt (article R. 102-4 du code
Recommandation n°2 :
des ports maritimes) et leurs actualisations selon les délais et critères prévus, ainsi
que sous un format en permettant l’analyse.
14
La base réglementaire invoquée était l’article 7 de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite
d'âge dans la fonction publique et le secteur public
.
15
Le président indique (séance du 30 novembre 2012) : «
je suis personnellement dans une situation de conflit
d’intérêts sur cette affaire et que je ne participerai pas aux délibérations concernant la question. »
Le vice-président conduit les débats. Le projet sur l’éolien offshore a été signé par le port avec AREVA fin 2013.
16
L’article 4.2 du règlement intérieur
précise d’ailleurs que « l’honorariat ne confère aucun droit, en particulier
ne permet pas de participer au conseil de surveillance ».
26
5.
Les autres instances
a.
Les comités et commissions découlant du conseil de surveillance
La composition du comité d’audit est arrêtée à trois membres par le règlement
intérieur du conseil de surveillance. Les missions qui lui sont confiées sont conformes à
l’article R. 102-11 du code des ports maritimes et des procès-verbaux sont conservés. Le
président et les membres sont impliqués : les absences aux séances sont l’exception et les
séances sont fréquentes. Le commissaire du gouvernement et l’autorité chargée du contrôle
économique et financier assistent aux séances avec voix consultative. Les commissaires aux
comptes y sont souvent conviés.
Deux autres commissions de trois membres ont été installées par le conseil de
surveillance : la commission consultative des marchés le 6 février 2009 et la commission
commerciale restreinte le 9 avril 2009. La première compte parmi ses membres le président de
l’union maritime et portuaire du Havre jusque fin 2013 et un représentant du personnel
(non mentionné comme présent dans quatre des cinq procès-verbaux du 30 novembre 2012 au
27 septembre 2013, ce qui semble indiquer que la commission a fonctionné avec deux
membres pendant cette période).
b.
Le conseil de développement
Les compétences du conseil de développement sont définies dans son règlement
intérieur par le rappel des articles du code des ports maritimes concernés. Les séances sont
fréquentes et les membres impliqués (taux de présence toujours supérieur à 55 % et souvent
supérieur à 70 %). L’utilisation de pouvoirs est fréquente mais la règle de non cumul est bien
respectée. Le conseil s’est saisi de la possibilité de créer des commissions spécialisées et en a
installé plusieurs en 2009.
C.
L
A DIRECTION GÉNÉRALE ET LE DIRECTOIRE
1.
Le directeur, sa suppléance et les membres du directoire
Le poste de président du directoire, qui porte le titre de directeur général, a connu deux
périodes d’intérim. La première période, du 9 janvier 2009 au 2 mars 2009 est consécutive au
dépassement du délai de trois mois prévu pour la substitution (port autonome / grand port
maritime) dans la loi portant réforme portuaire (article 17) et dans l’attente de la première
séance du conseil de surveillance du 6 février 2009. Un courrier du ministre du
14 janvier 2009 rappelle ce dépassement et donne fonctions par intérim au directeur en place.
Celui-ci a ensuite été nommé le 3 mars 2009 sur avis conforme du conseil de surveillance du
6 février 2009. La deuxième période, du 2 février 2012 au 22 mars 2012, suit la démission du
directeur le 1
er
février 2012, ce dernier ayant pris d’autres fonctions dans le privé. Un courrier
du ministre du 2 février 2012 confie l’intérim à son adjoint. Le nouveau directeur a ensuite été
nommé le 22 mars 2012 après avis conforme du conseil de surveillance du 2 mars 2012.
Selon le code des ports maritimes (article L. 102-2), les nominations doivent être prises sur
rapport au ministre, après avis conforme du conseil de surveillance et non par courrier du
ministre seul. Néanmoins, ces périodes ont été de durée très limitée et une solution a été
rapidement trouvée.
Les autres membres ont été nommés par le conseil de surveillance du 9 avril 2009. Les
vacances de postes ont été limitées dans le temps (départ à la retraite le 1
er
août 2009 suivi
d’une nomination lors de la séance suivante le 27 novembre 2009 et démission également
suivie d’une nomination). Un autre membre a quitté le port en décembre 2014. Il conviendra
de veiller à ce que la probable période de vacance reste limitée dans le temps.
27
Conformément au code des ports maritimes (article R. 102-22), un suppléant a été
désigné par le président du directoire, à l’exception d’une période limitée dans le temps, au
début du mandat du directoire, du 3 mars 2009 au 18 mai 2009. Les modes de suppléance ont
ensuite varié mais ont toujours fait l’objet de décisions prises formellement et rapidement par
le directoire.
2.
Le fonctionnement du directoire
Des décisions du directoire sont signées par les membres du directoire et conservées
par le port mais il n’est pas dressé formellement de procès-verbal signé par le président du
directoire. Il conviendrait de le faire, en application de l’article R. 102-9 du code des ports
maritimes
17
.
3.
Les relations avec la tutelle
Deux lettres de mission aux directeurs du port ont été produites. La première a été
signée le 13 février 2009. La deuxième a été signée le 30 septembre 2014 et adressée au
nouveau directeur du port, nommé le 23 mars 2012. La première lettre de mission confie au
directeur la mise en oeuvre de la réforme ainsi qu’un objectif chiffré, le développement d’une
offre concurrentielle de trafic de conteneurs de 6 MEVP en 2015. La deuxième lettre ne
donne plus d’objectif chiffré. L’absence, dans les deux cas, d’objectifs chiffrés précis n’est
pas de nature à permettre un calcul de la part variable du directeur.
Un travail sur le contrat pluriannuel avec l’État a été effectué et une trame présentée
au conseil de surveillance du 15 juin 2012. Celui-ci a délibéré en donnant délégation au
président du directoire pour « finaliser et signer le contrat pluriannuel entre l’État et le GPMH
sur la base de la notice et de son annexe présentées ».
Selon le port, le travail de finalisation
devait se poursuivre avec l’État mais n’a pas eu lieu en raison de la proximité dans le temps
avec l’échéance de 2013 (projet stratégique). L’État n’aurait pas sollicité le GPMH pour sa
conclusion.
La Cour prend acte de l’engagement du ministère de l’écologie, du développement
durable et de l’énergie de conclure un contrat d’objectifs avec chacun des grands ports
maritimes à la suite de l’adoption de leurs nouveaux projets stratégiques.
II.
ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT
A.
U
N ORGANIGRAMME MODIFIÉ À LA SUITE DE LA RÉFORME PORTUAIRE
Les principales évolutions sont la création, fin 2011, d’une direction déléguée aux
transports terrestres et à la facilitation du passage de la marchandise, d’un département
maintenance des outillages puis de l’intégration, en avril 2013, d’une direction générale
déléguée
HAROPA
qui
regroupe
les
directions
« commerciale
et
marketing »,
« communication et relations institutionnelles », « réseaux et développement », dispositif
adopté de façon commune aux trois ports de l’axe Seine.
17
Cet article prévoit que les décisions du directoire sont constatées par des procès-verbaux conservés dans un
registre spécial et que ces procès-verbaux sont signés par le président.
28
B.
L
ES MOUVEMENTS ET VACANCES DE POSTE
Les vacances de postes de direction n’ont pas été nombreuses pendant la période
examinée. Elles sont liées aux réorganisations successives et aux départs à la retraite ou
démissions concomitantes. Un poste stratégique en période de réforme a cependant été
concerné, celui de la directrice des ressources humaines, pendant un an. Une solution
d’intérim a été trouvée.
III.
UNE COOPÉRATION INTERPORTUAIRE TRÈS DÉVELOPPÉE
A.
LES PORTS DE L
AXE
S
EINE ONT FAIT LE CHOIX D
UNE COOPÉRATION INTÉGRÉE
La loi du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire a donné aux ports de l’axe Seine des
outils pour mettre en oeuvre une stratégie commune. Un conseil de coordination interportuaire
de la Seine (CCIS) a été créé par décret n° 2009-556 du 19 mai 2009 entre les grands ports
maritimes du Havre et de Rouen et le Port autonome de Paris (PAP). Il devrait se réunir au
moins deux fois par an. Il s’est réuni en fait une fois par an (décembre 2011, novembre 2012,
juillet 2013 et février 2014). Le document de coordination a été approuvé par le CCIS en
décembre 2011, après avis conforme des conseils de surveillance des ports.
Les trois ports de la vallée de la Seine ont choisi d’aller au-delà du CCIS, en
constituant
entre
eux
le
groupement
d’intérêt
économique
HAROPA
(pour
HAvre-ROuen-PAris ou HARbours Of PAris) pour une durée de vingt ans, en janvier 2012.
Ils ont choisi le GIE pour institutionnaliser leur coopération sans recourir à une réponse
institutionnelle trop lourde. Pour atteindre les objectifs fixés par le document de coordination,
les ports entendent constituer un « ensemble portuaire » à l’échelle de la vallée de la Seine, en
développant une offre commune, plus compétitive que si elle était bâtie par un seul port,
portée par une marque unique. Enfin, il s’agit de regrouper la communication commerciale
des trois ports sous la marque unique HAROPA. Le GIE a vocation, à la fois, à être
complémentaire des ports et à s’y substituer pour certaines missions ou pour des aspects
stratégiques.
Le GIE dispose d’une assemblée générale et d’un conseil d’administration, constitués
des trois directeurs des ports. Le conseil d’administration se réunit au moins une fois par
mois. Les décisions y sont prises à l’unanimité. Sa présidence est tournante, chaque année,
entre les trois directeurs généraux. Le GIE en soi ne dispose d’aucune structure, mais une
direction « GIE HAROPA » rattachée au directeur général a été créée dans l’organigramme
de chaque port, composée de quatre directions et d’un secrétariat général. Certains services
des ports ont basculé dans le GIE en tout ou partie. Pour le GPMH, il s’agit de la direction
commerciale et d’une partie de la direction déléguée aux transports terrestres et au passage de
la marchandise. Afin que le projet HAROPA implique l’ensemble des salariés des trois ports,
onze clubs métiers regroupent des experts de chaque port.
Les salariés des trois ports qui travaillent dans le cadre d’HAROPA sont placés sous le
régime de la mise à disposition (articles L. 8241-1 et L. 8241-2 du code du travail). Le GIE ne
procède à aucun recrutement direct. La signature de ces documents par les salariés est
intervenue après consultation des représentants des personnels de chaque port et la levée de
l’hypothèque constituée par le référé déposé par le comité d’entreprise du Havre qui s’estimait
insuffisamment informé des conditions de création du GIE
18
. Les délais entre la date effective
18
Cf. ordonnance de référé du tribunal de grande instance du Havre 13/00253 du 16 juillet 2013 le rejetant.
29
d’entrée à HAROPA et les dates de signature de l’avenant et surtout de la mise à disposition
sont souvent importants. Pour les agents entrés à HAROPA le 1
er
janvier 2013, les
conventions de mise à disposition ont presque toutes été signées le 31 mai 2013 (deux
l’avaient été en janvier). Le contrôle de la Cour a fait apparaître qu’avaient été facturés à tort
au GIE les frais de personnel d’une personne qui n’avait pas été mise à disposition
d’HAROPA. Cette erreur a depuis lors été corrigée. Enfin, un membre du directoire du
GPMH a été mis à disposition à 100 % du GIE pour y exercer la fonction de directeur
commercial et marketing. Le GIE a reversé
au GPMH l’intégralité de sa rémunération y
compris l’indemnité qu’il perçoit en qualité de membre du directoire du GPMH. Cette
indemnité ne devrait pas être prise en charge par le GIE HAROPA. À la suite des
observations de la Cour, le GPMH a remboursé le GIE.
Les effectifs du GIE sont limités à 112 ETP, qui correspondent à l’addition des
effectifs des services concernés de chacun des ports, avant mise à disposition. Le bilan le plus
récent des effectifs mis à disposition du GIE est de 106 agents, représentant 98,65 ETPT. Les
ports indiquent que la création du GIE s’est faite « à moyens constants pour l’ensemble des
trois ports ». Cependant, des recrutements externes ont été faits pour les besoins du GIE. Les
agents recrutés l’ont été par l’un des trois ports et ont été mis à disposition du GIE. Le GPMH
a recruté sept agents pour les mettre à la disposition du GIE : cinq de ces recrutements
visaient à remplacer des personnes partantes mais deux étaient des créations de poste (un
chargé de communication et une secrétaire).
Tous les agents des services susceptibles de basculer dans le GIE se sont vu proposer
une mise à disposition. Au GPMH, quatre agents ont refusé cette mise à disposition et ont été
affectés à des fonctions équivalentes dans des directions ou services non transférés. La
question du rattachement possible d’agents qui ne souhaiteraient plus être dans le GIE est
délicate dans la mesure où les anciens services de rattachement de ces agents ont disparu dans
l’organigramme des ports. Pour faciliter l’acceptabilité du GIE par les agents, les ports ont
choisi de ne pas faire d’HAROPA un levier de réduction des coûts de personnel : les équipes
n’ont pas été réduites à la faveur du rapprochement.
Un premier budget avait été voté en 2012 par le GIE, soit 2,25 M€, dont une
participation de 1,1 M€ pour le Havre (45 %), 0,68 M€ pour Paris (30 %) et 0,56 M€ pour le
GPMR (25 %). Ce budget n’a été exécuté qu’à hauteur de 42 % (0,94 M€). La participation
effective de chaque port a été limitée au montant des dépenses réalisées sur l’exercice.
HAROPA dispose depuis 2013 d’un budget alimenté par les contributions des trois ports
selon une clé de répartition unique pour l’ensemble des dépenses du GIE : Le Havre 50 %,
Rouen 25 % et Paris 25 %. Cette clé de répartition correspond à la fois à la répartition des
coûts de fonctionnement, des coûts de mise à disposition des salariés, des chiffres d’affaires
des membres et de leur budget de promotion. Les premiers budgets prévisionnels (2012, 2013,
2014) du GIE et les dépenses réalisées font apparaître que l’essentiel des charges est
comptabilisée sur les comptes 61 et 62 de services extérieurs. Outre les remboursements aux
ports des charges des personnels mis à disposition (8,2 M€ dans le budget 2014 compensées
en produits par des recettes pour prestations de services d’un même montant), les charges
principales se composent d’études de marchés et de trafics, de frais de séminaires et de
dépenses de communication.
30
B.
L
ES PREMIÈRES RÉALISATIONS DU
GIE
HAROPA
1.
Un vrai succès d’image, une stratégie des ports mieux articulée et une offre
commune en construction
Des outils de communication ont été développés, une tournée auprès des armateurs
organisée et une campagne publicitaire menée pour accompagner la montée en puissance
d’HAROPA, qui a ainsi gagné une visibilité internationale. En témoignent les distinctions
remportées. Le GIE s’est aussi doté en 2013 d’une stratégie à long terme, HAROPA 2030, un
outil à la fois de communication et de cohésion interne.
L’offre commune commence à se matérialiser dans des outils promotionnels partagés
pour certains avec les unions portuaires, et dans la désignation de points d’entrée uniques par
filière. La direction d’HAROPA indique que cela a permis d’infléchir sur certains points la
stratégie de chacun des ports, pour mieux prendre en compte les intérêts de l’ensemble
portuaire, de bénéficier d’apports croisés de compétences et d’enrichir l’offre de chacun des
ports. Par ailleurs, HAROPA a signé des partenariats avec les ports de Nogent-sur-Seine,
Gron, Elbeuf, Dieppe, les Ports normands associés -
Syndicat mixte régional des ports de
Caen-Ouistreham et Cherbourg, SHEMA. D’autres sont prévus avec les ports de Fécamp, du
Tréport ou les ports picards.
2.
La gouvernance du GIE par rapport à celles des ports et la complexité de son
animation constituent des points de vigilance.
Le pilotage du GIE est assuré par les directeurs des trois ports, qui en réfèrent à leur
conseil de surveillance. Les décisions supposant l’unanimité, le bon fonctionnement du GIE
est lié à la capacité des trois directeurs à travailler ensemble, condition actuellement réunie
mais qui peut un jour ne plus l’être.
La bonne articulation de la gouvernance du GIE avec celle des trois ports constitue un
point sensible. Des membres du conseil de surveillance ont exprimé le souhait que la
gouvernance du GIE associe davantage les représentants de la place portuaire présents dans
les conseils de surveillance et de développement.
Par ailleurs, les directeurs des trois ports soulignent « la complexité de l’animation du
GIE, constitué d’équipes dispersées sur trois sites, et de son fonctionnement dans le cadre
inusité d’une direction commune à trois établissements publics ». Le choix de confier des
fonctions de stratégie globale à un organisme subordonné à chacun des trois ports ne va pas
de soi. Les directeurs doivent veiller à la bonne articulation du rôle du GIE avec celui de
chacun des ports, pour éviter des doublons voire des contradictions.
3.
Un apport du GIE à objectiver, face à des attentes fortes
L’effet sur le développement des trafics de la présentation d’une offre commune, qui
est pour beaucoup le regroupement des offres complémentaires des ports, constitue une
attente forte des places portuaires. Les résultats 2013 sont encourageants, car HAROPA est
l’un des rares ensembles portuaires du Range Nord qui affiche un résultat favorable : + 6 %
de progression du tonnage de son trafic maritime (à 90,4 Mt) et + 6 % du nombre de
conteneurs traités. Ceux de 2014 sont plus mitigés (-1,3 % pour le trafic maritime mais + 2,3
% pour les conteneurs en EVP). Il convient de raisonner sur une plus longue période compte
tenu de la volatilité des trafics et de la difficulté à identifier la part d’HAROPA dans ces
résultats.
31
D’autres indicateurs de résultat (ou d’action) que ceux relatifs aux trafics pourraient
être utilisés à l’échelle de l’axe Seine pour mesurer les nouvelles implantations logistiques ou
industrielles, l’évolution des parts modales, les nouveaux trafics développés, les nouveaux
services aux clients, et les mettre en regard des actions menées par le GIE et de ses dépenses.
La mise en place d’un dispositif de suivi de la performance d’HAROPA serait à ce titre
souhaitable, pour objectiver son apport au port du Havre.
Mettre en place un dispositif de suivi de la valeur ajoutée du
Recommandation n°3 :
GIE HAROPA pour le port du Havre
32
33
LA STRATÉGIE, LES INVESTISSEMENTS
PARTIE III :
ET LES ACTIVITÉS PORTUAIRES
I.
UNE STRATÉGIE ÉTABLIE DANS LE CADRE DU PROJET STRATÉGIQUE
2009-2013
En l’absence de contrat avec l’État, alors même que la loi portant réforme portuaire
prévoyait celui-ci, le projet stratégique est le seul document général récapitulant les grandes
orientations stratégiques de l’établissement.
A.
L
E PROJET STRATÉGIQUE
2009-2013
La loi portant réforme portuaire a prévu la réalisation par chaque grand port maritime
(GPM) d’un projet stratégique, qui devait être adopté dans les trois mois suivant l’institution
du GPM. Celui du GPMH a été approuvé le 9 avril 2009 par le conseil de surveillance, soit
six mois après sa création, délai non conforme à la loi, mais qui reste court. Il n’existait pas de
plan stratégique au PAH avant la réforme portuaire. Les travaux antérieurs ayant pu être
utilisés pour l’élaboration du projet stratégique étaient limités.
Le court délai d’élaboration du projet n’a pas permis d’approfondir la réflexion dans
tous les domaines. Si le projet stratégique aborde bien les différents thèmes prévus par la loi
et par son décret d’application du 9 octobre 2008, leur traitement est inégal. Certaines
orientations
sont
peu
précises
et
peu
opérationnelles.
La
partie
VII
du
projet
(« Nouvelle dynamique ») se limite à l’énoncé d’une orientation stratégique ainsi rédigée :
« Mettre en place une nouvelle dynamique au sein du GPMH, de la place portuaire, le long de
l’axe Seine, avec les ports normands (avec un projet d’entreprise du GPMH à lancer avant fin
2009) ». La coopération interportuaire n’est pas traitée au-delà de cette rapide allusion.
Toutefois, certaines parties sont mieux traitées : c’est le cas, pour les trafics, des conteneurs,
ainsi que des parties sur les multimodalités et les investissements, très centrées elles aussi sur
l’activité conteneurs, ainsi que de la mise en oeuvre de la réforme. Les objectifs, quand il y en
a, sont ambitieux : pour les conteneurs, doubler le trafic en portant la part de marché à 9 % en
2015.
Le projet stratégique, ambitieux, prévoit 696 M€ d’investissement. Mais ces
investissements ne sont pas hiérarchisés, ni leur réalisation cadencée dans le temps. Leur
financement n’est pas assuré et le projet stratégique ne prévoit pas plusieurs scénarios
d’investissements en fonction de l’évolution des trafics et des possibilités de financement.
Dès 2010, le président du conseil de surveillance du GPMH a considéré que
l’évolution de la situation économique et celle de certains grands projets justifiaient un
recadrage des orientations du projet stratégique. À sa demande, le directoire a présenté au
conseil de surveillance le 25 juin 2010 une version révisée du projet stratégique. Devant la
longueur de la procédure de révision, le président a annoncé lors du conseil de surveillance du
26 novembre 2010 qu’il avait décidé d’y renoncer et a proposé qu’une simple actualisation
des chiffres du projet stratégique soit présentée au conseil de juin 2011. Par ailleurs, le projet
stratégique n’a pas été révisé à la suite de l’adoption du document de coordination
interportuaire (décembre 2011)
alors que l’article L. 5312-13 du code des transports prévoit
qu’il doit être compatible avec les orientations de ce document.
34
Des points de situation de l’avancement du projet stratégique ont été faits aux conseils
de surveillance du 30 septembre 2011 et 28 septembre 2012 et un bilan, très complet, en a été
dressé au conseil de surveillance du 29 novembre 2013. Ces points de situation ont été
l’occasion de préciser certaines orientations stratégiques, d’en adopter de nouvelles ou de
prendre acte du fait que certains objectifs ne seraient pas atteints. Par ailleurs, le projet
stratégique a été modifié à deux reprises par le conseil de surveillance
19
pour amender la liste
des outillages à céder et prévoir l’exploitation directe temporaire de certains d’entre eux.
D’une manière générale, certains éléments n’avaient pas été prévus ou suffisamment
pris en compte dans l’élaboration du projet (crise économique, fermeture de Petroplus, baisse
du trafic pétrolier, etc.). Le projet stratégique a été trop ambitieux en matière d’investissement
(seulement 35 % de ceux prévus ont été réalisés). Sur les conteneurs, alors que le projet
stratégique fixait un objectif de 9 % de parts de marché sur le Range Nord, ce pourcentage
était de 6,2 % au premier semestre 2013, soit au niveau de 2008.
B.
U
N NOUVEAU PROJET STRATÉGIQUE POUR
2014-2019
Le troisième alinéa de l’article R. 103-2 du code des ports maritimes prévoyant que le
« projet stratégique est révisé dans les cinq ans suivant son adoption ou sa précédente
révision », le projet stratégique 2014-2019 aurait dû être adopté avant le 10 avril 2014. Le
GPMH fait valoir que le conseil de surveillance a été installé en janvier 2014 et que la
procédure d’adoption d’un projet stratégique requiert un délai minimum de 10 mois entre son
premier examen et son approbation par le conseil de surveillance, du fait des consultations, en
particulier de l’évaluation environnementale, qui implique une consultation de l’Autorité
environnementale et une mise à disposition du public. Ces délais de validation de plus d’un an
semblent excessifs pour un projet stratégique d’une durée de cinq ans. Il apparaît cependant
difficile de supprimer une des consultations, la plus longue d’entre elle - l’évaluation
environnementale - répondant aux exigences d’une directive européenne.
Un avant-projet stratégique 2014-2019 a été élaboré, dont une première version a été
présentée au conseil de surveillance le 31 janvier 2014. Après les différentes consultations
obligatoires, le projet stratégique a été approuvé par le conseil de surveillance
le 26 juin
2015.
La trajectoire financière prévue dans l’avant-projet stratégique paraît fragile. Elle
repose sur des hypothèses de recettes optimistes, supposant la réalisation d’investissements de
développement, dont le financement n’est pas acquis, et une hausse des trafics. Par ailleurs, la
réalisation des ambitions du GPMH est subordonnée à des investissements d’infrastructure
qui lui échappent (par exemple, la ligne Serqueux-Gisors), dans un contexte de diminution
des capacités financières des collectivités publiques. Si le futur projet stratégique 2014-2019
est de meilleure facture que le précédent, il n’est pas sûr qu’il tire pleinement les
conséquences des principales critiques qu’on peut adresser à ce dernier, à savoir une vision
trop optimiste de l’évolution des trafics et un manque de de priorisation des investissements.
19
Celui du 2 décembre 2011 pour le terminal multivracs et celui du 15 juin 2012 pour la bigue terrestre.
35
II.
LES INVESTISSEMENTS
A.
L
E SUIVI DES INVESTISSEMENTS
1.
Des actions pour améliorer le suivi des investissements
Dans son rapport annuel 2008 sur le PAH, le contrôle général économique et financier
notait une absence de programmation et de véritable suivi pour les investissements autres que
ceux de Port 2000, ainsi qu’une difficulté à hiérarchiser les priorités. Au cours de la période
examinée, le GPMH a pris un certain nombre d’initiatives pour améliorer la programmation et
le suivi de ses investissements. Depuis 2010, les projets les plus importants font l’objet d’un
suivi par le conseil de direction. En 2013 a été créée une direction des projets et de
l’investissement (DPI). Depuis 2014, la DPI centralise les projets d’investissement dans le
cadre de l’élaboration du budget de l’établissement.
Si les effets de ces initiatives sur la qualité du suivi des investissements restent
difficiles à appréhender, on peut noter un progrès dans la présentation des investissements
dans l’avant-projet stratégique 2014-2019, le GPMH les ayant classés en trois catégories : les
investissements courants pour maintenir en état opérationnel les actifs portuaires, ceux de
modernisation (non courants mais récurrents) et ceux de développement destinés à accroître
les capacités et les trafics.
2.
Une double manière de compter les investissements qui ne facilite pas le suivi
Le GPMH fait apparaître dans ses états de développement des investissements à la fois
les dépenses d’investissement au sens strict, correspondant aux immobilisations au sens de la
réglementation comptable, et des dépenses de fonctionnement sur opérations en capital
correspondant à trois catégories de dépenses associées à un investissement réalisé ou prévu :
des frais d’études et de recherche préalables à un investissement non (encore) réalisé ; des
mesures environnementales liées à un projet d’investissement ; des coûts internes affectés à
un projet mais qui ne peuvent être affectés directement à l’opération. Ces catégories de
dépenses ne pouvant plus être comptabilisées dans les immobilisations depuis l’intervention
au 1
er
janvier 2006 du règlement comptable CRC2004-06 relatif à la définition, la
comptabilisation et l’évaluation des actifs, le GPMH les fait figurer à côté des
immobilisations dans ses états de développement, aboutissant à deux manières d’appréhender
les investissements, soit les investissements au sens strict, soit le « total projet » ajoutant à ces
derniers les « dépenses de fonctionnement associées à ces investissements ».
Or, dans ses différents documents non comptables, le GPMH, quand il indique un
montant d’investissement, ne précise le plus souvent pas à laquelle de ces deux notions il a
recours. L’utilisation concurrente de deux notions d’investissements, le plus souvent sans que
les documents du GPMH précisent laquelle est utilisée, nuit à la lisibilité et à la comparabilité
de ces documents (ainsi qu’à la comparabilité des documents stratégiques du GPMH avec
celles d’autres ports).
20
Il conviendrait que le GPMH précise systématiquement dans les
documents qu’il élabore à laquelle des deux notions d’investissements qu’il utilise dans ses
comptes, il a recours
.
21
20
Pour avoir une idée de l’ordre de grandeur de la différence entre ces deux définitions de l’investissement, on
notera que les investissements réalisés par le GPMH dans la période 2008-2013 s’élèvent à 443 M€ au sens de la
réglementation comptable, et à 512 M€ au sens du « total projet ».
21
Dans cette partie, le présent rapport aura recours aux investissements au sens de la réglementation comptable,
sauf pour le bilan du projet stratégique, ce projet ayant été adopté avec des chiffres correspondant au « total
projet ».
36
Préciser dans tous les documents du port la définition de
Recommandation n°4 :
l’investissement à laquelle il a recours.
B.
L
ES INVESTISSEMENTS RÉALISÉS DANS LA PÉRIODE DE CONTRÔLE
1.
Des investissements importants, surtout au début de la période, en grande
partie liés à Port 2000.
Tableau n° 3 :
Les investissements réalisés par le GPMH 2008-2013
Investissements
(en M€)
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Total
Total
148,9
116,3
44,5
37,9
40,4
55,2
443,2
Port 2000
130,5
92,4
22,9
24
19,6
12,8
302,2
% Port 2000/total
88%
79%
51%
63%
49%
23%
68%
Chantier
multimodal
0
0
0
0,1
7,6
22,8
30,5
% chantier
multimodal
0%
0%
0%
0%
19%
41%
7%
Hors Port 2000 et
CM
18,4
23,9
21,6
13,8
13,2
19,6
110,5
Source : Cour des comptes d’après des données du GPMH
Les investissements du GPMH sur la période 2008-2013 ont représenté 443 M€.
Port 2000 a représenté 68 % de ces investissements (302 M€), le chantier multimodal 7 %
(30 M€) et les autres investissements 25 % (110 M€,
notamment sur le réseau ferré portuaire,
sur les ponts et écluses, sur les quais et sur le réseau routier portuaire). Les investissements
diminuent fortement entre 2008 (148,9 M€) et 2010 (44,5 M€), du fait de la baisse des
investissements liés à Port 2000 au cours de cette période (de 130,5 M€ à 22,9 M€). Ils sont
relativement stables à un niveau assez faible de 2010 à 2012 puis remontent un peu en 2013
(55,2 M€) du fait notamment du chantier multimodal. Les investissements du GPMH sur la
période de contrôle (443 M€) sont en baisse par rapport à la période 2001-2007 (760 M€
22
),
ce qui s’explique principalement par l’achèvement de la deuxième phase de Port 2000
(Port 2000 avait représenté 76 % des dépenses d’investissement sur la période 2001-2007).
22
Chiffre issu du rapport particulier de la Cour sur le PAH, exercices 2001 à 2007. La comparaison est à manier
avec précaution compte tenu des changements de normes comptables.
37
2.
Des réalisations en retrait par rapport aux ambitions
Le projet stratégique 2009-2013 prévoyait un total d’investissement de 696 M€
23
:
434 M€ dans le cadre du contrat de projets entre l’État et la région Haute-Normandie
2007-2013 (CPER) et 262 M€ dans le cadre du plan de relance portuaire. Le bilan présenté au
conseil de surveillance du GPMH du 29 novembre 2013 fait apparaître qu’à la fin 2013, sur
ce total d’investissement de 696 M€, seuls 246 M€ d’investissements avaient été réalisés
(cf. annexe 4). Cet écart s’explique par la non réalisation d’un certain nombre de projets
importants, prévus au projet stratégique alors qu’ils étaient loin d’être mûrs, et pour lesquels
seules les études ont finalement été faites. D’autres projets n’ont donné lieu à aucune dépense
au cours de la période. Les projets menés à bien correspondent pour les plus d’importants
d’entre eux à des projets liés à Port 2000 qui étaient plus matures : c’est le cas de la
construction des postes 5, 8, 9 et 10 et de la modernisation des équipements et accès.
Au titre du contrat de projets État-région (CPER), le GPMH était concerné par
l’ambition 2
« Affirmer la fonction d’interface maritime
et internationale de la
Haute-Normandie ». À ce titre, neuf projets représentant un montant total de 623,8 M€ ont été
inscrits au CPER initial signé en février 2007. Comme le montre le rapport de la chambre
régionale des comptes sur la gestion de la région Haute-Normandie, un grand nombre des
projets inscrits dans le CPER n’étaient pas prêts à être réalisés. La révision à mi-parcours du
CPER a conduit à remettre en cause la pertinence de plusieurs de ces opérations. Le montant
total des opérations a été ramené à 418 M€. Elle a conduit à l’inscription dans le CPER du
chantier multimodal, qui n’y avait pas été prévu à l’origine. Au 31 décembre 2013, les
dépenses atteignent 80 % du montant du CPER révisé. Selon le GPMH, elles devraient
atteindre 95 % à la fin de 2014 et 99 % fin 2015. Si ces taux apparaissent satisfaisants, ils sont
calculés par rapport à l’avenant au CPER de décembre 2011 après l’abandon de certains
projets ou la décision, pour d’autres, de ne financer que les études.
Le plan de relance portuaire a lui aussi été réaménagé en cours de mise en oeuvre.
Certaines opérations en ont été retirées (amélioration des premiers postes et réalisation des
postes 11 et 12 de Port 2000) ou limitées aux études. Deux opérations ont été ajoutées :
l’accueil de l’éolien en mer (57,4 M€), et le chantier multimodal (94,9 M€ pour des
opérations dont le maître d’ouvrage est la société Le Havre Terminal Trimodal (LH2T) et non
le GPMH). Le taux de réalisation du plan fin 2013 est, pour les projets dont le GPMH est
maître d’ouvrage de 8,5 % (il est de 31,6 %
si on inclut le chantier multimodal).
23
Les données figurant dans cette partie recouvrent les investissements correspondants au « total projet », les
chiffres du projet stratégique ayant été calculés ainsi.
38
3.
Des investissements essentiellement financés par le GMPH lui-même et par
l’État
Le tableau n°4 récapitule par année les subventions reçues par le GPMH pour financer
ses investissements. 80 % des investissements du GPMH ont été financés par le GPMH
lui-même (69,5 % par autofinancement et 30,5 % par recours à l’emprunt) et 17,5 % par
l’État.
Tableau n° 4 :
Les subventions d’investissement reçues par le GPMH de 2008 à 2013
Investissements
(en M€)
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Total
Réalisés
148,9
116,3
44,5
37,9
40,4
55,2
443,2
Subv. État
18,8
23,6
9,4
13,8
7,3
4,6
77,5
dont CPER
18,5
15,2
8,8
13,8
7,2
4,2
67,7
dont plan relance
0
7,5
0,6
0
0,1
0,4
8,6
dont autres État
0,3
0,9
0
0
0
0
1,2
Subv. autres coll.
publiques
0,1
2,7
2,6
1,2
1,8
3
11,4
dont FEDER-RTE-T
0,1
0,12
0,14
0,4
0,6
1
2,36
dont région
0
2,41
1,39
0,6
0,9
1,6
6,9
dont département
0
0,05
0
0,1
0,2
0,4
0,75
dont CODAH/ville du
Havre
0
0,15
0
0,1
0
0
0,25
Total subventions
18,9
26,3
12
15
9,1
7,6
88,9
%
de subventions
13%
23%
27%
40%
23%
14%
20%
Source : Cour des comptes d’après des données du GPMH
Pendant la période 2008-2013, les 443 M€ d’investissement ont bénéficié de 88,9 M€
de subventions (soit un taux de 20 %). L’État en représente l’essentiel (77,5 M€). Les
contributions des collectivités locales sont limitées (7,9 M€ soit 1,8 % des investissements du
GPMH sur la période) et essentiellement apportées par la région Haute-Normandie (6,9 M€).
Les financements européens n’apportent qu’une contribution marginale (2,36 M€ soit 0,5 %
des investissements du GPMH).
On observe une forte variation des taux de subvention d’une année sur l’autre
(entre 13 et 40 %) mais ces variations, liées aux taux de subventionnement figurant dans les
conventions de financement des différentes opérations, ne posent pas de difficulté au GPMH
dans la mesure où elles sont anticipées. Le GPMH est davantage gêné par le recouvrement des
créances, notamment avec l’État. Certaines créances sont anciennes. Ainsi les comptes du
GPMH font apparaître que l’État a une dette de 5,9 M€ à l’égard du GPMH pour des
subventions d’investissement non réglées, entre 2004 et 2014. La direction générale des
infrastructures de transport et de la mer a indiqué par courriel adressé aux rapporteurs
le 23 octobre 2014 que les sommes dues au titre du CPER 2000-2006 seraient payées en
2014. Par courriel adressé aux rapporteurs le 23 octobre 2014, le GPMH indiquait qu’il restait
en attente de 2,8 M€ pour les investissements antérieurs à 2014.
39
C.
L
E PROJET STRATÉGIQUE
2014-2019
:
DES INVESTISSEMENTS EN QUÊTE DE
FINANCEMENT
Le projet stratégique 2014-2019, validé par le conseil de surveillance le 4 avril 2014,
classe les investissements projetés (419 M€ au total) en trois catégories :
- les investissements courants pour maintenir en état opérationnel les actifs portuaires
(112 M€) ;
- les investissements de modernisation, non courants mais récurrents, concernant
essentiellement
les
écluses
et
le
réseau
ferré
portuaire (62
M€)
;
- les investissements de développement (245 M€) indispensables pour accroître les
capacités et les trafics et donc pour atteindre l’objectif d’accroissement niveau de recettes
envisagé dans le document. Ces investissements se composent de « coups partis » (éolien,
stockiste chimique…) pour 102 M€, et d’autres projets (143 M€). Le prolongement du grand
canal du Havre ne figure pas dans le projet stratégique 2014-2019. Il était motivé par un souci
de désengorger le canal du Havre à Tancarville (dont l’engorgement n’a pas progressé) et
d’accroître l’espace disponible pour l’accueil d’activités mais les espaces disponibles suffisent
pour faire face aux besoins des cinq prochaines années.
L’autofinancement mobilisable pour le développement de nouveaux projets sera limité
pendant la période du prochain projet stratégique. Le GPMH compte donc sur un taux de
subvention important pour financer ses investissements : le projet stratégique 2014-2019
prévoit un montant de subvention de 203,8 M€ pour un total de 419 M€ d’investissements soit
un taux de subvention moyen de 48,6 % alors que le taux de subvention moyen constaté sur la
période 2008-2013 n’était que de 20 %. Le GPMH fait valoir que deux projets
d’investissement présentent un profil atypique pour leur financement. En retraitant les taux de
subventions pour tenir compte de ces dossiers, il aboutit à un taux de subvention de 29,6 %
pour le projet stratégique 2009-2013 et de 43,8 % pour 2014-2019. Même si on admettait le
raisonnement du GPMH, l’écart entre ces deux taux resterait suffisamment important pour
permettre de considérer comme optimiste le niveau de subvention attendu sur le prochain
projet stratégique.
Le GPMH table sur une sollicitation accrue des financements européens (ceux-ci ne
seront connus que fin 2015). Il précise que la réalisation de certains des investissements
programmés dépendra de l’évolution des trafics et de la demande ou non des clients.
Le programme d’investissement envisagé pour le prochain projet stratégique peut
sembler ambitieux eu égard à la capacité d’autofinancement telle qu’elle est envisagée dans ce
même projet alors même que celle-ci repose déjà sur des hypothèses optimistes. Il convient
que le GPMH adapte son programme d’investissement au niveau de sa capacité
d’autofinancement et des subventions qu’il est réellement en capacité d’obtenir.
Adapter le programme d’investissement du GPMH au
Recommandation n°5 :
niveau de sa capacité d’autofinancement et des subventions qu’il peut obtenir.
40
III.
LE TRAFIC PORTUAIRE
A.
L’
ÉVOLUTION GÉNÉRALE DU TRAFIC PORTUAIRE
1.
Une dynamique globalement en décroissance pendant la période
Pendant la période 2008-2013, le trafic du GPMH est en décroissance pour tous les types de
fret (-38 % sur les vracs solides, -23 % sur les vracs liquides et -16 % au total), mais le trafic
passagers enregistre une hausse de 49 %. La décroissance est continue sur la période 2008-
2012. Une légère hausse est perceptible en 2013 mais il est difficile de dire si elle se poursuit
en l’absence de données pour 2014.
2.
Majoritairement un trafic d’importation
L‘activité est majoritairement tournée vers l’importation (entre 71 et 74 %).
B.
L
E PORT DU HAVRE DANS LE PAYSAGE PORTUAIRE
1.
Le deuxième port français
D’après les données publiées par le ministère chargé des transports au titre de l’année
2012, le GPMH se situe pour le trafic de marchandises, au 2
ème
rang des ports français
(63,5 Mt) derrière Marseille (85,6 Mt), pour celui de conteneurs, au 1
er
rang (2,31 MEVP)
devant Marseille (1,06 MEVP) et pour celui de passagers, au 7
ème
rang des ports français
(620 000), notamment derrière Marseille (3 millions), Dunkerque (2,5 millions), Bastia
(2,2 millions) mais aussi Ajaccio, Toulon (1,8 million) et St Malo (994 000).
2.
Une décroissance du trafic
Le GPMH est le port français dont la décroissance d’activité (tonnage total) a été la
plus forte entre 2008 et 2012 et de façon continue. La tendance est la même en ce qui
concerne l’activité conteneurs : le GPMH, de même que le GPMR, se distinguent par leurs
mauvaises performances alors que l’activité conteneurs des autres ports français, en
particulier de Dunkerque situé sur le Range Nord, croît globalement.
3.
Une concurrence forte du Range Nord
Les éléments de compétitivité du port font l’objet d’une analyse spécifique
(cf. Partie IV). La part de marché du GPMH dans le Range Nord n’a pas excédé 7 % pour le
trafic global et 8 % pour le trafic de conteneurs. Le GPMH se positionne au 4
ème
rang, loin
derrière Rotterdam (434,5 Mt et 11,97 M EVP) et Anvers (187 Mt et 8,66 M EVP).
C.
L’
ÉVOLUTION DU TRAFIC PORTUAIRE PAR CATÉGORIE
1.
Les vracs liquides
Le trafic de vracs liquides n’a cessé de décroître au cours de la période (-23 %),
essentiellement en raison de la baisse du trafic de pétrole brut (-31 %), qui représente la plus
grosse proportion des vracs liquides (62 % des vracs liquides en 2013) et de celle du trafic des
produits pétroliers raffinés (-7 %) (30 % des vracs liquides en 2013). Les trafics d’autres
produits (hydrocarbures gazeux saturés et vracs liquides non pétroliers) augmentent
sensiblement (55 et 24 %) mais représentent une proportion trop ténue pour inverser la
tendance (2 et 4 %).
41
La baisse des importations de pétrole brut est due à l’adaptation des capacités de
raffinage (modification du « process » ou fermeture d’usines). Selon le port, les
investissements importants réalisés dans les raffineries en amont sur la Seine devraient éviter
toute fermeture à l’horizon 2020 et sécuriser la majeure partie des trafics de pétrole brut
transitant par Le Havre. La baisse des trafics de produits pétroliers raffinés s’explique, elle,
par les travaux au sein d’une raffinerie de 2010 à 2012 : la production a été moindre,
entraînant une hausse des besoins à l’importation et une baisse des volumes à l’export. Selon
le port, le nouveau schéma de production de cette raffinerie, plus adapté au marché, devrait
stabiliser le trafic à l’horizon 2020.
2.
Les vracs solides
Le trafic de vracs solides n’a cessé de décroître sur la période (-38 %), essentiellement
en raison de la baisse du trafic du charbon (-43 %), qui représente la plus grosse proportion
des vracs solides (49 % en 2013) et de celle du trafic des sables, graves et pierres (-20 %)
(39 % des vracs solides en 2013).
Ces
trafics
dépendent
directement
des
industries
implantées
sur
la
zone
industrialo-portuaire (ZIP) et le long de l’axe Seine (centrale et cimenterie). La baisse du
trafic de charbon résulte de la fermeture de centrales au niveau national. Le port estime que le
trafic du Havre devrait se maintenir à l’horizon 2020, une seule fermeture étant prévue d’ici
2015 dans sa zone de desserte. Selon le port, des perspectives de croissance, liées à
l’aménagement du Grand Paris et des infrastructures du Grand Paris Express, sont attendues
pour les filières ciments et granulats. Sur la filière ciment, la concurrence est cependant
importante avec l’implantation d’une cimenterie sur le port de Rouen. Les trafics du principal
acteur havrais sont par ailleurs en baisse, l’échéance de son AOT est prévue pour 2017, et des
projets étudiés par de nouveaux acteurs qui prévoient de proposer une alternative. Des
modifications d’équilibre sont donc à prévoir pendant la période et l’enjeu pour le port est
important. Il en a conscience et travaille à une pérennisation des acteurs afin de maintenir les
volumes. Le GPMH compte progressivement développer sa filière granulats, les dispositions
environnementales limitant les possibilités de nouvelles carrières terrestres et les gisements
marins étant prépondérants sur sa zone et plusieurs autorisations en cours d’instruction. Pour
tous les vracs pondéreux, le port souffre d’un handicap : il ne peut pas être desservi par
convois ferroviaires lourds, ce qui ne permet pas d’envisager, sur ces filières, une extension
de l’hinterland vers le marché outre-Rhin en essor.
3.
Les marchandises diverses : un objectif de conteneurs ambitieux non atteint
Le trafic de marchandises diverses est porté par l’activité conteneurs. L’objectif fixé
par la tutelle au directeur général du port dans sa lettre de mission et dans le projet stratégique
2009-2013 était de 6 MEVP en 2015. Avec 2,49 MEVP de conteneurs en 2013 (trafic égal à
celui de 2008), l’objectif est loin d’être atteint. Cet écart s’explique par un objectif initial très
ambitieux ainsi que par plusieurs autres facteurs : une saturation des postes à quais en
attendant la livraison du chantier de Port 2000, les grèves et la surcapacité au niveau
européen, notamment à Rotterdam. Le port indique, lui, que la crise économique a modifié la
tendance en 2012 mais que le trafic semble reprendre et que son hypothèse de croissance de
3,3 % par an se situe en deçà des derniers indicateurs fournis par les consultants spécialisés
(3,2 à 4,8 % par an de 2012 à 2020 puis de 2,6 à 3,6 % par an de 2020 à 2025). Le port
compte sur un trafic de 3,8 à 4,8 MEVP à l’horizon 2020. La concurrence des ports
néerlandais pourrait néanmoins peser sur cette hypothèse de 3,3 %, notamment la surcapacité
d’accueil du port de Rotterdam dont usent les armateurs dans les négociations avec le port
(cf. partie du rapport Le port et la concurrence) et l’absence de desserte ferroviaire optimale
avant
l’horizon
2019
(cf.
partie
du
rapport
La
desserte
ferroviaire).
42
S’agissant de la plus grosse proportion du trafic, la précision de l’hypothèse a son importance
et appelle une attention toute particulière de la part du port mais aussi de la tutelle, présente
dans les instances de validation de ces hypothèses.
4.
L’essor du trafic de passagers
Quasi-exclusivement composé de croisières en transit, ce trafic a augmenté de 49 %.
5.
Des hypothèses argumentées mais qui appellent une certaine vigilance
Le port a analysé précisément chacune des filières qui composent son trafic pour
déterminer leurs potentialités respectives à l’horizon 2020 et ainsi construire son projet
stratégique 2014-2019 (trafics et investissements éventuels à y associer). Cette analyse est
étayée sur la plupart des trafics.
Néanmoins deux points de vigilance apparaissent. Le premier est celui de la
pérennisation des acteurs sur la filière ciment afin de s’assurer que le trafic ne baisse pas. Le
volume correspondant, important, n’est toutefois pas le plus conséquent pour le port. Le
deuxième point de vigilance concerne, lui, la plus grosse proportion du trafic du port et
pourtant celle pour laquelle les hypothèses semblent le moins étayées. L’hypothèse retenue
appelle une certaine prudence et surtout un appui fort de la tutelle pour que les projets de
desserte ferroviaire soient réalisés dans un calendrier rapproché (2019 correspond au début du
troisième projet stratégique, ce qui est tardif) et que le port reste concurrentiel par rapport aux
autres ports du Range Nord.
IV.
GESTION DU DOMAINE FONCIER
A.
L
E DOMAINE FONCIER PORTUAIRE
:
ÉVOLUTIONS DEPUIS
2008
Le domaine public portuaire est contenu dans les limites de la circonscription, qui
étaient, au début de la période de contrôle, définies par le décret n° 66-423 du 22 juin 1966
portant délimitation de la circonscription du Port autonome du Havre
modifié en 1977, 1986
et 2002. Une modification des limites de la circonscription est intervenue par un arrêté du
préfet de la région Haute-Normandie du 1
er
décembre 2011. La circonscription portuaire
représente 10 100 hectares (y compris les bassins portuaires) sur la partie Nord de la plaine
alluviale auxquels s’ajoutent 600 hectares à Antifer. En incluant la partie maritime, elle atteint
près
de 77 000 hectares. Le domaine public portuaire est plus restreint que le périmètre de la
circonscription.
Avant la réforme de 2008, le domaine public portuaire relevait du domaine public de
l’État et était confié aux ports autonomes. En application du premier alinéa de l’article 15 de
la loi du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire, les biens de l’État affectés au GPMH à la
date de publication de la loi lui ont été remis en pleine propriété, à l’exception de ceux
relevant du domaine public (maritime ou fluvial) naturel, qui sont demeurés propriété de
l’État et dont le GPMH a conservé la gestion. Conformément aux articles R. 101-9
et R. 101-10 du code des ports maritimes, le GPMH a transmis en juillet 2010 au ministère
chargé des transports l’inventaire des propriétés remises par l’État au GPMH. Depuis cette
transmission, aucun procès-verbal de remise n’est intervenu afin de constater ce transfert de
propriété. Cela oblige à faire intervenir, lors de la publication de chaque acte notarié, le
receveur des finances du Havre pour requérir la publication du transfert de propriété au cas
par cas.
43
Le projet stratégique 2014-2019 montre que les capacités foncières du GPMH sont
suffisantes pour faire face aux besoins prévisibles pour cette période. Le regroupement des
projets prévus dans le projet stratégique par filière (annexe 3) montre la prédominance de
l’activité conteneurs et de la logistique associée qui représenteront 51 % des surfaces
nouvelles, consommées ou reconverties. Les activités liées à l’environnement (éoliennes et
autres éco-industries) représentent un cinquième de ces surfaces. Par comparaison, la chimie
et les vracs liquides, qui représentent encore une part importante des ressources du port, ne se
verront attribuer que 12 % des surfaces nouvelles. S’agissant des véhicules, une extension du
terminal roulier est envisagée sur 20 hectares à l’est du terminal existant. À l’horizon 2025,
l’importance du développement des surfaces exploitées sera liée à la mise en oeuvre ou non du
prolongement du grand canal du Havre.
B.
L
A GESTION DU DOMAINE PUBLIC ARTIFICIEL
1.
Politique de cession et d’acquisition
Au cours de la période 2008-2013, le GPMH a cédé 129,5 hectares de terrains,
bâtiments ou hangars pour un montant total de 47,8 M€. Dans ce total, les ventes de terre-
pleins, bâtiments et outillages aux opérateurs de terminaux représentent 88,7 hectares pour un
prix de 43,3 M€ (comprenant le prix des outillages). Les cessions à la ville du Havre
représentent 26,6 hectares pour un prix cumulé de 1,7 M€.
Les acquisitions ont représenté 24,5 hectares pour un prix total de 18,2 M€. La
principale d’entre elle est en réalité neutre sur le plan foncier et financier : le GPMH a en effet
acheté le 21 décembre 2013 le poste 2 de Port 2000 (un terre-plein de 16,7 hectares) à un
opérateur de terminal pour 11,17 M€ pour le revendre le jour même au même prix à un autre
opérateur. Le GPMH a par ailleurs acheté divers aménagements immobiliers à un opérateur
de terminal pour un total de 3,7 hectares et de 4,4 M€. Il a également acheté à l’État le 28
octobre 2010 la route de la pointe du Hoc pour un montant de 2,1 M€.
Les acquisitions et cessions ne semblent pas résulter d’une vraie stratégie du GPMH
en la matière mais plus d’actions « au coup par coup », le plus souvent à la demande de
partenaires extérieurs.
2.
Les enjeux financiers de la gestion du domaine
Second produit du GPMH après les droits de port, les recettes du domaine, des
concessions, des terre-pleins et des hangars représentent en moyenne 25,5 % du chiffre
d’affaires du GPMH pendant la période. On peut noter que les principaux concurrents du
GPMH sur le Range Nord, à savoir Anvers et Rotterdam, ont des recettes domaniales qui
représentent plus de 40 % de leur chiffre d’affaires.
44
Tableau n° 5 :
Produits du domaine, des concessions, des hangars et des terre-pleins de
2008 à 2013
En M€
2008
2009
2010
2011
2012
2013
var. en
%
Domaine et
concession
35,2
37,5
41,0
38,0
40,2
40,1
13,8%
Hangars et
terre-pleins
7,7
6,6
6,9
7,6
8,0
7,6
-0,4%
Total
42,9
44,0
47,9
45,5
48,2
47,7
11,2%
Part dans le CA en %
21,9%
24,6%
25,6%
26,1%
27,8%
27,4%
Source : Cour des comptes, d’après les documents financiers du GPMH
Si ces recettes ont augmenté de 11,2 % au cours de la période, cette évolution globale
recouvre une hausse de 13,8 % des produits du domaine et des concessions et une stagnation
des recettes des hangars et terre-pleins.
Le renouvellement des occupants du domaine public portuaire est faible. Les nouvelles
conventions (AOT signées avec un bénéficiaire ou un objet – ou les deux – différents d’une
convention existante) ne représentent chaque année que 4 % du stock de conventions.
Tableau n° 6 :
Évolution du nombre d’AOT sur la période 2008-2013
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Moyenne
Nombre d'AOT
557
551
540
538
545
558
548
Nouvelles
conventions
22
20
14
20
15
29
20
% des nouvelles
conventions/AOT
4%
4%
3%
4%
3%
5%
4%
Source : Cour des comptes, d’après les données du GPMH
Le GPMH n’est à ce stade pas en état d’indiquer les surfaces occupées pour chacune
des années examinées. Il s’est doté d’un système d’information géographique qui devrait
rendre cette information disponible dans l’avenir.
La politique tarifaire existante pendant la période vérifiée a été mise en place en 2003.
Elle repose sur un prix plafond de base (7,56 €/m²/an en 2013), l’application de coefficients
de réduction (1/3, ½, 2/3) en fonction du volume de trafic engendré, du niveau d’activité
(pour la logistique) ou de l’intérêt portuaire et un indice de révision annuelle. Le comité
d’audit du 12 septembre 2014 a constaté les limites de cette politique tarifaire en estimant que
le tarif ne permettait pas de valoriser la rareté ou le caractère stratégique des surfaces
(proximité d’infrastructures, proximité d’industries du même type, etc.), de refléter les
différents niveaux de coût sur la ZIP, de tirer un bénéfice partagé de l’activité réalisée par
l’occupant (modulations du tarif domanial en fonction du trafic réalisé appliquées à 14 COT
uniquement) et rendait difficile la refacturation des travaux et des mesures compensatoires
pris en charge par le GPMH pour le compte de l’occupant.
45
C.
D
ES RÈGLES DE LA DOMANIALITÉ PUBLIQUE PARFOIS MÉCONNUES
1.
La cession à la ville du Havre du port de plaisance
La cession à titre gracieux à la ville du Havre du port de plaisance et de la digue
Augustin Normand (pour une surface totale de 25 ha 63 a 33 ca), autorisée par le conseil de
surveillance du GPMH le 27 novembre 2009, est intervenue par acte de vente
du 6 décembre 2010. Alors que la ville du Havre, le
port et le ministère chargé des transports
avaient fait l’analyse
24
que cette cession devait être précédée par une modification des limites
de la circonscription du GPMH visant à en retirer le port de plaisance, le GPMH n’a pas
attendu cette modification pour réaliser la cession. En effet, si la procédure de modification
des limites de la circonscription portuaire a bien été lancée avec l’examen du projet de dossier
d’instruction aux conseils de surveillance des 12 mars et 25 juin 2010, elle n’a abouti à la
signature par le préfet de la région Haute-Normandie d’un arrêté qu’en décembre 2011 soit un
an après la cession
25
.
Dans sa réponse au relevé de constatations provisoires, le président du directoire du
GPMH fait valoir que la loi de réforme portuaire ayant eu pour effet de transférer en propriété
le port de plaisance de l’État au GPMH, la modification des limites de la circonscription
n’était plus un préalable nécessaire pour réaliser la vente. Or, le transfert de la propriété du
domaine public artificiel du port de l’État au GPMH est sans influence sur le fait que, avant
comme après la réforme, le port de plaisance ne pouvait relever de la compétence de la ville
du Havre, tant qu’il était compris dans les limites de la circonscription du port autonome.
En outre, alors que la cession avait fait l’objet d’une évaluation à 2 M€ par la direction
nationale des interventions domaniales le 30 janvier 2008 (après une première évaluation à
1,5 M€ par le directeur départemental des finances publiques de Seine-Maritime) et que le
chef du service France Domaine lui avait indiqué par note du 23 avril 2007 que la cession ne
pouvait intervenir qu’à titre onéreux et ne pouvait se réaliser à un prix inférieur à l’estimation
domaniale, le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a décidé par
lettre du 21 février 2008 adressée au maire du Havre d’autoriser une cession à titre gratuit.
Par ailleurs, dans les comptes du GPMH, les immobilisations n’ont été réduites que de
la valeur des installations techniques et constructions et non de celle des terrains cédés.
2.
Le sort des biens en fin de convention
L’article L. 2122-9 du
code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP)
prévoit : « À l'issue du titre d'occupation, les ouvrages, constructions et installations de
caractère immobilier existant sur la dépendance domaniale occupée doivent être démolis soit
par le titulaire de l'autorisation, soit à ses frais, à moins que leur maintien en l'état n'ait été
prévu expressément par le titre d'occupation ou que l'autorité compétente ne renonce en tout
ou partie à leur démolition. Les ouvrages, constructions et installations de caractère
immobilier dont le maintien à l'issue du titre d'occupation a été accepté deviennent de plein
droit et gratuitement la propriété de l'État, francs et quittes de tous privilèges et hypothèques.»
L’article L. 2122-14 du même code prévoit que « pour l’application du deuxième alinéa de
l’article L. 2122-9, les ouvrages, constructions et installations concernés situés sur le domaine
propre d’un établissement public deviennent la propriété dudit établissement public ».
24
Lettre du 26 décembre 2005 du maire du Havre au président du conseil d’administration du Port autonome du
Havre, lettre du 13 mars 2006 du directeur du Port autonome du Havre à la direction des transports maritimes,
routiers et fluviaux, lettre du 23 mars 2007 du directeur des transports maritimes, routiers et fluviaux au préfet de
la région Haute-Normandie, préfet de la Seine-Maritime.
25
Cet arrêté n’a d’ailleurs été publié au recueil des actes administratifs de la préfecture qu’en février 2014. Or
s’agissant d’un acte réglementaire, il n’est opposable aux tiers qu’au lendemain de sa publication.
46
Or les conventions de terminal signées par le GPMH comportent, pour la plupart
d’entre elles, une clause stipulant que le port accordera une compensation financière, dont le
montant sera fixé d’un commun accord, pour le transfert au port à l’expiration de la
convention de la propriété des biens immobiliers dont il a demandé le maintien.
Pour répondre à la demande des banques des opérateurs de terminaux de pouvoir
bénéficier de garanties, le GPMH a, à compter de 2010, conclu des avenants par lesquels il
s’engage non seulement à racheter les biens immobiliers réalisés par les opérateurs en fin de
convention mais aussi fixe à l’avance des modalités de calcul du prix de rachat.
Le GPMH s’engage ainsi à acheter des biens à l’issue des conventions à des prix dont
les modalités de calcul sont fixées à l’avance, alors que le CGPPP prévoit que ces biens
immobiliers deviennent gratuitement sa propriété à l’issue de ces conventions. Si le GPMH
fait valoir que les conventions d’exploitation de terminal sont des conventions
sui generis
emportant occupation du domaine public, il n’en reste pas moins qu’à défaut de dispositions
législatives leur permettant de déroger aux dispositions législatives du CGPPP, elles doivent
être conformes à celles-ci. Si le décret n° 2000-682 du 19 juillet 2000, qui comporte une
convention-type conforme à la loi sur ce point (les biens immobiliers dont le port demande le
maintien en fin de convention lui sont remis gratuitement), permet des dérogations à cette
convention-type, ces dérogations ne sont possibles que dans la mesure où elles ne sont pas
contraires à la loi.
D.
U
NE OPÉRATION COÛTEUSE POUR LE
GPMH :
L
E RIPAGE ENTRE DEUX
OPÉRATEURS DE TERMINAUX
Lors de l’attribution des postes à quai sur Port 2000, une entreprise de manutention
avait demandé quatre postes. Le port n’avait pas pu les lui donner car une autre société,
souhaitait deux ou trois postes
26
. Il avait alors été décidé que la première entreprise s’installe
sur les postes 3, 4 et 5 et la seconde sur les postes 1 et 2 et que, lors du développement de
Port 2000,
cette dernière « riperait » sur le poste 6 pour libérer le poste 2
27
. Ceci s’est traduit
dans un avenant à la convention de terminal de la première entreprise qui prévoit que
« l’objectif d’extension du terminal vers l’Ouest après libération [du] poste 2 par [l’autre
entreprise] est octobre 2010 »
et que cette entreprise s’engage à prendre en charge les frais de
ripage de l’autre entreprise. Un avenant à la convention de terminal de la seconde entreprise a
été signé le 1
er
août 2007 pour prévoir qu’elle devait libérer le poste 2 au plus tard neuf mois
après la date de la mise à disposition du poste 6.
Jusqu’en novembre 2009, le GPMH a laissé les deux entreprises négocier entre elles la
mise en oeuvre et le coût du ripage. Les deux opérateurs n’arrivant pas à un accord sur le coût
(avec une différence d’1 M€) et le calendrier du ripage, le GPMH est entré dans la discussion
en acceptant de prendre à sa charge la moitié de cette différence et pour un montant maximal
de 0,5 M€. Soucieux de faire aboutir le ripage dans des délais rapides, le GPMH s’est
progressivement engagé à prendre en charge une part croissante des coûts de ripage pour des
montants eux-mêmes croissants.
26
Il y avait alors cinq postes à quai à répartir sur Port 2000
27
Sur Port 2000, les postes sont numérotés 1, 2, 3, 4, 5 d’Ouest en Est à partir du milieu, et 6, 7, 8, 9 et 10 d’Est
en Ouest de l’autre côté. Ainsi, le poste 6 jouxte le poste 1 à l’Ouest ; plus classiquement, le poste 2 se trouve
entre le poste 1 et le poste 3.
47
À partir de juillet 2010, le GPMH, faisant le constat de l’échec des discussions entre
les deux entreprises, a décidé de s’impliquer davantage et de recourir à la notion d’intérêt
général compte tenu des enjeux pour le port. Il a adopté au conseil de surveillance
du 24 septembre 2010 un schéma consistant à devenir propriétaire du poste 2 avant de le
revendre à l’entreprise demanderesse du ripage, l’achat du poste par le GPMH devant être
précédé de l’engagement de cette entreprise à le lui racheter. Afin d’apporter des garanties
aux banquiers des deux entreprises, il a également décidé de modifier les CET des deux
opérateurs par avenant pour fixer les modalités de calcul du prix auquel il s’engage à racheter
en fin de convention un certain nombre d’aménagements. Il a décidé en 2011 de construire
lui-même le poste 6 en vue de revendre ensuite les travaux à l’entreprise amenée à riper.
Enfin, le GPMH a pris en compte, dans le protocole du 21 juin 2013, la réévaluation de
l’indemnisation du ripage (hausse du coût des travaux) et a transféré les travaux qu’il a
réalisés sur le poste 6 à l’entreprise amenée à riper. Le poste 2 a été cédé par cette entreprise
au GPMH le 20 décembre 2013 et revendu le jour même par le GPMH à l’autre entreprise,
qui en a pris possession le 6 mars 2014.
Alors que le schéma initial ne prévoyait pas que le ripage ait un coût pour le GPMH,
il présente début 2015 le bilan suivant :
-
le GPMH s’est finalement engagé, par protocole du 21 juin 2013, à verser 6,8 M€
à l’entreprise qui a ripé pour compenser les coûts du ripage, alors que ceux-ci
devaient dans le schéma initial être pris en charge par l’entreprise demanderesse du
ripage ;
-
l’entreprise demanderesse du ripage a déposé le 15 septembre 2014 devant le
tribunal administratif de Rouen une requête tendant à faire condamner le GPMH à
lui verser la somme de 42,3 M€ en réparation du préjudice que lui aurait causé le
retard à mettre à sa disposition le poste 2 de Port 2000 ;
-
dans cette opération, le GPMH a pris des risques qui devaient l’être par les
opérateurs (achat et revente du poste 2 ; réalisation des travaux du poste 6 avant
leur revente à l’entreprise amenée à riper) et a apporté des garanties visant à limiter
les risques des banquiers des opérateurs en les prenant à leur place.
S’il faut souligner qu’il s’agit d’une affaire complexe dans laquelle une des deux
entreprises, qui n’avait pas intérêt au ripage, a fait preuve d’une mauvaise volonté manifeste
tout au long du processus, il semble néanmoins possible de considérer que le GPMH a négligé
trois points dans le traitement de ce dossier, au moins dans une première phase :
-
le GPMH a conclu des engagements contractuels relatifs au ripage avec chacun des
deux opérateurs sans s’assurer que ceux-ci aient préalablement signé entre eux de
contrat fixant leurs obligations réciproques, en particulier s’agissant du
financement du coût de l’opération. Ainsi, le GPMH se retrouvait à l’interface
entre les deux entreprises en prenant des engagements envers l’une sans être sûr
que l’autre remplirait ses engagements à son égard ;
-
le GPMH, quand il est intervenu dans le dossier après avoir constaté l’incapacité
des entreprises à s’entendre, l’a fait dans un premier temps comme un amiable
compositeur prêt, en dehors de toute obligation contractuelle, à financer l’écart
entre les prétentions des deux entreprises, sans accompagner cette position d’une
posture de fermeté de nature à décourager celles-ci d’abuser de cette démarche ;
48
-
enfin, alors même qu’il était manifeste que l’entreprise amenée à riper ne jouait
pas le jeu, le GPMH n’a pas montré à son égard, au moins dans un premier temps,
la fermeté nécessaire, s’exposant ainsi à une action indemnitaire de l’entreprise
demanderesse du ripage.
Enfin, du point de vue de la gouvernance, les comptes rendus du conseil de
surveillance montrent que, sur ce dossier, les administrateurs ont souvent été saisis en
urgence, parfois avec des documents remis sur table.
On peut néanmoins noter une inflexion dans le traitement du dossier dans le sens
d’une plus grande fermeté vis-à-vis des opérateurs avec l’arrivée en 2012 du directeur général
actuel. Ceci a permis d’une part que le ripage devienne enfin effectif en mars 2014, d’autre
part de limiter les conséquences financières pour le GPMH, celles-ci s’accroissant à mesure
que le temps passe.
Si le GPMH a élaboré à la suite de cette expérience une doctrine en matière de ripage,
il n’en reste pas moins, à la fois pour les raisons juridiques exposées dans la partie consacrée à
la mise en oeuvre de la réforme portuaire et sur la foi de l’expérience décrite ici, qu’il ferait
mieux de s’abstenir de recourir à cette pratique.
La Cour prend acte de la réponse du GPMH selon laquelle il n’a pas renoncé à
recouvrer, au moins partiellement, les frais qu’il serait amené à exposer du fait de cette
opération de ripage.
E.
L’
ABSENCE DE VRAIE DOCTRINE DE GESTION DU DOMAINE LIMITE LA
CAPACITÉ DU
GPMH
À LE VALORISER ET FRAGILISE LES ACTIONS QU
IL MÈNE EN LA
MATIÈRE
La politique domaniale apparaît avoir longtemps été une préoccupation de second rang
pour le GPMH. La priorité de ce dernier étant le développement des trafics et des capacités, le
domaine a été avant tout géré comme un instrument au service de cette priorité même si cela
conduisait à minorer les recettes qui en étaient tirées.
L’arrivée en 2012 d’un directeur général venant du Port autonome de Paris, où la
politique domaniale est davantage au coeur des préoccupations de l’établissement, s’est
traduite par une utilisation plus dynamique des outils juridiques fournis par le droit de la
domanialité publique au service de l’intérêt du GPMH, comme l’illustrent la résiliation du
droit d’un opérateur à demander un troisième poste sur Port 2000 et la résiliation d’une AOT
sur les quais d’Asie-Osaka. Le projet stratégique 2014-2019 entend rééquilibrer les ressources
financières du GPMH entre les recettes domaniales et les droits de port à l’image des
concurrents du Range Nord. Un projet de refonte de la politique tarifaire domaniale a été
présenté au comité d’audit du 12 septembre 2014. Il vise à optimiser les recettes produites par
le domaine et à être en mesure de renégocier le tarif des 180 contrats arrivant à échéance au
cours du projet stratégique 2014-2019 au regard de la valeur économique des parcelles et de
l’avantage tiré par les occupants. Il n’a toutefois pas encore débouché sur une proposition au
conseil de surveillance.
Par ailleurs, il n’y a pas de document récapitulant la doctrine du GPMH en matière de
conventions domaniales. Le GPMH ne dispose ainsi pas de règles de référence sur les critères
de choix des clients, la durée des conventions ou les fins de convention. Il devrait adopter une
note de doctrine de gestion domaniale, sur le modèle de celle adoptée par Ports de Paris, pour
sortir de la gestion « au coup par coup » des opérations domaniales qui conduit à faire
prévaloir les particularités de chaque cas d’espèce au détriment des intérêts financiers du port.
L’élaboration de cette doctrine permettrait également d’assurer une meilleure sécurité
juridique aux opérations du GPMH en rappelant aux intervenants les outils et les contraintes
du droit de la domanialité publique.
49
Par ailleurs, les modalités actuelles de gestion du domaine ne permettent pas au
GPMH d’en tirer toutes les recettes qui pourraient en découler. Il n’y a, en dehors des
conventions de terminal pour lesquelles une procédure est imposée par la loi portuaire, pas de
publicité préalable à la signature d’une convention d’occupation temporaire permettant
d’accroître la concurrence et de maximiser les recettes pour le GPMH. Si en l’état actuel du
droit, une telle procédure n’est pas obligatoire, un port comme Ports de Paris a mis en place
une publication quasi-systématique sur son site et sur des supports de publicité récurrents des
occupations amenées à devenir disponibles (entre trois mois et deux ans avant la fin de la
convention). Interrogé sur une telle perspective, le GPMH indique qu’il envisage, dans le
cadre d’HAROPA, de mettre en oeuvre une telle publication des offres.
Adopter une note de doctrine de gestion domaniale sur le
Recommandation n°6 :
modèle de celle adoptée par Ports de Paris, et publier systématiquement les offres
foncières et immobilières.
V.
LA POLITIQUE ENVIRONNEMENTALE ET DE DÉVELOPPEMENT
DURABLE
La circonscription du GPMH est en grande partie sur l’estuaire de la Seine et son
débouché maritime qui constituent des espaces sensibles du point de vue de l’environnement.
Les protections environnementales se sont accrues pendant la période de contrôle. L’estuaire
de la Seine étant partagé avec le GPMR, les ports du Havre et de Rouen ont mis en oeuvre une
démarche de développement durable commune. Les deux ports ont rédigé des pages en
commun dans leur projet stratégique 2009-2013. Dans le cadre d’HAROPA, ils entendent
également, avec le port de Paris, mettre en place une stratégie environnementale commune
pour l’axe Seine.
A.
U
NE PRISE EN COMPTE CROISSANTE DES ENJEUX ENVIRONNEMENTAUX
Au cours de la période contrôlée, la place de l’environnement dans les organigrammes
successifs du port s’est accrue : en 2013 a été créée une direction de l’environnement et de la
planification. La mise en place d’une direction spécifique facilite les relations avec les
associations environnementales, qui disposent ainsi d’un interlocuteur unique, et
avec les
services de l’État, la direction centralisant les demandes d’autorisation au titre de
l’environnement.
Les dépenses liées à l’environnement ont représenté un total de 22,4 M€ sur la période
2008-2013. Elles se décomposent en trois parties à peu près équivalentes : les dépenses
courantes du service de l’environnement (6,5 M€), les mesures environnementales (6,5 M€) et
l’entretien des espaces verts (6,7 M€). Elles ont progressé sur l’ensemble de la période
(de 3,5 M€ en 2008 à 4,1 M€ en 2013), avec des fluctuations liées en particulier à
l’importance des mesures environnementales.
Le GPMH mène des actions en lien avec d’autres acteurs de l’activité portuaires.
Les principales au cours de la période vérifiée sont :
-
la démarche d’écologie industrielle : il s’agit de considérer la ZIP comme un
système où les déchets d’une industrie sont utilisés par une autre industrie ;
-
l’index environnemental des navires : les émissions des navires ayant un impact
sur la qualité de l’air, le GPMH s’est engagé en 2009, en partenariat avec les ports
d’Amsterdam, Anvers, Brême, Hambourg et Rotterdam, dans l’élaboration d’un
index environnemental des navires commun leur permettant de valoriser les efforts
des armateurs selon des modalités qu’ils déterminent.
50
S’agissant de la gestion des espaces, la politique du GPMH est fondée sur la démarche
« éviter, réduire, compenser ». Elle vise à éviter autant que possible la consommation de
nouveaux espaces non encore aménagés, à en réduire l’impact quand cette consommation ne
peut être évitée et à la compenser par des mesures en faveur de l’environnement dans d’autres
zones. Depuis 2009, environ 172 hectares ont été libérés dans la zone industrielle, 37 hectares
sont déjà reconvertis et le solde sera affecté à de nouvelles activités industrielles. Au cours de
la période 2009-2013, l’urbanisation de nouveaux espaces a porté sur 149 hectares et
168 hectares ont été consacrés à la gestion environnementale au titre des mesures
environnementales associées à ces projets (essentiellement au chantier multimodal).
Le GPMH a défini en 2011 un schéma de développement du port et de la nature
(SDPN). Il permet d’accélérer l’instruction des dossiers déposés sur les terrains à vocation de
développement industriel ou logistique, en anticipant sur la connaissance du milieu par le
biais de diagnostics environnementaux mis à jour régulièrement. Sur l’estuaire de la Seine, les
ports du Havre et de Rouen se sont partagé la démarche selon une méthodologie commune
28
.
Cette étude a permis d’accroître la connaissance des milieux et de la biodiversité présente sur
le territoire du GPMH et de hiérarchiser la valeur écologique des différents espaces du port.
B.
LES
MESURES
ENVIRONNEMENTALES
LIÉES
AUX
GRANDS
PROJETS
D
AMÉNAGEMENT
1.
La mise en oeuvre des mesures environnementales de Port 2000
Plus de 50 M€ ont été consacrés aux mesures environnementales de Port 2000 depuis
2001, soit à titre de compensation d’impacts directs, soit en accompagnement pour s’inscrire
dans une dynamique d’amélioration de l’environnement de l’estuaire de la Seine.
Pour financer des actions en faveur de la réserve naturelle, le GPMH a créé au titre de
Port 2000 un fonds d’adaptation des pratiques agricoles pour verser des primes
compensatoires aux agriculteurs mettant en oeuvre un cahier des charges prévoyant des
pratiques agricoles écologiques. Un seul agriculteur a bénéficié de cette indemnisation au
cours de la période examinée.
Il a aussi créé un fonds d’adaptation des pratiques de chasse. La contribution à la
réduction de la chasse sur la réserve naturelle est en effet l’une des mesures
d’accompagnement environnemental de Port 2000. En 2013, à la suite de l’adoption du
troisième plan de gestion de la réserve naturelle qui prévoit que 50 % de sa surface doit faire
l’objet d’une interdiction de la chasse, les zones de non chasse ont été étendues par un arrêté
préfectoral du 29 juillet 2013
29
. Le GPMH va financer le démantèlement définitif
de 15 gabions supplémentaires (dont deux relocalisés en 2009). Les protocoles de
démantèlement de ces gabions ont été conclus avec leurs propriétaires début 2014 pour un
montant total d’indemnisation de 200 000 €. Ce seront au total 25 gabions qui auront été
démantelés au cours de la période 2008-2014. On peut relever que les gabions appartenant à
des particuliers étaient indemnisés 12 500 € alors que ceux d’une association de chasse
28
Dans son avis sur le projet stratégique, l’Autorité environnementale indique toutefois que la méthodologie
n’est pas aussi partagée que cela entre le GPMH et le GPMR : « Néanmoins les méthodes sont différentes, et il
n’est actuellement pas possible de comparer leurs résultats. »
29
L’arrêté préfectoral du 9 octobre 2009 approuvant le deuxième plan de gestion de la réserve naturelle ayant été
annulé par le tribunal administratif de Rouen par jugement du 22 mai 2012 (confirmé le 17 janvier 2013 par la
cour administrative d’appel de Douai) au motif qu’il ne respectait pas les dispositions du décret n° 97-1329 du
30 décembre 1997 portant création de la réserve naturelle de l’estuaire de la Seine.
51
l’étaient à 25 000 €. Le GPMH explique cet écart par la situation géographique, les gabions à
l’aval du pont de Normandie ayant un potentiel cynégétique plus important que ceux de
l’amont. En outre, pour deux des gabions indemnisés situés sur le domaine du GPMH, les
occupants n’avaient pas de titre.
Un arrêté préfectoral du 18 juin 2009 a interdit complètement la circulation de transit
sur la route de l’estuaire, là où elle traverse la réserve naturelle, tenant ainsi un engagement
pris par l’État auprès de la Commission européenne à la fin des années 1990.
2.
La définition coordonnée des mesures compensatoires de futurs aménagements
Le GPMH souhaite anticiper la préparation de mesures compensatoires pour de futurs
projets, pour réduire la durée d’instruction des demandes d’autorisation les concernant. Des
démarches ont été entreprises avec la direction régionale de l’environnement, de
l’aménagement et du logement pour examiner dans quelles conditions des mesures
compensatoires pourraient être considérées comme additionnelles au plan de gestion de la
réserve naturelle. L’Autorité environnementale, dans son avis sur le projet stratégique, salue
la perspective d’une mise en oeuvre anticipée des mesures compensatoires, tout en soulignant
le risque qu’une conception trop large de la compensation conduise à une perte de la
traçabilité des responsabilités de chaque porteur de projet. Elle considère également qu’un
certain nombre de mesures compensatoires proposées pourraient n’être que la reprise sous une
forme plus précise de mesures déjà validées au titre de Port 2000, mais en des termes plus
généraux.
C.
L
IMPACT DES OCCUPANTS DU DOMAINE PORTUAIRE SUR L
ENVIRONNEMENT
Dans son avis, l’Autorité environnementale regrette que l’analyse du port « se focalise
sur la seule responsabilité directe du GPMH » et souhaite qu’elle ne fasse pas abstraction des
impacts résultant des activités mises en oeuvre sur sa circonscription par les entreprises
implantées dans la ZIP. Une illustration de l’impact que ces entreprises peuvent avoir sur
l’environnement est donnée par les suites de la
mise en liquidation judiciaire
le 10 décembre 2010 d’une entreprise implantée dans la ZIP, qui incinérait des déchets
industriels dangereux. En mai 2011, les bâtiments édifiés par cette société sur le domaine du
GPMH ont été cédés à une autre entreprise afin d’y implanter un projet de chaudière
biomasse. Les 11 hectares qu’occupait la société liquidée abritaient encore 135 000 tonnes de
déchets : 11 000 tonnes considérées par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de
l'énergie (ADEME) comme présentant un risque important de pollution et un risque pour la
santé (catégorie A) ; un peu plus de 14 000 tonnes de déchets non brûlés (catégorie B) encore
dans les bâtiments et 110 000 tonnes de déchets de catégorie C issus des résidus de
combustion. La défaillance de la société soulève la question de la prise en charge des coûts de
dépollution, évalués à un maximum de 43 M€ avec valorisation. Les déchets se trouvant sur
des terrains propriétés du port, le GPMH pourrait être rendu responsable des éventuelles
pollutions.
Un accord sur le financement de cette dépollution a été trouvé. L’État, sous maîtrise
d’ouvrage de l’ADEME, prendra en charge le traitement des déchets de catégorie A, les plus
dangereux (7,6 M€). Un protocole transactionnel signé le 18 février 2014 entre le GPMH et
l’entreprise nouvelle occupante des bâtiments prévoit que le GPMH prendra en charge les
autres déchets (catégorie B) qui se trouvent dans les bâtiments (6,6 M€) avec une
participation de
l’entreprise à hauteur de 3,1 M€ par le biais d’un surloyer sur la durée de son
AOT. Les déchets de catégorie C (qui ne sont pas dans les bâtiments repris par cette
entreprise) seraient
traités par « encapsulement » sur place, ce qui ferait passer le coût de leur
traitement de 28,5 M€ à un peu moins de 2 M€. Cette dernière solution n’est pas sans
inconvénient : elle représente une plate-forme de quatre mètres de hauteur sur trois hectares
qui ne peut plus être occupée par d’autres activités.
52
Au-delà de la solution particulière apportée pour le financement de la dépollution de
ce site, ce dossier pose la question de la manière dont le GPMH, qui abrite de nombreuses
activités polluantes, se prémunit contre la répétition d’un tel scénario. Il conviendrait qu’il
s’assure de la solidité financière des entreprises qui souhaitent implanter des activités
polluantes sur son domaine et qu’il exige d’elles qu’elles contractent une assurance
environnementale. Le GPMH a par ailleurs ouvert une réflexion sur l’intérêt de souscrire,
pour lui-même, une assurance environnementale.
En réponse au relevé de constations provisoires, le GPMH indique, d’une part, qu’il va
lancer un appel d’offres pour souscrire une assurance risques environnementaux calibrée pour
ses besoins, et, d’autre part, que, depuis 2014, il insère des clauses d’assurance risques
environnementaux dans les conventions domaniales lorsque l’activité exercée présente un
risque pour l’environnement, lors des nouvelles implantations sur le domaine public ou lors
du renouvellement des contrats domaniaux arrivés à échéance.
D.
L
ES POLITIQUES DE SÉCURITÉ ET DE SÛRETÉ
1.
La sécurité
S’agissant des questions de sécurité directement liées à l’activité portuaire, le contrôle
a permis de constater que les différents règlements locaux imposés par la réglementation tant
en matière de police du port que de matières dangereuses avaient été pris. Le GPMH a
dématérialisé les déclarations de matières dangereuses dès 2008, et a conçu, avec une société,
un logiciel appelé TIMADE pour assurer le suivi des matières dangereuses.
Les entretiens
avec le responsable du service informatique du GPMH et avec la capitainerie ont montré qu’il
n’y avait pas, pour ce logiciel pourtant sensible, de réexamen régulier des droits d’accès.
Par ailleurs, si les plans de prévention des risques technologiques (PPRT) sont de la
responsabilité de l’État, le GMPH est amené à jouer un rôle dans leur élaboration et est au
premier chef concerné par leurs conséquences. Deux PPRT concernent la circonscription du
GPMH : le PPRT d’Antifer a été approuvé le 12 juillet 2012. Celui du Havre, qui comprend la
zone industrialo-portuaire, a été prescrit le 17 février 2010. Il a fait l’objet de trois
prorogations
du
délai
d’instruction
et
n’est
pas
encore
approuvé.
Il
concerne
16 établissements SEVESO « seuil haut » sur six communes avec un effet sur environ
250 entreprises représentant 6000 emplois. Les études préalables à l’élaboration du PPRT
sont sur le point de s’achever. Son élaboration entraine des incertitudes sur la capacité à
installer de nouvelles activités sur les surfaces disponibles dans les zones d’impact et même
sur le maintien de certaines activités en place, compte tenu de la note de janvier 2012 relative
à l’application de la doctrine PPRT dans les zones portuaires qui préconise de limiter le
renouvellement des titres arrivant à échéance à une seule année. Eu égard aux risques pour
l’activité économique et l’emploi, et pour les recettes domaniales du GPMH, la ville du
Havre, la
communauté de l'agglomération havraise (CODAH), la chambre de commerce et
d’industrie (CCI) et le GPMH réunis au sein de l’Office des risques majeurs de l’estuaire de la
Seine (ORMES) cherchent à mettre en place, en lien avec les services de l’État, en
complément des mesures de réduction du risque à la source des industriels, une gestion
collective du risque, en particulier pour pouvoir bénéficier des adaptations de la circulaire du
25 juin 2013 relative au traitement des plates-formes économiques dans le cadre des PPRT.
53
2.
La sûreté
Les ports et les installations portuaires doivent établir une évaluation de sûreté,
soumise à l’approbation du préfet, après avis du comité local de sûreté portuaire (CLSP). Ces
évaluations permettent l’établissement des plans de sûreté du port et de chacune des
installations portuaires, d’une durée de cinq ans. Sur les 23 installations portuaires du port du
Havre, une installation, le terminal de vracs solides, ne dispose ni d’évaluation, ni de plan de
sûreté.
Le GPMH a comme particularité de disposer d’un service de la sécurité portuaire
(SSP) de 133 agents. Ce service a été créé par une décision du comité de direction du Port
autonome du Havre du 22 août 1947. Il a fallu attendre 2009 pour qu’un protocole de
coordination, signé par le préfet, le procureur de la République et le directeur général du
GPMH le 24 janvier 2009, détermine les modalités de coordination avec les services de l’État
concourant à la sûreté portuaire. Les agents du SSP doivent recevoir un agrément du préfet en
application de l’article L. 5332-6 du code des transports et une autorisation de port d’armes.
124 agents du SSP sont en effet armés de revolvers Smith&Wesson 357 magnum qui relèvent
de la catégorie B au sens de l’article L. 311-2 du code de la sécurité intérieure. S’agissant
d’armes de catégorie B, la réglementation prévoit que les armes, leurs éléments et leurs
munitions doivent être conservés soit dans des coffres-forts ou des armoires fortes adaptés au
type et au nombre de matériels détenus, soit à l’intérieur de pièces fortes comportant une porte
blindée et dont les ouvrants sont protégés par des barreaux. Le contrôle a permis de constater
que les conditions de conservation des armes étaient, à la date du contrôle, conformes à la
réglementation.
54
55
LES ÉLÉMENTS DE COMPÉTITIVITÉ DU
PARTIE IV :
PORT
I.
LE PORT FACE À LA CONCURRENCE
A.
É
VOLUTION GLOBALE AU SEIN DU RANGE NORD
Entre 2005 et 2011, le trafic de l’ensemble des ports du Range a crû de près de 18 %,
tandis que celui du GPMH diminuait dans le même temps de près de 10,6 %. Au cours de la
même période, le GPMH a perdu 1,6 % de part de marché.
Si le positionnement du Havre, à l’entrée du Range Nord est mis en avant à juste titre
comme argument dans la politique commerciale du port, il n’en demeure pas moins que le
Range Nord est avant tout orienté vers l’axe rhénan et que cette position en tout début de
Range peut être un avantage mais aussi un inconvénient de ce point de vue, les navires
préférant dans l’ensemble débarquer leurs marchandises plus loin sur le Range Nord
en raison
des facilités d’accès (route, fer) et de disponibilité (Rotterdam a agrandi ses infrastructures ces
dernières années offrant une concurrence en termes de disponibilités de quais, ce qui est un
argument fort des armateurs auprès du Havre dans les négociations).
Tableau n° 7 :
Évolution du trafic global des ports du Range Nord (2005-2011)
Port
Évolution du trafic
2005-2011
ROTTERDAM
17,37%
ANVERS
16,93%
AMSTERDAM
24,08%
LE HAVRE
-10,63%
DUNKERQUE
-11,07%
ZEEBRUGGE
35,75%
CALAIS
-7,34%
FLESSINGUE/TERNEUZEN
5,81%
GAND
22,37%
ROUEN
15,39%
OSTENDE
-49,97%
Source : Cour des comptes (d’après données DGITM)
56
Tableau n° 8 :
Évolution du trafic global du Havre et sa concurrence (2005-2011)
En millions de tonnes
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Parts
2005
Parts
2008
Parts
2011
ROTTERDAM
370
382
409
421
387
430
435
45%
41%
43%
ANVERS
160
167
183
189
158
178
187
20%
19%
19%
AMSTERDAM
75
84
88
95
87
91
93
9%
9%
9%
LE HAVRE
76
75
79
80
74
70
68
9%
8%
7%
DUNKERQUE
53
57
57
58
45
43
48
7%
6%
5%
ZEEBRUGGE
35
39
42
42
44
50
47
4%
4%
5%
CALAIS
0
0
42
40
41
38
38
0%
4%
4%
FLESSINGUE/TERNEUZEN
0
0
33
33
29
33
35
0%
3%
3%
GAND
22
24
22
23
21
27
27
3%
2%
3%
ROUEN
22
23
25
27
23
27
25
3%
3%
3%
OSTENDE
8
8
8
8
5
5
4
1%
1%
0%
TOTAL
821
859
987
1 017
914
991
1 006
100%
100%
100%
Source : Cour des comptes (d’après données DGITM)
Le trafic de conteneurs a été identifié comme un levier. Toutefois, il est encore
difficile de dire si les gains seront à la hauteur des investissements réalisés (Port 2000 et
terminal multimodal notamment). Ils nécessitent une convergence de plusieurs acteurs pour
accompagner ce mouvement (développement de plate-formes logistiques à l’intérieur des
territoires, développement des raccordements fluviaux et surtout ferroviaires pour permettre le
contournement du bassin parisien et désengorger ainsi le trafic ferroviaire du Havre vers
l’Île-de-France où le fret est concurrencé par le trafic de voyageurs). Cette convergence
semble difficile à mettre en oeuvre. Ainsi, le terminal multimodal, pilier de la stratégie du
port, ne pourra être optimisé à sa mise en service en raison de l’attente de livraison de projets
complémentaires, essentiellement l’amélioration de la desserte ferroviaire nationale
(contournement par Serqueux-Gisors et ligne nouvelle Paris-Normandie (LNPN)) prévue pour
2019 seulement.
Le Havre pourrait disposer de deux atouts. Le premier est une réserve foncière
suffisante, ce que n’ont plus les autres ports belges et néerlandais du Range Nord. Le
deuxième est un coût de passage portuaire légèrement inférieur à ceux des ports néerlandais
dans la configuration
« hub »
30
.
La concurrence est néanmoins bien présente. À titre de
comparaison, en 2012, le port de Rotterdam comptabilisait 89 kilomètres de quais alors que le
port du Havre ne compte que 21 kilomètres de quais. Huit fois moins de tonnes de
marchandises transitent également au Havre qu’à Rotterdam.
30
Il conviendrait néanmoins de pouvoir analyser le coût de passage portuaire comparé sur l’ensemble des autres
trafics. Une étude menée par le ministère avec un consultant serait en cours.
57
B.
L
A NÉCESSITÉ DE DÉVELOPPER LE TRAFIC
:
CONTENEURS ET
TRANSBORDEMENT
1.
Un potentiel identifié par le port
Le GPMH a recherché, malgré le déficit d’informations disponibles, à disposer des
éléments nécessaires à la construction de sa stratégie. Il s’est appuyé sur des analyses internes
(estimation des parts de marché du port en 2007
31
, 2009 et 2011 dans son hinterland et en
France, évaluation du marché du conteneur autour de Strasbourg et Ludwigshafen etc.) et des
études qu’il a commandées (orientations pour le développement des trafics conteneurs
notamment).
Il en est ressorti, pour atteindre les objectifs fixés, la nécessité de développer le
transbordement et de conquérir des parts de marchés dans tous les segments identifiés et sans
perte de parts de marché par ailleurs : reconquête de l’hinterland de proximité (bassin parisien
et Grand Ouest voire Nord), prise de parts de marché sur des régions plus lointaines (Alsace,
Allemagne du Sud-Ouest et Italie du Nord), renforcement des positions déjà installées sur
l’hinterland lointain (Lyon, Bordeaux et Sud-Ouest), croissance des trafics feeder sur les
zones cibles (façade atlantique et îles britanniques) soit à terme 20 % des pré et post
acheminements de l’hinterland par des modes massifiés.
2.
Un potentiel qui passe par le développement du transport massifié
Cette nécessité a été bien identifiée par le port qui a inscrit dans son projet stratégique
2008-2013 plusieurs investissements en ce sens, notamment la création d’un terminal
multimodal. Un autre axe de travail du port a été d’améliorer le temps de passage de la
marchandise conteneur pour lequel le port avait constaté que des marchés étaient parfois
perdus pour des raisons de délais ou de créneaux de prises de rendez-vous. Une étude a été
réalisée par le GPMH, dans le cadre du GIE HAROPA en 2011, déclinée par mode (route, fer,
fleuve) et selon plusieurs sujets (anticipation des plannings, capacité de répondre à une
augmentation de la charge de travail et information aux transporteurs). Ce travail devrait être
poursuivi. Il pourrait être plus amplement appuyé par le ministère s’agissant de modes de
transport (route, fer) pour lesquels la tutelle des ports (DGITM) n’est pas la seule direction
concernée.
II.
LA CONQUÊTE DE L’HINTERLAND
A.
H
INTERLAND NATUREL ET
HINTERLAND
POTENTIEL
Le Havre est l’entrée privilégiée pour l’Île-de-France et dispose de parts de marché du
même ordre dans le Grand Ouest de la France. Néanmoins, en Île-de-France, il ne dispose que
de la moitié des parts de marché. Le climat social du Havre, toujours considéré comme
incertain par les armateurs, les insuffisances de raccordement (notamment ferroviaire) ou de
l’offre de transport modal constituent un frein aux yeux des armateurs, qui étudient l’offre
globale proposée par la quinzaine de ports du Range Nord. Les ports du delta rhéno-mosan,
constitué des trois ports principaux d’Anvers (2
ème
port européen), Rotterdam (1
er
) et
Amsterdam (4
ème
), bénéficient d’un avantage : ils sont idéalement situés pour desservir
l’intérieur des terres. Leur trafic est en très forte croissance.
31
Le marché français a été estimé à 4,3 MEVP pleins et de 5,2 MEVP (pleins et vides) répartis à raison de
1,9 MEVP par Le Havre (36 %), 1,5 MEVP par les autres ports français (29 %) et 1,8 MEVP transitant par les
ports étrangers (35 %).
58
Le danger est de ne pas réussir à développer voire conserver l’hinterland naturel. Ce
risque est d’autant plus important que si le projet de canal Seine Nord Europe aboutit, la
concurrence des ports du Range Nord sera accrue (cf. partie du rapport
La desserte fluviale
).
Il est donc essentiel pour le GPMH de développer son attractivité avant que ce grand projet
n’aboutisse.
Le trafic de conteneurs est la filière par excellence de la conquête de l’hinterland.
Le GPMH est le premier port de France pour ce trafic mais sa dynamique est en décroissance.
B.
L
A RÉFORME PORTUAIRE DEVRAIT FACILITER CETTE CONQUÊTE
1.
Les nouveaux outils du GPMH
Les prises de participation des autorités portuaires hors de leur circonscription sont un
moyen pour les ports de conforter leur stratégie commerciale dans l’hinterland. Cette
possibilité a été précisée dans la loi portant réforme portuaire. Deux prises de participation ont
eu lieu, la première dans la société d’exploitation du chantier multimodal LH2T (49 % des
parts), située sur le domaine du port et la deuxième (signée sur le principe au travers d’un
protocole mais non chiffré) dans le financement des trois plate-formes multimodales le long
du canal Seine Nord.
Le GPMH a également siégé au conseil de coordination interportuaire de la Seine,
créé
en mai 2009. La création, en janvier 2012, du groupement d’intérêt économique (GIE)
HAROPA en a été le résultat.
2.
Le rôle de l’État
L’État a lui aussi un rôle à jouer en appui du port, notamment pour améliorer la
position concurrentielle de l’établissement. Plusieurs problématiques ont été identifiées.
La première concerne la lourdeur des procédures liées au dédouanement, alors que le
temps de contrôle en lui-même serait, selon le port, plus court en France qu’ailleurs.
La deuxième concerne la différence de traitement dans la perception de la TVA de part
et d’autre de la frontière (France / Belgique et Pays-Bas) qui a été un handicap pour le port
dans les années passées. L’État a récemment fait évoluer la réglementation sur ce point mais il
est trop tôt pour analyser l’efficacité réelle des mesures prises. Des évolutions ont en effet été
apportées par l’État en deux temps : dispense automatique de caution pour le report de
paiement de la TVA à l’importation
32
en 2013 puis mise en place du principe
d’autoliquidation de la TVA
33
en 2015. Antérieurement à 2012, toute dispense de caution de
la TVA devait faire l’objet d’une demande et d’une autorisation préalables à la recette
régionale des douanes et droits indirects compétente. La procédure de dispense de TVA sous
conditions présentait une certaine lourdeur pour les opérateurs et l’administration. Le
dispositif était peu lisible et les importateurs y avaient peu recours. Depuis le 1
er
janvier 2015,
il est possible pour une entreprise, assujettie à la TVA et titulaire d'une procédure de
domiciliation unique (PDU), d'opter, à partir de janvier 2015, pour l'autoliquidation de la
TVA à l'import. Elle doit, pour ce faire, déposer une demande sur formulaire auprès du bureau
des douanes de domiciliation, qui sera examinée dans un délai maximum d’un mois, et se
32
Loi de finances rectificative (LFR) n° 2014-1655 du 29 décembre 2012 (article 56)
33
Loi de finances rectificative du 29 décembre 2014
59
soumettre à un audit douanier d’agrément gratuit qui délivre, si les critères
34
sont remplis, une
autorisation dans les quatre mois qui suivent la demande. Antérieurement à 2015, le dispositif
entraînait une obligation de décaissement associée au recouvrement douanier de la TVA à
l’importation qui pesait sur le besoin en fonds de roulement de l’importateur et avait donc un
coût financier, en particulier pour les petites et moyennes entreprises et pour les entreprises
non établies en France qui ne pouvaient pas récupérer la TVA autrement que par des
demandes de remboursement auprès du service des impôts, dont le traitement se traduit par un
portage de TVA de plusieurs mois. Selon le ministère de l’écologie, du développement
durable et de l’énergie, « la généralisation de cette mesure vise à permettre un rapatriement
d’au moins une partie des 1,3 M d’EVP détournés par les ports du Benelux à l’importation et
générerait jusqu’à 8600 emplois et un chiffre d’affaires gagné par la filière portuaire nationale
de 600 M€ par an ». Il est trop tôt pour donner un avis sur le nouvel attrait que ce dispositif
peut susciter auprès des entreprises. Si ce nouveau dispositif est susceptible d’attirer les
entreprises françaises, il est probable que les entreprises étrangères ne changeront, elles, leurs
habitudes que si la procédure associée à l’autoliquidation est plus légère en France qu’en
Belgique et aux Pays-Bas.
La troisième action est l’accroissement de la part du transport ferroviaire pour lequel
le port a beaucoup investi et pour lequel les projets de desserte ferroviaires par
Serqueux-Gisors et la LNPN sont essentiels. Cet appui dépend de plusieurs directions du
MEDDE (tutelle des ports et du ferroviaire). Le ministère pourrait dans ce cadre donner
davantage la priorité au fret ferroviaire et donc aider le port non seulement à élargir son
hinterland par une meilleure desserte nationale mais à le faire dans des délais qui lui
permettront de rester concurrentiel sur le Range Nord.
III.
LES ENJEUX DU DRAGAGE : L’ACCÈS MARITIME DES GROS NAVIRES
A.
U
N ENJEU ÉCONOMIQUE IMPORTANT POUR LE
GPMH :
L
ACCÈS À
P
ORT
2000
Le GPMH ne fait pas partie des ports les plus consommateurs en matière de dragage
(8 à 13 % des volumes selon les années) (annexe 6). L’augmentation des volumes dragués,
notamment en 2009 (3,7 Mm
3
contre 1,8 à 2,2 Mm
3
les autres années), est surtout liée au
chantier de Port 2000, qui a permis à partir de 2007 l’accueil des navires à fort tirant d’eau
(15,5 m), notamment les porte-conteneurs, levier sur lequel le port fonde sa stratégie de
développement du trafic pour les années à venir.
En volume de dépenses, le GPMH est situé, en 2012, au deuxième rang derrière le
GPMR. Si l’augmentation des dépenses du GPMH sur la période a été forte (40 %), les
effectifs du GPMH consacrés au dragage représentent, eux, une part limitée (8 %) de
l’ensemble des effectifs des GPM consacrés à cette même activité. Ils sont, de plus,
légèrement à la baisse (41 ETP en 2012 contre 48 en 2008 soit 15 %).
34
Ces critères sont les suivants : absence durant les trois dernières années écoulées d’infractions graves et
répétées, existence d’un système efficace de gestion des écritures commerciales et solvabilité financière assurée
au cours des trois dernières années.
60
B.
D
ES REMBOURSEMENTS PAR L
É
TAT FLUCTUANTS ET LIMITÉS
Le coût d’entretien des accès est pris en charge par l’État de même que les dépenses
d’investissement (à 80 %). Le contenu des nouveaux articles
35
, après transfert dans le code
des transports (R. 5313-69 et R. 5313-70 succédant aux L. 11-4 et L. 111-5 du code des ports
maritimes) demeure inchangé sur le fond. Les remboursements des coûts réels d’entretien
sont bien en-deçà de 100 % (entre 33 et 41 % pour le GPMH) (annexe 6). Les dispositions
réglementaires sont donc toujours inappliquées.
C.
U
NE PARTICIPATION AU
GIE
DP
Le GPMH est membre du groupement d’intérêt économique Dragage-Ports (GIE DP)
dont la mission est de répondre au meilleur coût aux besoins de dragage des ports en
optimisant l’exploitation des dragues.
Suite à une jurisprudence récente
36
, le GPMR et le GPMH ont signé, le
11 janvier 2010, une convention de coopération relative à des travaux de dragage. Son
objectif est d’optimiser l’entretien des accès maritimes et bassins par une utilisation
rationnelle des parcs d’engins de dragage en gestion directe et, dans ce cadre, de pouvoir
disposer des matériels et engins gérés par l’autre port afin d’intervenir dans des délais plus
courts avec une souplesse de procédure et d’organisation et pour un coût optimal. La
convention prévoit un usage exclusif de ces engins par le GPMH et le GPMR et exclut
explicitement la réalisation de prestations de dragage pour une entité publique ou privée autre
que les deux GPM. Elle respecte sur ce point la jurisprudence de la CJCE. Elle prévoit que les
prestations sont exécutées en régie et les dépenses réelles de chaque chantier refacturées sans
bénéfice, sur la base d’un décompte mensuel, à l’exploitant du port pour lequel les prestations
ont été réalisées. Il ne semble pas s’agir d’une simple compensation des charges de part et
d’autres mais plutôt d’une facturation. La convention s’est révélée, dans son application, très
déséquilibrée, au niveau des temps d’utilisation des engins comme des facturations. Les
mêmes facturations avaient lieu avant la signature de la convention. Les moyens comprennent
des engins appartenant aux ports et des engins loués au GIE DP. Il aurait été prudent de signer
la convention avec le GIE. La convention a, par ailleurs, pris fin le 31 décembre 2012
(avenant n° 2). Les opérations effectuées en 2013 l’ont donc été hors convention. Il
conviendrait de déterminer l’avenir précis de cette convention dans le cadre du nouveau
dispositif de gouvernance et de le rendre compatible avec les règles évoquées
supra
.
D.
U
NE MUTUALISATION DIFFICILE ET DES GAINS DE PRODUCTIVITÉ LIMITÉS
Les inconvénients de l’absence de validation écrite, par les ports, des spécifications
techniques des dragues construites par le GIE ont été soulignées par la Cour dans le cadre des
précédents contrôles du GIE DP.
Le GPMH était concerné, en tant que membre, par la construction de la drague
Jean Ango livrée en 2013. Le processus de définition des caractéristiques techniques et de
construction de cette drague, destinée à remplacer la Hève et la Ronceray, a montré
l’importance d’améliorer le processus de définition des caractéristiques techniques des
dragues et de mieux le formaliser. Les échanges ont été nombreux et la commande approuvée
au bout de deux ans moyennant une réévaluation des coûts d'investissement de 38,5 %.
Malgré cela, le GPMH et le GPMR ont fait, par la suite, état de besoins spécifiques différents.
35
À la suite du décret de transfert à droit constant publié le 30 décembre 2014.
36
CJCE, 9 juin 2009,
Commission c. Allemagne
aff.
C-480/06
, cons. 34 et suivants.
61
En réponse à ces différents besoins, plusieurs scénarios ont été étudiés : une mutualisation de
la Samuel de Champlain entre les deux ports, une modification des caractéristiques techniques
de la drague Daniel Laval pour lui donner une plus grande capacité de puits et la remotoriser,
et la construction d’une nouvelle drague répondant aux besoins des deux ports, à mutualiser
entre eux. Cette dernière option, correspondant à un investissement, difficilement
envisageable compte tenu de la situation financière et du taux d’endettement du GIE DP, a été
abandonnée.
Le ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie indique que la
clé de répartition de la subvention entretien/dragage entre les grands ports maritimes va être
actualisée en 2015, grâce à la réalisation d’un diagnostic des coûts réels d’entretien des accès
et d’exploitation des ouvrages.
IV.
LES ENJEUX DE LA DESSERTE ET DE LA MULTIMODALITÉ
A.
U
N ENJEU CRUCIAL DE DÉVELOPPEMENT ET DE MISE EN RÉSEAU DE LA
LOGISTIQUE
Les ports sont devenus des maillons dans une chaîne logistique de porte à porte.
L’activité portuaire est donc une activité en réseaux qui dépend du maillage que va réussir à
construire le port avec les acteurs les plus divers.
Le Havre semble plutôt s’être focalisé dans un premier temps sur le temps de passage
portuaire et sa fiabilité, puis dans un second temps sur la structuration logistique de son
hinterland.
La grande différence avec les ports du Range Nord tient dans la faible part du
transfert d’activités vers les ports fluviaux même si des projets voient le jour dans le cadre du
GIE HAROPA, notamment avec Ports de Paris. Le GPMH dispose pourtant d’un accès direct
par la Manche, situé en début du Range Nord et de plus rectiligne, donc facile de pilotage par
les navires de grande taille. Situé sur l’axe Seine, il offre ainsi, en lien avec le GPMR et PAP,
la possibilité potentielle d’un trafic fluvial, routier et ferroviaire (sous réserve des projets en
cours) vers l’Île-de-France, bassin important d’approvisionnement, et au-delà.
Pour pallier les difficultés (état du réseau ferré), plusieurs mesures ont été prises par le
port, notamment le développement d’un pôle ferroviaire commun au GPMH et au GPMR, une
participation active aux négociations relatives aux grands projets de desserte dans lesquels il
pourrait s’inscrire (contournement par Serqueux-Gisors notamment) et la construction d’un
terminal multimodal.
Néanmoins, pour diverses raisons explicitées
infra
, les résultats ne sont pas atteints. La
part modale massifiée au Havre pour l’activité conteneurs se situe autour de 15 % sur la
période 2008-2013. Sur cette même période, le trafic fluvial a augmenté de 7 à 10%,
compensant une diminution significative du trafic ferroviaire (de 7 à 4,5 %). L’objectif affiché
dans le projet stratégique 2008-2013 (3,6 MEVP pour l’hinterland terrestre et un trafic
massifié en 2013 - hors transbordement - de 20 % pour 2015 et 25 % en 2020) paraît donc très
ambitieux. En 2013, le trafic sur l’hinterland était de 1,8 MEVP et le trafic massifié terrestre
hors transbordement de 14,1 %. Les objectifs du projet stratégique 2014-2018 restent
ambitieux : il s’agirait, pour le fluvial, de doubler le trafic sur le seul périmètre de Rouen et de
l’Île-de-France élargie et pour le ferroviaire, de tripler l’activité correspondant à des gains de
part de marché sur des régions plus éloignées, en France et en Europe, condition
indispensable pour élargir son hinterland. Cette analyse est confirmée par le GPMH dans son
projet stratégique 2014-2019
.
Il n’explicite cependant pas précisément ce qui va être modifié
pour la période à venir.
62
B.
L
A DESSERTE PAR PIPELINES
Il s’agit du premier mode d’acheminement du port. Le trafic est en décroissance en
raison de la baisse du trafic de brut et de produits pétroliers en général (35,5 Mt en 2013, soit
22% de moins qu’en 2008 et part des trafics pré et post acheminés en légère décroissance sur
la période de 69 à 66 %). Ce mode d’acheminement concerne exclusivement les vracs
liquides, dont il transporte 94 % des volumes.
C.
L
A DESSERTE ROUTIÈRE
Il s’agit du deuxième mode d’acheminement du port. Le trafic routier est stable
(-1 % des volumes) et sa part des trafics pré et post acheminés en augmentation (20 à 24 %).
Les travaux menés ont amélioré les dispositions d’organisation de la circulation
routière. Le port considère que des investissements sur les infrastructures sont encore
nécessaires, en particulier l’amélioration d’un échangeur pour améliorer l’efficacité des
circulations routières et éviter les phénomènes de remontée de files sur les autoroutes aux
heures de pointe. Le projet stratégique 2014-2018 prévoit une réflexion sur deux projets.
Le port a également voulu déterminer les facteurs pouvant faciliter le temps de
passage portuaire afin de pouvoir les piloter et améliorer ainsi son attractivité. Une étude a été
réalisée en 2013 et 2014 sur la performance des transporteurs routiers et un tableau de bord
est en cours de mise en place dans le cadre du GIE HAROPA. Il permet de disposer d’une
lecture du délai moyen de temps de passage à l’import et à l’export en fonction du jour de la
semaine. Le développement et l’utilisation de tels tableaux de bord sont des éléments
importants pour améliorer la position concurrentielle du port, notamment à court terme
puisque le mode routier est pour l’instant prépondérant par rapport au ferroviaire et au fluvial.
D.
L
A DESSERTE FLUVIALE
Il s’agit du troisième mode d’acheminement du port. Le trafic est en augmentation
(10 % des volumes) et sa part des trafics pré et post acheminés également (5 à 7 %). Il s’agit
surtout de vracs solides (produits pétrochimiques, charbon et matériaux de construction
principalement) (plus de 80 % des vracs solides sont transportés par voie fluviale).
Le trafic combiné fluvial a connu une augmentation significative au cours de la
période du projet stratégique. Le trafic à destination de Rouen atteint près de 45 % du trafic
total et celui vers l’Île-de-France, concentré fortement sur Gennevilliers, représente plus de
50 % du total. L’activité fluviale est assurée pour le combiné par sept opérateurs qui opèrent
sur 13 plates-formes en relation avec le port du Havre. Des navettes se sont développées avec
les ports intérieurs en 2010 et 2011 grâce à une aide financière du port. Plusieurs mesures
commerciales ont été décidées et des conventions signées en conséquence pour un montant de
581 576 €HT au titre de 2009 et pour un montant de 220 392 €HT au titre de 2011. Les
décisions concernant ces aides ont été prises
a posteriori
et non de manière incitative pour
l’année à venir.
Les travaux et investissements prévus par le projet stratégique 2008-2013, outre le
chantier multimodal, étaient le raccordement direct au Canal de Tancarville avec, sous réserve
d'acceptation, le nouveau canal fluvial (grand canal du Havre), la poursuite des études
concernant l’écluse fluviale de Port 2000 et la fiabilisation de l’écluse de Tancarville. Le port
a adapté les écluses de Tancarville et amélioré le service rendu aux bateaux fluviaux. Le
projet stratégique 2014-2019 du GPMH prévoit également un programme de maintenance de
ses écluses dans un objectif de fiabilité et de durabilité de ces ouvrages essentiels pour le
trafic fluvial. En ce qui concerne l’accès fluvial à Port 2000, la demande pour un accès direct
non seulement pour les barges mais aussi pour les convois poussés a été forte. La solution
63
d’une
« chatière »
plutôt que d’une écluse, a été retenue. Des études supplémentaires entre
2015 et 2017 étaient prévues pour préciser le coût de l’investissement (de l’ordre de 100 M€)
et sa rentabilité socio-économique. La décision de réaliser l’investissement devait être prise au
regard du volume global de trafic fluvial de conteneurs, du volume prévisionnel d’escales
fluviales directes à Port 2000 et de la capacité d’accueil des bateaux fluviaux par les
opérateurs de terminaux de Port 2000. Il n’apparaît pas clairement ce que sera la décision
dans le projet stratégique 2014-2019. Le port a indiqué que le projet était pour l’instant
repoussé et qu’une solution administrative avait été recherchée en priorité en 2014 : un arrêté
relatif à la navigation de bateaux porte-conteneurs fluviaux en mer, notamment pour la
desserte de Port 2000, a été publié le 15 décembre 2014. Il permet l’accès direct aux
installations pour navires de haute mer pour les bateaux fluviaux avec court trajet en mer.
Enfin, le GPMH s’est engagé dans deux autres types de projets fluviaux apparus au
cours de la période.
Le premier est un projet de navette maritime entre Caen et Le Havre en tant qu’outil
de massification et de report modal. Des échanges ont eu lieu entre Ports normands associés -
Syndicat mixte régional des ports de Caen-Ouistreham et Cherbourg
,
et
le GIE HAROPA.
Ont
été
signés
en
juillet
2011,
d’une
part
un
accord
de
partenariat
entre
Ports normands associés
et le GPMH et d’autre part un protocole d’accord associant les
acteurs impliqués dans le service maritime et le terminal. La mise en service de cette navette
était envisagée vers la mi-2012 mais le désengagement d’un armement important a conduit les
partenaires « à imaginer d’autres voies »
.
Au second semestre 2013, il était indiqué par le port
que l’équipe restait « mobilisée autour de ce projet dont la mise en oeuvre opérationnelle ne
pouvait néanmoins pas être, à ce jour, programmée ».
Le deuxième projet a une ampleur bien plus étendue. Il s’agit de la mise en réseau
avec le Range Nord
via
le canal Seine Nord-Europe. La réalisation de ce canal à grand gabarit
est inscrite dans la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en
oeuvre du Grenelle de l’environnement. Il était prévu que le programme soit cofinancé dans le
cadre d’un contrat de partenariat public-privé (PPP) et qu’il intègre la création de quatre
plates-formes multimodales en bordure de canal destinées à élargir l’hinterland des ports
maritimes français et à augmenter l’intermodalité. À la suite d’une lettre de la DGITM du
4 mai 2011, précisant que les plateformes seraient gérées et financées selon les modalités
fixées par un protocole
37
et invitant le directoire du GPMH à recueillir l’accord du conseil de
surveillance sur le projet en vue d’une signature le 19 mai 2011, le GPMH a signé la
convention le 19 mai 2011 par délégation du conseil de surveillance sur les questions urgentes
(au titre de l’article 2.9 du règlement intérieur du port). Après une période de suspens à la
suite de l’abandon du principe d’une réalisation en partenariat public-privé et à
l’indemnisation des candidats au titre de l’arrêt de la procédure de passation du contrat de
partenariat au stade du dialogue compétitif, le projet semble aujourd’hui relancé. La question
des conséquences de ce projet sur la compétitivité du GPMH se pose : ce canal relierait la
Seine à la Mer du Nord, donnant ainsi aux navires du Range Nord un accès direct au bassin
parisien. Plusieurs études récentes indiquent que la concurrence des ports du Range Nord
pourrait ainsi être accrue, alors que, jusqu’à présent, le GPMH était le point d’entrée
privilégié vers le bassin parisien. La signature précipitée de la convention de partenariat sans
que celle-ci ait été examinée par le conseil de surveillance du port au préalable aurait pu être
évitée.
37
signé par l’État, les collectivités territoriales, le GPMH, le Grand port maritime de Dunkerque (GPMD),
le GPMR, le PAP et Voies navigables de France (VNF).
64
E.
L
A DESSERTE FERROVIAIRE
1.
Une part modale ferroviaire en diminution
Il s’agit du quatrième mode d’acheminement sur le port. Le trafic est en décroissance
(-51 % des volumes) et la part des trafics pré et post acheminés correspondante en
décroissance (6 à 3 %) (19 à 10 % si l’on met de côté les acheminements par oléoducs et
gazoducs). Cet acheminement concerne surtout les vracs solides (produits pétrochimiques) et
les marchandises diverses autres que les conteneurs (véhicules neufs). La part des conteneurs
transportés par voie ferroviaire a diminué sur la période (9 à 6 %).
2.
Une implication du port dans le processus d’évolution de la desserte
L’ordonnance n° 2005-898 du 2 août 2005 portant actualisation des livres III et IV du
code des ports maritimes, confère aux grands ports maritimes la responsabilité de gestion
(entretien et exploitation) du réseau ferré portuaire (RFP).
Le GPMH et le GPMR ont opté pour une gestion commune et mutualisée de leurs
moyens dès 2007. Une première convention a été signée le 12 septembre 2007 selon laquelle
le PAH, en raison des compétences internes acquises, a réalisé une mission d’expertise
ferroviaire pour la gestion des voies ferrées portuaires du Port autonome de Rouen (PAR).
Dans ce cadre, le GPMH a fait réaliser une étude sur l’état physique du réseau. Une
convention a été signée à cet effet en 2009. Une deuxième convention de coopération relative
à la gestion des voies ferrées portuaires des deux ports a été signée le 4 janvier 2011 : elle
définit les modalités de coopération entre les deux ports et crée un pôle ferroviaire commun
aux deux ports, situé au Havre. Le bureau horaire portuaire gère 500 sillons par semaine, et
mène une action qualité avec RFF pour améliorer la ponctualité des trains. Le GPMH, le
GPMR et RFF ont par ailleurs mené des études exploratoires pour l’amélioration de la
desserte ferroviaire des deux ports.
Le GPMH s’est particulièrement impliqué dans la façon de mener les travaux
d’amélioration de la desserte ferroviaire du port. En effet, le GPMH dispose d’un réseau
étendu de 158 km de voies dont l’état des lieux effectué a révélé qu’il était « acceptable »
mais qu’un nombre élevé de défauts avaient été décelés dont une petite partie comportant un
risque pour la sécurité. Des actions ciblées ont été définies. Le GPMH a fait réaliser certains
de ses travaux par des sociétés autres que la SNCF. C’est le cas du remplacement de 2500
traverses en bois équipant les voies du faisceau de triage de l’Ouest du port de Rouen (prix de
139 000 € pour l’entreprise retenue après appel d’offre au lieu de 281 000 € pour la SNCF).
Des économies ont ainsi pu être réalisées.
3.
Un transfert difficile dans le cadre de la réforme portuaire
Conformément au code des ports maritimes (article L. 411-3 et R. 411-4), la
convention de raccordement des voies ferrées portuaires au réseau ferré national entre le port
et RFF a été signée le 30 août 2010. Celle-ci n’est pas approuvée par le ministère chargé des
transports comme le prévoit l’article R. 411-4 mais signée par le directeur du port. Le
transfert a posé deux types de difficultés.
65
a.
Un transfert des référentiels difficile et effectué moyennant rémunération
Selon l’arrêté du 20 février 2008 relatif à la constitution du réseau des voies ferrées
portuaires du Port autonome du Havre (article 3), la SNCF devait communiquer au port, dans
un délai de trois mois à compter de l’entrée en vigueur de la répartition, « l’ensemble des
règles appliquées à l’infrastructure, notamment les référentiels d’entretien des installations et
de contrôle de leur bon fonctionnement, les règles de circulation à respecter par les entreprises
ferroviaires, les règles et les modalités de gestion des circulations. ».
Cette transmission a été
effectuée avec retard et difficulté. Elle a nécessité l’appui du ministère et s’est finalement
soldée par le versement d’une rémunération versée par le port à la SNCF.
La liste des documents ainsi qu’un projet de contrat ont été transmis par la SNCF au
port le 2 décembre 2009 puis des référentiels complémentaires le 5 janvier 2010. Des
adaptations ont encore eu lieu sur ces listes jusque juillet 2010. Le contrat a été signé le
19 avril 2010. Celui-ci prévoit, dans son article 2, le versement par le port de 10 000 €HT à la
SNCF. Cette somme a effectivement été versée par le port à RFF en deux fois les 11 février
puis 11 mars 2011 (1630 €HT puis 8370 €HT).
La demande de documentation effectuée par le port du Havre était précise et très
complète (plus d’une quarantaine de documents très techniques dans le premier courrier du
20 mai 2009). Il n’en demeure pas moins que ces échanges démontrent une certaine difficulté
à faire communiquer des documents dont la transmission était pourtant prévue par arrêté dans
le cadre de la réforme portuaire. Le délai de trois mois n’a pas été respecté (répartition entrée
en vigueur un mois après le 20 mars 2008 et début de transmission des référentiels par la
SNCF le 2 décembre 2009 soit un an et demi plus tard), ce qui a impliqué un retard pour le
port dans le dépôt de la demande d’agrément et donc dans la mise en oeuvre de la réforme. Le
GPMH a reçu le 29 décembre 2010 de l’Établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF)
l’agrément pour le règlement de sécurité de l’exploitation (RSE). La maintenance et
l’exploitation du réseau sont en place depuis le 1er janvier 2012, date mettant fin à la période
de transition. Il apparaît par ailleurs curieux qu’il ait été accepté de verser une rémunération à
la SNCF pour la transmission de textes et documents qui était prévue par arrêté sans que des
conditions de mise à disposition ne soient explicitement prévues dans l’arrêté en question.
b.
Un retard dans le versement par RFF de la soulte
Les versements par RFF (compensation financière prévue à l’article 5 de l’arrêté du
20 février 2008 relatif à la constitution du réseau des voies ferrées portuaires du Port
autonome du Havre) ont été effectués le 3 novembre 2008 (27,3 M€) et le 9 novembre 2012
(6,8 M€). L’arrêté prévoyait que le dernier versement soit effectué au plus tard le
1
er
juillet 2011. Celui-ci a donc été effectué avec un an et demi de retard.
L’arrêté prévoyait également que ce versement soit effectué «
sous réserve de
l’atteinte d’objectifs de performance qui seront définis par le directeur général de la mer et des
transports et notifiés par lui au directeur général du Port autonome du Havre et au président de
Réseau ferré de France au plus tard le 31 décembre 2008 ».
Les conditions du mode de
versement de la soulte ont été définies par la DGITM dans un courrier du 24 février 2012
adressé au président du directoire du port du Havre : « les deux objectifs retenus afin de
mesurer la performance des ports en matière de gestion de leur réseau ferroviaire sont d'une
part la dynamisation de la part du mode ferroviaire dans les pré et post acheminements
portuaires et d'autre part un niveau d'engagement financier soutenu en matière d'entretien,
d'exploitation et de renouvellement des voies ferrées portuaires »
.
Deux indicateurs sont
définis en conséquence dans le même courrier (« un indicateur de résultat qui consiste à
vérifier que la variation du trafic ferré de pré et post acheminement entre 2008 et 2010 est
supérieure ou égale à la variation nationale du trafic fret sur le réseau ferré national » et « un
66
indicateur de moyens constitué par les montants des travaux réalisés sur les voies ferrées
portuaires pendant les années 2008 et 2010 par les grands ports, ce montant étant comparé au
montant de la soulte qui leur a été octroyée »). La DGITM demande également au port, dans
le même courrier, « afin de permettre le versement du solde de la soulte », de lui faire
parvenir « au plus tard le 30 mars 2012 »
,
soit avec un délai d’un mois, les résultats pour
chacun des indicateurs. Le port a répondu le 23 mars 2012, dans les délais demandés, en
donnant les chiffres correspondant aux deux indicateurs. Les objectifs et indicateurs ont donc
été notifiés au port plus de trois années après le délai prévu (31 décembre 2008 au plus tard)
et les résultats correspondants ont été demandés au port un mois après leur définition. Outre le
non-respect de l’arrêté, ce calendrier montre qu’il n’y a pas eu de pilotage de la performance,
contrairement à ce qui était prévu, le propre d’un objectif et d’un indicateur étant d’être
définis à l’avance de façon à fixer un cap. Dans le cas présent, il semble plutôt qu’il se soit agi
de mettre en place rapidement des objectifs et indicateurs pour se conformer au texte.
4.
Les facteurs explicatifs de la diminution de part modale
a.
Une diminution de l’offre
Le bilan du projet stratégique 2008-2013 indique « Le trafic massifié ferroviaire a
connu une diminution sur la période du projet stratégique. Le niveau de trafic actuel n’est pas
à la hauteur des ambitions et des objectifs stratégiques du Havre pour accéder dans des
conditions compétitives à un hinterland large. » Il fournit les facteurs explicatifs de cette
variation de trafic.
Le premier est la diminution de l’offre. Plusieurs opérateurs de combiné ferroviaire
ont réduit leur offre. Le train pour Ludwigshafen, dont le lancement avait été aidé par le
GPMH, n’a pas été maintenu et l’offre vers Strasbourg s’est dégradée, avec un délai
supplémentaire compte tenu du passage désormais des conteneurs par le hub de Lyon. Un
nouvel acteur est néanmoins apparu en 2012, offrant une relation par semaine entre Le Havre
et Clermont-Ferrand.
Le deuxième facteur est la difficulté d’obtenir des sillons. Plusieurs exemples ont
montré qu’il était difficile d’ouvrir un sillon, d’en obtenir un qui permette une durée de
conduite compétitive ou encore d’en obtenir qui permette la circulation de trains longs
(850 m au lieu de 750m) plus rentables. Le partenariat signé en 2009 entre RFF, le GPMR et
le GPMH, en application de l’engagement national pour le fret ferroviaire, comprenait des
actions visant à garantir la qualité des sillons. Il n’a pas apporté les résultats escomptés : les
outils informatiques disponibles n’ont, en particulier, pas permis de connaître l’état des lieux
sur la qualité effective du tracé et de l’opérationnel sur les trajets de bout en bout, préalable
indispensable avant de mener des actions d’amélioration. La Cour prend note avec intérêt de
la volonté de SNCF Réseau de systématiser la « co-construction » des sillons avec les grands
ports maritimes du Havre et de Rouen.
Le troisième facteur concerne la possibilité pour un nouvel acteur de réaliser la
collecte et la distribution de ses wagons sur les différents terminaux maritimes du Havre. Seul
un opérateur dispose d’un volume d’activité suffisant pour organiser sa collecte-distribution à
un prix abordable. Un nouvel acteur, concurrent potentiel, doit soit s’adresser à ce dernier
pour collecter ses wagons, soit
rapatrier les conteneurs sur un seul terminal maritime. Le prix
du brouettage portuaire rend cette dernière opération coûteuse et limite son champ
d’application. La mise en service du chantier multimodal devrait lever cette contrainte.
67
b.
Une desserte ferroviaire de Port 2000 et du chantier multimodal en question
Le chantier multimodal est « la pièce maîtresse » du système industriel de
massification, qui comprend également les améliorations du réseau ferré portuaire, la mise en
place des équipements de chargement ferroviaires sur les terminaux maritimes, les navettes
assurant le transfert entre ces terminaux maritimes et la plate-forme multimodale, ainsi que
l’amélioration des conditions d’accès à Port 2000. Il s’agissait de permettre le développement
du transport massifié ferroviaire et fluvial, en créant un lieu de regroupement des conteneurs
et des caisses mobiles depuis les terminaux et la zone portuaire.
Les travaux n’ont démarré qu’en février 2012, une fois l’ensemble des autorisations et
aides obtenues. Ce projet est porté par la société LH2T à laquelle le GPMH participe.
L’exploitation sera assurée par LHTE (Le Havre Terminal Exploitation), créée par les
opérateurs de transport combiné, pour exploiter la plateforme. Selon le port, le terminal
pourra gérer, annuellement, la distribution de 200 000 unités de transport intermodal (UTI).
La mise en service sera effective au premier semestre 2015. Ce calendrier ne correspond pas
au calendrier des raccordements ferroviaires adaptés prévus (cf. «
Des projets ferroviaires en
cours de réflexion
infra
).
5.
Des projets ferroviaires en cours de réflexion
Plusieurs projets existent, déclinés chacun en plusieurs scénarios. Pour le GPMH qui
dispose des outils nécessaires sur son domaine portuaire (Port 2000 et chantier multimodal
début 2015), c’est le calendrier de ces projets qui importe. Or, il est loin d’être le seul acteur.
Le projet de ligne nouvelle Paris-Normandie (LNPN) s’inscrit dans la suite de la loi du
3 août 2009 relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l’Environnement. Les acteurs
impliqués sont nombreux (réunis dans un comité de pilotage, associant les élus des principales
collectivités et des milieux économiques des trois régions concernées), les objectifs divers
(même si le fret ferroviaire est explicitement mentionné parmi eux) et le coût élevé (le coût
des scénarios proposés au débat public variait, entre Paris et Mantes de 4,4 à 5,4 Md€, à
l’ouest de Mantes de 6 à 9,5 Md€). RFF avait décidé le 5 avril 2012 de lancer les études
préalables à l’enquête publique mais ce lancement a été retardé. Sur demande du ministre des
transports, un rapport « d’optimisation » du projet a été rédigé et remis par RFF fin avril
2013. Il a préconisé une réalisation de l’infrastructure en deux phases, « intermédiaire » à
l’échéance 2025 et « cible » à l’horizon 2030. Les conclusions de la commission « Mobilité
21 » ont été remises fin juin 2013 et confortent le projet. Sur ces bases, l’État a retenu un
scénario qui prend en compte pour la ligne nouvelle Paris-Normandie en « premières
priorités »
,
la ligne nouvelle Paris-Mantes et en « secondes priorités »
(après 2030), le reste du
projet. Les études préalables à l’enquête d’utilité publique ont été lancées en novembre 2013.
Le projet de contournement par Serqueux-Gisors consiste à créer un nouvel itinéraire
fret de façon à renforcer la desserte ferroviaire du port du Havre et lui permettre de
développer ses modes de transport massifiés et mieux desservir son hinterland. Ce serait le
seul itinéraire qui, entre Le Havre et la région parisienne, puisse potentiellement offrir le
même temps de trajet que l’itinéraire historique, avec des contraintes d’exploitation
satisfaisantes. Le projet a été conduit en deux phases. La ligne Serqueux-Gisors a tout d’abord
été remise en état (2012-2013) et elle doit désormais être modernisée. Les études du projet de
modernisation sont financées à parts égales par l’État, la région Haute-Normandie et RFF. Les
études préalables et la concertation ont déjà eu lieu en 2012 et 2013. L’enquête publique
devrait être lancée mi 2015, la déclaration d’utilité publique et le début des travaux mi 2016
pour une mise en service prévue en 2019.
68
Compte tenu des calendriers de ces deux projets, la desserte (hors domaine du port)
par laquelle le port du Havre peut desservir son hinterland et l’élargir le cas échéant, ne sera
pas améliorée avant fin 2019, soit la fin de son projet stratégique alors que le terminal
multimodal devrait être achevé début 2015. Il est donc probable que le chantier multimodal ne
puisse être optimisé avant fin 2019 et que le port ne puisse réellement faire augmenter sa part
de transport modal ferroviaire avant cette date, cédant ainsi des parts de marché à ses
concurrents mieux desservis. Il reste à savoir si, fin 2019, les marchés pourront être repris.
L’appui de l’État est important pour accélérer le calendrier (la déclaration d’utilité
publique et l’enquête dépendent en partie de lui) ou du moins éviter tout retard.
6.
La question de l’opérateur ferroviaire de proximité (OFP)
Selon la définition du ministère chargé des transports, un OFP est une petite ou
moyenne entreprise qui peut accomplir deux activités : une activité d’entreprise ferroviaire sur
un territoire incluant un dispositif de circulation des trains (organisation, mutualisation et
acheminement vers les clients) sur de longues distances et une activité de gestion déléguée de
l’infrastructure ferroviaire (pour RFF) sur des lignes de faible trafic réservées au transport
ferroviaire des marchandises (ce qui correspond aux dessertes terminales des ports).
Initialement le concept d’OFP comprenait une exploitation sur une zone limitée
géographiquement dont la partie principale était assurée par un opérateur longue distance, ce
qui limitait l’OFP aux dessertes terminales.
Il existe désormais deux OFP sur le port mais leur activité est limitée aux dessertes
terminales. Le port souligne que Normandie Rail Service (NRS) fournit des prestations de
desserte locale pour des entreprises ferroviaires concurrentes du groupe SNCF et qu’il en est
de même pour Socorail, vis-à-vis d’entreprises ferroviaires concurrentes d’Europorte. Il
n’empêche que NRS reste une entreprise créée par SNCF Geodis et que Socorail est une
filiale d’Europorte, ce qui limite de fait la concurrence et pourrait faire redouter aux
entreprises ferroviaires concurrentes de ces deux d’être moins bien traitées que ceux-ci.
Les activités ferroviaires restent jusqu’ici limitées aux dessertes terminales, au
brouettage, contrairement à ce que prévoit le tableau de bord sur l'état d'avancement de
l'engagement national pour le fret ferroviaire (ENFF). Un rapport final d’évaluation
d’expérimentations d’opérateurs ferroviaires de proximité (EvalOFP) explicite la façon dont
se sont déroulées les mises en place d’OFP au niveau du port du Havre et montre que la
SNCF a souhaité conserver une présence sur le port sans forcément viser de nouveaux trafics
alors qu’une démarche avait été entreprise en 2006 par le port et la CCI avec de nombreux
acteurs pour créer un OFP.
Le port indique que « cette position convient tout à fait aux acteurs des sociétés
concernées et à leur maison mère. » Il n’est cependant pas certain que cela soit à l’avantage
du port, que cela concerne son trafic ou ses finances.
En effet, alors que l’exploitation du futur terminal multimodal est le levier majeur de
la future massification du transport de conteneur sur le port, celui-ci a constaté qu’aucun des
acteurs n’était porteur de la demande de desservir des terminaux. La décision a été prise par le
port, pour garantir une offre équitable et la plus attractive financièrement de se substituer aux
acteurs pour acquérir un parc de wagons d’occasion, le faire financer par le concessionnaire
attributaire de la délégation de service public (DSP)
via
un crédit-bail. Après appel d’offres, la
DSP a été confiée à NRS. Une concurrence élargie d’OFP (notamment avec l’initiative locale
d’un OFP lancée en 2006) aurait pu permettre qu’un acteur propose de prendre en charge cette
organisation plus facilement et éviter le risque pris par le port dans ce cadre concernant DSP
d’une durée de 15 ans.
69
Selon le port, plusieurs offres reçues permettent :
-
de disposer d’un parc de wagons d’un état satisfaisant (qui n’engendrerait pas
d’entretien au démarrage) et à un prix inférieur au prix estimé (20 000 € par
wagon) ;
-
de disposer d’un crédit-bail adapté à une DSP sur 15 ans ;
-
de disposer d’une exploitation des navettes permettant un délai de transfert
court, et un prix proche de 22 €, inférieur au prix de transfert des conteneurs
par barges fluviales par la société d’aménagement de l’interface terrestre du
port du Havre (SAITH). Le port a indiqué que les propositions étaient toutes
plus intéressantes pour une durée de 15 ans.
Il n’empêche que le type de montage (DSP) et la durée (15 ans) présentent certains
risques, soulignés par le service juridique du port. S’il devait y avoir résiliation, le parc de
wagons resterait à la charge du port sans activité de transfert de conteneurs. Il devrait
retrouver un autre acteur repreneur.
La desserte ferroviaire apparaît comme un enjeu majeur pour l’avenir du port
tant sur le domaine portuaire (acheminement des marchandises par wagons vers et en
provenance du terminal multimodal) que sur le domaine national (accès au port par
contournement de Paris et avec un nombre de sillons alloués suffisant).
L’amélioration de cette desserte devrait faire l’objet d’un appui plus important
de la part de l’État dans la mesure où celui-ci a énoncé antérieurement un principe de
priorité au fret ferroviaire. En effet, la mise en oeuvre des actions ferroviaires ne paraît
pas conforme à ce principe (transmission des référentiels techniques tardive retardant
d’autant l’obtention de l’agrément par le port, calendrier reporté à 2019 et 2030 pour
les grands projets de contournement). Les tutelles (ferroviaire et maritime) devraient
appliquer de concert le principe arbitré au niveau du MEDDE de façon à conserver la
cohérence des actions menées.
70
71
BUDGET,
COMPTES
ET
SITUATION
PARTIE V :
FINANCIÈRE
I.
LA PROCÉDURE ET LES PRÉVISIONS BUDGÉTAIRES
Au cours de la période contrôlée, les délais d’approbation des budgets ont été dans
l’ensemble respectés. Le rapprochement entre la prévision et l’exécution montre que les
prévisions budgétaires de la section de fonctionnement du GPMH sont surévaluées
(exercice 2008 et exercice 2013), à l’exception notable des charges de personnel. Hors
charges exceptionnelles et dotations aux amortissements et provisions, cette surévaluation des
dépenses de fonctionnement est systématique avec des écarts atteignant ou dépassant les 30%
sur les trois dernières années.
II.
ORGANISATION ET ACTIVITÉ DE L’AGENCE COMPTABLE DU GPMH
L’organisation de l’agence comptable ainsi que son activité n’appellent pas
d’observation particulière. On peut toutefois regretter que la répartition des fonctions entre les
services ordonnateurs et l’agent comptable, chef des services financiers, n’ait été formalisée
par une convention que le 5 mai 2014.
III.
LES DÉLAIS DE PRODUCTION À LA COUR : UNE RÈGLEMENTATION À
CLARIFIER
Les dispositions législatives et réglementaires relatives au délai de production des
comptes financiers des ports maritimes sont restées - dans leur contenu - les mêmes pendant
la période contrôlée, même si la coexistence de deux dispositions contradictoires peut créer
une confusion sur la règle applicable.
L’article L. 102-3 du code des ports maritimes prévoit qu’après « la clôture de chaque
exercice et dans un délai de six mois, le directoire présente [au conseil de surveillance], aux
fins de vérification et de contrôle, les comptes annuels avant leur certification par au moins un
commissaire aux comptes et, le cas échéant, les comptes consolidés accompagnés du rapport
de gestion y afférent». Cet article est devenu l’article L. 5312-8 du code des transports (avec
une rédaction identique) à la suite de l’intervention de l’ordonnance n° 2010-1307 du
28 octobre 2010 relative à la partie législative du code des transports. L’article R. 104-2 du
code des ports maritimes (créé par le décret n° 2008-1032 du 9 octobre 2008) prévoit que le
compte financier est adressé à la Cour des comptes par le président du conseil de surveillance
dans les deux mois qui suivent son approbation par ce conseil.
Ce même décret du 9 octobre 2008 a créé, dans le code des ports maritimes, un article
R. 103-4 qui prévoit que « les grands ports maritimes se conforment, en matière de gestion
financière et comptable, aux règles en usage pour les établissements publics nationaux à
caractère industriel et commercial dotés d'un agent comptable et sont soumis aux articles 190
à 225 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 modifié portant règlement général sur la
comptabilité publique ». Selon l’article 221 du décret du 29 décembre 1962, le président du
conseil d’administration adresse dans les quatre mois qui suivent la clôture de l’exercice, le
compte financier, le rapport de gestion du conseil d’administration et les délibérations du
conseil d’administration relatives à l’état des prévisions.
72
Il y a donc une contradiction entre la règle résultant de l’article R. 104-2 du code des
ports maritimes et celle résultant de l’article 221 du décret du 29 décembre 1962.
Si le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et
comptable publique (GBCP) a modifié l’article R. 103-4 du code des ports maritimes comme
suit : « Les grands ports maritimes sont soumis aux dispositions des titres Ier et III du décret
n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique à
l'exception des 1° et 2° de l'article 175, des articles 178 à 185, 204 à 208 et 220 à 228 », il n’a
pas résolu cette contradiction. Le GBCP prévoit en effet, dans ses articles 212 à 214 et 232,
que le compte financier est soumis à l’organe délibérant, qui l’arrête, avant l’expiration du
troisième mois suivant la clôture de l’exercice. Le compte financier et le rapport de gestion
sont adressés au juge des comptes dans les deux mois qui suivent l’arrêt du compte financier.
Ces dispositions ne sont pas compatibles avec le délai de six mois laissé à l’organe délibérant
des grands ports maritimes par l’article L. 5312-8 du code des transports pour adopter le
compte financier.
Le transfert de la partie réglementaire du code des ports maritimes dans celle du code
des transports, réalisé par le décret n° 2014-1670 du 30 décembre 2014, n’a pas levé la
difficulté. Les articles R. 103-4 et R. 104-2 du code des ports maritimes sont devenus
respectivement les articles R. 5312-67 et R. 5312-79 du code des transports, avec une
rédaction inchangée.
Si, en droit, le principe de hiérarchie des normes conduit à écarter la disposition de
nature réglementaire du décret GBCP dans la mesure où elle est contraire à l’article L. 5312-8
du code des transports, il conviendrait que cette situation soit clarifiée, soit en modifiant
l’article R. 5312-79 du code des transports pour rendre inapplicables aux grands ports
maritimes les articles du décret GBCP qui ne sont pas compatibles avec l’article L. 5312-8 du
code des transports, soit en modifiant ce dernier. Cette deuxième solution aurait la préférence
de la Cour, qui s’interroge sur les raisons qui justifieraient d’appliquer aux grands ports
maritimes des règles de production des comptes différentes de celles des autres EPIC.
IV.
L’ÉVOLUTION DES PRODUITS ET DES CHARGES : L’ANALYSE DU
COMPTE DE RESULTAT
A.
L
ES PRODUITS
:
UNE ÉVOLUTION IRRÉGULIÈRE
Les produits du GPMH ont diminué de 16,45% durant la période de contrôle. Cette
baisse s’explique principalement par celle du chiffre d’affaire notamment en raison de l’arrêt
des prestations d’outillage. De plus, les droits des ports baissent en raison de l’évolution des
trafics, qui conduit à leur chute jusqu’en 2012.
Les produits exceptionnels atteignent des montants élevés en 2008 et 2013 notamment
du fait de la cession des engins d’outillage (respectivement 23,8 M€ et 26,1 M€).
La mise en oeuvre de la réforme portuaire a assuré au GPMH des ressources
supplémentaires, notamment par le versement de la soulte RFF, la cession d’engins
d’outillage, les reprises de provisions liées à des charges de personnel. Ces produits n’ont
toutefois pas vocation à être pérennes. Le port doit donc s’attacher à capter de nouveaux
trafics et à renforcer les produits issus du domaine.
73
Dans sa réponse à la Cour, le ministère de l’écologie, du développement durable et de
l’énergie indique qu’un groupe de travail réunissant les grands ports maritimes et les
ministères concernés, a été mis en place afin de déterminer les leviers permettant de faire
évoluer le modèle économique des ports, notamment en accroissant la part des recettes
domaniales.
B.
D
ES CHARGES D
EXPLOITATION RELATIVEMENT MAITRISÉES
Globalement, les charges du GPMH ont diminué de 8 % entre 2008 et 2013.
Toutefois, cette tendance doit être nuancée, puisque l’année 2008 a enregistré une dépense
exceptionnelle en matière de personnel. Si on considère les années 2009 à 2013, la baisse des
charges d’exploitation n’est plus que de 0,89 %.
V.
L’ÉVOLUTION DE L’ACTIF ET DU PASSIF : ANALYSE DU BILAN
A.
D
ES ACTIFS MARQUÉS PAR LA MISE EN OEUVRE DE LA RÉFORME PORTUAIRE
1.
L’actif immobilisé
La part de l’actif immobilisé sur l’actif total est de 89,3 % en moyenne entre 2008 et
2013. Si les immobilisations corporelles progressent de 14,5 % au cours de la période, les
postes composant cette catégorie ont évolué de manière très significative à la suite de la mise
en oeuvre de la réforme portuaire. Le poste des installations techniques diminue de 32,7 %
sous le coup des cessions opérées entre 2010 et 2012 alors que celui des constructions
augmente de 43,4 % par la mise en service des installations inhérentes à la phase 2 de Port
2000.
Par ailleurs, dans le cadre de la réforme portuaire, le GPMH a intégré, dans ses
constructions, les voies ferrées portuaires transférées par RFF, soit 0,588 M€ en 2012 et
7,708 M€ en 2013 (en montant net), sur la base des informations communiquées par RFF.
2.
L’actif circulant
L’actif circulant (stocks, avances, créances clients, disponibilités et placements)
représente 7,8 % de l’actif net contre 11,5 % en 2008. Au titre de cet actif circulant, figurent
les créances sur cessions d’immobilisation intégrant notamment les créances sur cessions
d’outillage liées à la réforme ainsi que les créances sur l’État. Depuis 2004 et comme
mentionné lors du précédent contrôle, le port n’a pas récupéré l’ensemble des créances de
l’État concernant notamment la rétrocession de sommes à la suite des cessions foncières
réalisées sur les emprises portuaires remises en jouissance par l’État. Malgré des relances, la
somme déclarée par le GPMH, lors du chantier de réconciliation des dettes et créances
État/EPN au 31 décembre 2013, s’élève à 10 147 704,12 €. Cette situation est d’autant plus
regrettable que le port est obligé de recourir à l’emprunt pour financer ses investissements
(voir
infra
. IV-B-2).
B.
L
ES MODES DE FINANCEMENT DE L
ACTIVITÉ
:
ANALYSE DU PASSIF
1.
Les capitaux propres, ressources stables
Les capitaux propres du GPMH (60% du passif) ont augmenté de 6,2% pendant la
période examinée, essentiellement sous l’effet, d’une part, de la réforme portuaire en 2008
avec l’enregistrement du transfert en pleine propriété des biens remis en dotation par l’État et,
d’autre part, des nouvelles modalités de comptabilisation des financements externes de l’actif,
en 2013. L’ensemble des écritures, souvent complexes, réalisées par le port à cette occasion a
été vérifié et n’appelle pas d’observation.
74
2.
Une baisse des dettes financières compensée par une hausse des dettes
fournisseurs
Les dettes sont relativement stables (+0,15% entre 2008 et 2013). Les dettes
financières après avoir augmenté par le recours à l’emprunt d’un montant total de 108 M€
(2008-2009) pour financer les investissements de Port 2000, diminuent ensuite pour atteindre
en 2013 un montant équivalent à celui de 2008 (267 M€). L’augmentation des dettes
d’exploitation (+17,5 M€) est compensée par la baisse des dettes diverses et des produits
constatés d’avance (respectivement -7,2 M€ et -9,8 M€).
Les provisions pour risques et charges ont connu une forte augmentation (124% durant
la période) et présentent un niveau élevé qui s’explique principalement par la comptabilisation
de provisions pour charges de personnel.
Le taux d’endettement global est important mais diminue entre 2009 (45,5 % des
capitaux propres) et 2013 (35,3 %).
VI.
LA GESTION DE LA DETTE
Le GPMH a mobilisé trois emprunts pendant la période de contrôle pour un total de
108 M€. Ces emprunts sont venus s’ajouter à ceux souscrits précédemment portant ainsi fin
2009 la dette à 326 M€. Les emprunts conclus par le GPMH l’ayant été pour 18,6 % à taux
fixe, et pour 81,4 %
à taux variable, le GPMH a mené des opérations de swap pour se couvrir
contre les risques liés à la volatilité des taux. Ces opérations de swap, menées pour l’essentiel
avant la période de contrôle, ont conduit, pour la majorité d’entre elles à remplacer des taux
variables par des taux fixes et donc à réduire le risque pesant sur la dette. Au 30 juin 2014, la
dette (dont le capital restant dû était de 260,3 M€) était ainsi, du fait de ces opérations de
swap, à 85 % à taux fixe, à 4,3 % à taux capé (à 6,2 %) et à 10,76 % à taux variable.
Deux
opérations de swap toutefois, dont l’une (le swap T7) conclue pendant la période vérifiée
38
ont eu pour effet d’accroître les risques de taux.
Le swap T7, conclu le 8 juillet 2008 avec une date de départ au 15 mars 2009 et
adossé au prêt complémentaire de 35 M€ sur 25 ans mobilisé en octobre 2008, prévoit un taux
garanti de 3,12 % sans conditions pendant deux ans (du 15 mars 2009 au 15 mars 2011), puis,
du 15 mars 2011 au 15 mars 2028, une échéance déterminée par la formule suivante : 5,52 %
- 5 fois l’écart entre l’inflation de la zone euro et l’inflation française si l’inflation française
est supérieure à 1,15 % et, dans le cas contraire, 5,52 % - 5 fois le taux d’inflation de la zone
euro diminué de 1,15 %. Il est prévu un plancher (« floor ») à 0 %, ce qui signifie que le taux
payé est de 0 % si les conditions économiques aboutissent à un taux d’intérêt négatif. Il n’y a
en revanche pas de plafond (« cap »). Enfin, du 15 mars 2028 au 15 septembre 2029, le taux
payé sera d’Euribor 3 mois – 0,2 %.
38
L’autre, le swap T3 bis a été réaménagé, au cours du dernier trimestre 2010, et a été renégocié contre un taux
fixe sur la durée résiduelle de l'emprunt, soit un taux de 4,80 %. Le GPMH a acquitté une soulte de 1,1 M€.
75
Le produit T7 est le plus dangereux de tous les swaps souscrits par le port du Havre.
Dans le cas où l’inflation française est supérieure à 1,15 %, il est fondé sur un différentiel
d’inflation extrêmement aléatoire. Dans le cas où l’inflation française est inférieure ou égale à
1,15 %, il peut, si l’inflation est faible dans la zone euro, atteindre des niveaux élevés
39
.
Surtout, le multiplicateur de 5 accroît l’effet de ces facteurs et le risque qu’il fait peser sur
l’établissement n’est pas borné. Si la zone euro connaissait une vraie déflation, les taux
résultant de la formule atteindraient des niveaux très élevés.
40
À la suite des critiques du précédent rapport de la Cour des comptes, le GPMH a mis
en place un suivi régulier de l’évolution des swaps. Le directoire a pris le 7 juin 2010
la
décision de procéder à la cession du swap T7 dès que les conditions du marché le permettent.
Le GPMH surveille l'évolution de la valorisation du swap avec un objectif de sortie
correspondant à la valorisation fin 2009 (12 M€). Le port a sollicité les avis de plusieurs
conseils extérieurs pour éclairer ses choix. Le GPMH a envisagé au début de l’année 2012
d’engager un contentieux à l’encontre de la banque mais y a finalement renoncé après un avis
du comité d’audit du 11 octobre 2012. Faute d’opportunité sur le marché (la valorisation
restant très éloignée de la cible) et de renégociation de l’emprunt avec la banque, le conseil de
surveillance s’est prononcé en 2013 pour la conservation du swap T7, tout en maintenant la
position consistant à sortir lorsque les conditions du marché le permettraient à 12 M€.
Le GPMH a constitué des provisions pour le swap T7 : 12,1 M€ dans les comptes
2009, auxquels se sont ajoutés 12,26 M€ dans les comptes
2010 et 1,3 M€ dans les comptes
2011. Des reprises de provisions ont été réalisées à hauteur de 0,4 M€ dans les comptes 2012
et de 7,1 M€ dans les comptes 2013.
Le risque financier lié à l’instabilité du swap T7
demeure. Il est
accru par l’évolution actuelle des taux d’inflation.
Si la conclusion du swap T7 en juillet 2008 était une grave erreur de gestion compte
tenu des risques illimités qu’elle fait courir au port, le GPMH s’est attaché depuis 2010 à
assurer une surveillance continue de ce produit, s’est entouré de conseils extérieurs et a
engagé des démarches, certes infructueuses, pour tenter de le renégocier avec la banque.
VII.
LA SITUATION FINANCIÈRE
A.
L
E RÉSULTAT NET COMPTABLE ET LES SOLDES INTERMÉDIAIRES DE GESTION
1.
Le résultat net
Durant la période vérifiée, le résultat net comptable a été positif, à l’exception de
l’exercice 2011 (-5,24 M€). Le résultat d’exploitation est toujours positif pendant la période.
A contrario
, le résultat financier est toujours négatif, du fait du poids des intérêts d’emprunts
contractés par le port conjugué à l’enregistrement de provisions pour risques sur produits
financiers « swap ».
Il convient de souligner l’importance du résultat exceptionnel dans la constitution du
résultat global. Il compense un résultat courant négatif en 2009 et 2010. Mais, par la suite, le
résultat exceptionnel négatif enregistré en 2011 et 2012 (par l’effet cumulé de provisions
exceptionnelles et de résultats défavorables de cession d’éléments d’actifs) vient amputer le
résultat courant.
39
Avec une inflation dans la zone Euro à 0 %, le taux serait de 5,52-(5x(0-1,15))= 11,27 %
40
Avec une inflation dans la zone Euro à - 2 %, le taux serait de 5,52-(5x(-2-1,15))=21,27 %
76
Du fait d’un résultat net comptable positif, le GPMH verse des dividendes à l’État qui
représentent entre 14 % (exercice 2013) et 33% (exercice 2008) du résultat net.
2.
Les soldes intermédiaires de gestion et les ratios de performance
Le taux de marge après achats des matières premières et services (VA/CA) bien qu’en
baisse reste relativement élevé avec une moyenne de 73%. La productivité du travail baisse de
3,5% entre 2008 et 2013 alors que le ratio charges de personnel/valeur ajoutée augmente. Les
charges salariales pèsent de manière importante dans la création de la valeur ajoutée. La
profitabilité d’exploitation du GPMH (résultat d’exploitation/chiffre d’affaires), toujours
positive, chute de 24,2 % en 2008 à 6,8 % en 2009 mais remonte à 13,4 % en 2013.
L’excédent brut d’exploitation (EBE) suit une évolution contrastée. Toujours positif, il
passe, cependant, de 46,10 M€ en 2008 à 41,96 M€ en 2013, soit une diminution de 9 % au
cours de la période.
B.
L
A SITUATION FINANCIÈRE
Le fonds de roulement net global (FRNG), toujours supérieur au besoin en fonds de
roulement, connaît une évolution très contrastée au cours de la période. Dans une fourchette
de 29,94 M€ (2009) à 50,44 M€ (2011), il connait un effondrement en 2013. Cette situation
s’explique par un arrêt de la progression des ressources stables en 2013 alors que l’actif
immobilisé augmente.
Après avoir augmenté de 35,06 M€ à 41,64 M€ entre 2008 et 2010, la capacité
d’autofinancement a diminué jusqu’à atteindre 27,25 € en 2013.
Par ailleurs, l’établissement enregistre un fort endettement, en raison des importants
investissements financés par l’emprunt en début de période. Au 31 décembre 2013,
l’endettement représente près de dix années d’autofinancement, contre un peu plus de sept ans
fin 2008.
VIII.
LA QUALITÉ DES COMPTES
A.
R
ECENSEMENT DES BIENS IMMOBILIERS ET INVENTAIRE DES ACTIFS
Selon les déclarations du GPMH, le dernier inventaire de l’actif date de 2006. Chaque
création d’immobilisation dans l’outil comptable SAP fait l’objet d’un enregistrement. Un
fichier informatique a été produit pour chaque exercice par l’agence comptable. Néanmoins,
le rapprochement entre l’inventaire comptable et l’inventaire physique n’est pas réalisé
annuellement. Il appartient donc au port de procéder à un inventaire général en appliquant les
règles d’immobilisations, d’établir un état de l’actif, de rapprocher ce dernier avec la
comptabilité et de procéder aux régularisations comptables qui s’imposent.
B.
L’
ABSENCE DE PROVISIONS POUR RISQUE ENVIRONNEMENTAL
À l’exception du cas particulier, évoqué plus haut, de l’entreprise placée en liquidation
judiciaire
en
2010,
le
GPMH
n’a
constitué
aucune
provision
pour
les
risques
environnementaux mentionnés dans la recommandation du conseil national de la comptabilité
(CNC) n° 2003-R02 du 21/10/2003. Au regard de ce précédent et des activités de dragage sur
des sédiments potentiellement polluant, le GPMH doit procéder à un recensement général de
ses risques environnementaux, afin d’étudier les conditions d’une éventuelle provision pour
risque environnemental.
77
C.
L’
INTÉGRATION DES VOIES FERRÉES PORTUAIRES EN PRODUITS EXCEPTIONNELS
:
UNE COMPTABILISATION ERRONÉE
L’article 4 de l’ordonnance n° 2005-898 du 2 août 2005 prévoit : « ont vocation à
devenir des voies ferrées portuaires, les voies ferrées exploitées par la SNCF à la date d’entrée
en vigueur de la présente ordonnance à l’intérieur de la circonscription des ports qui ne
relèvent pas du réseau ferré national et qui participent à la desserte de la zone portuaire ».
L’ordonnance a également posé le principe de neutralité financière pour les établissements
recevant ces voies ferrées par le biais d’une compensation financière versée par RFF. L’arrêté
du 20 février 2008 relatif à la constitution du réseau des voies ferrées portuaires du GPMH a
fixé le périmètre des voies transférées, le montant de la compensation financière, les
modalités de versement et les modalités de gestion et d’entretien. Son article 5 précise que la
compensation financière prévue à l'article 4 de l'ordonnance du 2 août 2005 susvisée est
plafonnée à 34 048 000 €. Elle est versée par RFF à l'autorité portuaire dans les conditions
suivantes : 80 % dans un délai de deux mois à compter de l'entrée en vigueur de la répartition
(soit en l’espèce le 29 mars 2008) ; tout ou partie des 20 % restants au plus tard le 1er juillet
2011, sous réserve de l'atteinte d'objectifs de performance qui seront définis par le directeur
général de la mer et des transports et notifiés par lui au directeur général du Port autonome du
Havre et au président de RFF, au plus tard le 31 décembre 2008.
En pratique, la soulte RFF a été versée à hauteur de 27,238 M€ (80 %) en 2008, et de
6,8 M€ (solde) en 2012.
1.
Les modalités d’évaluation des voies ferrées portuaires
L’article 31 du décret n° 2012-669 du 4 mai 2012 relatif au Port autonome de Paris et
portant diverses dispositions en matière portuaire, indique : « les voies ferrées et leurs
accessoires qui ont été transférés aux grands ports maritimes, aux ports autonomes ou à
Réseau Ferré de France en application de l'article 5 de l'ordonnance du 2 août 2005 susvisée
sont intégrés dans les comptes de ces établissements pour leur valeur estimée par dire
d'experts au 1er janvier 2008, déduction faite des subventions perçues au titre de ces actifs et
non amorties à cette date et, le cas échéant, après actualisation. »
Toutefois, ni cet article, ni l’ordonnance du 2 août 2005 précitée ne prévoient le
traitement comptable du transfert des voies ferrées portuaires aux grands ports maritimes.
C’est donc sur la base d’une « instruction relative aux modalités de transfert des voies ferrées
portuaires et de leurs accessoires entre RFF et les entités portuaires », qui ne porte aucune
en-tête, aucun numéro d’enregistrement, aucune signature ni élément permettant d’en
identifier l’origine mais qui a été adressée aux différents grands ports maritimes en pièce
jointe d’un courriel émanant de l’Agence des participations de l’État (APE), en date
du 20 juillet 2012, que l’intégration comptable a été réalisée. Ce document indique que « Pour
l'application de la disposition mentionnée au précédent point, RFF et les entités portuaires s'en
remettent à l'évaluation réalisée par le cabinet Advolis en mars 2008, actualisée le cas échéant
pour tenir compte des travaux réalisés depuis lors sur les voies ferrées portuaires. »
Selon le courriel de l’APE précité du 20 juillet 2012, il apparaît que « les éléments
d’évaluation de la valeur des voies, tels qu’ils résultent du travail réalisé par le cabinet
Advolis à la demande de RFF, vous ont été transmis, port par port, par les services de RFF en
2008-2009. (…) Cette évaluation devra être actualisée, conformément au décret, pour tenir
compte des travaux intervenus depuis lors sur ces voies. »
78
Selon les courriers et les fichiers transmis par RFF au GPMH, la valeur des actifs
transférés s’élevait à 43,73 M€, dont il convenait de déduire la subvention nette
correspondante, à savoir 35,176 M€, soit un montant total net de 8,296 M€. Ces actifs ont été
comptabilisés pour 1€ en 2008 faute de valorisation, puis pour 0,588 M€ en 2012 et 7,708 M€
en 2013
41
.
2.
L’imputation comptable
Toutefois, comme cela a déjà été observé par la Cour lors du contrôle du GPMR, les
voies ferrées transférées par RFF au GPMH ont été intégrées comptablement dans l’actif
immobilisé du port dans des conditions non conformes à la réglementation fixée par les
instructions M 9. En effet, cette opération aurait dû être comptabilisée au crédit d’une
subdivision du compte 103
42
en contrepartie de l’imputation au débit du compte
d’immobilisations et non au crédit d’un compte de produits exceptionnels, ainsi qu’il a été
procédé sur instruction de l’APE. Ce point a d’ailleurs été confirmé par la direction générale
des finances publiques à la Cour concernant le GPMR.
Si, pour ce qui est du GPMH, les commissaires aux comptes, l’APE et la DGFiP
invoquent, pour la période antérieure à l’entrée en vigueur au 1
er
janvier 2013 de l’instruction
de la DGFiP relative aux financements externes de l’actif, les règles du plan comptable
général qui prévoient la comptabilisation d’un produit exceptionnel, faisant valoir une
ambiguïté de la réglementation comptable applicable jusqu’à la mise en place de cette
instruction, la question de la comptabilisation des actifs remis en dotation ou en affectation
aux établissements publics, était réglée par l’instruction 02-039-M95 du 30 avril 2002
qui
prévoit expressément que les moyens généraux remis à l’établissement en pleine propriété
pour assurer sa mission sont comptabilisés, à un compte de passif, en l’espèce au compte 103
« Biens remis en pleine propriété aux établissements ».
La comptabilisation préconisée par l’APE a deux effets : d’une part, elle fait
disparaitre l’origine du financement des voies ferrées, ce qui fausse l’image du bilan puisque
le montant des capitaux propres ne comprend pas les 8,296 M€ qui auraient dû être
enregistrés au titre de l’intégration des voies ferrées portuaires et d’autre part, elle gonfle le
résultat exceptionnel à hauteur de 0,588 M€ en 2012 et à hauteur de 7,708 M€ en 2013, ce qui
conduit à une surévaluation du résultat comptable de l’année 2013 de 5,7 M€ compte tenu des
amortissements enregistrés sur ces actifs pour un montant total de 2 M€.
41
Par lettre en date du 1
er
avril 2014, le directeur de port du Havre informait RFF qu’une partie des actifs (d’une
valeur nette de 0,259M€) figurant dans les tableaux précités était située hors du périmètre du réseau ferré
portuaire du GPMH et qu’en conséquence, ils n’avaient pas été intégrés dans les comptes annuels arrêtés au
31 décembre 2013.
42
Devenu, selon le cas, le compte 104 ou le compte 13, à la suite de l’instruction n° 2012/11/6584 du
18 décembre 2012 de la DGFiP.
79
IX.
LES CONTRÔLES ET LES OUTILS DE GESTION
L’outil de comptabilité analytique n’a pas évolué depuis 2008, à l’exception des
ajustements opérés pour prendre en considération la réforme portuaire (adaptation du
découpage des activités), courant 2013.
Un comité de maîtrise des risques et du contrôle interne a été installé en 2013, afin de fixer
les bases d’un management par les risques et piloter la maîtrise des risques subséquente. La
carte globale des risques a été présentée au comité d’audit le 16 juin 2014 et au comité des
risques le 16 septembre 2014. Sa mise à jour est envisagée au premier trimestre 2016.
Sans attendre le développement du contrôle interne de l’établissement, le contrôle interne
comptable et financier (CICF) a été engagé en 2013 par l’élaboration d’une carte des risques
et un plan d’actions. Le plan d’actions en date du 31 mai 2014 couvre une partie des risques
identifiés par le biais de diagnostics de processus, réalisés par l’agence comptable. Il est
nécessaire d’impliquer les acteurs au-delà de l’agence comptable, afin que l’ensemble de la
chaîne de la dépense ou de la recette soit maîtrisé.
80
81
GESTION
PARTIE VI :
I.
RESSOURCES HUMAINES
A.
L
ES EFFECTIFS DU PORT
Les effectifs du port comprennent les agents du port (sous « convention collective
verte » puis, après la mise en oeuvre de la réforme portuaire sous convention collective unifiée
CCNU), les marins et les officiers de port. Sur la période 2008-2013, 77 personnels sont en
détachement (67 officiers de port et 10 autres fonctionnaires). Le GPMH a également mis à
disposition (contre remboursement) 75 agents : 16 auprès de la société anonyme Écocentre de
traitement actif des résidus solides (ÉTARES) et 59 auprès du GIE HAROPA (en 2013 et
2014).
1.
L’évolution générale des effectifs
Les effectifs, hors PRP-CFC
43
, ont diminué entre 2008 et 2013, passant de 1487 en
2008 à 1149 en 2013, soit -23 %. L’effectif moyen du port exprimé en équivalent temps plein
(ETP) a suivi la même tendance (1512 en 2008 et 1131 en 2013 soit -25 %). L’écart entre les
deux données est dû à la proportion d’agents exerçant à temps partiel.
2.
Les principaux facteurs d’évolution des effectifs
a.
L’optimisation des services et la réforme portuaire
L’évolution des effectifs est liée à l’optimisation de l’organisation du port et à la
réforme portuaire. Ces mesures se sont traduites, entre 2008 et 2013 par une baisse des
effectifs des techniciens (-14), d’agents de maîtrise (-13) et du nombre d’ouvriers (-284). Le
port a renforcé l’encadrement des services (+31 cadres soit une augmentation de 12 % sur la
période) par des recrutements et des requalifications. Le taux d’encadrement a ainsi augmenté
(18 % en 2008 et 25 % en 2013). La proportion d’ouvriers est, elle, passée de 36% en 2008 à
24 % en 2013, en raison du transfert de 206 personnels aux entreprises de manutentions
(grutiers et portiqueurs), dans le cadre de la réforme, et par la promotion de 32 ouvriers entre
2011 et 2013.
b.
Une réduction d’effectifs accompagnée
La baisse des effectifs a été facilitée par plusieurs dispositifs, notamment ceux de
départs anticipés. En effet, les départs naturels n’auraient pas permis à eux seuls de satisfaire
les objectifs de diminution (seulement 84 départs à la retraite). Des départs ont eu lieu dans le
cadre des dispositifs amiante (133), de licenciements et de ruptures conventionnelles (130)
notamment. Certains départs liés aux dispositifs CFC et amiante ont également fait l’objet de
départs encore anticipés (pour congés exceptionnels de un, deux ou trois mois) sur décision
du directeur.
43
Dans son décompte d’effectifs, le port intègre également les personnels dits « payés non actifs », bénéficiaires
soit d’une préretraite progressive, d’un congé de fin de carrière dans le cadre de la gestion de fin de carrière
ou
d’un dispositif d’accompagnement de la réforme portuaire.
82
c.
La régularisation des agents d’entretiens
Le GPMH compte 50 agents d’entretien des locaux sous contrat à durée déterminée
(CDD) renouvelé plusieurs fois de suite. La reconduction plusieurs fois de suite des CDD de
ces agents était irrégulière.
En 2013, le GPMH a régularisé cette situation. A l’issue de négociations avec le
personnel, 22 agents n’ont pas été renouvelés à la fin de leur CDD et ont reçu une
indemnisation dans le cadre d’une transaction en décembre 2013. 28 autres ont été recrutés en
CDI le 22 janvier 2014. Le montant total des indemnisations qui a permis au port de
régulariser la situation sans contentieux s’est élevé à 191 446 €.
3.
L’activité des agents du port
a.
Le temps partiel
Le nombre d’agents à temps partiel a été considérablement réduit (26 en 2012 contre
44 en 2008 soit -41 %). Cette évolution est probablement due aux différentes mesures
d’accompagnement au départ mises en oeuvre au cours de la période mais il n’est pas possible
d’expliquer précisément l’évolution dans la mesure où les bilans sociaux ne font pas
apparaître de données détaillées à ce sujet.
b.
Le suivi du temps de travail
Il n’existe pas de logiciel de pointage généralisé au GPMH. Certains services utilisent
un logiciel informatique interfacé avec la paie (E-Temptation d’HOROQUARTZ pour les
inscrits maritimes et les pontiers
44
et un outil informatique de suivi d’activité développé par le
service des équipements portuaires (EQP)) mais ceux-ci seraient anciens et n’auraient été ni
améliorés ni généralisés. Aucun document ne montre qu’une réflexion globale est entreprise.
Le schéma directeur informatique annonce un certain nombre d’évolutions liées à HR Access
mais la question du système de pointage n’y figure pas. Elle ne figure pas non plus dans les
différents documents relatifs aux évolutions décidées en comité technique.
Dans les faits, la déclaration du temps de travail des salariés repose, à l’exception des
quelques cas cités
supra
, sur un réseau de pointeaux (un par service). La saisie est effectuée
dans HR Access par le management de proximité (chefs d’ateliers etc.) ou le pointeau une fois
la déclaration des heures validée sur bordereau signé par le chef de service. Ces bordereaux,
détenus par les services, ne sont transmis ni aux services RH ni au service paye. Seule la
saisie informatique (HR Access) est consultée pour effectuer le versement de la paye
correspondant (primes etc.). Ces bordereaux semblent toutefois exister : le port en a fourni
quelques-uns. L’échantillon est cependant récent (décembre 2014 et janvier 2015) et ne
comprend pas de pièces relatives à des agents des services les plus concernés par les
dépassements d’heures supplémentaires.
Le GPMH ne dispose donc pas d’un outil permettant un bon suivi de l’activité des
agents et sur lequel s’appuient les services pour procéder à la rémunération des éléments
complémentaires (heures supplémentaires, astreinte, etc.). Pourtant des écarts ont d’ores été
identifiés (cf. heures supplémentaires
infra
) et les commissaires aux comptes recommandaient
déjà en 2012, de mettre en place un double contrôle et une validation hiérarchique ainsi
qu’une formalisation systématique des chefs d’ateliers (STE), notamment pour les heures
supplémentaires et les indemnités kilométriques saisies par les pointeaux. Malgré cela, aucune
44
Pour les inscrits maritimes, sont envoyés les éléments permanents du mois, les éléments fluctuants et les
absences. Pour les pontiers sont envoyés les éléments fluctuants et les absences
.
83
vérification des données saisies par les pointeaux à partir des bordereaux signés par la
hiérarchie n’est effectuée (ni ponctuellement ni par échantillonnage sur les services pour
lesquels les éléments variables sont les plus importants). Un contrôle de cohérence mensuel
(avec questionnement éventuel) est simplement effectué par le service paye de la RH ainsi
que par l’agence comptable (cf. partie paye).
Il conviendrait de mettre en place un outil de suivi de l’activité de l’ensemble des
agents, fiable et articulé avec l’outil de paye. Ceci est particulièrement important pour le
versement des primes liées aux heures supplémentaires et indemnités kilométriques
(cf.
infra
). La Cour note avec intérêt que le GPMH indique, en réponse au relevé de
constatations provisoires, avoir défini un plan de mise en place d’un outil de suivi des temps
et engage le port à le mettre en oeuvre rapidement.
Mettre en place un outil de suivi du temps de travail fiable
Recommandation n°7 :
et articulé avec l’outil de paye.
c.
Les heures supplémentaires
La demande des heures supplémentaires suit, dans la pratique le même circuit de
validation que celui du temps de travail en général (décrit
supra
). Le tableau de bord RH
fourni par le port fait état d’un suivi spécifique des heures supplémentaires par année tous
services confondus et spécifiquement pour EQP hors PPE. Il ressort de la comparaison établie
pour 2013 et 2014 que le pourcentage des heures supplémentaires provenant des services EQP
hors PPE est élevé (75 à 95 % selon les mois).
Selon le port, le pourcentage élevé des heures supplémentaires d’EQP s’explique par
deux éléments. Le premier est l’application des accords d’entreprise qui prévoient qu’un
déplacement en astreinte entraîne automatiquement quatre heures supplémentaires même en
cas d’interventions inférieures à ces quatre heures, ce qui vient augmenter artificiellement le
nombre des heures supplémentaires. Le deuxième est la réalisation de travaux importants sur
la porte François 1
er
, sur les ponts en raison d’arrêts techniques nombreux et de prestations
pour les opérateurs.
Un suivi individuel des heures supplémentaires est effectué par le port au travers d’un
tableau mensuel alimenté au fur et à mesure de l’année qui permet de déterminer les
personnels qui vont ou ont déjà dépassé le quota d’heures supplémentaires annuel (160). Un
courriel récapitulatif des agents concernés est envoyé à leurs chefs de service pour les alerter.
Néanmoins, aucun document fourni ne montre que des mesures spécifiques ont été prises
suite à ce constat par les chefs de service. Pour l’année 2013
45
, 102 agents ont dépassé ce
quota d’heures supplémentaires. Les services les plus concernés sont : EQP (75 agents),
service sécurité portuaire (SSP) (12 agents) ; bâtiments, terre-pleins et infrastructures
terrestres (BTP) (11 agents).
d.
L’absentéisme
Le nombre de jours d’absence, entre 2008 et 2013, a diminué de 24 % au cours de la
période avec un léger pic en 2010 (+7 % en 2010 par rapport à 2009), suivi d’une nette
diminution (- 39 % entre 2010 et 2013). Cette tendance se confirme pour les absences liée à la
maladie (+15 % en 2010 par rapport à 2009 et -25 % entre 2010 et 2013). Il n’a néanmoins
pas été possible d’analyser l’évolution relative aux congés maladie de courte durée, les bilans
45
Ces données sont issues du tableau de bord annuel fourni par le service RDT (cumul 2013).
84
sociaux portant la mention
« répartition des absences
pour maladie selon la durée :
information non disponible ». Le ratio entre le nombre de jours de maladie (sans distinction)
et l’effectif moyen (hors PRP-CFC) varie entre 3 et 5 % selon les années avec un pic en 2011.
Dans les faits, la prime d’assiduité est un élément fixe de rémunération qui ne remplit
plus sa fonction incitative pour lutter contre l’absentéisme de courte durée. Elle a d’ailleurs
été intégrée dans le salaire de base minimum hiérarchique (SBMH) de la nouvelle convention
collective.
4.
Le climat social
a.
Une incidence sur le trafic du port
Le port du Havre ne jouit pas d’une bonne réputation en termes de fiabilité de services.
Le nombre et la durée des grèves ont toutefois globalement diminué pendant la période. Elles
ont surtout été nombreuses en 2008 puis fin 2010 et courant 2011 au moment des
négociations sur la convention collective nationale suite à des appels à la grève nationaux.
Ces grèves ont eu un coût important pour le port. Les conséquences sur le trafic
(escales annulées ou retardées, en particulier pour les porte-conteneurs) ont été importantes.
Tableau n° 9 :
Conséquences des grèves sur le trafic du port (2008-2014)
Nb
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2008-2014
Escales annulées
182
2
25
74
1
1
10
295
dont porte-conteneurs
174
1
20
56
0
0
4
255
Escales retardées
425
116
257
227
23
57
87
1192
dont porte-conteneurs
223
59
150
114
11
27
47
631
Escales concernées
(total)
607
118
282
301
24
58
97
1487
dont porte-conteneurs
397
60
170
170
11
27
51
886
Source: Cour des comptes (d'après les synthèses annuelles des grèves fournies par
le GPMH)
b.
Une volonté du port d’éviter les grèves préjudiciables au trafic
La direction a anticipé les risques de grèves, à plusieurs reprises, lors de la mise en
oeuvre de la réforme, (cf. partie
Réforme portuaire
infra
), notamment en 2009 et jusque 2012,
ce qui a parfois déplacé le rapport de force dans les négociations entre syndicat et port.
Les modalités de sortie des grèves reposent par ailleurs sur la tenue de réunions
concrétisées par la signature de protocoles d’accord ou de relevés de décisions entérinant
certains engagements de la part du port contre la levée des grèves.
B.
L
A GESTION DES RESSOURCES HUMAINES PAR LES SERVICES DU PORT
1.
Un partage des tâches peu propice à la mutualisation des informations
La répartition des tâches entre les deux services relations du travail (RDT) et
développement des ressources humaines (DDR) n’apparaît pas clairement. Elle est plutôt
complexe et une difficulté à mutualiser les informations existe. Le transfert d’information
semble difficile. Les outils utilisés sont différents (Excel/HR Access) là où pour d’autres ports
un suivi individualisé est disponible
via
un logiciel unique accessible par tous (en lecture ou
écriture selon les services RH).
85
Il serait souhaitable de procéder à une modification de l’organisation de la gestion des
ressources humaines au sein du port de manière à pouvoir mieux mutualiser l’information et
disposer d’un suivi individualisé des agents.
2.
Un suivi de la réforme portuaire approximatif et facilitateur
a.
Un périmètre des personnels concernés par la réforme mal défini
A l’occasion de l’élaboration de son projet stratégique 2009-2013, le GPMH avait
identifié 640 agents susceptibles de faire l’objet d’un détachement. Il s’agissait
essentiellement des agents de la direction de l’outillage. Le port a expliqué
46
que ce premier
périmètre était plus large que ce que prévoyait la réforme : conduite et maintenance de tous
les outillages mais aussi maintenance des ouvrages mobiles (ponts et écluses), prestations de
l’accueil des navires dans les formes de radoub, acheteurs et prestations d’ateliers. Le
dimensionnement jugé le plus adapté pour réaliser ces missions a été évalué par le port en
2009 à 500 agents. En 2013, pour les mêmes missions, le GPMH indique que les effectifs
opérationnels au GPMH ou chez les opérateurs représentent 489 agents.
b.
Le transfert des effectifs
Critères et liste de transfert
L’accord local du 7 avril 2011 comprend une liste de critères pour le transfert des
personnels. L’article 10 de la loi portant réforme portuaire prévoyait que la liste soit définie
dans les trois mois suivant le décret instituant le GPMH. Tel n’a pas été le cas. Un courrier a
été envoyé aux personnels à la suite de la signature de l’accord local, leur demandant leur
choix. Le port a indiqué qu’il y a eu accord sur la liste et que les choix ont été respectés.
Nombre d’agents transférés et répartition
Au final, 208 agents ont été transférés dans des entreprises de manutention. La mesure
est devenue effective le 3 mai 2011, date à laquelle les agents concernés ont signé une
convention tripartite. Ces agents ont été détachés au sein de quatre opérateurs distincts.
Depuis, 18 de ces personnels ont fait valoir leur droit de retour.
Un droit de retour et une prime de départ très incitatifs
Les salariés détachés disposent d’un droit de retour de trois ans et d’une garantie de
réintégration en cas de licenciement économique de 24 ans (au lieu des 14 ans prévus dans
l’accord national).
Une prime de détachement a par ailleurs été prévue dans le cadre d’un accord propre
aux salariés détachés dans les entreprises de manutention. Elle a été versée en deux fois : un
versement initial de 12 000€ en mai 2011 au moment du détachement et un deuxième de
6000 € en mai 2014 au bout de trois ans. À hauteur de 18 000 €, il s’agit de la prime de
détachement la plus élevée versée par un port. Sur les 208 agents détachés, sept ont fait valoir
leur droit de retour dans un premier temps puis 11 les ont rejoints juste avant mai 2014. Pour
ces personnels, dont le droit de retour a été effectif avant les trois ans, aucun remboursement
partiel n’a été
effectué.
L’accord d’entreprise ne mentionnait
aucune clause de
remboursement même partiel en cas de retour précoce. Il aurait été souhaitable que ce soit
prévu afin d’éviter tout effet d’aubaine.
46
Dans son premier bilan de la réforme rédigé pendant le contrôle de la Cour.
86
Le choix d’une filiale de maintenance
Le choix de la constitution
d’une filiale de maintenance est mentionné dans
les procès-verbaux du conseil de surveillance et dans les accords de 2009 signés avec les
entreprises de manutention (article 4). Elle n’a pas été créée. Le port a précisé qu’un
partenaire avait été approché mais que les discussions ont été abandonnées. Un département
de maintenance des outillages (DMO) a été créé au sein du GPMH. Il a été opérationnel en
mai 2011 et chargé de réaliser la maintenance selon des contrats de prestations signés avec les
différents opérateurs. À l’automne 2011, ces derniers ont fait part de leur intention
d’internaliser l’« assistance à l’exploitation- dépannage » en 24/24. De nouvelles discussions
ont abouti à l’accord de méthode de juillet 2012 (nouvelle organisation de la maintenance,
mise en oeuvre le 27 mai 2013, avec mise à disposition des personnels volontaires et
intégration des autres personnels au sein du nouveau « service des équipements portuaires »).
Des accords signés en 2009, jamais mis à jour
Un accord a été signé avec chaque entreprise de manutention en 2009. Il comprend des
mentions de choix de filiale de maintenance par le port et de date de détachement
(1
er
janvier 2010) non remises à jour. Aucun autre accord sur les modalités d’application de la
réforme n’a été signé après 2009 avec les opérateurs. Ont été signées avec les opérateurs, de
nombreuses prolongations de contrats pré-existants (tous les 2-3 mois environ) pour la
conduite et la maintenance des outillages par le personnel GPMH, ainsi que pour la poursuite
de la mise à disposition des conducteurs auprès de deux opérateurs.
Des accords avantageux pour les entreprises de manutention
Les protocoles signés entre les opérateurs de terminaux et le GPMH en juin 2009
prévoient que les opérateurs de terminaux doivent accueillir l’ensemble des conducteurs de
portiques du GPMH en fonction des besoins en personnel exprimés sur les bases de 2007,
année de référence, et sur la base du solde de conducteurs de portiques de quai au prorata de
l’activité de chaque opérateur. En contrepartie, le GPMH s’est engagé à prendre à sa charge
pour chaque conducteur de portiques de quai du GPMH détaché, pendant trois ou cinq ans à
compter de la date de détachement, la différence entre le taux d’inemploi constaté et le taux
d’inemploi de 4 % généralement admis dans les sociétés d’accueil des opérateurs de
terminaux. Ce dispositif avait pour objectif de faciliter les détachements dans les entreprises
de manutention. Les conditions ont été précisées dans un protocole signé avec chacune des
quatre entreprises en septembre 2011. La durée prévue y est de trois ans (soit jusqu’au
3 mai 2014), sauf pour une entreprise. Pour cette dernière, l’échéance est exceptionnellement
prolongée jusqu’au 31 décembre 2015 et pourra, de plus, être prolongée de la durée des
travaux s’il y a réalisation du quai de liaison. Un nouveau protocole a été signé avec une autre
des quatre entreprises en juillet 2014 pour tenir compte des difficultés économiques de
l’entreprise du fait d’un trafic moindre que prévu et de gains de productivité. L’entreprise
s’engage à mettre en place un dispositif d’activité partielle et de prendre à sa charge la part
financière de l’employeur alors que le port renouvelle sa garantie de rémunération alors que
celle-ci s’était achevée le 3 mai 2014. Ce dispositif est valable pour les années 2014 et 2015 et
selon un plafond annuel de 120 000 heures d’activité partielle.
Ce dispositif a permis le transfert des personnels mais a présenté un inconvénient
majeur : l’absence de visibilité et de contrôle possible par le port. Celui-ci ne disposait en
effet d’aucun droit de regard ou même d’un retour (tableau de suivi ou autre) permettant de
contrôler la réalité du taux d’inemploi qui concernait ses agents détachés. De plus, le port ne
pouvait pas connaître les conditions économiques à venir et s’engageait à verser des sommes
dont les montants n’étaient pas connus et pouvaient être élevés. Les difficultés de chiffrage de
87
cette garantie d’inemploi n’ont d’ailleurs pas permis de provisionner cet inemploi dans les
comptes 2009 et 2010. Dans les comptes 2011, une provision élevée de 9 M€ a été inscrite,
fondée sur le montant constaté sur les huit premiers mois d’exercice du dispositif.
Il conviendrait de limiter ces adaptations, prolongations d’accords (coûteuses pour le
port) à chaque fois qu’une entreprise fait part d’un contexte économique difficile.
Les mesures d’accompagnement
Le nombre de transferts a été facilité du fait des avantages inclus dans les accords avec
les entreprises de manutention et de l’articulation des dispositifs de cessation anticipée
d’activité « amiante »
et CFC permis par l’accord national et mis en oeuvre par le port.
c.
L’application de la CCNU au travers des accords locaux
La CCNU a été déclinée par un accord local établi dans le cadre de l’accord cadre
interbranches du 30 octobre 2008, et signé le 7 avril 2011. Un premier avenant, signé le
11 avril 2011, concerne le CFC (participation du GPMH à 40 % au rachat de trimestres). Un
deuxième avenant a été signé le 18 décembre 2013, pour permettre la mise à disposition chez
les
opérateurs
de
salariés
volontaires
du
GPMH
(DMO)
sous
les
auspices
de
la loi n° 2011-893 du 28 juillet 2011 dite « loi Cherpion » (convention de mise à disposition
entre GPMH et chacune des entreprises d’accueil et avenant individuel au contrat de travail).
Les grilles de classification et leurs révisions
À la suite de la mise en oeuvre de la CCNU en mai 2011, le GPMH a effectué une
« pesée » des emplois, selon la méthode Hay. Celle-ci vient en complément des critères
figurant dans la CCNU pour élaborer la classification des emplois. Un premier travail a été
fait par la DRH courant du dernier trimestre 2011 pour aboutir dans le courant du premier
semestre 2012 à des amendements. La classification a été validée en décembre 2012. Début
2013, la classification a cependant été mise en attente afin de prendre en compte les
changements d'emploi que la nouvelle organisation pouvait entrainer. Une dernière version de
la classification a été validée en mai 2013 pour être transmise aux salariés en juin avec effet
rétroactif à mai 2012. Des aménagements ont eu lieu, notamment la création de groupes
fermés pour les salariés ayant le statut cadre et dont l'emploi n'était pas classé dans ce niveau
et la création d’une grille locale pour les non cadres. Enfin un réexamen complet de la
classification a été réalisé entre juillet et décembre 2013 avec la hiérarchie et les organisations
syndicales. Selon le port, 107 emplois ont été concernés par cette nouvelle « pesée »
(soit 29 %) et deux tiers de ces emplois ont été réévalués.
Ces adaptations se révèlent complexes. Elles ont également un coût et une incidence
sur le non-respect du cadrage RMPP.
Le plafond de 10% pour les cadres
Soixante-et-onze cadres ont été concernés par l’application de ce plafond, 66 au titre
du classement de mai 2012 et 5 au titre du classement initial. L’économie calculée par le port
est de 36 829 € par mois.
d.
Un suivi non individualisé préjudiciable au pilotage de la réforme
Le GPMH a dressé, pendant le contrôle de la Cour, un premier bilan de la réforme
portuaire pour le port du Havre. Celui-ci comprend un volet ressources humaines qui présente
la variation entre 2010 et 2013 des effectifs concernés par la réforme et par métier. Il ne
s’appuie pas sur un suivi individualisé des personnels concernés par la réforme mais sur un
état des lieux des masses salariales présentes avant et après la réforme dans les différentes
structures et métiers.
88
Cette analyse présente un biais puisqu’elle repose sur des périmètres de structures qui
ont évolué (l’outillage ayant évolué entre 2010 et 2013), ce qui a nécessité de la part du port,
pour rester à périmètre comparable, de retrancher des effectifs de l’actuel service des
équipements portuaires (EQP) qui réalise la maintenance des outillages mais également
d’autres missions (passerelles Transmanche et Ferry, ponts et écluses etc.).
Le port estime le coût de l’accompagnement social de la réforme à 51 M€ à la fin de
l’année 2013. Celui-ci prend en compte
la mise en place de la CCNU estimée à 21 M€. Au sein de cette mise en place,
la revalorisation des salaires à la suite de la reclassification des salariés
(grilles nationales et locales) est estimée à un saut de 3,3 M€ au moment de
l’application des grilles en 2014 ;
le montant des salaires des personnels en congé de fin de carrière estimé à un
montant cumulé de 30 M€ à la fin de l’année 2013.
Le suivi par masse d’effectifs de la part du port n’a permis aucune vérification de ces
chiffres.
Une analyse à partir du suivi individualisé des agents concernés aurait par ailleurs été
plus pertinente et plus précise, à la fois pour le pilotage en cours de mise en place de la
réforme (notamment le suivi des sureffectifs réels) mais aussi pour le suivi du coût des
dispositifs mis en oeuvre. L’accompagnement social n’est en effet pris en compte que
partiellement dans l’analyse menée. Un suivi individualisé aurait permis de prendre en
compte, dans le bilan du coût, certains éléments facilitateurs de la mise en oeuvre de la
réforme (et donc indirectement liés dans l’évolution des effectifs). Si le port semble avoir pris
en compte les départs CFC, il n’a pas comptabilisé le coût des licenciements et ruptures
transactionnelles qui ont pourtant connu un pic en 2013 ou encore le coût des transferts vers
les entreprises de manutention (primes de départ) et même des congés payés exceptionnels
(sur décision du directeur – cf. partie « dépenses de personnel »)
.
Le port indique avoir atteint l’objectif de dimensionnement cible retenu en 2009. Ceci
n’est pas tout à fait vrai si l’on en croit le volet « financier » du bilan fourni selon lequel des
postes en sureffectifs subsistent pour plusieurs années : « 15 ETP demeurent et sont donc
affectés à des postes de façon transitoire avant de trouver des solutions de reclassement. Par
hypothèse, la résorption de ce sureffectif transitoire est fixé à 2 à 3 ETP par an jusqu’en
2021. »
3.
Des procédures existantes mais à formaliser : paye et contrôle de gestion
a.
La paye
Un système de paye complexe mais un processus de simplification engagé
Le système de paye est constitué de trois niveaux (paies 1, 2 et 3) en fonction des
catégories de personnels, chacune intervenant à un moment du mois différent. Le système en
place entre 2008 et 2014 est donc complexe, consommateur de temps (les personnels du
service paye de la RH comme ceux de l’agence comptable sont en permanence sollicités par
une des étapes de la paye) et peu propice à dégager du temps de contrôle par échantillonnage
du processus de suivi des primes et temps de travail, réels variables qui devraient être
contrôlées.
89
Un processus de simplification de la paie a été mis en oeuvre de façon à aboutir à un
système de paie unique. Le processus a été entamé en septembre 2014 par la suppression de la
paie 3. En décembre 2014, la paie 2 a été supprimée. À compter du mois de janvier 2015, une
seule paie devait subsister, mise en oeuvre confirmée lors de l’entretien de fin de contrôle.
Désormais, un seul système de paye existe. Cet effort d’homogénéisation simplifie le système
et devrait faciliter le contrôle de la paye. Il serait souhaitable que le temps ainsi épargné soit
mis à profit pour des contrôles de paye plus approfondis, notamment en ce qui concerne les
éléments de rémunération variable et le système des pointeaux.
Un contrôle existant mais à formaliser, fiabiliser et renforcer
Un contrôle de cohérence est effectué par le service paye de RDT. Il s’agit
essentiellement de comparer, pour un agent donné, la paye du mois n avec celle du mois n-1,
de façon à détecter tout élément anormal et d’interroger le chef de service à ce sujet.
Une procédure paie existe et est mise en pratique mais n’est pas écrite. Elle repose sur
la tenue d’un cahier de paie dont le service a fourni un exemple pour le mois de février 2013
et la paie 1. Ce cahier est un fichier Excel qui comprend la dénomination de l’agent
(matricule, nom, prénom, service) puis pour chacun des agents le libellé de la modification
effectuée dans la paye, la rubrique de paye concernée, la date de cette modification et la
personne du service paye qui a effectué cette modification. Les agents concernés sont ceux
dont la paye a été modifiée pour une raison précise (changement de coefficient, régularisation
de paye, remboursement de frais de déplacement, primes individuelles attribuées etc.)
reposant sur une décision associée signée. La tenue d’un tel cahier révèle une volonté
d’assurer une certaine traçabilité qui est à souligner. Sa tenue est cependant manuelle et donc
source d’erreurs. Un outil unique global serait plus approprié.
Un certain nombre de contrôles sont ensuite réalisés sur chacune des payes, répartis
entre les personnes de l’équipe (un exemple de la liste de ces contrôles et de leur répartition a
été fourni pour le mois de février 2013 également). La liste est importante et comprend soit
des requêtes (exemple : témoin d’invalidation) soit des contrôle individuels (accident, garantie
jeunes cadres, port d’arme dans le mois, indemnité de précarité, médaille du travail,
références bancaires non renseignée, cotisations etc.). Une formalisation plus complète de
l’ensemble de cette procédure serait de nature à faciliter le fonctionnement de la paye en cas
d’absence non prévue de l’une ou plusieurs des personnes du service.
La Cour note avec intérêt que le GPMH indique que les contrôles de paie vont être
améliorés, notamment grâce à une évolution du SIRH devant conduire à l’automatisation de
l’analyse des rubriques de paie.
b.
Les tableaux de bord RH
Un contrôle de gestion est réalisé par le service RDT. Des tableaux détaillés après
chaque paye sont consultés concernant certaines variables : heures supplémentaires, absences,
etc. Un exemple de ce tableau a été fourni pour les heures supplémentaires pour l’année 2013.
Un exemple du tableau de bord suivi a également été fourni pour août 2014.
Ce suivi est à souligner mais il ne semble pas avoir de conséquences (cf. partie
« activité des agents du port »). Le port a fait état de mesures en découlant mais celles-ci
restent ponctuelles : alertes envoyées par courriel par le responsable du service RDT,
questions posées aux chefs de services. Aucun contrôle des bordereaux validés par les
services au niveau de l’exploitation n’a été effectué ni directive ou note de service rappelant
aux pointeaux, chefs de service et autres personnels le bon usage des heures supplémentaires
et plages variables fournie.
90
Le contrôle de gestion dans ce domaine RH devrait être automatisé et renforcé aux
différents niveaux hiérarchiques.
Mettre en place des procédures de suivi des ressources
Recommandation n°8 :
humaines et formaliser les pratiques existantes de contrôle de la paye.
C.
L
ES DÉPENSES DE PERSONNEL
1.
L’évolution générale des dépenses de personnel
Les dépenses de personnel ont diminué de près de 21 % entre 2008 et 2013,
conformément à la diminution des effectifs au cours de la même période (- 21 %). Au premier
abord, les charges pour rémunération semblent contenues mais la diminution est réduite
(-3,3 % à comparer avec la diminution d’effectifs). Cette relative stabilité là où une plus forte
diminution aurait pu être attendue s’explique par la plus forte proportion de cadres, les
promotions internes mais surtout par l’application de la CCNU et du cumul de primes qui en a
résulté ainsi que par des accords locaux avantageux. Les charges sociales ont, elles, augmenté
de 11 % malgré la baisse d’effectifs tandis que les autres charges ont diminué de 92,2 %.
2.
Les principaux facteurs d’évolution des dépenses de personnel
a.
L’évolution des salaires et traitements de base
Le montant total des salaires de base a diminué de 1 %. Le salaire de base par agent a,
lui, augmenté de 25 %. Ceci s’explique par un changement important de la physionomie des
agents du port : de nombreux départs d’agents ont eu lieu dans certaines catégories et
l’encadrement a été renforcé.
Le GPMH a versé à ses personnels un complément de rémunération local
correspondant à une revalorisation du SMIC national de 8,57 %. Le versement de cette
revalorisation est sans fondement et rentrait dans la catégorie des usages. Il a été décidé, dans
le relevé de conclusions de la réunion du 6 mai 2013 entre le GPMH et la CGT, de mettre fin
à la pratique de ce SMIC « local » et d’appliquer en échange une revalorisation de la grille
locale.
b.
Les dépenses pour primes et indemnités
Les dépenses afférentes aux primes et indemnités ont diminué de 16 %. Le montant de
ces dépenses par agent a augmenté de 6 %.
Le système indemnitaire se révèle assez complexe en raison du nombre
d’indemnités/primes et du champ de leurs fondements juridiques. Il a en effet été revu dans le
cadre de l’adhésion à la convention collective unifiée « Ports & Manutention » (CCNU)
47
sans pour autant refondre les anciennes dispositions existantes du fait d’accords antérieurs
(article 14 « Avantages acquis »). Il en résulte un empilement des textes difficile à clarifier et
propice à la multiplication des primes et indemnités.
Le port dispose d’un tableau recensant les fondements juridiques des primes et
indemnités mais semble cependant avoir rencontré des difficultés à recenser l’ensemble des
fondements juridiques des différentes primes et indemnités. Il parait nécessaire de renforcer
ce travail de manière à disposer de tous les accords et fondements juridiques et ainsi
47
signée au niveau national au printemps 2011 et ayant fait l’objet d’un premier protocole local le 7 avril 2011.
91
consolider juridiquement le dispositif, notamment l’ensemble des primes et indemnités
relevant des cases « usage » ou « article 14 de la CCNU », qui semblent être cochées par
défaut (bourses étudiant ou étudiants ADOS, suppléments de rémunération de juin, novembre,
indemnités nuit, dimanche et jours fériés).
Une prime a été décidée par le directeur. Une indemnité forfaitaire annuelle de 3 000 €
a ainsi été versée aux membres du directoire à partir de 2011 sur décision du directeur.
L’article R. 102-20 du code des ports maritimes est cependant ainsi libellé (« Le président du
directoire (...) fixe la rémunération du personnel sous réserve de l'observation des règles de
tutelle »)
qu’il ne permet pas de créer des primes supplémentaires à celles prévues dans le
cadre juridique existant
.
Ce versement a donc été effectué sans fondement juridique.
Enfin, un cas d’indemnité non recensée a été décelé. Des « congés exceptionnels » ont
été payés, sans fondement juridique, à 29 agents inscrits dans un dispositif de cessation
anticipée. Ils ont fait l’objet d’une lettre remise en main propre. Il ressort de l’exemple de
lettre fourni par le port pour un des agents et du fichier Excel énumérant les agents concernés
que seule une partie du congé exceptionnel est couverte par les droits de congés et RTT
acquis ou à acquérir, le reste des 109 jours (cas le plus représenté – 29 personnes) étant cédé
en échange d’un départ anticipé au titre de l’un des dispositifs d’accompagnement de la
réforme (CFC, amiante).
c.
Les indemnités de licenciement et pour rupture conventionnelle en augmentation
Le montant total de ces dépenses sur la période est de 1,5 M€ dont 45 %
correspondent à des transactions, 18 % à des licenciements pour inaptitude et 37 % à des
licenciements pour autres raisons. La période est marquée par une forte diminution de la
proportion des licenciements pour inaptitude (47 % en 2008 et 0 % en 2013), une
augmentation des autres licenciements (47 % des dépenses en 2010, 98 % en 2011 et 90 % en
2012 contre 34 % en 2008 et 11 % en 2013) et un pic de transactions en 2013 (89 % des
dépenses contre 0 de 2009 à 2012 et 19 % en 2008).
d.
Les indemnités non soumises dont celles concernées par le redressement URSSAF
Le montant versé au titre de ces indemnités a diminué fortement en 2011 et plus
globalement sur la période (-37 %).
Deux contrôles de l’URSSAF ont eu lieu en 2009 et 2012. Le contrôle de 2009 avait
fait le constat d’une absence de justificatifs détaillés et demandé au port, pour l’avenir, de
fournir les justificatifs de remboursement
48
. À défaut l’ensemble des indemnités seraient
réintégrées dans l’assiette des cotisations. En 2012 pourtant, l’URSSAF fait le même constat
et demande en conséquence la régularisation, pour les cotisations recouvrées d’un montant de
1 687 640 € (689 996 € pour 2009, 643 290 € pour 2010, 354 054 € pour 2011).
Le port a commencé à régulariser la situation tardivement. Concernant les indemnités
kilométriques, un accord de régularisation des indemnités kilométriques a été signé le
24 janvier 2011, soit plus d’un an après la lettre du premier contrôle (novembre 2009). À la
suite du deuxième contrôle de l’URSSAF, le port a signé un accord de régularisation en
novembre 2013 pour les autres frais professionnels. Celui-ci a pris effet le 1
er
février 2014.
48
Lorsque les indemnités kilométriques sont supérieures à celle du barème fiscal, le dépassement doit être
réintégré dans l’assiette de cotisation fiscale en application de l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, à
moins que l’employeur ne produise les justificatifs démontrant une utilisation de l’allocation conforme à son
objet.
92
Le passage en brut (haut de bulletin) a été effectué automatiquement sous HR Access après
majoration de 23 % pour toutes les sommes sans justificatifs fournis par le salarié.
Celles-ci deviennent soumises à charges sociales et imposables. Le coût de l’accord a été
estimé par le port à 285 000 € pour 2014. Toutes les régularisations ne sont pas faites dans cet
accord. Il prévoit des
« étapes suivantes »
mais celles-ci ne sont pas engagées. Il conviendrait
de mener rapidement les étapes ultérieures permettant la régularisation complète. Enfin,
l’année 2012 n’ayant pas été contrôlée par l’URSSAF et les évolutions en la matière ayant été
lentes, un nouveau redressement est possible au titre de 2012. Le port estime ce montant
à 630 000 €.
e.
L’évolution de certaines dépenses pour primes
La prime de gratification de fin d’année correspond à un 13
ème
mois tant par la période
de versement (fin d’année) que par le montant. Cette dépense est stable en montant mais
augmente par agent (27 %) (en rapport avec l’augmentation du montant des salaires par agent
au port de 25 %). Le montant des dépenses pour primes de gratification des cadres diminue de
25 % et de 6 % par agent.
Au cours de la période examinée, les dépenses pour heures supplémentaires ont
augmenté. Elles sont passées de 1 M€ en 2008 à 1,32 M€ en 2013 (+30 %) alors que les
effectifs diminuaient de 21 %. Le ratio par agent a augmenté de 65 %.
Tableau n° 10 :
Dépenses relatives aux heures supplémentaires du GPMH (2008-2013)
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Évolution
Agents CCNU
945 707
1 110
328
1 392
816
1 279
764
1 091
416
1 219
931
29 %
Marins
39 497
42 775
50 063
53 081
50 336
56 318
43 %
Officiers de ports
24 494
28 962
17 063
7 560
19 652
40 619
66 %
Total
1 009
698
1 182
065
1 459
942
1 340
405
1 161
404
1 316
868
30 %
Effectif moyen
(ETPT)
1512
1435
1392
1240
1175
1196
-21 %
Ratio montant /
ETPT
668
824
1 049
1 081
989
1 101
65 %
Source: Cour des comptes (d'après éléments salariaux GPMH)
Tableau n° 11 :
Part des heures supplémentaires dans les dépenses de primes fluctuantes
(2008-2013)
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Évolution
HS
1 009
698
1 182
065
1 459
942
1 340
405
1 161
404
1 316
868
30 %
Primes fluctuantes
7 102
913
6 982
300
7 320
247
4 540
403
4 538
061
6 159
240
-13 %
Part
14%
17%
20%
30%
26%
21%
Source: Cour des comptes (d'après éléments salariaux GPMH)
93
f.
La rémunération du directeur
Les critères définis dans les lettres du directeur du budget fixant la rémunération des
dirigeants d’établissements mentionnent, au titre des années 2011 et 2012 semblent pour
l’essentiel respectés.
Les versements des parts variables aux directeurs successifs ont reposé sur des critères
quantitatifs (2009) puis quantitatifs et qualitatifs (2010, 2011 et 2012) suivis dans un tableau
par la tutelle. Les deux lettres de mission transmises en 2009 puis en 2014 ne contenaient pas
ces indicateurs. Aucun versement n’a été effectué au titre de l’année 2009.
La rémunération versée au directeur général de 2008 à 2010 est par ailleurs complexe.
Il ressort de l’analyse des fichiers de paie, bulletins de salaire et lettre de notification les trois
constats suivants.
Premièrement, aucun bulletin de salaire n’a été délivré pour les mois d’octobre,
novembre et décembre 2008. Les versements au titre de cette période ont été réalisés
tardivement en mai et décembre 2010 et sont inscrits sur les bulletins de paye mai et
décembre 2010.
Deuxièmement, des acomptes ont été versés (56 325 €) hors bulletins de salaire de
janvier à décembre 2009 dans l’attente d’une décision concernant sa situation et sa
rémunération. Ces versements ont été autorisés par le contrôleur général financier par courrier
du 24 décembre 2008. Dans la mesure où des acomptes ont été versés, il est toutefois curieux
de ne pas l’avoir fait dans le cadre d’un bulletin de salaire pour assurer une certaine
traçabilité.
Troisièmement, le versement de la somme de 12 000€ (complément personnel indiqué
dans la notification envoyée par le ministère) n’apparaît pas dans le fichier de paie. Il
n’apparaît pas non plus explicitement dans les bulletins de paie fournis. Le port indique
l’avoir pris en compte et détaille à cet effet les calculs effectués mais il n’a pas été possible, à
partir de ces indications d’individualiser cette somme dans un bulletin (alors que la même
somme est explicitement intitulée « complément rémunération » dans le bulletin de paye de
son successeur quelques années plus tard).
Au-delà des montants mentionnés et du cas particulier de la paye du directeur, les
pratiques mises en place par le GPMH en matière de paye et ainsi décelées (versements hors
bulletins de salaire, complexité des régularisations et rappels et difficulté à identifier certains
versements sans refaire des calculs) font craindre l’existence d’erreurs ou les difficultés de
traçabilité plus généralisées à l’ensemble des agents du GPMH. Le port devrait proscrire la
pratique des versements hors bulletins de salaires et améliorer la traçabilité des montants
régularisés.
g.
Des dépenses maîtrisées en matière de réceptions, déplacements ou missions
De nombreux textes de référence existent. Certaines dispositions de ces textes se
substituent à d’autres plus anciennes. Un guide du voyageur de novembre 2011 à usage de
l’ensemble du personnel reprend par ailleurs les informations essentielles nécessaires.
Lorsqu’il s’agit d’un ordre de mission pour un directeur ou un directeur adjoint et en
l’absence de supérieur hiérarchique, il serait nécessaire de veiller à l’existence de principe
d’une contre-signature.
94
3.
L’évolution de la rémunération moyenne des personnes en place (RMPP)
L’augmentation de la RMPP du port dépasse systématiquement le cadrage fixé par les
tutelles et la commission interministérielle d'audit salarial du secteur public (CIASSP). Il
s’agit d’une évolution structurellement liée à l’application de la CCNU et aux mesures
automatiques qu’elle implique. Une certaine marge de manoeuvre pourrait cependant découler
de la remise à jour des fondements juridiques de certaines primes et indemnités.
Au vu du panorama des données RMPP des GPM consolidées de 2008 à 2012, le
GPMH est en effet le GPM pour lequel l’évolution de la RMPP est la plus importante.
4.
Les logements
Le précédent rapport de la Cour critiquait la gestion des logements par le port et faisait
la recommandation suivante : « améliorer la gestion du parc de logements et régulariser en
priorité le cas de la maison du service des voies navigables. »
À l’exception de la vente de l’appartement de Sainte-Adresse (en 2012 pour
505 000 €), la gestion du parc a peu évolué entre 2008 et 2014, malgré une note adressée au
président du directoire en 2012 par ses services, qui dressait un état des lieux et faisait des
propositions de cessions.
Un studio de 32 m
2
a, été régulièrement mis à disposition de membres de l’équipe de
direction ou de cadres du port, notamment dans l’attente de leur installation définitive dans
leur propre logement et il s’avère, selon le port, nécessaire de le conserver pour disposer de
cette souplesse. Les deux appartements restants (F3 et F4) sont toujours occupés par les
locataires en place depuis 1975 et 1979, dans l’attente de leur vente une fois libérés. Enfin, en
2014, six maisons sont occupées à titre précaire sans lien de service. Les règles de tacite
reconduction de l’autorisation annuelle n’ont pas évolué. Elles sont occupées en 2014 par
trois agents retraités, la veuve d’un agent, un capitaine et un agent SSP. Les loyers de ces
maisons ont été pour partie réévalués à la suite d’une estimation de France Domaine de
janvier 2009 (moyennant l’application d’un abattement de précarité de 15 % par le port) mais
restent bien en-deçà des charges correspondantes pour le port. La situation de la maison des
Voies Navigables de France n’a pas été régularisée : elle est toujours occupée sur autorisation
et à titre gratuit par un agent retraité, alors qu’aucun passage de bac ne se fait plus. Selon le
port, elle devrait cependant être démolie, car en face de Lubrizol (PPRT) et dans un secteur
dit « des Herbages » promis à un aménagement
à long terme (mesures compensatoires et
implantations).
La note, adressée au président du directoire le 18 juillet 2012 par ses services, dresse
l’état des lieux du parc de logement, estime à 45 000 € la perte subie par le port de 2000 à
2011 et précise que les loyers (199 à 395 € selon les cas) sont inférieurs au montant des
charges à couvrir pour une maison (370 €/mois). Enfin, elle propose la cession de deux
maisons à Saint-Jouin-Bruneval découlant de l’automatisation déjà réalisée progressivement
(entre 1989 et 1994) des ponts et écluses, préconise de demander une estimation actualisée de
l’ensemble du parc des logements occupés à titre précaire sans lien avec l’emploi (valeur
locative et valeur de cession éventuellement) et de revoir les loyers à la hausse, avec un
préavis de 16 mois. Elle pose également la question du mode d’attribution en interne des
logements libres. Aucune réponse à cette note n’a été fournie par le port mais la situation a
évolué entretemps. En effet, selon le décret n° 2012-752 du 9 mai 2012 portant réforme du
régime des concessions de logement, la notion d’utilité de service est supprimée et les
concessions en cours maintenues jusqu’à publication des arrêtés précisant la liste de fonctions
concernées et au plus tard le 1
er
septembre 2013, date reportée au 1
er
septembre 2015.
95
Un échange de courriel du 25 janvier 2013 a été effectué avec le ministère afin de lister les
fonctions et logements concernés par le décret mais aucun autre élément nouveau dans la
gestion du parc n’a été produit alors que l’échéance se rapproche.
La Cour réitère ses recommandations relatives à l’amélioration de la gestion du parc
de logement du port. Celles-ci doivent être appliquées dans le respect des conditions
découlant du décret de mai 2012. Il conviendrait que le port et la tutelle s’y préparent
rapidement.
II.
ACHATS ET MARCHÉS
Le GPMH a passé en moyenne 149 marchés par an pendant la période 2008-2013
(cf. annexe 9), qui ont représenté un montant annuel moyen de 57,6 M€.
Tableau n° 12 :
Nombre et montants des marchés passés par le GPMH (2008-2013)
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Total
Nombre
165
147
137
175
159
113
896
Montant
(en M€)
119,1
32,1
44,5
89,9
42,2
17,5
345,3
Source : Cour des comptes d’après des données du GPMH
A.
L
E CADRE RÉGLEMENTAIRE
Le GPMH, établissement public de l’État et donc à ce titre pouvoir adjudicateur, est
également entité adjudicatrice en sa qualité d'opérateur de réseaux. La commission
consultative des marchés du GPMH du 23 janvier 2007 a défini une liste indicative de 30
prestations de fournitures, travaux et services directement liés aux activités portuaires, pour
lesquelles le port peut passer des marchés en tant qu’entité adjudicatrice. Le GPMH fait un
usage important de cette possibilité. Les marchés qu’il a passés en tant qu’entité adjudicatrice
représentent 49 % des marchés passés sur la période (entre 32 % en 2012 et 59 % en 2011).
Surtout, les marchés passés en tant qu’entité adjudicatrice correspondent à 69 % des montants
HT des marchés sur la période (76 % pour les marchés de travaux).
Par ailleurs, un règlement adopté par