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Allocution de Didier Migaud,
Premier président de la Cour des comptes
Audition par le CEC de l’Assemblée nationale
Relations aux usagers et modernisation de l’État :
vers une généralisation des services publics numériques
Jeudi 4 février 2016 - 11h
Monsieur le Président,
Mesdames, messieurs les députés,
Deux semaines à peine après la présentation du rapport de la Cour sur la lutte contre la
pollution de l’air, je suis heureux de retrouver votre comité pour vous présenter les résultats
d’un nouveau travail réalisé à votre demande.
Votre comité a souhaité que la Cour lui remette un rapport sur l’impact des télé-procédures
sur la modernisation de l’État. Je tiens à saluer Madame et Monsieur les députés Erhel et
Piron, rapporteurs que vous avez désignés. Leur implication a permis aux rapporteurs de la
Cour d’identifier d’emblée les priorités à cibler. C’est notamment ce qui nous a amenés à
proposer l’intitulé suivant pour le rapport : «
Relations aux usagers et modernisation de
l’État : vers une généralisation des services publics numériques
».
En accord avec vos rapporteurs, avec lesquels plusieurs réunions ont utilement été
organisées, l’équipe de la Cour a été amenée à préciser le périmètre de son travail à trois
égards. D’une part, s’agissant des départements ministériels concernés, elle s’est intéressée
au pilotage interministériel, par les services du Premier ministre, notamment le secrétariat
général pour la modernisation de l’action publique. Celui-ci joue en effet un rôle moteur dans
la démarche de transformation numérique de l’État. Au niveau ministériel, la Cour a étudié
plus en détail des actions conduites par les ministères financiers (télé-déclaration et télé-
paiement d’impôts, notamment) et par le ministère de l’intérieur (délivrance de titres,
procédures d’immatriculation, gestion des amendes). D’autre part, elle a fait porter son
analyse sur les applications de services, à l’exclusion des applications de gestion internes à
l’administration. Enfin, au sens du rapport, la Cour a retenu, pour la notion d’usagers, les
particuliers
et
les
entreprises,
hors
collectivités
territoriales
et
fournisseurs
de
l’administration.
Ces choix ont permis de porter un regard sur une catégorie relativement homogène de sujets
d’études, tout en se penchant sur
trois volets
: la gouvernance des services publics
numériques ; leur effet sur le fonctionnement des services administratifs concernés ; et les
résultats obtenus par les usagers auxquels ils s’adressent. Cette grille a été appliquée, de
manière systématique, à tous les niveaux d’analyse : l’État dans son ensemble, chaque
ministère, chaque direction sollicitée, puis chaque application. Au total, une dizaine de
services numériques a été étudiée. Le développement des services publics numériques a
été observé selon la même grille de lecture dans cinq pays.
Seul le prononcé fait foi
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Pour vous présenter ce travail, je suis entouré de Jean-Philippe Vachia, président de la
quatrième chambre de la Cour, qui a présidé la formation
inter
chambre chargée d’examiner
le rapport ; d’Henri Paul, président de chambre et rapporteur général du comité du rapport
public et des programmes ; de Laurence Engel, conseillère maître, rapporteure générale ; et
de Daniel Jouanneau, conseiller maître en service extraordinaire, Hervé Boullanger, Thibault
Deloye, conseillers référendaires, Yolaine Cellier et Tangi Le Roux, rapporteurs, qui ont
travaillé sur cette enquête. Jean-Christophe Chouvet, conseiller maître, en était le contre-
rapporteur.
Dans son rapport, la Cour met en avant trois messages principaux :
Premièrement, malgré une
position honorable
dans les classements
internationaux, le
recours
aux services publics numériques est encore
insuffisant
.
Deuxièmement,
les
conditions
semblent
désormais
réunies
pour
progressivement généraliser
le recours aux services publics numériques.
Troisièmement et enfin, le processus de généralisation du recours aux
services publics numériques doit obéir à une
approche pragmatique,
cohérente et prenant en considération les situations, les besoins et bien
sûr l’accompagnement des usagers
.
*
J’en viens au premier message de la Cour :
malgré une position honorable dans les
classements internationaux, le recours aux services publics numériques est encore
insuffisant
. En effet, si l’offre de services est conséquente, elle ne produit pas tous les effets
escomptés, ni sur l’administration, ni sur la relation que cette dernière établit avec ses
usagers.
Seul le prononcé fait foi
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Tout d’abord, la France se situe à un niveau honorable dans les classements
internationaux
. L’ONU l’a placée en tête du classement de ses membres, dans son «
e-
government development index
» en 2014. En fait, au sein de l’Union européenne, et selon
des critères plus nombreux que ceux de l’ONU et correspondant davantage à la grille
d’analyse retenue avec vos rapporteurs, la France se situe à un niveau proche de la
moyenne, en 13
e
position en 2015. Elle a ainsi progressé de quatre rangs par rapport à
2014. Cette performance est cohérente avec son classement économique (13
e
rang pour le
PIB/habitant). Ce classement est meilleur que celui de pays de taille comparable, tels que
l’Allemagne ou la Grande-Bretagne.
Seul le prononcé fait foi
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Mais les résultats obtenus par la France se placent en deçà de ceux obtenus par
certains pays particulièrement dynamiques et innovants
en termes d’offre de services
numériques, comme les Pays-Bas, le Danemark ou l’Espagne. En fait, cette position
moyenne ne provient pas tant d’un déficit d’offre de services que de la
faiblesse du taux de
recours à ces services, au premier chef par les particuliers
. Alors que la France
comptait, en 2014, 82 % d’internautes, seuls 44 % des particuliers utilisent les services
publics numériques.
Ces résultats insuffisants s’accompagnent et expliquent largement la
contre-performance
en termes d’impact
sur l’administration et sur la rénovation de sa relation avec les usagers.
Du point de vue des usagers,
les gains tirés du recours à ces services ne font pas
l’objet d’un suivi régulier
. Cela limite l’effet d’une démarche raisonnée d’adaptation aux
attentes du public.
La dématérialisation des procédures
n’entraîne pas systématiquement
leur simplification. Elle
n’inclut pas toujours des mesures facilitant l’accès au service
,
comme la possibilité de prise de rendez-vous en ligne pour éviter les files d’attente. Aussi,
les usagers n’en retirent pas tout le bénéfice attendu. Finalement, de nombreux Français
considèrent encore les démarches administratives comme «
un parcours du combattant
».
Du point de vue des administrations, de manière regrettable et assez surprenante,
la mise
en place de l’offre de services publics numériques n’est pas suffisamment mesurée
dans son impact en termes de gestion publique.
Seul le prononcé fait foi
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À la différence des lourds investissements requis pour les grandes applications de gestion,
les dépenses
associées aux services publics numériques
sont peu suivies
. De même,
les
gains attendus et réalisés
grâce à leur déploiement
ne font pas
aujourd’hui
l’objet d’une
estimation
spécifique. C’est seulement depuis l’an dernier, en application d’une circulaire du
Premier ministre de janvier 2015, qu’un suivi budgétaire est prévu à l’échelle de l’État à partir
de 2016.
Sur le fondement des données partielles disponibles et de l’enquête réalisée par la Cour, la
dépense informatique globale annuelle de l’État peut être estimée à 3,2 Md€ pour 2014, soit
1 % du budget de l’État. La part consacrée aux services publics numériques ne
représenterait pas plus de 300 M€.
La Cour tire également des conclusions qualitatives qui révèlent des
marges de progrès
importantes
. J’en relèverai notamment trois.
Seul le prononcé fait foi
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En premier lieu, dès lors que les
modes d’accès
classiques coexistent avec les services
numériques, les services publics ne peuvent pas tirer tout le profit, sur le plan de la dépense
publique, des investissements engagés dans la dématérialisation. L’administration est dans
ce cas tenue d’assurer la gestion et la maintenance de deux canaux d’accès alternatifs. Le
lien entre économies budgétaires et modernisation numérique n’est d’ailleurs pas clairement
documenté.
En deuxième lieu,
en termes d’organisation
, l’État n’a pas tiré toutes les conséquences du
développement d’une offre de services dématérialisés. L’organisation des services,
notamment les réseaux de services de guichet, est restée inchangée.
Enfin, en troisième lieu, en termes de
gestion des ressources humaines
, ni les prévisions
d’effectifs et d’affectation, ni les politiques de recrutement, ni l’organisation de la formation
n’ont intégré l’impact du développement des services numériques.
*
Au total, alors même que l’État a développé une offre de services numériques aux usagers,
les conséquences – et les bénéfices – n’en ont pas été pleinement tirés. La question
aujourd’hui n’est plus seulement d’être en mesure de déployer une offre nouvelle, mais de
savoir en tirer tout le parti. Les gestionnaires publics ne doivent pas perdre de vue l’objectif
de la mise en oeuvre de ces services : satisfaire les attentes des usagers, offrir un service de
qualité, et améliorer la gestion publique.
Seul le prononcé fait foi
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*
Or le travail de la Cour montre que
les conditions semblent désormais réunies pour
progressivement généraliser le recours aux services publics numériques.
C’est mon
deuxième message.
L’équipement et les pratiques des usagers ont fortement évolué ces dernières années
.
Les inégalités d’accès à internet se sont réduites. Près de 60 % des Français procèdent
régulièrement à des achats sur internet. Le taux de couverture du territoire pour l’accès à
internet atteint 82 %.
Seul le prononcé fait foi
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Il ne s’agit pas de nier l’existence d’inégalités, mais de changer de logique :
la fracture
numérique ne doit plus être appréhendée comme un frein à la modernisation
numérique mais comme une donnée qu’il faut prendre en considération et corriger.
Par ailleurs, l’État s’est engagé récemment dans des projets structurants majeurs qui, s’ils
sont menés à leur terme, pourraient ouvrir
des perspectives prometteuses
. En termes de
gouvernance, les instances et les outils permettant d’assurer la cohérence des actions
menées ont été renforcés. Un cadre stratégique commun a été établi. Un conseil des
systèmes d’information et de communication a été installé. Les services du Premier ministre
disposent enfin d’un pouvoir d’audit et de recommandation établi.
En termes d’organisation des systèmes d’information de l’État,
les pouvoirs publics ont
procédé à des choix décisifs pour imposer l’interopérabilité et l’interconnexion des
différents services
. En témoignent notamment la référence désormais explicite à la notion
d’«
État-plateforme
», la mise en oeuvre progressive du principe «
dites-le-nous une fois
»,
ou encore le déploiement de
France-Connect
, un outil unifié d’identification et
d’authentification des usagers.
Ces
évolutions
restent à confirmer. Elles sont, en tout état de cause,
cohérentes avec les
principes retenus au niveau européen
, à la conception desquels le gouvernement français
a beaucoup contribué : l’interopérabilité des télé-procédures nationales utiles à la libre
concurrence et à la libre circulation est une orientation communautaire.
Seul le prononcé fait foi
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Ainsi,
le choix de la généralisation
du recours aux services publics numériques
est
réaliste
.
Il est aussi raisonnable
, dès lors qu’il s’appuie sur une
mise en oeuvre
volontariste et progressive
.
Si le principe de la généralisation doit être fermement affirmé, le basculement ne peut être
immédiat, complet et général.
Pour être efficace, la démarche devrait être volontariste
: précise dans son contenu (en
énumérant les procédures concernées), inscrite dans un calendrier relativement bref (pour
éviter toute tentation de dilution), accompagnée d’une communication soutenue et incitative.
Cette démarche devrait être progressive.
Elle devrait être
adaptée à la variété des publics
, en fonction de la couverture du territoire
pour l’accès à internet ou encore des habitudes des usagers. L’idée que l’on pourrait
n’imposer dans un premier temps le recours au service numérique que pour les nouveaux
usagers ou pour les usagers les moins âgés pourrait ainsi être explorée. Des
exemptions
au recours au service public numérique pourraient également être prévues. Il reviendrait aux
usagers de les justifier, selon des règles strictement définies.
La démarche pourrait être
différenciée selon les procédures
. Le recours obligatoire aux
services publics numériques devrait être réservé aux procédures dont la version numérique
est déjà ancienne – donc largement testée – ou aux procédures simples, d’échange
d’informations ou de déclaration. Le rapport évoque la propagande électorale, les
changements de coordonnées, la consultation du solde des points du permis de conduire, ou
encore les demandes de certificats de non-gage ou d’immatriculation.
*
J’en viens au troisième et dernier message de la Cour. Le processus de généralisation du
recours aux services publics numériques doit obéir à une
approche pragmatique –
certains diraient «
agile
» –, cohérente et focalisée sur les besoins des usagers
.
J’évoque l’expression «
agile
», dont les spécialistes du numérique sont désormais familiers.
Elle qualifie les méthodes de mise en place des outils numériques selon la méthode des
itérations, par la livraison de «
briques
» logicielles successives, et non par grandes bascules
périlleuses au terme d’années de développement informatique. Fondée sur des
échanges
très fréquents
entre les administrations et les usagers, elle valorise l’
attention portée au
point de vue des utilisateurs
. Appliquée à la gouvernance de la modernisation numérique,
cette option devrait inciter l’État à se concentrer sur le déploiement d’outils visant à la
fédération et à l’harmonisation des systèmes d’information de l’État, plutôt de dépenser toute
son énergie à la refonte, fréquente et accélérée depuis 15 ans, du portage institutionnel de
sa réforme.
Trop souvent,
le déploiement de services numériques a été négligé parce que la
procédure concernée ne pouvait être entièrement dématérialisée
. C’est notamment le
cas de la production des titres d’identité, qui suppose toujours un contact physique avec
l’usager.
Or
cette
réalité
n’empêche
pas
le
développement
de
services
d’accompagnement des procédures
, tels que la prise de rendez-vous en ligne, la
délivrance d’informations, la préparation et le suivi du dossier ou encore le télépaiement. La
Seul le prononcé fait foi
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Cour recommande qu’un «
socle commun de services numériques
» soit développé sur la
base d’outils mutualisés entre les différents départements ministériels.
La prise en considération de l’usager a été réellement confortée depuis le début des
années 2000
. Cette logique peut encore être accentuée, par exemple en prenant appui sur
«
service-public.fr
», portail qui pourrait devenir le mode d’accès unique à toutes les
démarches administratives. Les usagers doivent également pouvoir s’identifier simplement
pour accéder à un compte administratif unique et sécurisé. L’outil
France-Connect
le permet.
Il pourrait être opportun d’envisager la reprise du
projet de carte d’identité électronique
,
qui amplifierait l’effet de ces réformes.
Une attention particulière doit être portée sur la
protection des données personnelles des
usagers
et la pédagogie autour de cette protection. Le rapport évoque notamment les
problématiques associées à la conception des nouveaux outils : la dimension sécurité de
ceux-ci, par exemple tout ce qui a trait à l’identification, est essentielle pour éviter les usages
dévoyés. La CNIL doit, en tout état de cause, être associée, dès le démarrage, à la
conception des services publics numériques.
Les conditions du stockage des données personnelles tant des usagers que des entreprises,
doivent faire l’objet de décisions claires, propres à garantir la confiance des usagers. À cet
égard on ne saurait trop insister sur l’enjeu du stockage des données sur le territoire
national.
L’accompagnement des usagers doit se faire selon une logique de service
. Tous les
usagers doivent être en mesure d’effectuer leurs démarches près de chez eux s’ils ne
disposent pas de l’équipement adéquat. Rendre le recours au service public numérique
obligatoire ne signifie pas que chaque usager devrait acquérir le matériel nécessaire et se
former à sa manipulation. Cela signifie simplement que chaque usager, s’il est équipé, doit
pouvoir y recourir de façon simple. Cela signifie que les usagers qui ne sont pas équipés
doivent pouvoir accéder facilement au matériel requis, et que les usagers qui rencontrent
des difficultés à manier ces outils doivent pouvoir bénéficier d’un appui.
C’est cette logique qui a prévalu lorsque les cabines téléphoniques ont été installées sur tout
le territoire. Il semble ainsi raisonnable d’
équiper de points d’accès aux services publics
numériques les réseaux existants
: mairies, préfectures, bureaux de poste, gares,
bibliothèques, caisses d’allocation familiales, mais aussi maisons de services au public en
milieu rural ou espaces publics numériques en milieu urbains.
Un programme d’accompagnement individualisé pourrait aussi être prévu
. Une
assistance téléphonique pourrait être maintenue, un accompagnement humain garanti dans
les points d’accès aux services publics numériques. Les volontaires du service civique
pourraient apporter leur concours. Le recours à des tiers de confiance pourrait être facilité
pour les personnes fragiles, dépendantes, âgées ou handicapées.
*
En conclusion, le travail conduit par la Cour se concentre sur les
leviers qui peuvent être
mobilisés pour accélérer la réforme de l’État et simplifier les relations avec les
usagers
, tout en maîtrisant les moyens dont les pouvoirs publics disposent. Le rapport met
en avant plusieurs initiatives récentes et importantes, qui témoignent de la crédibilité d’une
telle démarche de généralisation des services numériques. Je pense à l’annonce du projet
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«
préfectures nouvelle génération
», ou encore à la décision prise pour l’exercice 2016 de
rendre obligatoire le recours à la télé-déclaration pour l’impôt sur le revenu – 13 ans après le
déploiement de cette télé-procédure !
La Cour a pourtant relevé au sein de l’administration des
réticences, qui ne paraissent pas
justifiées
. Elles privent les usagers de progrès possibles. Elles rendent l’exercice de
modernisation finalement plus difficile pour des agents de l’État eux-mêmes parce qu’elles
ne permettent pas de rendre cohérentes les différentes évolutions en cours dans la sphère
publique.
C’est contre les lenteurs constatées et l’insuffisance de cohérence et de détermination
dans la démarche que ce rapport propose de réagir
. C’est maintenant aux représentants
du suffrage universel de s’en saisir pour en tirer les décisions et les actions qui leur
paraissent justifiées. Je vous remercie de votre attention. Nous nous tenons à votre
disposition, avec les magistrats qui m’entourent, pour répondre à vos questions.