Rapport d’observations définitives –
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
RAPPORT D’
OBSERVATIONS DEFINITIVES
SUR LA COMMUNE DE L’ENTRE
-DEUX
Exercices 2008 et suivants
_______________
CONFIDENTIEL
RESUME
1. La fiabilité des comptes
Le contrôle sur la fiabilité des comptes a relevé plusieurs dysfonctionnements qui impactent
la présentation des résultats et des comptes de la commune : le non-respect des règles de
comptabilisation de certaines immobilisations, un suivi et une information sur le patrimoine
communal qui doivent être améliorés, des comptes de tiers à régulariser, un rattachement
des intérêts courus non échus insuffisant, le non-
respect des règles d’amortissement des
subven
tions d’investissement et des fonds transférables affectés à l’équipement et une
comptabilisation imprécise des mises à disposition à la CASUD suite au transfert des
compétences sur l’eau et l’assainissement.
2. La situation financière
La situation financière de la commune est marquée par une évolution à la hausse des
charges de gestion (+ 2,8 % sur la période 2009-2014 en variation annuelle moyenne) qui
augmentent plus rapidement que les produits (+ 1,9 %). Les charges de personnel sont
prépondérantes dans l’ensemble des charges courantes (53,7
% en moyenne sur la période)
de la commune et expliquent cette augmentation des charges de gestion. Les produits de la
commune proviennent majoritairement des ressources fiscales liées à l’octroi d
e mer (4
M€
en 2014), les impôts locaux demeurant stables sur la période et situés à des niveaux de taux
parmi les plus bas des communes de la même strate à La Réunion.
Du fait de l’augmentation plus rapide des charges par rapport aux produits, la commune
de
l’Entre
-
Deux ne peut dégager un niveau d’excédent brut de fonctionnement permettant
d’augmenter la
capacité d’autofinancement.
À deux reprises, en 2010 et 2014, la capacité
d’autofinancement s’est avérée insuffisante pour couvrir le remboursement de l’
annuité en
capital de la dette. L’endettement
de la commune (8,9 M€ en 2014)
est en forte progression
sur la période (+ 65 %) ; il est nettement supérieur à la moyenne nationale. Il est lié à la
politique d’investissement de la commune qui doit limiter le recours à l’emprunt pour les
prochaines d’années, les marges d’initiative devant
être recherchées davantage au niveau
de la baisse des dépenses de fonctionnement et notamment des charges de personnel.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
2
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
3. La gestion du personnel
Si la commune a stabilisé ses effectifs permanents (92 agents en 2014), en revanche, elle a
recours de manière croissante sur la période aux emplois aidés et aux agents recrutés pour
faire face à un besoin ponctuel (remplacement, activité saisonnière, besoin occasionnel).
Sur les 39 recrutements opérés sous forme de contrat à durée indéterminée (CDI) au cours
de la période, aucun contrat ne répond aux conditions prévues par la loi du 26 juillet 2005 qui
a servi de fondement à ces recrutements. Deux types d
’irrégularités ont été
constatés :
29
agents ont bénéficié d’un CDI alors qu’ils n’occupaient pas précédemment un emploi
permanent et que la commune a pris en compte les contrats aidés dans le calcul de leur
ancienneté, 10 agents ont bénéficié de CDI alors qu’ils n’entrent pas d
ans les cas prévus par
la loi de 2005.
Ces recrutements violent les principes fondamentaux du statut de la fonction publique
territoriale et lèsent les intérêts des fonctionnaires et des lauréats inscrits sur les listes
d’aptitude. La commune n’a pas recours aux listes d’aptitude alors qu’un nombre élevé de
lauréats de concours organisés par le centre de gestion restent sans affectation.
D’
autres irrégularités ont été constatées dans le recrutement et la gestion des agents non
titulaires occupant un emploi permanent
: le recrutement de contractuels dans l’attente du
recrutement de fonctionnaires alors même que la commune ne met rien en œuvre pour
recruter des titulaires, l’absence d’actualisation des emplois occupés par les agents non
titulaires et l’absence
de clarification de la situation des agents exerçant leurs fonctions au
centre communal d’action sociale (
CCAS).
La commune recrute un nombre croissant d’agents non titulaires en utilisant les dispositifs
prévus par la loi pour couvrir les besoins ponctuels (remplacement, activité saisonnière,
besoin ponctuel). Ces recrutements sont opérés sans définition précise des fonctions
occupées avec parfois un dépassement des durées maximales prévues par la loi, certains
agents étant en fonctions au sein de la comm
une depuis plus d’un an par la combinaison de
ces différents dispositifs.
4. Les relations avec les associations
Les subventions de fonctionnement aux associations ont connu une progression continue
passant de 695 000
€
en 2009 à 831 000
€
en 2013. Chaque année, une quarantaine
d’associations est subventionnée.
L’information relative aux subventions et avantages en nature accordés
(moyens humains et
matériels) aux associations est incomplète au regard des obligations législatives et
réglem
entaires. Les procédures de contrôle de l’utilisation des subventions mises en œuvre
par la commune restent perfectibles et les obligations réglementaires sont inégalement
respectées par les associations dont certaines fournissent des informations parfois
lacunaires.
Les mises à disposition de moyens humains et matériels sont significatives, ne sont que
partiellement formalisées et,
s’agissant des personnels
, ne respectent pas la réglementation.
La commune a développé un partenariat privilégié avec
l’offic
e municipal des animations
globalisées (OMAG) dont elle est membre. Dans le cadre de conventions de mise à
disposition à titre gratuit, l’association bénéficie de l’occupation du centre d’hébergement
Manin. Elle s’est aussi vue confier l’exploitation de l’ilet créole dans le cadre d’un bail
commercia
l. Compte tenu de la baisse de l’activité du centre Manin, du déficit récurrent de
l’ilet créole, du risque juridique pour une activité qui s’exerce sur un marché concurrentiel, du
coût pour les finances de la collectivité qui est membre de l’association e
t dans un souci de
bonne gestion du patrimoine, la commune est invitée à engager une réflexion sur le mode
d’exploitation de ces deux structures.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
3
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
RECOMMANDATIONS ET PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE LA CHAMBRE
1)
Fiabiliser
l’inventaire des immobilisations (
page 13).
2)
Mettre en œuvre une politique active de mise à jour de l’état des locaux
imposables
dans une optique d’équité et d’amélioration du rendement de l’impôt
(page 18).
3) Maîtriser les charges de fonctionnement, en particulier les dépenses de
personnel, afin de restaurer la capacité d’autofinancement
(page 24).
4) Préciser dans les délibérations du conseil municipal les fonctions des emplois
permanents créés (page 28).
5) Distinguer, dans les emplois non permanents sur besoins ponctuels, ceux qui
relèvent réellement du besoin non permanent et ceux qu
i ressortent de l’emploi
permanent (page 43).
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
4
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
SOMMAIRE
1. Procédure
.................................................................................................................................
6
2. Présentation de la commune de l’Entre
-Deux
...........................................................................
6
3. Le suivi des observations précédentes.
....................................................................................
7
3.1.
La rénovation des bases d’imposition et les constructions non déclarées
.........................
7
3.2. Le règlement intérieur
.......................................................................................................
7
3.3.
Le fonctionnement des régies de recettes et d’avances
....................................................
8
3.4.
la régularisation tardive d’une ligne de trésorerie
..............................................................
8
4. La fiabilité des comptes.
...........................................................................................................
8
4.1. Le non-respect des règles de comptabilisation de certaines immobilisations impacte
les résultats annuels de fonctionnement
..................................................................................
9
l’absence de suivi et d’amortissement des immobilisations incorporelles
...................
9
4.1.1.
L’absence de suivi et d’apurement du compte 23 «
Immobilisations en cours »
.........
9
4.1.2.
L’absence d’informations relatives aux opérations réalisées en portage foncier en
4.1.3.
annexe des documents budgétaires
...................................................................................
10
4.2. Le suivi du patrimoine communal et la qualité des informations restent à améliorer
........
10
Une information partielle sur les variations du patrimoine communal
........................
10
4.2.1.
L’état d’inventaire du patrimoine communal n’est pas fiable
......................................
11
4.2.2.
4.3. Des comptes de tiers à régulariser en partenariat avec le comptable
..............................
12
L’insincérité des restes à recouvrer
...........................................................................
12
4.3.1.
Des retenues de garantie sur marchés publics anciennes à régulariser
....................
13
4.3.2.
4.4. Un rattachement des ICNE insuffisant depuis 2013
.........................................................
13
4.5. Le non-
respect des règles d’amortissement des subventions d’investissement et des
fonds transférables affectés à l’équipement
............................................................................
14
4.6. Une comptabilisation imprécise des mises à disposition à la CASUD suite au
transfert des compétences eau et assainissement
..................................................................
14
5. La situation financière de la commune
.....................................................................................
15
5.1.
L’analyse des produits et des charges de gestion.
...........................................................
15
Des charges qui augmentent plus que les produits.
..................................................
15
5.1.1.
Les produits de gestion.
............................................................................................
16
5.1.2.
Les charges de la commune.
....................................................................................
18
5.1.3.
Le résultat de la section de fonctionnement.
.............................................................
19
5.1.4.
5.2. Le financement des investissements.
..............................................................................
20
La capacité d’autofinancement.
.................................................................................
20
5.2.1.
Le financement propre disponible
..............................................................................
21
5.2.2.
L’endettement.
..........................................................................................................
22
5.2.3.
6. La gestion du personnel.
.........................................................................................................
23
6.1. Les effectifs de la commune.
...........................................................................................
23
La stabilité des effectifs permanents.
........................................................................
23
6.1.1.
Un recours important aux contrats aidés.
..................................................................
24
6.1.2.
La hausse du recours aux recrutements pour besoins ponctuels.
.............................
24
6.1.3.
6.2. Les emplois permanents.
.................................................................................................
25
Les caractéristiques des emplois permanents de la commune.
.................................
25
6.2.1.
Les insuffisances dans les informations sur les emplois permanents.
.......................
26
6.2.2.
Les irrégularités dans le recrutement et la gestion des agents non titulaires sur
6.2.3.
emplois permanents.
..........................................................................................................
27
6.3. Les emplois non permanents.
..........................................................................................
37
Les emplois saisonniers.
...........................................................................................
37
6.3.1.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
5
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
Les agents recrutés pour des remplacements.
..........................................................
41
6.3.2.
Les agents recrutés pour des besoins occasionnels.
................................................
42
6.3.3.
Opacité dans le recrutement et nécessaire clarification des procédures
....................
43
6.3.4.
7. Les relations avec les associations
..........................................................................................
44
7.1. Un soutien financier en hausse dont le contrôle est insuffisant
........................................
44
L’attribution des subventions
.....................................................................................
44
7.1.1.
Une information insuffisante donnée par la collectivité
..............................................
45
7.1.2.
Des procédures de
contrôle de l’utilisation des subventions perfectibles
...................
46
7.1.3.
7.2. Des mises à disposition de moyens humains et matériels significatifs
.............................
47
Des mises à disposition de personnel non conformes à la réglementation
................
47
7.2.1.
Les mises à disposition de véhicules, équipements et bâtiments
..............................
48
7.2.2.
7.3.
Un partenariat privilégié avec l’OMAG
.............................................................................
49
Un soutien financier et matériel important
.................................................................
49
7.3.1.
L’exploitation par l’OMAG de deux structures d’hébergement communales
..............
49
7.3.2.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
6
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
1.
La procédure
La chambre régionale des comptes a procédé, dans le cadre de son programme de
travail, au contrôle des comptes et à
l’examen de la gestion de la commune de l’Entre
-Deux.
Ce contrôle a été ouvert par la lettre du président de la chambre du 30 janvier 2014
adressée à M. Bachil Valy, ordonnateur en fonctions.
L’entretien préalable prévu
par
l’article L. 243
-1 du code des juridictions financières
a eu lieu le 22 juin 2015.
La chambre, lors de sa séance du 9 juillet 2015, a arrêté ses observations
provisoires. Celles-ci ont
donné lieu à l’envoi d’un rapport d’observations provisoires à
l’ordonnateur en fonction durant la période de contrôle ainsi qu’au tiers concerné.
Après avoir examiné les réponses écrites, la chambre, lors de la séance du 26
novembre 2015, a arrêté ses observations définitives qui sont développées dans le présent
rapport.
2.
La p
résentation de la commune de l’Entre
-Deux
Située dans les hauts du sud de l’île, la commune de l’Entre
-Deux est délimitée à
l’Est par le Bras de la Plaine et à l’Ouest par le Bras de Cilaos. Elle comprend sept
hameaux
1
. Labellisée «station verte» et «v
illage créole», elle dispose d’un riche héritage
architectural qu’elle a su préserver
avec de nombreuses cases créoles rurales. Première
station verte
2
de vacances d’outre
-mer, la commune est une destination touristique de loisirs
et de vacances disposant de nombreuses structures d’hébergement.
En 2012, la commune compte 6 471 habitants (données INSEE au 1
er
janvier 2015).
L’activité agricole reste importante avec notamment de nombreuses cultures maraichères et
fruitières et une production avicole. Le tissu économique se caractérise par une majorité
d’entreprises de taille réduite et sans s
alarié.
La commune est membre du s
yndicat intercommunal d’
électricité du département
de La Réunion (SIDELEC) et depuis le 1
er
janvier 2010 de la
communauté d’agglomération
du sud (CASUD) ce qui a conduit notamment au transfert des compétences eau et
assainissement.
1
Le Serré, la Pente d’Orange, le Grand Fond, le Bras
-Long, la Ravine des Citrons, Jean Lauret et le Dimitile.
2
Une « station verte » est une destination touristique de loisirs et de vacances, reconnue au niveau national
comme une station organisée, offrant les services et les plaisirs attendus dans l'« univers Nature ».
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
7
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
3.
Le suivi des observations précédentes
La commune de l‘Entre
-
Deux a fait l’objet d’un examen de la chambre pour les
exercices 2001 et suivants donnant lieu à un rappo
rt d’observations définitives le
20 mars 2007. Les anomalies ou dysfonctionnements relevés concernaient la fiabilité des
comptes, la rénovation des bases d’imposition et les constructions non décla
rées, le
règlement intérieur, les moyens mis à disposition des associations et le fonctionnement des
régies.
Les suites données aux observations précédentes relatives à la fiabilité des
comptes et aux relations avec les associations sont développées dans les parties du rapport
correspondant à chacune de ces thématiques. Au titre de ces observations, la chambre
relève que la commune n’a pas suivi les observations relatives à l’inventaire des
immobilisations, que le contrôle sur l’emploi des subventions par les associations
subventionnées reste insuffisant, que la mise à disposition de véhicules aux associations ne
donne pas lieu à une convention et
que la formalisation des autorisations d’utilisation de
bâtiments et locaux communaux par les associations reste partielle.
La rénovation des bases d’imposition et les
constructions non déclarées
3.1.
Dans le rapport précédent, la chambre relevait l’insuffisance du recensement des
bases fiscales locales avec l’existence sur le territoire de constructions non déclarées à
l’administration ou mal évaluées suite à de multiples ag
randissements réalisés sans permis
de construire pénalisant ainsi le rendement de la fiscalité locale.
S’agissant de la convention d’assistance au recensement des bases fiscales de mai
2005, la chambre constatait que les dispositions relatives à l’informa
tion de la commune par
le cabinet conseil n’étaient pas entièrement satisfaites et recommandait une meilleure
lisibilité de la procédure de facturation. Enfin, elle invitait la collectivité à mettre en œuvre
une politique active de recensement de l’habitat
existant et à privilégier en concertation avec
le centre des impôts fonciers la mise à jour des états de situation des locaux imposables.
La commune qui n’est plus liée avec ce cabinet conseil depuis 2007 n’a pas été en
mesure de fournir le bilan de la m
ission d’études ou une évaluation finale des résultats des
actions de recensement. Elle a précisé que des réunions ont eu lieu entre les services de la
mairie, les services fiscaux et le cabinet conseil mais aucun véritable bilan n’a été effectué et
le tra
vail sur le terrain n’a pas pu être réalisé faute de moyens humains. S’il n’y a pas eu
véritablement d’actualisation des bases fiscales locales, la commune précise toutefois que
certaines informations ont pu être prises en compte sans qu’elle soit en mesur
e de fournir
des données financières ou statistiques.
Alors qu’un cabinet d’études a perçu
87 000
€
d
’
honoraires, les bases de fiscalité
directe locales n’ont pas été actualisées à la fin de la mission et depuis 2008 aucune mesure
n’a été mise en œuvre pour améliorer la collecte de l’information.
Le règlement intérieur
3.2.
La chambre avait également relevé
l’absence d’adoption d’un règlement intérieur et
invité la commune à se mettre en conformit
é avec l’article L
. 2121-8 du code général des
collectivités territoriales qui précise que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, le
conseil municipal établit son règlement intérieur dans les six mois de son installation.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
8
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
La commune a fourni un règlement intérieur qui semble dater de 2008 mais sans
toutefois
transmettre la délibération l’approuvant.
Suite aux élections municipales de 2014,
un nouveau règlement intérieur devait être adopté avant le 10 avril 2015
3
. A la date de dépôt
du présent rapport, la commune n’a transmis aucun nouveau règlement intérieur.
Le fonctionnement des régies de recettes et d’avances
3.3.
Dans le rapport précédent, la chambre relevait les insuffisances dans le suivi des
opérations des régisseurs avec notamment l’absence de mise à jour des actes relatifs à la
nomination des régisseurs. D
ans le cadre du présent contrôle, l’ensemble des actes relatifs
aux régisseurs ayant perçu des indemnités depuis 2011 ont été produits par la commune et
le comptable.
S’agissant de la régie relative aux cantines scolaires, la chambre observait que le
régis
seur n’était pas en possession des éléments de liquidation et que les prescriptions
concernant l’affichage des tarifs de façon visible par les usagers n’étaient pas respectées.
Désormais, le régisseur dispose des tarifs qui sont aussi affichés et la commune a acquis un
logiciel afin d’assurer un meilleur suivi de la régie.
la régularisation tardive d’une ligne de trésorerie
3.4.
Dans son rapport de mars 2007, la chambre avait relevé le maintien à tort au
compte 519 d’une avance de trésorerie d’un montant de 76
200
€
contractée en 1989 et qui
aurait été remboursée et invitait la commune à régulariser cette opération en concertation
avec les services de la trésorerie. À la demande du comptable, cette régularisation a été
effectuée en 2012.
En conclusion, la chambre relève que trois observations ont été suivies (actes
relatifs aux régisseurs, régie relative aux cantines scolaires, régularisation d’une ligne de
trésorerie), que les autres
n’ont pas été mises en œuvre (inventaire des immobilisations,
contrôle sur l’em
ploi des subventions par les associations, formalisation des mises à
disposition de véhicules aux associations, rénovation des bases d’imposition), l’ont été
partiellement (formalisation des mises à disposition de bâtiments et de locaux) ou devrait
l’être
(règlement intérieur).
4.
La fiabilité des comptes
L’exigence de fiabilité et de sincérité des comptes publics est d’ordre constitutionnel
depuis que la loi n° 2008-724 du 23 juillet 2008 a inséré un article 47-2 à la Constitution qui
dispose que « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils
donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation
financière». Le
s principes constitutionnels de l’image fidèle et de sincérité de la comptabi
lité
publique locale ont été réaffirmés dans le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à
la gestion budgétaire et comptable publique.
3
Les élections municipales de mars 2014 ont été annulées par jugement de juin 2014 du tribunal administratif de
Saint-Denis
; annulation confirmée par ordonnance du Conseil d’État d’août 2014
; suites aux nouvelles élections
municipales d’octobre 2014, le nouveau conseil municipal
a été installé le 10 octobre 2014
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
9
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
Les comptes ont été examinés au regard des principes généraux d’indépendance
des exercices, de prudence, de fid
élité et de sincérité de l’image donnée par l’information
financière produite afin de s’assurer que le résultat et la situation du bilan ne sont pas
faussés.
Le
non-respect
des
règles
de
comptabilisation
de
certaines
4.1.
immobilisations impacte les résultats annuels de fonctionnement
l’absence de suivi et d’amortissement des immobilisations incorporelles
4.1.1.
En application de l’article R
. 2321-1 du code général des collectivités territoriales et
de l’instruction budgétaire et comptable M14,
les frais d’études (compte 2031) et d’insertion
(compte 2033) non suivis de réalisation doivent être amortis sur une période maximale de
cinq
ans et être sortis du bilan lorsqu’ils sont totalement amortis. Lorsque ces frais sont
suivis d’une réalisation, ils sont virés au compte d’immobilisation en cours (compte 23) ou au
compte d’imputation définitif (compte 21).
L’examen des mouvements et du solde de ces comptes sur la période sous contrôle
a mis en évidence que la commune ne procédait ni aux amortissements ni aux transferts
comptables prévus par la réglementation. Au 31 décembre
2013, le total des frais d’étu
des et
d’insertion est de 463
500
€
(227 000
€
pour le compte 2031 et
236 500
€ pour le
compte 2033) pour des dépenses dont les plus anciennes datent de 2003.
La commune explique le non-respect de la réglementation concernant le traitement
comptable des immobilisations incorporelles par le départ
à la retraite de l’agent chargé
de
ces opérations et s’est engagée à procéder en 2015 aux régularisations en collabor
ation
avec le comptable.
Par ailleurs, les frais engagés au titre de l’élaboration du plan local d’urbanisme d’un
montant de 90 100
€ ont été inscrits à tort au compte 203 alors qu’ils auraient dû être isolés
au compte 202 « frais liés à la réalisation de
s documents d’urbanisme et à la numérisation
du cadastre »
et amortis sur une durée maximale de 10 ans. La commune s’est engagée à
procéder à l’amortissement de c
ette charge à partir de 2016. Si la réglementation avait été
respectée,
l’année
2016 aurait dû
être la dernière année d’a
mortissement et non la première.
Le non-respect des règles comptables relatives aux immobilisations incorporelles a
conduit à une sous-
évaluation des charges de fonctionnement sur l’ensemble de la période
sous contrôle.
L’absence
de suivi et d’apurement du compte 23 «
Immobilisations en cours »
4.1.2.
En application de l’instruction budgétaire et comptable M14, le compte 23 enregistre
les dépenses afférentes aux immobilisations non terminées à la fin de chaque exercice.
Lorsque l’immobil
isation est achevée, les dépenses portées aux subdivisions du compte 23
sont virées au compte 21. Au 31 décembre 2013, le total des dépenses enregistrées au
compte 23 au bilan de la commune est de 45,4 M
€ dont 33
,4 M
€ pour des dépenses
comptabilisées entre 1997 et 2008 (soit 74 %).
Interrogée sur l’absence de transferts réguliers du compte 23 vers le compte 21, la
commune a indiqué avoir commencé la procédure fin 2014 pour une partie des
immobilisations comptabilisées au compte 2315
4
.
4
Selon les états transmis par la commune, seuls 8,3 M€ ont été transférés sur un total de 14,1 M€ d’opérations
terminées comptabilisées à ce compte.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
10
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
En l’absence de
transfert au compte 21, certaines immobilisations ne sont pas
amorties ce qui conduit à fausser le résultat annuel (absence de comptabilisation d’une
charge en classe 6) et à priver la commune du bénéfice du fonds de compensation de la
TVA (FCTVA).
L’absence d’informations relatives aux opérations réalisées en portage foncier
4.1.3.
en annexe des documents budgétaires
Sur l’ensemble de la période, aucune annexe concernant les engagements donnés
dans le cadre des opérations de portage foncier par
l’établissement public foncier
de
La Réunion (EPFR)
n’est jointe aux documents budgétaires de la commune (en prévision ou
en exécution) alors qu’en application des articles L. 2313
-1 et R. 2313-3 du code général des
collectivités territoriales
,
les opérations de portage foncier doivent donner lieu à une
inscription en engagements hors bilan en annexe des documents budgétaire pour le montant
des échéances restant à courir jusqu’au transfert du bien avec l’
ajustement annuel du
compte
5
.
Le suivi du patrimoine communal et la qualité des informations restent à
4.2.
améliorer
Une information partielle sur les variations du patrimoine communal
4.2.1.
En application des articles L. 2313-1 et R. 2313-3 du code général des collectivités
territoriales, un état annexé au compte administratif doit recenser les entrées et les sorties
du patrimoine communal. Si cet état est joint aux comptes administratifs de la commune, à
l’exception de l’année 2012, les données ne correspondent toutefois pas à celles du compte
de gestio
n. Il semblerait que la commune n’inscrive pas les immobilisations comptabilisées
au compte 23
.
En matière d’acquisition et de cession des terrains ou d’immeubles, une obligation
d’information résulte de l’article L. 2241
-1 du code général des collectivités territoriales qui
dispose que le bilan des acquisitions et cessions opérées sur le territoire d’u
ne commune de
plus de 2 000 habitants par celle-ci, ou par une personne publique ou privée agissant dans le
cadre d’une convention, donne lieu chaque année à une délibération du conseil municipal.
Ce bilan doit être annexé au compte administratif de la commune. Aucun bilan n’est
annexé
aux comptes administratifs de la commune pour l’ensemble de la période sous revue alors
qu’elle
a pro
cédé à des acquisitions foncières notamment par l’intermédiaire de l’EPFR.
La chambre rappelle à la commune l’obligation de se conformer à la réglem
entation
en annexant au compte administratif l’état des entrées et des sorties du patrimoi
ne
communal.
5
F
iche n°3
.3 « le portage foncier » élaborée par le comité national de fiabilité des comptes locaux
et fiche DGFIP
question-réponse n° 09-1610 du 29/12/2009.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
11
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
L’état d’inventaire du patrimoine communal n’est pas fiable
4.2.2.
4.2.2.1.
Des discordances entre l’inventaire tenu par la commune et les données
comptables
Dans son rapport de mars 2007
, la chambre constatait qu’il n’existait pas
d’inventaire des immobilisations de la commune et que des biens ne lui appartenant plus
restaient com
ptabilisés à l’état de l’actif.
Le rapprochement entre l’état d’inventaire au 31
décembre 2012 transmis par les
services communaux et les données du compte de gestion du comptable a mis en évidence
des différences tant pour les montants bruts que pour les amortissements
.
À
titre d’exemple,
la différence de 328 000
€
relevée au compte 238 correspond à des opérations de portage
foncier comptabilisées deux fois à l’inventaire.
L
a commune a pris note des différences constatées et s’est engagée à se
rapprocher du comptable pour procéder aux ajustements.
Aucun état d’inventaire arrêté au 31
décembre
2013 n’a été transmis à la chambre
malgré les demandes de l’équipe de
contrôle
. L’état de l’actif au 31
décembre 2013 transmis
par la commune faisant apparaître le total des immobilisations par compte ne saurait tenir
lieu d’inventaire
6
. Le comptable a confirmé
que des délibérations d’ajustement seront
nécessaires afin d’apurer des mouvements comptables erronés
.
.
4.2.2.2.
La comptabilisation à tort au compte 248 « autres immobilisations mises
en affectation » de travaux relatifs au centre Manin
L
’examen de l’inventaire transmis par la commune a mis e
n évidence que la somme
de 147 700
€
7
était comptabilisée à tort au compte 248 « autres immobilisations
mises en
affectation ». Selon les informations communiquées par le comptable, cette somme
correspond à des travaux réalisés en 1998 au centre Manin alors que le bien est
comptabilisé pour sa valeur d’acquisition au compt
e 2138 pour un montant de 474 900
€
.
Les immobilisations mises à disposition des associations pour l’exercice de leur objet
s
tatutaire n’ont pas vocation à être enregistrés au compte 24 qui, selon l’instruction
budgétaire et comptable M14, est destiné à enregistrer toutes les immobilisations
mises à
disposition ou affectée
s à
d’autres collectivités territoriales, établissement
s publics locaux
ou services
non dotés de la personnalité morale ainsi que les biens concernés par une
délégation de service public.
Le comptable a confirmé que l’imputation au compte 248 était erronée et qu’une
délibération d’ajustement devrait être prise en 2015 pour régulariser l’opération en
transférant cette somme au compte 2138.
4.2.2.3.
Une identification des opérations à améliorer
L’instruction budgétaire et comptable M14 prévoit que chacune des immobilisations
dont la commune est propriétaire, affectataire ou bénéficiaire au titre
d’une mise à disposition
doit être consign
ée sous un numéro d’inventaire
unique commun au bien principal et à ses
éventuelles extensions ou améliorations si les plans d’amortissements qui leur sont
applicables sont identiques. Le numéro d’inventaire attribué par l’ordonnateur permet ainsi
de suivre tous les événements relatifs
à la vie d’une immobilisation de son entrée à sa sortie
du patrimoine.
6
Concordant avec les données du compte de gestion pour le brut mais différence de 24
445,84 € pour les
amortissements
7
Opération « AS8+AS 542mise à disposition OMCT » n° 1990000273.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
12
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
À
l’examen de l’inventaire (plus de 4500 numéros d’immobilisation), il semble que
cette règle n’est pas mise en œuvre par la commune qui attribue plusieurs numéros
d’inventaire pour un
e même immobilisation
8
. En outre, certains intitulés ne permettent pas
d’identifier les immobilisations inscrites à l’inventaire.
À
titre d’exemples, la commune n’a pas
été en mesure de
préciser l’objet des immobilisations retracées à l’inventaire
avec pour
libellé « REGULARISAT MANDAT FAIT A TORT/CCAS » (n° I08000329), « TRANSFERT
2033 EAU/Refus CA SUD » (n° I11000333), « 15012004 » (n° I04000029), « Transfert 2033
budget assainissement » (n° I11000332).
La commune est invitée à sécuriser les information
s retracées à l’inventaire en
attribuant un numéro d’inventaire identique à l’ensemble des évènements relatifs à une
même immobilisation et en veillant à la précision des intitulés.
La chambre demande à la commune de fiabiliser
l’inventaire de ses
immobilisations (recommandation n° 1).
Des comptes de tiers à régulariser en partenariat avec le comptable
4.3.
L’insincérité des restes à recouvrer
4.3.1.
4.3.1.1. L
’absence de comptabilisation régulière des admissions en non
-valeur
En application de l’instruction budgé
taire et comptable M14, les créances qui ne
peuvent être recouvrées doivent faire l’objet d’une procédure d’admission
s en non-valeur par
l’assemblée délibérante qui s’accompagne dans la comptabilité de la commune de la
constatation d’une charge à un compte
de perte sur créances irrécouvrables.
Sur la période 2009-2014, des admissions en non-valeur ont été comptabilisées
uniquement en 2012 pour un montant total de 52 800
€
. La commune,
qui n’a pas donné
suite aux demandes adressées par le comptable en 2008 et 2010, ne procède pas de
manière régulière à l’admission en non
-valeur des créances devenues irrécouvrables.
Selon la situation arrêtée en avril 2014 et communiquée par le comptable, des
admissions en non-
valeur devraient être présentées à l’ordonnateur
pour un montant de
177 500
€
pour des titres pris en charge entre 2001 et 2013 dont 75 % au titre des
locations/occupations du domaine public. Toutefois, aucune admission en non-
valeur n’a
été
présentée par le comptable en 2014 et donc approuvée par la commune.
L’absence de comptabilisation régulière d’admission
s en non-valeur avec pour
conséquence une accumulation de restes à recouvrer de produits de fonctionnement conduit
à une surévaluation du résultat et a faussé le
bilan par le maintien à l’actif de créances
devenues irrécouvrables.
4.3.1.2. Le non-respect du principe de prudence
: l’absence de provision pour
dépréciation des comptes de tiers
Lorsque le recouvrement des restes à recouvrer sur compte de tiers est compromis
malgré les diligences faites par le comptable public, l’instruction budgétaire et comptable
M14 et l’article R
. 2321-2 du code général des collectivités territoriales
prévoient qu’une
provision doit être constituée par délibération de l’assemblée dé
libérante à hauteur du risque
de non re
couvrabilité estimé par la commune à partir des éléments d’information
communiqués par le comptable public.
8
Exemple
: la construction d’une cuisine centrale a donné lieu à la comptabilisation de 34 numéros d’inventaire
sur la période 2005-
2012 sur le compte 23 et à 16 numéros d’inventaire sur divers autres comptes soit un total de
50 numéros
d’inventaire pour une seule immobilisation.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
13
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
Aucune provision n’a été constituée sur toute la période. Au regard de la nature
« économique
» d’une partie
significative
des restes à recouvrer sur exercices antérieurs
(recettes diverses de location, occupation du domaine public, location centre commercial,
location restaurant, location atelier
....
), il conviendrait que la commune constitue une telle
provision.
4.3.1.3.
La nécessité de développer un partenariat avec le comptable
Afin que les comptes reflètent l’image fidèle du résultat de l’exercice et
pour une
meilleure gestion des biens et occupations du domaine public, la chambre invite la commune
à arrêter, en collaboration avec le comptable,
une politique concertée d’analyse des restes à
recouvrer et un suivi des occupations du domaine public/location.
Des retenues de garantie sur marchés publics anciennes à régulariser
4.3.2.
Le compte 40471 « Fournisseurs
d’immobilisations
- retenues de garantie »
présente au 31 décembre 2013 un solde créditeur de 228 700
€
. Parmi ces retenues de
garantie non encore libérées, de nombreuses opérations intitulées « encaissement avant
émission de titre, tiers reprise 10409 » restent à régulariser (55 opérations pour un montant
total de 56 082,33
€
avec pour date d’écriture le 10
octobre 2006 qui correspond à leur
basculement dans l’application Hélios mais non à la date initiale de comptabilisation qui est
antérieur
e). L’opérati
on la plus ancienne dont la date a pu être identifiée a été comptabilisée
en 1997. Au 31 décembre 2013, 42 % des sommes inscrites au compte 40471 ont été
comptabilisées avant 2010.
La chambre rappelle à la commune que les retenues de garantie sont payées par le
comptable sur notification de la décision de la collectivité de régler ces sommes. La libération
tardive de la retenue de garantie en l’absence de malfaçons est sanctionnée par le
versement d’intérêts moratoires (article 10
3 du code des marchés publics).
La chambre invite l’ordonnateur à permettre au comptable d’apurer dans les
meilleurs délais le compte 40471 et à mettre en place un suivi des retenues de garantie.
La commune a fait part de
sa volonté d’apurer
en 2015 les retenues de garantie
antérieures à 2006 et de régulariser celles de 2007 à 2011 en 2016.
Un rattachement des ICNE insuffisant depuis 2013
4.4.
Sur l’ensemble de la période sous revue, la commune a proc
édé à la
comptabilisation d’intérêts courus non échus
(ICNE)
. Toutefois, à
partir de l’exercice 2013
,
le montant comptabilisé est largement inférieur au montant réel. En 2013, des ICNE ont été
rattachés pour un montant de 26 700
€
alors que selon le compte administratif ils étaient de
128 900
€
conduisant à une sous-évaluation de charges de 102 200
€
que la commune
explique par une erreur lors du mandatement.
La même anomalie est relevée en 2014 avec des ICNE comptabilisés pour un
montant de 21 000
€
pour lequel la commune n’a fourni aucun décompte. En l’absence de
réponses de la commune et au regard des informations dont elle dispose la chambre estime
la sous-évaluation des ICNE 2014 à au moins 100 000
€
.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
14
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
Le
non-
respect
des
règles
d’amortissement
des
subventions
4.5.
d’investissement et des fonds transférables affectés à l’équipemen
t
Les subventions d’équipement transférables (compte 131) et les fonds transférables
affectés par la loi à des opérations d’équipement (compte 133)
9
reçus par la commune
doivent être amortis chaque
année par une reprise à la section de fonctionnement
10
au
compte 777
11
et disparaître du bilan lorsque la subvention ou le fonds est totalement repris.
Aucun amortissement des subventions d’équipement et des fonds transférables n’a
été comptabilisé au compte 777 par la commune de 2006 à 2012. À
l’initiative du comptable,
une régularisation a été effectuée en 2013 pour un montant total de 269 800
€
. Le
non-
respect
des
règles
d’amortissement
des
subventions
d’équipement
et
fonds
transférables
inscrits aux comptes 131 et 133 sur l’ensemble de la p
ériode sous contrôle a
conduit chaque année à une minoration des produits de fonctionnement jusqu’en 2012 et à
leur majoration en 2013. Du fait de cette régularisation, la totalité des subventions
d’équipement et fonds transférables est
amortie depuis 2013 et aurait dû être sorti du bilan
par le comptable qui a précisé que la correction serait faite en 2015.
Une
comptabilisation
imprécise
des
mises
à
disposition
à
la
CASUD
4.6.
suite au
transfert des compétences eau et assainissement
Depuis le 1
er
janvier 2010, les compétences eau et assainissement de la commune
ont été transférées à la CASUD.
En application de l’instruction budgétaire et comptable M14
et de l’article L
. 1321-1 du code général des collectivités territoriales, les mises à disposition
effectuées
dans le cadre d’un transfert de compétences donnent lieu à l’établissement d’un
certificat administratif et d’un procès
-verbal de mise à disposition adressés au comptable
faisant apparaître notamment la consistance, la nature juridique et l’état des biens
.
L’établissement de ces documents est un préalable indispensable à la constatation
comptable du transfert
.
Ni l’ordonnateur ni le comptable n’ont pu produi
re le certificat
administratif.
Les opérations comptables relatives aux biens mis à disposition dans le
cadre du
transfert des compétences eau et assainissement ont été réal
isées en 2010 en l’absence du
procès-verbal
de mise à disposition prévu par la réglementation qui n’a été établi qu’en
novembre 2011.
Le document transmis à la chambre ne contient pas les informations obligatoires, ne
précise que le total de chaque compte et renvoie pour le détail à des annexes qui n’ont pu
être produites ni par la comptable ni par l’ordonnateur. En l’absence de ces annexes, il n’est
pas possible d’identifier les bien
s mis à disposition de la CASUD ainsi que les prêts,
subventions et amortissements qui y sont attachés et de vérifier les conditions comptables
de leur transfert. À
titre d’exemple, la chambre relève qu’un trop perçu de subvention FEDER
pour une opération
de modernisation du réseau d’eau
12
a été remboursé par la commune en
2012 alors que selon les informations recueillies au cours du contrôle la subvention a été
transférée à la CASUD et que parallèlement l’immobilisation subventionnée n’aurait pas été
mise à disposition de la CASUD.
9
Les subventions et fonds sont dits « transférables
» lorsqu’ils sont repris dans le résultat
par opposition aux
subventions et fonds « non transférables » qui subsistent
durablement au bilan.
10
Débit du compte 139 par le crédit du compte 777 « quote-
part des subventions d’investissement transférées au
compte de résultat ».
11
Compte 777 Quote-part des subventions transférables au compte de résultat.
12
Trop perçu de 17
783,32 € sur un total versé de 146
406,26 €
.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
15
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
Le contrôle de la fiabilité des comptes sans être exhaustif a relevé des
dysfonctionnements (comptabilisation de certaines immobilisations, suivi du patrimoine,
restes à recouvrer, rattachement des intérêts courus non échus, amortissement des
subventions d’investissement)
qui impactent la présentation des résultats et des comptes de
la commune. La chambre invite la commune en collaboration avec le comptable à engager
un processus de fiabilisation de ses comptes.
L’ordonnateur a indiqué qu’un travail commun était actuellement en cours entre la
commune et le comptable public afin de corriger les lacunes constatées en matière de
fiabilité des comptes, notamment en ce qui concerne les amortissements des
immobilisations incorporelles, l
’apurement du compte 23 et l’admission en non
-valeur des
créances irrécouvrables.
5.
La situation financière de la commune
L’analyse financière a porté sur le budget principal de la commune pour l
a période
2009 à 2014. Suite au transfert à la CASUD, au 1
er
janvier 2010, des compétences relatives
à l’
eau et
l’assainissement, la commune n’a plus qu’un seul budget annexe
(« Pompes
funèbres ») dont les masses ne sont pas significatives au regard du budget principal (8 600
€
de dépenses de fonctionnement en 2013).
La chambre a utilisé l’outil mis en place par les juridictions financières –
application
Anafi
–
dont les sources reposent sur les comptes de gestion. Les principaux termes utilisés
par Anafi
font l’objet d’une définition à
l’
annexe n° 1.
L’analyse des
produits et des charges de gestion
5.1.
Des charges qui augmentent plus que les produits
5.1.1.
Les charges de gestion (charges à caractère général, charges de personnel,
subventions de fonctionnement et autres charges) ont évolué à la hausse passant de 7
M€
en 2009 à 8
M€
en 2014, avec une variation annuelle moyenne de 2,8 % sur la période sous
contrôle.
Les produits de gestion (ressources fiscales, ressources d’exploitation, ressources
institutionnelles et fiscalité reversée
par l’
État
), d’un montant de 7,9
M€
en 2009 et de 8,7
M€
en 2014, ont également évolué à la hausse mais de façon moindre par rapport aux charges
puisque la variation annuelle moyenne sur la période est de 1,9 %.
Tableau n° 1: évolution des produits et des charges de gestion
Source : Anafi à partir des comptes de gestion.
en €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Var. annuelle moyenne
= Produits de gestion (a+b+c =
7 942 273
7 745 910
8 079 515
8 305 758
8 608 749
8 742 603
1,9%
= Charges de gestion (B)
7 005 750
7 406 701
6 953 724
7 422 739
7 520 999
8 034 368
2,8%
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
16
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
Les produits de gestion
5.1.2.
Les ressources de la commune sont composées des ressources fiscales propres,
des
produits des services et du domaine
(ressources d’exploitation),
des ressources
institutionnelles (dotations et participations) et de la fiscalité reversée pa
r l’intercommunalité
et l’
État.
Les ressources fiscales propres et les ressources d’exploitation (produits des
services et du domaine) représentent, en 2014, 75 % des produits de gestion. Les
ressources fiscales propres de la commune (6,1
M€
) représentent 71 % du montant total des
produits de gestion
. L’évolution sur la période se caractérise par une stabilité des ressources
fiscales
(0,9 %
en variation annuelle moyenne) et une baisse des ressources
d’exploitation
- 7,4 %).
Les produits issus des ressources institutionnelles (dotations et participations : 2
M€
en 2014) ont évolué à la hausse sur la période (7,6 % en variation annuelle moyenne).
Tableau n° 2
: les ressources de la commune de l’Entre
-Deux
Source : Anafi à partir des comptes de gestion.
5.1.2.1.
Des ressources fiscales stables
D’un montant de 6,1
M€ en 2014, les ressources fiscales propres
13
ont peu évolué
sur la période (0,9 % en variation annuelle moyenne). Elles sont composées des impôts
locaux et des autres taxes (octroi de mer et taxe sur les carburants principalement).
Tableau n° 3 : les ressources fiscale
s de la commune de l’Entre
-Deux
Source : Anafi à partir des comptes de gestion.
a- Les impôts locaux :
Les impôts locaux représentent 16 % du montant total des ressources fiscales
propres de la commune sur la période. Ils sont composés de la taxe foncière sur les
propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties et
la taxe d’habitation.
Les
ressources de ces impôts locaux ont peu évolué sur la période (984 886
€ en 2009
; 1
M€ en
2014).
13
Les ressources fiscales sont présentées nettes des reversements et restitutions sur impôts et taxes des sous-
comptes du 739 qui lui sont rattachés.
en €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Var. annuelle
moyenne
Ressources fiscales propres (nettes des restitutions)
5 900 054
5 593 332
5 882 025
6 101 768
6 067 939
6 181 003
0,9%
+ Ressources d'exploitation
587 865
361 585
359 248
369 927
363 933
400 723
-7,4%
Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
1 389 565
1 790 994
1 838 242
1 799 591
2 059 366
2 003 444
7,6%
+ Fiscalité reversée par l'interco et l'Etat
64 789
0
0
34 472
117 511
157 433
19,4%
= Produits de gestion (a+b+c = A)
7 942 273
7 745 910
8 079 515
8 305 758
8 608 749
8 742 603
1,9%
en €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Var. annuelle
moyenne
Impôts locaux nets des restitutions
984 886
862 775
920 168
961 049
1 011 793
1 027 468
0,9%
+ Taxes sur activités de service et domaine
0
0
0
0
0
0
N.C.
+ Taxes sur activités industrielles
58 564
18 563
64 085
17 508
0
0
-100,0%
+ Taxes liées à l'environnement et l'urbanisation
0
0
0
0
0
0
N.C.
+ Autres taxes (dont octroi de mer)
4 856 605
4 711 994
4 897 772
5 123 211
5 056 146
5 153 535
1,2%
= Ressources fiscales propres (nettes des
restitutions)
5 900 054
5 593 332
5 882 025
6 101 768
6 067 939
6 181 003
0,9%
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
17
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
La comparaison des taux votés en 2013 par les communes réunionnaises de la
même strate révèle que, pour la taxe d’habitation, l’Entre
-
Deux est l’une des communes
disposant du taux le plus bas (16,6) avec Les Trois-Bassins (14,33) et la Plaine des
Palmistes (15,68), les autres communes de la strate se situant à des niveaux supérieurs
(Sainte-Rose : 18,4 ; Salazie : 20,43 ; Cilaos : 24,3 et Saint-Philippe : 28,13).
De même, en 2013, pour la taxe foncière sur les propriétés bâties, l’Entre
-Deux
dispose de l’un des taux les plus bas (26,2) avec Les
Trois-Bassins (23,25), les autres
communes de la même strate étant à des taux plus élevés (Sainte-Rose : 29,29 ; la Plaine
des Palmistes : 32,59 ; Cilaos : 33,12 ; Salazie : 33,22 ; Saint-Philippe : 34,68).
Le même constat est observé pour le taux voté en 2013 sur la taxe foncière sur les
propriétés non bâties
: l’Entre
-
Deux dispose d’un des taux les plus bas (29,4) avec les
Trois-Bassins (28,12) alors que les communes de la strate sont à des niveaux plus élevés
(Cilaos : 36,95 ; Plaine des Palmistes : 40,3 ; Salazie : 43,62 ; Sainte-Rose : 43,74 ;
Saint-Philippe : 53,5).
Selon les données de la Direction Générale des Finances Publiques (DGFIP), le
montant des impôts locaux en euros par habitant, en 2014, est de 184
€ alors qu’au niveau
régional, il est de 247
€
.
14
Par ailleurs, la chambre constate à
nouveau l’insuffisance du recensement des
bases fiscales locales, observation qui figurait dans son contrôle de 2007 (cf. supra).
Afin d’améliorer le rendement de la fiscalité
, et également dans une optique
d’équité
, la
chambre recommande la mise en en œuvre d’une politique active de mise
à jour de l’état des locaux imposables
(recommandation n° 2).
b- Les autres taxes :
Les autres taxes représentent 83,4 % du montant total des ressources fiscales
propres de la commune sur la période. Elles sont principalement composées de l’oc
troi de
mer qui représente 65 % du montant total des ressources fiscales sur la période.
Les autres taxes comprennent également la taxe sur les carburants et la taxe
additionnelle sur les droits de mutation et la publicité foncière.
Tableau n° 4: autres taxes
Source : comptes de gestion
5.1.2.2.
Les ressources d’
exploitation
D’un montant de 400
723
€ en 2014, les ressources d’exploitation ont connu une
baisse sur la période (- 7,4 % en variation annuelle moyenne). Elles sont constituées des
produits des services du domaine et ventes diverses (250 938
€ en 2014) et des autres
produits de gestion courante (149 785
€).
14
Au niveau national
: 451€ par habitant
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Octroi de mer
3 848 917,00
3 681 259,00
3 879 328,00
3 887 227,00
3 938 868,00
4 022 278,00
Taxe sur les carburants
967 495,00
970 897,00
941 509,00
988 887,00
959 224,00
966 386,00
Taxe additionnelle droit mutation
taxe publicité foncière
40 191,00
46 184,00
76 934,00
191 477,00
93 431,00
87 640,00
Autres taxes diverses
13 654,00
55 620,00
63 623,00
77 231,00
total
4 856 603,00
4 711 994,00
4 897 771,00
5 123 211,00
5 055 146,00
5 153 535,00
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
18
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
5.1.2.3. Les ressources institutionnelles
D’un montant de 2
M€ en 2014, les ressources institutionnelles sont principalement
composées de la dotation globale de fonctionnement versée par l’
État (1,6
M€). Elles
évoluent à la hausse de 7,6 % en variation annuelle sur la période, passant de 1,3
M€ en
2009 à 2
M€ en 2014.
Tableau n° 5 : détail des ressources institutionnelles
Source : Anafi à partir des comptes de gestion.
Les charges de la commune
5.1.3.
La structure de coût des charges de gestion courante de la commune de
l’Entre
-Deux se caractérise par la prépondérance des charges de personnel (53,7 % en
moyenne sur la période 2009-2014). Les charges à caractère général représentent 27,6 %
du total des charges courantes, le reste des charges étant composé des subventions de
fonctionnement (12,3 % en moyenne sur la période), des autres charges de gestion (3,5 %)
et des charges d’intérêt et pertes de change (2,9
%).
Tableau n° 6 : la structure de coûts des charges de gestion courante
5.1.3.1.
Des charges de personnel en forte augmentation
À
l’exception de l’année 2013, l’évolution des rémunérations du personnel est
marquée par une progression constante (3,1
M€
en 2014 contre 2,2
M€
en 2009), avec une
variation moyenne sur la période de 6,4 %. En 2014, ces charges augmentent
particulièrement (3,1
M€
pour les rémunérations du personnel, soit une hausse de 36,5 %
par rapport à 2009). Les charges de personnel de la commune de l’Entre
-Deux restent
inférieures à celles des communes réunionnaises de la même strate en 2013 (5,7
M€
Les
Trois-Bassins ; 6,4
M€
à Salazie ; 6,5
M€
à Cilaos ; 6,8
M€
à la Plaine des Palmistes ; 7
M€
à Saint-Philippe ; 8
M€
à Sainte-Rose).
en €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Var. annuelle
moyenne
Dotation Globale de Fonctionnement
1 268 726
1 438 585
1 485 946
1 523 130
1 628 007
1 614 441
4,9%
Autres dotations
9 104
856
9 872
206
5 616
0
-100,0%
Dont dotation générale de décentralisation
6 325
856
4 256
206
0
0
-100,0%
Participations
106 202
276 628
250 419
188 619
328 678
277 345
21,2%
Dont Etat
8 397
2 838
49 695
62 576
42 110
58 300
47,3%
Dont département
96 852
62 227
5 400
0
60 000
0
-100,0%
Dont autres
952
211 563
195 324
126 043
226 568
219 045
196,7%
Autres attributions et participations
5 533
74 925
92 005
87 636
97 065
111 658
82,4%
= Ressources institutionnelles (dotations
et participations)
1 389 565
1 790 994
1 838 242
1 799 591
2 059 366
2 003 444
7,6%
en €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Structure moyenne
Charges à caractère général
2 039 502
1 989 560
1 946 211
2 037 462
2 267 521
2 332 404
27,6%
+ Charges de personnel
3 865 354
4 285 852
3 818 863
4 038 329
4 039 005
4 507 470
53,7%
+ Subventions de fonctionnement
846 914
870 688
930 182
1 039 907
956 105
956 071
12,3%
+ Autres charges de gestion
253 980
260 600
258 468
307 042
258 368
238 422
3,5%
+ Charges d'intérêt et pertes de change
204 026
185 982
233 682
247 590
207 933
264 629
2,9%
= Charges courantes
7 209 776
7 592 683
7 187 407
7 670 329
7 728 932
8 298 997
Charges de personnel / charges courantes
53,6%
56,4%
53,1%
52,6%
52,3%
54,3%
Intérêts et pertes de change / charges courantes
2,8%
2,4%
3,3%
3,2%
2,7%
3,2%
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
19
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
Tableau n° 7 : les charges de personnel
Source : Anafi (à partir des comptes de gestion).
5.1.3.2.
Des charges à caractère général en progression
Après une baisse en 2010 et 2011, les charges à caractère général
15
connaissent
une augmentation continue depuis 2012. Elles ont varié en moyenne sur la période à
hauteur de 2,7 % et représentent 27,6 % du total des charges courantes.
5.1.3.3.
Les subventions de fonctionnement
Elles ont varié de 2,5 % en moyenne annuelle sur la période et représentent 12,3 %
du montant total des charges courantes. Si les subventions attribuées par la commune au
CCAS et à la caisse des écoles connaissent une variation annuelle moyenne à la baisse
(- 3,8 %), en revanche les subventions aux personnes de droit privé (les associations pour
l’essentiel) o
nt augmenté de 3,6 % en moyenne annuelle, avec un accroissement du
montant total des subventions en 2014 (831 020
€) par rapport à
2009 (695
332
€).
L’attribution des subventions aux associations fait l’objet d’un contrôle de la chambre
(cf. infra).
5.1.3.4.
Les autres charges de gestion
Elles ont connu une variation moyenne annuelle en baisse de 1,3 % sur la période
et représentent 3,5 %
des charges courantes totales. D’un montant de 238
422
€ en 2014,
ces charges se répartissent entre la contribution au service incendie (122 198
€
) et les
indemnités des élus (116 224
€).
Le résultat de la section de fonctionnement
5.1.4.
À deux reprises au cours de la période, le résultat de la section de fonctionnement a
été négatif (- 272 662
€ en 2010 et
- 34 866
€ en 2014).
La commune n’a pas inscrit de dotations aux provisions tout au lon
g de la période
sous contrôle.
15
Les charges à caractère général sont présentées nettes des transferts et des atténuations de charges à
caractère général ; les comptes de stocks et variation de stocks sont déduits.
en €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Var. annue le
moyenne
Rémunérations du personnel
2 293 182
2 362 922
2 570 827
2 876 394
2 772 846
3 131 551
6,4%
+ Charges sociales
1 522 194
1 810 272
1 131 265
1 029 268
1 092 309
1 192 563
-4,8%
+ Impôts et taxes sur rémunérations
46 806
84 751
76 850
82 339
109 444
121 975
21,1%
+ Autres charges de personnel
3 172
27 907
39 921
50 328
54 576
56 232
77,7%
= Charges de personnel interne
3 865 354
4 285 852
3 818 863
4 038 329
4 029 175
4 502 322
3,1%
Charges sociales en % des CP interne
39,4%
42,2%
29,6%
25,5%
27,1%
26,5%
+ Charges de personnel externe
0
0
0
0
9 830
5 149
N.C.
= Charges
totales de personnel
3 865 354
4 285 852
3 818 863
4 038 329
4 039 005
4 507 470
3,1%
CP externe en % des CP total
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,2%
0,1%
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
20
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
Tableau n° 8: résultat de la section de fonctionnement
Le financement des investissements
5.2.
La capacité d’autofinancement
5.2.1.
L’épargne
brute,
appelée
également
«
capacité
d’autofinancement
» (CAF),
correspond à la différence entre les mouvements réels et récurrents des produits et des
charges de fonctionnement. Elle traduit les capacités d’une collectivité locale à rembourser
sa dette en capital sans recourir à des ressources exceptionnelles et à financer tout ou partie
des investissements. En ce sens, elle constitue un indicateur d’autonomie financière et un
critère fondamental de l’analyse de solvabilité.
Tableau n° 9 : CAF brute
Source : Anafi (à partir des comptes de gestion).
En 2014, l’épargne brute dégagée par la section de fonctionnement est de
526 182
€. Elle représente 6
%
des produits réels de gestion qui s’élèvent à 8,7
M€. Ce ratio
est inférieur de quatre points à son niveau de l’année p
récédente (10,6 %) et reste aussi
inférieur à la moyenne des communes de la strate appartenant à une structure
intercommunale (15,5 % des produits de fonctionnement pour la strate des communes de
5 000 à 10 000 habitants en 2013 source Bercy colloc).
Ce ra
tio d’épargne brute inférieur à la moyenne s’explique par l’augmentation plus
importante des charges de gestion par rapport aux produits de gestion sur la période, ce qui
ne permet pas de dégager un niveau d’excédent brut de fonctionnement permettant
d’augmenter la capacité d’autofinancement de la commune.
À deux reprises au cours de la période, en 2010 et 2014, la capacité
d’autofinancement
nette
s’est avérée insuffisante pour couvrir le remboursement de l’annuité
en capital de la dette de la commune. Le résultat négatif de la section de fonctionnement en
2010 ainsi que le niveau de la CAF insuffisant à financer l’annuité en capital de la dette
en
2014
s’explique par le fait que jusqu’à 2010
la commune de l’Entre
-deux assurait elle-même
la charge financière de l’indemnisation chômage de ses agents et qu’en 2010 le montant de
l’indemnisation a représenté un montant important (924
297
€). Depuis 2011,
la commune
est affiliée à Pôle emploi. En 2014, le caractère insuffisant de la CAF à couvrir l’annuité en
capital de la dette s’explique par l’augmentation des charges de personnel.
en €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Var. annue le
moyenne
CAF brute
701 238
155 146
886 810
674 586
913 300
526 182
-5,6%
- Dotations nettes aux amortissements
434 027
427 809
392 462
392 039
393 396
561 048
5,3%
- Dotations nettes aux provisions
0
0
0
0
0
0
N.C.
+ Quote-part des subventions d'inv. transférées
0
0
0
0
269 840
0
N.C.
= Résultat section de fonctionnement
267 211
-272 662
494 348
282 548
789 744
-34 866
N.C.
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
en €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
= Produits de gestion (a+b+c = A)
7 942 273
7 745 910
8 079 515
8 305 758
8 608 749
8 742 603
= Charges de gestion (B)
7 005 750
7 406 701
6 953 724
7 422 739
7 520 999
8 034 368
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
936 523
339 209
1 125 790
883 018
1 087 750
708 236
CAF brute
701 238
155 146
886 810
674 586
913 300
526 182
en % des produits de gestion
8,8%
2,0%
11,0%
8,1%
10,6%
6,0%
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
21
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
Tableau n° 10 : CAF et annuité en capital de la dette
Source : Anafi
Le financement propre disponible
5.2.2.
Ajoutées à la CAF nette
16
, les recettes réelles d’investissement forment le
financement propre disponible. Rapporté au montant total des investissements annuels, il
permet de suivre la part des investissements d’équipement
financée par des ressources
propres.
5.2.2.1. Les re
cettes réelles d’investissement
Entre 2009 et 2014, les recettes réelles d’investissement de la commune de
l’Entre
-Deux représentent un montant cumulé de 12,1
M€ composé
s majoritairement des
subventions
d
’investissement
(8,5
M€,
soit
70
%
du
montant
total
des
recettes
d’investissement), suivies par les recettes du FCTVA (3
M€), le
solde étant constitué des
taxes d’aménagement (381
399
€), d’autres recettes (161
265
€) et des produits de cession
(54 743
€).
5.2.2.2. Les dépenses d’équipement
Les dépenses d’équipement ont représenté un montant cumulé de 18,8
M€ entre
2009 et 2014 avec une augmentation sensible en 2011 (3,9
M€) et 2012 (4,6
M€) qui
correspond aux travaux liés à la rénovation des voiries communales et à la réhabilitation de
plusieurs structures collectives telles que la micro-crèche de la Ravine des Citrons en 2011,
la piscine municipale et l’école maternelle Arc
-en-Ciel ainsi que la construction de la nouvelle
cuisine centrale en 2012.
Sur l’ensemble de la période, les dépenses d’équipement par
habitant de la commune sont supérieures à la moyenne des communes de la même strate.
5.2.2.3. Le financement propre disponible
Le montant cumulé du financement propre sur la période représente 12,9
M€ contre
un montant total de dépenses d’équipement de 18,8
M€, soit 69
% des dépenses
d’équipement.
L’évolution du ratio d’autofinancement des investissements est contrastée
- passant
de 70,9 % en 2009 à 68,2 % en 2014 et 40,3 % en 2012
–
, mais il reste à un niveau
révélateur d’un effort d’investissement important mais soutenable sous réserve de la maîtrise
par la commune des charges de fonctionnement.
16
La CAF nette représente l’autofinancement net, propre à la commune, disponible pour le financement des
dépenses d’investissement
; e
lle est obtenue en soustrayant de la CAF brut le montant net de l’amortissement du
capital des emprunts au cours de l’exercice.
en €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Cumul sur les
années
CAF brute
701 238
155 146
886 810
674 586
913 300
526 182
3 857 262
- Annuité en capital de la dette
346 393
404 287
482 372
544 806
617 849
685 675
3 081 381
= CAF nette ou disponible (C)
354 845
-249 140
404 438
129 780
295 451
-159 493
775 881
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
22
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
L’endettement
5.2.3.
Au 31 décembre 2014, l’en
cours total de de
ttes de la commune s’élève à 8,9
M€
. Il
est en forte
progression sur la période (+ 65,40 %) en raison notamment
de la souscription
entre 2010 et 2012 de sept prêts pour un montant total de 4,
718 M€ et a conduit
mécaniquement à une hausse des annuités en capital de la dette (+ 98 %
). L’augmentation
significative de l’encours de la dette est liée à la politique d’investissement de
la commune
en particulier la construction d’une cuisine centrale
.
17.
La capacité de désendettement exprime le n
ombre d’années nécessaire à la
collectivité pour se désendetter totalement si l’intégralité de son autofinancement (produits
réels de fonctionnement diminués des charges réelles de fonctionnement) était consacrée à
cet objectif. Les emprunts des communes étant généralement amortis sur une période de 10
à 15 ans, il en découle que, d’une manière générale, une valeur de
10 ans traduit un début
de tension et que la situation est considérée comme préoccupante à partir de 15 ans. En
l’espèce, après avoir atteint
42 années de CAF en 2010 (en raison du faible niveau de la
CAF lié à une hausse des charges de fonctionnement), la durée de désendettement diminue
mais reste élevée et dépasse en 2014 le seuil de 15 ans en raison de la baisse de la CAF.
Tableau n° 11 : é
volution de l’endettement
Au 31 décembre 2013
18,
l’endettement de la commune rapporté
au nombre
d’habitants est de 1
434 € (933 € en 2009) et est très nettement supérieur à la moyenne
nationale
(881 €)
. Il est le plus important des communes de La Réunion de strate identique
19
et représente 1,6 fois le montant moyen de la strate. Alors que depuis 2010
l’endettement
moyen pour les communes de strate identique reste stable, l’endettement p
ar habitant de la
commune de l’E
ntre-Deux a progressé de 30 %
. L’encours
de la dette représente 99,60 %
des produits de fonctionnement (contre une moyenne de 75,51 % pour les communes de
taille comparable).
Selon les annexes
au compte administratif 2014
20
,
la dette de la commune ne
comporte pas d’emprunts à taux structurés et
les 21 contrats de prêts constitutifs de
l’encours de la dette à la fin
de l’année 2014
sont classés
A1 par la charte de
bonne
conduite signée en 2009 entre les établissements bancaires et les associations
représentants les collectivités locales
21.
La dette auprès des organismes de crédit est
constituée principalement
de prêts à taux fixe. En 2014, le taux apparent de la dette (rapport
entre le stock de dettes au 31 décembre
et les intérêts payés dans l’année) est de 3
%.
17
2 255
M€ de prêts sur la période.
18
Données DGCL-DGFIP : Fiches financières «BERCY COLLOC ».
19
Cilaos
: 698 €
; La Plaine des Palmistes
: 414 €
; Sainte-Rose : 1
033 €
; Saint-Philippe
: 135 €
; Salazie :
645
€
; Les Trois-Bassins
: 664 €.
20
Complété par l’examen des 12 contrats de prêts souscrits entre le 01/01/2008 et le 31/12/2014 représentant
80 %
de l’encours de la dette auprès des établissements de crédit.
21
Le classement des emprunts en fonction du risque se fait en fonction de deux critères qui sont d’une part,
l’index ou l’indice de référence, qui peut être européen ou non, classé de 1 à 6 et, d’autre
part, la structure du
taux, simple ou avec plusieurs options, classée de A à F.
en €
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Var. annuelle
moyenne
Encours de dettes du BP au 1er janvier
5 321 069
6 214 836
6 557 022
7 489 650
8 693 503
8 927 998
10,9%
- Annuité en capital de la dette (hors remboursement temporaires d'emprunt)
346 393
404 287
482 372
544 806
617 849
685 675
14,6%
+ Nouveaux emprunts
430 000
1 555 035
1 415 000
1 748 000
851 000
697 000
10,1%
= Encours de dette du BP au 31 décembre
5 405 314
6 557 022
7 489 650
8 693 503
8 927 998
8 939 998
10,6%
Charge d'intérêts et pertes nettes de change
204 026
185 982
233 682
247 590
207 933
264 629
5,3%
Taux d'intérêt apparent du budget principal (BP)
3,8%
2,8%
3,1%
2,8%
2,3%
3,0%
Capacité de désendettement BP en années (dette / CAF brute du BP)
7,7
42,3
8,4
12,9
9,8
17,0
Source : Logiciel ANAFI, d'après les comptes de gestion
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
23
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
Afin que l’information relative
à la dette retracée dans les annexes aux documents
budgétaires soit complète et conforme aux obligations réglementaires, il conviendrait que la
commune
mentionne
les
sommes
comptabilisées
aux
comptes
165
(dépôts
et
cautionnements reçus) et 167 (emprunts et dettes assortis de conditions particulières) qui
font partie de
l’encours de dettes (577
000
€).
En conclusion, la situation financière de la commune est caractérisée par une
augmentation plus rapide des charges que des produits ce qui conduit à une capacité
d’autofinancement de faible niveau. La hausse significative de l’endettement est liée à la
politique d’investissement de la commune qui doit surveiller ce poste et limiter le recours à
l’emprunt pour les prochaines années. Les marges d’initiative
ne sont donc pas à rechercher
dans un accroissement de l’endett
ement mais davantage dans une gestion plus rigoureuse
des dépenses de fonctionnement, notamment des charges de personnel.
La commune a indiqué avoir dû participer au redressement
de l’économie
en
investissant pour essayer de maintenir le niveau de l’emploi et favoriser la survie des
entreprises en attente de marchés publics. Il en est résulté une augmentation conséquente
de la dette.
La chambre recommande à la commune de veiller à maîtriser les charges de
fonctionnement, en particulier les dépenses de personnel, afin de restaurer la capacité
d’autofinancement (recommandation
n° 3).
6.
La gestion du personnel
Les effectifs de la commune
6.1.
Si la commune a stabilisé ses effectifs permanents, en revanche elle a recours de
manière croissante sur la période aux emplois aidés et aux agents recrutés pour faire face à
un besoin ponctuel (remplacement, activité saisonnière, besoin occasionnel).
La stabilité des effectifs permanents
6.1.1.
Le nombre des agents titulaires et des agents non titulaires occupant un emploi
permanent reste stable sur la période avec une légère baisse.
Tableau n° 12 : effectifs
pourvus en ETP au 31 décembre de l’année
: tableaux révisés par la commune
2009
2010
2011
2012
2013
A
B
C
Total
A
B
C
Total
A
B
C
Total
A
B
C
Total
A
B
C
Total
TITULAIRES
2
6
24
32
4
6
26
36
5
5
26
36
5
7
23
35
4
7
23
34
NON
TITULAIRES
0
0
63
63
0
0
61
61
0
0
60
60
0
0
64
64
0
0
58
58
TOTAL
2
6
87
95
4
6
87
97
5
5
86
96
5
7
87
99
4
7
81
92
Source : réponse courriel du 5 février 2015)
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
24
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
Un recours important aux contrats aidés
6.1.2.
La commune a recours à des emplois aidés qui se répartissent majoritairement
dans les services techniques, l’entretien, la restauration scolaire et
les espaces verts.
Selon la commune, le nombre d’emplois aidés évolue
de 124 contrats en 2009 à
185 en 2013
et 157 en 2014. La chambre s’étonne de la différence constatée avec les
chiffres
transmis par les services de l’
État pour les années 2013 et 2014. Alors que la
commune indique avoir eu recours à 184 CUI
(contrat unique d’insertion)
et un contrat
d’avenir en 2013, les services de l’
État font état de 225 CAE
(contrat d’accompagnement
dans l’emploi
) conclus par la commune et 3 par le CCAS. La commune a précisé à la
chambre avoir conclu 155 CUI en 2014
alors que les services de l’
État font état de 246 CUI
et d
e 17 contrats emplois d’avenir.
La commune a indiqué avoir effectué un recrutement de plus en plus important
de
contrats aidés du fait de la crise économique, tout en affirmant une volonté de diminution des
charges de personnel en 2015 par la baisse de 20 % des contrats aidés.
Tableau n° 13 : total des emplois aidés
2009
2010
2011
2012
2013
2014
CUI
19
21
140
129
184
155
CAE
104
95
10
Contrat
d’avenir
0
0
0
0
1
2
CEC
1
0
0
TOTAL
124
116
150
129
185
157
Source : annexe au compte administratif et réponse de la commune du 5 février 2015 (exercice 2012).
La hausse du recours aux recrutements pour besoins ponctuels
6.1.3.
Les recrutements opérés par la commune depuis 2012 au titre des besoins
ponctuels ont fait
l’objet d’un contrôle spécifique (
cf. infra).
Trois cas de recours aux agents contractuels pour satisfaire des besoins ponctuels
sont prévus par la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction
publique territoriale
: le remplacement temporaire de fonctionnaires ou d’agent
s contractuels
recrutés sur emplois permanents, indisponibles du fait de congés ou de maladie
(article 3-1)
; le recrutement pour un accroissement temporaire d’activité (article 3), le
recrutement pour accroissement saisonnier d’activité (article 3).
La chambre a vérifié le recours aux agents contractuels recrutés pour couvrir ses
besoins ponctuels au cours des années 2012, 2013 et 2014. Les dépenses sont marquées
par une augmentation progressive au cours de la période (67 recrutements à hauteur de
3,8 ETP
22
en 2012 ; 118 recrutements en 2013 à hauteur de 9,5 ETP ; 107 recrutements en
2014 pour 10,1 ETP) pour un total de salaire brut de 423 048
€ qui, contrairement aux
emplois aidés, pèsent intégralement sur le budget de la commune.
22
ETP : équivalent temps plein (151h67 par mois)
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
25
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
Tableau 14: recrutements
pour activité saisonnière, remplacement ou accroissement temporaire d’activité en
2012, 2013 et 2014
2012
2013
2014
Nb de
recrutement
ETP
Salaire
brut
Nb de
recrutements
ETP
Salaire
brut
Nb de
recrutement
ETP
Salaire
brut
Emplois
saisonniers
0
0
0
63
4
70
309€
58
4,1
77
810€
Remplacements
67
3,8
65
839€
54
5,4
95
238€
26
4,2
76
910€
Accroissement
temporaire
d’activité (=
besoin
occasionnel)
0
0
0
1
0,1
2
264€
23
1,8
34
678€
TOTAL
67
3,8
65
839€
118
9,5
167
811€
107
10,1
189
398€
Source : CRC à partir des fichiers de paie et des arrêtés du maire portant nomination des agents.
Les emplois permanents
6.2.
Les caractéristiques des emplois permanents de la commune
6.2.1.
6.2.1.1. Des agents sur emplois permanents majoritairement dans la filière
technique
Au 31 décembre 2014, le nom
bre d’emplois permanents pourvus
s’établit à 92, en
diminution sur la période (95 en 2009, 97 en 2010 et 99 en 2012).
Les agents sur emplois permanents se trouvent dans leur grande majorité dans la
filière technique. Au 31 décembre 2014, les 92 agents sur emplois permanents de la
commune se répartissaient ainsi : 58 agents exercent leurs fonctions dans la filière technique
(13 agents titulaires et 45 agents non titulaires), 27 agents se trouvent dans la filière
administrative (14 agents titulaires et 13 agents non titulaires), quatre agents composent la
filière sportive (4 titulaires), un agent titulaire occupe un emploi fonctionnel (directeur général
des services), un agent titulaire travaille dans la filière culturelle et un agent titulaire occupe
un emploi dans la filière police.
6.2.1.2
Une majorité d’agents non titulaires
Les agents non titulaires sont majoritaires puisqu’ils occupent 63
% des emplois
permanents en 2014 (66 % en 2009). Les 58 agents non titulaires qui occupent des emplois
permanents au 31 décembre 2014 se répartissent dans la filière technique (45 agents) et la
filière administrative (13).
Sur les 58 agents, 38 sont des contractuels bénéficiaires de contrat à durée
indéterminée (CDI) conclus à partir de 2007, les 20 autres appartiennent à la catégorie des
agents non titulaires dits «
journaliers
» ou
« permanents intégrés
» qui ont bénéficié d’un
plan de reclassement adopté le 3 juin 1999 par le conseil municipal pour reclasser dans les
grades et échelles de rémunération de la fonction publique territoriale les agents non
titulaires de catégorie C exerçant un emploi correspondant à un besoin permanent.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
26
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
La part prépondérante des agents non titulaires dans le total des effectifs sur
emplois permanents dans la commun
e de l’Entre
-Deux est à cet égard révélatrice de la
situation des communes réunionnaises. Selon l’étude effectuée en mars 2012 par le CNFPT
sur l’emploi territorial à La Réunion (situation au 31
décembre 2010), « une part importante
des emplois permanents est occupée par des agents non titulaires ou en contrats aidés.
L’emploi titulaire, encore limité, représente 33
%
de l’emploi local (…). Les situations
juridiques majoritairement observées parmi les agents non titulaires de catégorie C sont
caractérisées par un engagement à durée indéterminée, à savoir agents « intégrés » ou
« reclassés » en référence à la grille FPT (38,1 %) et agents en contrats à durée
indéterminées (30,3 %). »
6.2.1.3.
Un niveau d’encadrement encore faible
À
l’Entre
-Deux, comme dans les autres communes réunionnaises, les agents
relèvent, dans leur très grande majorité, de la catégorie C : en 2014, 81 agents sur 92 sont
du niveau de la catégorie C, soit 88 %
de l’effectif total des emplois permanents pourvus. La
part des agents de la catégorie C reste à un niveau très élevé, mais la commune a procédé
à des recrutements supplémentaires de catégorie A
: ainsi, le niveau d’encadrement (total
des agents de catégo
rie A/total des effectifs pourvus) augmente sur la période, même s’il
reste faible : il est passé de 2 % en 2009 à 4 % en 2014.
Tableau n° 15
: effectifs pourvus (emplois permanents) au 31 décembre de l’année
2009
2010
2011
2012
2013
2014
A
B C
T
A B C
T
A
B C
T
A B
C
T
A
B
C
T
A B
C
T
TITULAIRES
2 6 24
32
4
6 26
36
5 5 26
36
5
7
23
35
4
7
23
34
4
7
23
34
NON
TITULAIRES
(hors emplois
aidés)
0 0 63
63
0
0 61
61
0 0 60
60
0
0
64
64
0
0
58
58
0
0
58
58
Nombre total
des agents
2 6 87
95
4
6 87
97
5 5 86
96
5
7
87
99
4
7
81
92
4
7
81
92
Source : commune (réponse du 5 février 2015)
Les insuffisances dans les informations sur les emplois permanents
6.2.2.
6.2.2.1. Des tableaux des effectifs permanents longtemps peu lisibles
L’état du personnel mentionne les emplois budgétaires créés par l’assemblée
délibérante.
Jusqu’à la délibération du 12 juin 2014, le tableau des effectifs était une simple
annexe au budget, « qui offrait peu de lisibilité et une relative rigidité en termes de suivi dans
la durée » (délibération du conseil municipal du 12 juin 2014). Ces tableaux annexés au
budget primitif et au compte administratif étaient en effet peu lisibles car jusqu’en 2011
ils ne
faisaient apparaître que les effectifs budgétaires prévus pour les emplois permanents et les
emplois occupés par les
seuls titulaires. Le nombre d’emplois permanents occupés par les
agents non titulaires ne figuraient pas dans les emplois pourvus retracés dans ces tableaux.
De plus, le nombre d’emplois permanents prévu
s
était inférieur au nombre total d’emp
lois
permanents pourvus (titulaires et non titulaires).
Par délibération du 12 juin 2014, le conseil municipal a fixé un nouveau tableau des
effectifs à jour au 1
er
janvier 2014. La définition de ce nouveau tableau a conduit la commune
à supprimer 13 emplois budgétaires qui « ne correspondent à aucun besoin réel » et à créer
un poste d’adjoint administratif et un poste d’attaché afin de renforcer les effectifs du pôl
e
ressources humaines/comptabilité/communication. Désormais, le tableau des effectifs
valable à compter du 1
er
juillet 2014 porte les effectifs budgétaires sur les emplois
permanents à 97 : un directeur général des services, un collaborateur de cabinet, 28 emplois
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
27
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
dans la filière administrative, 5 dans la filière sportive, un dans la filière culturelle, un dans la
filière de la police municipale et 60 dans la filière technique.
6.2.2.2. Les insuffisances de la commune concernant les délibérations sur les
emplois permanents
a-
L’absence de délibérations concernant l’ensemble des emplois permanents
pourvus :
Le conseil municipal a pris huit délibérations au cours de la période contrôlée
approuvant la création d’un certain nombre d’emplois
. Les délibérations prises ne couvrent
pas l’ensemble des emplois permanents pourvus au cours de la période.
Ainsi sur les 39 agents non titulaires engagés sur un emploi permanent durant la
période sous contrôle, un seul CDI mentionne la délibération du conseil municipal. Interrogée
sur l’existence de délibérations antérieure
s approuvant les 38 autres emplois, la commune
n’a pas répondu.
Certaines collectivités considèrent que le tableau des effectifs, dans la mesure où il
fait apparaître les effectifs théoriques et les effectifs réels, vaut approbation des emplois
permanents nouvellement créés. Un tel argument
n’est
pas recevable. Une délibération
spécifique du conseil municipal doit
approuver toute création d’un nouvel emploi permanent.
b-
L’absence d’indications sur l’emploi c
:
Les emplois créés ne donnent pas lieu à une description même sommaire des
fonctions. Des exemples figurent en annexe 2.
Dans ses délibérations, le conseil municipal précise les grades des emplois
concernés sans précision sur
l’emploi, assurant ainsi une confusion entre les notions
d’emploi et de grade. Le fait que la loi impose la précision du grade concerné par l’emploi
ainsi créé ne signifie pas qu’il faille s’arrêter à cette seule précision
; la mention obligatoire
du grade
devrait s’accompagner des éléments permettant d’identifier l’emploi créé. In fine, le
conseil municipal a autorisé la création de ces emplois sans maîtrise aucune des fonctions
pour lesquelles ces emplois sont créés. Les conditions d’une transparence mini
male ne sont
donc pas assurées.
La chambre demande que les fonctions des emplois permanents créés soient
précisées dans les délibérations de création d’emploi
(recommandation n° 4).
Les irrégularités dans le recrutement et la gestion des agents non titulaires sur
6.2.3.
emplois permanents
6.2.3.1.
L’irrégularité des 39 recrutements en CDI
a- Rappel des dispositions législatives relatives à la lutte contre la précarité (loi
du 26 juillet 2005)
La loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du
droit communautaire à la fonction publique a modifié les règles applicables au recrutement
des agents non titulaires dans la fonction publique pour lesquels seul était prévu le
recrutement en contrat à durée déterminée (CDD). La loi a défini deux cas dans lesquels la
reconduction du contrat d’un agent non titulaire doit s’effectuer en
contrat à durée
indéterminée (CDI), dont une voie transitoire :
l’article 14 pour les agents non recrutés avant
la publication de la loi et
l’
article 15 pour les agents recrutés avant la publication de la loi.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
28
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
L’article 14
de la loi, qui modifie l’article 3
23
de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984
portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, prévoit que la
durée maximale des CDD successifs des agents recrutés sur des emplois permanents
n’excède pas six ans et qu’au
-delà le contrat ne peut être reconduit que par une disposition
expresse et pour une durée indéterminée.
Ces dispositions s’appliquent aux seuls CDD correspondant à des emplois
permanents et non aux agents recrutés pour faire face à des besoins temporaires que ce soit
dans le cadre de CDD de droit public (emplois saisonniers, accroissement temporaire
d’activité) ou de droit privé (contrats aidés notamment).
La distinction entre besoins permanents et besoins non permanents découle du
statut général. Dans la fonction publique territoriale, les cinq
cas d’occupation durable d’un
emploi permanent par un agent contractuel sont prévus par la loi du 26 janvier 1984 (article 3
puis article 3-3 depuis la loi du 12 mars 2012) :
-
lorsqu’il n’existe pas de cadre d’emplois de fonctionnaires susceptibles d’assure
r
les fonctions correspondantes ;
- pour les emplois du niveau de la catégorie A, lorsque la nature des fonctions ou
les besoins des services le justifient ;
- pour les emplois de secrétaire de mairie des communes de moins de
1 000 habitants ;
- pour les emplois à temps non complet des communes de moins de
1 000 habitants ;
- pour les emplois des communes de moins de 2 000 habitants.
L’article 15
de la loi du 26 juillet 2005 s’applique aux agents en fonction à la date de
publication de la loi. Il prévoit la reconduction des CDD en CDI pour les agents contractuels
recrutés sur un emploi permanent. Les conditions de renouvellement du contrat sont
différentes selon la situation de l’agent
:
-
Lorsque l’agent est en fonction à la date de publi
cation de la loi depuis moins de
six ans, le renouvellement de son contrat au-delà de la période maximale de six
ans ne peut s’effectuer que par décision expresse et pour une durée
indéterminée ;
-
lorsqu’à la date de publication de la loi, l’agent contract
uel est en fonctions
depuis six ans au moins, de manière continue, son contrat ne peut être
reconduit que par décision expresse pour une durée indéterminée ;
-
lorsque l’agent est âgé d’au moins cinquante ans, qu’il justifie d’une durée de
services effectifs au moins égale à six ans au cours des huit dernières années,
son contrat est, à la date de publication de la loi, transformé en CDI.
b-
Deux types d’irrégularités constatés
La commune de l’Entre
-Deux, se fondant sur les dispositions de la loi de 2005, a
conclu des CDI pour 39 agents (29 agents ont été recrutés avant la publication de la loi et
10
agents après). Tous ces contrats concernent des agents recrutés en tant qu’adjoint
technique ou adjoint administratif.
Aucun de ces 39 CDI ne répond aux conditions prévues par la loi. Dans les 39 CDI,
la commune s’est contentée de viser la lo
i de 2005 sans préciser si elle se fonde sur
l’article
14 ou 15 de la loi. Quel que soit l’article considéré –
article 14 pour les recrutements
23
Devenu l’article 3
-3 de la loi du 26 janvier 1984 par modification issue de la loi n°2012-347 du 12 mars 2012
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
29
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
des agents qui n’étaient pas en
fonctions à la date de la publication de la loi ou article 15
pour les agents en fonctions à la date de publication de la loi-, les irrégularités sont de
plusieurs natures, certains cas en combina
nt d’ailleurs plusieurs.
Deux types d’irrégularités ont été
constatés :
-
Les 29 agents recrutés avant la publication de la loi de 2005 ont bénéficié d’un
CDI alors qu’ils n’occupaient pas précédemment un emploi permanent et que le
calcul de la durée effective des services prenait en compte les contrats aidés ;
-
Les 10 agents recrutés après la publication de la loi de 2005 ont bénéficié d’un
CDI alors qu’ils n’entrent pas dans les cas prévus par l’article 14 de la loi.
c- La prise en compte des contrats de droit privé dans le calcul de la durée de
service de 29 agen
ts bénéficiaires d’un CDI
:
Vingt-neuf agents, recrutés avant la publication de la loi, ne remplissent pas les
conditions d’ancienneté sur les emplois permanents
prévues par la loi. La commune a
calculé l’ancienneté de ces agents en additionnant les durées
de services effectuées par les
agents au titre des emplois aidés
24
dont ont bénéficié ces agents. Or, ces contrats sont des
contrats de droit privé. Ils ne couvrent pas un besoin permanent de la collectivité et dès lors,
ils ne répondent pas au premier cri
tère fixé par la loi comme condition d’entrée dans les
dispositions relatives à la reconduction des contrats en contrats à durée indéterminée.
En effet, les dispositions de l’article 15 de la loi 26 juillet 2005 précitée ne
s’appliquent qu’aux emplois dest
inés à couvrir un besoin permanent de la collectivité
c’est
-à-
dire les cas prévus aux alinéas 4, 5 et 6 de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984
(cf. annexe n° 3)
alors en vigueur, (voir
en ce sens Conseil d’
État, section du contentieux,
Département du Nord, séance du 21 novembre 2011, lecture du 23 décembre 2011,
n° 334584
25
)
devenu l’article 3
-3 de la même loi depuis la nouvelle numérotation introduite
par la loi du 12 mars 2012
. Ces dispositions ne s’appliquent
donc pas aux agents recrutés
pour faire face à des besoins temporaires, que ce soit dans le cadre de contrats de droit
public (activité saisonnière, accroissement temporaire d’activité) ou de contrats de droit privé
(contrats aidés notamment).
Le tribunal administratif de Saint-Denis a eu à connaître de situations de
renouvellement de contrat pour des agents ayant bénéficié de contrats aidés et a jugé que
ces contrats étant de droit privé, ils
ne justifient pas d’une situation conforme aux
dispositions de la loi du 26 juillet 2005.
La commune a indiqué à la chambre avoir pris en compte l’ancienneté résultant des
contrats aidés car elle s’est fondée sur la circulaire du préfet de La Réunion et une note du
sous-préfet de Saint-Pierre datant de 2006. Dans sa circulaire du 8 septembre 2006
adressée aux maires de La Réunion, le préfet, après avoir détaillé les conditions de
recrutement autorisées en catégorie C,
indique que « les personnes se trouvant, entre le
1
er
janvier 2006 et le 1
er
janvier 2015, en situation de CEC, de CEJ ou de tout autre forme de
contrat aidé d’une durée supérieure à six mois dans la commune, ne sont pas concernées
24
contrats emplois consolidés (CEC)
, contrats d’accompagnement à l’emploi
(CAE)
25
Arrêt du Conseil d’
État : «
Considérant qu’il résulte de la combinaison de ces dispositions que, pour les agents
contractuels de la fonction publique territoriale recruté sur un emploi permanent, en fonction au moment de
l’entrée en vigueur de la loi du 26 juillet 2005
,
le renouvellement de contrat régi par le I de l’article 15 de cette loi
doit intervenir selon les règles fixées par les septième et huitième alinéa de l’article
3 de la loi du 26 janvier 1984
et ne peut donc concerner que les titulaires de contrats entrant dans les catégories énoncées aux quatrième,
cinquième et sixième alinéa de ce même article
; (…) que, dès lors, seuls les agents bénéficiant de contrats
entrant dans les catégories prévues par les quatrième, cinquième et sixième alinéas de ce même article peuvent
se voir proposer, par décision expresse, après six années de fonction au moins, un contrat à durée
indéterminée ».
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
30
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
par les dispositions précédentes et peuvent bénéficier, à tout moment durant cette période,
d’un CDD ou d’un CDI en applicati
on de la loi du 26 juillet 2005 ». Par sa note du
19 octobre
2006 adressée au maire de l’Entre
-Deux, le sous-préfet de Saint-Pierre indique
que « aux termes de cette circulaire (du préfet en date du 8 septembre 2006), les agents dits
« intégrés » sur le fondement des plans de reclassement, et dont la carrière se déroule sur la
base d’arrêtés individuels, peuvent se voir proposer un contrat à durée indéterminée (CDI)
en lieu et place des arrêtés dès lors qu’ils remplissent la condition d’ancienneté de 6 ans,
y
compris toute période d’emploi précaire accomplie sous la forme de contrats aidés (CEC,
CES, CEJ…)
».
La chambre relève que le principe de la hiérarchie des normes entraîne la primauté
de la norme législative sur les normes infra législatives.
La prise
en compte par la commune de l’ancienneté des agents pour motiver la
conclusion d’un CDI au titre des dispositions de la loi de 2005 précitée donne lieu à des
situations diversifiées mais toutes irrégulières.
Vingt-quatre CDI sur les 39 CDI conclus au cours de la période sont fondés sur une
ancienneté reposant exclusivement sur les services effectués au titre des contrats aidés.
L’ancienneté des agents est parfois égale ou supérieure à 6 ans (9 agents) voire inférieure à
6 ans (5 agents). Dans certains cas (
10 agents), l’ancienneté est prise en compte alors que
les contrats aidés ne se sont pas enchaînés de façon continue dans le temps, avec des
discontinuités qui n’entrent pas dans les cas prévus par la loi. La commune a ainsi cumulé
l’ancienneté de certains
agents en prenant en compte des périodes sans contrat
d’un
mois à
près d’une année
(8 ans même, dans un cas) et une ancienneté cumulée parfois inférieure à
6 ans (3 agents) ou égale ou supérieure à 6 ans (6 agents).
Dans trois cas, l’ancienneté prise en c
ompte pour motiver la conclusion du CDI au
titre des dispositions de la loi de 2005 cumule des durées de service au titre des contrats
aidés et d’autres contrats de droit public exclus des cas prévus aux alinéas 4, 5 et 6 de
l’article 3 de la loi du 26 jan
vier 1984
(devenu l’article 3
-3)
et qui n’auraient donc pas dû être
comptabilisés pour le calcul de l’ancienneté des agents.
En outre, deux agents ont bénéficié, en 2012, d’un CDI conclu sur le fondement des
dispositions de la loi de 2005. L’ancienneté vi
sée dans ces contrats est fondée sur les
services effectués par ces deux agents auprès de la commune au titre de plusieurs contrats
aidés et auprès du CCAS dans le cadre d’un CDI précédemment conclu avec le président du
CCAS en 2007. La prise en compte de la seule ancienneté issue des services effectués
auprès de la commune ou du CCAS ne suffit pas à réunir les six ans prévus
par la loi. C’est
par le cumul, irrégulier, de l’ancienneté issue des contrats aidés et des CDI conclus avec le
CCAS que l’ancienneté
réunie par ces deux agents est supérieure à six ans.
d- La conclusion de CDI pour dix agents recrutés après la publication de la loi
de 2005 :
Dix CDI conclus au cours de la période sous contrôle concernent des agents qui
n’avaient aucune ancienneté avant la
date de publication de la loi.
Ces contrats visent la loi de 2005 mais sans indiquer la base juridique motivant le
recrutement. Deux possibilités sont envisageables:
-
Soit c’était l’article 15 qui était envisagé comme base juridique mais les
dispositions de cet article visent explicitement les agents en fonction à la date de
publication de la loi, que ces agents aient six
ans ou moins d’ancienneté à la
date de publication de la loi. Les 10 CDI conclus par la commune sont donc
irrégulièrement conclus au rega
rd des dispositions de l’article 15
;
-
Soit c’était l’article 14, ce qui paraît plus vraisemblable car les dispositions
concernent les cas où par dérogation au princip
e énoncé à l’article 3 du
titre 1
er
du statut général (les emplois permanents sont occupés par les
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
31
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
fonctionnaires), les collectivités sont autorisées à recruter des agents non
titulaires pour occuper des emplois permanents.
Ces 10 contrats sont également irrégulièrement conclus au regard des dispositions
de l’article 14 pour deux raisons
: ils
n’entrent dans aucun des cas prévus par la loi
autorisant le recrutement des contractuels sur emplois permanents et ils n’ont pas été
précédés de CDD.
Des recrutements qui n’entrent dans aucun des cas prévus par la loi autorisant le
recrutement des contractuels sur emplois permanents.
Ce
s recrutements n’entrent dans aucun des cas prévus par l’article 14 de la loi de
2005.
L’article 14 de la loi de 2005 autorise le recrutement d’agent
s non titulaires sur des
emplois permanents «
Lorsqu’il n’existe pas
de cadres d’emplois de fonctionnaires
susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes
». Or, les emplois concernés par ces
recrutements concernent dans leur intégralité des cadres d’emp
lois de fonctionnaires
existants :
-
24 adjoints techniques de 2
ème
classe pour occuper des emplois concernant
essentiellement des fonctions d’agents polyvalents dans différents services de la
commune (cuisine, école, piscine, service technique) ;
-
14 adjoints administratifs de 2
ème
classe dans des fonctions de gestion ou de
médiation dans différents services municipaux (standard, affaires générales, police
municipale etc.) ;
-
Un agent en tant qu’agent social de 2
ème
classe ;
-
Un agent en tant qu’agent de maîtrise pour exercer des fonctions d’entr
etien des
réseaux électriques des bâtiments de la commune.
L’autre cas prévu par l’article 14 concerne les emplois de catégorie A
« lorsque la
nature des fonctions ou les besoins des services le justifient ». Or, les recrutements opérés
par la commune sont tous du niveau de la catégorie C.
Des CDI conclus sans CDD au préalable
De surcroît, au point précédent
qui suffit au constat de l’irrégularité de ces contrats,
s’ajoute le fait que la commune n’a pas respecté l’obligation faite aux collectivités de recru
ter
–
dans les cas prévus
–
sur la base de contrats à durée déterminée dans un premier temps
et, le cas échéant, à l’issue d’une période maximale de six ans, de reconduire lesdits CDD
sous forme de CDI. Or, les agents recrutés ont bénéficié directement d’u
n CDI sans
conclusion préalable d’un CDD de droit public. La chambre relève cependant la mention de
fonctions exercées préalablement à la conclusion du CDI, dans le cadre de contrats aidés.
Or, ces contrats aidés,
outre le fait qu’ils ne concernent pas des
emplois permanents,
supposent l’exercice préalable de fonctions autres que celles pour lesquelles les agents ont
été recrutés en CDI. En tout état de cause, même si la commune avait compris les
dispositions de l’article 14 comme l’autorisant à recruter d’
abord sous forme de
CDD de droit
privé (contrats aidés), la condition de l’emploi permanent n’est pas rempli et la condition de
la durée d’ancienneté (CDD 6 ans) n’est pas respecté
e. En effet, ces dix contrats visent une
ancienneté inférieure à 6 ans (entre un et 3 ans), issue de contrats non éligibles aux
dispositions de la loi de 2005.
Sept CDI
ont ainsi été conclus avec des agents dont l’ancienneté, inférieure à
six
ans, est exclusivement issue de contrats aidés conclus après la date de publication de la loi.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
32
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
Trois CDI ont été conclus avec des agents dont l’ancienneté, inférieure à
six ans,
est issue de contrats conclus après la publication de la loi, ces contrats étant des contrats
aidés et des contrats de droit publics exclus du cha
mp d’application
de la loi car ils sont
relatifs à
des emplois destinés à pourvoir un emploi ponctuel (remplacement d’agents
indisponibles pour congés ou ma
ladie, besoins saisonniers, …).
e-
L’obligation de respecter les règles du droit de la
fonction publique
territoriale
Ces recrutements violent directement les principes fondamentaux du statut de la
fonction publique territoriale et lèsent les intérêts des fonctionnaires et des lauréats inscrits
sur les listes d’aptitude.
Des recrutements qui violent les règles du statut de la fonction publique territoriale
sur les emplois permanents.
Les pratiques de la commune sont contraires aux principes fondamentaux du droit
de la fonction publique territoriale. Elles constituent un détournement des dispositions de la
loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires qui posent le
principe du recrutement des fonctionnaires sur les emplois permanents.
L’article 3 de la loi dispose en effet que
« sauf dérogation prévue par une disposition
législative, les em
plois civils permanents de l’
État, des régions, des départements, des
communes et de leurs établissements publics à caractère administratif sont, à l’exception de
ceux réservés aux magistrats de l’ordre judiciaire et aux fonctionnaires des assemblées
parlementaires, occupés soit par des fonctionnaires régis par le présent titre, soit par des
fonctionnaires des assemblés parlementaires, des magistrats de l’ordre judiciaire ou des
militaires dans les conditions prévues par leur statut ».
L’article 41 de
la loi du 26 janvier 1984
impose à l’autorité territoriale de pourvoir les
emplois permanents «
en nommant l’un des candidats inscrits sur une liste d’aptitude établie
en application de l’article 44
26
ou l’un des fonctionnaires qui s’est déclaré candidat pa
r voie
de mutation, de détachement, d’intégration directe ou, le cas échéant et dans les conditions
fixées par chaque statut particulier, par voie de promotion interne et d’avancement de
grade ».
Les intérêts lésés des fonctionnaires et des lauréats inscri
ts sur les listes d’aptitude.
Les pratiques de la commune lèsent les intérêts des fonctionnaires qui, par
mutation, auraient pu candidater sur ces emplois ainsi que les lauréats des concours
organisés par le centre de gestion inscrits sur les listes
d’aptitude.
Des conditions de publicité des vacances d’emploi qui n’ont pas permis aux
titulaires de candidater dans des conditions sérieuses
.
Les intérêts des fonctionnaires qui auraient pu être intéressés par ces emplois n’ont
pas été préservés car la commune a assuré la publicité sur les emplois objets des 39 CDI
dans des conditions telles qu’aucun fonctionnaire ne pouvait sérieusement candidater.
L’information étant disponible pour 35 CDI sur les 39 concernés, il a été constaté
que trois CDI ont été sig
nés avant l’enregistrement par le centre de gestion de la déclaration
de vacance d’emploi (DVE), six CDI ont été signés le jour même de l’enregistrement de la
DVE, 16 CDI ont été signés dans la semaine qui a suivi l’enregistrement, sept CDI ont été
signés
deux semaines après l’enregistrement, un CDI a été signé trois semaines après, deux
CDI ont été signés deux mois après, deux CDI ont été signés quatre mois après.
26
Alinéa 1 de l’article 44 de la loi
du 26 janvier 1984 : «
Chaque concours donne lieu à l’établissement d’une liste
d’aptitude classant par ordre alphabétique les candidats déclarés aptes par le jury. Lorsque les statuts particuliers
le prévoient, les concours peuvent être organisés par spécialité et, le cas échéant, par discipline.
»
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
33
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
Plusieurs
vacances d’emploi ont
ainsi
fait l’objet d’une publicité purement formelle,
la comm
une s’empressant de clôturer l’opération de recrutement aussitôt après la publication
de l’avis. Il est précisé en outre que les dates mentionnées concernent les dates
d’enregistrement des déclarations de vacances d’emploi par le centre de gestion, la publ
icité
étant effectuée à la suite de cet enregistrement.
En réponse à ces observations, la commune a indiqué que le caractère tardif de la
transmission au centre de gestion (la veille ou le jour même de la signature du CDI) « est dû
à une décision tardive du maire de CDiser, qui réduit le délai de traitement au niveau du
service RH, déjà en surcharge de travail ».
Les textes ne prévoient pas de délai minimum entre la déclaration de vacance
d’emploi et la nomination d’un agent non titulaire. Toutefois, le
juge administratif a précisé
qu’un délai «
raisonnable
» devait être respecté. Il a notamment indiqué qu’un délai de
30 jours était insuffisant (CE, 16 juin 1997, req n° 152651). Le délai doit permettre aux
intéressés de faire acte de candidature. Dans une réponse parlementaire en date du
3 août 2006 le Ministre de la fonction publique a indiqué que le délai raisonnable, estimé au
cas par cas par la jurisprudence, pouvait être globalement fixé à deux mois. La cour
administrative d’appel de
Paris (CAA Paris, 13 octobre 2009, commune de Limeil-
Brévannes, req n° 08PA01647) confirme cette durée comme un délai raisonnable.
L’absence de prise en compte des candidatures émanant des fonctionnaires
Par ailleurs, la chambre relève que la commune a privilégié le recrutement exclusif
d’agents non titulaires alors qu’elle a reçu des candidatures d’agents titulaires
:
-
La commune a indiqué avoir reçu depuis 2008 un certain nombre de candidatures
émanant de fonctionnaires en poste en métropole souhaitant revenir à La Réunion
(seuls les chiffres pour les années 2013 et 2014 ont été transmis : 14 en 2013 et 23
en 2014).
-
S’agissant des candidatures de fonctionnaires en poste à La Réunion souhaitant
être
mutés
à l’Entre
-Deux, la commune a précisé avoir reçu deux candidatures en 2013 et
sept en 2014.
Aucune des candidatures émanant de fonctionnaires ou de lauréats aux concours
n’a été retenue.
Le centre de gestion a indiqué
que le nombre de mutations d’agents constaté entre
collectivités réunionnaises est de 72 en 2012, 28 en 2013 et 74 en 2014. Par ailleurs, 140
demandes d’emplois ont été enregistré
es via le site emploi-territorial en 2014 émanant
d’agents en métropole.
Au final, ces pratiques de la commune de l’Entre
-Deux révèlent une volonté de
privilégier le recrutement des contractuels locaux. Ainsi sur la période sous contrôle, seuls
quatre titulaires ont été recrutés dont le dernier est intervenu en 2010.
Les lauréats des concours sur listes d’aptitude non sollicités
La commune de l’Entre
-
Deux n’a pa
s recours aux listes
d’aptitude
alors qu’un
nombre élevé de lauréats de concours organisés par le centre de gestion restent sans
affectation.
S’agissant des candidatures émanant de
s lauréats de concours inscrits sur les listes
d’aptitude géré
es par le centre de gestion, elle indique avoir reçu 11 candidatures en 2013 et
18 candidatures en 2014.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
34
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
Au moment où la chambre clôture son contrôle, les listes d’aptitude publiées sur le
site du centre de gestion de La Réunion font apparaître 194 candidats encore inscrits sur la
liste d
u concours d’adjoint technique organisé en 2012, 93 candidats encore inscrits sur la
liste des lauréats au concours d’adjoint administratif
de 2012, 9 candidats encore inscrits sur
la liste des
lauréats au concours d’adjoint d’animation
de 2013, 59 candidats encore inscrits
sur la liste ATSEM (2011), 75 candidats encore inscrits sur la liste des lauréats au concours
de rédacteur organisé en 2013.
Selon les dispositions de l’article 44 de la loi du 26 janvier 1984, l’inscription sur ces
listes ne peut dépass
er trois années. Des candidats ayant effectué l’effort de passer les
sélections prévues pour figurer sur ces listes d’aptitude ne sont pas recruté
s et in fine
perdent le bénéfice du concours à
l’issue d’un délai de trois ans s’ils n’ont pu être nommé
s
dans un des emplois auxquels le concours correspondant donne accès.
La chambre rappelle à la commune que la loi réserve les emplois permanents aux
fonctionnaires et aux lauréats de concours inscrits sur l
es listes d’aptitude.
6.2.3.2.
L’absence d’actualisation des
emplois permanents occupés par les agents
non titulaires
Les contrôles effectués par la chambre révèlent que les emplois mentionnés dans
les contrats des agents non titulaires recrutés sur les emplois permanents ainsi que dans les
arrêtés concernant les agents non titulaires dits « intégrés » ne sont pas actualisés, les
agents occupant, dans les faits, un autre emploi que celui mentionné dans leur dossier
individuel.
La chambre
rappelle que l’agent non titulaire
n’est pas titulaire d’un grade
; il est
recruté au titre d’un emploi précis.
À
défaut d’information précise sur l’emploi objet du
recrutement, il n’est pas possible de vérifier si le recrutement entre bien dans le cadre
des
cas autorisés par la loi.
Cette obligation est confirmée par les dispositions réglementaires du décret du
15 février 1988
27
qui prévoit à son article 1-1 que le dossier de ces agents « doit comporter
toutes les pièces intéressant leur situation administrative »
; l’article 3 précise que l’acte
d’engagement
«
définit le poste occupé et ses conditions d’emploi
».
Par ailleurs, le changement d’emploi doit donner lieu à la conclusion d’un autre
contrat après vérification que l’emploi concerné entre dans le c
adre des dispositions
législatives autorisant le recrutement de contractuels sur emploi permanent et après
recherche infructueuse de recrutement d’
un agent titulaire sur le poste concerné. En
conséquence, l’emploi concerné doit avoir fait l’objet d’une déclaration de vacance d’emploi
au préalable avec un nécessaire respect d’un dé
lai « raisonnable » entre la déclaration de
vacance d’emploi
et le recrutement
de l’agent sur ce nouvel emploi
.
La quasi intégralité des agents contractuels recrutés, sur CDI, par la commune sur
un emploi permanent occupe un emploi qui diffère de celui inscrit dans leur contrat.
Pour les agents intégrés, la grande majorité d’entre eux ne bénéficie pas d’un arrêté
portant nomination sur l’emploi correspondant aux fonctions exercées.
Les arrêtés du maire
concernent pour l’essentiel les avancements d’échelon, la durée du temps de travail
(passage à temps partiel ou à temps complet) mais pas les changements d’affectation.
La
mention de l’emploi occupé ne figure pas de manière systématiqu
e dans les arrêtés pris par
le maire.
27
Décret n°88-
145 du 15 février 1988 pris pour l’application de l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée
portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents non titulaires de la
fonction publique territoriale.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
35
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
La chambre demande à la commune de régulariser la situation des agents
non-titulaires recrutés sur des emplois permanents afin de faire apparaître de façon précise
les emplois occupés par ces agents.
6.2.3.3. Le
recrutement de contractuels dans l’atte
nte du recrutement de
fonctionnaires
En dérogation au principe posé par la loi du 13 juillet 1983 précitée selon lequel les
emplois permanents sont occupés par les fonctionnaires, l
’article 3
-2 de la loi du
26 janvier 1984 précitée prévoit que pour les besoins de la continuité du service, les emplois
permanents des collectivités locales peuvent être occupés par des agents contractuels pour
faire face à une vacance temporaire d’emploi dans l’attente du recrutement d’un
fonctionnaire. Le contrat est alors conclu pour une durée déterminée qui ne peut excéder un
an mais qui peut être prolongée
d’
une année supplémentaire lorsque la procédure de
recrutement d’un fonctionnaire n’a pu aboutir. La conclusion du contrat ne peut i
ntervenir
qu’après
la déclaration de vacance d’emploi transmise au centre de gestion compétent qui
en assure la publicité.
La commune a récemment utilisé cette procédure pour recruter, par contrat à durée
déterminée établi en application des dispositions d
e l’article 3
-2, deux agents contractuels
précédemment engagés par la mairie à de multiples reprises au cours de la période pour
faire face à des besoins ponctuels.
Mme X a été recrutée par contrat à durée déterminée daté du 16 juillet 2014
28
pour
assurer les fonctions de responsable des affaires protocolaires à temps complet dans
l’attente du recrutement d’un attaché territorial. Ce contrat est prévu pour un an avec la
possibilité de renouvellement par reconduction expresse dans la limite de deux ans sous
r
éserve qu’aucun fonctionnaire n’ait pu être recruté.
Mme Y a été recrutée
en tant qu’adjoint administratif
par contrat à durée déterminée
daté du 15 juillet 2014
29
pour assurer les fonctions d’assistante en ressources humaines et
comptabilité à temps complet. Ce contrat est prévu pour un an avec une reconduction
expresse d’une année supplémentaire si aucun fonctionnaire n’a pu être recruté.
L’utilisation de cette po
ssibilité prévue par la loi de recourir à des contractuels dans
l’attente du recrutement d’un fonctionnaire aurait dû conduire la commune à mettre en œuvre
les diligences nécessaires pour assurer ces recrutements. Or, la commune a transmis les
déclarations de vacance des deux emplois concernés au centre de gestion qui en a assuré
la publicité par arrêté du 26 juin 2014. Elle a, dès le 31 juillet 2014,
clôturé l’opération de
recrutement. En effet, la commune a transmis au centre de gestion le 31 juillet 2014 une
notification informant ce dernier qu’une décision de recrutement a été prise et que Mme
s X
et Y ont été recrutées selon le mode « renouvellement de contrat dans la collectivité ».
La chambre s’étonne d’une telle précipitation à clôturer l’opération
de recrutement
ainsi que de la modalité du recrutement ainsi annoncé. Le renouvellement de contrat de
deux agents précédemment engagés par la commune sur des emplois non permanents
(besoins saisonniers, accroissement d’activité) ne saurait constituer un mo
tif valable pour
mettre fin à la procédure de recrutement d’un fonctionnaire. Ce fondement ainsi avancé par
la commune constitue la réalité de la motivation de la collectivité : le fondement véritable
recherché par la commune dans la conclusion des contrats sus-
mentionnés n’est pas
l’attente du recrutement de fonctionnaires mais bien le recrutement de deux agents engagés
par la commune sur des contrats multiples depuis 2012 pour l’une et depuis 2013 pour
l’autre.
28
Date d’entrée en fonctions
: 18 août 2014
29
Date d’entrée en fonctions
:
1
er
septembre 2014
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
36
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
Les réponses de la commune aux questions de la chambre le confirment :
La commune a indiqué
qu’elle n’a
vait pas engagé de démarches pour procéder au
recrutement d’un fonctionnaire pour les deux emplois oc
cupés par Mme X et Mme Y et
qu’elle n’avait pas sollicité les candidats admis au concours d’
attaché territorial actuellement
inscrits
sur la liste d’aptitude –
alors que cette dernière comportait encore en mai 2015, au
moment où la chambre clôture son contrôle, 37 lauréats du concours organisé en 2012
–
ni
les candidats admis au concours d’adjoint administratif inscrits sur la liste d’aptitude alors
que cette dernière en mai 2015 comportait 93 lauréats encore inscrits.
Lors de l’entretien de fin de contrôle, le maire a indiqué avoir recruté ces agents
dans le cadre de ce dispositif dans l’attente
que ces personnes stabilisent leur situation au
sein de la commune en passant des concours administratifs.
Par ailleurs, les avis de vacances d’emploi ne sont pas rédigés de manière
suffisamment précise comme le prévoit la loi pour générer des candidatures. En effet, la loi
du 26 janvier 1984 prévoit dans son article 45 que «
Les vacances d’emploi précisent le motif
de la vacance et comportent une description du poste à pourvoir ». Si la vacance relative à
l’emploi d’assistante en ressources humaines respec
te ces conditions, en revanche le poste
de catégorie A n’est pas décrit, l’arrêté de vacance d’emploi se contentant d’afficher comme
seul élément descriptif le fait que la commune recherche un attaché, sans détail sur l’intitulé
du poste.
La chambre rappelle les
dispositions de l’article 41 de la loi du 26 janvier 1984 selon
lesquelles l’autorité territoriale pourvoit l’emploi créé ou vacant en nommant un fonctionnaire
qui s’est déclaré candidat ou en nommant l’un des candidats inscrits sur
une liste d’aptitude.
6.2.3.4. La nécessaire clarification de la situation des agents exerçant leurs
fonctions au CCAS
Par ailleurs, un certain nombre d’agents de la commune, titulaires comme non
titulaires, exercent leurs fonctions dans des organismes distincts de la commune, notamment
dans des associations comme l’
office municipal des animations globalisées (OMAG) ou au
CCAS. Les observations de la chambre sur les mises à disposition auprès d’as
sociations
sont développées infra.
Les agents employés par la commune mais exerçant leurs fonctions au CCAS sont
au nombre de cinq (deux agents titulaires et trois agents non titulaires). La commune indique
que ces a
gents n’ont pas de contrat directement conclu avec le CCAS
« car la collectivité
souhaite éviter de verser une subvention trop importante à celui-ci et elle préfère prendre en
charge directement les salaires du personnel ». Un seul agent est pris en charge par le
budget du CCAS.
Pour les agents non titulaires, employés par la commune mais qui exercent leurs
fonctions au CCAS, les dispositions d
e l’article 136 de la loi du 26
janvier 1984 et de
l’article
35-1 du décret du 15 février 1988 prévoient la possibilité pour les agents non titulaires
bénéficiant d’un CDI d’être mis à disposition auprès de collec
tivités territoriales ou
d’établissements publics administratifs.
Le CCAS de l’Entre
-Deux étant un établissement
public administratif, la mise à disposition est donc possible mais :
-
elle doit donner lieu à remboursement sauf dérogation prise par décision de
l’assemblée
délibérante
de
la
collectivité
ou
de
l’établissement
public
administratif gestionnaire ;
-
elle
ne
doit
intervenir
qu’après
la
signature
d’une
convention
entre
l’administration gestionnaire et l’organisme d’accueil, qui doit fixer notamment la
nature et le niveau des activités exercées par l’agent, ses conditions d’emploi et
les modalités du contrôle et de l’évaluation des activités et le cas échéant, les
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
37
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
modalités de remboursement, par l’organisme d’accueil, de la rémunération
perçue par l’agen
t ;
-
elle ne peut excéder trois ans renouvelable une fois, soit six ans.
La chambre constate que ces trois conditions ne sont pas respectées par la
commune.
Sur l’obligation de conclure une convention entre l’administration gestionnaire et l’organisme
d’acc
ueil :
La commune indique avoir conclu une convention de mutualisation avec le CCAS
dont elle a adressé une copie à la chambre. C
e document n’est ni signé, ni daté. De plus,
l’article 5 de ce document fixe la durée de cette convention à l’année 2012 avec possibilité
d’une reconduction tacite
(« la présente convention est régie,
pour l’année 2012 –
Du
01 janvier au 31 décembre. Elle pourra être reconduite tacitement »). Or, les trois agents ont
été en poste au CCAS bien avant 2012. Ce document ne comporte pas non plus tous les
éléments visés par le décret du 15 février 1988.
Sur le remboursement des rémunérations des agents mis à disposition :
Le CCAS ne rembourse pas à la commune les rémunérations des agents alors
qu’aucune
décision du conseil municipal
n’a prévu une telle dérogation. Le document
que la
commune présente comme étant la
convention de mutualisation prévoit l’absence de
contrepartie financière à la mise à disposition des cinq agents (titulaires et non titulaires).
Sur le respect d’une durée de mise à disposition au plus égale à
six ans :
Deux agents non titulaires de la commune exercent leurs fonctions au CCAS depuis
plus de six ans.
Par ailleurs, la chambre relève que deux agents titulaires exercent leurs fonctions
au CCAS sans pour autant être dans une des deux positions prévues par la loi du
26 janvier 1984
: la mise à disposition ou le détachement. Il s’agit de la direc
trice du CCAS et
d’un agent
administratif.
La commune est invitée à régulariser la situation de ses agents exerçant leur
fonction au sein du CCAS par des mises à disposition pour les agents non titulaires et par
des détachements ou mise à disposition pour les agents titulaires.
Les emplois non permanents
6.3.
Les emplois saisonniers
6.3.1.
6.3.1.1. Des recrutements opérés sans contrat et sans définition des fonctions
La commune a recruté des agents contractuels dans le cadre d’un accroissement
saisonnier d’activité,
sans conclure de contrat et sans définition des emplois occupés.
La loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la
fonction publique territoriale prévoit la conclusion de contrats pour ces recrutements. En
procédant aux recrutements des agents saisonniers par arrêté, la commune méconnaît les
dispositions législatives mentionnées.
De plus, les fonctions pour lesquelles la commune a recruté les agents saisonniers
ne sont pas définies. L’article 3 du décret du 15 février 1988 pris pour l’application de l’article
136 de la loi du 26 janvier 1984
dispose que l’acte d’engagement
« définit le poste occupé et
ses conditions d’emploi. Il indique les droits et obligations de l’agent
». Les arrêtés pris par le
maire se contentent d’indiquer le nom et l’adresse de l’agent ainsi que les éléments
permettant de définir sa rémunération (grade, durée du recrutement, temps complet ou
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
38
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
temps partiel). Aucune précision n’est donnée sur le service d’affectation de l’agent ni sur les
fonctions pour
lesquelles l’agent est recruté. Seuls les arrêtés relatifs aux agents recrutés
pour oc
cuper des fonctions d’animateur
en centre de loisirs précisent la fonction occupée
sans mention toutefois du centre de loisir concerné.
La commune a indiqué que pour les arrêtés pris pour le recrutement des agents au
titre des activités saisonnières, de même que pour le recrutement des agents au titre des
accroissements temporaires d’activité, les fonctions n’ont pas été précisées car
« dans les
modèles d’arrêté portant no
mination des agents, la mention « fonction »
n’était pas précisée,
donc pas mentionnée dans ceux de la collectivité ».
6.3.1.2. Le respect des plafonds autorisés par les délibérations du conseil
municipal
Les seuils quantitatifs concernant le nombre d’empl
ois saisonniers pouvant faire
l’objet de recrutements ont été fixés par deux délibérations du conseil municipal
:
-
La délibération du 17 août 2006 fixe à 15 le nombre d’emplois saisonniers (
quatre
postes d’agent administratif,
trois
postes d’agent des services techniques et
huit
postes d’agent d’animation)
;
-
La délibération du 12 juin 2014, applicable à compter du 1
er
juillet 2014, fixe
également à 15 le nombre
d’emplois saisonniers mais précise que ces emplois seront
effectués à temps partiel selon les modalités suivantes : quatre postes
d’adjoint
administratif (87h chacun soit un total de 348 heures), trois postes d’adjoint technique
(87h chacun soit un total de 261h) et 8 postes d’adjoint d’animation
de 2
ème
classe (87h chacun soit un total de 696h).
Exprimés en équivalent temps plein (151h67 par mois), les 63 recrutements opérés
en 2013
30
s’élèvent à un total de quatre ETP, très largement en dessous du nombre
d’emplois saisonniers autorisés (15).
Pour l’année 2014, deux périodes do
ivent être distinguées :
-
Du 1
er
janvier au 30 juin, période concernée par les seuils figurant dans la
délibération du conseil municipal de 2006, les recrutements respectent lesdits seuils :
35 recrutements sont intervenus pour un équivalent temps plein de 2,47 ;
-
Du 1
er
juillet au 31 décembre, la commune a procédé à neuf recrutements
d’adjoint administratif pour un nombre total d’heures de 974h10, soit plus du double du
nombre d’heures autorisées puisque la délibération du 12 juin 2014 fixe à quatre le nombr
e
de postes d’adjoint administratif pour 87h chacun (soit 348h)
. S’agissant du recrutement
d’adjoints techniques, 8 recrutements sont intervenus pour un total de 1
607h10 alors que le
maximum fixé dans la délibération est de 261h (trois postes d’adjoint t
echnique pour 87h
chacun). Seul le recrutement des adjoints d’animation respecte le seuil fixé dans la
délibération (8 agents X87h = 696h), la commune ayant recruté 6 adjoints d’animation pour
un total de 638 h.
6.3.1.3.
Des emplois saisonniers toute l’année, non concentrés sur l’accueil et les
activités pour les enfants
Le conseil municipal, dans sa délibération du 12 juin 2014, ne précise pas le type de
fonctions auxquelle
s les emplois saisonniers donneront lieu et n’indique pas de pério
de
particulière durant laquelle la commune aura recours aux emplois saisonniers.
30
30 recrutements d’agents administratifs pour 1,54 ETP
; 22 recrutements d’adjoint technique pour
1,81 ETP et
11 recrutements d’adjoint d’animation pour 0,65 ETP.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
39
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
En revanche, la délibération précédente, qui couvre la période sous contrôle
jusqu’au 30 juin 2014, est plus précise. Le conseil municipal,
dans sa délibération du
17 août 2006 modifiée par la délibération du 28 décembre 2006, précise que ces emplois
«
permettront de répondre aux besoins saisonniers notamment en ce qui concerne l’accueil
dans les centres aérés ainsi que les activités sportives, culturelles et éducatives pendant les
congés scolaires et divers remplacements ».
a-
Des emplois saisonniers toute l’année
:
Les recrutements interviennent tout au long de l’année
31
.
Durant les années 2013 et 2014, l’analyse de la durée des 109 recrutements
intervenus au titre des emplois saisonniers révèle que :
-
70 recrutements ont concerné des emplois dont la durée correspond aux
vacances scolaires dont 51
ont porté sur une période d’une quinzaine de jours
;
-
39 recrutements ont concerné des périodes hors vacances scolaires ou
majoritairement hors vacances scolaires avec des durées de présence plus longues que les
recrutements intervenus durant les vacances scolaires : 24 recrutements pour trois mois
chacun, trois recrutements pour six mois chacun (dont deux à temps complet), un
recrutement pour cinq mois, six recrutements pour deux mois chacun, deux recrutements
pour un mois chacun en dehors de toutes vacances scolaires, deux recrutements pour une
quinzaine de jours, un recrutement pour trois jours.
b- Des emplois qui ne concernent pas majoritairement
l’accueil et les activités
pour les enfants :
S’agissant des fonctions sur lesquelles les agents sont recrutés, la chambre relève
à titre liminaire que les emplois saisonniers ne doivent pas être utilisés pour les
remplacements. Cette confusion, relevée da
ns la délibération de 2006, n’a pas eu de
conséquences pratiques puisque la commune recrute par ailleurs, tout au long de la période,
sur le dispositif spécifique aux remplacements.
Les fonctions sur lesquelles le conseil municipal cible
–
mais de manière non
exclusive-
les emplois saisonniers (l’accueil dans les centres aérés et les activités offertes
aux enfants) ne représentent qu’une minorité dans les recrutements
.
Les recrutements ont concerné assez peu les agents d’animation pour se
concentrer essentiellement sur les adjoints administratifs et les adjoints techniques. En effet,
en 2013, la part des adjoints d’animation dans le total des heures réalisées au titre des
emplois saisonniers était de 16,2 %. En 2014, la
part des adjoints d’animation
dans les
heures effectuées par les agents saisonniers diminue encore puisque les heures effectuées
par les 13 adjoints d’animation recrutés représentaient 14
% du temps de travail réalisé par
l’ensemble des contractuels recrutés sur un emploi saisonnier.
Les informations transmises lors du contrôle par la commune sur les fonctions
exercées par les agents recrutés ainsi que la consultation des mentions figurant dans les
bulletins de paie appellent deux observations.
Le volume horaire est majoritairement concentré sur des fonctions autres que
l’accueil (la commune de l’Entre
-Deux est une commune touristique) et les activités offertes
aux enfants pendant les vacances scolaires. La majorité des heures effectuées par les
agents saisonniers concerne des services distincts de ceux prévus par la délibération du
conseil municipal applicable jusqu’au mois de juin 2014 (centres aérés, activités sportives,
culturelles et éducatives). En 2013, les heures de travail effectuées au titre des emplois
31
En 2013 et en 2014, les vacances scolaires concernaient les périodes suivantes :
du 25 décembre 2012 au
21 janvier 2013 ; du 2 au 18 mars 2013 ; du 4 au 16 mai 2013 ; du 6 juillet au 18 août 2013 ; du 9 au 24 octobre
2013 ; du 18 décembre 2013 au 20 janvier 2014 ; du 5 au 20 mars 2014 ; du 7 au 19 mai 2014 ; du 5 juillet au 21
août 2014 ; du 18 octobre au 3 novembre 2014 ; du 19 décembre 2014 au 29 janvier 2015.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
40
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
saisonniers portent
pour l’essen
tiel sur les services suivants : 28,4 % des heures réalisées
par les agents saisonniers sur l’urbanisme, la voirie et l’environnement,
17,3 % sur le CCAS
et 8,3 % au service de la cuisine centrale. En 2014, les agents saisonniers ont
majoritairement travaillé dans les services dédiés aux bâtiments et à l’environnement
(21,1 %), au CCAS (16,3 %) et à la comptabilité (11,7 %).
L’autre constat porte sur l’
absence de caractère récurrent
du recours à l’emploi
saisonnier dans des volumes importants pour certains services. Selon une étude effectuée
par le Centre National de la Fonction Publique Territoriale (CNFPT) en mars 2012 sur les
emplois saisonniers, « ces emplois correspondent à des activités spécifiques ; ils sont
nombreux dans les secteurs de l’animation, du sport et des services techniques, répondant à
des besoins de courte durée mais répétitifs d’une année sur l’autre
». En 2014, la commune
de l’Entre
-Deux a eu r
ecours à l’emploi saisonnier pour l’entretien des bâtiments à hauteur
de 14,4 %
du total de l’année alors qu’en 2013, les emplois saisonniers dans ce domaine
n’ont représenté que 1,1
%. En 2014, la commune a fait appel à
l’emploi saisonnier
pour la
comptabilité à hauteur de 11,7 %
du total de l’année alors que l’année précédente la part de
l’emploi saisonnier était de 4,1
%. En 2013, la commune emploie des agents saisonniers
pour l’entretien et la surveillance des écoles à hauteur de 10,7
% et
l’année suiva
nte pour
2,2 %. Seuls certains services ont recours aux emplois saisonniers dans des proportions à
peu près égales : le CCAS, la cuisine centrale,
l’
environnement, la bibliothèque et la piscine.
Le caractère répétitif du recours aux emplois saisonniers est pourtant intrinsèque à la nature
même de l’emploi saisonnier
.
Dès lors, la chambre s’interroge sur le recours par la commune aux emplois
saisonniers en 2013 et 2014 alors qu
’aucun besoin ne s’était exprimé les années
précédentes. Cette évolution, à l
a hausse, du recours aux emplois saisonniers s’effectue en
contradiction avec la tendance observée au niveau national. Selon l’étude du CNFPT, au
niveau national, la tendance actuelle est à la baisse grâce une meilleure gestion et à une
meilleure répartition des effectifs permanents en périodes de congés, des logiques de
redéploiement des postes et de hausse de la polyvalence des agents, un recours plus
fréquent aux heures supplémentaires et une rationalisation des postes saisonniers.
6.3.1.4. Le non-respect des durées prévues
L’article 3 (2°)
de la loi n° 84-53 fixe la durée maximale du recrutement opéré pour
un accroissement saisonnier d’activité à six mois pendant une même période de douze mois
consécutifs. La commune a recruté plusieurs fois les mêmes agents, ce qui est possible dès
lors que l’agent concerné n’occupe pas le même emploi saisonnier au
-delà de la durée
maximale autorisée, c’est
-à-
dire six mois. L’absence d’indication sur les fonctions exercées
ne permet pas de vérifier si la durée maximale a été respectée pour chaque recrutement
opéré sur un besoin saisonnier.
Le croisement des informations figurant dans les bulletins de paie (indication du
service dans lequel l’agent a exercé ses fonctions)
et des mentions figurant dans les arrêtés
pris par
le maire (nom de l’agent, durée des fonctions, grade) permet de
relever des
situations qui doivent être clarifiées. Les agents recrutés plus de six mois pendant une même
période de douze mois consécutifs, au titre d’un accroissement saisonnier d’a
ctivité, et qui
ont exercé leur activité au sein du même service (selon les éléments figurant leurs bulletins
de paie) durant les années 2013 et 2014, sont au nombre de cinq
dont l’un est en fonction
depuis près de deux ans.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
41
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
Les agents recrutés pour des remplacements
6.3.2.
6.3.2.1. Le recours au remplacement pour des durées plus longues
Par arrêtés pris par le maire au cours des années 2012, 2013 et 2014, la commune
a recruté des agents non titulaires pour « assurer le remplacement momentané de titulaires,
indisponibles »
en raison de congés annuels ou de congés maladie. Les arrêtés du maire
concernent, dans leur très grande majorité, des recrutements pour faire face à une
indisponibilité liée aux congés annuels.
La commune a recours de manière croissante sur l
a période à un nombre d’agents
contractuels moins important mais pour des périodes de remplacement plus longues. Les
remplacements courts (moins d’un mois)
, majoritaires en 2012 (67 %), deviennent
minoritaires dans le nombre total des remplacements prévus dans les arrêtés du maire
(35 % en 2013 et 5 % en 2014
32
). Les remplacements pour des périodes plus longues sont
désormais majoritaires dans les recrutements effectués par la commune :
-
Les remplacements pour un à deux mois représentaient 30 % des recrutements
effectués en 2012 au titre de ce dispositif. En 2013 leur part était de 25 % et en 2014
de 41 % ;
-
Les remplacements pour une durée de 3 à 6 mois ont également augmenté puisqu’ils
représentaient 7 % du nombre total des recrutements en 2012, 38 % en 2013 et 50 %
en 2014 ;
-
Deux remplacements ont été supérieurs à six mois en 2013 et 2014.
6.3.2.2.
L’a
bsence de contrat et de précision sur les fonctions occupées
A
l’instar des recrutements effectués au titre des activités saisonnières, la commune
n’a pas conclu de contrat avec les agents recrutés
, contrairement aux dispositions de
l’article
3-1 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale.
La commune a procédé au recrutement des agents par arrêtés du maire qui, par
ailleurs, ne précisent ni l’agent remplacé ni les fonctions à exercer. Les arrêtés se contentent
de mentionner le nom, les coordonnées de l’
agent ainsi que la durée du recrutement et les
mentions relatives au calcul de la rémunération (temps partiel ou complet, grade et échelon).
L
es dispositions de l’article 3 du décret du 15 février 1988
,
pris pour l’application de l’article
136 de la loi du 26 janvier 1984, disposent
que l’acte d’engagement «
définit le poste occupé
et ses conditions d’emploi. Il indique les droits et obligations de l’agent
».
Au vu de la durée de plus en plus longue des recrutements effectués par la
commune et en l’absence
de toute précision sur les fonctions exercées, la chambre a
demandé à la commune d’indiquer le nom des agents remplacés et les fonctions pour
lesquelles l’agent a été recruté.
Les réponses de la commune montrent qu’une grande partie des recrutements
de
2013 et une majorité de ceux de
2014 ont été opérés hors remplacement d’agent
s, la
commune ayant eu besoin de recourir à des contractuels pour des besoins occasionnels afin
de renforcer ses équipes (espaces verts, entretien de la voirie et des bâtiments communaux,
piscine municipale, CCAS, etc.). Ainsi en 2013, sur les 48 recrutements pour lesquels la
commune a apporté une réponse, 22 ont concerné des cas de recrutements hors
remplacement d’agents y compris pour des durées longues (neuf recrutements pour trois
à
sept mois) ; en 2014, sur les 22 recrutements pour lesquels la commune a répondu, 15
concernent des recrutements hors remplacement d’agent
s parmi lesquels sept contrats ont
concerné des périodes de trois à cinq mois.
32
Un seul arrêté a été pris par le maire en 2014 pour un remplacement dont la durée est inférieure à un mois.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
42
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
A ces situations de recrutements d’a
gents contractuels au titre du dispositif du
remplacement alors que dans les faits il s’agissait, selon la commune, de répondre à
un
besoin occasionnel, s’ajoutent les recrutements pour lesquels seule une partie souvent
minoritaire de la durée du recrutem
ent couvre le remplacement d’un agent indisponible.
Ainsi, en 2014, à titre d’exemple, la commune a utilisé le dispositif du remplacement pour
recruter un agent contractuel pour une durée de 6 mois alors que, sur cette période, seule
une période de 8 jours
correspond au remplacement d’un agent en arrêt maladie. D’autres
cas ont été notés, tels qu’un recrutement pour
3 mois
effectué alors que l’arrêt maladie de la
personne remplacée n’était que de
6 jours, un recrutement pour 4 mois alors que
l’indisponibili
té de la personne remplacée était de deux mois et 23 jours. En 2013, plusieurs
recrutements ont été effectués pour une longue durée alors que l’arrêt maladie ou le congé
annuel ne porte que sur une petite partie de la période du recrutement (par exemple : sur un
contrat de 4 mois, le remplacement n’a porté
que sur 28 jours, contrat de 5 mois, le
remplacement n’a porté que sur deux mois et 23 jours, etc
.).
Les agents recrutés pour des besoins occasionnels
6.3.3.
La loi du 26 janvier 1984 précitée prévoit la possibilité pour les collectivités
territoriales de recruter temporairement des agents contractuels sur des emplois non
permanents pour faire face à un besoin lié à un accroissement temporaire d’activité, pour
une durée maximale de 12 mois, compte-tenu, le cas échéant, du renouvellement du contrat,
pendant une même période de 18 mois consécutifs (article 3).
En 2012, la commune n’a pas eu recours à ce dispositif. En 2013, un recrutement a
été effectué au titre de l’accroissement temporaire d’activité
: la commune a recruté un agent
pour la période maximale d’un an prévu par la loi (agent recruté du
1
er
novembre 2013 au
31
octobre 2014). L’agent recruté sur le fondement de ce dispositif était déjà en poste
précédemment, aux mêmes fonctions (peintre en bâtiment), mais recruté au titre du dispositif
du remplacement sur emploi permanent. La chambre réitère ses observations sur le
caractère irrégulier du recours à plusieurs dispositifs pour recruter un agent au-delà de la
durée légale prévue par la loi. Elle
renouvelle ses observations sur l’absence de conclusion
de contrat, alors
que l’article 3 de la loi du 26
janvier 1984 précitée prévoit expressément
cette obligation, et
l’absence de toute
s précisions relatives aux fonctions exercées par
l
’agent.
Depuis 2014, la commune a recours de manière plus importante au recrutement
pour des besoins occasionnels pour renforcer ses équipes (entretien des réfectoires, aide-
cuisinier, portage de repas, entretien espaces verts etc.). 15 personnes ont été recrutées, du
16 janvier au 5 mars 2014, sur ce fondement pour assurer les fonctions d’agent recenseur
;
ces recrutements ont été formalisés par la conclusion de contrats à durée déterminée
conformément aux obligations légales. A ces recrutements liés au recensement se sont
ajoutés 25 recrutements opérés par arrêté du maire, sans conclusion de contrat ni précision
sur les fonctions exercées. Parmi ces 25 cas, un recrutement a été décidé pour 12 mois par
arrêté du maire le 21 novembre 2014 (recrutement pour la période du 1
er
janvier au 31
décembre 2015) alors que l’agent était déjà en poste sur les mêmes fonctions depuis juillet
2013 ; au moment où la chambre clôture son contrôle, cet agent est toujours en fonctions,
bénéficiant depuis plus de deux ans et demi
, d’une combinaison de dispositifs (besoin
occasionnel, emploi saisonnier, remplacement).
Si le recrutement sur le fondement de ce dispositif reste encore marginal, la
commune a cependant pris des dispositions pour l’inscrire de manière pérenne et à des
ni
veaux qui attirent l’attention de la chambre.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
43
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
La chambre s’étonne
du niveau de fixation des besoins occasionnels. Par
délibération du 12 juin 2014, le conseil municipal a fixé ses effectifs théoriques à
137 emplois : 97 emplois permanents et 40 emplois non permanents (25 au titre des emplois
saisonniers et 15 pour besoin occasionnel). Le niveau des emplois non permanents
représente un tiers du total des emplois (29 %).
Interrogée par la chambre sur le fait que parmi ces emplois non permanents,
c
ertains pourraient relever d’emplois permanents, la commune a indiqué qu’en effet certains
de ces emplois pourraient être qualifiés de permanents «
notamment dans les écoles, le
service technique et le service administratif
».
De plus, la nature même de l’accroissement temporaire d’activité ne plaide pas
pour
la fixation a priori d’un niveau aussi élevé d’emplois. Selon l’étude précitée effectuée en mars
2012 par le CNFPT sur les emplois saisonniers et occasionnels dans la fonction publique
territoriale, « les besoins occasionnels ne sont pas prévisibles, ils sont destinés à remplacer
ou renforcer les agents permanents de la collectivité… pour un besoin momentané lié à
l’absence de l’agent ou la suractivité et pour un besoin qui ne se renouvelle pas chaque
année ».
La nécessaire clarification des procédures
6.3.4.
Les agents recrutés par la commune au titre des dispositifs relatifs aux emplois
saisonniers, aux remplacements des titulaires et agents sur emplois permanents et aux
recrutements au titre d’un accroisseme
nt temporaire des activités sont dans leur quasi
intégralité (deux exceptions seulement ont été relevées) domiciliés dans la commune de
l’Entre
-
Deux. La commune a expliqué à la chambre que le recrutement ne s’opère que sur le
territoire de l’Entre
-Deux car la commune
n’
organise aucune publicité sur ses besoins
ponctuels.
Lors du contrôle sur place, le 16 février 2015, il a été relevé la présence dans de
nombreux dossiers individuels, de notes manuscrites du maire mentionnant le nom de la
personne à recruter
ainsi que le nombre d’heures à octroyer et parfois le service
d’affectation, le service des ressources humaines de la mairie étant ensuite chargé de
constituer le dossie
r administratif du recrutement c’est
-à-dire de vérifier dans quels services
la personne peut être affectée et le fondement juridique du recrutement.
La commune a confirmé le caractère centralisé du choix de recrutement, indiquant
que «
les décisions sont prises par l’autorité territoriale, excepté les recrutements des
adjoints d’animation p
our les centres de loisirs du CCAS, prises par la directrice du CCAS ».
Quant aux critères du choix des personnes ainsi recrutées, la commune a répondu
que
« les conditions requises sont les diplômes
». Or, les arrêtés pris par le maire, à
l’exception de ceux qui concernent les adjoints d’animation, ne ment
ionnent pas les
diplômes.
Selon l’étude précitée effectuée par le CNFP
T en mars 2012, « les besoins
saisonniers étant itératifs, les étapes du recrutement et de gestion des contrats saisonniers
se répart
issent tout au long de l’année selon un processus formalisé par les collectivités. En
revanche, le recrutement d’un emploi occasionnel est identique à un recrutement classique
mais en plus rapide et avec des procédures allégées
: rédaction d’une fiche de p
oste par le
service, recherche dans la « candidathèque
» et sur internet, publication de l’annonce en
ligne et parfois auprès du service public de l’emploi et montage d’un jury de recrutement (…)
les modes de sélection des candidats sont très divers selon la collectivité, les capacités des
services humaines, le nombre et le type de postes. De manière générale, les procédures de
recrutement sont de plus en plus transparentes (…). Selon les collectivités, la sélection des
candidats peut se faire sur dossier u
niquement ou à l’aide d’un entretien, voire d’un jury de
recrutement ».
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
44
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
L’opacité dans les critères de choix des agents recrutés, le caractère très centralisé
du recrutement et le fait que, pour un grand nombre de ces recrutements, la décision de
recruter soit prise avant la définition du besoin de la collectivité conduit la chambre à
demander une mise à plat des procédures de recrutement sur besoins ponctuels. Lors de
l’entretien de fin de contrôle, le maire a indiqué que ces emplois non permanents sur bes
oins
ponctuels complétaient les recrutements sur contrats aidés lorsque la commune avait atteint
le plafond desdits contrats aidés.
La chambre recommande à la commune de distinguer dans les emplois non
permanents sur besoins ponctuels ceux qui relèvent
réellement de l’emploi non
permanent et ceux qui ressortent
de l’emploi permanent (recommandation
n° 5).
7.
Les relations avec les associations
Un soutien financier en hausse dont le contrôle est insuffisant
7.1.
L’attribution
des subventions
7.1.1.
7.1.1.1. Des concours aux associations en hausse
Les subventions de fonctionnement aux associations (hors aides en nature) ont
connu une progression continue passant de 695 000
€
en 2009 à 831 000
€
en 2013
(+ 20 %).
Selon les données 2013 de la direction générale des finances publiques, le montant
moyen par habitant des subventions de fonctionnement est de 154 € pour l’Entre
-Deux,
contre 73 € en moyenne pour les communes de
la même strate, et représente 11,7 % des
charges (moyenne de la strate : 7,06 %
). S’agissant des autres communes de La Réunion
relevant de la même strate (communes de
5 000 à 10 000 habitants), l’Entre
-Deux se situe
en deuxième position derrière Salazie
33
.
Chaque année, une quarantaine d’associations est subventionnée. E
n 2013, sept
associations ont perçu des subventions pour un montant supérieur à 23 000 € dont trois se
partageaient 64 % du montant total versé
34
.
7.1.1.2.
La procédure d’attribution des subventions
En applicat
ion de l’article L
. 2311-7 du code général des collectivités territoriales,
l’attribution des subventions donne lieu à une délibération distincte du budget et pour les
subventions dont l’attribution n’est pas assortie de conditions d’octroi le conseil municipal
peut décider
d’
individualiser les crédits par bénéficiaire
ou d’établir, dans un état annexé au
budget, une liste de bénéficiaires avec, pour chacun d’eux, l’objet et le montant de la
subvention. L’individualisation des crédits ou la liste des bénéficiaires vaut décision
d’attribution des
subventions.
Pour la période 2009-2013, les subventions versées aux associations ont été
approuvées par
le conseil municipal dans le cadre de l’adoption des budgets
ou par des
délibérations distinctes.
33
Salazie : 162 € par habitant/ratio de structure
: 2,20 % ; Sainte-
Rose : 92 € par habitant/ratio de structure
:
5,06 %.
34
Office Municipal des Animations Globalisées (OMAG) : 290
000 €
; Entente Sportive Entre-Deux (ESED) :125
000€
; Office Départemental du Tourisme (ODT)
: 115 000€.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
45
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
La commune est membre de trois associations et, dans le cadre des dispositions
statutaires,
trois conseillers municipaux siègent de droit au conseil d’administration de
l’Office Municipal des Animations Globalisées (OMAG)
,
de l’Office Départemental du
Tourisme (ODT)
et à l’assemblée
générale du Comité d
’Animations et de Loisirs (CAL)
.
S’agissant de l’OMAG, l’article 4
des statuts prévoit que sont membres de droit de
l’association les
«
4 représentants du Conseil Municipal dont l’Adjoint à la Culture
» alors que
l’article 6 précise que le conseil d’admin
istration comporte notamment « les 3 représentants
du Conseil Municipal qui siègent de droit ». La commune a indiqué que la rédaction de
l’article 4 est erronée et qu’elle serait corrigée lors de la prochaine
assemblée générale qui
clôturera les comptes de 2014.
Une information insuffisante donnée par la collectivité
7.1.2.
7.1.2.1.
A l’appui des documents budgétaires
a-
Sur l’annexe du compte administratif relative à la liste des concours
:
L’article L
. 2313-1 du code général des collectivités territoriales prévoit pour les
communes de 3 500 habitants et plus que le compte administratif doit comporter une annexe
retraçant la liste des concours attribués sous forme de prestations en nature ou de
subventions. Aucune liste n’est jointe au compte administratif relatif à
l’exercice 2012 et
,
jusqu’en 2011, seules les subventions versées étaient retracées sur cet état. Ce n’est que
depuis l’exercice 2013 qu’une information relative aux concours attribués par la commune
sous forme de prestations en nature est annexée au compte administratif. Néanmoins les
mises à disposition à titre gratuit de personnel n’y sont pas indiquées.
S’agissant des prestations en nature, la maquette de l’annexe prévoit que soient
indiqués le nom du bénéficiaire et les prestations en nature. La valo
risation n’est pas une
indication obligatoire mais constitue une information intéressante. À titre exemple, la
commune octroie des avantages en nature à
l’OMAG
valorisés à hauteur de 134
212 € en
2013.
b- Sur les comptes certifiés des organismes non dotés
d’un comptable public
pour lesquels la commune a versé une subvention :
En application de l’article L
. 2313-1-1 du code général des collectivités territoriales,
la commune doit transmettre
au représentant de l’
État et au comptable public,
à l’appui du
compte administratif,
les comptes certifiés des organismes non dotés d’un comptable public
pour lesquels elle a versé une subvention supérieure à 75 000
€. Cette disposition n’est pas
mise en œuvre par la commune.
7.1.2.2. Sur le site internet de la commune
En application des dispositions de l’article 22 de la loi
n° 2006-586 et du décret
n° 2006-887 du 17 juillet 2006, toute subvention versée sous forme monétaire ou consentie
sous
la forme d’un prêt, d’une garantie ou d’un avantage en nature à une
association, doit
faire l’objet de la part de la personne morale de droit public l’ayant attribuée d’une publication
sous forme de liste annuelle comprenant le nom et l’adresse statutaire de l’organisme
bénéficiaire ainsi que le montant et l
a nature de l’a
vantage accordé.
Pour les communes de 3 500 habitants et plus, cette liste doit être rendue
accessible à titre gratuit par la personne morale
de droit public sur un site d’information relié
au réseau internet ou sur tout autre support numérique. La commune ne respecte pas cette
obligation car la dernière publication sur son site internet date de 2011 et était incomplète car
elle ne comportait pas le montant des avantages en nature accordés. La commune est
invitée à actualiser sur son site internet la liste des organismes bénéficiaires des subventions
de la collectivité.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
46
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
D
es procédures de contrôle de l’utilisation des
subventions perfectibles
7.1.3.
Dans son rapport de 2007
, la chambre relevait que la commune n’exerçait pas son
droit de contrôle de l’emploi des subventions prévu par l’article L1611
-4 du code général des
collectivités territoriales, selon lequel toute association ayant reçu une subvention peut être
soumise au contrôle des délégués de la collectivité qui l’a accordée
,
et n’évaluait pas les
projets et actions subventionnés.
La commune a indiqué que le contrôle des subventions versées en n-1 se faisait
lors de l’instruction des nouvelles demandes pour laquelle
sont exigés
la production d’un
bilan d’activité et
les comptes rendus financiers prévus par le dossier commun de
subvention
.
Pour les actions non réalisées, une explication motivée est demandée à
l’association et l’information transmise à l’élu référent et à la directrice générale des services.
Un examen des documents produits au titre des subventions versées en 2012 et
2013 a mis en évidence une mise en œuvre partielle et un contrôle insuffisant.
7.1.3.1.
Des
obligations
réglementaires
inégalement
respectées
par
les
associations et des informations parfois lacunaires
En application de l’art
icle L1611-4 du code général des collectivités territoriales, les
associations qui ont reçu dans l’année en cours une ou plusieurs subventions sont tenues de
fournir à la commune une copie certifiée de leurs budgets et de leurs comptes de l’exercice
écoulé ainsi que tous documents faisant connaitre les résultats de leur activité. A ces
obligations, s’ajoute celle prévue par la loi du 12 avril 2000 et son décret d’application du
6 juin 2001 qui, pour les subventions affectées à une dépense déterminée, imposent la
production d’un compte rendu financier attestant la conformité des dépenses à l’objet de la
subvention.
À
l’examen des documents transmis par la commune au titre des subventions
versées dans le cadre des contrats d’objectifs signés en 2012 et 2013, i
l est relevé que les
obligations réglementaires ne sont que partiellement respectées compte tenu de
l’absence
de transmission des documents à la commune (certains bilans d’activité ont été établis en
mars 2015 suite aux demandes de la chambre) ou de la production de documents parfois
lacunaires insuffisants pour contrôler l’utilisation des subventions versées. La qualité des
informations produites par les associations est très variable.
7.1.3.2. Des obligations conventionnelles à faire respecter et à renforcer
En ne transmettant pas les documents exigés par la réglementation, les
associations contreviennent aussi aux obligations imposées par l’article 5 des contrats
d’objectifs selon lequel l’association s’engage à fournir à la commune à la fin de la
convention « le bilan financier, le rapport du commissaire aux comptes, le bilan moral».
L’article 6 prévoit en outre l’obligation pour les associations de mettre en place des
instruments de mesure de leur activité. Au regard des éléments communiqués au cours de
l’instruction, la mise en place d’indicateurs n’est pas généralisée à l’ensemble des
associations conventionnées. Pour permettre un réel contrôle et une évaluation des actions
subventionnées, il conviendrait que des indicateurs simples et objectifs, à la fois quantitatifs
et qualitatifs et propres à chaque association, soient indiqués dans les conventions.
Des progrès ont toutefois été réalisés depuis le contrôle précédent
.
La chambre
invite la commune à poursuivre sa démarche pour obtenir des documents retraçant la
situation financière et l’activité réalisée
, en particulier pour les subventions supérieures à
23
000 €.
Le contrôle ne doit pas se limiter à exiger la production de documents mais doit
permettre d’apprécier le détail de l’utilisation fina
le des subventions versées. En étant peu
exigeante sur les informations que les associations sont dans l’obligation de lui fournir pour
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
47
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
justifier l’emploi de subventions reçues, la commune se prive d’un moyen de contrôle de la
régularité et de l’e
fficience de leur intervention.
Compte tenu du caractère le plus souvent incomplet des documents transmis par
les associations, la commune devrait insérer dans les contrats d’objectifs des sanctions en
cas de non-application des engagements contractuels et les mett
re effectivement en œuvre
avant la reconduction d’une subvention.
Des mises à disposition de moyens humains et matériels significatifs
7.2.
Outre les concours attribués sous forme monétaire, chaque année une cinquantaine
d’associations bénéficie
nt de la mise à disposition de locaux communaux,
d’
équipements, de
matériels et de personnels. Seules les mises à disposition
au bénéfice de l’OMAG font l’objet
d’une valorisation p
ar la commune.
Des mises à disposition de personnel non conformes à la réglementation
7.2.1.
7.2.1.1. Des mises à disposition difficiles à appréhender du fait de la quasi-
absence de convention
Selon les informations communiquées par la commune, seule l’OMAG bénéficierait
d’une mise à disposition de personnels communaux, celle
-ci donnant lieu chaque année à
une valorisation financière reprise dans le rapport du commissaire aux comptes. L’examen
des fichiers de paie Xemelios a permis d’identifier à partir de juillet 2013 certains personnels
avec pour service d’affectation l’indication «
office du tourisme » ou « associations » ainsi
que certains agents avec pour service d’affectation «
OMAG
» alors qu’ils ne sont pas repris
dans la liste des personnels mis à disposition communiquée par la commune ni dans les
documents du commissaire aux comptes pour 2013
.
En application de l’article 61
-1 modifié de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et des
articles 1 et 2 du décret 2008-580 du 18 juin 2008, la mise à disposition de personnels
communaux au profit d’une association est possible pour l’exercice exclusif d’une mission de
service public et doit donner lieu à la signature d’une convention contenant certaines
mentions obligatoires
35.
La commune n’a pas formalisé dans des conventions
régulières les
mises à disposition de personnels à l’OMAG.
Toute mise à disposition de personnels à une
association doit être assortie d’une convention comportant les mentions obligatoires prévues
par la réglementation.
7.2.1.2. La gratuité irrégulière de toutes les mises à disposition
Le principe posé par les articles 2 du décret 2008-580 du 18 juin 2008 et 61-1-II de
la loi n° 84-
53 du 26 janvier 1984 est celui d’un remboursement par l’association de toute
mise à disposition de moyens humains par une commune. Par conséquent, la mise à
disposition par une collectivité à une association de personnels à titre gratuit est interdite.
S’agissant de la commune de l’Entre
-Deux, la mise à disposition de personnel ne donne pas
lieu à remboursement par l’OMAG
36
.
35
Mentions obligatoires : missions de service public confiées à l'agent, la nature des activités exercées par le
fonctionnaire mis à disposition, ses conditions d'emploi, les modalités du contrôle et de l'évaluation de ses
activités, les modalités de remboursement de la rémunération.
36
Coût du personnel mis à disposition de l’OMAG
: 2010 : 74 000
€
; 2011 : 63 000
€
; 2012 : 66 000
€
; 2013 :
72 000
€
.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
48
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
7.2.1.3.
L’irrégularité des condi
tions de mise à disposition
L’OMAG a bénéficié sur l’ensemble de la période de la mise à disposition d’agents
non titulaires. Or, en application des articles 136 de la loi n° 84-133 du 26 janvier 1984 et
35-1 du décret n° 88-145 du 15 février 1988, seuls les fonctionnaires titulaires
sont
susceptibles d’être mis à disposition d’une association. Ainsi, il n’est pas possible de mettre
à disposition d’une association des agents non titulaires de droit public employés dans le
cadre d’un CDI (Question parlementaire
n° 112231/JO du 28/06/2011-réponse JO du
18/10/2011).
Sur l’ensemble de la période sous revue, des agents en contrats aidés font partie
des personnels mis à disposition de l’association
37
.
Selon les informations communiquées
par la commune pour les années 2013 et 2014, il s’agit d’agents d’entretien ou d’animateurs.
Si les agents recrutés par la commune dans le cadre de contrats aidés peuvent bénéficier de
périodes d’immersion en dehors de la structure communale, ces périodes d’immersion ne
peuvent correspondre à des mises à disposition de personnels. En application des articles
D. 5134-50-
4 (jusqu’au 15
novembre 2014) et D. 5134-50-1 (depuis le 16 novembre 2014) et
suivants du code du travail, une ou plusieurs périodes de mise en situation en milieu
professionnel peuvent être prescrites à un salarié en contrat d’accompagnement dans
l’emploi, avec son accord et celui de son employeur
. Chacune de ces mises à dispositions
fait l’objet d’une convention. La
durée cumulée de
l’ensemble des périodes de mise en
situation en milieu professionnel effectuées au cours du contrat d’accompagnement dans
l’emploi ne peut représenter plus de 25
% de la durée totale du contrat (article D. 5134-50-3
jusqu’au 15
novembre 2014 puis D. 5134-50-
2). En outre, jusqu’au 15
novembre 2014, la
durée de chaque période d’immersion ne pouvait excéder un mois.
La commune n’a pas produit le rapport annuel relatif aux personnels mis à disposition prévu
à l’article 62 de la loi
n° 84-53.
Les mises à disposition de véhicules, équipements et bâtiments
7.2.2.
7.2.2.1.
L’absence de conventions pour les
mises à disposition de véhicules
Dans le cadre du contrôle précédent, la chambre observait que les véhicules légers
de la commune pouvaient être mis à disposition des associations alors qu’aucune
délibération ou convention n’autorise ou ne prévoit l’utilisation de ces véhicules par les
associations. L
a situation n’a pas évolué depuis le contrôle précédent car aucun document
n’a été produit par la commune alors qu’au moins une association bénéficie d’une mise à
disposition de véhicules.
38.
7.2.2.2. Une formalisation partielle des autorisatio
ns d’utilisation de bâtiments et
locaux communaux par les associations
En 2013, une cinquante d’associations
ont bénéficié à titre gratuit
d’une mise à
disposition d’équipements,
de bâtiments et de locaux communaux à titre exclusif ou de
manière partagée. Ces avantages en nature accordés aux associations vont de la simple
mise à disposition d’une salle pour quelques heures par semaine à la mise à disposition
complète et permanente de bâtiments communaux
39
. L’utilisation de biens communaux,
relevant du domaine public ou privé de la collectivité, par les associations est prévue à
l’article L
. 2144-3 du code général des collectivités territoriales. Il appartient au maire de
délivrer les autorisations ou de signer les conventions dans les conditions notamment
37
Source :
rapports du commissaire aux comptes de l’OMAG.
38
Véhicule mis à disposition de l’OMAG
selon la liste des avantages en nature jointe au compte administratif
2013 et rapports du commissaire aux comptes.
39
Exemples : la case Bardil
à l’association «Lire, Dire, Ecrire
»
; immeuble rue Fortuné Hoarau à l’Office du
tourisme
; le centre Manin, la salle multimédia et la salle de musique à l’OMAG.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
49
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
financières fixées par le conseil municipal (articles L. 2122-21 et L2241-1 du code général
des collectivités territoriales).
Dans le cadre du contrôle précédent, la chambre avait relevé que la plupart des
mises à disposition de bâtiments et
d’
équipements au
profit d’associations était réalisée en
l’absence de formalisation. La commune a indiqué qu’actuellement toute utilisation d’un local
ou d’un créneau horaire donne lieu à la signature d’une convention avec l’association.
Toutefois, le rapprochement entre les conventions transmises par la collectivité et la liste des
avantages en nature annexée au compte administratif 2013 a mis en évidence qu’il subsistait
encore des occupations de locaux par des associations non formalisées
40
et que la
convention d’utilisa
tion des équipements de tennis (deux courts et un club house) signée en
1995 pour une durée de 15 ans
était échue.
La chambre constate que des progrès ont été réalisés avec la signature d’une
vingtaine de conventions depuis le contrôle précédent et invite la collectivité à poursuivre le
processus de formalisation de toutes les autorisations et à en assurer le suivi.
Un partenariat
privilégié avec l’OMAG
41
7.3.
Un soutien financier et matériel important
7.3.1.
Avec une subvention annuelle représentant un peu plus du tiers de l’ensemble des
subventions versées par la commune, l’OMAG est la principale association subventionnée
par la commune et bénéficie en outre de nombreux avantages en nature avec la mise à
disposition de personnels, de locaux et de véhicules. En 2013, la subvention communale
représente environ 62 %
des recettes de l’association.
Tableau n° 16
: détail des aides à l’OMAG
2010
2011
2012
2013
Avantages en nature
129 978
119 082
124 192
134 212
dont mise à disposition de personnel
73 978
62 855
65 950
71 958
dont véhicules
0
227
242
254
dont mise à disposition de locaux
56 000
56 000
58 000
62 000
42
Subventions versées
250 000
289 000
290 000
290 000
total
379 978
408 082
414 192
424 212
Tableau CRC-Données rapports CAC et comptes administratifs
Dans le cadre de conventions de mise à disposition à titre gratuit, l’association
bénéficie de l’occupation de la salle de musique, de la salle multimédia et du centre Manin.
Elle s’est aussi vue confier l’exploitation de l’ilet créole dans le cadre d’un bail commercial.
L’exploitation par l’OMAG de deux structures d’hébergement communales
7.3.2.
7.3.2.1. Une activité qui va au-
delà de l’objet statutaire de l’association
Selon l’article 2 de ses statu
ts en vigueur lors du contrôle
, l’OMAG a pour objet de
:
« 1/ Promouvoir les actions culturelles, 2/ Etudier et réaliser les mesures tendant à accroître
les activités culturelles, 3/ Organiser des manifestations, seul ou en liaison avec les autres
associations, 4/ Assurer la coordination
des interventions des divers partenaires, 5/ Fédérer
les acteurs culturels, 6/ L’OMAG peut promouvoir les produits de ses adhérents, 7/Assurer la
coordination des équipements communaux avec les différents partenaires (Centre Manin,
40
Exemples : art gamme as, JADES, bulle aux marmailles, AVED, ASLED.
41
Office Municipal de la Culture et du Temps libre (OMCT) devenu en 2010 Office Municipal des Animations
Globalisées (OMAG).
42
Centre Manin : 17
000 €
; salle multimédia : 35
000 €
; salle de musique
: 13 000 €.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
50
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
Salle de cinéma, salle de musique...), 8/ L’office peut organiser des manifestations sportives
et extra culturelles. L’office intervient dans l’ensemble des animations générales et touche
tout public. ».
L’activité de prestations de service liée à l’exploitation de l’ilet créole et du Centre
Manin n’entre pas dans l’objet statutaire de l’association. Or, l’arti
cle L. 442-7 du code de
commerce précise qu’«
aucune association ou c
oopérative d’entreprise ou d’administration
ne peut, de façon habituelle, offrir des produits à la vente, les vendre ou fournir des services
si ces activités ne sont pas prévues par ses statuts ». Le non-respect de ces dispositions
peut entrainer la mise en œuvre des sanctions pénales prévues par l’arti
cle R. 442-2 du
code de commerce.
L
es statuts de l’OMAG ont été modifié
s le 1
er
août 2015
afin d’y inscrire la possibilité
de gérer l’Ilet Créole ainsi que le Centre Manin.
7.3.2.2.
Le positionnement de ces équipements dans l’offre d’hébergement à
l’Entre
-Deux
S’agissant de la
concurrence ou de la complémentarité de ces deux équipements
avec les autres possibilités d’hébergement à l’Entre
-Deux ou dans ses environs, notamment
en termes de prestations proposées, de prix pratiqués et de publics visés, la commune
considère que ces équipements « ne représentent pas de réelle concurrence pour les autres
offres d’hébergement sur l’Entre
-Deux ou à proximité de la commune vu que le barème
imposé par les impôts n’est pas dépassé et qu’aucune publicité n’est effectuée pour mettre
en avant les structures ». Les publics visés sont principalement, pour le Centre Manin les
clubs et les
associations, et pour l’Ilet Créole les familles.
Selon les informations disponibles sur le site de l’office du tourisme de l’Entre
-Deux
relatives aux possibilité
s d’hébergement, l’ilet
créole relève de la catégorie «
locations
saisonnières 6 personnes et plus
» pour laquelle il existe onze autres structures. L
’OMAG,
qui distingue bien dans sa comptabilité un secteur marchand correspondant à l’exploitation
de l’ile
t créole qui lui a été confiée
en outre dans le cadre d’un bail commercial, intervient
pour cette activité dans un champ concurrentiel. En 2013, les recettes générées par
l’exploitation de l’ilet créole sont de 46 030 €.
En revanche, le centre Manin est la
seule structure d’hébergement de sa catégorie
«
hébergement de groupes
». Compte tenu de son activité limitée principalement à l’accueil
de clubs sportifs et d’associations, cette structure d’hébergement pourrait ne pas entre
r dans
un champ concurrentiel.
En 2013, les recettes générées par l’exploitation du centre Manin
sont de 27
228 €
43
.
7.3.2.3. Un cadre juridique différent pour
l’exploitation de
deux structures
d’hébergement
a-
Le bail commercial relatif à l’ilet créole
:
L’il
et créole est un village de vacances composé de 11 bungalows de tourisme
individuels entièrement équipés. Le bien est exploité dans le cadre d’un bail commercial
signé en octobre 2002
44
moyennant le
versement d’un loyer annuel de
7
000 € qui n’a jamais
été révisé depuis 2002
45.
. E
n application de l’article L
. 145-1 du code de commerce, pour
conclure un bail commercial, le preneur doit être inscrit au registre du commerce et des
sociétés ou au répertoire des métiers selon qu’il détient la qualité de commerçant
ou
d’artisan.
I
l résulte des dispositions de l’article L
. 123-1 du code de commerce que seules les
associations visées par des dispositions législatives ou réglementaires peuvent être
43
Dont 10
729 € pour l’accueil du centre de lecture et 16
499 € pour les autres hébergements.
44
Suite à un avis d’appel à candidature publié dans la presse local en août 2002.
45
Article 24 du bail commercial «
[...] Le loyer ci-dessus fixé sera révisé à chaque présentation de bilan. [...]
».
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
51
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
immatriculées au registre du commerce et des sociétés
46
.
Selon les informations recueillies
au cours du contrôle
47
, l’OMAG n’est pas inscrite au registre du commerce et des sociétés.
Par conséquent, l’exploitation de l’ilet créole ne pouvait lui être attribuée dans le cadre d’un
bail commercial et le régime juridique des b
aux commerciaux n’est pas applicable.
L
’OMAG
envisage de ne pa
s renouveler le bail de l’Îlet Créole et la commune
a
indiqué avoir reçu une proposition concernant la gestion du lieu par une autre entité.
b- La mise à disposition à titre gratuit du centre Manin :
Le centre Manin
est une case créole en bois sous tôle disposant d’une capacité
d’hébergement de 30 personnes
48
. Ce bien mis à disposition à titre gratuit dans le cadre
d’une convention de 2003
49
est valorisé dans les comptes 201
3 de l’association pour
17 000
€
. La commune justifie la mise à disposition à titre gratuit du centre Manin par
l’affectation à l’activité générale de l’association. Le caractère gratuit de cette mise à
disposition n’appelle pas d’observations dès lors que l’on considère que cet héb
ergement est
hors champ concurrentiel et que la commune y a un réel intérêt.
La chambre relève que plusieurs dispositions de la convention ne sont pas mises en
œuvre. En application de l’article 9, un comité de liaison composé du maire, d’un
représentant d
e la commune, du président de l’association ou son représentant et
du
directeur de l’association doit obligatoirement être consulté et émettre un avis lors de
l’établissement de la programmation des activités des équipements, du budget prévisionnel
et de l’arrêt des comptes d’exploitation.
Suite au contrôle, ce comité
s’est
réuni, pour
la
première fois, le 14 septembre 2015.
L’article 12 précise qu’un règlement intérieur fixe les
conditions d’util
isation des équipements et est soumis pour accord à la commune. La
commune n’a jamais approuvé le règlement intérieur.
Selon l’article 13, l’association est
tenue de présenter chaque année, au plus tard le 31 août, pour avis au comité de liaison et
pour accord à la commune, le budget d’exploitation des équipements pour l’année
suivante ;
ce budget doit faire apparaître de façon détaillée les prévisions en ce qui concerne les
dépenses et les recettes. Ces dispositions n’ont jamais été mises en œuvre et
, suite aux
interrogations de la chambre, la commune a transmis quelques budgets prévisionnels (pour
les années 2009, 2010 et 2013). En
fin, l’article 14 prévoit q
ue chaque année est produit à la
commune un compte d’exploitation de chaque équipement détaillant les recettes et les
dépenses et la liste actualisée des personnels. La commune qui n’était pas en possession
de ces documents a obtenu une transmission partielle par
l’association qui distingue un
secteur marchand (ilet créole) et un secteur « aide » pour toutes les autres activités sans
distinction entre les équipements.
La chambre invite la commune à réviser cette convention ainsi que celles relatives à
la salle multimédia et à la salle de musique qui comportent les mêmes dispositions, en raison
d’une part de l’absence de mise en œuvre de certains articles et
,
d’autre part
, du risque
d’immixtion de la commune dans la gestion des équipements notamment par l’approbation
préalable du budget de chaque équipement.
46
Cour de cassation,
1
er
mars 1994, association foyer international d’accueil de Paris FIAPc/procureur général
près la Cour d’appel de Paris.
47
Consultation infogreffe.
48
2 chambres de 10 places, 1 chambre de 6 places, 1 chambre de 4 places.
49
Une précédente convention avait été signée en 1998.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
52
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
7.3.2.4. Une activité
d’hébergement
coûteuse pour la commune
Si les contrats d’objectifs annuels ne prévoient pas de subventions pour l’activité du
centre Manin et de l’ilet Créole, dans les faits la subvention communale contribue chaque
année au financement du fonctionnement de ces deux équipements. En effet, selon les
documents prévisionnels transmis par la commune, il apparait que la subvention versée par
la commune finance totalement ou partiellement, selon les années
50
, les charges de
personnels (hors ilet créole) donc celles relatives au centre Manin.
En outre, il est observé chaque année un écart significatif entre le budget
prévisionnel de l’association qui sert de base à la détermination de la subvention annuelle et
le budget réel (écart de 25 % en 2013). Cet écart permet de compenser partiellement ou
totalement le déficit de l’ilet créole par le biais de l’excéden
t généré par les activités
subventionnées non réalisées ou à un coût inférieur à leur coût prévisionnel.
Tableau n° 17 : évolution
des dépenses prévisionnelles et réelles et des résultats de l’OMAG
2 009
2 010
2 011
2 012
2 013
Total dépenses prévisionnelles
459 378
494 490
658 751
633 710
626 310
Total dépenses réelles
339 233
402 591
526 220
513 615
470 801
Ecart dépenses prévisionnelles/réelles
-120 145
-91 899
-132 531
-120 095
-155 509
Résultat secteur marchand (ilet créole)
-31 379
-36 652
-39 017
-43 886
-45 902
Résultat secteur aide (ensemble des autres activités)
129 315
69 312
-19 115
-3 508
49 980
Résultat total
97 936
32 660
-58 132
-47 394
4 078
Tableau CRC-Données OMAG et rapports CAC
Enfin, l’exploitation
de ces équipements bénéficie aussi d’avantages en nature par
le biais des personnels mis à disposition par la commune qui sont affectés à la fois à la
réalisation des manifestations organisées par l’OMAG et au nettoyage de l’ensemble des
locaux.
Compte te
nu de la baisse de l’activité du centre Manin, du déficit récurrent de l’ilet
créole sur l’ensemble de la période, du risque juridique lié à une activité qui s’exerce sur un
marché concurrentiel (secteur marchand pour l’ilet créole), du coût pour les finan
ces de la
commune
qui est membre de l’association
et dans un souci de bonne gestion du patrimoine,
la commune est invitée
à engager une réflexion sur le mode d’exploitation de ces deux
structures.
L’absence de publicité pour promouvoir ces structures avan
cée par la commune
pour expliquer l’absence de concurrence avec les structures privées n’est pas de nature à
permettre le développement de ces équipements. La chambre rappelle que gérer un
patrimoine foncier ne consiste pas seulement à veiller sur son entretien, il importe aussi dans
le cadre de l’intérêt général d’en réduire le coût
et d’en tirer une rémunération
.
Le maire a indiqué que cette association serait restructurée avec le volet culturel
comme mission essentielle.
Tableau n° 18: évolution des
charges et produits d’exploitation de l’ilet créole
2009
2010
2011
2012
2013
Recettes exploitation
41 347
42 735
49 549
42 837
46 030
charges d'exploitation
72 741
79 084
88 567
86 761
91 932
dont charges de personnel
39 071
46 981
52 139
53 635
54 812
Résultats d'exploitation
-31 394
-36 349
-39 018
-43 924
-45 902
Tableau CRC-Données rapports CAC
50
Exemple
de l’année 2010
: financement prévisionnel de 100 % des frais de personnel hors ilet créole
.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
53
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
Telles sont les observations définitives que la chambre régionale des comptes a
souhaité porter à la connaissance de la commune de l’Entre
-Deux.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
54
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
Annexe n° 1 Anafi
Les ressources fiscales propres sont composées des impôts et taxes nets des reversements et
restitutions. Elles sont présentées nettes des reversements et restitutions sur impôts et taxes des
sous-comptes du 739 qui lui sont rattachées.
La fiscalité reversée
est composée des versements effectués par l’intercommunalité (attribution de
compensation, dotation de solidarité) et par l’
État (FPIC et FNGIR principalement).
Les ressources d’exploitation
sont constituées des produits des services du domaine et ventes
diverses (SC70), des autres produits de gestion courante (SC75) et de la production stockée hors
terrains aménagés.
Les ressources institutionnelles correspondent aux dotations et participations du chapitre 74. Elles
proviennent de l’
État, des collectivités locales et établissements publics locaux ainsi que de la
communauté européenne.
Les charges à caractère général
diffèrent du chapitre 011 de l’instruction budgétaire et comptable
M14. Elles sont présentées nettes des transferts et des atténuations de charges à caractère général.
Les comptes de stocks et variation de stocks sont déduits et reportés en exceptionnel à la ligne
«
solde des opérations d’aménagement de terrains
».
Les charges de personnel diffèren
t du chapitre 012 de l’instruction budgétaire et comptable M14. Elles
sont nettes des atténuations de charges (6419, 6459, 6479), qui comprennent notamment les
indemnités journalières ;
L’annuité en capital de la dette
correspond à l'annuité en capital des emprunts évoqués par l'article
L. 1612-4 du CGCT, relatif aux conditions d'équilibre des budgets des collectivités territoriales. Ne
sont pas pris en compte dans l’annuité en capital de la dette les remboursements temporaires (1645),
les opérations affére
ntes à l’option de tirage sur ligne de trésorerie du compte 16449, les
refinancements de dettes (166), les anticipations du remboursement des opérations sur capital
remboursables in fine (dont emprunts obligataires) comptabilisées au débit du compte 1631. Les
dettes comptabilisées au compte 1687 ne sont pas prises en compte
Les charges de gestion courante regroupent les frais financiers nets aux autres charges réelles de
fonctionnement hors exceptionnel et à l’exclusion d’opérations non récurrentes, comme c
elles relevant
de la promotion foncière.
Les s
ubventions d’investissement
comprennent les subventions et fonds reçus par la collectivité pour
financer des dépenses d’équipement déterminées (opérations réelles) et les subventions reçues en
nature et remise
s gratuitement ou pour un euro symbolique (opérations d’ordre).
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
55
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
Annexe n° 2
L
e 13 novembre 2008, le conseil municipal autorise la création de deux postes d’adjoint
technique de 2ème classe ; la seule indication figurant dans la délibération est la mention que le maire
propose de créer ces emplois «
pour une meilleure efficacité des services
».
Le 26 mars 2009, le conseil municipal autorise la création d’un poste d’adjoint technique de
2ème classe, sans précision sur l’emploi concerné, le maire ayant
simplement indiqué qu’il propose
de créer ce poste «
pour une meilleure efficacité des services
».
Le 27 mai 2010, le conseil municipal autorise la création d’un poste d’attaché territorial, avec
la seule précision que cette création est nécessaire «
afin de faciliter le travail des services
administratifs
» et que cet emploi «
permettrait de réorganiser le service pour une meilleure efficacité
dans la gestion des tâches des services municipaux
» mais le service dans lequel l’emploi est créé
n’est pas préc
isé ;
Le 27 octobre 2010, le conseil municipal crée un poste d’attaché territorial avec également
une absence d’indications sur l’emploi créé, la délibération se contentant de mentionner que «
le
maire informe le conseil municipal de la nécessité de créer un emploi correspondant au grade
d’attaché territorial afin de faciliter le travail des services administratifs. Cet emploi permettrait de
réorganiser le service pour une meilleure efficacité dans la gestion des tâches des services
municipaux
». Aucune pré
cision sur le service qu’il s’agit de réorganiser n’est mentionnée.
Le 13 janvier 2011, le conseil municipal autorise la création de cinq postes d’adjoint
administratif de 2ème classe pour lesquels la seule précision figurant dans la délibération est que leur
création est proposée par le maire « pour une meilleure efficacité des services ».
Le 25 novembre 2011, un poste d’agent de maîtrise est créé, avec la seule mention qu’il
s’agit de «
faciliter le travail des services
» et que «
cet emploi permettrait de réorganiser le service
pour une meilleure efficacité dans la gestion des tâches des services municipaux
» ; là encore,
aucune précision n’est donnée sur les fonctions ni sur le service concerné par la réorganisation.
A la même date, le 25 novembre 2011, un poste de rédacteur est également créé, avec les
mêmes formules («
afin de faciliter le travail des services » « réorganiser le service pour une meilleure
efficacité dans la gestion des tâches des services municipaux
») sans précision sur l’emploi ainsi
créé.
Chambre régionale des comptes de La Réunion - CONFIDENTIEL
56
Rapport d’observations
définitives
–
Commune de l’Entre
-Deux
–
janvier 2016
Annexe n° 3
Article 3 de la loi du 26 janvier 1984 (en vigueur du 27 juillet 2005 au 21 février 2007) :
« Les collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 ne peuvent recruter des agents non titulaires pour
occuper des emplois permanents que pour assurer le remplacement momentané de titulaires autorisés à exercer
leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d'un congé de maladie, d'un congé de maternité ou d'un
congé parental, ou de l'accomplissement du service national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux, ou
pour faire face temporairement et pour une durée maximale d'un an à la vacance d'un emploi qui ne peut être
immédiatement pourvu dans les conditions prévues par la présente loi.
Ces collectivités et établissements peuvent, en outre, recruter des agents non titulaires pour exercer des
fonctions correspondant à un besoin saisonnier pour une durée maximale de six mois pendant une même période
de douze mois et conclure pour une durée maximale de trois mois, renouvelable une seule fois à titre
exceptionnel, des contrats pour faire face à un besoin occasionnel.
Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 du titre Ier du statut général, des emplois permanents peuvent être
occupés par des agents contractuels dans les cas suivants :
1° Lorsqu'il n'existe pas de cadre d'emplois de fonctionnaires susceptibles d'assurer les fonctions
correspondantes ;
2° Pour les emplois du niveau de la catégorie A, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des
services le justifient.
Toutefois, dans les communes de moins de 1 000 habitants et dans les groupements de communes dont
la moyenne arithmétique des nombres d'habitants ne dépasse pas ce seuil, des contrats peuvent être
conclus pour pourvoir des emplois permanents à temps non complet pour lesquels la durée de travail
n'excède pas la moitié de celle des agents publics à temps complet.
Les agents recrutés conformément aux quatrième, cinquième et sixième alinéas sont engagés par des contrats à
durée déterminée, d'une durée maximale de trois ans. Ces contrats sont renouvelables, par reconduction
expresse. La durée des contrats successifs ne peut excéder six ans.
Si, à l'issue de la période maximale de six ans mentionnée à l'alinéa précédent, ces contrats sont reconduits, ils
ne peuvent l'être que par décision expresse et pour une durée indéterminée.