Lyon, le 27 janvier 2016
La présidente
N° D160338
Recommandée avec A.R.
Réf. :
ma lettre n° D154173 du 14 décembre 2015
P.J. :
1
Monsieur le Président,
Par lettre citée en référence, je vous ai communiqué le rapport d’observations définitives de
la chambre régionale des comptes concernant la gestion de la communauté de
l’agglomération
d’Annecy
au cours des exercices 2009 à 2013.
À
l’issue du délai d’un mois fixé par l’article L.
243-5 du code des juridictions financières, je
vous notifie à nouveau ce rapport, accompagné de votre réponse écrite.
En application du
même article, vous avez l’obligation de communiquer le rapport
d’observations d
e la chambre, auquel doit être jointe votre réponse écrite, à votre assemblée
délibérante,
dès sa plus proche réunion. Il doit faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour
de celle-ci, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à
un débat.
Ce rapport devenant publiable et communicable dès cette réunion à toute personne qui en
ferait la demande, conformément aux dispositions de
l’article R.
241-18 du code des
juridictions financières, je vous serais obligée de me faire connaître à quelle date ladite
réunion aura lieu et de me communiquer, en temps utile, copie de son ordre du jour.
En application de l’article R.
241-23 du code des juridictions financières, une copie du
rapport d’observations est, en outre, communiquée au préfet et au directeur départemental
des finances publiques de la Haute-Savoie.
Monsieur Jean-Luc RIGAUT
Président de la communauté
de l’agglomération d’Annecy
46 avenue des Iles
BP 90270
74007 ANNECY cedex
2/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
J
’appelle votre attention sur les dispositions de la loi n° 2015
-991 du 7 août 2015 portant
nouvelle organisation territoriale de la République et plus particulièrement sur son article 107
introduisant un article L. 243-7 au code des juridictions financières qui prévoit que "...
Dans
un délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations définitives à
l'assemblée délibérante, l'exécutif de la collectivité territoriale ou le président de
l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre présente, dans un
rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a entreprises à la suite des
observations de la chambre régionale des comptes. Ce rapport est communiqué à la
chambre régionale des comptes, qui fait une synthèse annuelle des rapports qui lui sont
communiqués. Cette synthèse est présentée par le président de la chambre régionale des
comptes devant la conférence territoriale de l'action publique. Chaque chambre régionale
des comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en vue de la présentation
prescrite à l'article L. 143-10-1."
.
En application de ces dispositions, je vous demande de me communiquer, après sa
présentation à l’assemblée délibérante dans le délai
légal
d’un an
, le rapport relatif aux
actions entreprises à la suite des observations de la chambre.
Cet article prévoit également la transmission des présentes observations définitives aux
maires des communes membres de la communauté d’agglomération, après sa
présentation
à votre organe délibérant. Il sera présenté par le maire de chaque commune au plus proche
conseil municipal et donnera lieu à un débat.
Je vous prie d’agréer, Monsieur
le Président,
l’expression de ma considération la plus
distinguée.
Catherine de Kersauson
3/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
RAPPORT D’OBSE
RVATIONS DÉFINITIVES
ET
SA
RÉPONSE
Communauté de
l’agglomération d’Annecy (74)
Exercices 2009 à 2013
Observations
définitives
délibérées le 15 octobre 2015
4/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
SOMMAIRE
1-
PRESENTATION DE LA C
OMMUNAUTE DE L’AGGLOMERATION D’ANNECY
.......
8
1.1-
Présentation générale
.....................................................................................................
8
1.2-
Le projet communautaire
..............................................................................................
9
1.2.1-
Le projet territorial
....................................................................................................
9
1.2.2-
Un large champ de compétences
.............................................................................
10
2-
LA QUALITE DE L’INFO
RMATION BUDGETAIRE ET COMPTABLE
.........................
11
2.1-
La qualité de l’information budgétaire
.......................................................................
11
2.1.1-
Les débats d’orientation budgétaire
........................................................................
11
2.1.2-
La fiabilité des prévisions budgétaires
....................................................................
12
2.1.3-
Les annexes des comptes administratifs
.................................................................
14
2.2-
La fiabilité des comptes
................................................................................................
14
2.2.1-
La concordance de la dette financière
.....................................................................
14
2.2.2-
Les opérations de rattachement des charges à l’exercice
........................................
15
2.2.3-
Le suivi du patrimoine
............................................................................................
15
2.2.4-
La gestion des provisions
........................................................................................
16
2.2.5-
La politique d’amortissement
..................................................................................
18
2.2.6-
L’imputation du régime indemnitaire
.....................................................................
18
2.2.7-
La présentation comptable du budget transport
......................................................
19
3-
ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIERE
......................................................................
19
3.1-
La formation de l’autofinancement (budget principal)
.............................................
20
3.1.1-
Les produits de gestion
...........................................................................................
20
3.1.2-
L’évolution des charges gestion
..............................................................................
23
3.1.3-
L’EBF et l’autofinancement brut
............................................................................
25
3.2-
Le financement des investissements
............................................................................
26
3.3-
La situation bilancielle
.................................................................................................
26
3.3.1-
Le fonds de roulement et la trésorerie
.....................................................................
26
3.3.2-
La dette
...................................................................................................................
27
3.4-
La mise en place de la redevance spéciale sur le budget ordures ménagères
..........
30
3.5-
Les engagements financiers
.........................................................................................
30
3.6-
L’actualisation de la situation financière à 2014 (budget principal)
........................
30
4-
LES DELEGATIONS DE SERVICE PUBLIC : LE CENTRE DES CONGRES ET LES
TRANSPORTS URBAINS
..........................................................................................................
32
4.1-
La délégation à la SA Impérial Palace de l’exploitation du centre des congrès de
l’Impérial
.......................................................................................................................
32
4.1.1-
Le montage de l’Impérial Palace
............................................................................
32
4.1.2-
Les risques juridiques de la délégation
...................................................................
33
4.1.3-
Le contrôle de la C2A sur le service délégué
..........................................................
38
4.2-
La délégation à la SIBRA de l’exploitation des
transports urbains de
l’agglomération
.............................................................................................................
42
4.2.1-
La SIBRA, opérateur historique des transports publics annéciens
.........................
42
4.2.2-
La procédure de passation
.......................................................................................
42
4.2.3-
L’équilibre économique du contrat
.........................................................................
43
4.2.4-
Le financement du service
......................................................................................
47
4.2.5-
La transformation de la SIBRA en société publique locale
....................................
48
5-
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES ET LES INDEMNITES
..........................
49
5.1-
La croissance des charges de personnel
......................................................................
49
5.1.1-
La tendance globale
................................................................................................
49
5.1.2-
L’effet du glissement vieillesse technicité
..............................................................
50
5.1.3-
La progression des effectifs
....................................................................................
51
5.1.4-
La stabilité du régime indemnitaire jusqu’en 2012
.................................................
52
5.2-
Le cas du personnel du centre intercommunal d’action sociale (CIAS)
..................
52
5/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
5.3-
Les indemnités des élus
................................................................................................
54
5.3.1-
Les indemnités du mandat 2008-2014
....................................................................
54
5.3.2-
Les indemnités du mandat 2014-2020
....................................................................
55
5.4-
La rémunération des personnels
.................................................................................
56
5.4.1-
Le régime indemnitaire des agents
..........................................................................
56
5.4.2-
La prise en compte de la manière de servir des agents
...........................................
57
5.5-
Les avantages en nature
...............................................................................................
57
5.5.1-
Les véhicules de fonction et de service
...................................................................
58
5.5.2-
L’attribution des logements de fonction
.................................................................
58
5.6-
Le temps de travail et l’absentéisme
...........................................................................
60
5.6.1-
L’obligation annuelle de travail des agents
.............................................................
60
5.6.2-
L’absentéisme
.........................................................................................................
60
6-
ANNEXES
.....................................................................................................................................
63
6.1-
L’impact de la suppression de la taxe professionnelle
...............................................
63
6.2-
Ressources d’exploitation
.............................................................................................
64
6.3-
Les ressources institutionnelles
...................................................................................
64
6.4-
Le financement des investissements
............................................................................
65
6/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
SYNTHESE
La chambre régionale des comptes d’Auvergne, Rhône
-
Alpes a procédé à l’examen de la
gestion
de la communauté d’agglomération d’Annecy (C2A
) sur la période 2009 à 2013, en
veillant autant que possible à intégrer les données les plus récentes. Etablissement public de
coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant 13 communes autour de la ville
d’Annecy, pour une population totale de 140
040 habitants, elle bénéficiait en 2014 d’un
budget primitif de 122 M€ de recettes réelles de fonctionnement pour des dépenses de
113
M€.
Les compétences de la C2A ont peu varié pendant la période sous revue. La C2A a lancé un
projet de fusion de ses communes membres en
une commune nouvelle qui n’avait pas
abouti à l’achèvement du contrôle.
La chambre relève en particulier que la gestion des
personnes âgées, pour laquelle l’agglomération a créé deux établissements publics qui
assurent une même fonction de gestion des maisons de retraite, semble pouvoir être
rationalisée.
En ce qui concerne la qualité et la fiabilité de
l’information financière,
la chambre constate
principalement que l
a gestion pluriannuelle des dépenses d’investissement sous la forme
d’autorisations de programme n’a été mise en place que tardivement et
que le pilotage
budgétaire peut encore être optimisé par une inscription plus réaliste des crédits
d’investissement de l’agglomération.
La chambre prend par ailleurs acte des engagements
pris par la C2A et de
s ajustements d’ores et déjà effectués par celle
-ci à la suite de son
intervention.
La situation financière de la C2A est fragile. Son endettement est conséquent.
Après s’être
amélioré de manière appréciable, son autofinancement diminue sensiblement en 2014 du
fait de recettes en diminution, malgré la quasi stabilisation des dépenses de gestion.
L
’évolu
tion constatée doit inciter la C2A, dans le contexte de la réduction des concours
financiers de l’Etat
, à prévenir tout risque de dégradation de sa situation financière. A titre
plus particulier,
et bien que le coût n’en ait pas été négligeable,
la chambre relève que la
dette financière de l’agglomération est saine à l’issu
e
d’opération de sécurisation de s
a dette
structurée.
La C2A a délégué la gestion de deux services publics emblématiques, le centre des congrès
et les transports urbains, dans des conditions juridiquement fragiles.
Les appels d’offres ont
été réalisés dans des conditions impropres à une mise en concurrence effective privilégiant
ainsi les exploitants historiques, la société Imperial Palace et la SIBRA. Celles-ci ont en outre
bénéficié de clauses financières favorables telles
que l’absence de redevance autre que
symbolique à verser ou la prise en charge du risque d’exploitation par la collectivité.
Dans les
deux cas, la C2A a créé,
ou a l’intention de créer
, une société publique locale pour remédier
à ces difficultés. L
a chambre l’invite
néanmoins
à renforcer le contrôle qu’elle exerce sur les
exploitants du centre des congrès et des transports urbains et à rééquilibrer les clauses
financières des contrats de délégation afin de préserver ses intérêts.
Le personnel de la C2A est essentiellement employé à l’exercice des missions intercommunales
.
L’agglomération ne porte presque aucune mutualisation de services avec ses communes
membres
et pourra saisir l’opportunité du schéma de mutualisation qu’elle doit adopter avant
le 31 décembre 2015 pour l’accroître.
La maîtrise financière et juridique de la gestion des
ressources humaines pourrait être améliorée. Les charges de personnel ont progressé à un
rythme soutenu de 3,2 % pa
r an entre 2009 et 2013, sous l’effet combiné de l’augmentation
des effectifs et de l’attribution d’une prime exceptionnelle en 2013. La chambre relève que la
C2A verse indûment une prime de fin d’année à certains de ses agents recrutés et l’incite à
renfo
rcer la traçabilité et le contrôle de l’utilisation des véhicules de service. La chambre
l’encourage
enfin
à poursuivre ses efforts de maîtrise de l’absentéisme, dont le niveau
demeure supérieur à la moyenne nationale.
7/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
RECOMMANDATIONS
1. Etudier la mutualisation du contrôle de gestion ave
c la ville d’Annecy dans le cadre
du schéma de mutualisation à mettre en place au 1
er
janvier 2016.
2.
A l’occasion de l’entrée en service du nouveau centre de séminaire et de congrès,
étudier avec la ville d’Annecy une gestion unifiée de l’hôtel, du casino et des espaces
congrès, sous la responsabilité d’une même collectivité
.
3.
Régulariser la situation des agents du centre intercommunal d’action sociale.
4.
Encadrer l’utilisation des véhicules de service par les agents.
8/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
La chambre régionale des comptes d
’Auvergne,
Rhône-Alpes a procédé, dans le cadre de
son programme de travail, à l’examen de la gestion de la communauté d’agglomération
d’Annecy
pour les exercices 2009 à 2013, en veillant autant que possible à intégrer les
données les plus récentes.
Le contrôle a été engagé par lettre en date du 10 février 2014 adressée à M. Jean-Luc
RIGAUT, président de la communauté d’agglomération
.
Les investigations ont porté plus particulièrement sur les points suivants :
la qualit
é de l’information financière et comptable
;
l
’analyse de la situation financière
;
les délégations de service public du centre des congrès et des transports urbains ;
les dépenses de personnel et la gestion des ressources humaines.
L’entretien préalable prévu par l’article L.
243-1 du code des juridictions financières a eu lieu
le 17 décembre 2014 avec M. RIGAUT.
Lors de sa séance du 10 mars 2015, la chambre a formulé des observations provisoires qui
ont été adressées le 12 mai 2015 à M. RIGAUT et aux personnes nominativement ou
explicitement mises en cause.
Après avoir examiné les réponses écrites et
procédé à l’audition demandée par M.RIGAUT
,
la chambre, lors de sa séance du 15 octobre 2015, a arrêté les observations définitives
reproduites ci-après.
La chambre appelle l’attention
sur les récentes dispositions de la loi n° 2015-991 du
7 août 2015
portant
nouvelle
organisation
territoriale
de
la
République
et
plus
particulièrement sur son article 107 introduisant un article L. 243-7 au code des juridictions
financières qui prévoit que "...
Dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport
d'observations définitives à l'assemblée délibérante, l'exécutif de la collectivité territoriale ou
le président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre
présente, dans un rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a entreprises à la
suite des observations de la chambre régionale des comptes. Ce rapport est communiqué à
la chambre régionale des comptes, qui fait une synthèse annuelle des rapports qui lui sont
communiqués. Cette synthèse est présentée par le président de la chambre régionale des
comptes devant la conférence territoriale de l'action publique. Chaque chambre régionale
des comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en vue de la présentation
prescrite à l'article L. 143-10-1."
.
Cet article prévoit également la transmission des présentes observations définitives aux
maires des communes membres de la communauté
d’agglomération
après sa présentation à
l’organe délibérant. Les observations définitives doivent être
présentées par le maire de
chaque commune au plus proche conseil municipal et donner lieu à un débat.
1-
PRESENTATION DE LA C
OMMUNAUTE DE L’AGGLOMERATION D’ANNECY
1.1-
Présentation générale
Instituée le 1
er
janvier 2001, la communauté de l’agglomération d’Annecy a pris la succession
du district de l’agglomération annécienne créé en 1991.
Organisée autour de la ville-
centre d’Annecy (52
375 habitants), préfecture de la Haute-Savoie
et principale commune du département, elle regroupe 13 communes : Annecy,
9/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
Annecy-le-Vieux
(20 881
habitants.),
Seynod
(19 499
habitants),
Cran-Gevrier
(17 606 habitants.),
Meythet
(8 583
habitants),
Poisy
(6 982
habitants),
Pringy
(4 129 habitants), Epagny (3 979 habitants), Argonay (2 888 habitants), Metz-Tessy
(2 800 habitants.), Chavanod (2 474 habitants), Quintal (1 238 habitants) et Montagny-les-
Lanches (607 habitants). Le territoire accueille ainsi 144 040 habitants.
Sa population augmente de manière constante et se répartit sur la pyramide des âges de la
même façon que la population nationale
1
. L’activité économique du territoire se caractérise
par une industrie mécanique et agroalimentaire dynamique ainsi qu’un tourisme développé.
Plusieurs grandes entreprises y ont implanté leur siège : Alcatel Vacuum Technologie,
Fusalp, Salomon. Le taux de chômage y est ainsi inférieur de près de trois points à la
moyenne nationale et la population bénéficie d’un revenu annuel moyen par habitant
supérieur de 2 500 euros à la moyenne nationale. La population de l
’agglomération d’Annecy
est plutôt favorisée au plan sociologique.
La communauté d’agglomération d’Annecy
est confrontée aux problématiques de montagne
et aux questions littorales en raison de la proximité du lac, bien que seules deux communes,
Annecy et d’Annec
y-le-Vieux en soient riveraines.
1.2-
Le projet communautaire
1.2.1-
Le projet territorial
La loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 imposait
l’adoption par
le Préfet d’un schéma départemental de coopération i
ntercommunale (SDCI), destiné à
rationaliser la carte intercommunale. En Haute-Savoie, le projet de SDCI
n’a pas été adopté
avant le 31 décembre 2011, date butoir fixée par la loi, compte tenu des oppositions soulevées
par le projet présenté. L
a carte de l’intercommunalité
du département
n’a
donc été modifiée
qu’à
la marge par des procédures de rattachement des communes isolées à des EPCI à
fiscalité propre, lancées hors SDCI par le représe
ntant de l’Etat dans le département
.
L’intercommunalité correspondant au
bassin de vie
2
qui s’organise autour du
lac
d’Annecy
demeure morcelée.
O
utre la communauté d’agglomération d’Annecy, trois autres intercommunalités
bordent le
lac d’Annecy
: les communautés de communes de la rive gauche du lac d’Annecy, de la
Tournette et du Pays de Faverges. Toutes adhèrent au syndicat intercommunal du lac
d’Annecy (
SILA
), chargé de la gestion du lac et qui contribue à l’exercice pa
r la C2A de ses
compétences « assainissement » et « ordures ménagères ». Elles sont également membres
du syndicat mixte du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du bassin annécien.
Le
SCOT est un document de planification urbanistique qui définit les orientations
stratégiques
d’aménagement du
bassin de vie. La présence des quatre intercommunalités dans ces deux
syndicats démontre l’existence d’une v
éritable logique de territoire.
L'article 21 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités
territoriales a ouvert la possibilité pour les communes membres d’un EPCI de fusionner en
une «
commune nouvelle
»
3
. L’article L.
2113-5 du code général des collectivités territoriales
1
25 % de 0 à 19 ans ; 61 % de 20 à 64 ans ; 14 % de plus de 65 ans
2
L
e bassin de vie est le plus petit territoire sur lequel les habitants ont accès aux équipements et à l’emploi
.
3
L’article L
. 2113-2 du CGCT dispose ainsi que :
« Une commune nouvelle peut être créée en lieu et place de communes contiguës :
1° Soit à la demande de tous les conseils municipaux ;
10/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
(CGCT) prévoit que si l’ensemble de ces communes se regroupent en une seule commune
nouvelle, la création de cette dernière
emporte suppression de l’intercommunalité.
Un
processus de regroupement des
13 communes membres de l’agglomération en une
nouvelle commune pour le 1
er
janvier 2016 a été lancé par délibération du conseil
communautaire du 25 juin 2015
. Alors que ce processus n’avait pas abouti à l’achèvement
du contrôle, l
’ordonnateur a
estimé dans sa réponse qu’un certain nombre de communes
urbaines seraient prêtes
à poursuivre la réflexion autour d’une commune nouvelle
en cas
d’échec définitif du processus engagé
.
Le positionnement futur de la C2A devra tenir compte de
l’évolution du
schéma
départemental de coopération intercommunale. Le Préfet de la Haute-Savoie a proposé le
29 septembre 2015 à la commission départementale de coopération intercommunale de
fusionner la C2A avec quatre communautés de communes voisines
(pays d’Albi, Tournette,
Rive Gauche
du lac d’Annecy
, Pays de la Fillière).
1.2.2-
Un large champ de compétences
1.2.2.1-
Les principales compétences
Au titre de ses compétences obligatoires, la C2A est compétente en matière de
développement économique qui englobe à compter du 1
er
janvier 2002 la gestion du
tourisme (office de tourisme, t
ourisme d’affaires,
gestion des congrès et du centre de
congrès
) et la gestion d’un pôle
sur les nouvelles technologies de l’information à partir
d’images virtuelles
4
. Elle est compétente également en matière d’équilibre social de l’habitat,
de politique d
e la ville et d’aménagement de l’espace communautaire, cette
dernière
compétence incluant l’organisation des transports urbains.
Dans le cadre de ses compétences optionnelles, la communauté d’agglomération est
compétente pour la gestion de l’eau et de l’assainissement, ainsi que pour l’élimination et la
valorisation des déchets.
Pour l’exercice de ces
deux dernières compétences, la C2A adhère
au syndicat intercommunal du l
ac d’Annecy.
Ses statuts lui confient nombre de compétences complémentaires. Pour les principales
d’entre elles,
outre les voieries d’intérêt communautaire,
la C2A gère des équipements
sportifs
d’intérêt communautaire
(des gymnases, des piscines dont la piscine-patinoire
d’Annecy, le stade na
utique). Elle a également en charge des équipements structurants de la
vie culturelle
de l’agglomération
: l’Ecole d’arts, le musée
-château, Bonlieu scène nationale,
le t
héâtre d’Annecy
,
l’Ecole nationale de musique et de d
anse
, ainsi qu’
un réseau de salles
de diffusion (Brise-Glace, Auditorium de Seynod
…). La communauté d’agglomération
est
aussi chargée de la c
onstitution de réserves foncières pour les opérations d’aménagement
d’espaces d’intérêt communautaire et les opérations de logement d’intérêt
communautaire.
Le service aux personnes âgées (§ 1.2.2.2 suivant) relève également de la C2A.
Au regard de son pacte statutaire, la C2A bénéficie de larges attributions, ce que traduit un
coefficient
d’intégration fiscale supérieur
à la moyenne (0,40 en 2014 contre 0,34 pour la
moyenne de la catégorie à laquelle
appartient l’
agglomération).
2° Soit à la demande des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres d'un même
établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, représentant plus des deux tiers de la
population totale de celles-ci ;
3° Soit à la demande de l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité
propre, en vue de la création d'une commune nouvelle en lieu et place de toutes ses communes membres (….)»
4
A ce titre, la C2A prend la compétence sur le centre international du cinéma d’animation, le marché international
du film d’animation et le festiva
l annuel qui lui est rattaché.
11/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
Le champ des compétences de la C2A a peu évolué pendant la période sous revue. Celle-ci
a intégré, en 2013, les compétences relatives à la gestion du mobilier urbain et à la mise à
disposition de bicyclettes. Les contours de la compétence économique ont été modifiés par
des transferts de zones d’activité économiques
entre la C2A et ses communes membres.
1.2.2.2-
La compétence relative au service aux personnes âgées
Les statuts de la C2A lui confèrent une compétence en matière de services aux personnes
âgées qui recouvre en particulier la construction et la gestion des établissements acceuillant
des personnes âgées. Les statuts précisent que la gestion de ces établissements de
personnes âgées entraîne la création
d’un centre intercommunal d’action s
ociale (CIAS). Le
CIAS assure des services à la personne visant à favoriser le maintien à domicile (soins à
domicile, portage de repas…), ainsi qu’un
hébergement en établissements non médicalisés.
Il gère aussi
les établissements d’hébergement pour personnes
âgées dépendantes
(EHPAD) les Airelles (Annecy), la Prairie (Annecy), les Vergers (Annecy-le-Vieux) et la Villa
Romaine (Annecy), pour un total de
plus de 200 places d’hé
bergement. Bien que ses statuts
soient muets sur ce point, la C2A a également créé un établissement public médico-social :
l’
établissement public intercommunal de l'agglomération d'Annecy (EPI2A). Créé au 1
er
janvier 2006, ce dernier relève de la loi n° 2002-
2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale
et médico-
sociale et de l’article L
. 312-1 (alinéa 6)
du code de l’action sociale et des
familles
5
. Il gère quatre autres EHPAD construits et préfinancés entre 2006 et 2010 par la
C2A (Les Ancolies, Le Barioz, La Bartavelle, Les Parouses), soit environ 300 places de
résidents.
Ces deux établissements qui ont été créés par la C2A assurent la gestion des EHPAD de
manière redondante. Une forte interpénétration des trois structures (C2A, CIAS, EPI2A) est
constatée. Ainsi, la directrice du CIAS est directrice générale adjointe de la C2A et membre
du conseil d’administration de l’EPI2A
.
La gestion des EHPAD dans l’agglomération annécienne pourrait
donc être rationalisée en
étant confiée à un unique acteur. Dans sa réponse
, l’ordonnateur indique
que «
…
la
communauté d’agglomération réfléchit depuis quelques années à la possibilité de confier la
gestion des EHPAD à un opérateur unique et serait donc favorable à ce rapprochement
…
».
2-
LA
QUALITE DE L’INFORMA
TION BUDGETAIRE ET COMPTABLE
2.1-
La qualité de l’information budgétaire
2.1.1-
Les débats d’orientation budgétaire
L’article L.
2312-1 du CGCT impose aux communes et établissements publics de
coopération intercommunale de 3 500 habitants et plus, de tenir chaque année un débat
d’orientation budgétaire (DOB) dans un délai de deux mois précédant l'examen du budget.
La communauté d’agglomération d’Annecy s’est conformée à cette obligation pendant la
période sous revue.
5
Article L. 312-1 du CASF : «
I. ― Sont des établissements et services sociaux et médico
-sociaux, au sens du
présent code, les établissements et les services, dotés ou non d'une personnalité morale propre, énumérés ci-
après
: …
6° Les établissements et les services qui accueillent des personnes âgées ou qui leur apportent à
domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion
sociale
».
12/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
L
’article
précité, prévoit que le DOB doit porter sur les orientations générales du budget «
de
l'exercice ainsi que sur les engagements pluriannuels envisagés
». Selon la jurisprudence, il
doit comporter des éléments d’analyse prospective, des informations
sur les principaux
investissements projetés, sur le niveau d’endettement et son évolution prévue, ainsi que sur
l’évolution envisagée des taux d’imposition (CAA Douai, 14 juin 2005, commune de Breteuil
-
sur-Noye). Le volet prospectif du DOB doit figurer dans la note explicative de synthèse qui
doit être préalablement communiquée aux élus.
Les notes de synthèse
,
dont le contenu est repris dans le corps des délibérations adoptées à
l’issue des débats
, portent sur la conjoncture internationale
, l’environneme
nt national (dont
les dotations de l’Etat et la péréquation horizontale) pour les collectivités locales, l’exécution
du budget en cours, les grandes lignes du budget N+1. La Chambre relève pour la période
sous revue que les
perspectives d’évolution plurian
nuelles au-
delà de l’année N+1 n’ont été
évoquées que dans le cadre du DOB 2013
sous la forme d’une
synthèse de l’étude d’un
cabinet conseil. Une autre analyse prospective a été présentée, cette fois hors procédure du
DOB, au conseil communautaire le 18 septembre 2014.
Les élus communautaires disposent
d’une visibilité sur les investissements prévus sur la
mandature par le biais d’un plan pluriannuel d’investissement (PPI)
. Il ne constitue pas un
document interne, mais est voté en conseil communautaire en début de mandat (séance du
25 juin 2009 sur le PPI 2009-2013, séance du 27 juin 2013 pour le PPI suivant), ce qui
constitue une bonne pratique
.
Cependant, l
a communauté d’agglomération n’en a pas
présenté
l’état d’avancement
pendant la période sous revue.
Dans sa réponse, l’o
rdonnateur indique que les études prospectives
, ainsi qu’une
information sur la mise
en œuvre du PPI, feront l’objet d’une diffusion
régulière dans le cadre
du
débat d’orientation budgétaire
. La chambre appelle son attention sur les conséquences
de la loi NOTRe (loi n°2015-991 du 7 août 2015). Celle-ci prévoit, en son article 107-II-A4è,
en lieu et place d’un débat, la présentation d’un rapport d’orientati
on budgétaire donnant lieu
à délibération et devant porter sur un champ élargi notamment à l’évolution des dépenses et
effectifs de la collectivité.
2.1.2-
La fiabilité des prévisions budgétaires
Le calendrier budgétaire de l’agglomération se traduit par le vote d’un budget primitif en fin
d’année N ou en début d’année N+1. Un budget supplémentaire (BS) est voté d
urant le
deuxième semestre N+1 (en même temps ou après le vote du compte administratif N-1).
Le BS intègre les reports de résultats et les restes à ré
aliser en investissements de l’année
N-1.
L’article L.
1612-
4 du CGCT prescrit aux communes d’évaluer leurs recettes et leurs
dépenses inscrites au budget
« de façon sincère »
.
Les dépenses de fonctionnement sont réalisées à 98 % environ des crédits ouverts par les
budgets votés. Les recettes de fonctionnement ont été réalisées à plus de 100 % des
budgets votés. Cette tendance à la sous-estimation des dépenses et à la surestimation des
recettes traduit une certaine prudence de la communauté d’agglomér
ation.
En ce qui concerne les investissements
, la C2A ne s’est dotée d’autorisations de
programmes (AP) pour s
es principales opérations qu’en 2012, ce qui constitue une mesure
tardive pour une collectivité de cette importance.
L’exécution des dépenses d’équipement par rapport aux crédits ouverts dans l’année est
médiocre
: moins de la moitié des crédits ouverts de l’année est mandatée (
sauf en 2013).
13/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
Le plan pluriannuel qui a été voté en début de mandat pour la période 2009-2014 reflète
également cette tendance à une sur-
programmation puisque sa réalisation, s’effe
ctuerait en
près de 15 années sur la base de la consommation moyenne constatée des crédits
6
.
Tableau 1
: Taux d’exécution budgétaire du budget principal
7
Prévisions globales (BP + BS)
2009
2010
2011
2012
2013
Dépenses de gestion courante
98 %
98 %
98 %
98 %
98 %
Dépenses de fonctionnement
98 %
98 %
98 %
98 %
98 %
Recettes de gestion courante
99 %
100 %
102 %
102 %
102 %
Recettes de fonctionnement
100 %
100 %
102 %
103 %
102 %
Dépenses d'équipement
49 %
45 %
38 %
43 %
55 %
Dépenses financières
43 %
90 %
74 %
40 %
50 %
Dépenses d'investissement
48 %
55 %
43 %
39 %
57 %
Recettes d'équipement
46 %
62 %
34 %
33 %
38 %
Recettes financières
29 %
23 %
28 %
51 %
36 %
Recettes d'investissement
47 %
55 %
41 %
46 %
44 %
Source : CA du budget principal
Les crédits annulés ont été importants en 2012, représentant 16 % des crédits ouverts du fait
de la mise en place des AP à la fin de cet exercice.
Tableau 2
: Exécution des dépenses d’équipement
2009
2010
2011
2012
2013
Prévisions
48 248 430
50 461 290
47 066 101
41 769 026
39 796 413
RAR N
24 258 153
26 841 546
28 738 117
17 089 657
16 252 281
Annulations
428 452
838 963
445 729
6 627 945
1 509 839
Taux d'exécution
8
49 %
45 %
38 %
43 %
55 %
Part des crédits annulés
1 %
2 %
1 %
16 %
4 %
Source : CA du budget principal
L
’article R.
2311-11 du CGCT prescrit de comptabiliser les restes à réaliser qui correspondent
« aux dépenses engagées non mandatées »
à la clôture de
l’exercice. La comptabilisation
de
crédits d’équipement en restes à réaliser implique donc qu’ils aient été
juridiquement
engagés. Or, la réalité des restes à réaliser en dépenses
d’investissement
de la C2A
n’est
pas toujours établie, ceux-ci pouvant parfois correspondre à des pratiques de réservation de
crédits. Des vérifications opérées par voie de sondage, sur les justificatifs des restes à
réaliser en dépenses inscrits au compte administratif
2013 ont mis en évidence l’inscription
non justifiée de restes à réaliser pour plus de 800 000
€
incluant notamment des crédits pour
des travaux d
’accessibilité handicapés et
des études pour la réalisation du tunnel sous le
Semnoz. L’
ordonnateur a précisé que la C2A avait souhaité marquer son engagement pour
ces deux opérations
« sous forme de réservation de crédits
», compte
tenu de l’impo
rtance
accordée à celles-ci.
6
Les crédits d’investissement à la charge de l’agglomération étaient de 230,5 M€ au titre du budget principal
(CIAS compris) sur le PPI pour une consommation moyenne annuelle de crédits d’équipement sur le BP,
constatée entre 2009 et 2013, de 15,7 M€. 230,5 / 15,7 = 14,7 ans.
7
Ce taux
représente le rapport entre les titres et mandats effectivement émis (c’est
-à-dire hors restes-à-réaliser
et crédits annulés) et les prévisions totales.
8
Crédit mandatés / crédits votés.
14/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
En conclusion, la chambre recommande à la C2A une programmation plus adaptée à sa
c
apacité réelle d’investissement et la mise en œuvre d’une
comptabilité d’engagement plus
conforme à la réalité.
Dans sa réponse, l’ordonnateur indique que la C2A entend poursuivre
son effort de «
fiabilisation de l’exécution budgétaire
» de s
es dépenses d’équipement
en
reportant en restes à réaliser
en dépenses d’investissement
les seuls crédits juridiquement
engagés et en élargissant le recours aux autorisations de programmes.
Selon l’ordonnateur,
«
ces dispositions encore récentes vont monter en puissance »
. Les données définitives de
l’
exercice 2014,
dont l’ordonnateur fait état
dans sa réponse, sont encourageantes. Elles
montrent un
taux d’exécution
des crédits
d’équipement
en amélioration
(taux d’exécution de
65% des crédits) et des restes
à réaliser en dépenses d’
équipement en diminution
(6,15 M€
en 2014 contre 16,2
M€ l’année précédente).
2.1.3-
Les annexes des comptes administratifs
Les annexes aux comptes administratifs contribuent à la bonne information de l’assemblée
délibérante et du contribuable sur des informations telles que la dette financière, les
engagements financiers, les subventions, les effectifs. Elles doivent répondre aux
nomenclatures en vigueur qui précisent les annexes à compléter, ainsi que les informations
devant figurer d
ans chacune d’elles.
Les informations contenues dans ces a
nnexes ont été incomplètes jusqu’en
2013. En
particulier, l
es tableaux des effectifs n’ont pas fait apparaître les droits budgétaires et n’ont
porté que sur les emplois permanents. Les effectifs ti
tulaires n’ont pas été distingués des
non titulaires. La co
mmunauté d’agglomération a appliqué
des modèles de présentation des
effectifs et
d’attribution des subventions
qui lui étaient propres. Les comptes administratifs de
l’agglomération n’ont pas
précisé pendant la période sous revue les subventions en nature
versées aux associations.
L’exercice 2013 marque
toutefois une nette amélioration de la qualité des annexes.
L’ordonnateur a
par ailleurs précisé dans sa réponse que les subventions en nature aux
associations seraient intégrées dans les prochains comptes administratifs.
En ce qui concerne par ailleurs la dette financière, la C2A porte la dette financière du CIAS
et de l’EPI2A dans le cadre du financement et de la construction de
s EHPAD qu
’el
le prend
en charge, ces deux organismes lui remboursant les annuités correspondantes.
L’information relative à cette dette
spécifique, dont
l’ordonnateur a précisé
qu’elle était
présentée aux élus en marge des comptes administratifs, pourrait être identifiée dans les dits
comptes pour une meilleure lisibilité de ceux-ci.
2.2-
La fiabilité des comptes
2.2.1-
La concordance de la dette financière
Le montant de la dette figurant aux annexes des comptes administratifs de la C2A et celui
résultant de la comptabilité du trésorier ont présenté des écarts qui n’ont pas été résorbés sur
la période. Un écart de 326 509
€
en faveur de l’ordonnateur
était constaté en 2013 sur le
budget principal.
En réponse, l
’ordonnateur a précisé que
l’écart
était de 197004,58
€
en 2014 en faveur du
comptable. La c
hambre invite l’ordonnateur à mettre définitivem
ent sa comptabilité en
concordance avec celle du comptable, ce qui suppose notamment de savoir si la dette issue
de la dissolution du SIVOM des IIes relève de la C2A ou du syndicat intercommunal du lac
d’Annecy
.
15/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
2.2.2-
Les opérations de rattachement des charges à l’exercice
L’instruction M14
9
fait obligation aux EPCI de plus de 3500 habitants de pratiquer le
rattachement des produits et des charges à l’exercice.
Ce mécanisme comptable a pour but
d’assurer le respect du principe d’indépendance des exercices en assurant l’intégration dans
le résultat de fonctionnement de toutes les charges et de tous les produits
qui s’y rapportent.
La C2A ne procède pas à des paiements pendant la journée complémentaire. Elle procède
au rattachement des charges à partir de 1 000
€
TTC sur le budget principal (et 1 000
€
HT
sur les budgets annexes assujettis à la TVA). Le taux de rattachement a doublé entre 2009
et 2012, de 6 à 12 %. Le taux de rattachement de 24
% en 2013 résulte d’une opération à
caractère exceptionnel :
le rattachement d’un loyer canon
10
relatif
à l’EHPAD
« résidence
heureuse » pour 1 105 000
€
.
La C2A procède également au rattachement des
intérêts
courus non échus
.
2.2.3-
Le suivi du patrimoine
2.2.3.1-
Un inventaire à fiabiliser
Des écarts significatifs subsistent entre l’inventaire
des immobilisations de la C2A et celui du
comptable public.
La C2A a engagé, en liaison avec la trésorerie, un travail de fiabilisation de son patrimoine
pour les opérations de celui-ci postérieures à 2008. Un état de rapprochement entre
l’inventaire de l’ordonnateur et celui du comptable public
est désormais produit pour
l'ensemble des budgets (sauf sur le budget annexe « pépinières »). Un important travail de
fiabilisation reste à effectuer p
our la partie de l’inventaire dont l’o
rigine est antérieure à 2008.
L
’écart en terme de valeur nette comptable
11
entre l’inventaire de l’ordonnateur et du
comptable est de l’ordre 6 M€
en valeur relative en 2013
12
.
L’écart principal porte sur les
transferts d’im
mobilisations qui ont résulté de transferts de compétences à la C2A à la
création de celle-ci ; le compte 217
«
immobilisations corporelles issues d’une mise à
disposition
» comporte un différenti
el de 6,5 M€
en faveur de la C2A. Celui-ci correspond
principalement aux opérations de transf
ert d’actifs du conserv
atoire régional de musique, du
stade nautique des Marquisats et de la bibliothèque.
9
Tome II, page 107.
10
Loyer réglé en une fois.
11
Soit la valeur brute moins les amortissements.
12
Ecart constituant la somme algébrique d’écarts parfois en faveur de l’ordonnateur, parfois en valeur du
comptable.
16/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
Tableau 3 : Rapprochement 2013 entre
l’inventaire de l’ordonnateur
et du comptable
(budget principal)
Inventaire
de l’ordonnateur
Compte de gestion
Ecart
Compte
Valeur
Brute
VNC
Rubrique du bilan
Valeur
Brute
VNC
Valeur
Brute
VNC
20, 232, 237
62 095 530
36 059 001
Immobilisations incorporelles
62 377 523
36 010 623
-281 993
48 378
211 + 212
23 212 484
23 149 774
Terrains en toute propriété
26 067 861
26 005 151
- 2 855 377
- 2 855 377
213 + 214
46 799 558
46 446 276
Constructions en toute propriété
48 204 202
47 847 384
- 1 404 644
- 1 401 108
2151 + 2152
2153
15 129 645
14 826 622
Réseaux installations voirie et
divers
15 129 645
14 826 622
-
-
216
2 425 194
2 425 194
Collections et oeuvres d’art
2 048 548
2 048 548
376 646
376 646
217
44 235 287
43 932 141
Constructions et terrains reçus à
titre de mise à disposition
37 524 154
37 428 222
6 711 133
6 503 919
2156 + 2157
+ 2158 + 218
27 851 009
17 600 515
Autres immobilisations
corporelles
26 910 059
16 510 816
940 950
1 089 698
231, 238
101 956 850
101 956 850
Immobilisations en cours
99 542 252
99 542 252
2 414 598
2 414 598
Total
323 705 557
286 396 373
Total
317 804 244
280 219 619
5 901 313
6 176 754
Source : C2A. VNC : valeur nette comptable.
La chambre invite
la communauté d’
agglomération à poursuivre le travail de rapprochement
en cours.
2.2.3.2-
L’intégration
comptable au patrimoine des immobilisations corporelles
achevées
La communauté d’agglomération d’Annecy procède à l’intégration d’
immobilisations en cours à
son patrimoine une fois celles-ci achevées. Le compte 23 est ainsi mouvementé au profit du
compte 21 «
immobilisations corporelles
», ce qui s’observe sur le budget principal et le budget
annexe de l’eau en 2012
.
Concernant ce dernier, une phase importante d’intégration est
constatée en 2012.
Le compte 23 présente toutefois en 2013 sur son budget principal
un niveau d’immobilisation
s
anormalement élevé
: plus de 99 M€ pour 156 M€ d’immobilisations
corporelles au compte 21
du budget principal. La chambre avait effectué le même constat lors de son précédent
examen de la gestion.
En réponse
, l’ordonnateur indique avoir intégré dans son patrimoine par certificat
administratif 2.796.146
€
en 2014 puis 14.370.877
€
en 2015. A la suite de ces opérations, il
estime à 76 M€ en 2015
sur 82 M€ d’immobilisations en cours
les principales opérations qui
ne peuvent être encore soldées dans la mesure où elles ne sont pas définitivement
terminées.
Parmi ces opérations, certaines d’entre elles
ne sont pas soldées du fait de
contentieux (gymnase de Poisy) ou de difficultés relatives à l’application du
régime fiscal
particulier des opérations de livraison à soi-même
13
concernant deux EHPAD (Argonay et les
Parouses). Deux opérations de ZAC (La Bouvarde et Altais) sont par ailleurs toujours en
cours.
2.2.4-
La gestion des provisions
Les dispositions combinées des articles L. 2321-2-29 et R. 2321-2 du CGCT prescrivent aux
communes de provisionner les risques financiers encourus dans trois cas : si le risque
résulte d’un contentieux porté devant une juridiction, si une procédure collective est ouverte
au sein d’u
n organisme envers lequel la collectivité a contracté un engagement financier, ou
si une créance détenue sur un tiers présente un risque de non recouvrement en dépit des
diligences du comptable public.
13
Opérations de récupération de la TVA.
17/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
La communauté d’agglomération a constitué des provisio
ns durant la période sous revue, et
a choisi de les inscrire au budget sous la forme semi-budgétaire
14
.
2.2.4.1-
Les provisions pour perte de change
La C2A a contracté
le 12 mai 2006 à hauteur de 4,7 M€ (dans le cadre d’une opération de
refinancement d’une série d’emprunts
) un emprunt structuré intitulé DUAL FIXE,
dont l’indice
sous-jacent portait sur la parité euro contre franc suisse
.
Son encours représentait 2,5
M€ en
2013.
En 2011, dans un contexte de change qui lui était défavorable, la C2A a mené des
négociations
avec l’organisme prêteur. La renégociation effectuée en 2011 n’a pu toutefois
que sécuriser temporairement cet emprunt par une formule de taux fixe à 4,3 % sur la
période
d’août 2011 à août 2013
15
, la collectivité restant ensuite exposée à un risque de taux
jusqu’
en août 2029.
L’obligation de provisionner le risque de taux pesant sur les emprunts structurés ne s’impose
aux collectivités territoriales que depuis le 1
er
janvier 2014 et concerne les seuls emprunts
souscrits à compter de cette date
16
. Al
ors qu’elle n’y était pas
encore réglementairement
contrainte, la C2A a enregistré une provision de 1,88
M€
pour perte de change afin de
prévenir le surcoût probable de l’emprunt concerné
.
L’
emprunt
dont il s’agit
a été renégocié par délibération du conse
il d’agglomération en date
du 25 juin 2015
, ce qui s’est traduit par une reprise de la provision
de 1,88
M€
(§ 3.3.2.3 sur
les conditions de sortie de l’emprunt
).
2.2.4.2-
Les provisions pour litige
U
ne provision pour litige doit être constituée dès l’ouverture d’un contentieux en pre
mière
instance contre la collectivité concernée.
La C2A n’a pas constitué de provision pour litige
durant la période sous revue. Or, elle a enregistré sur la période quelques contentieux
importants devant les juridictions administratives. Si l
’a
bsence de provisionnement lui a été
peu préjudicia
ble en l’a
bsence de jugement significativement en sa défaveur, l
’ordonnateur a
indiqué en réponse aux observations provisoires,
que la communauté d’agglomération
«
entendait approfondir sa politique prudentielle en matière de litige
».
2.2.4.3-
Les provisions pour dépréciation de l’actif circulant
La communauté d’agglomération n’a pas provisionné annuellement le risque de non
recouvrement de ses créances, ce qui a coïncidé avec l’absence d’admission
régulière de
créances en non-valeur à laquelle il aurait dû être procédé en liaison avec le comptable
public. Cette pratique s’est soldée en 2012 par une opération de régularisation massive su
r
le budget de l’eau. L
a C2A a admis en non-valeur cette année là sur ce budget des créances
anciennes irrécouvrables pour un montant total de plus 560 000
€
; une provision avait été
enregistrée l’année précédente
17
à hauteur de 500 000
€
en prévision de cette charge.
14
Inscription au budget des dotations aux provisions en charge de fonctionnement sans inscription de recettes
équivalentes en ressources d’investissement
15
La formule est la suivante après renégociation : 1. Phase du 01/08/2011 au 01/08/2013 : taux fixe à 4,90 % 2.
Phase du 1/8/2013 au 1/8/2029 : si cours de change EUR/CHF <=1,43, le taux est de 4,3 %, si cours de change
> 1,43, taux de 4,30 % + 50 % (1,43/cours de change EUR/CHF). Phase du 1/8/2029 au 1/8/2031 : Euribor.
16
Article 94 de la loi n° 2014-
58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale
17
Compte 491 - Provisions pour dépréciation des comptes de redevables.
18/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
Depuis l’épisode de 2012, la C2A a inscrit en 2014
et 2015 sur le budget principal et celui de
l’eau
des provisions relatives au risque de non recouvrement de ses créances.
2.2.4.4-
Les mises en réserve
Certaines provisions constituées par la C2A ne correspondent pas à l’objet d’une provision
mais constituent des mises en réserve. En 2013, une provision de 480 000
€
a été
enregistrée au budget ordures ménagères, de même qu’
une provision de 344 441
€
a été
inscrite au budget annexe transports (compte 1581 - Autres provisions pour charges -
provision budgétaire). Le provisionnement du budget annexe des ordures ménagères porte
sur un programme de rénovation des déchetteries. Celui du budget annexe des transports
porte sur des opérations relatives au bus à haut niveau de service. La C2A a justifié ces
provisions par la «
perspective des charges à venir sur ces deux budgets notamment les
dotations aux amortissements amenées à progresser au regard de la programmation
d'investissement prévue
». Selon la C2A, «
le provisionnement a été réalisé dans un objectif
prudentiel de lissage des évolutions de charges et de la fiscalité
».
Les provisions doivent correspondre à des risques ou charges :
soit lorsque la charge ou le risque envisagé n’est pas certain, mais est probable ;
soit lorsque la charge ou le risque envisagé est
certain mais n’est pas connu dans
son montant exact et doit par conséquent faire l’objet d’une évaluation.
A contrario, la nomenclature M4 précise que les provisions «
n'ont pas vocation à servir à la
constitution de réserves budgétaires, à couvrir des charges futures d'amortissement ou de
renouvellement de biens, à financer l'augmentation future des charges annuelles récurrentes
ou la diminution future de recettes annuelles récurrentes
18
».
En réponse,
l’ordonnateur
s’est engagé à revoir sa
pratique du provisionnement.
2.2.5-
La politique d’amortissement
La chambre relève que la
communauté d’agglomération a procédé par délibération du
12 mai 2011
à la reprise d’amortissements de travaux pour 1 M€ sur des biens non
amortissables car affectés au service public et non productifs de revenus. De ce fait, le
résultat 2011 en a été artificiellement majoré, après que les amortissements correspondants
ont artificiellement minoré les résultats des exercices qui précédaient.
2.2.6-
L’imputation du régime indemnitaire
En application du plan comptable de l’instruction M14, les dépenses afférentes à la
rémunération du personnel doivent être ventilées selon qu’elles
correspondent à la
rémunération principale ou au régime indemnitaire (primes). Cela permet notamment aux
membres de l’assemblée délibérante et aux citoyens d’évaluer le niveau du régime
indemnitaire accordé par la collectivité à ses agents.
Or, seul un tiers des primes effectivement versées aux agents de la communauté
d’agglomération d’Annecy
a figuré pendant la période sous revue aux comptes dédiés au
régime indemnitaire, le reste étant imputé sur les comptes de rémunération principale et
indistinctement comptabilisé avec ceux-ci.
18
Arrêté du 17 décembre 2014 relatif à l’instruction budgétaire et comptable M4 applicable aux services publics
locaux industriels et commerciaux. Titre 2 : le cadre comptable. P23.
19/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
A la suite de l’intervention
de la chambre, la C2A a régularisé sur la paie de janvier 2015 la
situation constatée, assurant ainsi une plus grande transparence de ses dépenses de
personnel.
2.2.7-
La présentation comptable du budget transport
Il résulte de la réglementation vigueur que le service public de transport est un service public
local industriel et commercial par détermination de la loi. Il est par conséquent soumis à
l’instruction comptable M4 relative aux SPIC et plus préc
isément à la nomenclature M43
développée pour les services publics locaux de transport de personnes.
Or, les budgets primitifs et comptes administratifs du service de transport de personnes de la
C2A ont été présentés sous la forme prévue par la nomenclat
ure M14 jusqu’en 2014
. La
C2A a régularisé cette situation en appliquant la nomenclature M43 sur
l’exercice 2015
.
*
La chambre a constaté que certains aspects de
l’
information financière et de la tenue des
comptes de la C2A pouvaient être améliorés. Elle
prend acte que la plupart d’entre eux ont
fait l’objet d’engagements de l’ordonnateur ou
ont
été d’ores et déjà régularisés à la suite
de
son intervention
. L’ordonnateur s’est
engagé à présenter systématiquement les perspectives
pluriannuelles d’évo
lution de la situation financière
de l’agglomération à l’occasion des
débats
d’orientation budgétaire, ainsi qu’à examiner l’état d’avancement du plan pluriannuel
d’investissement
de l’agglomération
à cette occasion. En ce qui concerne la gestion des
provisions, il
s’est engagé
également à ne plus constituer de provisions pour mettre en
réserve des crédits et « à approfondir sa politique prudentielle » en matière de litiges. Un
provisionnement pour risque de dépréciation des créances a été mis en place. Le suivi
comptable des dépenses relatives au régime indemnitaire a été amélioré, de même que la
présentation du budget transport s’effectue
désormais dans le cadre de la nomenclature
comptable réglementaire.
La gestion pluriannuelle des investissements sous forme
d’autorisations de programme
n’a
été mise en place qu’
en 2012, ce qui apparaît tardif pour une collectivité
de l’
importance de
la C2A. La chambre invite l
a communauté d’agglomération
à affiner ses prévisions de
dépenses d’investisseme
nts dans le cadre de sa gestion pluriannuelle. En ce sens,
l
’exécution budgétaire sur l’e
xercice 2014 apparaît marquer un progrès.
En ce qui concerne sa comptabilité patrimoni
ale, la communauté d’agglomération
doit
poursuivre le travail en cours de rapprochement avec le trésorier afin de fiabiliser son actif.
Elle
conserve un stock d’immobilisations en
cours important qui résulte
pour l’essentiel
d’opérations
non définitivement clôturées. Elle a toutefois procédé en 2014 et 2015 à des
intégrations importantes
d’opérations term
inées. La C2A devra continuer à apurer
progressivement le stock des opérations en cours.
3-
ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIERE
L’analyse de la situation financière de l’agglomération a porté principalement sur la période
2009-2013. Elle comporte toutefois
des éléments d’actualisation relatifs à
l’exercice
2014.
La communauté d’agglomération d’Annecy comporte un budget principal, ainsi que six
budgets annexes : un budget ordures ménagères, un budget transports, un budget relatif à la
20/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
gestion de l’eau
, un b
udget pépinière d’entreprises, deux budgets relatifs aux opérations de
s
zones d’aménagement concerté de Seynod/Montagny
-Les-Lanches et de Pringy centre.
L’analyse de la situation financière porte plus particulièrement sur
le budget principal dont les
recettes de fonctionnement réalisées représentaient, en 2013,
124,8 M€, soit 68
% du total
des recettes consolidées tous budgets confondus
. La dette financière fait l’objet d’une
approche consolidée qui permet d’intégrer l’incidence des budgets annexes.
La sit
uation financière de l’agglomération n’est pas
affectée par des modifications
substantielles du périmètre de ses compétences mais l
a transformation de l’école supérieure
d’art de l’agglomération
d’Annecy (ESAAA), service de l’agglomération, en établissemen
t
public de coopération culturelle (EPCC) implique des retraitements pour en
affiner l’analyse.
3.1-
La formation de l’autofinancement (budget principal)
3.1.1-
Les produits de gestion
3.1.1.1-
Une augmentation importante sur la période, une autonomie fiscale
toutefois sensiblement réduite
La réforme de la taxe professionnelle
19
a particulièrement contribué à limiter l’autonomie
fiscale de la C2A et à accroître la dépendance de celle-
ci aux ressources de l’Etat
(annexe
6.1). L
a taxe professionnelle, qui représentait près de 60 M€ en 2009, n’a été compensée
que pour moitié par la contr
ibution économique territoriale. La C2A est dépendante d’un
niveau important de ressources de compensation de l’Etat (près de 17 M€ de fonds natio
nal
de garantie individuelle des ressources et de dotation de compensation de la réforme de la
taxe
professionnelle),
compte
tenu
des
ressources
transférées
par
ailleurs
à
l’agglomération
20
.
Les impôts dont le taux est déterminé par l’agglomération ont évol
ué de
59,7
M€ en 2009 à 33,2 M€ en 2013
.
Les produits de gestion nets des reversements effectués par la C2A (attribution de
compensation, dotation de solidarité communautaire, fonds de péréquation intercommunal)
ont fortement augmenté sur la période, de 60,9
M€ à 72
,6
M€
, soit une hausse de 19,2 %
(4,5 % en moyenne annuelle).
19
Cette réforme a constitué à substituer à la taxe professionnelle la contribution économique territoriale (CET)
qui se compose de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE)
des entreprises, ainsi qu’un certain nombre d’autres ressources complémentaires (taxe sur les surfaces
commerciales imposition forfaitaire sur les r
éseaux…). Un niveau identique de ressources ante et post réforme
est garanti
par des compensations de l’Etat, dotation de compensation de la r
éforme de la taxe professionnelle
(DCRTP) et fonds national de garantie des ressources individuelles (FNGIR).
A l’issue de la réforme, l
a C2A ne
dispose d’un pouvoir de ta
ux encadré que sur la CFE
et sur la part départementale de la taxe d’habitation qui l
ui
a été transférée. Le taux de la CVAE est déterminé au niveau national.
20
Part départementale de la taxe d’habitation, taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM), impositions
forfaitaire sur les réseaux (IFER).
21/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
Tableau 4 : Evolution des produits de gestion
en Euros
2009
2010
2011
2012
2013
TCAM
Ressources fiscales propres (brutes)
60 984 397
63 915 355
47 936 395
50 425 986
52 273 276
-3,8 %
- Attribution de compensation
41 437 590
41 437 590
41 437 590
41 396 843
41 396 843
0,0 %
- Dotations de solidarité communautaire
9 562 523
9 562 524
9 562 522
9 562 520
9 084 394
-1,3 %
- Autres restitutions
0
0
24 837
10 555
27 610
/
+ Ressources d'exploitation
16 981 751
16 621 299
17 303 438
17 602 624
18 368 561
2,0 %
= Produits "flexibles" (a)
26 966 036
29 536 540
14 214 884
17 058 692
20 132 990
-7,0 %
Ressources institutionnelles (dotations)
21
33 926 437
33 384 353
43 661 258
42 157 885
42 012 842
5,5 %
+ Fiscalité reversée par l'interco et l'Etat
22
11 078
11 078
10 723 808
10 736 662
10 424 167
NA
= Produits "rigides" (b)
33 937 515
33 395 431
54 385 066
52 894 547
52 437 009
11,5 %
= Produits de gestion (a+b = A)
60 903 550
62 931 971
68 599 950
69 953 238
72 569 999
4,5 %
Source : comptes de gestion, calculs CRC. NA : non apprécié.
Un facteur conjoncturel explique pour
près d’un tiers
l’importante hausse des produits de
gestion. En 2011, la compensation au plan national des pertes des bases de la taxe
professionnelle de France Télécom dans la dotation de compensation des groupements de
communes
a permis une revalorisation de cette dotation d’un peu moins de 4
M€ en faveur
de l’agglomérati
on.
Tableau 5: Evolution de la DGF
Dotation
2009
2010
2011
2012
2013
741- Dotation globale de fonctionnement
27 926 577
27 820 106
31 500 575
30 641 143
30 276 783
Dont 7412 - Dotation d'aménagement
27 926 577
27 820 106
31 500 575
30 636 924
30 276 783
Dont 74124 - Dotation d'intercommunalité
5 264 251
5 293 443
5 159 207
4 676 575
4 792 684
Dont 74126 - Dotation de compensation
de groupements de communes
22 662 326
22 526 663
26 341 368
25 960 349
25 484 099
Source : Compte de gestion, calculs CRC
La C2A n’a pas eu recours au levier fiscal pendant la pé
riode sous revue. Les nouvelles
ressources fiscales propres de la C2A issues de la réforme de la taxe professionnelle ont,
malgré tout, progressé de 47,9 M€ à 51,8 M€ entre 2011 et 2013, ce qui
représente une
augmentation de près de 4 % en moyenne annuelle (avec un effet de variation forfaitaire des
bases d’environ 2
%). Par délibération du 25 juin 2009 du conseil communautaire, la C2A a
décidé de geler la dotation de solidarité communautaire (DSC) à partir de 2010, avant de la
diminuer de 5 % en 2013, ce qui a contribué à préserver son niveau de ressources nettes
sur la période.
L’agglomération dispose d’une marge de manœuvre fiscale nettement supérieure à la
moyenne. En 2013, son potentiel fiscal est supérieur de 55 % au potentiel fiscal de la
catégorie de l’agglomération.
21
Cette rubrique intègre la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP).
22
Cette rubrique comprend le fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) et le fonds de
péréquation intercommunale (FPIC).
22/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
Tableau 6 : Evolution du potentiel fiscal
En euros
2009
2010
2011
2012
2013
Potentiel fiscal 4 taxes / population DGF
528
542
545
690
696
Potentiel fiscal moyen de la catégorie
374
385
397
436
448
Source : fiches DGF
Pour ce qui relève encore de son pouvoir de taux, l’agglomération exerce une pression
fiscale inférieure à la moyenne.
Tableau 7
: Evolution des taux d’imposition
2011
2012
2013
Taux C2A
Moyenne
nationale
Taux C2A
Moyenne
nationale
Taux C2A
Moyenne
nationale
TH
6,47 %
8,98 %
6,47 %
9,02 %
6,47 %
8,93 %
CFE
25,31 %
26,49 %
25,31 %
26,78 %
25,31 %
26,92 %
Source : fiches AE2F
Depuis 2011, les ressources institutionnelles (Etat, région, d
épartement…) versées sous
forme de dotations ou de participations
23
s’inscrivent en diminution
: de 43,7 M€ en 2011 à
42 M€ en 2013. Le fonds de péréquation intercommunal (FPIC) pèse également sur les
ressources de l’agglomération. Celui
-ci
a évolué de 175 K€ à 647 K€ entre 2011 et 2013.
3.1.1.2-
Les ajustements du pacte financier
Dans le cadre du
pacte financier qui l’unit à ses communes membres, l
a C2A a procédé à
deux ajustements qui font suite aux observations formulées par la chambre dans son
précédent rapport.
L’attribution de compensation
Dans son précédent rapport (exercices 2001 et suivants), la chambre avait fait le constat,
d’une part, de l’absence
de transfert des emprunts qui ont servi à financer les
immobilisations transférées à l’a
gglomération par suite des transferts de compétences,
d’autre part
,
de l’absence de transfert de ressources permettant le financement du
renouvellement des équipements concernés. Cette situation avait contribué à ce que la C2A
bénéficie
d’un stock de det
te artificiellement bas puis à ce que celui-ci augmente au fur et à
mesure que l’agglomération
finançait de nouveaux investissements. La chambre relevait que
la C2A n’avait pas exploité l’occasion de révision de l’attribution de
compensation offerte par
la loi de finances du 13 août 2004
24
.
Sur la base des travaux réalisés par la commission
locale d’évaluation des charges
,
les
ressources de la C2A ont été revues en 2012 à la hausse afin de prendre en compte la
participation des communes à la part « investissement » des équipements transférés par
celles-
ci à l’agglomération.
Un ajustement de 346 369
€
correspondant à cette participation
est intervenu en faveur de l’agglomération
dans le cadre de l’article 99 de la LFI pour 2010
qui ouvrait la possibil
ité d’une révision des attributions de compensation
25
. En pratique,
23
Cf. détail de leur évolution en annexe 6.3.
24
Ce point avait été plus généralement souligné par le rapport public particulier de la Cour des comptes sur
l’intercommunalité en France de novembre 2005.
25
L’attribution de compensation constitue pour les EPCI à fiscali
té professionnelle unique une dépense
23/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
l’attribution de compensation reversée par la communauté d’agglomération à ses communes
membres a été diminuée de 40 747
€
en tenant compte (notamment) des transferts des
taxes de séjour de
s communes d’Annecy et d’Annecy
-Le-Vieux.
La dotation de solidarité communautaire
La com
munauté d’agglomération verse une
dotation de solidarité communautaire (DSC) à
ses communes membres. Le versement de celle-ci est facultatif, le conseil communautaire
en déterminant librement le montant.
Aux termes de l’article 1609 nonies C, VI, du code général des impôts, la répartition de la
DSC par commune doit s’effectuer «
en tenant compte prioritairement de l’importance de la
population et du potentiel fiscal ou financier par habitant ».
A l’occasion
de son précédent
examen de la gestion, la chambre avait estimé que la DSC, qui constitue un prélèvement
important pour la C2A et une ressource significative pour les communes de l’agglomération,
ne répo
ndait que trop faiblement à l’objectif de redistribution ou de solidarité de cette
dotation
26
. L’enveloppe de la
DSC était alors répartie entre les communes membres suivant
les critères suivants : 25 % en fonction de la population, 15 % pour chacun des trois critères
que constituent les charges courantes de fonctionnement, le potentiel fiscal et le nombre de
logements sociaux, 30 %, en fonction de la contribution des communes de la croissance des
bases de taxe professionnelle. La chambre avait constaté que ce dernier critère destiné à
encourager le développement économique des communes membres pouvait, en pratique,
être prépondérant sur les critères de solidarité du fait des écarts de croissance des bases de
taxe professionnelle entre communes.
L
’objectif d
e solidarité assignée à la DSC a été renforcé, sans que cela ne traduise un
bouleversement des critères d’attribution
. Dans le cadre de la nouvelle DSC adoptée par le
conseil communautaire le 28 octobre 2010, les critères de population, de potentiel financier,
de revenu par habitant, de logements sociaux et de variation de la CET sur 6 années se
répartissent désormais à hauteur de 20 % chacun. Une garantie de perte de 15 % maximale
de la DSC pour les communes par rappo
rt à l’ancienne formule
a été également mise en
place.
3.1.2-
L’évolution des charges gestion
3.1.2.1-
Une progression contenue
La C2A affiche une progression contenue sur la période de ses charges de gestion
27
, qui ont
évolué de 51,
2 M€ en 2009 à 56,5 M€ à 2013.
Leur progression a été 10,3 % sur la période,
soit 2,5 % en moyenne annuelle (contre près du double pour les produits de gestion).
obligatoire. Elle permet d’assurer la neutralité financière du passage à la FPU et des transferts de compétences
à la fois pour l’EPCI et pour ses communes membres.
26
Cf. également article 1609 nonies C du code général des impôts.
27
Celles-ci ne comportent pas dans cette présentation la DSC et le FPIC qui viennent en déduction des ressources.
24/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
Tableau 8: Evolution des charges de gestion
2009
2010
2011
2012
2013
TCAM
Charges à caractère général
7 343 896
6 782 986
6 922 083
6 849 347
8 384 415
3,4 %
+ Charges de personnel
27 591 902
28 162 241
28 130 463
28 049 910
29 253 838
1,5 %
+ Subventions de fonctionnement
9 245 607
9 577 695
9 879 833
10 855 886
11 228 307
5,0 %
+ Autres charges de gestion
7 080 399
7 013 119
7 041 940
7 120 101
7 661 765
2,0 %
= Charges de gestion (B)
51 261 805
51 536 041
51 974 319
52 875 244
56 528 325
2,5 %
Source : compte de gestion, calcul CRC. Hors attribution de compensation, FPIC et DSC.
L’externalisation en 2011 de l’Ecole supérieure d’art de l’agglomération annécienne
(ESAAA), c’est
-à-dire sa transformation
d’un service de l’agglomération
en un établissement
public de coopération culturelle (EPCC) à caractère administratif
28
, d’une part, la charge
exceptionnelle que constitue en 2013 le loyer canon de 1 105 000
€
, qui a été acquitté par la
C2A en 2013
, d’autre par
t, ne modifient pas substantiellement
l’analyse de la progression
globale des charges de gestion
29
.
Hors effet du loyer canon et de l’externalisation de l’ESAAA,
la progression de charges de gestion de la C2A aurait été proche de 2,2 % sous réserve du
caractère évaluatif de ce calcul
30
. En revanche, l’externalisation de l’ESAAA a
modifié
sensiblement la répartition des charges entre elles, ayant contribué à diminuer les charges de
personnel et à augmenter les subventions.
Une inflexion à la hausse des charges de gestion est constatée en 2013. Celles-ci
augmentent ainsi de près de 5 % par rapport à 2012 (hors effet du loyer « canon » de 2013)
compte tenu, notamment, de la progression assez dynamique de la masse salariale
(+4,3 %).
Malgré cette augmentation en 2013, la C2A affiche une progression moyenne des charges
de personnel de 1,5 % entre 2009 et 2013 qui apparaît vertueuse en première analyse. La
réintégration de la
masse salariale de l’ESA
AA, que la collectivité subventionne, conduit à
constater une augmentation annuelle soutenue des charges de personnel de la C2A de près
de 2,9 % sur le budget principal et de 3,2
% sur l’ensemble des charges de personnel
consolidées tous budgets confondus (§ 5.1.1).
Hors loyer canon de 2013, les charges à caractère général sont stables sur la période.
L’externalisation de l’ESAAA
a permis à
l’agglomération de réaliser quelques
économies sur
les postes de publicité et de publication (diminution
de 467 K€ en 2010 à 390 K€ en 2012).
Par ailleurs, les dépenses de début de période (2009) ont été majorées par des dépenses
non récurrentes (reports de factures de 2009 sur 2010, communication relative au nouveau
projet de mandat). De ce fait, les charges à caractère général de publicité et de publication
diminuent ensuite de 564 K€ à 466 K€ entre 2009 et 2010.
28
La réforme Licence Master Doctorat issue des accords de Bologne de 1999 implique que les établissements
d’enseignement supérieur délivrant des diplômes disposent d’une autonomie juridique et pédagogique pour être
habilités à délivrer des diplômes nationaux au niveau européen. Le conseil communautaire a approuvé les statuts
de l’ESAAA portant création d’un EPCC à caractère administratif. L’arrêté préfectoral de création de l’EPCC
intervient le 23 décembre 2011. La transformation juridique de l’ESAAA est acté à compter du 1
er
janvier 2011 mais
son autonomie de fonctionnement ne sera effective qu’au 1
er
juillet 2011.
29
Hors le loyer
canon exceptionnel, la progression des charges aurait été moins importante. En neutralisant l’effet
de l’externalisation de l’ESAAA, la progression des charges aurait été au contraire un peu plus soutenue.
L’externalisation de l’ESAAA a permis d’économiser
une masse salariale de 1,5 M€ contre une subvention allouée
à cette école de 1,2 M€ en 2013 (compte tenu par ailleurs des recettes propres transférées à l’ESAAA).
30
Dans le cadre de l’externalisation de l’ESAAA, les économies réalisées sur les charges de
fonctionnement autres
que les charges de personnel, dans la mesure où elles n’ont pu être identifiées, n’ont pas été intégrés au calcul.
25/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
La C2A enregistre aussi dans ses comptes une évolution annuelle moyenne des subventions
de 5% entre 2009 et 2013
. L’évolution des
subventions, hors la nouvelle subvention allouée à
l’ESAAA, n’est que de 2,2
% par an sur la période. Dans le domaine culturel, la C2A concentre
des subventions significatives sur les principaux
acteurs de la vie culturelle de l’agglomération
Annécienne, pour lesquels les subventions de fonctionnement ont augmenté de manière non
négligeable.
Sur la période 2009-
2013, la subvention annuelle de fonctionnement à la cité de l’image en
mouvement d’Annecy (CITIA) progresse, de 444 à 686 K€.
Selon l’ordonnateur
toutefois,
une subvention exceptionnelle de 125 K€ a été allouée pour tenir compte de l’impact des
travaux relatifs au théâtre de Bonlieu. Hors cette subvention, la progression de la subvention
annuelle de fonctionnement aurait été de 21,8%. Celle allouée
à l’association Brise
-Glace
progresse de 538,5 à 604 K€ (+12,2
%
). La subvention à l’association Bonlieu Scène
nationale s’inscrit en hausse de 2
020 à 2
239 K€ (+11
%). Sa
progression aurait été de
4,4 % hors la subvention exceptionnelle
de 130 K€
liée aux travaux du théâtre Bonlieu qui a
été attribuée selon l’ordonnateur
.
En ce qui concerne la compétence personnes âgées, la subvention de fonctionnement au
CIAS a évolué de 3 120 à 3
448 K€ (+11
% sur la période). Enfin, pour la compétence
tourisme, la su
bvention à l’office du tourisme
,
dont la compétence s’est élargie à l’ensemble
des offices du tourisme du tour du lac, a augmenté de 1 261 à 1
317 K€ (+4,4
%). Les autres
charges de gestion progressent en moyenne annuelle de 2 %. La contribution au service
départementa
l d’incendie et de secours de
Haute-Savoie représente une part déterminante
de ces charges. Elle a progressé entre 2009 et 2013 de 4
721 K€ à 4
926 K€ (+ 4,3 %).
3.1.3-
L
’EBF
et l’autofinancement brut
La C2A a reconstitué de manière assez spectaculaire son autofinancement entre 2009 et
2011. L’excé
dent brut de fonctionnement (EBF) progresse de plus de 70 %. La capacité
d’autofinancement (CAF) brute (avant remboursement en capital de l’annuité de la dette)
enregistre une hausse de l’ordre de 90
%.
Cette dynamique de reconstitution de l’épargne ne
se prolonge toutefois pas après 2011 : EBF et CAF brute se situent en 2013 au même étiage
qu’en 2011.
Tableau 9 :
Evolution de l’EBF
, de la CAF et du résultat net
en Euros
2009
2010
2011
2012
2013
Produits de gestion (A)
60 903 550
62 931 971
68 599 950
69 953 238
72 569 999
Charges de gestion (B)
51 261 805
51 536 041
51 974 319
52 875 244
56 528 325
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
9 641 746
11 395 930
16 625 630
17 077 994
16 041 673
+/- Résultat financier
-2 973 392
-2 678 146
-3 662 119
-3 760 707
-3 685 366
+/- Résultat exceptionnel
246 560
164 584
-119 293
276 510
609 461
CAF brute
6 754 914
8 632 368
12 604 618
13 393 797
12 745 769
- Dotations nettes aux amortissements
5 312 976
5 932 906
4 795 607
6 399 589
6 943 819
- Dotations nettes aux provisions
0
0
280 000
280 000
960 000
+ Quote-part des subventions d'inv. Transférées
55 310
103 640
118 757
130 310
142 281
= Résultat section de fonctionnement
1 497 248
2 803 102
7 647 768
6 844 518
4 984 230
Source : Compte de gestion, calcul CRC
26/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
3.2-
Le financement des investissements
Pour ce qui concerne le budget principal, les dépenses d’équipement directes ont été
en
moyenne
de l’ordre de 20 M€ sur la période, les subventions d’équipement allouées par
l’agglomération de 5 M€
(annexe 6.4).
La CAF nette (après remboursement en capital de l’annuité de la dette) qui était très réduite
en début de période s’est améliorée de manière importante. De l’ordre de 1 M€ en 2009, elle
atteint un niveau d’environ 4,5 M€ s
ur les exercices 2012 et 2013. Le niveau de la CAF nette
de l’agglomération d’Annecy est toutefois entamée par le poids conséquent du
remboursement en capital de l’annuité
de la dette financière
qui résulte de l’endettement de
l’agglomération.
Le ratio du financement propre
31
est de 28,3 % en 2009, puis atteint 93,6 % en 2012 sous
l’effet de l’amélioration de la CAF nette et d’un niveau de recettes d’investissement
supérieures à la moyenne cette année. Il retombe à 44,7 % en 2013 consécutivement à une
accélération des dépenses d’équipement et à un retour à un moindre niveau de recettes
d’investissement. La C2A a dû
, cette année, emprunter 9,45
M€ et mobiliser de manière
comp
lémentaire son fonds de roulement à hauteur de 4,2 M€ pour faire fa
ce à son besoin de
financement.
L’agglomération avait mobilisé l’année précédente près de 3,8 M€ d’emprunts en excédent
par rapport à son besoin de financement. Cette sur-mobilisation a été explicitement motivée
par délibération du bureau du 26 octobre 2012 par crainte de ne plus pouvoir accéder au
crédit dans la conjoncture qui prévalait à ce moment.
3.3-
La situation bilancielle
3.3.1-
Le fonds de roulement et la trésorerie
Le fonds de roulement de la C2A est fragile.
A l’exception de l’exercice 2012 pour la raison
qui vient d’être évoquée, il n’a jamais dépassé le seuil de 5 jours de charges courantes.
Tableau 10 : Fonds de roulement et trésorerie
au 31 décembre en
€
2009
2010
2011
2012
2013
Ressources stables
276 625 501
293 781 079
306 142 645
320 549 504
330 677 831
- Emplois immobilisés
278 086 069
292 973 669
305 426 644
315 978 457
330 333 304
= Fonds de roulement net global (A)
-1 460 567
807 409
716 001
4 571 046
344 527
FDR en nombre de jours de charges courantes
-9,8
5,3
4,7
29,4
2,1
BFR de gestion
690 765
595 261
156 051
292 021
-997 921
- Dettes et créances
4 349 653
5 429 129
2 958 764
5 170 908
5 294 810
Dont compte de rattachement avec les
budgets annexes
4 331 973
4 894 326
4 657 113
5 414 479
5 359 830
= Besoin en fonds de roulement global (B)
-3 658 888
-4 833 869
-2 802 713
-4 878 887
-6 292 731
=Trésorerie nette (A-B)
2 198 321
5 641 278
3 518 714
9 449 933
6 637 257
Source : Compte de gestion, calcul CRC
La C2A bénéficie d’un besoin en fonds de roulement (BFR) négatif qui s’est situé autour de
31
Ratio recettes d’investissement hors emprunt + CAF nette/ dépenses directes d’équipement.
27/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
30 jours de charges de fonctionnement sur la période en raison de l’apport des budgets
annexes à ce BFR. Ce BFR lui permet de bénéficier
d’une trésorerie nette positive qui a
fluctué entre 15 et 60 jours de charges courantes.
Tableau 11: Fonds de roulement et trésorerie
Source : CRC, à partir des comptes de gestion
3.3.2-
La dette
3.3.2.1-
Le budget principal
La communauté
d’agglomération d’Annecy porte une dette consécutive à la construction et
au financement par ses soins des EHPAD, pour le compte du CIA
S et de l’EPI2A
. Elle
perçoit une redevance pour la location des EHPAD du montant de l’annuité de la dette
correspondant
e. La dette financière de l’agglomération a donc été calculée hors EHPAD afin
de n’isoler que la dette supportée
en propre par celle-ci. Plus marginalement, le budget
principal
a porté jusqu’en 2013
une partie de la dette du budget annexe des ordures
ménagères, ce dernier lui remboursant les annuités afférentes. Cette dette a été neutralisée
jusqu’en 2013 pour les besoins de l’analyse de la situation financière
.
Comme l’y invitait la
chambre, la C2A a affecté en 2014 la dette en question au budget annexe des ordures
ménagère pour davantage de lisibilité.
Après retraitement, la dette en propre de la C2A (hors la dette relative aux EHPAD) connaît
entre 2009 et 2013 une progression relativement
contenue de 76,1 M€ à 84 M€, soit
+10,5 %.
Tableau 12 : Dette du budget principal (hors financement des EHPAD)
en Euros
2009
2010
2011
2012
2013
Variation
Encours de dette inscrit au BP
32
(1)
101 167 682
110 851 023
110 274 050
110 733 346
111 959 030
10,7 %
Dont dette EHPAD (2)
22 886 761
27 771 470
26 995 970
26 254 134
26 481 463
15,7 %
Dont dette OM portée par le BP (3)
2 152 738
1 972 065
1 784 358
1 589 340
1 386 719
-35,6 %
Encours de dette du BP propre à la
C2A (4)= (1)-(2)-(3)
76 128 183
81 107 489
81 493 722
82 889 872
84 090 848
10,5 %
Capacité de désendettement en années
relative à la dette propre de la C2A
33
14,5
11,7
7,6
7,2
7,8
-46,3%
Source : Retraitement de la CRC à partir des comptes de gestion et documents C2A
Le redressement de
l’autofinancement permet une
amélioration appréciable de la capacité
de désendettement. Initialement dégradée en 2009 (14,5 années de remboursement),
32
Compte 16 - compte 1645 - compte 166 - compte 1688 - compte 169.
33
Sur la base d’une capacité d’autofinancement brute retraitée des redevances versées à la C2A pour le
remboursement de la dette financière liée à la construction des EHPAD.
au 31
décembre en €
2009
2010
2011
2012
2013
Fonds de roulement net global
-1 460 567
807 409
716 001
4 571 046
344 527
- Besoin en fonds de roulement global
-3 658 888
-4 833 869
-2 802 713
-4 878 887
-6 292 731
=Trésorerie nette
2 198 321
5 641 278
3 518 714
9 449 933
6 637 257
en nombre de jours de charges courantes
14,8
37,2
23,1
60,8
40,2
Dont trésorerie active
2 198 321
5 641 278
3 519 902
9 453 969
6 637 257
Dont trésorerie passive
0
0
0
0
0
28/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
celle-ci se rétablit en 2013 à un niveau plus soutenable
d’environ 7,8
ans. La zone de
première tension se situe autour de 8 ans.
Il n’en demeure pas moins que l’encours de la dette supporté en propre (584
€
par
habitant
34
) par l’agglomération
(budget principal hors financement des EHPAD), est
supérieur, en 2013, de plus de 45 % à la moyenne nationale des agglomérations (401
€
). Si
l’amélioration de l’autofinancement a permis à la C2A d’améliorer sa capacité de
désendettement sur la période, celle-ci est
exposée du fait de l’importance de son encours
de dette financière à une diminution de son autofinancement.
3.3.2.2-
L’approche agrégée de
la dette
En intégrant les budgets annexes, la dette agrégée supportée en propre par l’agglomération
(hors financement des EHPAD)
progresse de 106,1 M€ en 2009 à 120,7 M€ en 2013, soit une
hausse de 13,5 %.
Tableau 13 : Encours de dette consolidé
en
€
2009
2010
2011
2012
2013
Variation
Dette brute du BP
101 167 682
110 851 023
110 274 050
110 733 346
111 959 030
10,7 %
+ dette du budget eau
21 066 807
22 484 130
23 777 375
24 263 033
24 430 930
16,0 %
+ dette du budget OM
4 300 833
4 964 556
4 598 222
4 218 314
3 790 801
-11,9 %
+ dette du budget transport
1 878 502
1 751 994
1 644 913
3 509 807
6 277 970
234,2 %
+ dette des budgets pépinières /
Montagny / Pringy
610 200
578 570
549 687
517 506
761 182
24,7 %
= Dette agrégée portée
par la C2A
35
129 024 024
140 630 273
140 844 246
143 242 006
147 219 914
14,1 %
- Dette EHPAD
22 886 761
27 771 470
26 995 970
26 254 134
26 481 463
-
15,7
%
= Dette agrégée de la C2A
nette des EHPAD
106 137 263
112 858 803
113 848 276
116 987 872
120 738 450
13,5 %
Source : Comptes de gestion
Pour les quatre budgets significatifs (principal, transports, ordures ménagères et eau, hors
pépinières et zones d’aménagement), la capacité de désendettement agrégée (dette
agrégée/autofinancement agrégé) hors la dette relative aux EHPAD
est de 6,5 ans en 2013.
Tableau 14 : Estimation de la capacité de désendettement consolidée à fin 2013
Budget principal
(hors EHPAD et OM)
Budget eau
Budget OM
Budget
transports
Total agrégé
Dette
84 090 848
24 430 930
5 177 120
6 277 970
119 977 268
CAF brute
36
10 815 795
2 629 347
2 182 394
2 927 558
18 555 094
Capacité de désendettement
37
7,8
9,3
2,4
2,1
6,5
Source : A partir des comptes de gestion. Hors
pépinières et zones d’aménagement
La capacité de désendettement du budget annexe de l’eau est proche de 10 années, ce qui
est conséquent mais n’est pas hors norme compte tenu de la durée longue d’amortissement
34
La dette par habitant
portée par l’agglomération (EHPAD compris) est de 777
€ (
fiche A2F).
35
Dette relative aux EHPAD et aux ordures ménagères supportées par le budget principal comprise.
36
Hors les loyers reversés à la C2A au titre des EHPAD couvrant le remboursement de la dette de ces
établissements.
37
En années après retraitement.
29/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
des équipements sur ce budget. La dette du budget annexe des transports connaît la plus forte
progression en évoluant de 1,9 à 6,3 M€. Les investissements consentis dans le réseau de
bus à haut niveau de service ont contribué à cet endettement. Toutefois, la capacité de
désendettement du budget annexe des transports
est de l’ordre de 2 ans en 2013.
3.3.2.3-
Le profil et les opérations de sécurisation de la dette financière
Un profil globalement peu risqué
La dette financière de l’agglomération présente, en 2013, un profil globalement sain. Le seul
risque potentiellement élevé porte sur le produit structuré de change euro/franc suisse
évoqué plus haut. Celui-
ci, dont le capital restant dû est de 2,4 M€ représente moins de 2
%
de la dette agrégée en propre
de la C2A. Trois produits à option d’échange prés
entent par
ailleurs un risque potentiel assez limité (1C sur la charte Gissler) pour un capital restant dû
de près de 6 M€, soit moins de 5
% de la dette agrégée.
Les opérations de sécurisation de la dette financière
La C2A a toutefois procédé à des opérations de sécurisation de sa dette financière dont le
coût n’a pas été négligeable.
Les opérations évoquées ci-après visent la seule période sous
revue à partir de 2009.
Sur
décision du président de l’agglomération en date du 24 juin 2011
, un produit de pente
38
potentiellement à risque (cotation 4E sur la charte de bonne conduite Gissler)
a fait l’objet
d’une
opération de refinancement. Son montant était de 2,8
M€ au moment de la renégociation
.
Celui a été refinancé par un produit à barrière
39
potentiellement un peu moins risqué (cotation
4D). Cette opération a occasionné, selon
la décision du président de l’agglomération
, une
pénalité de renégociation de 660.000
€
intégrée dans le taux du nouvel emprunt. Ce dernier
a été ensuite lui-même refinancé, dans des conditions validées par délibération du bureau de
l’agglomération du 6 juillet 2012
en vue de sa sécurisation définitive, par un emprunt à taux
fixe de 5,79 %.
Lors de l’instruction, l
a C2A a précisé
que l’indemnité de renégociation
s’est
élevée à 975 000
€
comprise dans le taux du nouvel emprunt.
A l’issue de ces deux
opérations de refinancement, le coût de la sécurisation du produit de pente originel, peut
donc être évalué à 1 635 000
€
.
Pour le produit structuré de change dont le sous-jacent porte sur la parité euro/franc suisse
(§ 2.2.4.1), la C2A a versé une indemnité compensatrice pour sécuriser temporairement ce
produit du 1
er
août 2011 au 1
er
août 2013, la collectivité demeurant ensuite exposée à un
risque de taux important jus
qu’en août 2029.
Il ressort de la décision du président de
l’agglomération en date du 23 juin 2011
que celle-ci était de
3,105 M€.
D
ans le cadre d’un
protocole transactionnel approuvé par le conseil communautaire du 25 juin 2015, la C2A a
sécurisé définiti
vement l’emprunt en question. Sur la base des informations
et documents
communiqués par la C2A
40
, la chambre a pu reconstituer le coût de sortie qui comporte une
indemnité d’un montant de 2,9 M€ financée par un nouveau prêt d’un montant équivalent
(durée : 13 ans au taux fixe de 1,35%),
à laquelle s’ajoute une
autre
indemnité de 1,88 M€
versée par
l’agglomération
(couverte par la provision qui avait été constituée par celle-ci). La
C2A a indiqué attendre un versement
de 2,459 M€
du fonds de soutien aux collectivités
territoriales ayant souscrit des produits structurés, sous réserve de confirmation des services
de l’Etat
.
38
Ce produit portait sur un écart de taux zone euro et hors zone euro CMS GBP 10 ans CMS
€ 10 ans. Il
comportait un effet de levier de 5.
39
Il s’agit d’un produit à barrière portant sur l’indice.
40
Délibération du 25 juin 2015 approuvant le protocole transactionnel et courriel de la C2A en date du 23
septembre 2015.
30/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
3.4-
La mise en place de la redevance spéciale sur le budget ordures ménagères
Dans son précédent rapport, la chambre avait recommandé à l’agg
lomération de mettre en
place la redevance spéciale
des ordures ménagères en application de l’article L.
2333-78 du
CGCT pour les professionnels concernés, de manière à faire contribuer ceux-ci au service
du traitement des déchets en proportion de leur contribution
, ce qu’elle a effectué
par
délibération du conseil communautaire du 30 décembre 2010.
3.5-
Les engagements financiers
Au vu des informations communiquées, la chambre constate que les engagements financiers
de l’agglomération sont limités et peu risqués. La communauté d’agglomération détient des
participations réduites au sein de la société d’éc
onomie mixte SIBRA (2 287
€
) et de la SEM
société d’équipement de la Haute
-Savoie (SEDHS), aussi appelée TERACTEM, (48 636
€
,
soit 2,36 % du capital). Les
garanties d’emprunt
accordées par l’agglomération s’élèvent à
5,685 M€ fin 2013, dont 5,558 M€ en faveur de la SEDHS et 0,108 M€ pour l’association
Bonlieu Scène Nationale.
Par délibération du conseil communautaire du 18 novembre 2010, u
ne garantie d’emp
runt
sur un prêt GAIA
de 4,582 M€
de la caisse des dépôts et consignation a été accordée à
hauteur de 100 % à la SEDHS dans le cadre du portage financier par la SEM de terrains
acquis par celle-ci sur la ZAC centre de PRINGY (dont elle est opérateur-aménageur) et qui
devront être revendus
(coût de l’emprunt compris) à la C2A, à l’échéance de l’emprunt
dont
la durée est de 8 années. Par délibération du conseil communautaire en date du 31 octobre
2013, un emprunt complémentaire
de 1,99 M€
a fait l’objet d’une
garantie par la C2A à
hauteur de 50% de ce montant dans le cadre de cette opération pour préfinancer la
mobilisation du précédent emprunt qui devait intervenir début 2015. Le coût de ce nouvel
emprunt doit être intégré, comme le précédent, dans le prix de
revente à l’agglomération des
terrains. Le conseil communautaire a justifié ce préfinancement «
pour des raisons
techniques liées à la mobilisation du prêt GAIA
» qui n’ont pas été explicitées.
Le ratio prudentiel prévu à l’article L.
2252 du CGCT est respecté : il est de près de 10 %
pour un maximum autorisé de 50 %. Les prêts garantis ne comportent pas de formule de
taux à risque.
La SEDHS, dont le capital est majoritairement détenu par le département de la Haute-
Savoie
41
, parvient à dégager des résul
tats d’exploitation et résultats nets positifs
sur la
période 2009-
2013 mais son chiffre d’affaire et sa
production
s’inscrivent
en baisse. Le
chiffre d’affaire a évolué de de 26,30M€ en 2011 à 12,04 M€
en 2013 et la production, de
33,07 M€ en 2010 à 21,
69 M
€ en 2013.
3.6-
L’actualisation
de la situation financière à 2014 (budget principal)
L
’évol
ution entre 2013 et 2014 traduit une dégradation de la situation financière de la
communauté d’agglomération
.
Malgré la quasi stabilisation des charges de gestion, l
’
excédent brut de fonctionnement
diminue de 16,3% s
ous l’effet
de la baisse des dotations de l’Etat
et de la montée en
puissance de la contribution de la communauté d’agglomération au
fonds de péréquation
intercommunal. L
a capacité d’autofinancement
brute
s’inscrit
en baisse de 20,2% compte
tenu de frais financiers par ailleurs en hausse. En raison
par ailleurs d’une accélération des
investissements
ayant
donné
lieu
à
un
recours
accru
à
l’emprunt,
la
capacité
41
Le département de la Haute-
Savoie dispose d’une fraction de 59,29 % du capital.
31/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
d’autofinancement nette, après remboursement en
capital de l’annuité de la dette, diminue
sensiblement de 63,3%. Dans ces conditions, sa contribution au financement des dépenses
d’équipement apparaît trop faible
.
Tableau 15 : Comparaison 2013 et 2014
en
€
2013
2014
Ressources fiscales propres (brutes)
52 273 276
52 446 683
- Attribution de compensation
41 396 843
41 396 843
- Dotations de solidarité communautaire
9 084 394
9 084 394
- Autres restitutions
27 610
55 748
+ Ressources d'exploitation
18 368 561
18 112 904
= Produits "flexibles" (a)
20 132 990
20 022 603
Ressources institutionnelles (dotations et participations)
42 012 842
40 042 456
+ Fiscalité reversée par l'interco et l'Etat (1)
10 424 167
9 929 411
= Produits "rigides" (b)
52 437 009
49 971 867
= Produits de gestion (a+b = A)
72 569 999
69 994 470
Charges à caractère général
8 384 415
8 501 464
+ Charges de personnel
29 253 838
29 654 729
+ Subventions de fonctionnement
11 228 307
10 861 455
+ Autres charges de gestion
7 661 765
7 551 394
= Charges de gestion (B)
56 528 325
56 569 042
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
16 041 673
13 425 428
+/- Résultat financier (réel seulement)
-3 685 366
-4 278 199
- Subventions exceptionnelles versées aux services publics industriels et
commerciaux
110 000
110 000
+/- Autres produits et charges exceptionnels réels
499 461
1 128 487
= CAF brute
12 745 769
10 165 716
- Annuité en capital de la dette
42
8 224 316
8 504 800
= CAF nette ou disponible (C)
4 521 452
1 660 916
- Dépenses d'équipement (y compris travaux en régie)
18 769 476
22 635 689
- Subventions d'équipement (y compris subventions en nature)
3 082 535
6 033 160
Source : Compte de gestion, calcul CRC. (1) FPIC déduit du FNGIR.
Dans sa
réponse, l’ordonnateur a indiqué
que
«
…
soucieux de la bonne gestion de leur
agglomération, les élus de la C2A suivent avec attention les fortes réductions des dotations
de l’Etat et leur impact sur s
a capacité de financement
».
*
La situation financière
de la communauté d’agglomération
est fragile. Son endettement est
supérieur à la moyenne. Malgré des dépenses de gestion stabilisées, l
’autofinan
cement se
détériore par ailleurs de manière sensible en
2014 sous l’effet de la diminution des concours
financiers de l’Etat et
de la montée en puissance du fonds de péréquation intercommunal
(FPIC). Dans ces conditions, il ne permet pas à la C2A
d’assurer un financement suffisant de
ses dé
penses d’investissem
ent après remboursement de sa dette. Sur la période 2009-
2012
, l’autofinanceme
nt
de la communauté d’agglomération
avait été pourtant reconstitué
après une hausse importante des recettes de fonctionnement malgré
l’absence de recours
au levier fiscal. Les dépenses de gestion avaient été également globalement contenues.
42
Hors opération exceptionnelle liée au transfert en
2014, à la suite de l’intervention de la chambre, d’une partie
de la dette du budget principal au budget annexe des ordures ménagères.
32/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
Dans le contexte de la réduction des concours financiers de l’Etat, la communauté
d’agglomération doit veiller
pour les prochaines années à prévenir tout risque de dégradation
de sa situation financière.
A titre plus particulier, la Chambre relève
que la dette de l’agglomération est saine après
avoir été sécurisée mais que le coût des opérations de sécurisation des produits structurés
n’a pas été négligeable.
4-
LES DELEGATIONS DE SERVICE PUBLIC : LE CENTRE DES CONGRES ET LES
TRANSPORTS URBAINS
La C2A a choisi d’exploiter certains de ses services sous la forme de délégations de service
public (DSP). Aux termes de l’article L.
1411-1 du CGCT, ce mode de gestion consiste en
« un contrat pa
r lequel une personne morale de droit public confie la gestion d’un service
public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est
substantiellement liée aux résultats de l’exploitation du service
»
43
.
Parmi eux, le centre des congrès et les transports urbains présentent un intérêt particulier.
Le premier eu égard à son rôle central dans la politique de la C2A visant à développer le
tourisme d’affaires, notamment en construisant un nouveau centre des congrès à proxim
ité
de l’actuel, et aux interactions avec la ville d’Annecy, propriétaire de l’hôtel et du casino de
l’Impérial. Les seconds constituent quant à eux un service à la population emblématique sur
le territoire et ont fait l’objet d’importants investissements
de la part de la C2A (acquisition de
bus, rénovation du dépôt,…).
4.1-
La délégation à la SA Impérial Palace de l’exploitation du centre des congrès de
l’Impérial
4.1.1-
Le montage de l
’Impérial Palace
Le centre des congrès de l’agglomération annécienne est hébergé par l’Impérial Palace,
situé sur la presqu’île d’Albigny sur le territoire de la ville d’Annecy.
Ce complexe constitué d’un hôtel de luxe, d’un casino et du centre des congrès, a été
reconstruit à la fin des années 1980 par le groupe allemand Hopf, alors titulaire via deux
sociétés d’un contrat de promotion immobilière et d’un bail à construction conclus avec la
ville d’Annecy en 1987.
Il a été conçu comme un ensemble indivisible.
L’Impérial
a ainsi
réouvert en 1991.
Dans un rapport publié en 2001, la chambre régionale des comptes de Rhône-Alpes avait
émis des réserves sur cette opération au motif que
«
la ville s’était engagée dans une
opération d’une légalité alors incertaine et qui aurait
justifié le recours à une expertise
préalable approfondie en raison des risques contentieux et financiers auxquels elle
s’exposait
»
. Elle avait noté que le montage juridique et financier
« était présenté comme une
source de recettes futures permettant de couvrir, par le prélèvement sur les jeux, le
fonctionnement du centre des congrès »
.
Le complexe est désormais géré par la société dédiée SA Impérial Palace, créée à l’origine
par le groupe Hopf. Celui-ci a cédé ses parts au 1
er
août 2013 à la famille Pollet-Villard qui
possède l’intégralité du capital de la société.
43
Voir en annexe le cadre juridique détaillé des délégations de service public
33/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
L’application à l’Impérial Palace de la loi du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la
corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, a
nécessité le c
loisonnement juridique et comptable des trois activités afin d’individualiser le
contrôle des collectivités sur chacune d’entre elles.
Ces activités sont en effet soumises à des régimes juridiques différents
: l’hôtel est exploité
par bail à construction, le casino et le centre des congrès par délégation de service public.
La SA Impérial Palace est titulaire des trois contrats, les deux premiers conclus avec la ville
d’Annecy, le troisième avec la C2A. La ville demeure en effet propriétaire de l’ensemble e
t a
mis à disposition de la C2A les locaux du centre des congrès pour la gestion duquel
l’agglomération est compétente.
L’ordonnateur a indiqué en réponse que ce montage n’était pas satisfaisant mais résultait de
facteurs historiques indépendants de sa gestion depuis 2009.
S’agissant du centre des congrès géré par la C2A, le contrat de délégation actuellement en
vigueur a été conclu pour la période 2010-
2015. Il s’inscrit dans un paysage institutionnel
marqué par la création d’un office du tourisme unique sur le pourtour du lac d’Annecy, dont
le bureau spécialisé « Annecy Congrès
» s’appuie sur le centre des congrès de l’Impérial
pour promouvoir le tourisme d’affaires, ainsi que par la construction d’un nouveau centre des
expositions et des congrès de 10
000 m² à proximité de l’Impérial Palace, dont la livraison
est prévue pour 2018.
4.1.2-
Les risques juridiques de la délégation
4.1.2.1-
La procédure de passation
A titre liminaire, il convient de rappeler que l’organisation de congrès peut constituer un
service public
et par suite faire l’objet d’une gestion déléguée
44
.
S’agissant du centre des
congrès de l’agglomération d’Annecy
, il ressort bien des articles 1
et 2 du contrat que la C2A
a entendu confier à l’exploitant une mission de service public.
Dans la perspectiv
e de l’expiration de la précédente convention de délégation prévue le
31 octobre 2009, le conseil communautaire a maintenu le principe de la délégation du
service public des congrès par délibération du 26 février 2009, après avis favorable en date
du 3 février 2009 de la commission consultative des services publics locaux (CCSPL) qui
s’est prononcée en connaissance de cause au vu du dossier qui lui a été soumis. La
justification du recours à la délégation plutôt qu’à la régie directe est précisément motivée et
se fonde sur
« les compétences prof
essionnelles spécifiques aux métiers de l’hôtellerie et de
la restauration pour lesquels la C2A ne dispose pas de ressources humaines nécessaires et
qui sont au demeurant d’une rareté extrême au sein de la fonction publique territoriale. Par
ailleurs, la s
ouplesse de la gestion commerciale inhérente à ce type d’exploitation est
difficilement compatible avec les contraintes d’une gestion en régie fut elle à forme
personnalisée »
.
La procédure de consultation a été lancée par la publication adéquate d’un avis d’appel à
concurrence
45
.
La commission de délégation de service public
, réunie le 14 mai 2009, n’a admis aucune des
deux candidatures proposées par les sociétés Vert Marine et Hopf (alors actionnaire de la
44
Voir le
rapport d’observations définiti
ves sur le centre des congrès de la Cité internationale
–
Communauté
urbaine de Lyon en date du 1
er
juin 2011, p. 9 ; CE, 5 octobre 2007,
Société UGC-Ciné-Cité
, n° 298773.
45
Le 18 mars 2009 dans le Dauphiné Libéré et la Gazette officielle du tourisme.
34/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
SA Impérial), bien que le
cabinet d’audit
sollic
ité par la C2A pour l’assister ait estimé que les
deux candidats justifiaient de garanties financières suffisantes.
La candidature du délégataire sortant a été déclarée irrecevable en raison du caractère
incomplet du dossier. La société Hopf s’était
notamment abstenue de produire un état de ses
effectifs et de justifier de ses références et de son expérience dans le domaine d’activité
concerné. La commission avait ainsi relevé
que la société s’était bornée à indiquer que la
seule circonstance qu’elle
était le délégataire en place suffisait à apporter
« la preuve de ses
capacités techniques et professionnelles (…) et de s
a capacité à assurer la continuité du
service public »
, ce qu’elle a à juste titre estimé comme insuffisant
.
La candidature de la société Vert Marine a été déclarée recevable mais la commission a
estimé que la société, qui gère principalement des parcs aquatiques, ne présentait
« aucune
référence comparable à l’exploitation d’un centre des congrès, ou d’un parc des
expositions »
et qu’e
lle ne présentait donc pas
«
les garanties nécessaires à l’exploitation du
centre des congrès de l’Impérial
»
, ce que
l’avis d’appel public à la concurrence
exigeait en
effet. La collectivité a toutefois avancé une justification différente
au cours de l’in
struction,
fondée sur
« le faible nombre de candidatures »
. En tout état de cause, le délégataire sortant
a ainsi été mis en mesure de compléter sa candidature.
Afin de maintenir la continuité du service, le conseil communautaire a prolongé le contrat de
délégation d’un an jusqu’au 31 octobre 2010, conformément aux dispositions de l’article
L. 1411-2 du CGCT, puis lancé une nouvelle consultation
. L’avis d’appel à concurrence qui
en a résulté a fait l’objet d’une
publicité adéquate
46
.
La commission de délégation de service public, réunie le 15 décembre 2009, a retenu les
trois candidatures présentées par le délégataire sortant, la société Véga et la société Vert
Marine. La candidature de cette dernière a cette fois-
ci été admise à la suite d’un
assouplissement des exigences de
l’avis d’appel public à concurrence
, et le délégataire a
dans l’intervalle complété sa candidature.
Les deux concurrents de la SA Imperial ont
renoncé à présenter une offre.
Seule la SA Impérial Palace a ainsi présenté une offre qui a été négociée par le représentant
du président de la C2A, après avis favorable de la commission de délégation de service
public en date du 4 mars 2010, puis approuvée par le conseil communautaire le
30 septembre 2010.
Le conseil communautaire avait initialement délibéré sur une délégation d’une durée de dix
ans. Cette durée demeurait de rigueur au début de la négociation avec la SA Impérial Palace
puis a été réduite à cinq ans avant la signature du contrat en prévision de la construction du
nouveau centre des congrès sur la presqu’île d’Albigny, à l’occasion de laquelle le mode de
gestion du service public communautaire des congrès sera redébattu. Une telle modification
n’est pas de nature à remettre en cause la procédure de passation dès lors que seule la SA
Impérial Palace avait été admise à négocier. La chambre note toutefois que le report de
l’ouverture prévisionnelle du nouvel équipement à 2018 remet en cause la p
ertinence de la
réduction de la durée du contrat.
Il appartiendra donc à la C2A, si elle souhaite conserver ce mode de gestion, d’engager sans
délai la procédure de renouvellement de la délégation de service public dans la mesure où le
contrat actuellement en vigueur, qui expire en octobre 2015, ne saurait être prorogé de plus
d’une année conformément aux dispositions de l’article L.
1411-2 du CGCT.
46
Le 29 octobre 2009 dans le Dauphine Libéré et dans le
magazine spécialisé Meet’In
.
35/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
4.1.2.2-
L’équilibre économique
La SA Impérial Palace a proposé à la C2A un modèle économique structurellement et
nettement déficitaire. Les comptes prévisionnels annexés au contrat font apparaître un déficit
constant de l’activité de gestion des congrès d’en moyenne un million d’euros
chaque année.
L’examen du compte d’exploitation des trois premiers exercices d’exécu
tion du contrat fait
apparaître un déficit inférieur de plus de 40% à celui prévu mais tout de même équivalent au
quart
du chiffre d’affaire annuel. Or, un service public industriel et commercial ne peut
légalement présenter une exploitation structurellement déficitaire
47
.
Le moindre déficit constaté s’explique en partie par les variations du chiffre d’affaire d’une
année sur l’autre, du fait de l’exposition de l’activité des congrès aux aléas de la conjoncture
économique, alors que les comptes
prévisionnels anticipaient un chiffre d’affaire globalement
stable. Le montant des charges indirectes imputées au centre des congrès a varié selon la
même tendance que le chiffre d’affaire, sur la base duquel leur ventilation est calculée.
Les charges directes ont en revanche été nettement surévaluées par le délégataire au
moment de la conclusion du contrat, à hauteur de 25 % en moyenne. Celui-
ci explique qu’il a
maîtrisé ses charges de gestion en renégociant des contrats avec ses fournisseurs, en
réduisan
t l’acquisition de matériel mis à la disposition de ses clients, et
en organisant moins
de spectacles et d’animations que prévu.
Les comptes prévisionnels du centre des congrès apparaissent néanmoins peu sincères dès
leur conception dans la mesure où la SA Imperial Palace connaissait globalement dès 2008
le niveau réel du déficit du centre des congrès. Les comptes prévisionnels de la délégation
du casino consentie par la ville d’Annecy comportent en effet une charge libellée
« Pertes
d’exploitation générées par la gestion de l’hôtel et du centre des congrès
»
, dont le montant
pour les exercices 2011 à 2013 est proche non du déficit prévisionnel du centre des congrès
affiché dans le contrat négocié en 2010 mais du déficit réellement constaté.
Tableau 16
: Exécution du budget d’exploitation du centre des congrès
en
€
2011
2012
2013
Prévisions
Exécution
Ecart
Prévisions
Exécution
Ecart
Prévisions
Exécution
Ecart
Chiffre d'affaire
2 190 000
2 629 799
10%
2 222 850
1 974 426
-19%
2 256 193
2 203 968
-11%
Participation C2A
200 000
204 846
207 528
Charges directes
1 732 000
1 378 754
-20%
1 757 005
1 216 300
-31%
1 782 385
1 315 073
-26%
Charges indirectes
(charges communes
ventilées)
1 600 000
1 754 062
5%
1 648 360
1 414 674
-17%
1 648 360
1 486 028
-13%
Amortissement
65 000
65 000
65 000
Résultat
-1 007 000
-503 017
-50%
-1 042 669
-656 548
-37%
-1 032 024
-597 133
-42%
Source : contrat de DSP ; comptes du délégataire
La participation forfaitaire de
200 k€ versée chaque année par la C2A au délégataire pour
compenser les sujétions de service public qu’il supporte
couvre les coûts de celles-ci mais
ne comble pas le déficit de l’activité de gestion des congrès. Un tel modèle ne s’avèrerait pas
viable pou
r un délégataire dédié. Il l’est en revanche pour la SA Impérial Palace dans la
mesure où le déficit de ses activités congrès et hôtellerie sont compensés par le résultat
nettement bénéficiaire dégagé par le casino.
47
Article L. 2224-1 du CGCT.
36/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
Les comptes présentés par le délégataire indiquent à la fois le résultat annuel individualisé
de l’activité déléguée (congrès ou casino) et celui de la société dans son ensemble. La SA
Impérial Palace dégage ainsi un résultat net global positif, agrégat sur lequel elle raisonne
pour apprécier sa rentabilité.
Tableau 17 : Résultat net de la SA Impérial Palace
Résultat net (en
€
)
2009
2010
2011
2012
2013
Casino
1 299 960
1 388 560
1 612 848
1 559 686
1 356 646
Centre des congrès
- 883 506
- 455 338
- 503 017
- 656 648
- 597 133
Hôtellerie
-34 462
- 170 122
219 291
- 357 759
- 110 822
TOTAL SA IMPERIAL
381 992
763 100
1 329 122
545 279
648 691
Source : comptes du délégataire
La C2A assume cette interdépendance entre le centre des congrès et les autres activités de
l’Impérial Palace.
E
lle a ainsi renoncé à exiger du délégataire la constitution d’une société
dédiée à l’exploitation du centre des congrès.
La C2A gère en principe le service public des congrès de façon autonome mais apparaît en
réalité, à l’instar de la ville d’Annecy, captive du délégataire unique qui demeure par ailleurs
titulaire jusqu’en 2049 du bail consenti sur l’hôtel. Si les obligations de service public
imposées par la collectivité demeurent raisonnables et financées par celle-ci, seule la SA
Impérial Palace, s’appuyant sur la rentabilité du casino, était en mesure de couvrir l’écart
entre le chiffre d’affaire attendu fondé sur des tarifs fixés par la C2A,
et les charges
correspondant au coût des prestations proposées. Aucun concurrent ne pouvait en effet
soutenir un tel modèle économique et raisonnablement prétendre emporter le contrat de
délégation.
La C2A a en conséquence entaché d’illégalité la délégatio
n de service public.
L’ordonnateur a indiqué devant la chambre qu’il projetait de créer une société publique locale
dédiée à l’organisation des congrès dans l’agglomération annécienne, à laquelle il pourrait
directement confier la gestion conjointe du cen
tre des congrès de l’Impérial et du nouveau
centre des expositions voisin après son achèvement.
La chambre appelle l’attention de la
C2A sur le nouveau cadre normatif dans lequel elle devra alors s’insérer
pour assurer une
gestion cohérente de sa politique
en faveur du tourisme d’affaires
: le transfert à
l’
agglomération
de l’intégralité de la compéte
nce touristique à compter du 1
er
janvier 2017
48
et la limitation à cinq ans de la durée des conventions de délégation de service public de
type affermage
49
.
4.1.2.3-
La redevance versée à la C2A
L’absen
ce de redevance pour occupation du domaine public
Le centre des congrès de l’Impérial constitue une dépendance du domaine public
communautaire depuis sa mise à disposition par la ville d’Annecy en 2003 pour l’exercice de
la compétence Tourisme. La C2A ne peut en accorder le bénéfice de l’occupation à une
personne privée qu’en contrepartie d’une redevance.
L’article L. 2125
-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) prévoit
que
« toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée
à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance(…) / Par dérogation aux dispositions
de l'alinéa précédent, l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public peut être
48
Article 65 de la loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République
49
Article 18 de la directive 2014/23/UE
37/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
délivrée gratuitement : / 1° Soit lorsque l'occupation ou l'utilisation est la condition naturelle
et forcée de l'exécution de travaux ou de la présence d'un ouvrage, intéressant un service
public qui bénéficie gratuitement à tous ; / 2° Soit lorsque l'occupation ou l'utilisation
contribue directement à assurer la conservation du domaine public lui-
même (…)
»
.
Le montant de cette redevance doit en principe
« tenir compte des avantages de toute
nature procurés au titulaire de l’autorisation
»
50
. Son calcul se fonde sur
« la valeur locative
d’une propriété privée comparable
»
et sur
«
l’avantage spécifique que constitue le fait d’être
autorisé à jouir d’une façon privative d’une partie du domaine public
»
51
. Plus qu’un simple
loyer, la redevance valorise l’avantag
e économique que constitue pour le délégataire la
jouissance du bien.
Or, le contrat de délégation de la gestion du centre des congrès ne prévoit pas de redevance
d’occupation du domaine public à la charge du délégataire et au bénéfice de la C2A.
La SA Impérial Palace ne saurait pourtant se prévaloir des deux exceptions instaurées par
ces dispositions
: d’une part
le service présente un caractère industriel et commercial et ne
bénéficie donc pas gratuitement à tous, d’autre part
l
e délégataire n’est pas chargé d’assurer
la conservation des locaux de l’Impérial. La SA Impérial
Palace, en qualité de délégataire du
service public des congrès, demeure donc redevable à la C2A d’une redevance pour
occupation du domaine public communautaire
52
. Son absence entache
d’irrégularité
l’occupation du centre des congrès par le délégataire
et fragilise la validité juridique du
contrat de délégation.
La chambre invite donc la C2A
à tenir compte de cette obligation dans la réflexion qu’elle
conduit en 2015 sur le mode de gestion du centre des congrès, en prévision du terme de
l’actuel contrat de délégation
,
ce qu’elle s’est engagée à faire
en réponse aux observations
provisoires.
Une redevance d’exploitation symbolique
Le
délégataire d’un service public verse en principe une redevance à la collectivité délégante
en contrepartie des engagements financiers pris par celle-
ci, notamment l’amortissement des
équipements publics mis à disposition. Le montant de la redevance doit être justifié et
correspondre aux prestations fournies par la collectivité
53
. Celle-ci peut également intégrer au
contrat un intéressement au résultat de l’exploitation afin d’en percevoir une partie des fruits.
En l’espèce, l’article 35 du contrat de délé
gation prévoit que la SA Impérial Palace verse à la
C2A une redevance
« en contrepartie de la mise à disposition des biens »
de retour à la
collectivité
«
et correspond à la charge d’amortissement supportée par le délégant pour les
différents investissements »
. Elle est constituée d’une part fixe d’un montant de cent euros et
d’une part variable représentant 10
% du résultat net positif dégagé par l’activité du centre des
congrès.
L’opportunité de percevoir cette part variable apparaît toutefois purement t
héorique pour la
collectivité dans la mesure où les comptes prévisionnels de la délégation font apparaître un
déficit annuel constant d’environ 1,2 M€. Les trois premiers exercices d’exécution du contrat
50
Article L. 2125-3 du CG3P.
51
CE, 10 février 1978,
Ministre de l’Economie et des Finances c/ Scudier
, Lebon p. 66 ; conclusions L. Olléon
sous CE, 11 octobre 2004,
Pourvoyeur
, Tables p. 602.
52
Le juge administratif a admis l’obligation à la charge du délégataire de verser une redevance au délégant dans
le cadre de délégations de services publics industriels et commerciaux : pour les autoroutes (CE ass., avis
adm., 28 mars 1997, n°360333), les r
éseaux d’électricité (CE, 1
er
février 2011,
SA RTE EDF
, n° 338665).
53
Voir par ex. CE, 14 janvier 1998,
Porelli
, n° 161091, Lebon p. 10.
38/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
(2011 à 2013) se sont traduits par des résultats nets meilleurs que prévus mais tout de
même nettement déficitaires. La C2A a donc perçu une redevance annuelle symbolique de
cent euros au cours de la période sous revue.
La part variable de la redevance constitue un intéressement de la C2A à la profitabilité de la
gestion du centre des congrès mais seule une progression
–
peu probable
–
du chiffre
d’affaire de 50
% par rapport aux prévisions permettrait au délégataire de dégager un
résultat net positif et à la collectivité de bénéficier de la part variable.
L’effet d’une telle
augmentation serait du reste atténué par la majoration mécanique des charges indirectes
imputées au centre des congrès, dont la ventilation repose sur le chiff
re d’affaire
. La C2A a
donc de fait, dès la négociation et la conclusion de la convention en vigueur, renoncé à
percevoir une redevance autre que symbolique.
Elle s’est engagée en réponse aux
observations provisoires à
«
mettre en œuvre les mesures correctives adéquat
es lors de la
prochaine procédure d’attribution du contrat
»
.
Des engagements financiers proportionnés
La C2A verse deux types de contributions annuelles à la SA Impérial Palace : une
participation de 251 k€ à la réalisation de
travaux prévus au contrat et une somme forfaitaire
de 200 k€ pour
« compenser les sujétions particulières de service public pesant sur le
délégataire »
. Fin 2013, la collectivité avait effectué le versement de la participation aux
travaux dans les conditions au contrat et le délégataire a indiqué dans son rapport annuel
avoir achevé le programme d’investissement.
Ni le cahier des charges ni le contrat ne précisent expressément la nature des sujétions de
service public compensées par la C2A. Il apparaît toutefois qu’elles recouvrent, d’une part, le
droit accordé à la collectivité d’utiliser une ou plusieurs salles de réunions d’un même étage
à hauteur de douze demi-journées par an
54
et, d’autre part, l’engagement pris par le
délégataire d’assurer la continuité et le rayonnement du se
rvice public
55
. Cette compensation
forfaitaire a été négociée par la C2A et la SA Impérial Palace avant la conclusion du contrat.
Eu égard aux sujétions ainsi couvertes, son montant n’apparaît pas excessif.
4.1.3-
Le contrôle de la C2A sur le service délégué
4.1.3.1-
La ventilation des charges indirectes
La SA Impérial Palace a mutualisé la plupart de ses moyens en raison de l’enchevêtrement
des locaux et de l’interdépendance de ses activités. Le cloisonnement de ces dernières,
imposé par le recours à trois modes de gestion différents, a conduit la société à se doter
d’une comptabilité analytique afin de ventiler ses charges générales entre les trois activités.
Cet instrument conditionne la sincérité des états financiers produits à la C2A pour qu’elle
exerce son contrôle
sur l’exécution du service.
54
Article 13.3 du contrat.
55
Article 12 du contrat.
39/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
Tableau 18 :
Affectation des charges indirectes de l’Impérial Palace au centre des congrès
Clé de répartition
Taux 2013
Charges concernées
Chiffres d’affaires congrès
/ chiffres d’affaires total Impérial
15,46 %
Cafétéria ; directions générale et administrative ; frais
généraux communs ; sécurité ; personnel
Chiffres d’affaires congrès
/ chiffres d’affaires total hors jeux
27,69 %
Accueil ; entretien ; technique, commercial et comptabilité
de l’hôtel
; frais généraux hors jeux (dont loyer bail)
Chiffres d’affaires congrès
/ chiffres d’affaires restauration
49,45 %
Frais généraux restauration
Chiffres d’affaires nourriture congrès
/ chiffres d’affaires nourriture
total
42,07 %
Cuisine
Source : rapport du délégataire 2013
Les clés de répartition retenues ont été examinées et validées
par un cabinet d’audit
en
2010. Le choix du chiffre d’affaire comme axe de répartition part du postulat que celui
-ci est
proportionnel aux charges engagées dans le but de le réaliser.
Ce postulat apparaît discutable, d’une part en raison de la spécificité de l’activité de jeux
qui
s’avère très rentable par nature, d’autre part en ce que la rentabilité des charges engagées
(
« input »
)
peut être améliorée du fait de gains de productivité ou d’économie
s
d’échelles et
ainsi générer davantage de chiffre d’affaire.
Tableau 19
: Chiffre d’affaire ventilé de la SA Impérial Palace
en
€
Casino
Hôtel
Centre des congrès
Total SA Impérial Palace
2009
6 536 961
5 278 499
2 317 017
14 132 478
2013
6 542 006
5 506 982
2 203 968
14 252 956
Source : rapports du délégataire
La chambre constate ainsi que certaines clés de répartition sont déconnectées de l’emploi
réel des charges ainsi réparties. Les charges relatives à la sécurité (hors dispositifs
spécifiques au casino) et à l’entretien seraient plus justement r
éparties au prorata des
surfaces, dont le centre des congrès représente 36 %
56
, de même que les personnels des
services communs selon leurs quotités de travail.
La comptabilité analytique mise en œuvre par le délégataire gagnerait par conséquent à être
affinée pour refléter plus fidèlement la répartition des charges générales de la SA Impérial
Palace entre ses trois activités. La précision de cet outil apparaît d’autant plus importante
que les charges communes représentent un peu moins de la moitié des charges totales du
centre des congrès, compte tenu de la forte intégration de la société.
La chambre recommande donc à la C2A de déterminer elle-même, en collaboration avec la
ville d’Annecy et le délégataire, une méthodologie de répartition des charges
indirectes
reflétant fidèlement leur affectation, qui le cas échéant sera consacrée dans le contrat de
délégation. L’ordonnateur a indiqué devant la chambre que la C2A travaillait sur une
nouvelle affectation des charges indirectes en lien avec le délégataire.
4.1.3.2-
L’informa
tion fournie par le délégataire
Le délégataire du service public présente chaque année un rapport à la collectivité délégante
afin qu’elle s’assure de la qualité ainsi que des conditions financières et techniques du
service rendu.
56
Pour le centre des congrès : 5.610 m² / 15.484 m² (surface total
e de l’Impérial) = 36 %.
40/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
L’article
39 du contrat de délégation
stipule qu’en application de l’article L.
1411-3 du CGCT,
« le délégataire fournit chaque année et le 1
er
juin au plus tard, un rapport comportant
notamment les comptes retraçant la totalité des opérations afférentes à l’exécut
ion de la
convention de délégation de service public et une analyse de la qualité du service »
. Ce
rapport annuel comprend ainsi trois parties dont le contenu est détaillé par le même article :
un rapport comptable, une analyse de la qualité du service et une annexe permettant
d’apprécier les conditions d’exécution du service public à travers un compte
-rendu technique
et un compte-rendu financier.
Les rapports transmis à la C2A par le délégataire au cours de la période sous revue
comprennent les données es
sentielles prévues au contrat, notamment s’agissant des états
financiers et de l’activité du centre. L’analyse de la qualité du service reste en revanche trop
succincte et gagnerait notamment à
être enrichie d’une analyse de la nature des
manifestations, d
es résultats des enquêtes de satisfaction et de l’effet d’aubaine des
évènements pour l’hôtel.
Par ailleurs, la lisibilité des rapports présente des limites. La SA Impérial Palace s’y présente
en effet comme gestionnaire de l’hôtel, du casino et du centr
e des congrès et détaille
certaines de ses activités de façon consolidée. Il peut ainsi s’avérer difficile pour le délégant
d’identifier précisément les moyens employés dans l’exécution du service public des congrès
dont il a seul délégué la gestion. Le cloisonnement des activités entre différentes collectivités
délégantes participe d’une asymétrie d’information avec la SA Impérial.
Les effectifs des services administratifs et techniques, des restaurants et des équipes de
sécurité ne sont par exemple pas ventilés entre les trois activités de la société. En 2013,
seuls dix agents étaient expressément affectés au centre des congrès alors que 89 agents
étaient comptabilisés dans les services généraux non ventilés.
Le délégataire inclut en outre l’hôtel et le casino, soit l’ensemble de l’édifice de l’Impérial,
dans les moyens mis en œuvre pour la gestion du seul centre des congrès.
Il appartiendra à la C2A d’exiger sans délai du délégataire une identification précise des
moyens humains et matériels affectés à la gestion du centre des congrès afin de préparer le
terme
de l’actuel contrat de délégation et la réflexion sur le mode de gestion du service qui
en découlera. La collectivité a indiqué en réponse aux observations provisoires
qu’elle
demandera
désormais
au
délégataire
des
« données
appuyées
de
justifications
probantes
(…) et plus généralement de l'ensemble des informations dues par le délégataire
au délégant par application de la règlementation en vigueur »
.
4.1.3.3-
Le contrôle de l’e
xécution du contrat
Le contrôle de l’exécution de la délégation du service public de la gestion du centre des
congrès de l’Impérial est assuré par le service opérationnel chargé du tourisme au sein de la
C2A. Un agent y est plus spécifiquement en charge du « centre des congrès » ce qui inclut à
la fois le suivi de la délégation et du projet de construction du nouveau parc des expositions
sur la presqu’île d’Albigny.
En pratique toutefois, il intervient davantage sur ce dernier projet et ne peut dès lors
qu’exercer un contrôle minimal et partiel sur l’exécution de la délégation. L’analyse
qualitative des manifestations organisées et leur insertion dans la politique communautaire
du tourisme éclipse les aspects financiers et juridiques du contrôle dont le s
uivi n’est
41/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
qu’indirectement assuré par les services supports concernés
57
. La présentation du rapport
annuel du délégataire au conseil communautaire ne fait ainsi l’objet que d’une analyse
sommaire et standardisée par les services de l’agglomération. Elle ga
gnerait de plus à être
mise en perspective notamment avec l’activité d’«
Annecy congrès », bureau spécialisé de
l’office du tourisme communautaire compétent pour le tourisme d’affaire et qui intervient en
lien avec le délégataire de l’Impérial.
Ainsi que le montre la consolidation de nombreuses données dans les rapports du
délégataire, l’interdépendance des activités de l’Impérial Palace fragilise le pilotage
autonome des services publics délégués par les collectivités concernées, la C2A pour le
centre des
congrès et la ville d’Annecy pour le casino.
La chambre invite la C2A
à soumettre annuellement les comptes de la délégation à l’examen
de la commission de contrôle financier qu’elle doit constituer en application de l’article
R. 2222-3 du CGCT, ce à quoi
la collectivité s’est engagée.
Sur le plan administratif, elle lui recommande en outre de confier à terme le contrôle de
l’exécution de la délégation du service public des congrès au service du contrôle de gestion
dont elle recommande la mutualisation av
ec la ville d’Annecy, ou à défaut de s’inspirer des
procédures de contrôle mises en œuvre par celle
-ci.
La communauté d’agglomération ne
dispose en effet pas de service dédié au contrôle interne ou au contrôle de gestion, ce
qu’elle justifie par un manque
de moyens. La C2A a indiqué en réponse
qu’elle souhaitait
intégrer cet aspect dans le processus de mutualisation qu’
elle engage avec la ville et qui
devra aboutir à l’adoption d’un schéma de mutualisation avant le
31 décembre 2015.
*
La gestion de l’Impérial Palace d’Annecy est assurée par un montage juridique et financier
historique singulier : une même société éponyme gère le centre des congrès par délégation
de la C2A, le casino par délégation de la ville d’Annecy et l’hôtel par bail à construire concl
u
avec cette dernière.
Cette étroite imbrication des activités a conduit la C2A à exiger pour la gestion des congrès
un niveau de services dont la société Impérial Palace, également gestionnaire du casino
jusqu’en 2028 et de l’hôtel jusqu’en 2049, pouvait seule couvrir le coût en s’appuyant sur la
rentabilité du casino. En faussant ainsi la concurrence, elle a entaché la délégation de
service public
d’un risque d’irrégularité
.
La C2A envisage en réaction de créer une société publique locale dédiée à
l’organisation
des congrès dans l’agglomération annécienne, à laquelle elle pourrait directement confier la
gestion conjointe du centre des congrès de l’Impérial et du nouveau centre des expositions
voisin après son achèvement. Il lui appartiendra alors de remédier à plusieurs défaillances :
absence de redevance autre que symbolique, prévisions d’exploitation peu sincères,
ventilation perfectible et non contractuelle des charges indirectes, défaut d’identification et de
contrôle des moyens réellement affectés au service.
Dans ces conditions et compte tenu du transfert à l’agglomération de l’intégralité de la
compétence touristique à compter du 1er janvier 2017, la chambre invite la C2A à se
rapprocher de la ville d’Annecy pour unifier le pilotage et l
a gest
ion de l’Impérial Palace,
notamment en intégrant la fonction contrôle de gestion dans le schéma de mutualisation
qu’elle doit adopter avant le 31 décembre 2015.
57
La négociation du contrat 2010-
2015 a ainsi requis l’assistance d’un cabinet d’avocats pour les aspects
juridiques et d’un cabinet d’audit pour les aspects financiers.
42/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
4.2-
La délégation à la SIBRA de l’exploitation des transports urbains de
l’agglomération
4.2.1-
La SIBRA, opérateur historique des transports publics annéciens
L’exploitation du réseau des transports urbains de l’agglomération Annecy est assurée par la
Société Intercommunale des Bus de la Région d’Annecy (SIBRA)
depuis sa création en
1980. Elle est titulaire
d’une délégation de service public renouvelée
par la C2A en 2010,
pour la période 2010-2015.
Cette société d’économie mixte
locale, présidée par le président de la C2A, a pour activité
exclusive l’exploitation du réseau de transport urbain de l’agglomération annécienne (bus et
vélo en libre-service). Son capital est détenu à 83,35 % par la C2A (29,17%) et ses
communes membres (4,17% chacune), et à 16,65 % par des personnes privées : la chambre
de commerce et d’industrie (5
,55 %) et la Chambre des métiers (5,55 %) de la Haute-Savoie
ainsi que la Caisse d’épargne (5,55
%). Elle constitue donc l’opérateur historique sur le
territoire.
La SIBRA ne peut toutefois se voir attribuer directement le service public des transports par la
C2A, sous la forme d’une quasi
-régie
58
, dès lors que 16,65 % de son capital est détenu par
des personnes privées dont le choix en tant qu’associés ne résulte pas d’un appel d’offres
conforme aux principes de libre-
concurrence, de transparence et d’égalité de traitement
59
.
La SIBRA bénéficie actuellement d’un affermage dans la mesure où les équipements, soit 90
autobus, le dépôt, les locaux administratif
s et l’agence commerciale appartiennent à la C2A.
Depuis 2009, celle-ci a investi 10,2
M€ dans l’acquisition et le renouvellement du parc
roulant soit 13
% de ses dépenses d’équipement de la période.
4.2.2-
La procédure de passation
Dans la perspective de l’exp
iration de la convention antérieure prévue le 31 décembre 2009,
le conseil communautaire a maintenu le principe de la délégation du service public des
transports urbains par délibération du 26 février 2009, après avis favorable en date du
3 février 2009 de la commission consultative des services publics locaux (CCSPL). La
justification du recours à la délégation plutôt qu’à la régie directe apparaît toutefois sibylline,
la C2A se bornant à affirmer qu’elle n’est
«
pas en mesure d’assurer la gestion du servi
ce en
régie »
dès lors que le réseau était à l’époque déjà
« exploité par la SIBRA dans le cadre
d’une convention venant à expiration
»
, et qu’en tout état de
cause
«
il n’est pas souhaité
que l’exploitation du service public de transports urbains soit réi
ntégrée en régie »
. La
collectivité justifie donc le recours à la délégation par l’existence de la SIBRA.
La consultation a porté sur un contrat conclu pour six ans, soit une durée identique à la
précédente convention qui avait été régulièrement prorogée
d’un an en application de
l’article L. 1411
-2 du CGCT.
L’ouverture de la procédure de passation a fait l’objet d’une publicité adaptée
sur le site
internet de l’Union des transports publics et ferroviaires (UTP), au Bulletin officiel des
annonces des marc
hés publics (BOAMP) et au Journal officiel de l’Union européenne (JOUE).
Seule la SIBRA, délégataire sortant, a déposé une candidature laquelle a été admise par la
commission des délégations de service public le 15 mai 2009. Le rapport de celle-ci précise
58
Voir CE sect.,
Commune d’Aix
-en-Provence
, 6 avril 2007, n° 284736.
59
CJCE,
Stadt Halle
, 11 janvier 2005, aff. C-26/03 ; CJCE,
Acoset SPA
, 15 octobre 2009, aff. C-196-08.
43/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
que la qualité d’opérateur historique
« montre la capacité professionnelle du candidat »
qui
«
rassemble bien les moyens et compétences indispensables pour assurer l’activité, objet de
cette délégation »
dès lors qu’il
« exploite depuis la création le rés
eau de l’agglomération
d’Annecy qui lui sont mis à disposition
»
. Bien que la SIBRA ait seule déposé une candidature,
celle-
ci est admise au motif que la société d’économie mixte constitue l’opérateur historique
du réseau. Un tel critère, s’il peut
participer de la capacité professionnelle, aurait été de
nature à fausser l’égalité de traitement des candidats.
La commission de délégation de service public du 11 septembre 2009 a précisément examiné
l’offre de la SIBRA et a donné un avis favorable à l’
ouverture des négociations, mais en
identifiant de nombreuses pistes d’amélioration notamment en matière de présentation
détaillée et de maîtrise des coûts. Elle a considéré qu
’
«
avec l’offre actuelle, l’engagement
en termes de maîtrise des dépenses n’est
pas atteint »
dans la mesure où il apparaît
« supérieur aux réalisations de 2008 »
, et que
«
l’engagement du candidat n’est pas très
ambitieux en termes de recettes »
. Les négociations ont ainsi principalement porté sur le
niveau des engagements de dépense
s que la C2A s’engageait à couvrir. Elles ont abouti à
un engagement de dépenses annuelles supérieur de 473 k€ à l’estimation de la C2A et
inférieur de 396 k€ à la proposition initiale de la SIBRA.
Le conseil communautaire a finalement approuvé par délibération du 12 novembre 2009 le
choix de la SIBRA comme délégataire du réseau de transports urbains pour la période 2010-
2015.
Le contrat de délégation a été conclu conformément à la procédure prévue par le CGCT. La
mise en concurrence s’est toutefois avér
ée purement formelle dès lors que seule la SIBRA a
déposé une candidature.
Sa situation d’opérateur historique possédé à 83,35% par les
collectivités de l’agglomération
, présidé par le président de la C2A
et dédié à l’exploitation
des transports publics annécien a été de nature à fausser la concurrence effective qui devait
jouer dans l’attribution de la gestion des transports urbains
.
La SIBRA n’exploitera pourtant directement qu’une partie du réseau. L’article 17 du contrat
de délégation l’autorise à
« af
fréter des transporteurs en vue de l’exécution du service
»
,
c’est
-à-dire à sous-
traiter l’exploitation de certaines lignes. Il ne prévoit pas de conditions
limitatives au recours à l’affrètement et accorde toute latitude au délégataire pour y procéder,
ce que ce dernier a négocié au moment de la conclusion du contrat. La SIBRA a ainsi sous-
traité l’exploitation d’une part importante du réseau, à hauteur de
40 %
de l’offre
commerciale
60
, à des opérateurs privés. Il en résulte qu
’aux termes du contrat,
l’arbitrage
entre exploitation directe par le délégataire et sous-traitance échappe à la C2A.
Celle-
ci entretient néanmoins d’étroites relations
avec son délégataire qui constitue en réalité
une émanation de la communauté d’agglomération. Elle
partage en pratique avec la SIBRA
l’exercice de ses prérogatives d’autorité organisatrice des transports urbains
sur son
territoire.
4.2.3-
L’équilibre économique
du contrat
4.2.3.1-
Le
risque d’exploitation
L’objet exclusif de la SIBRA est l’exploitation du réseau des
transports urbains de
l’agglomération annécienne. Son financement est ainsi assuré à 98
% par le budget annexe
des transports de la C2A, dont les produits de gestion étaient constitués en 2013 des
recettes d’exploitation (24
%), du versement transport (66 %) et des dotations versées par
60
Environ 1,6 million de kilomètres en lignes sur 4 millions au total pour le réseau.
44/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
l’Etat et les autres collectivités locales, principalement le département de la Haute
-Savoie
pour les lignes scolaires (9 %).
La part de la rémunération de la SIBRA liée aux résultats de l’exploitation du service,
constituée des ventes de titres de transport, représente environ 30 % de la rémunération
totale que lui verse la C2A. Elle apparaît substantielle au sens de l’article L.
1411-1 du
CGCT bien qu’elle n’en représente pas la majorité
61
.
Tableau 20 : La rémunération de la SIBRA
en
€
2010
2011
2012
2013
Evolution
Recettes d'exploitation (A)
5 372 581
5 218 658
5 250 877
5 420 984
0,9 %
Contribution communautaire perçue par la
SIBRA (B)
17 663 378
18 165 344
18 875 846
18 978 374
7,4 %
Part de la rémunération liée aux résultats
d'exploitation du service (A/B)
30 %
29 %
28 %
29 %
-
Total des produits de la SIBRA (C)
17 971 893
18 630 610
19 398 104
19 282 502
7,3 %
Part de la contribution communautaire (B/C)
98 %
98 %
97 %
98 %
-
Source : budgets primitifs et comptes administratifs ; rapports du délégataire
En réalité, la SIBRA n’assume pourtant qu’une part mineure du risque d’exploitation du
service. L’article 21 du contrat stipule en effet que la C2A
« verse au délégataire une
contributi
on correspondant aux charges d’exploitation du réseau, telles que définies à l’article
21 »
et que la SIBRA supporte le risque d’exploitation seulement
« à travers sa rémunération
variable »
. La commission de délégation de service public
qui a examiné l’of
fre de la SIBRA
avait d’ailleurs invité le représentant du président de la C2A chargé de la négociation à
veiller
« à ne pas annihiler toute prise de risque par le délégataire »
.
La C2A verse ainsi chaque année à la SIBRA, via son budget annexe « Transports
urbains », une contribution correspondant au montant prévisionnel actualisé des
engagements de charges d’exploitation tel que prévu au contrat. L’écart avec les charges
effectivement engagées par le délégataire est régularisé au budget de l’ex
ercice suivant. Si
la SIBRA engage moins de charges que prévu, elle rembourse la différence à la C2A
62
. Dans
le cas contraire en revanche, la collectivité est tenue de couvrir le surplus de charges
engagées pour l’exploitation du réseau en application des s
tipulations précitées.
Dans les faits, les charges d’exploitation de la SIBRA se sont toujours avérées inférieures
aux prévisions et celle-ci a effectué des reversements au bénéfice de la C2A. Au demeurant,
la collectivité a ainsi assuré chaque année l’équivalent d’une avance de trésorerie à la
SIBRA, pour un montant qui tend vers le million d’euros
depuis 2012.
Tableau 21 : Reversement de la SIBRA
en
€
2011
2012
2013
Reversement de la SIBRA au budget
annexe des transports urbains de la C2A
768 588
983 464
958 342
Source : comptes administratifs
Toutefois, si les charges d’exploitation du réseau venaient à excéder les engagements de
dépenses, la C2A aurait pour obligation contractuelle de verser à la SIBRA une contribution
61
CE, 7 novembre 2008,
Département de la Vendée
, n° 291794.
62
Imputé au compte 7788 « Produits exceptionnels divers » dans le budget annexe des transports.
45/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
complémentaire du montant du surplus
63
. Pour préserver l’équilibre obligatoi
re de son budget
« Transports urbains »
64
, elle pourrait dès lors être amenée soit à relever les tarifs, soit à
augmenter le versement transport, soit à accorder au budget annexe une subvention du
budget principal dans les conditions strictement définies par la loi. Elle supporterait ainsi, en
tout état de cause, la part du risque d’exploitation liée à l’éventualité d’une augmentation des
charges de gestion. Or, la seule sanction que la SIBRA pourrait encourir en contrepartie
serait l’application d’une
faible pénalité plafonnée à
45 k€
,
au titre de l’intéressement.
Ce mode de rémunération, qui revient à rémunérer la SIBRA à hauteur du coût de la
prestation qu’elle délivre
sans l’exposer à des sanctions autres que symboliques
en cas
d’accroissement des c
oûts,
implique que le risque d’exploitation est en réalité assumé par la
C2A et caractérise davantage un marché public de services
65
dont la conclusion aurait dû
faire l’objet d’une mise en concurrence plus formalisée
66
qui aurait pu permettre la
présentatio
n d’autres offres le cas échéant économiquement plus avantageuses
.
4.2.3.2-
Les
conditions d’intéressement
Le contrat liant la C2A et la SIBRA comprend un intéressement qui consiste à accorder au
délégataire une rémunération variable, fonction des objectifs de maîtrise des dépenses,
d’amélioration des recettes et de qualité du service
qui lui sont fixés. Cet intéressement est
plafonné à 200 k€ (montant actualisé chaque année)
:
jusqu’à 90 k€ en fonction des économies réalisées par rapport aux engagements de
dépenses stipulés au contrat ;
jusqu’à 40 k€ en fonction des recettes commerciales supplémentaires générées par
rapport aux engagements de recettes stipulés au contrat ;
jusqu’à 70 k€ en fonction de la satisfaction d’objectifs d’information, d’accueil, de
propreté, de ponctualité et de confort, mesurés par une société extérieure.
Le délégataire s’acquitte à l’inverse de pénalités plafonnées à 85 k€ s’il n’atteint pas les
engagements contractuels.
L’intéressement et les pénalités ne représentent au mieux que
1 % et 0,5 % des engagements
de dépenses.
Le montant du plafond d’intéressement est par ailleurs deux fois supérieur à
celui des pénalités, conformément à la première offre formulée par la SIBRA, alors que la
commission de délégation de service public avait recommandé une symétrie en la matière.
Or, ce mécanisme de rémunération est censé représenter la prise de risque du délégataire. Il
n’a pourtant qu’un très faible impact sur la situation financière de celui
-ci.
La commission de délégation du 11 septembre 2009 s’était par ailleurs interrogée sur le fait
que les seuils de déclenchement de l’intéressement étaient déjà atteints par l’exploitant.
S’agissant de la maîtrise des dépenses
qui représente près de la moiti
é de l’intéressement
, la
SIBRA remplissait en effet
dès 2010 les conditions pour bénéficier d’un niveau élevé
d’intéressement. Cette tendance s’est confirmée et accentuée à mesure de l’exécution de la
63
Article 27.4 :
« Si cet état
[des charges réelles]
fait apparaître une insuffisance de facturation vers l’Autorité
Organisatrice, celle-ci sera compensée
par une facture complémentaire du Délégataire à l’Autorité
Organisatrice »
.
64
Article L. 2224-1 du CGCT :
« Les budgets des services publics à caractère industriel ou commercial exploités
en régie, affermés ou concédés par les communes, doivent être équilibrés en recettes et en dépenses »
.
65
Voir par ex. CE, 23 mai 2011,
Commune de Six-fours-les-plages
, n° 342520.
66
Le montant de la prestation excède largement le seuil des 207 000
€ HT, prévu à l’article 26 du CMP, ce qui
implique que la procédure app
licable aurait été celle de l’appel d’offres
« par laquelle le pouvoir adjudicateur
choisit l’attributaire, sans négociation, sur la base de critères objectifs préalablement portés à la connaissance
des candidats »
(article 33 CMP).
46/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
délégation à la faveur d’une formule d’indexation génér
euse. Les engagements contractuels
de dépenses actualisés ont progressé à un rythme sensiblement plus rapide que les dépenses
effectivement réalisées (+12,9% contre 9,2%) et la maîtrise des dépenses réalisées par
rapport aux engagements a ainsi été mécaniquement multipliée par 2,5 entre 2010 et 2013.
Tableau 22 : Comparaison des engagements et des réalisations de dépenses
en
€
2010
2013
Evolution
Engagements de dépenses
18 032 063
20 355 090
12,9%
Dépenses réalisées
17 492 199
18 548 568
6,0%
Ecart
- 539 864
- 1 806 522
234,6%
Source : comptes prévisionnels
et bilans d’activités
Les objec
tifs assignés en matière d’amélioration des recettes apparaissent en revanche
moins favorables au délégataire. Il s’agit d’ailleurs de la composante de l’intéressement dont
il bénéficie le moins. La C2A précise même
qu’el
le a infligé une pénalité de 23
k€
à la SIBRA
en 2014, celle-
ci n’ayant pas atteint ses
objectifs de recettes. Cette composante ne
représente toutefois qu’un cinquième de l’intéressement théorique.
Les objectifs en matière de qualité du service,
qui représentent le tiers de l’intéressemen
t,
sont
évalués par un cabinet d’audit spécialisé qui effectue des relevés donnant lieu à des
comptes-
rendus mensuels, trimestriels et annuels. La détermination de l’intéressement ou
des pénalités repose sur le calcul d’un taux de conformité à des objectif
s figurant au contrat.
Leurs critères et leur méthode de mesure apparaissent toutefois inégalement définis. Leur
précision est satisfaisante pour la ponctualité (conforme entre une minute d’avance et trois
minutes de retard) mais trop imprécise pour les quatre autres. Le contrat comporte en effet
une liste non exhaustive de points de contrôle et demeure évasif sur les méthodes de
sondage employées. Si la C2A indique que son prestataire a élaboré un manuel des
procédures et indicateurs, la chambre lui recommande de les préciser davantage au contrat.
La SIBRA atteignait déjà en 2009 les taux de conformité requis par le contrat entré en
vigueur en 2010 pour percevoir l’intéressement maximal, et les excédait même d’au moins
deux points. Elle a ainsi bénéficié d
e l’intéressement maximal pour la qualité du service tout
au long de la période sous revue, sauf en 2013 en raison de la dégradation continue de la
ponctualité des bus.
Tableau 23 : Les indicateurs de mesure de la qualité du service
Seuil
d'intéressement
à 7 000
€
Seuil
d'intéressement
à 14 000
€
2009
2010
2011
2012
2013
Evolution
2013/2009
Information
93 %
96 %
97,7 % 100,0 % 99,0 %
97,6 %
98,3 %
0,6 %
Accueil
92 %
95 %
97,3 %
98,7 %
98,8 %
98,8 %
99,7 %
2,4 %
Confort
93 %
96 %
97,5 %
98,5 %
99,5 %
97,4 %
96,7 %
-0,8 %
Propreté
92 %
95 %
97,4 %
97,4 %
96,8 %
95,6 %
95,6 %
-1,9 %
Ponctualité
86 %
89 %
91,6 %
92,6 %
91,3 %
89,9 %
88,5 %
-3,4 %
Source : contrat de délégation ; rapport annuel du cabinet en charge de
l’observatoire qualité
Par conséquent, la SIBRA a perçu en 2012 et 2013 un intéressement total de 201 k€ et
189
k€ soit des montants proches du plafond
67
. Le mécanisme d’intéressement apparaît trop
67
Les plafonds actuali
sés s’élevaient à 217 561
€ en 2012 et à 221
262
€ en 2013.
47/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
asymétrique, porte sur des montants trop faibles et repose sur des conditions trop favorables
au délégataire pour lui transférer le risque d’exploitation du service. Il ne l’incite par ailleurs
pas à améliorer la qualité du service mais au mieux à la maintenir.
4.2.4-
Le financement du service
Les recettes d’exploitat
ion du service des transports urbains reposent sur une tarification
plus élevée que la moyenne. En 2012, dernière année pour laquelle des comparatifs
nationaux sont disponibles, le prix du ticket dans l’agglomération annécienne excédait la
moyenne de 17 ce
ntimes à l’unité et de sept centimes au carnet. L’abonnement mensuel
apparaissait plus coûteux de dix euros et l’abonnement annuel de cinquante euros. La C2A a
encore relevé ses tarifs en 2014. Le ticket unitaire et l’abonnement mensuel atteignent
désormais le prix maximal constaté en 2012 dans les agglomérations comparables.
Tableau 24 : Comparatif des tarifs pratiqués par la SIBRA
en
€
Tarif SIBRA 2014
Tarif SIBRA 2012
Tarif moyen national 2012
(réseaux de 100 à 150 000 habitants)
Ticket unitaire
1,40
1,30
1,13
Ticket issu du carnet
1,03
0,99
0,92
Abonnement mensuel
42
40,30
30
Abonnement annuel
318
305
256
Source :
SIBRA
;
rapport 2012
du Groupement des autorités responsables de transport (GART).
Le versement transport perçu sur les employeurs du territoire affiche en revanche un taux de
0,9 %, inférieur au plafond légal de 1,05 %
68
. La C2A privilégie donc la tarification de l’usager
au prélèvement sur les entreprises.
Les charges d’exploitation de la délégation ont progressé à un rythme moyen de 2,2
% par
an. Elles ont en particulier été tirées par les dépenses de carburant (+9,1 %), en raison de la
dynamique des prix à la pompe, et pa
r les charges d’affrètement (+3
%).
Tableau 25
: Evolution des charges d’exploitation de la délégation de la SIBRA
en
€
2009
2010
2011
2012
2013
Variation
moyenne annuelle
Charges d'exploitation
17 492 199
17 740 303
18 427 101
19 222 676
19 115 327
2,2 %
dont affrètement
4 573 300
4 535 700
4 762 900
5 049 100
5 150 700
3,0 %
dont carburant
1 026 300
1 186 300
1 413 100
1 528 700
1 453 900
9,1 %
dont personnel
9 077 600
9 373 300
9 551 700
9 862 700
9 999 800
2,4 %
Source :
bilans d’activité SIBRA
; comptes du budget annexe des transports urbains
Au cours de la période sous revue, la SIBRA a maintenu un coût par voyage constant et qui
apparaît sensiblement inférieur à la moyenne des agglomérations comparables. Le coût au
kilomètre a en revanche progressé du fait de la maturité du réseau mais dans des
proportions qui n’ont pas excédé l’inflation. Il demeure
dans la moyenne des agglomérations
comparables.
68
Pour les communautés d’agglomération de plus de 100
000 habitants sans infrastructures de transport collectif
en site propre (TCSP), en application de l’article L. 2333
-67 du CGCT.
48/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
Tableau 26 : Indicateurs de coût du service
en
€
/ unité
2009
2010
2011
2012
2013
Evolution
Moyenne de la
strate 2012
Coût au kilomètre
3,81
3,85
3,87
4,02
4,05
+ 6,3 %
4,0
Coût par voyage
1,17
1,16
1,17
1,18
1,17
0 %
1,76
Source
: bilans d’activité SIBRA
;
rapport 2012 GART
Le délégataire a ainsi
assuré la gestion d’un service
financé par les usagers plutôt que par
les entreprises.
4.2.5-
La transformation de la SIBRA en société publique locale
La C2A a approuvé au 1
er
janvier 2016 la transformation de la SIBRA en une société
publique locale (SPL) régie par l’article L. 1531
-1 du CGCT et constituée avec la
communauté de communes de Rumilly.
Il résulte de cette évolution institutionnelle qu
’à l’expiration
fin 2015 du contrat de délégation
actuellement en vigueur, la C2A pourra directement confier le service public des transports
urbains à la SIBRA sans engager au préalable une procédure
d’appel d’offres
. La SIBRA ne
sera pas pour autant dispensée d
’
obligations de mise en concurrence si elle choisit de
continuer
d’externaliser la gestion d’une partie du réseau
annécien.
La chambre invite par ailleurs
la C2A à durcir les conditions d’intéressement
dans le contrat
qui sera conclu fin 2015 avec la nouvelle SPL afin
de l’
inciter à optimiser sa gestion, ce à
quoi l’ordonnateur s’est engagé devant la chambre
.
*
La société d’économie mixte SIBRA, possédée à 83,35 % par la C2A et ses communes
membres et présidée par le président de la communauté d’agglomération, constitue
l’
opérateur historique des transports publics annéciens. La C2A lui a délégué la gestion des
transports urbains jusqu’en 2015
et partage avec elle ses
prérogatives d’autorité
organisatrice des transports urbains. Elle lui a confié la gestion de ce service public après
une mise en concurrence à laquelle seule la SIBRA a répondu. Elle lui accorde une grande
autonomie pour
déterminer les lignes qu’elle exploite directement ou qu’elle affrète. La
SIBRA a ainsi choisi de sous-
traiter l’
exploitation de 40% du réseau.
Les clauses financières du contrat liant la C2A et la SIBRA sont très favorables à cette
dernière. Elle n’est exposée à aucun risque d’exploitation, lequel est assumé par la C2A,
et
bénéficie d’un régime d’
intéressement aux conditions peu exigeantes
bien que d’un montant
modeste.
La C2A a approuvé au 1er janvier 2016 la transformation de la SIBRA en une société
publique locale (SPL) constituée avec la communauté de communes de Rumilly, à laquelle
elle pourra désormais confier directement le service des transports urbains sans engager au
préalable une procédure d’appel d’offres. La chambre lui recommande à cette occasion de
renforcer
les conditions financières du contrat afin d’inciter la SIBRA à encore améliorer le
service r
endu aux usagers, et d’encadrer davantage la sous
-traitance à laquelle la société
est autorisée à recourir.
49/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
5-
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES ET LES INDEMNITES
La communauté de l’agglomération d’Annecy a réorganisé et renforcé sa direction des
ress
ources humaines (DRH) à la suite d’un
audit réalisé en 2009. Deux postes ont ainsi été
créés en 2010.
Ces créations sont notamment dues à la décision d’internaliser certaines missions.
La DRH
assure désormais elle-
même la gestion de son système d’information. La C2A s’est
également désaffiliée en 2011 du centre de gestion de la fonction publique territoriale de la
Haute-Savoie. Elle continue de le solliciter pour des prestations conventionnées concernant
notamment la médecine préventive ou le suivi de l’hygiène et de la sécurité, mais a réintégré
la mise en œuvre du socle de missions auparavant exercées par cet établissement
(commissions administratives paritaires, concours, etc.). Cette réorganisation a représenté
une économie de 35 350
€
par an pour la collectivité.
La C2A n’a cependant pas donné suite au projet de mutualisation de la fonction Ressources
humaines entre l’agglomération et ses communes membres, dont l’hypothèse figurait dans
l’audit commandé. De manière générale, elle n’a mutualisé avec ses communes mem
bres
aucun service support mais seulement quelques postes dans les domaines culturel et social.
Elle met par ailleurs douze éducateurs sportifs et un agent administratif à disposition du
Syndicat intercommunal pour la protection et l’aménagement du Semnoz
(SIPAS), qui gère
la station de ski du massif, pour encadrer les activités sportives durant la saison hivernale.
La mutualisation des personnels et des services au sein de l’agglomération annécienne
constitue ainsi une piste d’optimisation de la gestion qu
e la C2A et ses communes membres
n’ont pas choisi de mettre en œuvre
de façon structurée. L’obligation d’adopter un schéma
de mutualisation avant le 31 décembre 2015 fournit à l’agglomération une opportunité pour la
mettre en œuvre.
5.1-
La croissance des charges de personnel
La masse salariale de la C2A sera analysée de façon consolidée afin d’appréhender de
façon globale les charges de personnel supportées par la collectivité. Elles incluent celles
imputées au budget principal, aux budgets annexes de l’eau
et des ordures ménagères
(comptablement isolées dans chaque budget) ainsi que celles afférentes aux agents affectés
au centre intercommunal d’action sociale (CIAS) qui figurent au budget principal mais font
l’objet d’un remboursement par le CIAS. Les charg
es correspondant au personnel affecté à
la pépinière d’entreprises
et aux transports ne sont pas isolées dans les budgets annexes
dédiés ainsi qu’elles le devraient. L’ordonnateur
a indiqué en réponse y avoir procédé au 1
er
janvier 2015.
5.1.1-
La tendance globale
Les charges de personnel de la C2A ont en apparence modérément augmenté depuis 2009,
à un rythme moyen de 2
% par an. Toutefois, l’agglomération a au cours de cette période
externalisé la gestion de l’
école supérieure d'
arts de l’agglomération d’Annec
y (ESAAA) en
créant un établissement public de coopération culturelle pour la porter. La réintégration de la
masse salariale de cet établissement
69
, que la collectivité subventionne, conduit à constater
une augmentation annuelle des charges de personnel assez soutenue de la C2A, à hauteur
de 3,2 %.
69
La masse s
alariale de l’ESAAA s’élevait à 1,53 M€ fin 2010.
50/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
Cette évolution s’explique par
des facteurs extérieurs (hausse des cotisations sociales,
revalorisations catégorielles), mécaniques (avancement et promotion des agents) et par des
mesures prises par la C2A : recr
utement d’agents
notamment au sein du CIAS et du service
de l’eau,
versement d’une prime exceptionnelle en 2013
et instauration de la protection
sociale complémentaire.
La masse salariale a plus particulièrement progressé de 4,1% au cours de la seule année
2013. Elle s’est ainsi accrue de 1,3 M€ entre 2009 et 2012 et de 1,4 M€ en 2013.
Les charges de personnel totales ont représenté environ 25 % des dépenses de
fonctionnement de la C2A tout au long de la période, traduisant une stabilité dans la
struc
ture du budget de fonctionnement de l’agglomération. Elles se répartissent en trois
ensembles
: le budget principal (15 M€), le CIAS (12,6 M€) et les budgets annexes de l’eau
et des ordures ménagères (9 M€).
Tableau 27: Structure et évolution de la masse salariale consolidée de la C2A
(Budget principal, budget annexe de l’eau et budget annexe des ordures ménagères)
en
€
2009
2010
2011
2012
2013
Rémunérations du personnel titulaire
17 380 531
17 988 679
17 684 931
17 412 623
18 051 992
+ Rémunération personnels budget annexe eau
2 171 417
2 249 687
2 369 221
2 462 764
2 548 559
+ Rémunérations du personnel non titulaire
4 798 597
4 829 235
4 986 300
5 182 976
5 349 482
+ Autres rémunérations
128 064
369 924
307 369
342 185
362 718
- Atténuations de charges
276 566
392 155
290 728
269 863
208 160
= Rémunérations du personnel
24 202 043
25 236 974
25 238 227
25 418 196
26 485 238
+ Charges sociales
9 010 889
8 820 346
9 171 255
9 175 882
9 603 563
+ Impôts et taxes sur rémunérations
454 909
470 076
333 580
308 737
339 125
+ Autres charges de personnel
67 831
69 154
2 732
2 392
3 742
+ Charges de personnel externe
98 163
111 052
222 895
239 812
157 549
= Charges totales de personnel
33 833 835
34 707 601
34 968 689
35 145 018
36 589 216
dont personnel CIAS
11 106 366
11 005 024
11 684 957
12 060 215
12 597 633
dont frais généraux imputables aux BA
2 187 464
1 855 736
1 993 608
1 869 053
2 060 583
dont personnel BA eau
2 923 198
3 031 595
3 176 477
3 320 863
3 431 716
dont personnel BA ordures ménagères
3 308 015
3 312 501
3 471 568
3 486 735
3 504 439
dont personnel SIPAS
28 375
36 542
Source : comptes de gestion ; calculs CRC
La forte progression des « autres rémunérations » traduit le recrutement de 91 emplois aidés
entre 2009 et 2014, dans le cadre de dispositifs instaurés par l’Etat pour favoriser l’insertion
des jeunes, principalement affectés à l’aide aux personnes âgées.
Par ailleurs, la C2A recourt très peu à du personnel extérieur. Les charges y afférentes
représentent moins de 1 % de ses dépenses de personnel.
5.1.2-
L’effet du glissement vieillesse technicité
L’avancement et, partant, l’augmentation de la rémunération individuelle des fonctionnaires
territoriaux reposent en prem
ier lieu sur l’ancienneté. Le niveau des charges de personnel de
la collectivité dépend donc en partie de l’âge et de la progression de carrière de ses agents,
et croît avec eux selon un effet de glissement vieillesse technicité (GVT).
51/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
35 % des agents de
la C2A étaient âgés de plus de 50 ans au 31 décembre 2013. L’âge
moyen des personnels s’élevait à 42,9 ans soit légèrement inférieur à la
moyenne nationale
(43,7 ans).
En dépit de l’âge moyen, la structure démographique du personnel de la C2A au
31 décem
bre 2013 montre une concentration au sein de la tranche d’âge 50
-60 ans se
répercutant ainsi sur le niveau global des charges de personnel. En effet, ces agents
bénéficient en moyenne d’un traitement
plus élevé en raison de leur ancienneté.
L’effet du GV
T a donc pesé sur les charges de personnel de la C2A qui, à effectifs et régime
indemnitaire constants
, ont progressé de 2 M€ depuis 2009.
Il résulte également de ce glissement qu’environ 11
%
des agents auront atteint l’âge minimal
de départ à la retraite
70
dans un délai de cinq ans, et environ 24% dans un délai de dix ans.
La structure démographique des effectifs est donc appelée à se rajeunir à moyen terme. La
contrainte du GVT sur les charges de personnel intercommunal devrait en conséquence se
desserrer au cours des années à venir. Cet effet de noria permettra à la C2A de maîtriser
davantage ses dépenses.
Bien que sensibilisée à cette problématique, la C2A indique ne pouvoir réaliser de gestion
prévisionnelle de ces départs à la retraite en raison de la liberté dont jouissent ses agents de
faire valoir leurs droits entre 62 et 67 ans. La chambre l’invite
tout de même à continuer de
s’appuyer sur cette fourchette, ainsi qu’elle indique le faire,
pour anticiper le phénomène et
déterminer pour chaque poste si son renouvellement correspond à un besoin réel et, dans
l’affirmative, si le profil recherché demeure pertinent.
5.1.3-
La progression des effectifs
La C2A a augmenté ses effectifs de 71 agents entre 2009
et 2013 (+6,1 %).
Elle a en apparence réduit ses effectifs permanents (-10 équivalents temps plein), qui
représentaient 79
% de l’effectif total fin 2013. Leur diminution, principalement intervenue en
2011, s’explique toutefois par un effet d’optique résultant de l’externalisation de l’ESAAA et
de ses 36 agents.
Le budget annexe de l’eau et le CIAS ont contribué à la progression des effectifs, le premier
à la suite de l’absorption par la C2A
du syndicat intercommunal des eaux des Roselières
(SIER) qui employait 5,5 équivalents temps plein ; le second en raison de la création de 16
emplois pour doter le service d’aide et de soins coordonnés à domicile à destination des
personnes âgées.
L’agglomération explique par ailleurs l’augmentation des effectifs constatée en 2013 par un
autre effet d’optique résultan
t de la présence au 31 décembre de vacataires plus nombreux
que les années précédentes. La comptabilisation des agents supplémentaires comme non
permanents tend à le corroborer.
70
62 ans pour les personnes nées après le 1
er
juillet 1951, hors dérogations.
52/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
Tableau 28: Evolution des effectifs pourvus de la C2A
en équivalents temps plein (ETP)
2009
2010
2011
2012
2013
Variation
Agents permanents
885
886
868
882
875
-0,28 %
Agents non permanents
136
137
138
137
166
5,17 %
Agents autres
67
70
74
69
69
0,70 %
Total
1089
1094
1078
1086
1111
0,51 %
Total effectifs physiques
(dont 36 ESAAA)
1156
1165
1186
1196
1227
6,1 %
Source
: Communauté d’agglomération d’Annecy
La dénomination « agents autres » regroupent ceux qui ne sont pas inscrits au tableau des
effectifs du fait du caractère «
irrégulier
des interventions ou de l’absence de référence
statutaire (guide-conférencier) ».
Le taux d’occupation des postes ouverts atteignait en 2013 un niveau correct de 94% ce qui
traduit une bonne estimation des besoins en ressources humaines.
5.1.4-
La
stabilité du régime indemnitaire jusqu’en 2012
Le régime indemnitaire des personnels de la C2A n’a pas été revalorisé au cours de la
période sous revue. La dernière mesure en ce sens, à destination des agents de catégorie
C, date d’une
délibération du 15 avril 2005. La progression de 6,7% de son montant global
entre 2009 et 2012 s’explique donc avant tout par l’effet du glissement vieillesse
-technicité.
Tableau 29 : Evolution du régime indemnitaire des agents C2A
en
€
2009
2010
2011
2012
2013
Variation
Montant total du
régime indemnitaire
5 756 250
5 940 301
5 937 591
6 142 281
6 577 169
14,3 %
Source : comptes de gestion ;
C2A
En 2013, l’agglomération a toutefois accordé à tous ses agents une «
prime exceptionnelle
et
forfaitaire » d’un montant de 220
€
qui a fortement participé à l’augmentation de 7,1
% du
régime indemnitaire au cours de cette seule année. Le versement de cette prime, non
renouvelé en 2014, a accru l’enveloppe indemnitaire de la C2A de 215
620
€
en 2013.
5.2-
Le cas du personnel du centre intercommunal d’action sociale (CIAS)
Les communes membres ont transféré à la C2A la compétence « action sociale ». Une partie
des compétences antérieurement exercées par les CCAS, et plus particulièrement par les
CCAS de
s communes d’Annecy et d’Annecy
-le-Vieux, est désormais portée au niveau
intercommunal.
La C2A a ainsi créé en janvier 2002 un centre intercommunal d’action sociale (CIAS), en
application de l’article L. 123
-
5 du code de l’action sociale et des familles (C
ASF)
71
, pour
gérer les établissements d’hébergement et les foyers pour personnes âgées ainsi que les
services de soins, d’aide et d’accompagnement à domicile de ces mêmes personnes. Mais
aucun agent n’est directement employé par le CIAS, lequel ne dispose pas d’autonomie pour
71
« Plusieurs communes constituées en établissement public de coopération intercommunale peuvent créer un
centre intercommunal d'action sociale qui exerce pour les communes concernées, les compétences
mentionnées aux alinéas qui précédent »
.
53/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
gérer son personnel. Les agents qui y exercent leurs fonctions ont été transférés des
communes membres vers l’agglomération, puis simplement affectés au CIAS par arrêtés
individuels de mutation du président
72
. Leur gestion et leur pilota
ge continuent d’être assurés
par la direction des ressources humaines de l’agglomération indistinctement de ceux des
autres agents
73
.
L’article L. 123
-5 du CASF prévoit pourtant que le personnel transféré des communes et de
leurs CCAS vers l’intercommunal
ité doit en principe, dans un second temps, être également
transféré de celle-
ci vers le CIAS, s’il en a été créé un
74
. Les agents, peuvent à titre
dérogatoire, être mis à disposition du CIAS par l’intercommunalité. Cette faculté ne demeure
cependant ouvert
e qu’aux seuls agents n’exerçant pas l’intégralité de leurs fonctions au sein
du centre
75
.
Il n’en demeure pas moins que les agents du CIAS de l’agglomération annécienne n’y ont
été affectés par la C2A selon aucune de ces deux procédures, dont l’intérêt co
nsiste à
permettre au centre intercommunal, qui s’administre de façon autonome, de disposer de son
personnel. La situation de ce dernier n’apparaît donc pas conforme aux dispositions
législatives qui régissent la position des agents des centres intercommun
aux d’action
sociale.
L’opération s’avère neutre pour la collectivité sur le plan financier dans la mesure où elle
refacture intégralement les dépenses du personnel CIAS à ce dernier. Elle compromet
toutefois à la lisibilité des dépenses de personnel de la C2A qui agrègent indistinctement les
charges relatives aux agents de l’agglomération et du CIAS
, et nuit à la complète information
des élus et des citoyens. Or, la masse salariale de ce dernier représente un tiers de la
masse salariale totale de la C2A.
La C2A a indiqué en réponse que le transfert au CIAS de l’intégralité des agents qui y sont
aujourd’hui affectés et leur gestion autonome par le centre intercommunal engendreraient
des contraintes administratives lourdes et des surcoûts.
Elle pourrait toutefois régulariser cette situation en procédant à la dissolution du centre
intercommunal d’action sociale ainsi que le permet le nouvel article L. 123
-4-1-III du code de
l’action sociale et des familles, et en exerçant directement les attributions qui lu
i sont
aujourd’hui confiées.
72
La C2A s’est donc appuyée sur les articles 51, 52, et 54 de la loi n°84
-53 du 26 janvier 1984 relatifs aux
modalités de mutation des fonctionnaires d'une collectivité à une autre, ou à l'intérieur de la même collectivité.
73
Gestion des paies, organes paritaires et service gestionnaires uniques.
74
« Le transfert du service ou de la partie de service des centres d'action sociale des communes membres de
l'établissement public de coopération intercommunale chargé de la mise en œuvre des attributions transférées
au centre intercommunal d'action sociale en application des deux alinéas précédents s'effectue dans les
conditions prévues par le I de l'article L. 5211-4-1 du CGCT »
. Ce dernier article dispose que
« le transfert de
compétences d'une commune à un établissement public de coopération intercommunale entraîne le transfert du
service ou de la partie de service chargé de sa mise en œuvre »
.
75
Article L. 5211-4-1 du CGCT :
« Le transfert peut être proposé aux fonctionnaires territoriaux et agents
territoriaux non titulaires exerçant pour partie seulement dans un service ou une partie de service transféré. En
cas de refus, ils sont de plein droit et sans limitation de durée mis à disposition, à titre individuel et pour la partie
de leurs fonctions relevant du service ou de la partie de service transféré, du président de l'organe délibérant de
l'établissement public de coopération intercommunale. Ils sont placés, pour l'exercice de cette partie de leurs
fonctions, sous son autorité fonctionnelle. Les modalités de cette mise à disposition sont réglées par une
convention conclue entre la commune et l'établissement public de coopération intercommunale. ».
54/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
5.3-
Les indemnités des élus
Le conseil communautaire fixe le montant des indemnités versées au président de la
communauté d’agglomération, aux vice
-présidents et aux conseillers dans la limite des
plafonds prévus par le code général des collectivités territoriales
76
.
La loi du 31 décembre 2012 relative à la représentation communale dans les communautés
de communes et les communautés d’agglomération
et la loi du 17 mai 2013 relative à
l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers
communautaires, ont modifié les modalités de calcul de ces indemnités à compter des
élections d’avril 2014.
Deux conseils communautaires se sont succédé dans l’agglomération annécienne au cours
de la période sous revue, le premier élu en 2008 et le second en 2014. Le régime
indemnitaire dont bénéficient les élus communautaires au cours de ces deux mandatures a
donc été soumis à deux régimes juridiques différents.
5.3.1-
Les indemnités du mandat 2008-2014
Le conseil communautaire a fixé les indemnités des élus pour le mandat 2008-2014 par
délibération du 17 avril 2008. Les taux votés pour le président et les vice-présidents sont
inférieurs au taux maximal autorisé par la loi.
Tableau 30 : Indemnités des élus mandat 2008-2014
Taux maximal
77
Taux C2A
Indemnité brute maximale
Indemnité brute C2A
Président
145 %
90 %
5512,13
€
3421,32
€
Vice-présidents
66 %
45 %
2508,07
€
1710,66
€
Conseillers
6 %
6 %
228,09
€
228,09
€
Source : délibération C2A ; calculs CRC
Le niveau des taux votés s’explique en partie par l’obligation de respecter le plafonnement
des indemnités totales perçues par les élus cumulant plusieurs mandats électoraux
78
, mais
surtout par une volonté du conseil communautaire de maîtriser le montant des indemnités
accordées aux élus.
Le président de l’agglomération, maire d’Annecy
et conseiller général, ainsi que certains
vice-présidents également maires ou adjoints dans leur commune et élus départementaux
ou régionaux étaient concernés. Le cumul de leurs différentes indemnités respectives reste
inférieur au plafond légal de 8 272,02
€
mensuels.
S’agissant du président, ce mon
tant est
majoré du fait du classement de la ville d’Annecy en zone touristique et en chef
-lieu de
département.
76
Article L. 5211-
12 du CGCT. Le calcul consiste à appliquer les taux retenus par l’assemblée délibérante dans la
limite de ceux mentionnés à l’article R. 5216
-
1 CGCT, à l’indice de rémunération 1015 de la fonction publique
territoriale.
77
La tranche de population de référence pour la C2A est 100 000 à 199 999 habitants
78
Ces dernières ne peuvent en effet excéder une fois et demie le montant de l’indemnité versée aux
parlementaires, telle que prévue à l’article 1
er
de l’ordonnance n° 28
-1210 du 13 décembre 1958, en application
du 6
ème
alinéa de l’article L. 5211
-12 du CGCT.
55/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
Tableau 31 : Indemnités du président de la C2A
Mandat
Indemnité brute
de maire
Indemnité brute de
président de la C2A
Indemnité brute d'élu auprès
d'une autre collectivité
(département/région)
Total des
indemnités
Indemnité maximale
autorisée incluant les
majorations
2008-2014
2757,01
€
3421,32
€
2508,96
8687,29
€
10 362,83
€
2014-2020
4583,42
€
4447,72
€
0
€
9031,14
€
Source : C2A ; calculs CRC
5.3.2-
Les indemnités du mandat 2014-2020
Le conseil communautaire a fixé les indemnités des élus pour le mandat 2014-2020 par
délibération du 17 avril 2014. Le taux appliqué au président a été augmenté de 27 points
mais demeure dans la fourchette réglementaire. Celui-ci a justifié cette augmentation par la
compensation de la perte de revenu d’environ 1
000
€
mensuels qu’il subira à la fin de
son
mandat de conseiller général en mars 2015.
Le taux pratiqué pour les vice-présidents est resté inchangé.
Tableau 32 : Indemnités des élus mandat 2014-2020
Taux maximal
Taux
C2A
Indemnités brutes
maximales
Indemnités
C2A
Président
145 %
117 %
5512,13
€
4447,72
€
Vice-présidents
66 %
45 %
2508,07
€
1710,66
€
Conseillers délégués
Dans la limite de l’enveloppe incluant
les présidents et les vice-présidents
31,5 %
1197,46
€
1197,46
€
Conseillers
6 %
6 %
228,09
€
228,09
€
Source : délibération C2A ; calculs CRC
Le nouvel article L. 5211-12 du CGCT issu de la loi du 17 mai 2013 a introduit une
disposition qui plafonne le montant total des indemnités versées qui
« ne doit pas excéder
celui de l'enveloppe indemnitaire globale, déterminée en additionnant l'indemnité maximale
pour l'exercice effectif des fonctions de président et les indemnités maximales pour l'exercice
effectif des fonctions de vice-président, correspondant
(…)
au nombre existant de vice-
présidences effectivement exercées »
. Le taux majoré dont bénéficient les conseillers
délégués respecte ce plafond.
La composition du conseil communautaire a fortement évolué d’un mandat à l’autre. Le
nombre de conseillers a été divisé par près de deux, celui des vice-présidents réduit de six et
sept conseillers se sont vus attribuer une délégation. Le montant total des indemnités
allouées au élus communautaires a ainsi été réduit de 11,3 k€ par mois soit 136 k€ par an
pour le mandat 2014-2020.
Tableau 33: Evolution du montant des indemnités des élus
en
€
Mandat 2008-2014
Mandat 2014-2020
Ecart mensuel
Effectif
Indemnités brutes
mensuelles
Effectif
Indemnités brutes
mensuelles
Président
1
3 421,32
1
4 447,70
1 026,38
Vice-présidents
19
32 502,54
13
22 238,58
- 10 263,96
Conseillers délégués
-
-
7
8 382,22
8 382,22
Conseillers
81
18 475,29
35
7 983,07
- 10 492,22
TOTAL
101
54 399,15
56
43 051,57
- 11 347,58
Source : C2A ; calculs CRC
56/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
Les indemnités accordées par la C2A aux élus communautaires sont conformes aux règles
applicables. Le conseil communautaire a même choisi de voter des taux inférieurs aux
plafonds légaux et a réduit le montant de l’enveloppe des indemnités pour le mandat
2014-2020.
5.4-
La rémunération des personnels
5.4.1-
Le régime indemnitaire des agents
Le régime indemnitaire des agents de la C2A, institué par une délibération du conseil de
district du 30 novembre 2000, a été récapitulé et précisé par une délibération du 6 février
2003
qui pose les modalités d’attribution par prime et par catégorie d’agent. La prime de
fonction et de résultat a par ailleurs été instituée au bénéfice des agents de catégorie A par
délibération du 31 octobre 2013
.
5.4.1.1-
Les agents titulaires
La délibération du 6 février 2003
expose par filière et par catégorie d’agents les primes
auxquelles les agents de la C2A peuvent prétendre. Ce régime indemnitaire apparaît
conforme à la législation en vigueur.
La liste des primes actuellement en vigueur respecte le principe de parité avec la fonction
publique d’Etat en ce qu’elle tient compte des équivalences entre les cadres d’emploi et les
corps des deux fonctions publiques
79
.
L’articulation des différentes primes attribuées n’appelle pas d’observations. Auc
un agent ne
cumule l’Indemnité d’Administration et de Technicité (IAT) avec l’Indemnité forfaitaire pour
travaux supplémentaires (IFTS) et le directeur général des services ne bénéficient pas de
cette dernière dès lors qu’un logement pour nécessité absolue
de service lui est attribué
80
.
L’indemnité pour les travaux effectués le dimanche et les jours fériés est en outre allouée
aux agents de la C2A concernés dans des proportions n’excédant pas celles appliquées aux
fonctionnaires d’Etat.
L’exercice
d'une res
ponsabilité ou la mise en œuvre d'une technicité particulière
a entrainé
pour 120 agents l’attribution de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) 2013 allant de 4 à 60
points. Les montants ainsi versés sont conformes au barème fixé par le décret n° 2006-779
du 3 juillet 2006.
5.4.1.2-
Le treizième mois
Tous les personnels de la C2A bénéficient d’une prime de fin d’année
accordée initialement
par la ville d’Annecy et d’autres communes membres, et
reprise par le district dans une
délibération du 30 novembre 2000
81
. Elle est calculée à partir de la moyenne des traitements
de base et des compléments de rémunération (supplément familial de traitement, NBI,…)
perçus par l’agent de janvier à novembre.
Cette prime a été attribuée en 2013 à tous les agents et représentait un montant total de
1,55 M€ soit 4,24
% de la masse salariale.
79
En application des dispositions de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 et du décret n° 91
-875 du
6 septembre 1991.
80
Conformément au décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002.
81
Tous les personnels excepté les agents de droit privé, les « emplois vacances » et les intervenants ponctuels.
57/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
L’article 64 de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement de la coopération
intercommunale prévoit que
« l'organe délibérant d'un établissement public de coopération
intercommunale peut décider du maintien, à titre individuel, des avantages acquis en
application du troisième alinéa de l'article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée
au profit des agents affectés dans cet établissement qui bénéficiaient desdits avantages au
titre de l'emploi qu'ils occupaient antérieurement dans une commune membre de
l'établissement public de coopération intercommunale »
. Les avantages acquis visés sont les
« compléments de rémunération que les collectivités locales et leurs établissements publics
ont mis en place avant l'entrée en vigueur » de la loi du 26 janvier 1984 »
.
La prime de fin d’année constitue un tel complément de rémunération que la C2A a pu à bon
droit continuer de verser aux agents transférés depuis les communes qui l’accor
daient à
leurs personnels. En revanche, les agents des autres communes et ceux recrutés
directement par l’agglomération
, qui constituent la majorité des effectifs, ne sauraient y
prétendre dans la mesure où le maintien des avantages acquis s’effectue à tit
re individuel,
en application des dispositions précitées
82
. La prime de fin d’année est donc indûment
octroyée à une partie du personnel.
La C2A a par ailleurs indiqué que l’association du personnel versait à certains agents, au
mois d’avril, une avance sur la prime de fin d’année afin de pallier des situations financières
personnelles difficiles. La chambre alerte la collectivité sur le risque de gestion de fait auquel
une telle pratique l’expose et lui rappelle que si le versement d’aides dans le cadre d’
un
régime d’action sociale peut se concevoir, il doit avoir été expressément autorisé par le
conseil communautaire.
La chambre demande à la C2A de mettre fin au versement du treizième mois aux agents
directement recrutés par l’agglomération ainsi qu’à
ceux transférés depuis des communes au
sein desquelles ils n’en bénéficiaient pas. L’ordonnateur a indiqué en réponse qu’il ne
procèderait pas à une telle régularisation pour des raisons d’équité de traitement entre les
agents.
5.4.2-
La prise en compte de la manière de servir des agents
La manière de servir des agents constitue l’un des facteurs de l’avancement des
fonctionnaires territoriaux. L’article 78 de la loi du 26 janvier 1984 dispose en effet que
«
l'avancement d'échelon à l'ancienneté maximale est accordée de plein droit. L'avancement
d'échelon à l'ancienneté minimale peut être accordé au fonctionnaire dont la valeur
professionnelle le justifie
».
Or, l’agglomération propose à la commission administrative paritaire la durée minimale pour
tous ses age
nts et, à défaut, la durée maximale en cas d’absences injustifiées ou du
caractère inadapté ou préjudiciable du comportement de l’agent. La manière de servir des
agents de la C2A n’est donc prise en compte que de manière subsidiaire dans leur
avancement.
La chambre rappelle que l’avancement à l’ancienneté maximale doit constituer la règle et
l’ancienneté minimale, l’exception dûment justifiée.
5.5-
Les avantages en nature
La C2A procure à certains de ses agents des avantages en nature à raison des contraintes
qui assortissent les fonctions qu’ils occupent.
82
CE, 7 novembre 2012,
Communauté d’agglomération du Calaisis
, n°359929 ; Réponse ministérielle n° 50002
du 22 juillet 2014.
58/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
5.5.1-
Les véhicules de fonction et de service
La C2A dispose d’un parc de
204 véhicules de service, utilisables sur autorisation par les
agents pour l’exercice exclusif de leur activité professionnelle, et de s
ix véhicules de fonction
attribués à titre permanent pour nécessité absolue de service, en raison des contraintes
inhérentes aux fonctions exercées par les agents bénéficiaires, et dont les frais sont pris en
charge par la collectivité.
L’attribution d’un
véhicule de fonction par une communauté d’agglomération est strictement
encadrée
par l’article 21 de la loi du 28 novembre 1990 qui dispose qu’un tel véhicule peut
être attribué pour nécessité absolue de service aux seuls agents occupant un poste
« de
directeur général d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre
de plus de 20 000 habitants, ainsi que de directeur général adjoint des services d'une
commune ou d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de
plus de 80 000 habitants »
.
Conformément à ces dispositions, seuls les membres de la direction générale de la C2A
–
un directeur général et cinq directeurs généraux adjoints
–
bénéficient d’un véhicule de
fonction. Le conseil communautaire les a attribués au directeur général et à trois directeurs
généraux adjoints par délibérations du 2 juillet 2010 et du 7 avril 2006. A la suite de
l’instruction, le bureau communautaire
a régularisé
cette situation lors de sa séance du 19
décembre 2014.
En app
lication de l’article 82 du code général des impôts (CGI), les véhicules de fonction
constituent des avantages en nature qui constituent une composante du revenu imposable
des intéressés et doivent donc être déclarés aux services fiscaux. En l’espèce, les
six
véhicules de fonction mis à disposition de sa direction par la C2A ont été régulièrement
déclarés selon les modalités
prévues à l’article L. 242
-1 du code de la sécurité sociale
(CSS).
Les véhicules de service doivent en principe être utilisés pour les besoins exclusifs du
service. Leur remisage au domicile de certains agents peut toutefois être exceptionnellement
autorisé pour faciliter l’exercice de certaines missions dont l’organisation le nécessite. De
telles dérogations doivent être individuellem
ent accordées par le chef de service et s’inscrire
dans un règlement d’utilisation des véhicules de service
83
.
32 agents
de la C2A bénéficient de la faculté de remisage à domicile d’un véhicule de
service sans qu’aucune décision nominative ne les y autorise. L’agglomération n’a par
ailleurs mis en place que récemment des carnets de bord au sein des véhicules, à la suite
d’un contrôle de l’URSSAF, afin d’assurer la traçabilité de leur utilisation.
Elle a indiqué en
réponse avoir élaboré depuis une
charte d’utilisation des véhicules et des autorisations
individuelles de remisage à domicile.
5.5.2-
L’attribution des logements de
fonction
La communauté d’agglomération peut accorder à certains de ses agents le bénéfice d’un
logement de fonction à raison des contraintes inhérentes à leurs fonctions. Selon la nature
de ces dernières, elle y procède soit par nécessité absolue soit pour utilité de service.
83
En l’absence de texte applicable à la fonction publique territoriale, il convient de se référer à la circulaire
n° 97-
4 du 5 mai 1997 relative aux conditions d’utilisation des véhicules de service des agents de l’Etat qui
prévoit que «
Dans le cadre de leurs missions, certains agents peuvent être exceptionnellement autorisés par
leur chef de service à remiser le véhicule à leur domicile. Cette autorisation, délivrée pour une durée d'un an et
renouvelable, doit faire l'objet d'un document écrit portant la signature du supérieur hiérarchique
».
59/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
5.5.2.1-
Les concessions de logement par nécessité absolue de service
Une concession de logement par nécessité absolue de service « peut être accordée lorsque
l'agent ne peut accomplir normalement son service, notamment pour des raisons de sûreté,
de sécurité ou de responsabilité, sans être logé sur son lieu de travail ou à proximité
immédiate »
84
. Le décret du 9 mai 2012 modifiant les dispositions relatives aux logements de
fonction a modifié ce régime en maintenant le principe de la gratuité du logement mais en
mettant à la charge de l’occupant les charges locatives (eau, électricité et gaz)
85
.
Six agents de la C2A bénéficient régulièrement d’un logement pour nécessité de service : le
directeur général des services, deux directeurs d’établis
sement pour personnes âgées et
trois agents assurant la surveillance et l’entretien des complexes sportifs.
Les concessions de logement actuellement accordées appellent deux remarques.
En premier lieu, une telle concession, réalisée à titre gratuit, constitue pour le bénéficiaire un
avantage en nature dont le montant doit être déclaré aux services fiscaux pour être inclus
dans son revenu imposable. La collectivité doit ainsi valoriser le montant du loyer mais aussi
les charges locatives dont elle s’acqu
itte
86
. Or, la C2A ne déclare pas ces frais accessoires
pour trois des six logements,
obligation que l’URSSAF lui
a pourtant rappelée à deux
reprises,
au motif de l’absence de compteurs individuels qui permettrait de quantifier ces
charges
87
. L’agglomération
a pris acte au cours de l’instruction de cette irrégularité et s’
est
engagée à installer «
sous réserve de vérifications techniques et du coût, des compteurs (…)
et permettront l’intégration de l’ensemble des charges au titre de l’année 2015
».
Elle a par
ailleurs indiqué avoir inclus celles de ces charges qui ont été comptabilisées, dans la
déclaration d’avantage en nature communiquée aux services fiscaux pour l’exercice 2014.
La chambre rappelle à la C2A la possibilité qui lui est ouverte d’opter pour
la déclaration au
forfait de ces logements selon les barèmes communiqués par les services de l’URSSAF qui
ont l’avantage d’intégrer les avantages accessoires.
En second lieu, la directrice d’un établissement d’hébergement pour personnes âgées
dépendantes (EHPAD) cumule indûment
depuis août 2013 le bénéfice d’un logement pour
nécessité absolue de service et d’une indemnité d’astreinte,
irrégularité admise par la C2A et
à laquelle elle indique avoir remédié au cours de l’instruction.
5.5.2.2-
Les concessions de logement pour utilité de service
Une concession de logement pour utilité de service peut être accordée « lorsqu'un agent est
tenu d'accomplir un service d'astreinte mais qu'il ne remplit pas les conditions ouvrant droit à
la concession d'un logement par nécessité absolue de service »
88
. A la différence du régime
de la nécessité absolue de service, régi par la gratuité en raison des contraintes qui justifient
l’attribution du logement, l’occupant pour utilité de service doit s’acquitter d’u
ne redevance
égale à 54 % de la valeur locative réelle des locaux occupés ainsi que de la totalité des
charges.
L’avantage en nature à déclarer aux ser
vices fiscaux représente donc la valeur
locative du bien déduite du montant de la redevance versée.
84
Article R. 2124-65 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P).
85
Article R. 2124-71 du CG3P.
86
Voir la note 5 F-1-04 n° 24 du 6 février 2004 de la direction générale des impôts qui précise que « pour leur
part, les avantages annexes consentis, le cas échéant, en plus de la fourniture du logement (eau, gaz,
électricité
,…
) sont retenus pour leur montant réel ».
87
Ces logements sont attenants au bâtiment affecté à l’usage du service.
88
Article R. 2124-68 du CG3P.
60/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
Les huit agents de la C2
A qui bénéficient d’un logement pour utilité de service se les sont
vus régulièrement attribués par arrêté nominatif, et l’avantage en nature qu’il représente
a
été déclaré
selon les modalités prévues par l’article R.
2124-66 du code général de la
propriété des personnes publiques.
La C2A a mis en œuvre au cours de l’instruction la
nouvelle procédure introduite
à l’article R. 2124
-68 du code général de la propriété des
personnes publiques par le décret du 9 mai 2012.
5.6-
Le temps de travail et l’absentéisme
5.6.1-
L’obligation annuelle de travail des agents
Le temps de travail légal des fonctionnaires territoriaux s’élève à 1607 heures par an
89
. Il
constitue à la fois un maximum et un minimum
90
. Le règlement du temps de travail en
vigueur à la C2A prescrit bien cette durée aux agents de l’agglomération.
L’article 7
-
1 du statut de la fonction publique territoriale, issu de la loi mettant en œuvre la
semaine de 35 heures dans la fonction publique territoriale
91
, prévoit qu’un régime du temps
de travail plus favorable aux agents peut cependant être maintenu
« par décision expresse
de l’organe délibérant de la collectivité
»
.
Les agents communautaires bénéficient de jours de congés supplémentaires à raison de leur
ancienneté, qui minorent mécaniquement leur temps de travail annuel. Leur est ainsi attribué
un jour supplémentaire pour chaque tranche de cinq années d’exercice au sein de la fonction
publique, jusqu’à cinq jours à partir de la vingt
-cinquième année. Le total des droits à congés
d’ancienneté ouverts en 2014 s’est élevé à 1983 jours soit l’équivalent de 9,3 postes à temps
plein.
Ce régime dérogatoire a été expressément reconduit par le conseil communautaire par
délibération du 20 décembre 2001 et reste donc légal.
L’organisation du temps de travail
respecte par conséquent la durée légale. La C2A s’est dotée d’un système de contrôle
automatisé du temps de travail (pointeuse) pour en assurer l’effectivité.
5.6.2-
L’absentéisme
L’absentéisme des agents de la C2A s’est réduit de 1
4 % entre 2009 et 2013 et a ainsi suivi
une tendance inverse de celle enregistrée au niveau national
92
. Cette maîtrise s’explique par
la conjonction de la stabilité des absences pour maladie ordinaire et accident du travail, et de
la forte diminution des absences pour longue maladie.
Si le taux d’absentéisme global est ainsi passé de 12,5
% en 2009 à 10,7 % en 2013, il
demeurait toutefois supérieur de près de deux points à la moyenne nationale
93
.
89
Décret du 25 août 2000 relatif à la réduction du temps de travail dans la fonction publique, actualisé.
90
CAA Versailles,
Commune d’Evry
, 23 juin 2005, n° 03VE01521.
91
Loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 modifiant la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.
92
+14 % sur 2007-2012 selon Sofaxis.
93
8,43 % en 2012 selon Sofaxis ; 9,1 % en 2012 pour les collectivités de 150 agents et plus selon Sofcap.
61/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
Tableau 34: Ev
olution de l’absentéisme
Motif de l’absence
2009
2011
2013
Evolution
Maladie ordinaire
12 074
13 179
12 433
3 %
Longue maladie, maladie longue durée, grave
maladie
8 205
4 173
3 065
-63 %
Accidents de travail, maladie professionnelle
6 741
8 492
7 010
4 %
Maternité, adoption
1 881
1 645
2 515
34 %
Autres raisons
310
0
379
22 %
Total des journées d’absence
29 211
27 489
25 404
-13 %
Taux d'absentéisme médical
4,05 %
4,68 %
3,81 %
6 %
Taux d'absentéisme non-médical
0,24 %
0,09 %
0,30 %
25 %
Taux
d’absentéisme total
12,5 %
11,9 %
10,7 %
-14 %
Source : bilans sociaux
La diminution accrue de l’absentéisme à compter de 2012 peut s’expliquer
par la politique de
prévention
mise en œuvre par
la C2A mais également par un facteur extérieur à la
collectivité
: l’effet dissuasif du jour de carence instauré dans la fonction publique territoriale
au 1
er
janvier 2012 et supprimé à compter du 1
er
janvier 2014. Ce dispositif législatif prévoyait
en effet que le premier jou
r de tout congé maladie n’était pas rémunéré.
La chambre encourage la C2A à poursuivre ses efforts de maîtrise de l’absentéisme de ses
agents afin que son niveau atteigne à tout le moins la moyenne nationale.
*
Le personnel de la C2A est essentiellement
employé à l’exercice des missions
intercommunales. L’agglomération ne porte presque aucune mutualisation de ser
vices avec
ses communes membres et pourra saisir l’opportunité du schéma de mutualisation qu’elle
doit adopter avant le 31 décembre 2015 pour
l’
accroître.
La maîtrise financière et juridique de la gestion des ressources humaines peut être
améliorée. Les charges de personnel de la C2A ont progressé de 3,7 % par an entre 2009 et
2013, sous l’effet combiné du glissement vieillesse
-
technicité, d’une
progression des effectifs
de 71 agents et de l’attribution en 2013 d’une prime exceptionnelle d’un montant de 220
€
à
l’ensemble des personnels.
L’agglomération s’est abstenue de transférer au centre intercommunal d’action sociale
(CIAS) qu’elle a créé en 2002 les personnels qui y sont affectés, alors qu’elle y était tenue
notamment afin d’assurer l’autonomie de gestion de l’établissement. Or, ces agents
représentent un tiers de la masse salariale totale de la collectivité. La dissolution du CIAS
permise
par l’article 79 de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République
régulariserait la situation.
La C2A a attribué à ses élus des indemnités inférieures aux plafonds légaux et a décidé de
réduire le montant de leur enveloppe globale d
e 136 k€ par an pour le mandat 2014
-2020.
Le régime indemnitaire des personnels est globalement conforme à la réglementation en
vigueur à l’exception de la prime de fin d’année dont le versement ne peut régulièrement être
étendu aux agents directement recr
utés par l’agglomération.
Si la C2A accorde à certains de ses personnels des avantages en nature
–
véhicules et
logements
–
dans des conditions globalement régulières, la chambre l’invite à renforcer la
traçabilité et le contrôle de l’utilisation des véhi
cules de service.
62/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
Les agents de la C2A respectent la durée légale du travail et leur absentéisme est en voie de
maîtrise, bien que supérieur à la moyenne nationale.
63/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
6-
ANNEXES
6.1-
L’impact de la suppression de la taxe professionnelle
Tableau 35 : Impact de la suppression de la taxe professionnelle
2009
2010
2011
2012
2013
Impôts dont le taux est déterminé par la collectivité
Taxe professionnelle (TP)
59 747 000
0
0
0
0
Cotisation foncière des entreprises (CFE)
0
0
16 695 000
17 139 000
17 943 000
Taxe d'habitation (TH)
0
0
13 888 000
14 481 000
15 160 000
Taxe sur le foncier non bâti (TFNB)
0
0
96 000
134 000
117 000
Total
59 747 000
-
30 679 000
31 754 000
33 220 000
Impôts dont le taux est déterminé par l'Etat
Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises
(CVAE)
0
0
13 148 000
13 972 000
14 395 004
Taxe sur les surfaces commerciales
(TASCOM)
0
0
2 275 000
2 486 000
2 687 969
Imposition forfaitaire sur les réseaux (IFER)
0
0
742 000
758 000
781 250
Total
-
-
16 165 000
17 216 000
17 864 223
Dotations de compensation
Dotation de compensation des groupements
de communes
22 662 326
22 526 663
26 341 000
25 960 000
25 484 099
Compensation relais
0
62 680 000
0
0
0
Fonds national de garantie individuelle des
ressources (FNGIR)
0
0
10 688 000
10 900 000
11 059 777
Dotation de compensation de la réforme de la
taxe professionnelle (DCRTP)
0
0
6 159 000
6 003 000
5 815 323
Autres dotations compensatrices
1 472 240
1 153 175
755 334
630 424
488 012
Total
24 134 566
86 359 838
43 943 334
43 493 424
42 847 211
Dispositifs de péréquation
Fonds départemental de péréquation de la taxe
professionnelle (FDPTP)
0
0
-24 837
0
0
Fonds de péréquation des ressources
intercommunales et communales (FPIC)
0
0
0
-175 000
-646 688
Total
0
0
-24 837
-175 000
-646 688
Source : comptes de gestion
64/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
6.2-
Ressources d’exploitation
Tableau 36 : d
étails des ressources d’exploitation
en
€
2009
2010
2011
2012
2013
TCAM
Ventes de marchandises et de produits finis
autres que les terrains aménagés
0
0
0
0
0
N.C.
+ Domaine et récoltes
1 945
16 784
7 531
6 326
3 605
16,7 %
+ Travaux, études et prestations de services
3 289 474
3 349 190
3 232 639
3 246 987
3 273 552
-0,1 %
+ Mise à disposition de personnel facturée
13 293 830
12 860 760
13 678 564
13 957 643
14 694 758
2,5 %
+ Remboursement de frais
16 366
12 935
15 081
14 802
15 070
-2,0 %
= Ventes diverses, produits des services et
du domaine et remboursements de frais (a)
16 601 615
16 239 669
16 933 816
17 225 758
17 986 986
2,0 %
+ Revenus locatifs et redevances (hors
délégation de service public)
359 236
362 330
346 422
334 669
339 479
-1,4 %
+ Solde des flux avec les budgets annexes à
caractère administratif
0
0
0
0
0
N.C.
+ Excédents et redevances sur services
publics industriels et commerciaux (SPIC)
20 900
19 300
23 200
42 196
42 096
19,1 %
= Autres produits de gestion courante (b)
380 136
381 630
369 622
376 865
381 575
0,1 %
Production stockée hors terrains
aménagés (c)
0
0
0
0
0
N.C.
= Ressources d'exploitation (a+b+c)
16 981 751
16 621 299
17 303 438
17 602 624
18 368 561
2,0 %
6.3-
Les ressources institutionnelles
Tableau 37: détail des ressources institutionnelles
en
€
2009
2010
2011
2012
2013
TCAM
Dotation Globale de Fonctionnement
27 926 577
27 820 106
31 500 575
30 641 143
30 276 783
2,0 %
Dont dotation forfaitaire
0
0
0
0
0
N.C.
Dont dotation d'aménagement
27 926 577
27 820 106
31 500 575
30 636 924
30 276 783
2,0 %
Autres dotations
0
0
0
65 020
0
N.C.
Dont dotation générale de décentralisation
0
0
0
65 020
0
N.C.
Participations
4 527 620
4 411 072
4 754 905
4 210 202
4 465 768
-0,3 %
Dont Etat
622 926
986 273
584 487
318 044
385 247
-11,3 %
Dont régions
965 233
545 363
533 738
161 962
474 440
-16,3 %
Dont départements
736 604
534 946
498 801
366 277
415 347
-13,3 %
Dont communes
734 733
731 551
731 861
807 464
831 792
3,2 %
Dont groupements
54 534
38 158
43 184
27 376
28 631
-14,9 %
Dont fonds européens
0
0
0
0
0
N.C.
Dont autres
1 413 589
1 574 780
2 362 834
2 529 080
2 330 311
13,3 %
Autres attributions et participations
1 472 240
1 153 175
7 405 778
7 241 520
7 270 291
49,1 %
Dont péréquation
1 472 240
1 153 175
7 405 778
7 241 520
7 270 291
49,1 %
= Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
33 926 437
33 384 353
43 661 258
42 157 885
42 012 842
5,5 %
65/65
Rapport d’observations définitives
–
Communauté
d’agglomération d’Annecy
6.4-
Le financement des investissements
Tableau 38
: le financement de l’investissement
Source : comptes de gestion, calcul CRC.
en €
2009
2010
2011
2012
2013
Cumul sur les
années
CAF brute
6 754 914
8 632 368
12 604 618
13 393 797
12 745 769
54 131 466
- Annuité en capital de la dette
5 649 853
13 968 967
8 740 496
8 619 694
8 224 316
45 203 327
= CAF nette ou disponible (C)
1 105 061
-5 336 599
3 864 121
4 774 103
4 521 452
8 928 139
Taxes locales d'équipement et d'urbanisme
0
0
0
0
0
0
+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA)
1 770 038
1 086 323
968 711
1 171 605
1 296 166
6 292 843
+ Subventions d'investissement reçues
2 258 080
4 060 946
4 413 566
4 766 295
2 513 028
18 011 915
+ Produits de cession
86 809
3 930
18 687
1 632 621
62 049
1 804 096
+ Autres recettes
0
0
0
0
0
0
= Recettes d'inv. hors emprunt (D)
4 114 927
5 151 199
5 400 964
7 570 522
3 871 243
26 108 854
= Financement propre disponible (C+D)
5 219 988
-185 400
9 265 085
12 344 625
8 392 695
35 036 993
Financement propre dispo / Dépenses
d'équipement (y c. tvx en régie)
28,3%
-1,2%
93,6%
79,1%
44,7%
- Dépenses d'équipement (y compris travaux en régie
)
18 446 190
16 096 145
9 902 161
15 613 770
18 769 476
78 827 743
- Subventions d'équipement (y compris subventions
en nature)
2 672 863
4 469 496
7 826 464
2 157 517
3 082 535
20 208 874
+/- Dons, subventions et prises de participation en
nature, reçus ou donnés
0
0
0
0
0
0
- Participations et inv. financiers nets
-714 367
-189 266
-208 609
-202 717
217 204
-1 097 755
+/- Variation de stocks de terrains, biens et produits
0
0
0
0
0
0
- Charges à répartir
0
822 556
0
0
0
822 556
+/- Variation autres dettes et cautionnements
1 200
-600
600
1 290
0
2 490
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
propre
-15 185 898
-21 383 732
-8 255 531
-5 225 235
-13 676 520
-63 726 916
+/- Solde des affectations d'immobilisations
0
0
0
0
0
0
+/- Solde des opérations pour compte de tiers
0
0
0
0
0
0
- Reprise sur excédents capitalisés
0
0
0
0
0
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
-15 185 898
-21 383 732
-8 255 531
-5 225 235
-13 676 520
-63 726 916
Nouveaux emprunts de l'année (y compris pénalités
de réaménagement)
17 518 670
23 651 708
8 164 123
9 080 280
9 450 000
67 864 781
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de
roulement net global
2 332 772
2 267 976
-91 408
3 855 045
-4 226 520
4 137 866