RELATIONS AUX USAGERS
ET MODERNISATION DE
L’ÉTAT
Vers une généralisation des
services publics numériques
Enquête demandée par le Comité d’évaluation et de contrôle des
politiques publiques de l’Assemblée nationale
Janvier 2016
•
Relations aux usagers et modernisation de l’État – Janvier 2015
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Sommaire
AVERTISSEMENT
...............................................................................................................................................
5
SYNTHÈSE
............................................................................................................................................................
7
ORIENTATION ET RECOMMANDATIONS
.................................................................................................
13
INTRODUCTION
................................................................................................................................................
15
CHAPITRE I
PROGRÈS ET LIMITES DE LA MODERNISATION NUMÉRIQUE DE
L’ÉTAT EN FRANCE
.........................................................................................................................
19
I - DES RÉSULTATS DANS LA MOYENNE EUROPÉENNE
......................................................................
19
A - Les éléments de comparaison internationale
....................................................................................................
19
B - Une performance proche de la moyenne européenne, en-deçà des ambitions affichées
..................................
21
II - UNE PROPENSION ENCORE LIMITÉE DES USAGERS À RECOURIR AUX SERVICES
NUMÉRIQUES
....................................................................................................................................................
25
A - Des obstacles en voie d’être levés
....................................................................................................................
25
B - Des bénéfices pour l’usager peu évalués et peu exploités
................................................................................
31
III - UNE CONTRIBUTION TROP FAIBLE DES SERVICES NUMÉRIQUES À LA
MODERNISATION DE L’ADMINISTRATION
.............................................................................................
34
A - Un impact relatif en termes d’économies budgétaires
.....................................................................................
34
B - Un faible apport des services numériques à la modernisation
de l’administration
.........................................
37
C - Une optimisation encore limitée du potentiel offert par les données
...............................................................
42
CHAPITRE II
UNE GESTION PUBLIQUE EN DÉCALAGE PAR RAPPORT À LA
VOLONTÉ POLITIQUE
....................................................................................................................
47
I - UN MANQUE DE STABILITÉ ET DE COHÉRENCE DANS LES STRUCTURES
ADMINISTRATIVES
.........................................................................................................................................
47
A - Un cadre institutionnel à stabiliser
...................................................................................................................
47
B - Des instances et des outils de conduite des projets progressivement consolidés mais au déploiement
encore inabouti
.......................................................................................................................................................
51
C - Une prééminence des grandes directions sur les secrétariats généraux qui ne facilite pas la mise en
oeuvre de la modernisation numérique
...................................................................................................................
53
II - DES CHOIX BUDGÉTAIRES DE COURT TERME
................................................................................
57
A - Un développement insuffisant des outils de suivi
............................................................................................
57
B - Une dépense informatique qui ne favorise pas les services publics numériques
..............................................
60
III - UNE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES INSUFFISAMMENT ADAPTÉE AU
DÉVELOPPEMENT DES SERVICES PUBLICS NUMÉRIQUES
...............................................................
66
A - Une mutation en profondeur de l’organisation du travail administratif
...........................................................
66
B - Une gestion des compétences en informatique trop déconnectée des enjeux du numérique
............................
67
C - Un équilibre entre compétences internes et externes trop hétérogène selon les ministères
..............................
71
CHAPITRE III
FAIRE DE LA DÉMATÉRIALISATION DES PROCÉDURES UN
LEVIER DE LA MODERNISATION DE L'ÉTAT
.........................................................................
77
I - FAIRE PROGRESSIVEMENT DU NUMÉRIQUE LE MODE D’ACCÈS DE DROIT
COMMUN AUX DÉMARCHES ADMINISTRATIVES
.................................................................................
78
A - Une impulsion européenne renforcée, cohérente avec le projet de modernisation numérique de l’État
..........
80
B - Une obligation raisonnée, progressive et accompagnée
...................................................................................
81
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COUR DES COMPTES
4
II - LES OBSTACLES À LEVER POUR FAVORISER L’UTILISATION OPTIMALE DU
NUMÉRIQUE
......................................................................................................................................................
84
A - Prendre en compte l’objectif de dématérialisation dans les textes juridiques
..................................................
84
B - Proposer une solution simple et sécurisée pour accéder aux services publics numériques
..............................
85
C - Remédier au cloisonnement des services publics numériques
.........................................................................
90
III - LES AMÉLIORATIONS À APPORTER À L’OFFRE DE SERVICES
................................................
96
A - Prendre en compte « l’expérience utilisateur » dans l’ergonomie des services numériques et dans leur
amélioration
...........................................................................................................................................................
97
B - Développer des outils et services « complémentaires »assurant la cohérence globale de la démarche de
l’usager
...................................................................................................................................................................
97
C - Étendre progressivement l’offre de services publics numériques
..................................................................
105
IV - LA PRISE EN COMPTE DES BESOINS ET DES PRÉOCCUPATIONS DES USAGERS
..............
107
A - Accompagner les usagers
...............................................................................................................................
107
B - Répondre à la demande croissante des usagers en matière de sécurité et de respect des libertés
publiques
..............................................................................................................................................................
116
CONCLUSION GÉNÉRALE
...........................................................................................................................
127
•
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Avertissement
Par
courrier
du
7
octobre
2014,
sur
le
fondement
de
l'article
L. 132-5 du code des juridictions financières, le président de l’Assemblée nationale a saisi le
Premier président d’une demande d’assistance afin de réaliser, dans le cadre des travaux du
Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC), une enquête évaluative sur
« l’impact des téléprocédures sur la modernisation de l’État ». Le Premier président y a
répondu favorablement par lettre du 23 octobre 2014.
L'arrêté du 8 décembre 2014 portant création d'une formation interchambres de la Cour
relative à cette enquête en a fixé la composition (première et quatrième chambres).
À l’issue de divers travaux préparatoires comprenant des échanges avec le CEC, le
Premier président, par lettre du 23 avril 2015 au président de l’Assemblée nationale, a indiqué
que cette enquête serait à caractère évaluatif mais ne constituerait pas une évaluation de
politique publique au sens strict. L’enquête a donc été conduite sur le fondement de l’article
L. 111-3 du code des juridictions financières et selon les dispositions propres au contrôle de la
performance d’une activité au sens du paragraphe I.4. des normes professionnelles de la Cour
des comptes. Le champ de l’enquête comprend les services du Premier ministre, ceux du
ministère de l’économie et des finances et ceux du ministère de l’intérieur.
L’enquête a été menée sur pièces et sur place. Plusieurs déplacements ont été organisés
en France par les rapporteurs (Cher, Loire-Atlantique, Loiret et Moselle) ainsi que des
échanges avec des services d’autres pays (Allemagne, Danemark, Espagne, Pays-Bas,
Royaume-Uni,
Estonie,
Belgique,
Autriche,
Luxembourg)
ou
des
organisations
internationales (Commission européenne, Organisation de coopération et de développement
économiques), dans certains cas accompagnés de déplacements (notamment à Bruxelles)
1
. Par
ailleurs, des réunions ont eu lieu avec les services de la préfecture de police de Paris et vingt-
trois préfectures ont été interrogées au moyen d’un questionnaire écrit.
Des entretiens ont également été menés avec les services des ministères économiques et
financiers et de l’intérieur ainsi qu’avec les services du Premier ministre, des opérateurs
(Agence nationale des titres sécurisés, Agence nationale de la sécurité des systèmes
d’information, Agence nationale de traitement automatisé des infractions, etc.) et des autorités
administratives indépendantes (Commission nationale de l’informatique et des libertés,
Défenseur des Droits).
Enfin, les rapporteurs ont saisi le Conseil de la consommation afin de recueillir les avis
des organisations représentatives des consommateurs et entreprises de France y siégeant.
Trois d’entre elles ont répondu.
1
Les annexes 2 à 6 ont été rédigées sur la base de ces échanges et des documents produits par ces
administrations.
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6
Le relevé d’observations provisoires a été transmis le 23 octobre 2015, dans son
intégralité, au secrétaire général du Gouvernement, à la secrétaire générale pour la
modernisation de l’action publique, au secrétaire général des ministères économiques et
financiers, au secrétaire général du ministère de l’intérieur, et par extraits à la directrice
générale de l’administration et de la fonction publique et au secrétaire général pour la défense
et la sécurité nationale. Les réponses de ces différents services administratifs ont été reçues
entre le 25 novembre et le 8 décembre 2015, date de la réponse de synthèse du secrétaire
général du Gouvernement.
Après qu’ont été auditionnés les 2 et 4 décembre 2015 les secrétaires généraux pour la
modernisation de l’action publique, des ministères économiques et financiers et du ministère
de l’intérieur, le projet de rapport, tenant compte de l’analyse que la Cour a faite des
observations des administrations précitées, a été délibéré le 16 décembre par la formation
inter-chambres présidée par M. Vachia, président de chambre, et composée de MM. Chouvet,
Maistre, Charpy, Martin, Mme Malgorn, M. Drouet, conseillers maître, les rapporteurs étant
Mme Engel, conseillère maître, M. Jouanneau, conseiller maître en service extraordinaire,
M. Boullanger, conseiller référendaire, M. Deloye, auditeur, Mme Cellier et M. Leroux,
rapporteurs extérieurs, M. Chouvet, conseiller maître, étant le contre-rapporteur. Ont
également contribué à ce rapport M. Alix, expert et deux stagiaires
2
.
Le rapport a ensuite été examiné et approuvé le 5 janvier 2016 par le comité du rapport
public et des programmes de la Cour des comptes, composé de M. Migaud, Premier président,
MM. Durrleman, Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, rapporteur général du comité,
Duchadeuil, Piolé, Mme Moati, présidents de chambre, et M. Johanet, procureur général,
entendu en ses avis.
2
M. Beguerie et Mme Partouche.
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Synthèse
L’administration française n’est pas restée à l’écart des mouvements de fond associés à
l’essor du numérique, qui touchent l’ensemble du tissu économique, dans toutes ses
dimensions – modes de production, désintermédiation, apparition de nouveaux modes de
communication, etc. Sous le terme générique de modernisation numérique de l’État, le
fonctionnement des services administratifs et la manière dont s’établit la relation avec les
usagers évoluent ainsi incontestablement.
Le bilan global que l’on peut en faire appelle néanmoins un jugement nuancé, au regard
notamment de l’ancienneté des ambitions affichées par l’État en la matière. Les études
réalisées à l’échelle internationale, et notamment par la Commission européenne, concluent
ainsi à une performance honorable de la France : elle atteint en 2015 la 13
ème
position pour un
indice regroupant quatre critères importants (l’offre de services dématérialisés, le nombre
d’utilisateurs, le recours aux formulaires pré-remplis et l’ouverture des données), marquant
une progression de quatre places par rapport à 2014, assurant une performance légèrement
supérieure à la moyenne européenne, au-dessus de l’Allemagne ou du Royaume-Uni mais
derrière l’Espagne, les Pays-Bas ou le Danemark. Cette performance est correcte, et cohérente
avec la position de notre pays telle qu’elle est mesurée par les principaux indicateurs
économiques (notamment le PIB/habitant). Mais elle ne constitue pas une réussite exemplaire,
alors que la France a depuis longtemps affirmé son investissement dans un projet de
modernisation technologique.
De fait, les services publics numériques ne semblent pas jouer un rôle moteur dans la
modernisation de l’État et de sa relation avec les usagers. Ces derniers ne font pas du
numérique le mode d’accès privilégié aux services publics, même lorsque cette offre existe.
La comparaison avec nos partenaires européens en témoigne : si l’offre de services
numériques aux particuliers est correcte, l’usage qu’en font leurs destinataires potentiels est
limité, la France se caractérisant par un taux de recours peu élevé au regard de l’ancienneté
des services proposés et des fonctionnalités qui les accompagnent, tels le pré-remplissage des
formulaires. Ainsi, même si l’usage des services en ligne augmente, y compris dans les
catégories de la population où il était encore très faible il y a quelques années, il ne s’est pas
généralisé. Les bénéfices pour les usagers en sont pourtant réels en termes de gain de temps et
d’économies, comme le montrent les quelques études d’impact réalisées. Ces études restent
toutefois peu nombreuses et peu diffusées : l’intérêt du recours aux démarches dématérialisées
n’est donc pas suffisamment valorisé. De même, la mesure de la satisfaction des usagers n’est
pas systématique et ne permet pas suffisamment d’adapter les services aux attentes.
Quant à l’administration, elle ne semble pas davantage avoir tiré toutes les leçons ni
tous les bénéfices du développement des services en ligne. De manière globale, l’organisation
des services n’a pas été profondément modifiée, les gains de productivité liés aux services
publics numériques restant en deçà de leur potentiel. Alors que la situation des finances
publiques impose des trajectoires budgétaires tendues et des réductions d’effectifs, la capacité
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des réformes numériques à rendre ces contraintes soutenables n’est pas explicitement évaluée
ni intégrée dans les moyens de gérer cette situation. Tenir compte de l’impact potentiel des
services publics numériques sur l’organisation de l’administration, et notamment de ses
réseaux territoriaux, analyser les nouveaux flux dématérialisés et tirer un meilleur parti de la
grande quantité de données désormais disponibles pour l’administration supposent que toutes
les démarches de modernisation – dématérialisation, simplification, économies budgétaires –
soient articulées et coordonnées et qu’une véritable culture du numérique se diffuse au sein
des administrations, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui : le développement des services
publics numériques n’est pas encore utilisé comme un véritable levier de modernisation de
l’État.
Ce constat se trouve confirmé à plusieurs niveaux du fonctionnement des services
publics.
En premier lieu, la structuration par l’État du projet de modernisation numérique reste,
aujourd’hui encore et malgré une consolidation progressive des instances et des outils de sa
gouvernance, inaboutie, alors même que ce projet fait depuis longtemps l’objet d’une volonté
politique affichée. D’abord centré sur l’informatisation des administrations (dès 1966), il a été
très tôt réorienté pour prendre en compte le numérique (avec l’annonce en 1997 du
programme d’action gouvernemental pour la société de l’information) : les notions de réseau
et d’interopérabilité ont alors été mises en avant, de même que la relation avec l’usager, ce
dernier thème bénéficiant d’une priorité plus haute à partir de 2011 et de 2012.
L’affirmation ancienne de cette volonté politique s’est accompagnée de la consolidation
progressive des outils capables d’en assurer la traduction effective, qu’il s’agisse de créer des
structures de concertation et d’arbitrage, des normes d’harmonisation, ou des outils de
pilotage et de suivi. Après des évolutions nombreuses dans l’organisation de la gouvernance
du projet numérique de l’État, ce sont aujourd’hui les services du Premier ministre et en leur
sein le secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP) qui assurent
cette fonction de pilotage, à travers notamment la présidence du conseil du système
d’information et de communication de l’État, la définition d’un cadre stratégique commun en
2012, le recours obligatoire pour les projets les plus importants à une méthode d’analyse et de
remontée de la valeur des projets (MAREVA), préalable au visa conforme des services du
Premier ministre.
L’affirmation de l’existence d’un système d’information unique, la définition de
référentiels et le lancement de projets transversaux structurants (autour de la notion d’État-
plateforme) forment un ensemble cohérent. Son déploiement souffre néanmoins de lacunes,
cinq ans après l’engagement de cette démarche. Ainsi, aucun véritable suivi budgétaire n’est à
ce jour en place. Le projet numérique de l’État se heurte par ailleurs encore à la prééminence
des grandes directions dans les ministères et à la faiblesse des secrétariats généraux
ministériels. Surtout, la structuration de la gouvernance est marquée par une instabilité qui ne
facilite pas sa diffusion, l’État semblant accorder à la dimension institutionnelle de sa
démarche une attention excessive. Afin de conforter la démarche engagée, la priorité devrait
donc être de stabiliser le cadre de coordination et de pilotage de la modernisation numérique
de l’État.
De plus, l’existence d’un projet de modernisation numérique de l’État ne s’incarne pas
dans des choix budgétaires cohérents. D’une part, alors même que les téléprocédures sont
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SYNTHÈSE
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identifiées comme constitutives d’un enjeu important de compétitivité internationale, les
lacunes en termes de mesure et de suivi budgétaire et économique de la dépense informatique
sont patentes. Les choix budgétaires sont ainsi peu documentés en matière informatique et
conduisent généralement à privilégier une approche de court terme qui se traduit par un sous-
investissement en matière de service public numérique. En effet, sur une base déjà étroite, les
budgets informatiques diminuent du fait de la contrainte globale ; la part consacrée à la
maintenance et à la mise à jour réglementaire des applications de gestion interne à
l’administration étant prépondérante, il reste peu de moyens pour l’investissement et
notamment les services numériques de relation à l’usager. Parallèlement, la part de la dépense
en personnels augmente, en continuant de privilégier des compétences qui sont amenées à
disparaître du fait du développement du numérique. Les services dématérialisés se déploient
cependant, mais à un rythme trop lent pour permettre une véritable transformation de la
relation à l’usager. La rationalité économique des choix budgétaires n’est donc pas optimale.
En termes de gestion des ressources humaines, l’État n’a pas pleinement intégré les
nouveaux besoins liés aux services publics numériques. La gestion des informaticiens reste
éclatée dans les corps de chaque direction d’administration, sans mobilité ni rénovation des
critères de recrutement. Une réforme récente devrait apporter un peu plus de caractère
interministériel à cette gestion mais elle est trop limitée pour porter tous ses effets, dès lors en
particulier qu’elle ne concernera ni les agents déjà en poste ni la totalité des employeurs
publics.
Malgré ces constats critiques, les conditions sont pourtant réunies pour faire des
services publics numériques un levier de transformation de l’État. L’équipement et les
pratiques des usagers d’une part, l’engagement de projets structurants d’autre part (relatifs à
l’identification
et
l’authentification
des
usagers,
à
l’échange
de
données
entre
administrations…) permettent d’envisager une généralisation du recours aux services en ligne.
Cette généralisation devrait permettre en retour à la fois de répondre aux attentes des
usagers
(en termes notamment de gain de temps et de facilité d’accès aux services publics), de
maximiser l’effet du recours au numérique sur la réduction du coût et l’amélioration de la
productivité de ces services, dans un contexte budgétaire contraint mais aussi d’enrichir les
tâches des agents. Cette orientation est cohérente avec la politique conduite depuis plusieurs
années en France et notamment ses développements les plus récents.
Conçue comme progressive et tenant compte de la situation des diverses catégories
d’usagers, elle consiste à faire du numérique le mode d’accès de droit commun aux démarches
administratives. Cet objectif peut être atteint par étapes. Il pourrait s’appliquer en premier lieu
aux démarches qui sont déjà entièrement accessibles en ligne, comme l’impôt sur le revenu –
ce que vient de décider le Parlement. Les modalités de cette transition peuvent également être
définies de manière souple ; plusieurs méthodes pertinentes pour les organiser sont
disponibles – par exemple pour différencier les usagers – et ont été explorées dans plusieurs
pays. Pour autant, c’est de cette généralisation que dépendent largement l’efficacité et
l’efficience de l’investissement consenti. Une démarche volontariste peut seule permettre
d’atteindre cet objectif dans des délais raisonnables et de maximiser l’impact de cette
transformation. Le principe devrait donc en être explicitement retenu et cette orientation
donner lieu à l’élaboration d’une feuille de route assortie d’un calendrier de mise en oeuvre à
destination de l’ensemble des administrations. Les étapes de sa réalisation devraient faire
l’objet d’une présentation régulière au Parlement, afin d’annoncer les changements
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COUR DES COMPTES
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programmés, de faire le bilan de leur mise en oeuvre et, en tant que de besoin, d’adapter le
cadre législatif.
Pour développer les services publics numériques et amplifier leur impact sur la
modernisation de l’État, il faut également lever les freins réglementaires et législatifs qui les
entravent. Les projets récemment engagés vont dans ce sens : il convient d’en assurer le
déploiement effectif.
L’identification électronique des usagers doit impérativement être simplifiée, comme y
contraint en tout état de cause le règlement européen eIDAS de juillet 2014 : si plusieurs pays
européens plus avancés en matière de services publics numériques privilégient la pièce
d’identité électronique et la signature électronique (qui offrent une garantie forte en termes
d’authentification de la personne et de sécurisation des informations transmises), les services
du Premier ministre, compte tenu du droit français, ont été conduits à mettre en place à l’été
2015 un système d’identification, FranceConnect, qui propose aux usagers d’avoir un compte
unique certifié.
De même, pour dépasser le problème du cloisonnement des systèmes d’information de
l’État, qui se sont développés en silo au rythme de l’apparition des besoins, le déploiement du
programme État-plateforme doit permettre de substituer aux demandes redondantes faites aux
usagers des flux et requêtes organisés entre les administrations : le programme « Dites-le nous
une fois » en est la traduction, qui peut, comme dans d’autres pays, prendre également la
forme d’une interdiction de stocker plusieurs fois une information fournie par les usagers
(« Stockons-le une fois »). Ceci suppose cependant de lever les obstacles juridiques et
financiers aux échanges de données entre administrations, et notamment de régler la question
de la facturation des échanges inter-administrations.
Enfin, les usagers des services numériques sont encore aujourd'hui confrontés à la
multiplicité des sites publics ou privés : la refonte annoncée pour début 2016 des deux sites
Service-public.fr et Mon.service-public.fr en un portail unique ne pourra remédier à ce
problème que si ce portail devient la bibliothèque exhaustive et unique d’accès aux démarches
administratives et à leurs informations. Service-public.fr doit devenir un réflexe pour les
usagers.
Pour que l’État puisse faire du développement des services publics numériques un
véritable levier de modernisation, d’autres améliorations doivent également être apportées à
l’offre déployée. Construites autour de l’usager, elles doivent en premier lieu viser une offre
de services entièrement numériques ou, lorsque cela n’est pas possible, avec le maximum de
services complémentaires possibles (prise de rendez-vous en ligne, mise à disposition de
formulaires, suivi de dossier, télépaiements, etc.). Dans ce processus, le rôle du SGMAP est
central : il lui revient de faire émerger les projets interministériels visant à concevoir des
solutions techniques utilisant les différents canaux numériques (ordinateurs, smartphones et
tablettes). L’administration, plus généralement, doit s’engager à utiliser les outils existants et
à développer son offre, notamment à destination des entreprises.
La réussite de la modernisation numérique de l’État dépend enfin de deux séries de
conditions.
La première est d’assurer convenablement l’accompagnement des usagers : la fracture
numérique doit être considérée non pas comme un état de fait faisant obstacle à toute
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SYNTHÈSE
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extension des usages, mais comme une inégalité qu’il convient justement de réduire à
l’occasion de la généralisation de ces usages. Pour traiter la question des zones blanches et
des personnes n’ayant pas accès à internet à leur domicile, il importe en premier lieu d’offrir à
la population un réseau dense d’accès aux services publics numériques, en s’appuyant sur les
nombreux réseaux existants, en particulier ceux présents en milieu rural (maison des services
au public) et/ou spécialisés dans l’accompagnement des publics fragiles (points information
médiation multi-services), et en multipliant les bornes d’accès en libre-service dans les
services publics sectoriels accueillant du public (préfectures, mairies, bureaux de poste,
bibliothèques, etc.). Il convient aussi de proposer aux usagers une aide individualisée, par une
assistance à distance ou par la présence physique de personnels d’aide dans les points d’accès
aux services publics numériques, par exemple par l’élargissement du recours aux volontaires
du service civique. Enfin, les démarches administratives en ligne ne peuvent être généralisées
que si elles sont accessibles de manière universelle, et donc si les sites publics répondent
effectivement aux normes d’accessibilité à tous types de handicap.
La seconde condition est d’accroître la confiance dans les services numériques. À cette
fin, l’identification des sites publics doit être facilitée par la mise en place d’un portail unique
d’accès aux démarches administratives, mais aussi par la possibilité de mieux distinguer les
sites publics des sites privés et par une campagne de sensibilisation des usagers. Surtout, le
respect des standards et normes en matière de sécurité des systèmes d’information mais aussi
de garantie des libertés publiques doit être pris en compte dès l’amont des projets et être rendu
plus transparent.
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Orientation et recommandations
Orientation
Faire progressivement du numérique le mode d’accès de droit commun aux démarches
administratives ; établir à cette fin une feuille de route interministérielle clarifiant le rythme et
les étapes de ce processus, en fonction du degré de maturité des services publics numériques
et définissant les mesures d’accompagnement des usagers nécessaires à son déploiement
serein. Cette feuille de route ferait l’objet d’une présentation régulière au Parlement afin d’en
établir le bilan et de débattre des textes nécessaires à sa mise en oeuvre.
Recommandations
1.
systématiser les enquêtes de satisfaction relatives aux différents services publics
numériques, et les rendre
a minima
annuelles ;
2.
renforcer les actions de l’administrateur général des données par la constitution d’un
réseau de responsables de la donnée au sein des ministères ;
3.
identifier, au sein des crédits relevant de la compétence des secrétaires généraux un
budget destiné à venir en appui aux projets de services publics numériques transverses au
sein d’un ministère ;
4.
annexer au projet de loi de finances un document de politique transversale sur la
transformation numérique de l’État ;
5.
mieux identifier la part des budgets informatiques consacrée aux services numériques de
relation avec les usagers et la prioriser à la hauteur des ambitions affichées ;
6.
intégrer au sein du corps interministériel des ingénieurs des systèmes d'information et de
communication, toutes les équipes d’informaticiens de l’État en commençant par ceux qui
n’atteignent pas dans leurs corps d’origine la taille critique de gestion ;
7.
réétudier l’opportunité de développer une carte nationale d’identité électronique ;
8.
poser le principe de la donnée de référence, selon lequel une seule administration est
responsable de la collecte d’une donnée, de son stockage à titre principal, de sa
maintenance, de sa mise à jour et de sa mise à disposition des autres administrations ;
9.
réaliser le répertoire des bases de données des administrations couvertes par un secret
protégé par la loi, objectiver les contraintes juridiques pouvant en restreindre la diffusion
aux administrations et définir un mode opératoire de leur usage à destination de ces
administrations ;
10.
faire à terme du futur portail service-public.fr le mode d’accès unique aux démarches
administratives et à leurs informations ;
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COUR DES COMPTES
14
11.
développer,
après
une
étude
préalable
d’opportunité,
des
solutions
techniques
interministérielles de prise de rendez-vous, de suivi des dossiers, de signature
électronique, de boîte aux lettres numérique et de télépaiement ;
12.
formaliser au niveau interministériel et décliner aux niveaux ministériels un plan de
communication et de formation autour des services publics numériques à destination des
usagers, des relais d’opinion et de la presse, en s’appuyant sur les réseaux locaux
existants ;
13.
multiplier les points d’accès aux services publics numériques (bureaux de poste,
bibliothèques, etc.) en accès libre, équipés notamment d’imprimantes, avec un personnel
d’accompagnement et le cas échéant des volontaires du service civique formés ;
14.
traiter et stocker les données des usagers des services publics dans des serveurs
informatiques sécurisés conformes aux normes de l’ANSSI et localisés sur le territoire
national ;
15.
rendre obligatoire dans chaque ministère la désignation auprès du secrétaire général d’un
correspondant informatique et libertés et la labellisation CNIL gouvernance pour tous les
sites publics.
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Introduction
Le périmètre et les axes de l’enquête
Le périmètre de l’enquête a été précisé en concertation avec le comité d’évaluation et de
contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale.
Le terme téléprocédures, au sens qui lui est donné dans cette enquête recouvre à la fois :
•
les télé-services, qui permettent à l’usager d’accéder en ligne à des informations et services
mis à sa disposition par l’administration ;
•
les téléprocédures au sens strict qui permettent à l’usager d’accomplir une démarche
obligatoire ou facultative, ou encore de remplir une procédure administrative par
l'intermédiaire d'un service en ligne sur internet (télé-déclaration, par exemple).
Dans le cours du rapport, le terme de « service public numérique » sera par convention
utilisé de manière générique pour englober les télé-services et les téléprocédures.
Il convient par ailleurs de préciser que les télépaiements correspondent à des paiements
réalisés à distance via un site internet, un site mobile ou un serveur vocal.
L’enquête porte à titre principal sur l’évolution des relations numériques entre l’État et
ses usagers particuliers et professionnels. Les projets et actions de numérisation concernant
les procédures internes à l’administration n’entrent donc pas dans son champ, non plus que les
relations numériques entre l’État et ses fournisseurs. Elle ne traite pas non plus
spécifiquement des relations entre l’État et les collectivités territoriales, ni, s’agissant de ces
dernières, des politiques de modernisation numérique qu’elles ont pu elles-mêmes déployer,
parfois avec volontarisme. Ces différents points (notamment les procédures internes, les
relations avec les collectivités territoriales, les relations avec les fournisseurs) ont fait l’objet
Relations aux usagers et modernisation de l’État – Janvier 2015
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COUR DES COMPTES
16
d’autres travaux de la Cour (services informatiques du ministère de l’intérieur
3
, informatique
financière
4
, etc.).
L’enquête a été concentrée d’une part sur les services du Premier ministre – instance de
définition de la politique numérique et de pilotage de son application –, d’autre part sur le
ministère de l’intérieur et les ministères financiers en raison des enjeux présentés par les
téléprocédures qu’ils mettent en oeuvre (public couvert, place dans la stratégie numérique de
l’État et intensité d’usage des procédures en cause) et qui ont vocation à être utilisées par tous
les citoyens. Ces procédures ne couvrent qu’une partie de l’offre dématérialisée déployée en
France mais, par leurs caractéristiques, elles permettent de soulever des questions d’ordre
général, qui se retrouvent dans tous les secteurs d’intervention de l’État, de ses opérateurs et
des collectivités territoriales.
Parmi les procédures déployées dans ces champs ministériels, certaines ont été
sélectionnées pour faire l’objet d’un examen particulier :
•
au titre des services du Premier ministre : le service « servicespublics.fr » et les
programmes « Dites-le nous une fois » (DLNUF) et « FranceConnect » ;
•
pour les ministères financiers : la télé-déclaration et le télépaiement de l’impôt sur le
revenu, la déclaration de TVA ainsi que les procédures douanières en ligne ;
•
pour le ministère de l’intérieur : la délivrance des titres d’identité (passeport, carte
d’identité, titres pour les étrangers), les procédures d’immatriculation des véhicules et la
gestion des amendes liées à l’utilisation des radars ainsi que la pré-plainte en ligne.
Certaines de ces procédures en ligne ( déclaration d'impôt sur le revenu, demande de
documents administratifs – passeport, carte d'identité, permis de conduire, certificats de
naissance, de mariage ou de décès –) sont parmi les plus utilisées dans l’Union Européenne.
C’est donc notamment sur la base de l’analyse de ces services publics numériques que
la Cour fonde les développements du présent rapport.
Le contexte
L’essor des téléprocédures dans les services publics s’inscrit dans un contexte de
généralisation des échanges de toute nature par la voie numérique qui touche tous les secteurs
économiques et affecte l’ensemble des relations sociales, avec l’apparition de nouveaux
3
Cour des comptes,
Rapport public annuel 2014
, Tome II. Les amendes de circulation et de stationnement
routiers : des progrès dans la gestion, p. 37-67. La Documentation française, février 2014, 428 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
4
Cour des comptes,
Rapport public annuel 2015
. La refonte du circuit de paie des agents de l’État : un échec
coûteux, p. 65-98. La Documentation française, février 2015, 455 p., disponible sur www.comptes.fr
Cour des comptes,
Rapport au Parlement sur
La fusion de la direction générale des impôts et de la direction
générale de la comptabilité publique : un premier bilan.
Octobre 2011,
communication à la commission des
finances du Sénat
,
172 p., disponible sur www.ccomptes.fr
Cour des comptes
, Rapport au Parlement sur Le système d’information financière de l’état en matière
comptable, financière et de gestion.
Octobre 2008, communication à la commission des finances, de l’économie
générale et du plan de l’Assemblée nationale, 46 p., disponible sur www.ccomptes.fr
Cour des comptes, Rapport annuel 2011, Tome II. Chorus et les systèmes d’information financière de l’État,
p., 277-294. La Documentation française, février 2011, 414 p., disponible sur www.ccomptes.fr
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INTRODUCTION
17
canaux de communication et de distribution venant remplacer les réseaux physiques
d’agences, de guichets et de magasins, etc. Ce processus s’accompagne de conséquences de
grande
ampleur :
hausse
de
la
productivité
et
baisse
des
coûts
de
transaction,
désintermédiation… Selon divers travaux
5
, environ la moitié des emplois actuels pourrait
disparaître ou être profondément transformée du fait du développement du numérique.
Dans la période la plus récente, des transformations de grande ampleur sont survenues
dont les étapes les plus marquantes ont été l’arrivée de la phase dite « Web 2.0. », caractérisée
par l’interactivité, le très fort accroissement des possibilités de stockage et de traitement des
données qui a favorisé l’émergence de multinationales de l’Internet (Google, Amazon,
Facebook, Apple), puis, à partir de 2005, le développement d’un usage mobile d’internet à
travers la généralisation des « smartphones » et de leurs applications. L’administration ne peut
rester à l’écart de ces bouleversements. Au-delà de la question de la transformation du
contenu même des services publics qu’ils induisent, l’organisation et le fonctionnement
internes des services, la nature de la relation établie avec les usagers, l’expression de leurs
attentes et les usages eux-mêmes en sont affectés : ce sont ces changements qui sont traités
dans le présent rapport.
L’impact du développement des services publics numériques est d’ailleurs devenu un
thème récurrent de la réforme de l’État – en étroite liaison avec les objectifs de modernisation
et de simplification notamment. Cette transformation a fait l’objet de plusieurs études
internationales, conduites par exemple au sein de l’OCDE ou au niveau de la Commission
européenne.
Le constat est, sur cette base, nuancé. Les conditions sont a priori réunies pour que
l’impact des téléprocédures sur le fonctionnement de l’administration soit en France
significatif : l’intérêt appuyé pour leurs potentialités, un environnement propice au recours
intensif aux procédures dématérialisées (équipement des foyers et qualité du réseau), un
processus en principe consensuel puisqu’il doit bénéficier à l’ensemble des parties, État et
usagers (gains de temps, d’efficacité et de coût).
Or, cet impact se révèle moins fort qu’attendu. Il est imparfaitement mesuré. Pour
limitées qu’elles soient, les données chiffrées disponibles laissent néanmoins apparaître que
l’offre de services numériques par l’État souffre encore de certaines lacunes, malgré un
investissement méthodologique important, notamment depuis 2011 et 2012, et que ceux qui
existent sont relativement sous-utilisés. Malgré ce constat encore insatisfaisant, les conditions
d’un progrès sont réunies à condition qu’une démarche cohérente et déterminée soit
effectivement mise en oeuvre par l’État comme il l’a annoncé.
L’insuffisante généralisation des services publics numériques en France, au regard des
meilleures pratiques internationales et de l’ancienneté des ambitions affichées par les
gouvernements successifs (chapitre I), s’explique notamment par un pilotage instable du
projet de modernisation numérique de l’État et l’absence d’adaptation en profondeur des
modalités de fonctionnement de l’administration (chapitre II). Or la dématérialisation des
procédures pourrait être un important levier de modernisation si le numérique devenait le droit
commun de la relation avec l’usager pour l’accomplissement de ses démarches (chapitre III).
5
Cités dans le rapport au Gouvernement sur l’économie du numérique (2014).
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Chapitre I
Progrès et limites de la modernisation numérique de
l’État en France
La modernisation numérique de l’État est un processus par nature continu, concomitant
de l’évolution des technologies. Il est donc nécessaire de situer la position relative de la
France pour apprécier les résultats obtenus, en s’appuyant sur des comparaisons
internationales : sa place y apparaît honorable et révèle des progrès réalisés notamment depuis
le début des années 2010. Néanmoins, au regard notamment de l’ancienneté de l’engagement
affiché par les pouvoirs publics, les performances françaises ne sont pas parmi les plus
remarquables. Au-delà du classement général, l’analyse des résultats obtenus conduit à faire
le constat d’un recours aux services dématérialisés relativement limité par les usagers,
notamment les particuliers (au regard de l’ancienneté de l’offre) et d’un impact relatif du
processus de dématérialisation sur l’administration, dont le fonctionnement n’a pas été
modifié en profondeur. Ces deux constats sont corrélés car seul un recours intensif aux
services en ligne proposés peut produire un effet de masse sur le fonctionnement de
l’administration. Ils expliquent en retour la position de la France dans les classements
internationaux.
I -
Des résultats dans la moyenne européenne
A -
Les éléments de comparaison internationale
De nombreuses études permettent une comparaison des performances de la France avec
celles de pays comparables. Leurs résultats peuvent cependant diverger
6
et doivent être
maniés avec précaution, car soit les données ne sont pas suivies et ne permettent donc pas
d’apprécier l’évolution des résultats obtenus, soit les thèmes couverts sont trop larges pour
être exploitables dans le cadre du présent rapport.
6
Frank Bannister, « Les évaluations comparatives : un fléau. Analyse de la validité et de l'utilité des
comparaisons dans le domaine du gouvernement électronique », Revue Internationale des Sciences
Administratives 2007/2 (Vol. 73), p. 187-206.
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COUR DES COMPTES
20
Le SGMAP s’est ainsi efforcé de procéder à des comparaisons en termes de
modernisation de l’État, en s’appuyant sur une quinzaine d’études produites par la Banque
mondiale, l’OCDE, la Commission européenne ou des fondations privées. Il tire de ces
travaux, dont l’objet était plus large que la présente enquête – puisqu’il portait sur puisque
l’ensemble des démarches de modernisation de l’action publique et non sur leurs seules
dimensions numériques -, une conclusion positive, estimant le positionnement de la France
« globalement satisfaisant ». Cette appréciation prend appui notamment sur le constat d’une
adéquation entre les performances réalisées par la France en termes de PIB/habitant
(14
ème
rang mondial) et en termes de « web index » (14
ème
rang également selon la World
Wide Web Fondation). De ce point de vue, la France ne réalise pas aujourd’hui de
contreperformance, alors qu’en 2003, dans un rapport commandé par le gouvernement à
Pierre de La Coste
7
, sa position s’était dégradée à l’échelle internationale, faute d’avoir su
mettre en oeuvre les recommandations formulées par l’Agence pour les technologies de
l’information et de la communication dans l’administration (ATICA), créée deux ans
auparavant. On constate ainsi qu’en dix ans, la France a rétabli une situation auparavant
dégradée : c’est une trajectoire positive. Néanmoins, tout en se situant dans la moyenne, elle
n’atteint pas un résultat à la hauteur de l’engagement politique en faveur de la modernisation
numérique et de la présence de conditions de son succès (voir
infra
).
Trois séries d’indicateurs que le SGMAP a présentées dans une synthèse publiée en juin
2015
8
fournissent un tableau global.
En premier lieu, une enquête conjointe de l’Institut national de la statistique et des
études économiques (INSEE) et d’Eurostat relative à l’utilisation d’internet par les particuliers
dans leurs relations avec l’administration, réalisée en 2014, situe la France en 7
ème
position
parmi les 27 pays de l’UE pour 3 des 4 thèmes étudiés, et en 11
ème
position pour le
4
ème
thème
9
.
En deuxième lieu, l’ONU a établi un classement des pays membres, le « E-government
development index (EGDI) », plaçant la France en première position mondiale en 2014 pour
l’offre de services publics en ligne, devant Singapour, la Corée du Sud, l’Espagne et les États-
Unis. Ce résultat mérite d’être relevé. Pour autant, la méthode d’élaboration
10
et les sources de
cet indicateur comportent des limites : il semble ne reposer que sur une évaluation
superficielle de l’offre d’administration en ligne, en négligeant notamment de prendre en
compte la qualité de cette offre et le taux d’utilisation effectif des services numériques.
Le troisième classement retenu par le SGMAP, le plus convaincant sur le plan
méthodologique, est celui de la Commission européenne. Il présente l’avantage d’être suivi
depuis 2000 et de mettre directement à disposition des observateurs l’ensemble des
7
L’Hyper-République, bâtir l’administration en réseau autour du citoyen : rapport remis à Henri Plagnol,
secrétaire d’État à la Réforme de l’État, 2003.
8
SGMAP : Innovation et services aux usagers/développement de l’administration numérique, 18 juin 2015.
9
Ces thèmes sont : l’utilisation d’internet pour les contacts avec les pouvoirs publics, l’utilisation d’internet pour
télécharger des formulaires officiels, l’utilisation d’internet pour renvoyer des formulaires remplis (pour lesquels
la France est en 7
ème
position) et l’utilisation d’internet pour obtenir des informations à partir des sites Web des
pouvoirs publics (11
ème
position).
10
En pratique, il a été demandé à 90 chercheurs d’évaluer les sites web des administrations, chaque chercheur
remplissant un questionnaire. La satisfaction des usagers n’a donc pas été mesurée.
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PROGRÈS ET LIMITES DE LA MODERNISATION NUMÉRIQUE DE L’ÉTAT EN FRANCE
21
statistiques sous-tendant le classement des pays. C’est donc la source la plus fiable de
comparaisons et celle à partir de laquelle il est possible de qualifier plus précisément les
résultats obtenus.
B -
Une performance proche de la moyenne européenne,
en-deçà des ambitions affichées
En prenant en considération l’ensemble des données analysées par la Commission
européenne publiées en 2015, la France se situe juste au-dessus de la moyenne des pays
européens (taux d’utilisation des services numériques de 42 % pour une moyenne de 40 % en
Europe) : elle ne fait donc pas partie des pays les plus avancés.
L’examen plus détaillé de certaines données, disponibles depuis plusieurs années,
permet d’identifier les points forts et les points de faiblesse de la performance française. Si
l’on s’attache à quatre critères - l’offre de service, le nombre d’utilisateurs, le recours aux
formulaires pré-remplis et l’ouverture des données (ce dernier point étant toutefois sans
rapport direct avec l’offre et l’utilisation de téléprocédures) -, la France se situe en 2015 en
13
ème
position. Elle gagne quatre places par rapport à 2014 et se situe au-dessus de la
moyenne européenne, réalisant une performance meilleure que celle de pays importants en
taille et en poids économique comme l’Allemagne et le Royaume Uni mais moins bonne que
celles de l’Espagne, des Pays-Bas et du Danemark, pays particulièrement dynamiques en
matière de services publics numériques comme l’illustre le graphique ci-dessous. Il est
important, pour donner sa juste portée à ce résultat qui n’est pas encore pleinement
satisfaisant, de combiner un élément strictement performatif (le classement) avec un élément
plus analytique : cela conduit à constater que les pays dont la taille et le poids démographique
sont les plus grands et qui disposent par ailleurs de services publics anciens, ne sont pas ceux
qui font l’usage le plus intensif des services publics numériques. Ce point est légitimement
souligné par les services de l’État. De plus, ces données témoignent des progrès réalisés en
France au cours des dernières années. Ainsi, la performance relative de la France parmi cette
catégorie de pays, sans être exceptionnelle, apparaît-elle comme le fruit d’un certain
volontarisme et d’efforts réels.
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COUR DES COMPTES
22
Graphique n° 1 :
indice de service public numérique
Source :
Cour
des
comptes
d’après
Commission
européenne,
Digital
agenda
scoreboard
(23 premiers pays), 2015
Une analyse plus fine permet d’identifier des variations de performance en fonction des
sujets abordés et des catégories d’usagers – particuliers ou entreprises.
Ainsi, l’offre de services aux particuliers s’avère correcte sur le périmètre des douze
démarches retenues par la Commission européenne pour apprécier les réalisations nationales
(elle est en France légèrement supérieure à la moyenne européenne). En revanche, l’écart est
important entre l’intensité de cette offre et le taux d’utilisation et notamment plus élevé que
dans les pays les plus avancés (Danemark, Pays Bas, Finlande, Suède, Irlande) : il semble
donc que les investissements déjà réalisés ne soient pas pleinement rentabilisés
11
.
11
Cotisations sociales, impôt sur le bénéfice, TVA, immatriculations, statistiques, douane, autorisations
environnementales, marchés publics.
0
10
20
30
40
50
60
Danemark
Pays Bas
Finlande
Estonie
Norvège
Islande
Portugal
Suède
Espagne
Irlande
Autriche
Malte
France
Pologne
Belgique
Lituanie
UE 28
Royaume Uni
Italie
Chypre
Lettonie
Slovenie
Allemagne
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PROGRÈS ET LIMITES DE LA MODERNISATION NUMÉRIQUE DE L’ÉTAT EN FRANCE
23
Graphique n° 2 :
niveaux de l’offre et de recours aux services
des particuliers
Source : Cour des comptes d’après Commission européenne (UE 15 + moyenne UE 28), 2015
L’exemple de l’impôt sur le revenu illustre bien la situation française et la faiblesse de
sa performance en termes de taux de recours aux téléprocédures destinées aux particuliers. Il
existe ainsi en Europe une corrélation forte entre la date d’ouverture du service et le
pourcentage d’usagers y ayant recours. Or, en France ce pourcentage n’était, pour la télé-
déclaration des revenus, que de 20 % en 2011 alors que l’ancienneté du service (2003) aurait
dû se traduire alors par un pourcentage de télé-déclarants de près de 60 % si la corrélation
avait été en France analogue à celle observée parmi les 28 pays de l’Union
12
. De même, la
corrélation en moyenne assez forte entre pré-remplissage des formulaires et pourcentage de
télé-déclaration ne se retrouve pas en France car le pré-remplissage, très développé en France
(95 % des formulaires pré remplis) n’a pas été réservé à la déclaration en ligne ce qui a
contribué à maintenir les déclarations papier. Ce constat, pour décevant qu’il soit, laisse aussi
entrevoir des marges de progrès susceptibles d’être mises à profit sans investissements
supplémentaires.
Du côté de l’offre aux entreprises, en revanche, le constat est inverse : sur le périmètre
retenu
13
, l’offre se caractérise par un niveau de recours élevé mais le niveau d’offre se situe
en-deçà de la moyenne européenne.
12
Le taux de recours pour ce service numérique a atteint 40% en 2014. Son usage a été rendu obligatoire à partir
de 2016.
13
Cotisations sociales, impôt sur le bénéfice, TVA, immatriculations, statistiques, douane, autorisations
environnementales, marchés publics.
15%
25%
35%
45%
55%
65%
75%
85%
95%
degré de
complétude
de l'offre
taux
d'utilisation
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COUR DES COMPTES
24
Graphique n° 3 :
niveaux de l’offre
et du recours aux services des entreprises
Source : Cour des comptes d’après Commission européenne (UE 15 + moyenne UE 28), 2015
Les données produites par la Commission européennes permettent également
d’apprécier la performance de la France au regard de ses potentialités – en termes de
développement économique ou d’équipement. De ce point de vue, le niveau d’utilisation des
services numériques apparaît cohérent avec les facteurs de recours et conforte l’idée d’un
niveau de performance correct. Ainsi le taux d’utilisation par les particuliers des
téléprocédures est nettement corrélé au PIB/habitant et l’envoi de formulaires en ligne par les
particuliers l’est au taux de ménage ayant un accès à internet, en cohérence avec le taux
moyen de corrélation constaté dans l’ensemble des 28 pays de l’Union européenne.
Au total, la performance de la France, mesurée à l’aide de l’ensemble de ces indicateurs,
est cohérente puisqu’elle se situe au 13
ème
rang pour le PIB/habitant au sein de l’Espace
économique européen (EEE) et en 11ème position pour le taux d’accès des ménages à
internet.
En somme, la France n’est pas en retard en termes de développement des
téléprocédures, au regard des performances de ses partenaires européens et de sa propre
position en termes de facteurs de recours au numérique. L’offre de services publics
numériques est d’ailleurs d’ores et déjà conséquente : à titre d’exemple, pour les deux
ministères étudiés, le recensement des procédures dématérialisées permet d’identifier 23
téléprocédures au ministère de l’intérieur et plus d’une centaine au sein des ministères
financiers
14.
14
La DGFiP n’ayant pas répondu au questionnaire sur ce point, la recension sur son périmètre n’est peut-être pas
exhaustive, elle ne comprend que des données publiques sur les principales procédures. Voir en annexe un
tableau récapitulatif de l’offre dans ces deux ministères.
50%
55%
60%
65%
70%
75%
80%
85%
90%
95%
100%
degré de
complétude
de l'offre
taux
d'utilisation
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PROGRÈS ET LIMITES DE LA MODERNISATION NUMÉRIQUE DE L’ÉTAT EN FRANCE
25
Ce bilan est donc honorable. Il apparait néanmoins nuancé au regard de l’engagement
ancien des autorités publiques dans une démarche affirmée de modernisation de l’État au
moyen du numérique. Un autre intérêt de cette comparaison internationale est d’identifier les
deux voies de progrès sur lesquelles la France devrait s’engager : l’augmentation du taux
d’usage des téléprocédures par les particuliers, et l’accroissement de l’offre de téléprocédures
aux entreprises. La pertinence de ces deux orientations est confirmée par le comportement des
usagers.
II -
Une propension encore limitée des usagers à recourir aux
services numériques
La performance de la France souffre de l’écart entre l’offre mise à disposition des
usagers particuliers et l’utilisation qu’ils en font. Par exemple, malgré un taux de satisfaction
le plus élevé parmi un échantillon de 11 pays
15
, la déclaration de revenus en ligne est
nettement moins utilisée en France que dans d’autres pays. Une utilisation plus intensive des
téléprocédures est donc indispensable pour que la relation entre l’État et l’administré soit
transformée de manière significative.
Les enquêtes réalisées par les services de l’État permettent d’identifier les causes –
techniques ou sociologiques - de cette trop grande discordance, parmi lesquelles on relève
l’insuffisante notoriété de l’offre.
A -
Des obstacles en voie d’être levés
Trois explications sont généralement avancées pour expliquer la relative faiblesse du
taux de recours aux téléprocédures en service : l’existence d’un « fossé numérique » entre
différentes parties de la population, une préférence affichée pour les modalités traditionnelles
d’entrée en relation avec un service public et enfin l’inadaptation du niveau de service offert.
Ces trois causes ont tendance à se résorber et ne suffisent donc plus à expliquer les résultats
décevants obtenus par la France en termes de taux de recours.
1 -
Une « fracture numérique » atténuée par l’évolution des usages
La capacité à utiliser les technologies de l’information et de la communication (TIC)
figure désormais parmi les compétences de base, à côté des compétences lire/écrire et
calculer/compter, tant dans le socle commun de connaissances et de compétences défini par
l’Éducation
nationale
que
dans
le
socle
de
connaissances
et
de
compétences
15
Boston Consulting Group Digital Government, Turning the Rhetoric into reality, juin 2014. Pays de
l’échantillon : Arabie Saoudite, Australie, Danemark, Émirats Arabes Unis, États-Unis d’Amérique, France,
Indonésie, Malaisie, Pays-Bas, Royaume-Uni et Russie.
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COUR DES COMPTES
26
professionnelles
16
. En effet, en raison de la multiplication des démarches aujourd’hui
accomplies en ligne (acheter un billet de train, déclarer et percevoir des droits sociaux, etc.),
l’utilisation des services en ligne fait désormais partie des actes simples de la vie quotidienne.
Or ils ne sont pas à la portée de tous.
Le recours aux services publics numériques est avant tout conditionné par l’accès des
usagers à internet.
Graphique n° 4 :
évolution du taux d’équipement de la population
Source : Credoc (2014)
82 % de la population est considérée comme « internaute »
17
, et 59 % procède
régulièrement à des achats sur Internet mais l’accès à internet varie en fonction de l’âge, du
lieu de résidence, du niveau de diplôme et des revenus. Ces inégalités, qui ont pu être décrites
parfois comme des « fossés numériques »
18
;
rendent difficile l’accès de certaines catégories
de la population aux services publics numériques. L’écart entre les catégories de la population
faiblement utilisatrices des services publics numériques et l’ensemble de la population s’est
toutefois, globalement, nettement résorbé depuis 2007.
16
Le décret n° 2015-172 du 13 février 2015 relatif au socle de connaissances et de compétences professionnelles
place « l’utilisation des techniques usuelles de l’information et de la communication numérique » juste après la
communication en français et l’utilisation des règles de base de calcul et du raisonnement informatique.
17
Source : INSEE, enquêtes Technologies de l'information et de la communication 2007 à 2014, juin 2015.
18
Conseil d’Analyse Stratégique, Le fossé numérique en France, 2011.
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PROGRÈS ET LIMITES DE LA MODERNISATION NUMÉRIQUE DE L’ÉTAT EN FRANCE
27
Graphique n° 5 :
évolution des inégalités
19
d’utilisation
des services en ligne
Source : Cour des comptes d’après données INSEE, juin 2015,
Note de lecture : les inégalités liées à l’âge ont diminué de 8 points de 2007 à 2015
Malgré cette évolution, des inégalités persistent du fait de l’existence d’un illettrisme
électronique, fortement lié à l’illettrisme sans que les deux situations se recoupent totalement.
En 2011, l’INSEE recensait 2,5 millions de personnes en situation d’illettrisme, soit 7 % de la
population âgée de 18 à 65 ans
20
.
L’illettrisme numérique, ou l’« illectronisme », qui se définit comme le manque des
acquis nécessaires à l’utilisation des ressources électroniques, comporte deux aspects
différents : les difficultés à manier les outils numériques et leurs périphériques (imprimantes,
scanners…) et les difficultés à s’orienter sur le web et à utiliser les services numériques.
Environ 90 % du contenu du web étant textuel, l’illectronisme découle de l’illettrisme, mais
des personnes sachant lire et écrire peuvent être incapables d’utiliser les outils numériques,
particulièrement parmi les personnes âgées. Le Défenseur des droits évalue cet illettrisme
numérique entre 12 et 18 % de la population
21
et alerte dans son rapport 2013 sur l’existence
d’un possible « angle mort du numérique », c'est-à-dire « le seuil incompressible de citoyens
qui ne peuvent obtenir de réponse par les divers moyens numériques mis en place, certes avec
succès pour le traitement de masse, mais non adaptés aux cas complexes ou pour les
personnes en situation « d’exclusion »
22
.
Cette difficulté peut être traitée au moyen d’actions spécifiques des services publics et
des acteurs associatifs et visant à aider et accompagner ce public. Ainsi l’Agence nationale de
lutte contre l’illettrisme (ANLCI) propose de s’appuyer sur le réseau des espaces publics
numériques (EPN, voir
infra
) dans la lutte contre l’illettrisme et l’illectronisme
23
.
19
Écarts en points entre les taux d’utilisation des catégories au recours faible (ouvriers, 60-75 ans, communes
rurales, détenteurs du brevet des collèges/CAP/BEP) et l’ensemble de la population.
20
Ce taux était de 9 % en 2004. Voir les détails de l’étude de 2011, disponible sur www.insee.fr
21
Ce taux est cohérent avec celui de 15 % cité en 2013 par la délégation aux usages de l’Internet.
22
Rapport annuel 2013 du Défenseur des droits, p. 7., disponible sur www.defenseurdesdroits.fr
23
Pyr%C3%A9n%C3%A9es.pdf
catégorie socio-
professionnelle
diplôme
taille de la
commune
âge
0
5
10
15
20
25
30
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Relations aux usagers et modernisation de l’État – Janvier 2015
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COUR DES COMPTES
28
Pour les usagers professionnels, la taille des entreprises influe peu sur le taux de recours
aux démarches administratives en ligne. Les PME françaises sont ainsi 86 % à avoir effectué
une démarche en ligne au cours des 12 derniers mois, ce qui les place en 5
ème
position
européenne
24
.
2 -
Une préférence persistante pour le contact direct
L’inégal recours aux téléprocédures peut également s’expliquer par des raisons
culturelles ou sociologiques, sans lien technique avec la procédure. La préférence pour la
procédure papier est plus forte en France que dans d’autres pays, même si elle varie selon les
procédures : ainsi, les Français sont 19 % à justifier leur absence de recours à une procédure
en ligne par ce motif contre 1 % des Britanniques ou des Néerlandais
25
.
Graphique n° 6 :
personnes n'ayant pas rempli un formulaire
en ligne au motif qu'elles ont davantage confiance dans un formulaire papier
Source : Eurostat 2013
24
Commission européenne, digital agenda scoreboard, 2014.
25
Eurostat, 2013.
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
France
Luxembourg
Slovenie
Chypre
Hongrie
Allemagne
Autriche
Union Européenne 28
Espagne
Slovaquie
Belgique
République Tchèque
Croatie
Finlande
Malte
Portugal
Suède
Norvège
Danemark
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PROGRÈS ET LIMITES DE LA MODERNISATION NUMÉRIQUE DE L’ÉTAT EN FRANCE
29
Le baromètre relatif aux services publics vus par les usagers
26
révèle un mode de
contact différent selon les politiques publiques. Dans le domaine de la fiscalité, le taux de
contact par internet, égal à celui du contact au guichet (45 %), est le troisième plus élevé
parmi les neuf services étudiés. Les attentes sont fortes en matière de développement de
démarches à distance, puisque c’est la deuxième priorité exprimée par les sondés. En
revanche, le taux de contact par internet avec la police et la gendarmerie nationales est le
moins élevé dans l’ensemble des politiques étudiées (13 %), le contact physique restant
largement privilégié (64 %). Les forces de sécurité expliquent ce constat par la nature
particulière de leurs contacts avec les usagers (recueil de plainte nécessitant parfois une
requalification, conseil et écoute de la victime, etc.).
3 -
Un taux de recours lié à la qualité du service offert
Au-delà des facteurs culturels et des contraintes liées aux missions de sécurité -
notamment l’obligation de s’assurer de l’identité de la personne -, ces résultats contrastés sont
aussi le reflet du niveau de l’offre de services.
Trois facteurs peuvent être identifiés.
En premier lieu, le taux de recours est naturellement d’autant plus élevé que le service
dématérialisé répond aux attentes des usagers, en terme de nature du service offert, de support
utilisé et de facilité d’utilisation. Ce facteur explique le succès croissant des applications
accessibles sur les smartphones ou les tablettes, telles que la possibilité de payer sur son
smartphone les amendes routières. Plus de 110 000 règlements, soit environ 3 % du volume
total
27
, ont été effectués par ce moyen seulement quatre mois après le lancement de
l’application en janvier 2015. Conscients de la nécessité de proposer des services sur
smartphones, les ministères ont d’ailleurs inscrit cette priorité dans leurs documents
stratégiques, qu’il s’agisse du schéma directeur des systèmes d’information du ministère de
l’intérieur ou de la stratégie de la relation aux publics de la direction générale des finances
publiques
28.
La DGFiP prévoit même d’associer les usagers aux évolutions des services par
smartphones : cette association est un moyen de s’assurer de l’adéquation de l’offre aux
attentes des utilisateurs.
En second lieu, on constate une préférence pour les démarches entièrement
dématérialisées, pour lesquelles le gain en temps est plus facilement perceptible, et, de
manière souvent liée, une aversion pour les démarches qui, tout en étant dématérialisées,
complexifient la relation avec l’administration. L’exemple de la demande de casier judiciaire
est significatif : 93 % de demandes se faisaient en ligne en 2014
29.
À l’inverse, l’exemple du
télé-service « Sanctions financières internationales », qui permet aux banques et aux
entreprises françaises d’accomplir leurs demandes d’autorisation de transactions auprès de la
26
Baromètre Paul Delouvrier, TNS Sofres, Janvier 2015.
27
110 000 sur 3 632 550 paiements en 4 mois (sur la base de 10 897 652 paiements en 2014.
28
Source : page 22 du schéma directeur SI du ministère de l’intérieur ; Décisions 14 et 15 de la DGFiP, réunion
du 15 mai 2014 portant notamment sur l’application smartphone impots.gouv.fr
29
Source : tableau de bord des services publics numériques publié par le SGMAP – édition 2015.
usagers/tableau-de-bord-des-services-publics-numeriques-2015
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COUR DES COMPTES
30
direction générale du Trésor, témoigne de l’effet contreproductif d’une téléprocédure trop
complexe. La DGT reconnaît ainsi que le service est peu utilisé par les principales banques
françaises car le service ne répond pas aux contraintes organisationnelles des banques, qui
souhaitent notamment avoir accès à tous les documents transmis par leurs collaborateurs. De
même, le taux de recours relativement limité au service « télé-points », qui permet de
consulter en ligne les points restants sur son permis de conduire (150 000 utilisations par
mois), s’expliquerait par la nécessité préalable et contraignante de solliciter auprès de la
préfecture un identifiant (entre 6 000 et 7 000 demandes par mois
30
). La multiplicité des
identifiants et mots de passe, conséquence du développement parfois désordonné des télé-
services et téléprocédures, constitue d’ailleurs un obstacle d’ordre général à l’utilisation des
télé-services.
Pour autant, un service complétement disponible en ligne ne garantit pas nécessairement
un taux d’utilisation élevé, comme en témoigne la part de foyers fiscaux ayant recours à la
déclaration d’impôts en ligne (41 % en 2014) ou au changement d’adresse en ligne (20 %),
alors que ces procédures sont déployées depuis plusieurs années
31
.
En troisième lieu, le taux de recours paraît lié à la place qu’occupe l’offre numérique au
sein de l’offre globale de services. Un niveau d’offre élevé accélère l’adhésion à ce mode de
contact ; à l’inverse, le faible nombre de procédures accessibles en ligne freine le recours aux
téléprocédures. Dans certains cas, les usagers cherchent une forme de réassurance
32
par
rapport à une information ou une démarche réalisée en ligne. Il existe donc une sorte d’effet
de seuil.
4 -
Un usage favorisé par la notoriété du service
Une trop faible notoriété est une cause complémentaire importante du recours
insuffisant aux télé-procédures.
Une communication insuffisante autour d’un service n’en facilite pas l’utilisation. À
titre d’exemple, certaines des préfectures interrogées par la Cour n’avaient pas connaissance
de l’existence du service en ligne de pré-demande de changement de titulaire d’un certificat
d’immatriculation.
A contrario
, les exemples étrangers montrent qu’un effort substantiel de communication
produit des effets significatifs (cf.
infra
le cas du Danemark), qu’il vise simplement à faire
connaître l’offre, ou à inciter à l’utilisation des téléprocédures en mettant en avant le bénéfice
que l’on peut en tirer. Cette démarche n’est pas négligée par le SGMAP, qui suggère
aujourd’hui aux ministères de mentionner dans leurs courriers aux usagers l’existence des
télé-services et leurs avantages
33
.
30
Source : Agence Nationale des titres sécurisés.
31
La télédéclaration fiscale existe depuis 2003 et le changement d’adresse en ligne depuis 2005.
32
Rapport de l’Inspection générale des finances sur l’accueil à la DGFiP, 2012.
33
Il s’agit de la méthode « nudge » : faire évoluer les pratiques sans recourir à la contrainte.
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PROGRÈS ET LIMITES DE LA MODERNISATION NUMÉRIQUE DE L’ÉTAT EN FRANCE
31
B -
Des bénéfices pour l’usager peu évalués et peu exploités
Mettre en avant l’intérêt du recours aux services publics numériques suppose néanmoins
qu’on l’ait mesuré ; améliorer l’offre suppose de même qu’on ait identifié les attentes des
usagers. Or, malgré de réels progrès, la mesure et le suivi de l’impact des services publics
numériques sur les usagers sont encore insuffisants et devraient être systématisés.
1 -
Un impact quantitatif peu documenté
La mesure de l’impact du développement des services numériques sur le service à
l’usager est peu documentée. Elle se heurte notamment à l’insuffisance des outils de suivi de
la relation avec l’usager, et au fait que les différents canaux par lesquels l’usager peut entrer
en contact avec l’administration ne sont pas reliés entre eux, ce qui empêche toute vision
globale des attentes et des comportements de l’usager.
Ainsi, à l’exception du cadre fixé pour les études d’impact des mesures législatives
34
et
réglementaires
35
, il n’existe pas en France, au sein des ministères financiers de méthodologie
commune ni de mesure systématique du temps passé par les usagers à effectuer leurs
démarches administratives, que ce soit au niveau des ministères ou du SGMAP.
Selon un sondage effectué en 2014
36
, les Français consacrent en moyennent 1 h 50 par
mois aux démarches administratives (54 % des personnes interrogées y consacrant une heure
ou moins et 22 % plus de deux heures). Les attentes des usagers sont fortes puisque le temps
passé pour accomplir ces démarches est considéré comme du temps perdu pour 9 % des
personnes interrogées et comme un « parcours du combattant » pour 28 %. 70 % des
personnes interrogées considèrent que le développement des télé-procédures sur smartphones
permettrait de gagner du temps. Cet enjeu paraît donc correspondre à un réel besoin des
usagers.
Le diagnostic est le même s’agissant des entreprises. Quelques données ponctuelles
confirment l’idée selon laquelle les services publics numériques pourraient satisfaire leurs
attentes. Selon le SGMAP, le site Marché public simplifié (MPS) mis en place fin 2014
permettrait aux entreprises, par la suppression des pièces justificatives demandées, de gagner
deux heures de temps par marché, ce qui pourrait générer une économie de 60 M€ pour
100 000 appels d’offres par an
37
. Autre exemple, le développement du dédouanement en ligne
(DELTA), conjugué à une réforme de la politique de contrôle douanier, a ramené de 13 à
4 minutes le délai d’immobilisation des marchandises entre 2005 et 2014. De même, le
développement de la prise de rendez-vous dans les préfectures a réduit le temps d’attente, qui
dépassait parfois une heure.
34
Loi organique du 15 avril 2009.
35
Circulaire du Premier ministre du 17 février 2011.
36
Opinion Way - Good Technology
, « Les Français et les services administratifs en ligne », octobre 2014.
37
Après un an d’existence, 18 000 candidatures ont été déposées via MPS, l’objectif étant d’atteindre
50 000 dossiers dès 2016. Source : réponse au questionnaire « Dites-le nous une fois », question 2.1.2.
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32
D’autres études fournissent des données partielles, qui gagneraient à être approfondies.
Ainsi, selon une étude de 2014
38
, la même entreprise mettait en France 132 heures à déclarer
et régler ses impôts et taxes, soit 22 heures de plus qu’au Royaume-Uni mais 43 heures de
moins qu’aux États-Unis et 86 heures de moins qu’en Allemagne. Selon cette même étude,
l’introduction ou l’amélioration des systèmes de déclaration en ligne ont représenté 30 % des
réformes fiscales entreprises en Europe et en Asie centrale depuis 2009. Conjuguées aux
autres réformes, celles-ci ont permis depuis 2009 de réduire de 20 heures en moyenne le
temps nécessaire à la déclaration et au règlement des impôts.
En tout état de cause, ces études devraient être davantage développées et leurs résultats
davantage diffusés. À titre d’exemple, l’État britannique calcule et publie régulièrement le
coût unitaire des services dématérialisés
39
, les gains financiers tirés des télé-services, traduits
en termes d’économies budgétaires ou de baisse de redevances
40
, ainsi qu’en termes de gain
de temps. En France, ce type d’information pourrait utilement être annexé au projet de loi de
finances dans un document de politique transversale sur la transformation numérique de
l’État.
2 -
Un intérêt affirmé pour les services publics numériques
Quelques éléments d’appréciation qualitative sont exploitables. Ainsi, certaines
préfectures mènent, dans le cadre de la labellisation « Qualipref 2 », des sondages annuels
auprès de leurs usagers. Les titulaires d’un compte « Prodou@ne » auprès du service des
douanes peuvent également s’exprimer à l’occasion de trois sondages relatifs à
l’environnement informatique, aux télé-services et à l’assistance informatique. La Douane
organise également des réunions et procède par courriers-questionnaire avec l’ensemble des
syndicats professionnels concernés par ses services. Le résultat de ces consultations est
généralement satisfaisant. Plus ponctuellement, notamment à l’occasion du lancement d’un
nouveau télé-service ou de la dématérialisation d’une nouvelle procédure, des études sont
menées auprès des usagers. Tel a par exemple été le cas pour la pré-plainte en ligne ou pour la
déclaration en ligne de création d’une association.
Ces divers travaux ponctuels montrent que les usagers ont des réactions généralement
positives. Ainsi, d’après l’étude du SGMAP citée ci-dessus, 89 % des particuliers et 89 % des
entreprises sont satisfaits ou très satisfaits d’une démarche réalisée entièrement sur un site
internet
41.
Ces résultats, souvent mis en avant par le SGMAP, doivent néanmoins être
nuancés, pour trois raisons.
Tout d’abord, ils ne portent généralement que sur des usagers ayant accompli leurs
démarches en ligne
42
et ne permettent donc pas, par construction, d’expliquer l’absence du
recours à ces télé-procédures. Ensuite, les taux de réponse aux différentes enquêtes sont
généralement assez faibles : entre 4,4 % et 13,7 % pour la DGDDI en 2014 par exemple. Il en
38
PWC,
Paying taxes
, 2014.
39
www.gov.uk/performance.
40
www.gov.uk/government/publications/digital-efficiency-report.
41
Il convient toutefois de noter que ces chiffres sont en baisse de 3 points pour les usagers et pour les entreprises
de plus de 10 salariés.
42
À l’exception notamment des enquêtes de satisfaction menées en préfecture.
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PROGRÈS ET LIMITES DE LA MODERNISATION NUMÉRIQUE DE L’ÉTAT EN FRANCE
33
est de même pour les réponses aux enquêtes de satisfaction des préfectures : généralement
entre 100 et 300 usagers. Aucun seuil de représentativité n’est défini par le ministère, même si
certaines préfectures évoquent un seuil de 10 % comme « une bonne échelle »
43
. Enfin, les
résultats ne témoignent pas toujours d’une satisfaction des usagers: dès lors que la mesure est
élargie aux procédures ne pouvant pas être réalisées complétement en ligne ou à d’autres
types de démarche en ligne (recherche d’information, plutôt que mise en oeuvre d’une
procédure par exemple), les taux de satisfaction sont moins élevés. Dans l’étude du Boston
Consulting Group déjà citée
44
par exemple, seuls 44 % des usagers sont satisfaits des services
de paiement en ligne des taxes douanières.
3 -
Généraliser le recours aux études de satisfaction
Le SGMAP s’appuie sur deux enquêtes réalisées à sa demande par BVA et TNS Sofres.
Ce baromètre vise à suivre l’utilisation des services publics numériques et à mesurer la
satisfaction des usagers à l’égard des procédures les plus courantes. La publication de ce
baromètre s’inscrit dans la stratégie du SGMAP visant à amener les ministères à se
préoccuper davantage du nombre et de la qualité des services publics numériques proposés
aux usagers. Il serait souhaitable de généraliser ces enquêtes de satisfaction, qui permettent
non seulement de mieux connaître les profils des usagers en ligne, mais aussi leurs aspirations
et les évolutions attendues des services. Ces services doivent en effet évoluer rapidement pour
rester constamment au meilleur niveau de rapidité, de fiabilité et d’ergonomie que la
technologie permet.
Sans recourir à des enquêtes ad hoc, les services pourraient recueillir par d’autres
moyens (boîte fonctionnelle de courriel par exemple) l’avis des usagers et adapter le service
en conséquence. Les préfectures pourraient ainsi systématiser, au sein des enquêtes annuelles,
des questions relatives aux services publics numériques, ce qui serait simple à mettre en
oeuvre. Cette démarche s’inscrirait au surplus dans la continuité du déploiement en cours de la
charte Qualipref 2.0.
Comme cela se pratique déjà, par exemple à l’Agence nationale de traitement
automatisé des infractions (ANTAI), les usagers pourraient également être associés aux
évolutions des services en ligne au moyen de réunions de restitution de panels
45
.
Le SGMAP pourrait, de manière plus générale, fournir aux ministères un outil
informatique permettant de réaliser des sondages. Plusieurs directions générales ont d’ailleurs
indiqué réfléchir à la systématisation des enquêtes. La prochaine étape doit être la définition
du rythme et du périmètre des études, mais surtout de la manière dont ces études s’inscrivent
dans la démarche de mesure de la performance.
43
Cf. les résultats de l’enquête de satisfaction menée dans le département de la Manche en 2013.
44
Boston Consulting Group Digital Government, Turning the Rhetoric into reality, juin 2014.
45
Cette démarche est menée fin 2015 à travers des groupes partenariaux sur la modernisation de la délivrance
des titres, dans le cadre du plan « préfectures nouvelle génération » de juin 2015.
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COUR DES COMPTES
34
III -
Une contribution trop faible des services numériques à la
modernisation de l’administration
Bien que l’ordre des causalités ne soit pas facile à identifier, des liens existent entre
développement non systématisé de l’offre de services, taux de recours limité et faible impact
sur le fonctionnement des services et sur la qualité de la relation établie avec les usagers. De
même, l’administration n’a pas utilisé le développement de l’offre dématérialisée comme un
levier de sa propre réorganisation, fût-ce pour répondre à la contrainte qui s’imposait à elle en
termes budgétaires. Cette relative dissociation entre la diffusion des téléprocédures et la
réforme de l’organisation et du fonctionnement de l’administration en limitent les effets.
A -
Un impact relatif en termes d’économies budgétaires
1 -
Une contribution du numérique aux économies
en-deçà de son potentiel
Le développement des téléprocédures peut être appréhendé de deux manières au regard
des schémas d’emplois associés aux trajectoires budgétaires.
Il peut commander
l’évolution des structures et de l’organisation en étant conçu à fin de réduire les effectifs ; il
peut être appréhendé comme le moyen de rendre soutenable des réductions d’effectifs
envisagées indépendamment de cette perspective. Cette seconde approche est plus
constructive et valorise la volonté de préserver la qualité du service rendu. Mais dans les deux
cas, il s’agit d’exploiter rationnellement des outils de gestion convergents. Or cette
articulation entre différentes démarches apparaît à ce jour limitée, comme le montrent deux
exemples particulièrement significatifs.
La DGFiP utilise certes une méthode d’allocation des emplois du réseau qui tient
compte des gains dégagés par les téléprocédures. Le gain d’emplois rendu possible grâce à la
télé-déclaration de la TVA et de l’impôt sur le revenu et au télépaiement des impôts a été
évalué à environ 350 ETP par an. Cependant, entre 2010 et 2015 les économies ainsi
identifiées représentent en moyenne 15 % des suppressions d’ETP de la DGFiP sur la période
(12 000). Le recours aux moyens numériques contribue donc à rendre plus soutenable le
schéma d’emploi sans pour autant être la source principale d’économies.
Or, à missions constantes, il est loisible de s’interroger sur la capacité de la DGFiP à
supprimer 2 000 emplois par an sans accroître très nettement le niveau de dématérialisation.
Ne pas utiliser davantage les téléprocédures comme levier de réalisation de la trajectoire
budgétaire imposée revient à prendre le risque d’une désorganisation potentielle du service et
d’une diminution de la qualité de la prestation rendue. Le simple alignement du taux de télé-
déclaration de l’impôt sur le revenu sur la moyenne de l’OCDE pourrait procurer une
économie d’environ 1 000 emplois supplémentaires
46
. La généralisation progressive de
l’obligation de télé-déclaration de l’impôt sur le revenu, votée dans la loi de finances pour
2016, devrait permettre de réaliser ces gains.
46
IGF-IGAS,
Coûts de gestion des prélèvements obligatoires
, 2014.
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PROGRÈS ET LIMITES DE LA MODERNISATION NUMÉRIQUE DE L’ÉTAT EN FRANCE
35
De même, à la Douane, le graphique ci-dessous sur les taux d’intervention
47
par taxe
douanière montre qu’en général les taxes les moins dématérialisées sont également celles qui
ont les taux d’intervention les plus élevés. Le taux d’intervention ayant un fort impact sur le
besoin en emplois, des marges importantes de contribution de la dématérialisation au respect
du schéma d’emploi existent donc encore.
Graphique n° 7 :
taux d’intervention et taux de dématérialisation à la Douane
Source : DGDDI
Le schéma ci-dessus montre la dispersion manifeste qui existe en général entre les taxes
les plus dématérialisées (droits de douane, TVA, TICPE) qui ont un taux d’intervention bas et
celles qui sont le moins dématérialisées (différents droits indirects : voir annexe n° 15). La
dématérialisation des procédures de francisation des navires et de déclaration de la taxe
spéciale sur les véhicules routiers (TSVR) est justement prévue pour début 2016. Ces
procédures concernant des professionnels et engendrant actuellement des coûts de gestion très
élevés, leur dématérialisation obligatoire aurait dû être engagée plus tôt. Il est attendu du
projet de dématérialisation de la TSVR, dont la gestion doit être intégrée au sein d’un service
national poids lourds de Metz, une économie de 130 ETP. La dématérialisation des
contributions indirectes prévue pour 2016 devrait avoir un impact sur le schéma d’emploi
évalué à 225 ETP.
47
Le taux d’intervention est le rapport entre la dépense budgétaire liée au fonctionnement de l’administration qui
les recouvre et les recettes fiscales perçues. La méthodologie de calcul a été établie en 2009 par l’inspection
générale des finances.
dédouannement
TIC Pétrole
alcools
diverses
contributions
indirectes
francisation des
navires
taxe spéciale
véhicules routiers
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
18%
20%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Taux d'intervention
Dématerialisation
TIC gaz naturel
droits de
port
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36
2 -
Une stratégie de recrutement déconnectée
des enjeux du numérique
L’accélération de l’automatisation des tâches d’exécution permise par les téléprocédures
devrait conduire à réduire significativement les moyens humains qui y sont dédiés, relevant de
la catégorie C. Ainsi une partie des tâches, au-delà même du traitement des déclarations, peut
être simplifiée et automatisée. En matière de TVA, la dématérialisation s’est ainsi
accompagnée de la création d’un circuit court de remboursement pour les opérateurs sûrs, afin
de fluidifier les opérations. Cette identification de partenaires bénéficiant d’un traitement
particulier est également pratiquée par la Douane. Or, les schémas d’emplois ne traduisent pas
la réduction des besoins en emplois d’exécution peu qualifiés.
Graphique n° 8 :
schéma d’emploi du ministère des finances
Source : programmes annuels de performance
La DGFiP a fait depuis 2012 le choix de continuer à recruter à un niveau important des
agents de catégorie C. La répartition des recrutements par catégorie ne correspond plus à
l’évolution possible des missions, mais à une gestion administrative qui n’a pas tiré les
conséquences de l’automatisation du traitement des données et des procédures, en laissant
subsister des tâches d’exécution qui pourraient être majoritairement automatisées, comme la
mise à jour des bases de la taxe d’habitation ou le traitement des délais de paiement. La
poursuite de ces stratégies de recrutement est le signe d’une prise en compte très relative des
projets de numérisation dans la gestion des ressources humaines.
Les organisations syndicales mettent en avant le fait que les agents de saisie des
déclarations papiers exerçaient un contrôle de cohérence des données lors de la saisie. Or, les
contrôles de cette nature peuvent souvent être effectués par des algorithmes qui en améliorent
d’ailleurs la qualité. Pour calculer le relevé de solde d’IS, le calcul est ainsi automatisé à
l’intérieur d’un même document, avec un premier contrôle bloquant lors du remplissage de la
déclaration, puis un second contrôle bloquant au moment de l’intégration dans l’application
A+
A
B
C
-1 700
-1 500
-1 300
-1 100
-900
-700
-500
-300
-100
2010
2011
2012
2013
2014
2015
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PROGRÈS ET LIMITES DE LA MODERNISATION NUMÉRIQUE DE L’ÉTAT EN FRANCE
37
de gestion fiscale. Même lorsque la mise en place d’un contrôle de cohérence automatisé n’est
pas possible, et même si le maintien d’une intervention humaine pour accompagner les
déclarants dans leur démarche reste pertinent, la saisie directe des données par les
contribuables dans les applications de téléprocédures permet de dégager des gains en emplois.
Une partie de la tâche est transférée à l’usager, pour qui la surcharge n’est pas réelle, puisqu’il
fournissait déjà l’information en amont de la saisie.
Certes la DGFiP fait valoir que le niveau réel de qualification des agents recrutés dans
la catégorie C, le plus souvent surdiplômés, comme les mécanismes de promotion interne
permettent de faire évoluer les compétences en fonction de la transformation des métiers,
mais cette gestion n’est pas optimale.
De manière globale, la mise en cohérence des différents axes de réforme de l’État –
modernisation numérique d’une part, économies budgétaires de l’autre – n’est pas assurée.
Cette situation met en évidence les faiblesses de la gestion prévisionnelle des emplois et des
compétences (GPEC) et plus généralement les lacunes d’une démarche d’anticipation des
besoins.
B -
Un faible apport des services numériques à la modernisation
de l’administration
La lenteur du déploiement des téléprocédures dans les relations avec les usagers freine
la modernisation de l’administration. Alors que les échanges par voie numérique facilitent la
simplification des procédures, ils y ont peu contribué ; alors qu’ils modifient les besoins en
contacts physiques entre les services administratifs et les usagers, ils ont eu une faible
incidence sur la reconfiguration des services déconcentrés et des réseaux territoriaux.
1 -
Des téléservices insuffisamment exploités comme vecteur de simplification
des procédures
a)
La possibilité et le coût de la dématérialisation comme critères de simplification
L’exemple des taxes à faible rendement est une illustration significative de l’incapacité
à utiliser un levier de simplification.
Un prélèvement fiscal n’a d’intérêt pour l’État que si son coût de gestion est
significativement inférieur à son produit. S’il n’est pas dématérialisé, le coût est trop élevé,
surtout si le rendement est faible ; s’il n’est pas dématérialisable, ou si la dématérialisation
doit être trop coûteuse par rapport au rendement, il faut en envisager la suppression. Les
possibilités de dématérialisation constituent donc un test de l’opportunité de maintenir des
prélèvements.
C’est à rebours de cette approche que la France a choisi de maintenir de nombreuses
taxes à faible rendement. Le faible enjeu fiscal a en fait favorisé l’absence de
dématérialisation – jugée trop coûteuse au regard du rendement très limité. Ainsi, une
majorité des 141 taxes dont le rendement est inférieur à 150 M€ ne sont pas dématérialisées.
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38
Graphique n° 9 :
dématérialisation des taxes s
dont le rendement est inférieur à 150M €
Source : Cour des comptes, d’après données IGF, Taxes à faible rendement, 2014.
b)
La simplification comme condition de la dématérialisation
Symétriquement, si la transformation numérique peut accélérer la démarche de
simplification, en être l’aiguillon, le processus de dématérialisation doit, pour être efficace,
s’accompagner de la recherche d’une simplification préalable des procédures concernées.
Engager un projet de dématérialisation sans envisager préalablement la simplification
du cadre législatif ou réglementaire peut en effet s’avérer contreproductif en termes
d’économies. Par exemple, le temps passé sur la CVAE (cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises) représente 25 % du temps des agents de la Direction des Grandes Entreprises. Le
crédit d’impôt développement durable est aussi une source de complexité pour le déclarant
puis de charge supplémentaire en gestion pour les agents. La complexité de la législation
fiscale affecte directement la déclaration de l’impôt sur le revenu, passée en 10 ans de 200 à
900 données, parmi lesquelles 25 % ne sont qu’à visée statistique.
La simplification est donc indispensable à une dématérialisation efficiente. Il est
souvent coûteux de retranscrire à l’identique les procédures papier existantes les plus
complexes dans les systèmes d’information car cela conduit à dupliquer ou alourdir des
processus.
La
télé-déclaration
de
l’impôt
sur
le
revenu
s’est
ainsi
développée
concomitamment à la dispense d’envoi des justificatifs. De même, en matière de TVA,
certaines procédures annexes ont été refondues dans la procédure principale. Cette réflexion
devrait être poursuivie pour d’autres impôts.
Dans les faits, cette articulation entre dématérialisation et simplification n’est donc
assurée que de manière ponctuelle.
partiellement
dématérialisées
4
Non
dématérialisées
84
dématérialisées
53
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39
2 -
Une structuration des réseaux territoriaux quasi-inchangée à ce jour
Dans les pays examinés, le développement des services à distance permis par les
téléprocédures a conduit à resserrer les implantations territoriales administratives de
proximité.
Ainsi, au fur et à mesure de l’amélioration de ses services publics en ligne, le Royaume-
Uni a réduit considérablement ses implantations territoriales et les heures d’ouverture des
guichets. Cela n’a pas encore été le cas en France.
L’inaccessibilité sur l’ensemble du territoire de certaines procédures numériques, et la
mise en place de services partiellement dématérialisés ou trop coûteux pour les usagers,
semblent justifier le maintien de personnels se consacrant à l’accueil physique – au risque
d’une qualité dégradée des services ainsi maintenus, faute de moyens suffisants.
a)
Le ministère de l’intérieur
La création de certaines applications de traitement dématérialisé des titres délivrés par le
ministère de l’intérieur a accompagné les réductions d’effectifs dans les préfectures. En juin
2015, le ministère de l’intérieur a par ailleurs engagé une démarche pour la modernisation des
préfectures, dite plan « Préfecture nouvelle génération », qui vise notamment à répondre aux
citoyens avec plus de rapidité et d’efficacité dans la gestion des procédures et l’application
des réglementations notamment en matière de délivrance des titres (carte nationale d'identité,
passeport, permis de conduire, immatriculation des véhicules). Cette démarche vise bien à
dématérialiser les procédures liées aux titres et à recentrer l’activité des personnels des
préfectures sur des tâches à valeur ajoutée comme la lutte contre la fraude. Un
accompagnement fort en matière de ressources humaines est prévu à ce stade, tant pour la
mobilité que pour l’adaptation à la transformation des métiers. Ce projet devrait donc
déboucher sur une mise en cohérence du déploiement intensifié de services publics
numériques avec une organisation rénovée des réseaux territoriaux. Ses premiers effets sont
annoncés pour 2017. Le bilan de sa réalisation ne pourra être fait qu’après cette date.
L’exemple de la délivrance des passeports et des CNI est de plus caractéristique d’une
réticence ou d’une impossibilité à renoncer au maintien d’une présence physique sur
l’ensemble du territoire. Le dispositif COMEDEC, déployé par l’Agence nationale des titres
sécurisés (ANTS), a ainsi été mis en oeuvre pour simplifier et sécuriser la délivrance des
données de l’état-civil. Il permet l’échange dématérialisé des données d’état civil entre leurs
dépositaires (mairies et service central de l’état civil à Nantes pour les Français nés à
l’étranger) et les utilisateurs de ces données, administrations et notaires (voir annexe). Or, ce
dispositif ne couvre actuellement qu’une partie limitée du territoire. Même les plus grandes
agglomérations en sont dépourvues (Paris, Lyon, Marseille), ce qui oblige les usagers à se
déplacer à la mairie, à adresser une demande d’acte d’état civil par correspondance postale ou
électronique, et à assurer eux-mêmes l’envoi de leurs actes vers l’entité utilisatrice de l’acte.
En 2015, 202 communes sont raccordées à cet outil ; l’objectif du ministère de l’intérieur est
le raccordement des communes disposant d’une maternité. Le ministère s’est fixé des
objectifs intermédiaires de 400 communes d’ici la fin 2015 et de 250 supplémentaires en
2016, ce qui permettrait de couvrir, avec un total de 650 communes adhérentes à COMEDEC,
80 % des demandes d’actes d’état-civil.
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COUR DES COMPTES
40
Les faiblesses du niveau de service dématérialisé (dématérialisation partielle, absence
de services annexes dématérialisés, complexité ou surcoût lié au recours à la téléprocédure)
concourent également à justifier le maintien de services physiques.
Au total, le ministère de l’intérieur évalue à environ 600 ETP le nombre d’agents
nécessaires dans les préfectures pour instruire les demandes de passeport ou de carte nationale
d’identité, même si ce chiffre devrait évoluer avec le plan Préfectures nouvelle génération.
b)
Le ministère des finances
Au ministère des finances, et malgré le déploiement massif de téléprocédures au profit
notamment des entreprises, le maillage territorial n’a que peu évolué et il n’existe pas de
projet formalisé et affiché de refonte de l’organisation.
La Douane comptait 109 bureaux en 2013, et le projet stratégique « Douane 2018 » ne
définit pas d’objectif cible de réduction. Les bureaux des douanes sont actuellement
polyvalents (traitement de l’ensemble des taxes et des tâches d’assiette, de gestion et de
contrôle) alors que certains ne comptent que 5 à 7 agents. En dépit des facilités offertes par les
télé-services pour le traitement à distance, le regroupement dans de grands bureaux spécialisés
par taxes n’est pas prévu de manière systématique : les regroupements déjà opérés (à Metz
pour les taxes poids lourds, ou à l’échelle des grandes régions pour les services énergie
comme la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) - ou la
gestion des tabacs) sont aujourd’hui des exceptions.
À la DGFiP, en 2013, le nombre de points de contact territoriaux était de 4 223 dont
1 710 trésoreries mixtes (recouvrement de l’impôt et gestion des collectivités en milieu rural).
La rationalisation du réseau s’est conduite à un rythme très modéré depuis la création de la
DGFiP. Ce mouvement ne s’opère pas au même rythme que la dématérialisation des flux,
accélérée sur la période 2009-2014. On peut toutefois noter une nette accélération en
2015-2016.
Tableau n° 1 :
nombre de trésoreries DGFiP
Source : DGFiP
Fin 2015, il reste toutefois encore des trésoreries dans des communes de moins de
1 000 habitants
.
Le nombre d’ETP affectés à l’accueil physique a été estimé entre 1 500 et
1 800 auxquels il faut ajouter les agents qui consacrent une partie de leur temps de travail à
épauler leurs collègues de l’accueil (environ 1000 agents supplémentaires).
La généralisation des regroupements et spécialisations de services ne poserait pourtant
pas de problème de gestion pour une partie importante des fonctions assumées (les tâches
d’assiette et de gestion des déclarations notamment).
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Trésoreries
2 716
2 672
2 638
2 615
2 582
2 488
Évolution
- 44
- 34
- 23
- 33
- 94
- 118
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PROGRÈS ET LIMITES DE LA MODERNISATION NUMÉRIQUE DE L’ÉTAT EN FRANCE
41
En d’autres termes, le choix implicite est celui d’une dégradation du service
48
et des
conditions de travail des agents plutôt que d’une réorganisation claire des services prenant
appui sur le développement des téléprocédures. Les arguments avancés pour ne pas procéder à
ces réorganisations (gestion des déroulés de carrière des agents, besoins résiduels d’accès
physique aux services pour les publics fragiles) ne sont pas dénués de toute pertinence mais
des solutions alternatives existent, comme le montrent les pratiques d’autres pays
(repyramidage de l’encadrement et redéfinition des conditions d’accès à certains grades,
redéfinition du périmètre de services de proximité polyvalents comme cela se fait d’ailleurs
aussi en France avec les maisons de services publics …). Ainsi, la Douane, pour compenser la
réduction du nombre de ses services viticoles dans la région Languedoc-Roussillon, a mis en
place des permanences en mairie.
c)
Aspects communs
En pratique, l’impact du développement des services publics numériques sur
l’organisation des services administratifs n’a jusqu’à ce jour été que limité, ou subi. Au
ministère de l’intérieur, c’est ainsi jusque maintenant davantage la nature des tâches au sein
des services locaux que l’organisation globale des services ministériels qui a été affectée par
le déploiement des services publics numériques. L’enjeu de la reconversion des agents
concernés - agents souvent chargés de l’accueil physique ou de tâches simples et routinières et
devant à terme évoluer vers des tâches de plus grande complexité -, confrontés au même
moment à la réforme de l’administration territoriale alors qu’ils sont jugés souvent peu
mobiles, a débouché dans la plupart des cas sur le maintien
in situ
.
Toutefois, les effets de la numérisation sur l’organisation des services administratifs
devraient s’accentuer avec la progression des services numériques proposés aux usagers. Dans
ce contexte, les ministères devraient, dès à présent, anticiper le développement des services
numériques et réfléchir à des solutions d’accompagnement des personnels concernés en
matière de recherche de logement, de recherche d’emploi pour le conjoint ou de scolarisation
des enfants. Un accompagnement spécifique pourrait également être mis en place pour les
personnels souhaitant opter pour une réorientation professionnelle dans le secteur public ou
privé, ou pour une mobilité vers un autre service de l’État. Pour y parvenir, un
accompagnement indemnitaire pourrait également être mis en place avec l’ouverture de la
prime de restructuration de service pour les personnels amenés à effectuer une mobilité
géographique à la suite de la suppression de leur emploi.
En tout état de cause, de tels changements ne peuvent être efficacement conduits que si
leur impact sur l’organisation du travail des agents est appréhendé en amont et pris en compte
tant en termes de formation que d’accompagnement.
A contrario
, l’inertie, dans un contexte
de réduction des moyens, présente de nombreux inconvénients.
En particulier, le maintien d’une présence physique mais sous la forme d’un service
dégradé n’est satisfaisante ni pour l’usager, ni pour les agents. Les services publics
numériques peuvent conduire à économiser des emplois en zone à faible densité de
48
Ce choix est également fait au ministère de l’intérieur : le réseau des sous-préfectures est très largement
maintenu mais ses missions de guichet sont réduites ou supprimées. La Cour relevait notamment ce point dans
deux insertions aux rapports publics annuels de 2012 et 2015.
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42
population, en permettant aux usagers de réaliser leur démarches sans se déplacer et en
supprimant les fonctions d’accueil de proximité, de réception et de traitement des déclarations
papier. En revanche, la relation numérique permet de déconnecter le lieu de la demande de
celui de son traitement : par conséquent les services publics numériques peuvent créer de
l’activité en des endroits nouveaux, lorsqu’y sont installés les centres regroupés de traitement
des données ou des centres d’accueil à distance. Le numérique pourrait de cette manière
permettre de mieux prendre en compte les enjeux d’aménagement du territoire qu’avec le seul
maintien de points de contacts non mutualisés et de recruter des personnels dans les zones en
déclin démographique pour traiter à distance les demandes des zones en croissance
démographique.
Quelques exemples positifs peuvent être évoqués à ce titre. Des centres de contact ont
ainsi été récemment expérimentés à la DGFiP, à Chartres. Peuvent être aussi cités en exemple
le centre d’appels de l’ANTS implanté à Charleville-Mézières ou encore l’implantation des
plateformes régionales de gestion de la délivrance des passeports du Limousin et de Lorraine
dans la Creuse et dans la Meuse.
Plus largement, le ministère de l’intérieur, en lançant en juin 2015 le projet « préfectures
nouvelle génération », semble bien proposer un changement de paradigme. Il affiche d’une
part une conception positive des services publics numériques en en faisant un outil
d’adaptation de l’administration à ses moyens dans le souci de préserver la qualité du service
rendu, et non plus une contrainte subie. Il énonce d’autre part un projet de réorganisation
complet du réseau territorial, en partant de l’évolution de la relation avec les usagers pour les
principaux actes qui les amènent à entre en contact avec les préfectures (CNI, passeports,
immatriculation et permis de conduire). Enfin, il déploie un projet global qui prend en compte
les dimensions techniques (offre de téléprocédures adaptées), juridiques (adaptation du cadre
réglementaire ou législatif), et de gestion des ressources humaines (formation et
requalification des agents). Si cette évolution peut paraître tardive au regard de l’ancienneté
d’une part des projets de services numériques et d’autre part de la contrainte financière, cette
orientation – qui doit se déployer durant les cinq prochaines années pour aboutir dès 2017 à
une transformation des guichets – paraît cohérente avec l’évolution du contexte
technico-budgétaire.
C -
Une optimisation encore limitée du potentiel offert par les données
Autre domaine dans lequel on constate un retard des services de l’État dans l’adaptation
aux outils technologiques disponibles, les données fournies par les utilisateurs par le biais des
services numériques ne sont pas exploitées par les administrations à la hauteur de leur
potentiel, décuplé par rapport aux données stockées dans des tableurs
49
. Le marché des
technologies et services liés au traitement de données en masse (« big data ») connaîtra une
49
Des données enregistrées sur tableur occupent une place de stockage en moyenne dix fois supérieure aux
données html (format web) car le tableur est en général rempli de champs vides, là où les données html
n’occupent que leur propre place, les fonctions de tri et de traitement de données étant assurées par des moteurs
de recherche.
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PROGRÈS ET LIMITES DE LA MODERNISATION NUMÉRIQUE DE L’ÉTAT EN FRANCE
43
croissance annuelle de 26,4 %, soit six fois la croissance du marché de l’informatique
50
. Cette
tendance devrait encore se renforcer avec la montée en puissance des technologies mobiles et
des appareils connectés. C’est la richesse la plus précieuse du marché numérique.
Le marché européen du profilage, c'est-à-dire des techniques qui permettent de collecter
et d'exploiter le « profil » (données personnelles) des visiteurs d'un site donné, avec
l’autorisation expresse de ces derniers, peut être estimé à environ 150 milliards d’euros
51
.
Si les entreprises investissent de plus en plus dans l’exploitation des données, les
administrations françaises semblent encore très en retrait sur ces enjeux qui modifient
structurellement l’économie. Les villes sont les administrations qui exploitent le mieux le
potentiel des données : les métropoles engagées dans une démarche de « smartcity » (voir
annexe à ce sujet), comme Paris, New-York, San Francisco, Toronto, n’hésitent pas à faire
appel à des cabinets privés ou à recruter des ressources spécialisées en interne pour réutiliser
les données collectées. Il est d’ailleurs stipulé dans les conditions générales d’utilisation de
tous les télé-services qu’en utilisant le service, l’utilisateur consent au traitement informatisé
de toutes les données communiquées dans le respect du cadre légal. Les données ainsi traitées
doivent bien sûr l’être dans le respect de la loi de 1978 sur l’informatique et les libertés et
sous le contrôle de la CNIL.
Une des premières réutilisations des données est la communication ciblée : grâce aux
informations recueillies, il est possible d’envoyer des messages (sur messagerie électronique,
sur des comptes utilisateurs ou par sms) à un public spécifiquement concerné. Par exemple, la
ville de Paris utilise les informations recueillies grâce à ParisConnect pour identifier les
automobilistes et leur envoyer des informations sur le stationnement.
Un nombre croissant de villes se sert aussi des services numériques pour réguler les
usages. San Francisco a par exemple développé une carte interactive « Sfpark » qui permet
aux usagers de consulter en temps réel les places de stationnement disponibles et donc
d’équilibrer la demande et l’offre de stationnement et de réduire la congestion due aux
véhicules cherchant une place
52
.
Les données issues des services numériques peuvent aussi permettre d’élaborer des
analyses tendancielles. New York a par exemple collecté de nombreuses données pour
concevoir des algorithmes permettant de prévenir les incendies. L’exploitation des données
peut également conduire à de nombreuses utilisations dans le domaine du développement
durable : connaître, grâce à des compteurs communicants, les pointes d’utilisation de
l’électricité par les ménages, peut permettre de développer un réseau de distribution
50
Étude menée par l’entreprise américaine IDC (International Data Corporation) disponible sur www.idc.com
51
in
Les
Échos
« Acheter
son
identité
numérique
au
Royaume-Uni,
c’est
possible ».
numerique-en-grande-bretagne-1137226.php
52
À Paris, la part des véhicules cherchant une place de parking est estimée à 20 % des véhicules circulant. Une
application privée apporte ce même service que Sfpark.
Relations aux usagers et modernisation de l’État – Janvier 2015
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44
d’électricité « intelligent » (« smartgrid ») pour optimiser la production, la distribution et la
consommation d’électricité
53
.
Malgré ces potentialités considérables, l’exploitation sélective de grandes quantités de
données (« data mining » en anglais) par les administrations d’État est encore balbutiante et
est souvent laissée à l’initiative isolée de certaines directions. Ainsi, en matière de contrôle, le
ministère de l’intérieur, l’administration fiscale
54
ou la Douane commencent en ordre dispersé
à exploiter des données en masse afin d’affiner le ciblage et la détection des dossiers
frauduleux, ce qui permet de les alléger sur les personnes dont l’exploitation des données ne
conduit pas à identifier de risque significatif. En matière d’amélioration du service public, le
pré-remplissage des déclarations pourrait également encore progresser grâce à l’exploitation
des données.
En revanche, ce sujet n’est pas encore systématiquement traité au niveau ministériel. Le
ministère de l’intérieur a nommé très récemment
55
un administrateur ministériel des données
qui a notamment pour mission d’animer un réseau des administrateurs des données au sein
des directions. La DSIC du ministère de l’intérieur a en outre recruté deux experts en sciences
des données (« data scientists ») et un architecte.
A contrario
, le secrétariat général des
ministères financiers et économiques ne dispose d’aucun administrateur général des données
et aucune coordination n’existe au niveau ministériel. La France a néanmoins été la première
en Europe à se doter, par le décret du 16 septembre 2014
56
, d’un administrateur général des
données (AGD), placé sous l’autorité du Premier ministre au sein du SGMAP, dont la mission
est de bâtir une « gouvernance de la donnée » au sein de l’État. Pour cela, l’AGD mène des
actions de pédagogie (rencontre avec des directions d’administrations, participation à des
séminaires, mise en ligne d’un blog) et doit effectuer le recensement des bases de données des
administrations. Ses moyens sont cependant limités puisqu’il n’est doté que de 4 ETP, alors
que la seule ville de Chicago a embauché 20 experts en sciences des données, et il ne dispose
pas encore de véritable relais dans les administrations. Pour compenser le manque de
personnel qualifié dans les ministères, il a lancé une procédure d’accord-cadre auprès des
entreprises de data-sciences afin de répondre rapidement aux besoins des administrations en
matière de constitution de bases de données, de développement de modèles prédictifs et de
tableaux de bords interactifs. Il est impératif de renforcer les actions entreprises au niveau
interministériel et de permettre la diffusion d’une véritable culture de la donnée au sein des
ministères, par exemple par la constitution d’un réseau de « responsables de la donnée »
nommés dans chaque administration. Un programme de formations techniques et juridiques
proposé aux administrations pourrait aussi permettre de faire progresser la gouvernance, la
circulation et l’intégration de la donnée comme aide à la décision.
53
L’Allemagne a lancé dès 2009 son premier programme de réseaux intelligents «
smartgrid
» dans le cadre du
programme E-Energy. En France, ERDF a commencé à déployer son compteur intelligent Linky. Lyon a été la
première ville à utiliser ces compteurs intelligents. La loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition
énergétique pour la croissance verte prévoit la généralisation des compteurs communicants pour l'électricité.
54
La DGFiP a ainsi créé en 2013 la mission « requête et valorisation » au sein du service du contrôle fiscal.
55
Décision prise au comité stratégique des SIC du ministère de l’intérieur du 1
er
décembre 2015.
56
Décret du 16 septembre 2014 instituant un administrateur général des données.
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PROGRÈS ET LIMITES DE LA MODERNISATION NUMÉRIQUE DE L’ÉTAT EN FRANCE
45
La diffusion de la culture de la donnée est une des composantes majeures de la diffusion
de la culture numérique au sein de l’État, annoncée dans la stratégie numérique du
gouvernement présentée par le Premier ministre le 18 juin 2015. Elle doit prendre en compte
les inquiétudes que les citoyens expriment en termes de protection des données, mais elle ne
peut être absente de la réflexion de l’État, dès lors qu’elle irrigue l’ensemble du
fonctionnement économique aujourd’hui.
___________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________________
Des
différentes
études
permettant
d'effectuer
des
comparaisons
à
l'échelle
internationale, il ressort que les performances de la France sont honorables et en progrès. Le
classement établi par la Commission européenne, le plus complet sur le plan des indicateurs,
situe la France en 2015 en 13
ème
position, au-dessus de la moyenne européenne et en
progression de quatre places par rapport à 2014. Cette performance est relativement plus
satisfaisante si on limite la comparaison aux pays de poids démographique comparable et
dotés de structures administratives anciennes. Elle est cohérente avec les performances
économiques générales de la France (au 13
ème
rang pour le PIB par habitant). Cependant,
elle n’est pas remarquable à l’aune de l’engagement ancien dans cette démarche de
modernisation que revendiquent les pouvoirs publics. Elle révèle un taux d’usage encore trop
faible par les particuliers (alors qu’ils bénéficient d’une offre satisfaisante), et
symétriquement une offre très utilisée mais insuffisante pour les entreprises.
Les raisons de cette faiblesse du taux de recours des usagers aux services publics
numériques doivent être analysées afin d’améliorer cette performance. Une partie des
obstacles traditionnellement invoqués pour expliquer ces résultats insatisfaisants – liés à la
fracture numérique – sont en voie d’être levés puisque les écarts entre les catégories de la
population faiblement utilisatrices de SPN et l’ensemble de la population se sont fortement
réduits depuis 2007. D’autres facteurs explicatifs doivent être pris en compte tels que la
qualité des services offerts (intérêt au recours, facilité d’usage, ergonomie, complétude de
l’offre dématérialisée…) et la notoriété de l’offre. La partie de la population touchée par
l’illectronisme, qui serait d’environ 15 %, doit faire l’objet d’un accompagnement spécifique.
Surtout, la valorisation du recours aux services publics numériques suppose que l’impact
potentiel soit mesuré et communiqué, ce qui n’est que trop rarement le cas aujourd’hui. Des
études partielles engagées, il apparaît pourtant que les utilisateurs de services publics
numériques sont satisfaits. Leur satisfaction sera d’autant mieux garantie qu’elle sera
mesurée et que les attentes et les réactions des usagers pourront être prises en compte dans la
conception même et l’amélioration des services offerts.
Quant
à
l’impact
des
services
publics
numériques
sur
l’administration,
le
développement des dispositifs se fait à un rythme et selon des modalités qui n’ont pas encore
permis d’en tirer tous les bénéfices tant en termes d’économies budgétaires que de
modernisation. En effet, les téléprocédures sont venues pour l’essentiel se superposer aux
procédures existantes sans réingénierie profonde des processus et des structures.
L’exploitation des données, désormais recueillies en plus grand nombre, n’est encore que très
limitée au regard de son potentiel d’amélioration du service. Les récentes décisions prises
notamment par le ministère de l’intérieur, sur ces deux points, signalent une évolution très
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46
récente qui doit être soutenue. L’enjeu majeur consiste à mieux articuler les différents
exercices de modernisation de l’État et à utiliser les services publics numériques non comme
une contrainte mais comme un outil d’adaptation des services publics aux attentes des
usagers et un moyen de s’adapter à la contrainte budgétaire sans dégrader l’ensemble des
services.
Il ressort de ce premier examen que la France sous-exploite encore l’apport potentiel
des téléprocédures, tant à l’amélioration des relations entre l’administration et les usagers
qu’à l’adaptation de l’administration. Malgré des avancées non négligeables, elle n’est pas
parvenue jusqu’à aujourd’hui à enclencher un cercle vertueux entre le développement de
l’offre et la généralisation des usages.
Il convient donc de rechercher les causes de cette situation dans la manière dont le
projet numérique de l’État a été conçu et mis en oeuvre.
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
systématiser les enquêtes de satisfaction relatives aux différents services publics
numériques, et les rendre a minima annuelles ;
2.
renforcer les actions de l’administrateur général des données par la constitution d’un
réseau de responsables de la donnée au sein des ministères.
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Chapitre II
Une gestion publique en décalage par rapport à la
volonté politique
La volonté politique de procéder à la modernisation numérique de l’État est en phase
avec l’évolution technologique. Les modifications de la gouvernance de cette politique ont
néanmoins été trop fréquentes et toutes les conditions de sa mise en oeuvre n’ont pas été
réunies. Que l’on raisonne en termes de choix d’investissements ou de gestion des ressources
humaines, l’impact des services publics numériques sur le fonctionnement de l’État demeure
encore limité : si le développement des services numériques est effectivement une des
composantes de la réforme de l’État, il n’en constitue pas à ce jour un axe structurant.
I -
Un manque de stabilité et de cohérence dans les structures
administratives
L’État s’est doté progressivement d’un cadre de gestion et d’outils qui témoignent de
l’intérêt porté à la démarche de modernisation numérique et plus largement de la prise en
compte des enjeux liés au développement du numérique. Mais l’instabilité du dispositif
institutionnel en a freiné le déploiement qui reste aujourd’hui encore inabouti. Surtout, les
grandes directions d’administration centrale ont largement préservé leur autonomie dans les
choix informatiques. Il importe donc de stabiliser le cadre d’action et de consolider les projets
transversaux, au sein même des ministères.
A -
Un cadre institutionnel à stabiliser
1 -
Des objectifs en évolution
Trois phases se sont succédé dans l’affirmation des objectifs de la politique de
modernisation numérique.
La première, de 1966 à 1997, a été centrée sur l’informatisation des administrations :
elle a commencé avec la création, en 1966, d’une délégation à l’informatique placée sous
l’autorité du Premier ministre (transformée en 1974 en délégation interministérielle à la
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48
réforme de l’État - DIRE) et a abouti en 1997 à l’annonce du Programme d’action
gouvernemental pour la société de l’information (PAGSI).
1997 est une année charnière, qui marque l’affirmation nette du passage de
l’informatique au numérique et se traduit, en termes de gouvernance, par la création d’une
mission interministérielle de soutien technique pour le développement des technologies de
l’information et de la communication dans l’administration (MTIC), remplacée en 2001 par
l’Agence pour les technologies de l’information et de la communication dans l’administration
(ATICA). À partir de cette date, la finalité n’est plus seulement d’informatiser les
administrations mais aussi de définir une conception d’ensemble des différents services
produits par l’État en prenant en compte la notion de réseau et en mettant de ce fait l’accent
sur les notions d’interopérabilité et d’harmonisation ; en intégrant davantage le point de vue
de l’usager dans la définition même des services, démarche
dont témoignent notamment la
création en 2000 du portail d’information administrative
service.public.fr
et la démarche par
« évènement de vie ».
La troisième période, la plus récente, a débuté en 2011- 2012. Elle est marquée par une
attention plus grande encore portée aux usagers. Cette prise en compte n’est bien sûr pas
nouvelle – la DGME avait ainsi déjà eu pour mission de promouvoir « les actions destinées à
mieux prendre en compte les usagers » – mais elle est dorénavant systématisée, concrète et
inscrite dans la méthodologie de conduite des projets
57
. Ce tournant s’accompagne d’un
mouvement de concentration et de centralisation qui voit le retour aux services du Premier
ministre du pilotage de la politique de modernisation numérique et la réunification de
l’ensemble des perspectives (technique, de modernisation, de relation avec les usagers qui y
sont associés). Deux initiatives ont marqué ce processus : la création de la direction
interministérielle des services d’information et de communication de l’État (DISIC)
58
–
chargée de la dimension technique du projet numérique –, puis son rattachement au secrétariat
général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP)
59
nouvellement créé, au côté de
la direction interministérielle pour la modernisation de l’action publique (DIMAP) –
davantage tournée vers l’adaptation des relations entre l’administration et les usagers.
2 -
Une organisation changeante
Comme le résume le tableau ci-dessous, la politique informatique interministérielle des
services publics a donc connu depuis ses origines de nombreux changements.
57
Le SGMAP « veille à ce que les systèmes d’information et de communication concourent à améliorer la
qualité, l’efficacité, l’efficience et la fiabilité du service rendu et à simplifier les relations entre les usagers et les
administrations de l’État…Il veille à l’association des agents publics, des usagers et des partenaires de
l’administration à l’ensemble de ces démarches ».
58
Décret n° 2011-193 du 21 février 2011.
59
Décret n° 2012-1198 du 30 octobre 2012
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49
Tableau n° 2 :
l’histoire des structures de gouvernance informatique
Dates
Structures
Rattachement
Objectifs principaux
1966
Délégation à l’informatique
Premier ministre
Équiper les administrations
en grands outils informatiques
pour les moderniser
1974
1978
Direction des industries de
l’informatique et de
l’électronique
mission à l’informatique
ministère de l’industrie
1986
comité interministériel de
l’informatique et de la
bureautique
Premier ministre
1997
- délégation interministérielle
à la réforme de l’État (DIRE)
mission interministérielle
(MTIC)
Premier ministre
Généralisation des sites internet publics et
de la mise en ligne
des formulaires administratifs, création
d’un point d’entrée personnalisé
2001
Agence (ATICA)
Premier ministre
Sécurité et interopérabilité
des systèmes d’information, protection des
données personnelles, dématérialisation et
simplicité
des procédures administratives,
développement de standards communs,
centralisation
de la maîtrise d’ouvrage
2003
Agence (ADAE)
2005
2011
Direction générale de la
modernisation de l’État
(DGME)
Direction interministérielle des
systèmes d’information et de
communication (DISIC)
ministère de l’économie,
des finances et de
l’industrie et Premier
ministre
Impulsion à la dématérialisation
des procédures administratives ;
Anticipation des nouvelles technologies,
maîtrise des coûts
des téléprocédures au service
des besoins des usagers;
évolution vers une collecte unique des
informations ; mutualisation des projets au
niveau interministériel ; politique d’achat
comme levier de standardisation ; sécurité
des systèmes
2012
Secrétariat général pour la
modernisation de l’action
publique (SGMAP)
Premier ministre
Source : Cour des comptes
Cette instabilité du cadre institutionnel ne parait pas totalement justifiée par l’évolution
des objectifs affichés. Elle est révélatrice des hésitations sur la démarche à suivre, qui ont
porté sur deux points :
•
l’attribution de la responsabilité de la conduite du projet numérique de l’État, soit aux
services du Premier ministre soit aux ministères économiques et financiers ;
•
le regroupement ou la distinction des organes ou des instances responsables des différentes
dimensions de la modernisation de l’État, que l’on retrouve aujourd’hui sous les vocables
de numérique, de simplification et de réduction des coûts.
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50
Ces évolutions appellent trois remarques.
En premier lieu, elles se sont accélérées au fil du temps. Le tableau ci-dessus montre
qu’il y a eu autant de changements institutionnels au cours de la première décennie de ce
siècle qu’au cours des 35 années qui l’ont précédée. Or, l’instabilité institutionnelle, outre
qu’elle conduit les services de l’État à consacrer une part trop importante de leur activité à des
restructurations qui ne sont pas forcément substantielles et productives, empêche chacun des
schémas d’organisation successifs de porter ses fruits, et fait obstacle à l’évaluation de son
efficacité, faute de recul.
L’analyse des exemples étrangers, y compris des pays dans lesquels le développement
des services publics numériques a été particulièrement performant, montre qu’il n’y a pas de
modèle-type. Ces projets sont portés soit au niveau des services du chef du gouvernement
(Royaume-Uni,
Espagne),
soit
par
le
ministère
de
l’intérieur
(Allemagne,
Pays-Bas), soit par le ministère des finances (Danemark). Mais le positionnement
administratif des instances de pilotage ne paraît nulle part déterminer la qualité des résultats.
En troisième lieu, le facteur institutionnel compte beaucoup moins que l’harmonisation
du cadre technique de déploiement. Une centralisation affirmée des outils de suivi, du cadre
stratégique et des référentiels est indispensable. Le positionnement de la gouvernance
transversale l’est beaucoup moins. De plus, en France comme ailleurs, et de manière
constante, la compétence de chaque ministre a toujours été pour l’essentiel préservée, afin de
permettre à chaque administration de s’approprier la démarche de modernisation numérique,
principe qui n’a pas lieu d’être remis en cause.
En d’autres termes, la France a consacré trop de temps aux réformes institutionnelles.
L’objectif premier devrait être aujourd’hui de stabiliser durablement le cadre organique de
déploiement du projet numérique de l’État et de s’abstenir de toute nouvelle remise en cause
du mode de gouvernance.
Or le Gouvernement vient, par décret n° 2015-1165 du 21 septembre 2015, de modifier
de nouveau l’organisation du SGMAP, alors qu’aucun lien ne pouvait être valablement établi
entre les choix d’organisation faits en 2012 et un rythme jugé trop lent de développement des
services publics numériques. La DIMAP devient ainsi la direction interministérielle pour
l’accompagnement
des
transformations
publiques
(DIAT),
en
conservant
un
axe
d’intervention tourné vers les usagers mais fortement réduit. La DISIC devient de son côté la
direction interministérielle du numérique et du système d’information et de communication de
l’État (DINSIC), ajoutant à ses missions techniques liées aux infrastructures informatiques qui
constituaient son coeur de métier, une double dimension, téléprocédures d’une part jusque-là
assumée par la DIMAP, et gestion des données publiques d’autre part, se dotant dans ce but
d’une mission « incubateur des services numériques ».
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51
B -
Des instances et des outils de conduite des projets progressivement
consolidés mais au déploiement encore inabouti
1 -
La consolidation progressive des instances et des outils
Parallèlement à la redéfinition progressive des objectifs, les instances et les outils de
suivi du projet numérique de l’État ont été progressivement consolidés, et inscrits dans des
textes législatifs et réglementaires.
Les étapes majeures en ont été les suivantes : en 1986, la création du premier comité
interministériel chargé de suivre les projets numériques ; en 1997, à l’initiative de la MTIC, la
première formalisation de standards techniques et de référentiels supposés s’appliquer de
manière harmonisée à l’ensemble des projets conduits par les ministères ; en 2001, la
première inscription des principes énoncés dans un texte de niveau réglementaire, reprenant et
formulant les exigences d’harmonisation (sécurité des systèmes d’information, protection des
données personnelles, interopérabilité, accessibilité, etc.) ; en 2003, la création d’une maîtrise
d’ouvrage centralisée confiée à l’Agence pour le développement de l’administration
électronique (ADAE) ; en 2005, l’affichage d’un lien entre projets numériques et économies
budgétaires.
Ces efforts convergent, à partir de 2011-2012, dans l’affirmation de la volonté de
conduire un projet de modernisation numérique susceptible d’irriguer l’ensemble de l’action
gouvernementale.
Sur le plan normatif, deux séries d’initiatives significatives ont été prises.
D’une part, l’État s’est doté d’un « cadre stratégique commun du système d’information
de l’État ». Ce document
60
affirme l’unicité dudit système, par opposition à l’idée prévalant
jusqu’alors d’une fédération de systèmes d’information ministériels. Il aborde tous les volets
de la transformation numérique de l’État : anticipation des nouvelles technologies ; maîtrise
des coûts (savoir investir dans un système d’information chaque fois qu’il crée une valeur
pertinente et qu’il permet de réduire d’autres dépenses) ; passage des télé-services aux
téléprocédures ; évolution vers une collecte unique des informations ; mutualisation des
projets au niveau interministériel ; gestion des ressources humaines avec une prévision à
horizon de cinq à dix ans ; planification budgétaire ; politique d’achat comme levier de
standardisation ; sécurité des systèmes.
D’autre part, trois ordonnances
61
, qui ont fait l’objet d’une validation législative,
instituent notamment le droit pour les usagers de saisir l’administration par voie électronique,
avec les mêmes garanties que les envois recommandés, depuis novembre 2015 pour l’État et à
partir de novembre 2016 pour les collectivités locales : il s’agit d’accélérer le processus de
modernisation numérique en le systématisant.
60
Circulaire du Premier ministre n° 5639 du 7 mars 2013.
61
Ordonnances, relatives au droit des usagers de saisir l’administration par voie électronique, à la
communication des avis préalables, et aux délibérations à distance des instances administratives à caractère
collégial prises sur le fondement de l’article 2 de la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le
Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens.
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52
La formalisation progressive d’une politique de modernisation numérique s’appuie sur
l’affirmation d’instances de coordination et de pilotage mais aussi sur le déploiement d’outils
d’harmonisation et d’aide à la décision, dans un cadre réglementaire consolidé. Parmi les
instances de coordination, le conseil des systèmes d’information et de communication (SIC),
présidé par le DISIC devenu DINSIC, valide les orientations du cadre stratégique et en
supervise la mise en oeuvre en s’appuyant sur les secrétaires généraux des ministères qui en
sont membres. Ce conseil se réunit effectivement tous les six mois et est relayé par un comité
technique des SIC, le « CSI-Tech », également institué par le décret du 21 février 2011, qui
réunit chaque mois les directeurs des systèmes d’information des ministères. Ce cadre général
doit être décliné au sein de chaque ministère, où les DSI ministérielles doivent voir leur
position renforcée en étant associées le plus en amont possible à la planification stratégique de
leur département ministériel, à la construction budgétaire et aux études d’impact.
S’agissant des outils de pilotage, la DINSIC détient en premier lieu un pouvoir d’audit
et de recommandation : aucun projet supérieur à 9 millions d’euros ne peut être lancé sans son
avis conforme (article 3 du décret constitutif), et elle fait des audits à la demande lorsqu’un
ministère exprime un besoin de sécurisation (article 8). Elle a la faculté d’adresser au Premier
ministre et aux ministres concernés toute recommandation utile pour une meilleure maîtrise
de la conduite et du coût des projets et dispose aussi d’un pouvoir d’alerte à l’égard du
Premier ministre. Elle dispose enfin d’un pouvoir d’évaluation permanente des performances
des systèmes d’information et de communication des administrations.
2 -
Un déploiement encore incomplet du cadre de gestion
Le cadre stratégique commun tient une place centrale.
Sa première version a été validée lors de la première réunion du comité interministériel
de modernisation de l’action publique, le 18 décembre 2012, et annexé à la circulaire du
Premier ministre n° 5639 du 7 mars 2013 relative aux plans ministériels de modernisation et
de simplification. Document de 36 pages, il établit un état des lieux critique, recensant lacunes
et atouts, et fixe vingt objectifs pour cinq ans, qui couvrent tout le spectre de la modernisation
des services publics par l’informatique. Ils posent des principes dont l’ensemble forme bien
une politique, parmi lesquels la priorité donnée à la prise en compte des attentes des usagers,
la mise en place du « Dites-le nous une fois » (voir
infra
), l’importance de l’interopérabilité
des systèmes, le lien à faire avec la planification budgétaire. Ce cadre commun fait de la
DINSIC le « pivot » de la gouvernance de la transformation numérique de l’État.
En revanche, le déploiement des outils de suivi et d’aide à la décision reste inabouti.
Ainsi, la méthode d’analyse et de remontée de la valeur estimée à l’évaluation
(MAREVA) des projets SI de l’État a été conçue par l’ADAE dès 2005, reprise par la DGME,
perfectionnée par la DISIC (MAREVA 2). Cette démarche permet d’évaluer la valeur d’un
projet au regard des ambitions d’un ministère en termes de service rendu, ainsi que le retour
sur investissement. Il vise donc à sécuriser les projets SI de l’État et concourt à la
professionnalisation des personnels responsables des SI dans les ministères. Les projets sont
évalués selon deux critères d’impact (impact stratégique, impact financier), et trois critères de
faisabilité (gouvernance, méthodes utilisées, calendrier). Les projets sont classés selon un feu
vert, orange ou rouge. Or, jusqu’à la diffusion de MAREVA2, son utilisation par les
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53
ministères est restée limitée. Aujourd’hui, néanmoins, des mesures sont appliquées pour que
cette démarche d’évaluation irrigue au maximum les services ministériels compétents :
sessions de sensibilisation s’appuyant sur des présentations très didactiques, « boîtes à outils »
éditées et diffusées par la DISIC, animation par celle-ci d’un réseau de référents (« club
MAREVA »). Les services en connaissent aujourd’hui l’existence et en revendiquent
l’utilisation. Au surplus, l’utilisation de MAREVA a été rendue obligatoire pour les projets
requérant l’avis conforme de la DISIC. Dans les deux ministères examinés par la Cour, la
mise en oeuvre systématique de l’outil MAREVA est récente : les projets lancés depuis un an
respectent cette obligation ; son utilisation est plus ancienne dans les ministères économiques
et financiers, en tout cas pour les grands programmes de gestion (COPERNIC et CHORUS
notamment).
En revanche, contrairement à certains autres pays examinés (Royaume-Uni, Danemark,
Pays-Bas), l’harmonisation des instruments de mesure de la performance des SIC, prévue par
le cadre commun de gestion de la performance décrit dans le décret du 21 février 2011 et qui
devait permettre une évaluation permanente du SIC dans toutes ses composantes
administratives et la préparation de rapports annuels de performance annexés aux projets de
lois de finances, n’a pas été effectuée.
Plus surprenant encore, le suivi budgétaire des dépenses informatiques de l’État n’est
toujours pas assuré. En effet, si les dépenses de fonctionnement et d’investissement sont
globalement identifiées, sans toutefois toujours être rattachées à une fonction, les dépenses de
personnel ne le sont pas ou le sont très imparfaitement, en nombre d’agent mais pas en masse
salariale. Et si les ministères financiers réalisent un suivi pour leurs propres dépenses depuis
2008, il a fallu attendre la circulaire du Premier ministre du 20 janvier 2015 pour concrétiser
la volonté de la DISIC de constituer un instrument de suivi précis, rapproché et centralisé des
dépenses
informatiques
pour
l’ensemble
des
ministères,
homogénéiser
au
niveau
interministériel et accélérer la professionnalisation de ce suivi. La DINSIC devrait pouvoir
disposer en principe dès janvier 2016 d’un instrument de suivi lui permettant de mener un
dialogue continu sur les portefeuilles de projets et d’activités et de définir une cible annuelle
d’économies.
C -
Une prééminence des grandes directions sur les secrétariats généraux
qui ne facilite pas la mise en oeuvre de la modernisation numérique
C’est à l’échelle ministérielle que le déploiement des orientations portées par le
SGMAP reste le plus incomplet.
1 -
Un déploiement progressif du système d’information de l’État
L’exemple des deux ministères étudiés montre que l’impulsion donnée par le SGMAP
est effective, qu’il s’agisse de comitologie, d’outils de suivis, d’outils d’aide à la décision ou
de méthodologie. Tel est le cas à ce dernier titre, de la diffusion de la méthode dite « agile »
dans les ministères : ce terme traduit la volonté d’agir de manière souple, réactive et rapide,
en évitant les approches systémiques et en tenant compte à chaque étape des processus de
production de l’avis des usagers. Il existe donc un réel changement dans l’approche et le
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54
traitement des projets numériques. Pour autant, ces déploiements sont encore inégaux et, dans
les ministères financiers notamment, ne permettent pas encore de favoriser une approche
ministérielle.
C’est en effet au niveau de chacune des directions que le déploiement des outils est
affiché. La DGFiP s’est par exemple dotée en 2013 d’un « comité stratégie numérique,
usagers » qui a pour mission de développer l'offre de téléprocédures pour tous les publics à
partir d’expérimentations. Elle utilise depuis 2014 l’outil d’accompagnement MAREVA et
une mission de contrôle de gestion a également été créée pour valider les études d’impact ex
ante et vérifier ex post les effets réels produits par les projets informatiques
61
. L’outil
numérique est dorénavant conçu comme un moyen de redéfinition de la relation avec les
usagers
62
. La DGFiP a mis en place, à travers le service « Cap numérique », créé mi-2013 et
directement rattaché au DG, une vision plus transversale des projets. Enfin, elle revendique le
recours au « mode agile »
63,
utilisant les retours d’expérience de l’utilisateur avant la fin du
développement, et prend explicitement appui sur les projets du SGMAP (FranceConnect et
DLNUF) pour développer ses projets.
De même, à la direction générale des douanes et des droits indirects, le développement
de la dématérialisation est l’un des axes du Plan stratégique 2018 et s’inscrit désormais dans
la trajectoire d’évolution du système d’information de ce service. La DGDDI formalise ces
projets au sein d’un comité stratégique présidé par la directrice générale, dispose d’un schéma
directeur dont le suivi est assuré dans le cadre de réunions trimestrielles d’analyse de la
trajectoire d’évolution du système d’information (TESI). Comme la DGFiP, la DGDDI a
recours à l’expérimentation au niveau des directions interrégionales, consulte les
organisations syndicales et préconise la méthode « agile ».
Au-delà de cette vision directionnelle, les ministères économiques et financiers ont mis
en place fin 2013 un comité stratégique des systèmes d’information ministériels. Il est
toutefois à craindre que si le critère d’examen à ce niveau reste le coût du projet, les
téléprocédures n’y soient que rarement évoquées : ce comité semble avoir vocation à
centraliser l’information davantage qu’à devenir le lieu d’arbitrage des investissements.
Quant au ministère de l’intérieur, il dispose désormais d’un schéma directeur
informatique qui permet une plus grande transparence et une cohérence à l’échelon ministériel
des projets et des budgets. Le comité stratégique chargé de suivre ce schéma directeur se
réunit effectivement. Une mission de gouvernance ministérielle, chargée d’assurer la
cohérence des projets informatiques du ministère et de veiller au lancement des projets, a par
ailleurs été créée en 2013
64
; elle est responsable de la politique de développement de
l’administration électronique et des relations avec le SGMAP et notamment la DINSIC.
61
La dématérialisation du timbre fiscal fait ainsi l’objet d’une révision de son étude d’impact au regard du
déploiement réel.
62
DGFiP, Une stratégie de confiance : 2013-2018, 2013.
63
Ainsi, afin de développer l’EDI (échange de données informatisé) qui doit permettre la saisie directe dans
l’application de comptabilité-gestion du professionnel, il existe des groupes de travail avec les éditeurs de
logiciels et les tiers déclarants, notamment les experts-comptables, pour lesquels il existe un dispositif de tiers de
confiance (archivage des justificatifs). De même, deux téléprocédures ont déjà fait l’objet pour leur
développement d’atelier en ligne (sous forme d’une discussion en ligne) : amende.gouv.fr et pour le nouveau site
timbre.impots.gouv.fr.
64
Décret du 12 août 2013 portant organisation de l’administration centrale du ministère de l’intérieur.
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55
L’adaptation des outils de gouvernance semble donc avoir été plus volontariste que dans les
ministères financiers.
2 -
Une part trop limitée des projets informatiques dédiée aux services pour l’usager
La politique informatique de l’État s’est longtemps concentrée sur la mise en place de
grands projets informatiques, transversaux (Chorus, ONP, etc.) ou « métier » (impôt sur le
revenu, sécurité, etc.). Cette approche, centrée sur les outils de production, n’est évidemment
pas antinomique d’une attention portée à la relation avec les usagers : les grands programmes
peuvent en effet permettre d’accélérer le développement des téléprocédures et constituent un
socle souvent indispensable à la modernisation de la gestion administrative. Ainsi, de 2001 à
2012, le programme Copernic de la DGFiP a contribué au développement de la télé-
déclaration de l’impôt sur le revenu et de la TVA : grands projets « métier » et téléprocédures
sont souvent fortement imbriqués.
Mais l’approche par direction conduit néanmoins à limiter l’investissement consacré
aux téléprocédures et à ne pas valoriser leur apport, y compris en termes budgétaires.
Ainsi, le faible degré de priorité accordé aux téléprocédures se traduit dans l’absence de
suivi spécifique de ces dépenses : aucune donnée statistique n’est directement exploitable. En
extrapolant les données budgétaires fournies, à la demande de la Cour, par les ministères
étudiés sur l’ensemble du budget de l’État, on peut néanmoins prendre la mesure de la
faiblesse
de
l’investissement
consenti :
les
crédits
consacrés
aux
téléprocédures
représenteraient moins de 300 M€/an pour un budget informatique global d’environ 3,2 Md€
en 2014.
3 -
Une vision trop morcelée de la politique de modernisation numérique
Ces orientations traduisent la prééminence des grandes directions et la prévalence de
leurs priorités propres. Celle-ci s’exerce aux dépens des secrétaires généraux des ministères,
encore dépourvus de la capacité d’engager des projets de services publics numériques de
portée transversale.
Les conséquences ne sont pas négligeables.
Le programme Copernic
65
est resté limité aux seuls besoins de la DGFiP alors qu’une
approche « usager » - par type de contribuables par exemple - aurait pu conduire à envisager
des mutualisations avec la gestion de recettes recouvrées par la Douane. Parallèlement, et
malgré l’ampleur et le caractère pluriannuel des moyens consacrés à ce programme, il n’a pas
permis de rénover le coeur du système d’information, pourtant en voie d’obsolescence.
Du côté du ministère de l’intérieur, force est de relever la prééminence, dans le domaine
de la sécurité, des deux grandes directions générales de la police nationale et de la
gendarmerie nationale au regard du pouvoir de coordination dévolu au secrétariat général.
Selon le décret du 12 août 2013, la gouvernance des projets informatiques est ainsi partagée
65
Cour des comptes,
Rapport au Parlement sur La gestion du programme Copernic,
septembre 2009,
communication à la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation
du Sénat, 47 p., disponible sur www.ccomptes.fr .
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56
entre le secrétariat général d’une part, au sein duquel la direction des systèmes d’information
et de la communication est chargée des systèmes d’information du ministère, et le service des
technologies et des systèmes d’information de la sécurité intérieure (ST(SI)²) d’autre part. Ce
dernier est chargé depuis 2013 de mettre en oeuvre la politique des SI dans le domaine de la
sécurité intérieure mais aussi de concevoir, de conduire et d’organiser les projets relatifs à la
gendarmerie et à la police nationales.
La mise en oeuvre des nouveaux principes de gouvernance numérique s’est trouvée
retardée par ces situations bien connues.
Ainsi les ministères économiques et financiers n’ont toujours pas de schéma directeur ni
de plan d’investissement informatique ministériel. Ils n’ont pas mis en place un suivi précis
des moyens au niveau du secrétariat général. Dans l’attente de ce plan, la stratégie de
déploiement des téléprocédures ainsi que les éventuelles règles en rendant l’usage obligatoire
restent fixées par chaque direction, après concertation avec les représentants des entreprises le
cas échéant, mais sans coordination ministérielle. En dehors des textes transversaux en
matière de simplification, coordonnés par la direction des affaires juridiques, il n’existe
aucune stratégie concertée inter-directionnelle par type d’usagers (particuliers, entreprises).
De même, au ministère de l’intérieur, le passage à des méthodes plus formalisées ne
s’est pas accompagné de l’unification de la gouvernance des projets informatiques. Dans
plusieurs travaux récents, la Cour a ainsi fait le constat des difficultés de pilotage et de bonne
mise en oeuvre des projets informatiques au sein du ministère. Elle a notamment attribué la
responsabilité de ces déficiences à la pluralité des structures en charge de cette politique, à
l’absence de volonté du ST(SI)² de s’inscrire dans une logique ministérielle et à l’absence de
connaissance fine des moyens dédiés aux projets. Cette difficulté n’est toutefois pas propre à
la DSIC mais se retrouve également dans d’autres administrations d’État comme l’indique un
rapport de plusieurs inspections de 2012
66
. La mise en place de la mission de gouvernance
ministérielle des SIC, créée en 2013, rattachée au secrétaire général du ministère
67
, n’a pas
encore permis de régler toutes les difficultés liées à la coexistence de deux services
informatiques au sein d’un même ministère, ni de mener à bien le chantier des décroisements.
Enfin, cette prééminence des directions se retrouve même dans les modalités de mise en
oeuvre de dynamiques interministérielles. Ainsi le programme d’investissement d’avenir, s’il
permet d’orienter plus sûrement les crédits vers de nouveaux projets et de promouvoir les
collaborations entre ministères, préserve dans ses circuits d’instruction l’autonomie des
directions et ne donne pas aux secrétariats généraux de rôle de coordination.
Sans avoir nécessairement à revenir sur l’organisation administrative des ministères, dès
lors que les dernières réformes sont encore récentes, la mise en oeuvre de la politique
numérique de l’administration devrait donc être l’occasion de conforter le rôle des secrétariats
généraux, seuls à même de porter une vision réellement transversale des enjeux numériques.
En particulier, la prise en compte des besoins des usagers communs à plusieurs directions et la
nécessité de mettre en place des portails et identifiants communs, renforce le besoin d’une
approche commune. Or, en l’absence de levier, notamment budgétaire, les secrétariats
66
IGF et CGIET, Le pilotage et l’audit des grands programmes informatiques de l’État, mars 2012.
67
Pour autant le directeur de la DSIC assure également la direction de la MGMSIC, ce qui n’est pas sans
soulever de difficulté.
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UNE GESTION PUBLIQUE EN DÉCALAGE PAR RAPPORT À LA VOLONTÉ POLITIQUE
57
généraux peinent à faire progresser concrètement la mutualisation des systèmes d’information
ministériels. Il conviendrait de donner une pleine portée au décret du 24 juillet 2014 relatif
aux secrétaires généraux des ministères, qui leur confie notamment la responsabilité de « la
fonction financière
ministérielle » et de « la politique de développement des systèmes
d'information »
68
.
II -
Des choix budgétaires de court terme
Le déficit de gouvernance du projet de modernisation numérique se retrouve à l’échelle
des outils de suivi, tant des budgets que de la gestion des ressources humaines. Ces lacunes
font peser des risques sur la pertinence des décisions. Elles affaiblissent l’articulation entre les
différents exercices de modernisation et de réforme de l’État – dématérialisation,
simplification, réduction de la dépense. Enfin, l’effort d’investissement est insuffisant pour
produire à terme un impact significatif sur le coût des services publics grâce au
développement des téléprocédures.
A -
Un développement insuffisant des outils de suivi
Le principe du développement d’outils de mesure de la performance était bien prévu
dans le décret de 2011 portant création de la DISIC. Or, en 2015, ces outils ne sont toujours
pas déployés.
1 -
Une dépense budgétaire peu suivie
La dépense informatique concerne désormais une très large part de l’action publique et
elle est souvent présentée comme un levier de transformation.
Pourtant, elle n’est que peu documentée, tant dans le cadre des arbitrages budgétaires,
que dans la présentation des programmes budgétaires, alors que d’autres dépenses « support »
– comme par exemple l’immobilier – font l’objet d’un document de politique transversale
annexé au projet de loi de finances. Un document de ce type devrait être élaboré pour la
dépense informatique. En son sein, le développement des services numériques pourrait être
particulièrement identifié, car ce volet de la dépense informatique est aujourd’hui bien moins
détaillé par les projets annuels de performance (PAP) et les rapports annuels de performance
(RAP) que les dépenses de fonctionnement courant.
La mise en place du suivi budgétaire au niveau du SGMAP, telle que la prévoit la
circulaire du premier ministre de janvier 2015, en constitue la condition préalable : respecter
68
Répondant en cela au référé sur les secrétaires généraux adressé au Premier ministre par le Premier président
de la Cour des comptes.
Cour des comptes,
Référé,
les secrétaires généraux et secrétariats généraux de ministères
.
25 juillet 2014,
11 p., disponible sur www.ccomptes.fr
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58
le calendrier de son déploiement, cinq ans après la création de la DISIC, est impératif. Le
Parlement doit également avoir les moyens d’exercer pleinement son pouvoir de contrôle.
2 -
Un retard dans le développement de la comptabilité analytique
Selon certaines études internationales, le coût du traitement d’une demande est vingt
fois moins élevé à travers un service numérique que par un canal traditionnel
69
. En Espagne,
d’après le ministère des finances
70
, le coût moyen d’une procédure au guichet par usager est
de 80 euros (le coût d’une démarche au guichet comprend de nombreux facteurs, tel que le
temps d’attente, les déplacements, l’obligation de se déplacer pendant les heures de travail,
etc.). Ce coût est 16 fois supérieur à celui d’une téléprocédure (5 €) : l’économie potentielle
du passage à la téléprocédure serait donc de 75 € pour chaque démarche.
En France également, certains projets récents ont fait l’objet d’une étude d’impact
détaillée mettant en évidence des gains importants. Ainsi la dématérialisation des factures des
fournisseurs des personnes publiques devrait permettre de dégager un gain potentiel de
710 M€ par an (374 M€ pour l’administration et 335 M€ pour les entreprises
71
) lorsque le
dispositif aura été généralisé (2021). De même, le paiement en ligne des amendes a permis
des économies estimées à 3,5 M€ par an par la DGFiP, avec une économie potentielle de
7 M€ par an si le taux de paiement par internet atteignait 100 %. Par ailleurs, le paiement en
ligne permet de diminuer les espèces détenues dans les trésoreries et les coûts qui y sont liés
(transports de fonds et sécurité des locaux), mais également de réduire la charge de travail des
équipes dans la gestion du paiement des amendes.
D’autres projets n’ont pu être menés à leur terme. L’article 46 du projet de loi de
finances pour 2015 visant à dématérialiser l’envoi de la propagande électorale a ainsi été
rejeté.
Or,
selon
un
rapport
de
l’inspection
générale
de
l’administration
72
,
une
dématérialisation de 80 % de la propagande permettrait, sur la période 2015-2017,
d’économiser 379 M€ soit 126 M€ par an
73
. Dans ce scénario, les électeurs pourraient
consulter la propagande des candidats sur un site internet. 20 % de la propagande continuerait
d’être imprimée et serait disponible en mairie pour les personnes ne disposant pas d’une
connexion ou du savoir-faire nécessaire pour consulter celle-ci en ligne. Le projet d’une
dématérialisation de la propagande électorale, dont les deux premières versions ont été
rejetées par le Parlement
74
, n’est toutefois pas abandonné. Après le succès d’une
expérimentation dans cinq départements lors des élections départementales de 2015
75
, le
ministère de l’intérieur a mis en place pour les élections régionales une plateforme de
69
OECD Survey on Digital Government Performance (2014).
70
“Informe sobre el desarrollo de la administración electrónica en la administración general del Estado.
71
Étude d’impact de l’ordonnance du 28 juin 2014.
72
Inspection générale de l’administration, « Moderniser l’organisation des élections », octobre 2014.
73
Le coût serait alors de 29,7 M€ (21,9 M€ pour l’impression, 2,8 M€ pour l’acheminement et 5 M€ pour le site
internet) contre 409 M€ à dispositif constant. Ce constat est cohérent avec les crédits inscrits pour la propagande
électorales des élections départementales et régionales prévus en loi de finances pour 2015 : 125 M€.
74
Le Gouvernement avait en effet proposé dans les projets de loi de finances pour 2014 puis pour 2015 la
suppression de l’envoi papier de la propagande. Les dispositions correspondantes ont été supprimées au cours
des débats parlementaires.
75
Aude, Allier, Ille-et-Vilaine, Loire-Atlantique et Savoie.
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consultation de la propagande et des bulletins de vote des candidats dans l’ensemble des
régions. Si le bilan en est positif, le dispositif gagnerait à être proposé à nouveau au Parlement
et étendu à l’ensemble des élections. La Cour appuie une telle demande. S’il existe bien des
données de comptabilité analytique associées aux projets de dématérialisation, la démarche
n’est ni systématique ni agrégée, ce qui ne facilite pas la hiérarchisation de ce type de projets
dans les arbitrages budgétaires. En la matière, la France marque un réel retard.
Ainsi, à partir des données issues de la comptabilité analytique, le Royaume Uni a
avancé des données globales associées à la modernisation numérique. Il a, par exemple,
évalué à environ 2 Md € l’économie annuelle qui serait générée par un doublement du taux de
recours aux services numériques des particuliers. Ce taux tendrait alors vers les 80 % de la
population pour lesquels il n’est pas identifié d’obstacle aux démarches en ligne
76
. Le coût
moyen de traitement, le volume et le taux de dématérialisation de la plupart des procédures
sont suivis dans ce pays au niveau central et sont rendus publics. L’agrégation de ces données
fait ressortir des économies majoritairement liées aux réductions ou réallocations d’effectifs
(77 %).
Graphique n° 10 :
économies liées à la dématérialisation des services au Royaume Uni
Source : Gouvernement du Royaume Uni, Digital efficiency report, novembre 2012
En France en revanche, les lacunes du système de suivi budgétaire, qu’il soit global ou
analytique, rendent impossible l’analyse précise de l’impact des services publics numériques
sur le coût de fonctionnement de l’administration. Sur la base des données budgétaires
disponibles, il est néanmoins possible de relever que l’investissement dans les services
publics numériques reste limité au regard de l’impact qui pourrait en être retiré.
76
Gouvernement du Royaume-Uni,
Digital efficiency report
, novembre 2012.
Ressources
humaines 78%
Immobilier 12%
Affranchissements et
impressions 7%
Materiel de bureau
4%
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60
B -
Une dépense informatique qui ne favorise pas les services publics
numériques
Les téléprocédures se développent en cohérence avec les orientations générales tant
techniques que financières des systèmes d’information de l’État, mais leur caractère récent et
leur poids modéré limitent les données disponibles sur ce domaine précis. Les caractéristiques
communes à l’ensemble des domaines des systèmes d’information seront donc analysées dans
un premier temps avant d’y situer plus spécifiquement les téléprocédures.
1 -
Des dépenses informatiques modestes et comportant trop peu d’investissements
L’effort budgétaire en faveur des systèmes d’information reste modéré en France au
regard des autres pays de l’OCDE.
Graphique n° 11 :
dépenses informatiques en pourcentage des dépenses de l’État, au
sein de l’OCDE
Source : Enquête de l'OCDE sur les dépenses en matière de TIC, 2010-2011 (données 2008 pour la France)
Les faiblesses du suivi budgétaire empêchent un chiffrage précis. Le dernier rapport
parlementaire sur l’informatique de l’État
77
évaluait la dépense en 2004 à 2,3 Md€, soit 0,9 %
du budget de l’État. Elle serait d’environ 3,2 Md€ en 2014, soit 1 % du budget de l’État.
Compte tenu de l’absence de généralisation d’une analyse précise de l’efficacité de cette
dépense, la contrainte qui s’exerce sur la dépense publique peut conduire les responsables de
programme à reporter ou étaler dans le temps les dépenses relatives aux projets de
dématérialisation des procédures. Ces projets présentent en effet la double caractéristique de
77
Commission des finances du Sénat, Rapport sur l’informatisation de l’État, juillet 2004.
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
%
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61
coûter immédiatement sans que le retour sur investissement ne soit perceptible pendant la
phase de développement et de pouvoir être fortement réduits sans conséquence sociale. En
effet, les réductions de dépenses affectent les contractants de l’État et non les agents. Dès lors,
la tentation est grande pour les responsables de programmes, confrontés aux réductions des
crédits, de limiter les investissements en-deçà du niveau nécessaire à l’amélioration de
l’efficience de la gestion. Ce choix équivaut à privilégier des économies à court terme de
faible montant, plutôt que de maintenir une dépense porteuse d’une économie plus importante
mais devant être réalisée seulement à long terme. Ainsi les crédits informatiques relatifs aux
impôts des particuliers ne représentent que 1 % du coût de leur gestion
78
, constitué à 78 % de
masse salariale. Entre 2014 et 2015 cette dernière a diminué de 3 % alors que les crédits
informatiques ont baissé de 66 %, pour les impôts des particuliers. Sur ce même champ,
l’investissement n’est que de 150 000 € pour 2015.
De manière générale, la dématérialisation déforme la traditionnelle courbe des coûts
décroissants en fonction de la longueur des séries, en une courbe de production en équerre
avec un fort investissement sur l’innovation et le prototypage, et des coûts de reproduction
quasi-nuls
79
.
Les arbitrages en faveur du court terme ont pour conséquence de maintenir un nombre
élevé d’agents affectés à l’accueil ou à la saisie manuelle de données alors que les systèmes
d’information auraient pu être développés pour automatiser ces tâches. L’analyse de la
répartition de la dépense informatique de l’État en fonction de la nature de la dépense,
effectuée à partir des éléments budgétaires communiqués par les secrétariats généraux et la
direction du budget illustre ce point.
Le graphique ci-dessous montre qu’au sein des budgets informatiques, l’arbitrage est de
nouveau favorable à la dépense de personnel au détriment de la dépense de fonctionnement et
d’investissement. Si le niveau de dépense de personnel peut traduire une ré-internalisation -
qui est effectivement menée, par exemple à la DGFiP -, son maintien traduit plus sa rigidité
qu’une véritable stratégie. Au demeurant, la réduction de l’externalisation à partir d’un niveau
en général déjà assez faible éloigne encore plus la France des niveaux constatés à l’étranger. Il
est donc peu probable que cette évolution à la baisse des dépenses informatiques hors
personnel soit favorable au développement de nouvelles téléprocédures.
78
Maintenance informatique des applications de gestion des impôts des particuliers : 2,9 M€, pour un coût total
de gestion des impôts des particuliers qui s’élève à 2,1 Mds€ (Programme annuel de performance pour 2015
n° 156).
79
Philippe Lemoine, Rapport au Gouvernement La nouvelle grammaire du succès : la transformation numérique
de l’économie française, 2014
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62
Graphique n° 12 :
évolution des dépenses informatiques de l’État (Md€)
Source : Cour des comptes, d’après données direction du budget
En fait, la France est l’un des pays de l’OCDE dont la dépense informatique de l’État
est la plus intensive en dépenses de personnel :
Graphique n° 13 :
part des dépenses informatiques consacrées aux ressources humaines
Source : OCDE, Atelier sur les indicateurs de l’administration électronique, décembre 2012
Les dépenses de personnel sont devenues majoritaires par rapport aux dépenses de
fonctionnement et d’investissement depuis 2010, du fait de la diminution de ces dernières et
de la rigidité de la masse salariale, qui a continué à progresser, notamment du fait de la hausse
du coût des pensions. Cette analyse se confirme pour les deux ministères étudiés.
1,21
1,41
1,89
1,20
0,26
0,15
1,04
0,89
0,00
0,20
0,40
0,60
0,80
1,00
1,20
1,40
1,60
1,80
2,00
personnel
fonctionnement
investissement
% budget Etat
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Canada
France
Mexique Australie
Italie
Espagne
Chili
Portugal
Corée
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Graphique n° 14 :
dépenses informatiques des ministères économiques et financiers
80
(M€)
Source : Cour des comptes, d’après données ministère des finances
Graphique n° 15 :
dépenses informatiques du ministère de l’intérieur en M€
Source : Cour des comptes, d’après données ministère de l’intérieur
Comme le montre toutefois le tableau ci-dessous, portant sur les directions du ministère
de l’économie et des finances, les évolutions peuvent être plus contrastées au sein des
ministères. La Douane a augmenté ses moyens de fonctionnement et d’investissement
80
Hors Chorus et ONP, isolés du fait de leur dimension interministérielle et de fortes variations de crédits.
54
33
338
196
389
402
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
2010
2011
2012
2013
2014
2017
(projection)
investissement
fonctionnement
personnel
350
373
400
175
100
54
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
2010
2011
2012
2013
2014
2017
(projection)
personnel
investissement
fonctionnement
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informatiques afin de rattraper son retard, alors que la DGFiP, partant d’un niveau nettement
plus élevé, suit la tendance générale.
Tableau n° 3 :
évolution des crédits de fonctionnement et d’investissement informatiques
des administrations financières
M€
2010
2011
2012
2013
2014
2014/2010
DGFiP
299
277
242
245
212
- 29 %
DGDDI
27
26
28
37
40
+ 48 %
Source : Cour des comptes, d’après données ministère des finances
La Douane a en effet longtemps concentré son investissement sur les moyens aéro-
maritimes de surveillance au détriment des investissements informatiques
81
. Les applications
informatiques de gestion des droits indirects étaient devenues de ce fait obsolètes et se
caractérisaient par la dématérialisation insuffisante de nombreuses tâches de gestion
82
. À
rebours de la plupart des administrations comparables des pays voisins de l’Union
européenne, les données d’assiette et de liquidation des taxes gérées par la DGDDI sont
encore trop souvent saisies, non par les contribuables professionnels sur internet mais par les
services à partir de déclarations adressées par les redevables en format papier. La DGDDI a
pris acte de son retard par rapport à ses homologues étrangers dans son projet stratégique
douanier « Douane 2018 » (novembre 2013). Sur vingt actions, quatre visent à compléter et
améliorer l’offre de service dématérialisée : fiscalité des transports, taxe générale sur les
activités polluantes, fiscalité viticole, mise en cohérence des applications. Concomitamment,
le budget d’investissement informatique a nettement progressé, qui passe de 10 à 14 M€.
Étant donné le retard encore important en matière de dématérialisation des contributions
indirectes, cette réorientation doit être maintenue.
Cependant, la diminution des dépenses informatiques, hors masse salariale, prévue par
la circulaire du Premier ministre du 20 janvier 2015
83
risque d’accroître encore le poids des
dépenses de personnel au sein de la fonction informatique. Il est indispensable d’envisager
cette contrainte de manière moins mécanique. Elle peut certes inciter à mieux orienter les
choix d’investissement mais il aurait été préférable de rationaliser les dépenses, y compris de
personnel, en tenant compte du taux de rentabilité interne des projets envisagés.
Le programme investissements d’avenir a ouvert fin 2014 un fonds dédié à la transition
numérique de l’État. Doté de 126 M€, il a alloué 7,5M€ en 2015 à 42 projets dont
12 concernent des téléprocédures. Ces crédits n’étant pas inscrits dans les programmes
annuels de performance des ministères, on peut craindre un manque de lisibilité sur
l’attribution et la consommation des crédits.
81
Cour des comptes,
Rapport au Parlement sur L’action de la douane dans la lutte contre les fraudes et trafics
,
Communication au Président de l’Assemblée nationale, janvier 2015, 141 p., disponible sur www.comptes.fr
82
Cour des comptes,
Rapport public annuel 2014
, Tome I. Les missions fiscales de la Douane : un rôle et une
organisation à repenser, p. 11-46. La Documentation française, février 2014,
417 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
83
500 à 800M€ sur 3 / 5 ans à économiser sur 2 Md€ de dépenses informatiques de l’État hors masse salariale.
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65
2 -
Une dépense informatique contrainte par la « dette technique »
a)
Des dépenses de maintien en condition opérationnelle à mieux maîtriser
Certains services de l’État fonctionnent encore en utilisant des langages informatiques
qui remontent aux années 1970
84
. Ces applications archaïques coûtent cher à entretenir,
d’autant que les personnels qui maîtrisent ces formats se font de plus en plus rares. Le coût de
maintien opérationnel de ces systèmes augmente chaque année : c’est ce qu’on appelle « la
dette technique de l’État ».
Le budget des systèmes d’information du ministère de l’intérieur est ainsi marqué par
une rigidité significative, puisque 75 % sont dédiés à la continuité du fonctionnement, alors
que le taux moyen des autres départements ministériels est de l'ordre de 60 %
85
.
À la Douane de même, le développement de nouvelles solutions applicatives n’est pas
facilité par la structure historique du système d’information centrée sur le référentiel ROSA,
base de données de l’ensemble des opérateurs en lien avec la Douane, encore récemment sous
Windows 2000. Les applications de relation à l’usager dépendant de ce référentiel ayant plus
de 15 ans, elles ne peuvent être que difficilement modernisées.
Cette hausse du coût de la dette, dans un contexte où les budgets sont en décroissance,
crée un effet de ciseaux : le coût de la maintenance des applications anciennes de gestion
interne des processus administratifs contribue à ralentir le développement et l’amélioration de
nouveaux services numériques aux usagers.
b)
Des crédits consacrés aux téléprocédures à mieux identifier et à préserver dans les
arbitrages
Même s’il n'existe pas de suivi systématique des dépenses informatiques contribuant au
développement des services publics numériques, les données disponibles permettent de
constater que les montants consacrés aux services numériques sont très faibles : environ 4 %
du montant de l’investissement pour les nouveaux projets du ministère de l’intérieur (soit de
l’ordre de 3 M€/an)
86
, et moins de 10 % au ministère des finances selon un chiffrage informel
transmis par les services (soit de l’ordre de 4 M€/an)
87
. En extrapolant ces données et
estimations partielles, il est possible d’estimer que les téléprocédures ne représenteraient pas
plus de 300 M€ sur les 3,2 Md€ de dépenses informatiques de l’État.
La comparaison avec les banques est éclairante : comme l’administration, elles sont
devenues très dépendantes de l’informatique et ont également essuyé des échecs importants
84
Par exemple l’application de la DGFiP « Mécanisation des opérations comptables » (MEDOC) date de 1975 et
pose des difficultés ayant contribué à la réserve de certification des comptes sur le système d’information
financière de l’État maintenue depuis l’exercice 2006. Pourtant au coeur du recouvrement, la maintenance de
cette application a été externalisée depuis 2001.
85
Ministère de l’intérieur, Schéma directeur des systèmes d’information 2015-2017, mars 2015.
86
9,4 M€ sur 238,4 M€, prévus entre 2015 et 2017 (ministère de l’intérieur, schéma directeur des systèmes
d’information 2015-2017, mars 2015).
87
L’absence d’estimation précise s’expliquerait par le fait que le coût des téléprocédures est parfois considéré
comme trop faible pour faire l’objet d’une immobilisation. Par exemple, la DGCCRF estime que ses
téléprocédures s’élèvent à un montant largement inférieur au seuil d’immobilisation comptable, fixé à 1 M€.
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66
dans leurs grands projets de refonte interne. Elles se réorientent toutefois rapidement
aujourd’hui vers la modernisation de leurs relations avec leurs clients, en se consacrant à des
projets plus modestes mais plus aisés à mettre en oeuvre et plus tangibles pour leur clientèle.
Par exemple, la Société Générale a abandonné début 2015 son projet de fusion des systèmes
d’information de ses réseaux bancaires lancé en 2010
88
. Les moyens ainsi libérés, environ
75 % des investissements informatiques annuels, ont été réorientés vers des services
numériques de relation avec les clients. La forte évolution des pratiques de ces derniers a ainsi
accéléré la transformation de leur relation avec la banque : en 2015, ils sont 76 % à effectuer
des opérations bancaires sur l’Internet fixe, contre 24 % en agence et 21 % sur l’Internet
mobile (+5 points depuis 2014)
89
.
Le conseiller bancaire est entré dans une logique d'écran partagé avec son client, ce qui
modifie la structure de son poste de travail. De même le développement des services
numériques dans l’administration commence à faire évoluer le poste de travail vers un double
écran, ce qui améliore les conditions de travail des agents, mais cette évolution doit encore
être généralisée afin de pouvoir achever la bascule numérique.
Une réallocation semblable des moyens semble désormais indispensable pour l’État.
Elle devrait être rendue possible par une meilleure identification des crédits dédiés aux
téléprocédures au sein des budgets informatiques.
III -
Une gestion des ressources humaines insuffisamment
adaptée au développement des services publics numériques
A -
Une mutation en profondeur de l’organisation du travail
administratif
L’adaptation au numérique concerne tous les fonctionnaires. En effet, l’essor de cette
technologie s’accompagne de modifications des organisations (travail en équipe ou en
réseaux, autonomie des agents, assouplissement des lignes hiérarchiques) qui touchent le
secteur public comme l’ensemble des secteurs d’activité. Cette évolution peut « conduire à de
nettes améliorations (travail facilité, voire enrichi, réduction du temps consacré à la gestion
documentaire au profit du temps de contact avec le public, etc.) » mais aussi à « détériorer les
conditions de travail (contrôle accru des tâches et des missions, isolement au travail) »
90
.
S’ajoutent à ces inconvénients l’instantanéité des consignes, l’augmentation du rythme, la
traçabilité de toutes les opérations et donc le renforcement du contrôle de l’activité
91
.
C’est pourquoi, certains pays européens étudiés (voir annexe) ont prévu un programme
interministériel ambitieux de formation aux conséquences du numérique sur l’organisation
88
Les Échos, « Informatique : la société générale change de cap », 16 janvier 2015.
89
Deloitte, Étude « Relations banques – clients », 17 septembre 2015.
90
Benhamou S., Chilaud F. et Klein T. (2103), « Quel est l’impact des TIC sur les conditions de travail dans la
fonction publique ? » Centre d’analyse stratégique, note d’analyse.
91
Geneviève Koubi, CNRS, Cahiers Français n° 384,2015.
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67
administrative, en ciblant plus spécialement l’encadrement supérieur de tous les ministères
(ex : séminaires GDS au Royaume-Uni).
A contrario
, cette action n’est pas développée en
France, à l’exception d’une table ronde numérique organisée en 2015 par la DINSIC au
séminaire des directeurs d’administration centrale.
Il est ainsi surprenant de constater que les grands projets transversaux portés par le
SGMAP (autour de la notion d’État-plateforme) ne s’accompagnent pas d’un tel programme
de formation et de suivi, bien que le SGMAP lui-même souligne l’importance de cette
dimension dans la conduite de projets aussi novateurs. Interrogés, les services du Premier
ministre estiment que cette dimension relève de l’unique responsabilité des ministères et que
l’acculturation des administrations aux téléprocédures et la mise en place de l’État plateforme
se réaliseront moins par l’impulsion hiérarchique que par la promotion de projets
expérimentaux
concrets
par
des
équipes
informatiques
pionnières
au
sein
des
administrations
92
. Cette vision, bien repérée dans les processus d’innovation, intervient
néanmoins tardivement par rapport à l’engagement de l’État dans une démarche de
modernisation numérique qui supposerait d’avoir déjà dépassé le stade des pionniers. En tout
état de cause, l’absence de programme concerté, de propositions méthodologiques et
d’appréciation de la capacité des ministères à prendre en charge cette question y compris dans
ses incidences budgétaires constituent une véritable lacune.
B -
Une gestion des compétences en informatique trop déconnectée des
enjeux du numérique
L’adaptation de la fonction publique au numérique implique aussi des évolutions dans
la gestion des corps d’informaticiens de l’État. Or elles sont restées limitées jusqu’à présent.
1 -
La gestion éclatée des informaticiens de l’État et ses conséquences
La France est, comme vu
supra
, l’un des pays de l’OCDE dont la dépense informatique
de l’État est la plus intensive en dépenses de personnel. La DISIC a parmi ses missions la
bonne gestion des compétences informatiques de l’État. Pour autant, il n’existe pas de filière
informatique interministérielle.
Si des qualifications communes sont énoncées dans un décret de 1971, chaque
ministère, et même chaque direction d’administration centrale gère de manière autonome ses
informaticiens.
Les
concours
de
recrutement
de
fonctionnaires
sont
organisés
indépendamment par chaque administration. Les régimes indemnitaires, bien que soumis aux
catégories de qualifications établies par le décret de 1971, ne sont pas harmonisés. Tous les
informaticiens sont rattachés à un corps et un grade d’un des corps du ministère et leur
qualification supplémentaire leur donne accès à un régime de primes particulier. Le nom des
métiers exercés prend dès lors des appellations différentes selon le corps auquel est rattaché le
fonctionnaire. Ainsi un personnel de catégorie B programmeur de systèmes d’exploitation
92
L’animation interministérielle de ces équipes se réalisant par des modes d’échange novateurs tels que les
«
Opens Labs
» (coopération interministérielle de développeurs), les « start-ups d’État » (organisations souples
et coopératives) et des «
hackatons
» (test d’idées en réseau).
Relations aux usagers et modernisation de l’État – Janvier 2015
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COUR DES COMPTES
68
sera appelé technicien des systèmes d’information et de communication au ministère de
l’intérieur et contrôleur des finances publiques programmeur à la DGFiP. En 2011, la DGME
a dénombré environ 40 000 agents affectés à des activités en lien avec les SI, répartis dans
une centaine de corps différents
93
.
Si la question des intitulés n’est pas en soi déterminante, cette situation crée néanmoins
plusieurs difficultés en matière de gestion prévisionnelle des emplois publics et d’adaptation
des métiers de la fonction publique :
•
un manque d’attractivité pour les postes de haut niveau et de perspectives de déroulement
de carrière ;
•
l’absence de taille critique : si elle est atteinte dans certains cas comme à la DGFiP où
travaillent quelque 5 000 informaticiens, elle ne l’est pas par exemple à la Douane ou au
ministère de l’intérieur, ce qui rend la gestion des ressources humaines particulièrement
complexe ;
•
l’incapacité à faire face à des besoins nouveaux, en permanente mutation, par la formation
continue et le recrutement ;
•
une insuffisante identification des 16 métiers du domaine fonctionnel « systèmes et réseaux
d’information et de communication » dans le répertoire interministériel des métiers de l’État
(RIME) qui sera refondu à partir de 2016.
L’impact des fonctions nouvelles met particulièrement en relief les insuffisances des
systèmes de gestion des ressources humaines.
Les corps de fonctionnaires des filières informatiques ont en effet été constitués à
l’origine pour créer et maintenir des applications de gestion interne. Les nouvelles
compétences associées au déploiement des services numériques n’ont pas été formellement
intégrées dans les fonctions des informaticiens de l’État, qui restent régies par le décret de
1971, non modifié depuis 1989 malgré les demandes récurrentes de mise à jour exprimées par
les directions ministérielles. Certains volets de ce décret apparaissent en décalage par rapport
aux besoins actuels
94
. Dans certains cas, dès le concours, le décalage existe entre les épreuves
de sélection et les besoins. Le résultat de cette situation est que les fonctions nouvelles ne
peuvent pas toujours être remplies par les agents en place, qu’il s’agisse de la gestion des
applications, du contrôle de la qualité et de la régularité des prestations dématérialisées, de la
conduite des projets de dématérialisation, ou du développement des sites sous l’angle de la
facilité d’utilisation pour les usagers (ergonomes, webmestre et experts « UX »)
95
ou d’audit
des algorithmes d’exploitation des données de masse.
La nécessité de cette dernière fonction s’impose dans la continuité de la création de la
fonction d’administrateur général des données
96
. Ces auditeurs auraient vocation à contrôler la
bonne transposition de la législation dans les programmes informatiques. En effet un nombre
93
IGF et CGIET, Le pilotage des grands projets informatiques de l’État, mars 2012.
94
La version en vigueur du décret prévoit toujours que « Le dactylocodeur assure la création des supports de
l’information, notamment par voie de perforation de cartes ou d’impression de bandes magnétiques ».
95
UX (User eXpérience) ou concepteur d’expérience doit intégrer les ressentis de l’utilisateur dans son
expérience d’utilisation d’une interface.
96
Cf. étude de l’Institut de l’entreprise intitulée “Gouverner à l’ère du Big Data” (mai 2015).
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UNE GESTION PUBLIQUE EN DÉCALAGE PAR RAPPORT À LA VOLONTÉ POLITIQUE
69
croissant de décisions publiques sont désormais prises ou prédéfinies par des algorithmes qui,
sur la base des éléments déclarés par les administrés, leur communiquent la décision qui
découle des règles de gestion définies par l’administration, sur la base des lois, règlements et
circulaires. On peut citer par exemple la procédure d’admission post bac
97
ou le simulateur
d’aides disponible sur « mes-aides.gouv.fr ».
Pour faire face à des besoins en constante évolution, et si l’on écarte un recours trop
important à l’externalisation (voir
infra
en C), les administrations doivent arbitrer entre
concours et recrutements de contractuels. Les concours, soit généraux avec spécialisation
ultérieure des lauréats, soit spécialisés, sont peu attractifs ne serait-ce qu’à cause du délai
entre la réussite au concours et l’entrée effective dans le corps, qui peut aller jusqu’à deux
ans. De plus, ces concours figent des choix de recrutement qui peuvent s’avérer rapidement
inadaptés. Le recrutement d’agents contractuels est quant à lui coûteux compte tenu du faible
niveau de chômage dans les métiers de l’informatique et de la nécessité de s’aligner de ce fait,
au moins en début de carrière, sur les prix du marché.
2 -
Les deux solutions pour atteindre la taille critique de gestion
Face à ces difficultés, des mesures statutaires internes à la fonction publique doivent
être envisagées. Le rattachement des informaticiens à un corps ministériel est l’une des
options possibles.
Cette option repose sur une logique de cohésion interne et privilégie la connaissance des
métiers de l’administration d’appartenance. Elle a la faveur des organisations syndicales qui
lui donnent la préférence par rapport à l’élargissement du vivier qu’apporterait un corps
interministériel. Elle soulève néanmoins des difficultés, notamment en termes de formation :
le passage obligatoire dans ce cadre de concours internes, dont les épreuves sont
majoritairement de nature juridique, paraît inadapté et interdit de facto aux informaticiens de
bénéficier des mécanismes de promotion interne. Pour parer cet écueil et se doter d’outils de
pilotage, le ministère de l’intérieur a rénové le statut des ingénieurs en technologies de
l’information et de la communication, notamment en revalorisant leur rémunération et leur
déroulement de carrière (voir ci-après). Il existe donc des solutions qui mériteraient d’être
généralisées.
La création d’un corps interministériel d’informaticiens à gestion ministériel (CIGeM),
par fusion de corps spécialisés et intégration des agents relevant de différents corps
administratifs est une seconde possibilité.
Cette option permettrait de constituer un vivier de compétences interministériel. Le
modèle statutaire serait celui du corps interministériel des attachés d’administration de l’État.
Un corps interministériel à gestion ministérielle relève du Premier ministre mais la
nomination et la gestion des membres est déléguée à l’autorité de rattachement auprès de
laquelle sont affectés ces personnels
98
. Une commission administrative paritaire (CAP) est
placée auprès de chacune de ces autorités de rattachement. Il n’existe pas de CAP
97
Inspection générale de l’Éducation nationale dans son rapport « Analyse de l’orientation et des poursuites
d’études des lycéens à partir de la procédure Admission post-bac », rapport no 2012-123, octobre 2012.
98
Décret du 17 octobre 2011.
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70
interministérielle nationale. Les crédits de rémunération de ces agents sont affectés aux les
ministères qui les emploient mais le recrutement, la formation continue et les affectations et
mobilités dans les différents ministères relèveraient de la DGAFP en lien avec le SGMAP.
L’existence de ce corps unique serait a priori de nature à accélérer la diffusion des bonnes
pratiques dans les différentes administrations, relaierait les priorités de la stratégie
informatique du gouvernement et assurerait la cohérence des initiatives directionnelles et
ministérielles en matière de téléprocédures (solutions techniques compatibles, portail
commun, principe du « dîtes-le nous une fois »).
La possibilité de créer un corps interministériel est évoquée depuis une dizaine d’année
mais n’entre pas dans les faits en raison de l’absence de consensus entre les différentes
directions concernées, notamment de la DGFiP qui souhaite conserver son corps spécifique
d’inspecteurs des finances publiques analystes. Le niveau d’interministérialité a même
régressé. En effet, en raison de ses trop faibles effectifs (12 en 2006
99
), le concours d’attaché
d’administration analyste a été fermé en externe et ces postes réservés aux contractuels. De
même, le corps des polytechniciens Télécoms, qui a pourtant constitué l’armature
d’encadrement de l’informatique d’État depuis quarante ans, a été intégré dans le corps des
mines.
Toutefois, à l’occasion de la revalorisation du corps des informaticiens du ministère de
l’intérieur, a été adopté le décret n° 2015-576 du 27 mai 2015
100
portant statut particulier du
corps des ingénieurs des systèmes d'information et de communication (SIC). Ce décret crée
un corps de fonctionnaires qui bien que relevant du ministre de l'intérieur a une vocation
interministérielle. Les jeunes diplômés (bac +5 : diplôme d’ingénieur ou master 2 dans le
domaine des SIC) ainsi recrutés pourront se voir affecter dans tous les services de l'État, ses
établissements publics ou autorités administratives. L'organisation en cours du premier
concours externe d'ingénieur consécutif à la publication du nouveau statut a donné lieu à
l'ouverture de postes au sein de quatre ministères, outre le ministère de l'intérieur, ministères
associés à l'élaboration d'une charte commune de gestion. Ainsi, à titre expérimental, les
ministères économiques et financiers affecteront dans leurs services en 2016 quatre
informaticiens recrutés dans ce nouveau corps (un en administration centrale et trois à la
douane).
Ce cadre interministériel ayant été créé par ce décret, il conviendrait
a minima
d’intégrer dans ce nouveau corps tous les informaticiens de l’État répartis aujourd’hui dans les
différents corps ministériels mais qui n’y constituent pas un nombre suffisant pour permettre
une gestion dynamique, en termes de renouvellement de compétence et de déroulement de
carrière. Cette intégration ne peut se réaliser uniquement par le flux des nouveaux
recrutements mais devrait également être réalisée par l’absorption progressive au sein du
corps des ingénieurs des systèmes d'information et de communication des informaticiens
actuellement rattachés à leurs divers corps ministériels.
Les rares ministères ou directions (DGFiP) disposant d’une taille critique de gestion
satisfaisante pourraient dans un premier temps conserver leur organisation actuelle.
99
IGA, L’évolution des procédures impliquant la DGAFP, 2006.
100
Décret n° 2015-576 du 27 mai 2015 portant statut particulier du corps des ingénieurs des systèmes
d'information et de communication.
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71
C -
Un équilibre entre compétences internes et externes trop hétérogène
selon les ministères
Le recours à la sous-traitance est inhérent à la conduite des projets informatiques, qui
mobilisent des corps de métier d’une grande technicité. Il est très répandu au sein de l’OCDE.
1 -
Un taux français d’externalisation globalement faible mais avec des différentes
fortes selon les ministères
Graphique n° 16 :
recours à l’externalisation informatique au sein de l’OCDE
Source: OECD Survey on Digital Government Performance (2014)
Note de lecture : 50 % des États externalisent entre 80 et 100 % de leur informatique
En France, l’équilibre entre compétences internes et recours à la sous-traitance varie
fortement suivant les ministères et les directions pour une moyenne qui, au regard de la
comparaison internationale, paraît très faible puisqu’elle s’élève à 10 %. Il n’y a pas de
données suivies solides et la question de l’externalisation est trop souvent superposée à celle
de la contractualisation. Cette superposition est bien sûr trompeuse, car les contractuels
intégrés à l’organisation interne des services ne sauraient être assimilés à des sous-traitants et
n’emportent pas les mêmes conséquences en termes d’indépendance des administrations.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
0-20%
20-40%
40-60%
60-80%
80-100%
Pourcentage de pays ayant
répondu
Part externalisée
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72
Graphique n° 17 :
taux de contractuels sur des fonctions informatiques
Source : Cour des comptes, d’après données DISIC, 2012
S’agissant du recours à la sous-traitance, on peut néanmoins exploiter les informations
transmises par les services eux-mêmes.
Ainsi, la DGFiP a fait le choix de développer ses outils pour l’essentiel en interne. Elle
ne dépend qu’à hauteur d’environ 20 % de l’externalisation pour lancer de nouveaux projets.
Cette option stratégique peut être appliquée grâce à l’existence, de longue date, d’un des plus
importants contingents d’informaticiens de l’administration. À l’opposé, le Danemark a
externalisé 80 % de son informatique fiscale. La Douane a opéré de son côté un récent
rééquilibrage, afin d’internaliser une partie des projets en renforçant ses compétences internes
et en basculant sur des logiciels libres. Ce choix permet de réduire les coûts et de ne pas
dépendre de prestataires pour les projets prioritaires et pour des technologies que
l’administration ne maîtriserait pas.
2 -
Un choix entre externalisation et internalisation qui doit se réaliser
de manière pragmatique afin de combiner efficacité et sécurité
Lorsqu’il n’est pas maîtrisé, le choix de l’externalisation soulève le problème de la perte
des compétences et de la dépendance vis-à-vis du fournisseur, et peut constituer une « erreur
stratégique (risque de perte de maîtrise à moyen terme de la conception et de l’architecture
d’ensemble), à un moment où l’informatique est devenue le principal outil de production de
l’État, et où les données sont devenues un enjeu de souveraineté
101
».
101
Rapport du DISIC au Premier ministre relatif à la transformation en profondeur du système d’information de
l’État, juin 2014.
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
0
10
20
30
40
50
60
70
effectif
% contractuels
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UNE GESTION PUBLIQUE EN DÉCALAGE PAR RAPPORT À LA VOLONTÉ POLITIQUE
73
Le ministère de l’intérieur a ainsi rencontré de grandes difficultés pour mener à bien
d’importants projets
102
, dont certains ont dû être abandonnés, en partie voire même en totalité.
Pour surmonter leurs insuffisances dans le domaine de la maîtrise d’ouvrage, les directions
« métiers » recourent souvent à des cabinets de conseil en systèmes d’information, chargés de
les accompagner dans des missions de base de la gestion de projet. Par ailleurs, les ressources
humaines intervenant sur les applications relèvent aujourd’hui pour un tiers de prestataires
extérieurs, ce taux moyen d’externalisation étant très disparate d’un ministère à l’autre, voire
d’un projet à un autre. Par exemple, en 2013-2014, parmi les personnes travaillant au sein de
la direction des systèmes d’information et de communication, 17 étaient des personnels des
prestataires et 29 étaient des exploitants issus de la sous-direction de la supervision et de la
production. La préservation de la mémoire indispensable à la transmission de la connaissance
n’est plus assurée.
Les pays qui recourent davantage que la France à l’externalisation semblent en dresser
un bilan plutôt négatif
103
. Ainsi, au Royaume-Uni et au Québec les défaillances dans les
grands projets informatiques des années 2000 ont été en grande partie imputables à
l’externalisation excessive et à la dilution des responsabilités qui s’en est suivie, notamment
dans la définition des besoins. Le suivi des relations contractuelles n’a pu limiter les risques.
Finalement, ces pays font le constat d’une dérive importante des budgets. Le coût de
développement de l’informatique publique au Royaume Uni, ramené au PIB, est le double de
la moyenne européenne. De ce fait un programme de ré-internalisation a été engagé.
A contrario
, le choix de l’internalisation quasi-totale, tel que le pratique en France la
DGFiP mais également de grandes entreprises internationales interagissant avec leurs clients
principalement via Internet, peut limiter le renouvellement des compétences et l’innovation.
De plus, il se révèle contraignant en termes de recrutement et ne permet que difficilement de
bénéficier des compétences les plus pointues dans des délais compatibles avec les projets.
En fait, les craintes d’une perte d’autonomie, exprimées de manière radicale par les
services et notamment par la DISIC, ne sont pas toutes justifiées au vu des données
quantitatives propres à la France. Une approche qualitative est indispensable pour peser les
avantages et inconvénients de l’externalisation selon la nature de la dépense (développements
propriétaires, achat de licences, compétences de maîtrise d’ouvrage, application de gestion
utilisée par un grand nombre d’acteurs ou application métier spécifique et critique pour
l’exercice d’une mission de service public …). Si le taux d’externalisation peut constituer un
risque en lui-même, le risque provient également de la façon dont l’externalisation est
réalisée. Les compétences techniques internes à l’administration doivent être mobilisées de
façon suffisante pour piloter efficacement le prestataire, la réversibilité doit toujours rester
possible et les clauses contractuelles ne doivent pas priver l’administration des droits de
propriété intellectuelle sur les produits des travaux. Un équilibre entre internalisation et
externalisation est souhaitable et doit être appréhendé de manière fine. Il suppose en tout état
de cause le déploiement d’une GPEC plus performante.
102
Tel est ainsi le cas des projets AGDREF 2 (projet d’Application de gestion des dossiers des ressortissants
étrangers en France) et FAETON (projet de permis de conduire sécurisé).
103
IGF et CGIET, Les grands projets informatiques de l’État, mars 2012.
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COUR DES COMPTES
74
___________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________________
La création en 2011 de la DISIC (devenue DINSIC), puis celle en 2012 du SGMAP
marquent une étape importante dans le déploiement d’une politique de modernisation
numérique de l’État. Les services du Premier ministre ont alors repris la conduite de cette
démarche, établissant un équilibre satisfaisant entre le maintien indispensable dans chaque
ministère de ses compétences dans ce domaine et un pilotage interministériel solide. La
centralisation affirmée des outils de suivi, du cadre stratégique et des référentiels est un gage
d’efficacité ; la prise en compte des besoins des usagers est inscrite dans la méthodologie de
conduite des projets, marquant une évolution positive de la conception de cette politique. Ces
changements sont le signe d’une réflexion aboutie et adaptée. Mais, sur le plan de la
gouvernance transversale, la recherche d’une stabilisation doit désormais, et avant tout, être
la priorité. Elle est seule de nature à en garantir l’efficacité dans son rôle d’impulsion vis-à-
vis de l’ensemble des services administratifs.
Concernant les outils de déploiement des services publics numériques, le cadre
stratégique commun mis en place en 2012 représente un réel progrès. Le recours à la
méthode d’analyse des projets MAREVA, déjà mise en oeuvre par les ministères économiques
et financiers pour les gros programmes de gestion, s’étend peu à peu aux autres
administrations et aux autres investissements informatiques. Le suivi budgétaire des dépenses
informatiques de l’État, mal assuré jusqu’ici, devrait être enfin renforcé à partir de 2016 en
application de la circulaire du Premier ministre du 20 janvier 2015. Des progrès sensibles
ont donc été réalisés.
En revanche, en termes de déclinaison du projet de modernisation numérique de l’État,
la Cour constate que les grandes directions dans les ministères continuent de faire prévaloir
leurs priorités propres, au détriment d’une démarche plus transversale. La Cour recommande
à ce titre de renforcer le rôle des secrétaires généraux, au niveau desquels peuvent être pris
en compte les besoins des usagers communs à plusieurs directions, et mis en place des
portails et identifiants communs.
De même, la traduction de l’affichage d’une politique volontariste de modernisation
numérique ne se retrouve pas dans les choix budgétaires opérés. La dépense en matière de
services publics numériques n’est d’ailleurs pas véritablement suivie. La structuration de la
dépense informatique n’est elle-même pas propice au développement des téléprocédures. Le
cadre d’arbitrage budgétaire est contraint, compte tenu notamment du poids des charges de
personnel, et n’est pas appréhendé dans une perspective stratégique. Au regard des données
disponibles, le retard en matière de services publics numériques peut s’expliquer par un
arbitrage défavorable aux dépenses d’investissement dans un contexte de nette diminution des
budgets informatiques hors dépense de personnel et mise à jour des systèmes existants. Ce
constat révèle une préférence implicite pour les économies de court terme sans impact
structurant sur le niveau de dépense de l’État, aux dépens d’économies à moyen ou long
terme.
Par ailleurs, la dématérialisation des procédures administratives modifie en profondeur
l’organisation et le travail des services publics et donc à terme la gestion des ressources
humaines. Cette mutation a été insuffisamment prise en compte au sein de l’État dans la
formation des cadres et dans le recrutement, la gestion de carrière et l’emploi des métiers
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75
d’informaticiens. L’internalisation ou l’externalisation du développement de nouvelles
téléprocédures s’apprécie au cas par cas mais le pragmatisme de la démarche doit s’appuyer
sur une stratégie de sous-traitance qui reste à élaborer. La dimension interministérielle des
ressources humaines doit être renforcée, notamment au travers du corps des ingénieurs des
systèmes d'information et de communication.
Globalement, la transformation numérique des procédures apparaît donc davantage
comme subie que comme moteur de la transformation de l’État. Une meilleure articulation
entre les différents exercices de modernisation serait de nature à créer une dynamique
favorable tant à l’administration qu’à ses agents et aux usagers.
Au total, l’absence de lien raisonné entre numérisation et modernisation de
l’organisation des services administratifs, l’absence de vision dynamique de la gestion des
ressources humaines, l’absence de conception d’ensemble des changements et réformes
potentiellement induits par la généralisation des téléprocédures accentuent la perception
négative d’un développement subi ou du moins mal maîtrisé des téléprocédures. Un
changement de logique, analogue à celui enregistré dans le cas de la télé-déclaration dans le
domaine fiscal et plus récemment pour le déploiement du projet « préfectures nouvelle
génération », qui peuvent susciter l’adhésion des agents, doit être clairement opéré pour que
le développement des services publics numériques devienne un levier de la modernisation de
l’État.
La Cour formule les recommandations suivantes :
3.
identifier, au sein des crédits relevant de la compétence des secrétaires généraux un
budget destiné à venir en appui aux projets de services publics numériques transverses au
sein d’un ministère ;
4.
annexer au projet de loi de finances un document de politique transversale sur la
transformation numérique de l’État ;
5.
mieux identifier la part des budgets informatiques consacrée aux services numériques de
relation avec les usagers et la prioriser à la hauteur des ambitions affichées ;
6.
intégrer au sein du corps interministériel des ingénieurs des systèmes d'information et de
communication, toutes les équipes d’informaticiens de l’État en commençant par ceux qui
n’atteignent pas dans leurs corps d’origine la taille critique de gestion.
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Chapitre III
Faire de la dématérialisation des procédures un
levier de la modernisation de l'État
Les fondements d’un véritable changement de perspective et d’approche dans la logique
de modernisation numérique de l’État sont aujourd’hui en place. Les usagers sont de plus en
plus pris en compte dans le développement des services. Plutôt qu’une approche descendante
centrée sur la simplification des missions des administrations, retenue dans les années 1990,
les ministères partent depuis les années 2000 des besoins des usagers, recueillis par exemple à
l’occasion de sondages ou d’ateliers usagers
104
, pour développer ou améliorer les services en
ligne. La prise en compte du parcours que doit réaliser l’usager à l’occasion d’un événement
de vie, qu’il s’agisse d’un usager individuel (« je perds mon autonomie », « je scolarise mes
enfants », « j’accède à la propriété ») ou d’une entreprise
105
, conduit à appréhender ensemble
la procédure qu’il s’agit de dématérialiser (téléprocédure) et les services complémentaires qui
permettent d’en faciliter ou d’en simplifier le déroulement pour l’usager (télé-services).
Il devient donc envisageable de ne plus considérer les canaux numériques comme des
modes complémentaires d’accès aux démarches administratives – ce qui a pour conséquence,
comme l’analyse de l’impact des réformes engagées en France depuis plusieurs décennies en
témoigne, d’en limiter et d’en retarder l’effet – mais d’en généraliser l’usage afin d’en faire
un instrument efficace de la modernisation de l’État.
Une telle démarche est novatrice en ce qu’elle ne considère pas la fracture numérique,
exposée dans le premier chapitre, comme un frein en soi qu’il faudrait lever intégralement
avant toute extension des téléprocédures, mais comme une inégalité qu’il convient de traiter et
de chercher à réduire à l’occasion de la généralisation des services publics numériques,
notamment par des mesures d’accompagnement adaptées. C’est cette logique qui prévaut dans
les pays étudiés par la Cour qui sont parvenus à généraliser les services publics numériques et
à tirer tous les bénéfices de cette démarche.
104
C’est notamment le cas de la direction générale des finances publiques qui, aidée par l’institut BVA et le
SGMAP, s’appuie sur ce type de groupes.
105
Par exemple, d’après une étude SGMAP de décembre 2014 effectuée dans le cadre des marchés publics
simplifiés (MPS), les événements de vie perçus comme les plus complexes par les entreprises sont : la procédure
judiciaire, construire des locaux, marché public et financement public.
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COUR DES COMPTES
78
Ce changement de perspective mérite à tout le moins d’être appréhendé comme une
option possible pour l’État (I), à la mise en oeuvre de laquelle les conditions de réussite
doivent être clairement examinées, qu’il s’agisse de lever les obstacles à l’utilisation optimale
du numérique (II), d’examiner les améliorations qu’il conviendrait d’apporter à l’offre de
services (III) ou d’identifier les besoins et les préoccupations des usagers qu’il faudra
impérativement prendre en compte (IV).
I -
Faire progressivement du numérique le mode d’accès de
droit commun aux démarches administratives
L’enjeu crucial consiste aujourd’hui à exploiter pleinement les ressorts des évolutions et
des investissements engagés pour faire du numérique un véritable levier de modernisation,
tant du fonctionnement même des services que des relations de l’État entre l’État
et les
usagers. Sous ces deux angles, l’impact des services publics numériques demeure limité
s’ils
ne sont déployés qu’à titre subsidiaire : tant que le choix restera possible entre les canaux
traditionnels (physique, courrier papier, téléphone) et les canaux numériques (Internet,
tablettes, smartphones), une part importante des usagers préfèrera les premiers, plus connus
donc plus rassurants. Or, le maintien de cette dualité emporte une double conséquence : les
économies attendues dans le fonctionnement des administrations sont réduites du fait du
maintien d’une offre de services dont la gestion est plus coûteuse ; dans la mesure où l’État ne
le fait pas lui-même, les usagers ne sont pas incités à s’inscrire pleinement dans la logique
d’une démarche dématérialisée.
La voie alternative
consiste donc à faire progressivement du numérique le mode
d’accès de droit commun aux démarches administratives. Elle n’exige pas
de nouveaux
investissements de grande ampleur, mais requiert plutôt de rentabiliser ceux qui ont d’ores et
déjà été consentis, dans un souci d’efficacité et d’efficience.
Ce
changement
d’optique
ne
signifie
pas
qu’aucun
autre
mode
d’accès
à
l’administration ne soit plus envisageable, ni qu’aucune condition – notamment de
progressivité et d’accompagnement des usagers – ne doive être remplie. Mais, au vu des
résultats insuffisants obtenus jusqu’à présent
et des expériences positives conduites, en
France
106
comme à l’étranger, en termes d’obligation de recours à des procédures
dématérialisées, une telle perspective constitue une option sérieuse.
106
On peut noter la demande de bourse et de logement des Centres régionaux des oeuvres universitaires et
sociales (CROUS), l’admission dans l’enseignement supérieur ou encore les déclarations sociales des particuliers
employeurs.
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79
L’expérience danoise
Le Danemark a rendu obligatoire 10 procédures en 2012 (ex : changement d’adresse, permis
de chasse), puis 29 en 2013 (ex : demande de passeport ou de casier judiciaire, impôt sur le revenu,
etc.), 27 en 2014 (ex : demandes d’état civil ou de pension publique …) et 25 en 2015 (ex :
demande de prorogation de permis de séjour) soit 91 au total à ce jour. Afin d’optimiser cette
bascule vers une relation avec l’administration dont le droit commun serait le numérique, le
parlement danois a voté en juin 2012 une loi rendant obligatoire, en 2013 pour les entreprises, et en
2014 pour les particuliers, l’utilisation d’une messagerie électronique unique de contact avec
l’administration. Un décret a fixé la liste des catégories de citoyens pouvant demander une
exemption, à savoir les personnes ayant un handicap les empêchant d’utiliser un ordinateur, les
personnes qui n’ont pas un accès internet à leur domicile et les personnes ayant des difficultés de
maîtrise du danois.
Les citoyens n’ayant pas obtenu une exemption et ne s’étant pas spontanément enregistrés
l’ont été automatiquement au 1
er
novembre 2014. Les exemptés permanents ne représentent que 8 %
des usagers mi-2015.
La réussite du modèle danois repose sur une disposition législative adoptée en amont de
l’obligation, qui lui a donné de la crédibilité en posant le principe d’un basculement numérique des
relations avec l’administration. La montée en charge du dispositif a été conduite par l’ensemble des
administrations et notamment les communes, responsables de l’accompagnement de proximité (à
travers notamment le réseau de bibliothèques et le recours au tissu associatif). Des dispositifs
d’incitation ont accompagné ce mouvement général : l’agence pour l’administration électronique
danoise a ainsi communiqué chaque mois le taux d’enregistrement spontané de chaque commune,
offrant une tablette numérique aux communes les plus avancées.
Cette orientation générale découle au demeurant logiquement des choix faits par l’État
depuis 1997, dont il ne s’agirait que de tirer les pleines conséquences. Elle s’inscrirait
dans la
logique du projet de loi pour une République numérique déposé au Parlement en décembre
2015. L’un des trois piliers de ce projet de loi dite « loi numérique », l’accès de tous au
numérique, doit en effet établir un droit au maintien de la connexion, afin que les foyers en
difficulté financière puissent continuer à bénéficier de la connexion Internet même en cas de
non-paiement de l’abonnement. La connexion à Internet pourrait ainsi devenir un droit
fondamental, au même titre que l’électricité, l’eau ou le téléphone, pour lesquels les foyers en
difficulté ont le droit à une aide de la collectivité et, dans l’attente de cette aide, au maintien
du service (restreint pour le téléphone) en cas de non-paiement
107
. La reconnaissance d’un
droit à la connexion Internet viendrait conforter la proposition de faire du numérique le mode
d’accès de droit commun aux démarches administratives.
107
L’article L. 115-3 du code de l’action sociale et des familles stipule que toute famille en difficulté a « droit à
une aide de la collectivité pour disposer de la fourniture d’eau, d’énergie et de services téléphoniques dans son
logement. En cas de non-paiement des factures, la fourniture d’énergie, d’eau ainsi que d’un service
téléphonique restreint est maintenue jusqu’à ce qu’il ait été statué sur la demande d’aide. Le service téléphonique
restreint comporte la possibilité, depuis un poste fixe, de recevoir des appels ainsi que de passer des
communications locales et vers les numéros gratuits, et d’urgence ».
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80
Cette option rejoint également l’évolution de l’attitude des Français face à l’usage du
numérique, qui, selon un sondage de septembre 2015 sur « Les Français et la transformation
numérique de l’État »
108
, estiment à 75 % qu’il est prioritaire que l’État utilise de plus en plus
Internet et la technologie et se disent prêts, pour 90 % d’entre eux, à y participer en effectuant
leurs démarches sur Internet, quitte à renoncer à certaines habitudes, y compris les plus âgés
(86 % des 65 ans et plus).
Elle est enfin cohérente avec l’impulsion que donne aujourd’hui l’Europe à ces
démarches.
A -
Une impulsion européenne renforcée, cohérente
avec le projet de modernisation numérique de l’État
La Commission européenne poursuit l’objectif d’un marché unique numérique européen
à travers un plan d’action, « l’agenda digital d’Horizon 2020 ». Ce programme de recherche et
d'innovation de l'Union, adopté par le Conseil européen en 2013, fixe un cadre de travail qui
s’impose à l’ensemble des États-membres pour faciliter la libre circulation des biens et des
services grâce à la dématérialisation. L’agenda digital établit donc un lien explicite entre le
développement des téléprocédures et le marché unique, en faisant de l’interopérabilité des
téléprocédures nationales utiles à la libre concurrence et à la libre circulation l’objet d’une
politique communautaire. Les priorités définies par cet agenda sont les suivantes :
•
l’interopérabilité des plateformes nationales d’information sur les marchés publics dont la
mise en place permettrait, selon les évaluations de la Commission européenne, 75 à
100 Md€ d’économies pour les entreprises et les administrations à l’échelle européenne. Le
programme Horizon 2020 dispose d’un fonds destiné à financer l’interconnexion de ces
différentes plateformes d’achats publics en Europe (plateforme des États, des collectivités
locales, des entreprises publiques,…) ;
•
l’ouverture des données des services publics au profit des entreprises, « Open data »
(40 Md€ d’économies) ;
•
le traitement des plaintes commerciales de faible montant (ex : contre les compagnies
aériennes) ;
•
l’échange d’informations judiciaires sur les entreprises (E-codex) ;
•
l’interopérabilité des registres du commerce ;
•
la mise en place du guichet unique des démarches administratives prévu par la directive
« Services » de 2006
109
.
108
Baromètre Digital gouv’2015, publié le 10 septembre 2015 par IPSOS et Sopra Steria. Étude réalisée par
Internet, du 5 au 11 juin 2015, sur 2 003 personnes constituant un échantillon représentatif de la population
française âgée de 18 ans et plus. Les limites de cette étude restent cependant que ce sont des internautes qui ont
été interrogés, donc des personnes déjà utilisatrices des services numériques.
societe/2015-09-10-barometre-digital-gouv-2015-que-pensent-francais-transformation-numerique-l-etat.
109
La dernière évaluation (2015) place la France en deçà de la moyenne.
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81
Ces priorités s’ajoutent à celles relatives à la libre circulation des produits dans le cadre
de la mise en place du marché unique européen le 1
er
janvier 1993, comme par exemple les
applications d’échanges numérisées d’informations fiscales (TVA, accises) et douanières.
La Commission mène également des travaux afin de mettre en place un identifiant
unique lié à une carte d’identité numérique pour toutes les personnes interagissant avec l’UE,
quelle que soit la politique commune concernée (entreprises fournisseurs, organismes
subventionnés par l’Union européenne).
Pour rendre compatibles le dynamisme différencié des États en matière de création des
télé-services et la nécessité de développer des outils communs cohérents entre eux, la
méthode de la Commission consiste à :
•
créer un outil qui réponde au cahier des charges du groupe de pays le plus avancé et qui
dispose de potentialités d’extension pour les futurs besoins (ex : identifiant unique) ;
•
mettre en place une gouvernance de coordination ;
•
élargir progressivement le périmètre des utilisateurs de l’outil et ses fonctionnalités ;
•
distinguer entre les composants qui doivent être communs (portail d’accès aux outils) et
développés de manière centralisée et ceux qui peuvent être développés en misant sur les
initiatives nationales (outils sectoriels).
Cette vision volontariste est en harmonie avec les démarches entreprises par le SGMAP
- qui est d’ailleurs actif dans les instances européennes - et constitue un aiguillon efficace. Les
projets développés par la direction générale des douanes ont ainsi été guidés par la nécessité
de se mettre en conformité avec les orientations communautaires. Plus largement, les projets
en cours s’inscrivent pleinement dans le cadre européen.
B -
Une obligation raisonnée, progressive et accompagnée
Une obligation de recours à une procédure dématérialisée devrait s’accompagner d’un
certain nombre de précautions pour être acceptée et efficace.
Elle ne signifie pas ainsi que tous les usagers devront impérativement effectuer leurs
démarches en ligne de chez eux, mais plutôt que les procédures par papier ont vocation à
disparaître au profit du numérique : les usagers, notamment ceux qui ne disposent pas d’un
accès internet chez eux (soit 18 % de la population
110
), doivent avoir la possibilité de faire
leurs démarches en dehors de chez eux, soit en étant accompagnés, soit de façon autonome sur
des bornes en libre accès (voir
infra
). Le principe d’égalité, mis en avant par le SGG pour
justifier de ne pas s’engager dans une telle voie, serait dès lors respecté.
On peut considérer que le succès dépend de quatre éléments : une bascule relativement
rapide, une démarche néanmoins progressive (quant au nombre de procédures concernées
notamment), la mise en place d’un accompagnement de proximité, un dispositif de
communication massif et prolongé.
110
Source : INSEE, enquêtes Technologies de l'information et de la communication 2007 à 2014, juin 2015
.
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82
En d’autres termes, le principe du recours obligatoire aux services publics numériques
doit pouvoir être affiché rapidement et fermement, mais mis en oeuvre
de manière
progressive. Plusieurs possibilités sont envisageables, en combinant plusieurs critères, selon
la procédure ou le public visé.
L’obligation pourrait ainsi concerner en premier lieu les services dont le fonctionnement
est entièrement dématérialisé et ceux dont le fonctionnement a déjà été testé pendant une ou
plusieurs années : le principe de l’obligation ne peut s’accommoder d’une dimension
d’expérimentation quant à la qualité de la téléprocédure et doit donc concerner en premier lieu
les procédures dématérialisées bénéficiant d’un certain degré de maturité. On peut notamment
cibler en priorité l’impôt sur le revenu – et c’est d’ailleurs le choix qui vient d’être fait en
France. Ce service est ouvert depuis 2003 mais la stagnation du taux de télé-déclaration
entraîne encore le traitement de 22,5 millions de déclarations et d’avis papier tous les ans.
L’économie potentielle générée par la généralisation du recours à la procédure dématérialisée
est estimée à 78 M€. On peut noter que l’obligation de dématérialisation existe déjà pour la
déclaration ou le paiement dans une douzaine de pays
111
.
Obligation de télédéclaration et de télépaiement de l’impôt sur le revenu en France
L’article 76 de la loi de finances pour 2016 rend la télédéclaration obligatoire pour les
ménages dont la résidence principale est équipée d’un accès internet:
-
en 2016 pour les contribuables aux revenus supérieurs à 40 000 € ;
-
en 2017 pour les contribuables aux revenus supérieurs à 28 000€ ;
-
en 2018 pour les contribuables aux revenus supérieurs à 15 000€ ;
-
en 2019 pour tous les contribuables.
De plus, le seuil de paiement dématérialisé des impôts recouvrés par voie de rôle (impôt sur
le revenu et impôts locaux) est progressivement abaissé de 30 000 à 10 000 € en 2016 puis 2 000 €
en 2017, 1000 € en 2018 et 300 € en 2019.
Les ménages ne disposant pas d’un accès internet ou n’étant pas en mesure de télédéclarer
(handicap notamment) cocheront une case indiquant cette situation à l’administration. Pour les
autres, à compter de la deuxième année au cours de laquelle un manquement est constaté une
amende de 15€ sera due.
Outre l’impôt sur le revenu, les autres procédures qui pourraient faire, à court terme,
l’objet d’une obligation de recours sont celles de nature déclarative (par exemple les
déclarations de création, de modification ou de dissolution d’une association, la déclaration de
cession d’un véhicule, l’opération « tranquillité vacances », les déclarations de changements
de coordonnées), celles se limitant à une information des usagers (la propagande électorale
112
,
111
Pour l’ensemble des contribuables : Autriche, Irlande, Italie, Chili, Danemark, Mexique, Pays-Bas Portugal,
Nouvelle-Zélande, Turquie ; pour certaines catégories : Allemagne, Grèce (source : OCDE, 2013).
112
Ce service d’information des programmes électoraux a fait l’objet d’une dématérialisation, toute l’information
étant accessible sur le site du ministère de l’intérieur depuis les élections régionales de décembre 2015, mais
continue de coûter 126M€ par an par l’envoi des documents papier par la poste (voir
supra
sur le retard dans le
développement de la comptabilité analytique).
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83
la consultation des points de permis de conduire) ou au traitement de demandes simples
(demande de certificat de non-gage, demande de certificat d’immatriculation). Le ministère de
l’intérieur entend d’ailleurs rendre le recours aux procédures dématérialisées obligatoire pour
l’ensemble des titres produits par les préfectures dans le cadre du projet « préfectures nouvelle
génération ». Le principe d’obligation de recours sert bien en ce sens de simple accélérateur.
Mais la progressivité peut aussi se concevoir par type d’usager, ce qui permet de mieux
faire accepter l’obligation. L’introduction d’un critère d’âge, voire d’un critère d’ancienneté
dans le recours à la démarche, permet de tenir compte de l’aptitude présumée des usagers à
recourir aux services publics numériques. La première phase pourrait ainsi s’appliquer aux
seuls nouveaux usagers et usagers de moins de 60 ans
113
, la deuxième phase à tous les usagers
actifs
114
, avant la généralisation à l’ensemble des usagers. De même, afin de tenir compte de
l’imparfaite couverture du territoire dans l’accès à internet, l’obligation pourrait ne concerner
dans un premier temps que les zones couvertes par le haut débit
115
, qui regroupent
75 % de la
population
116
. Un critère financier peut également être retenu. Comme le montre l’exemple de
l’impôt sur le revenu en France, plusieurs critères peuvent être combinés.
Par ailleurs, afin d’accompagner l’obligation légale, le recours à une méthode
permettant d’orienter, efficacement mais sans contrainte juridique, vers le choix du numérique
(méthode américaine dite du « nudge »
117
) permettrait de faciliter la transition. Il s’agit d’une
méthode consistant à inciter les usagers à changer leur comportement en jouant par exemple
sur leur choix par défaut. Cette méthode, qui peut s’avérer très efficace, reste trop peu utilisée
par les administrations françaises, alors qu’elle est de plus en plus répandue dans les pays
anglo-saxons où les gouvernements l’utilisent souvent pour modifier les comportements des
usagers dans un but de simplification ou d’optimisation
118
. Elle permet notamment de limiter
le coût des campagnes d’incitation. Il s’agit ainsi dans un premier temps d’établir que le canal
par défaut de toute démarche administrative est le canal numérique, les usagers ne voulant pas
l’utiliser devant le manifester de façon explicite
119
. On peut également concevoir des
mécanismes d’incitation liés à la qualité relative du service numérique par rapport à celui
rendu par d’autres canaux : le pré-remplissage des formulaires pourrait ainsi être réservé aux
formulaires en ligne. Cette orientation pourrait par exemple utilement être appliquée à l’impôt
sur le revenu car le pré-remplissage de la déclaration papier est considéré comme un frein au
développement de la déclaration en ligne.
113
C’est à partir de cet âge que la proportion d’utilisateurs spontanés des services publics en ligne devient
inférieure à 50 %.
114
Ce qui permet de tenir compte du moindre usage spontané des foyers à faible revenu.
115
Étant précisé que les téléprocédures ne requiert pas l’usage d’une connexion à très haut débit.
116
En 2014, 71 % de la population en zone rurale disposait du haut débit à domicile. Source : INSEE, enquêtes
précitées.
117
Richard Thaler, Cass Sunstein, Nudge. Improving Decisions about Health, Wealth, and Happiness, New
Haven, Yale University Press, 2008. Traduction française, Nudge, La méthode douce pour inspirer la bonne
décision, Vuibert 2010
118
Depuis 2009, le Royaume-Uni et les États-Unis disposent d’un service chargé de ces questions et, la
Commission européenne anime une réflexion sur le sujet.
119
C’est le cas pour l’impôt sur le revenu, pour lequel les options de dématérialisation sont pré-cochées par
défaut lors de la création du mot de passe du compte utilisateur et peuvent être décochées en fonction des
préférences des usagers.
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84
Enfin, «
nudge
» et progressivité doivent être complétés par une série de mesures
d’accompagnement destinés aux usagers (voir
infra
). Cependant, la progressivité et
l’accompagnement devraient être conçus comme des
moyens d’accélérer la démarche de
dématérialisation, non d’en retarder l’aboutissement : les expériences étrangères prouvent que
les délais de transition doivent être courts pour obtenir de bons résultats. Le Danemark s’est
ainsi donné quatre ans, de 2012 à 2016, pour généraliser à l’ensemble des procédures
l’obligation de dématérialisation.
II -
Les obstacles à lever pour favoriser l’utilisation optimale du
numérique
Si certaines procédures se prêtent aisément à la dématérialisation (par exemple tout ce
qui est de l’ordre du déclaratif : déclarations de revenu, de création d’association, etc.), les
ministères étudiés présentent certaines autres procédures comme incompatibles avec une
dématérialisation totale.
Pour justifier cette position, des raisons techniques sont le plus souvent avancées. La
vérification de l’identité de l’usager suppose ainsi la vérification de l’authenticité de la pièce
d’identité présentée et notamment la confrontation de la photo avec la personne présente. La
prise de données biométriques (par exemple la prise des empreintes digitales pour le passeport
biométrique) impose de même que la personne soit effectivement présente.
Des raisons juridiques peuvent également être invoquées. La réglementation exige
parfois la présence physique de la personne et notamment la production d’une signature
manuscrite pour en attester, alors qu’un système d’authentification à distance pourrait parfois
suffire.
Enfin, la nature même du service peut justifier la confrontation physique. Un entretien
de visu, par exemple dans le cadre du dépôt d’une plainte, d’une instruction ou d’une
confrontation en cas de suspicion de fraude, parait être légitimement imposé.
Ces justifications doivent être examinées afin de dégager les solutions et d’écarter les
contraintes qui s’avèrent souvent non dirimantes. On notera que, sur l’essentiel des points
abordés, les projets engagés aujourd’hui par l’État poursuivent précisément ces objectifs et
apportent des réponses qu’il s’agit de mettre effectivement en oeuvre ou d’approfondir.
A -
Prendre en compte l’objectif de dématérialisation dans les textes
juridiques
Les lois et règlements ne prennent pas pleinement en compte l’objectif de
dématérialisation et continuent souvent d’exiger un service physique. Cette exigence repose
parfois sur des motifs probants, par exemple la nécessité de signer certains actes ou de les
communiquer par lettre recommandée, mais elle n’est pas toujours justifiée.
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85
Le cas de la plainte est éclairant, car elle se matérialise par un procès-verbal signé par
l’agent et par le déposant
120
, ce qui suppose une unité de lieu entre le déposant et l’agent
recueillant la plainte, attestée par la signature manuscrite. Ainsi, la pré-plainte en ligne, qui ne
porte que sur les atteintes aux biens dont l’auteur est inconnu, n’est, à ce stade, qu’une
préparation d’entretien qui permet au déposant de structurer son propos et d’obtenir un
rendez-vous pour vérifier et signer sa déposition. Le contact de visu permet certes à l’agent de
vérifier les propos, de qualifier les faits, de les exprimer dans un langage réutilisable par
l’administration pour l’enquête et pour le renseignement des bases de données (sur les objets
volés par exemple). La préfecture de police de Paris envisage néanmoins d’étendre la
dématérialisation de la pré-plainte aux mains courantes : l’enjeu est de désengorger les
services de police des démarches très nombreuses, comme le vol de téléphone portable, et
donc très chronophages, mais pour lesquelles la valeur ajoutée de l’intervention humaine est
limitée, afin de recentrer l’activité des agents sur leur coeur de métier. Cependant, pour que la
démarche puisse se faire entièrement en ligne, il est nécessaire de mettre en place un système
d’authentification électronique, une signature électronique
121
, et aussi de modifier les textes
juridiques régissant le dépôt de plainte.
La démarche consistant à modifier le cadre juridique pour l’adapter aux services publics
numériques devrait être systématisée.
B -
Proposer une solution simple et sécurisée pour accéder aux services
publics numériques
1 -
Mettre fin à la multiplicité des comptes utilisateurs
Un frein important à l’extension de l’utilisation des services publics numériques par les
usagers est la multiplicité des comptes utilisateurs et des mots de passe qu’un même usager
doit retenir. En effet, selon un baromètre 2015 réalisé par l’IDATE pour la Caisse des dépôts
et l’ACSEL
122
, les internautes ont en moyenne 15,4 comptes en ligne, tous secteurs confondus
(administration, banque, commerce, réseaux sociaux, etc.).
Au sein de l’administration, voire d’un même ministère, il existe des cloisonnements
entre les procédures s’adressant à la même catégorie d’usagers – c’est le cas au ministère des
finances en matière fiscale avec l’existence de deux sites parfaitement étanches,
« impots.gouv.fr » et « Prodou@ne », dans lesquels les modalités d’agrément ainsi que les
obligations déclaratives et de télépaiement ne sont pas harmonisées. La direction de
l’information légale et administrative (DILA) a recensé huit sites publics officiels qui
s’occupent de la gestion des étrangers en France (dont Campus France). Pour utiliser les
36 téléservices mis à disposition par le ministère de l’intérieur, l’usager doit naviguer entre
14 portails d’accès et disposer de 17 identifiants
123
.
120
L’article 15-3 du code de procédure pénale précise que « tout dépôt de plainte fait l'objet d'un procès-verbal ».
121
Voir
infra
sur l’authentification et la signature électronique.
122
Sondage en ligne réalisé auprès de 1000 internautes en mars 2015.
123
Recensement effectué par le ministère de l’intérieur dans le cadre de son schéma directeur des systèmes
d’information et de communication (SDSIC) 2015-2018.
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86
Les marges de progrès sont donc significatives et plusieurs solutions existent.
a)
Le compte administratif unique
Parmi les pays étudiés par la Cour, les plus avancés en termes de services publics
numériques proposent aux usagers un compte administratif personnel unique, accessible par
un identifiant et un mot de passe uniques et permettant, via une boite aux lettres numérique
et/ou un portail d’accès unique à l’administration, de recevoir des courriers officiels de
l’administration et d’effectuer des demandes, des déclarations et des paiements. Le compte
unique permet à l’usager d’être reconnu par l’ensemble des administrations partie-prenantes.
Ainsi l’administration peut s’assurer de la bonne identité de l’usager lors de la circulation de
ses informations, et l’usager peut exercer un contrôle sur ses données lorsqu’elles sont
échangées. Cette méthode est appliquée en Espagne avec le service Cl@ve
124
, au Royaume-
Uni avec la plateforme numérique (GOV.UK) et au Danemark avec le portail Borger.dk. La
détention de ce compte personnel numérique peut être rendue obligatoire : c’est le cas au
Danemark pour les citoyens âgés de plus de 15 ans. Ce modèle est également en cours de
mise en place en Allemagne. L’approche «
Government as a platform
» est utilisée par
plusieurs États et constitue une synthèse des bonnes pratiques en cours
125
.
b)
FranceConnect
Selon le baromètre IPSOS Digital Gouv’2015 « Les Français et le numérique », 87 %
des Français souhaitent disposer d’un compte unique sécurisé donnant accès à tous les
services en ligne. C’est dans cette direction que travaille le SGMAP.
Le service d’identification FranceConnect, créé en juillet 2015, a justement vocation à
répondre à cette attente, tout en contournant les blocages pesant sur la carte d’identité
électronique et le numéro d’identification unique. Il propose une fédération d’identités
(liaison entre les identités d’un même utilisateur dans différents systèmes d’information) et
une certification par le biais du RNIPP (répertoire national d’identification des personnes
physiques). Cette technique permet aux usagers de posséder une identité électronique unique
sans recours au numéro d’inscription au répertoire national des personnes physiques
126
(NIR),
ni même création d’un identifiant unique permanent connu de plusieurs entités. Les systèmes
d’identification des futurs fournisseurs d’identité partenaires de FranceConnect
127
ont
vocation à être notifiés à la Commission européenne dans le cadre du règlement e-IDAS.
Cette solution permet à un même usager de n’avoir qu’un seul compte mais une certaine
complexité demeure dans la mesure où un usager ne disposant pas déjà d’un compte fourni
par les partenaires de FranceConnect devra choisir entre plusieurs fournisseurs d’identité. De
plus, ces fournisseurs d’identité garantissent des niveaux de sécurité différents au sens du
règlement e-IDAS, par exemple de faible niveau pour l’administration fiscale (avec simple
identifiant et mot de passe), de niveau substantiel pour La Poste. Or des ministères régaliens
124
125
Standard mis en place par l’OASIS.
126
Cf.
supra.
127
Actuellement, FranceConnect s’est rapproché de plusieurs fournisseurs d’identité publics : l’administration
fiscale, AMELI, La Poste, le ministère de l’intérieur avec ALICEM
.
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87
comme le ministère de l’intérieur seront amenés à développer des services demandant une
authentification d’un niveau de sécurité fort, car touchant aux fondements de la République,
comme les demandes de procuration de vote.
2 -
Faciliter l’identification numérique
Un des freins le plus souvent évoqué par l’administration (notamment le ministère de
l’intérieur) est la nécessité de vérifier l’identité de la personne physique par la comparution
physique personnelle et la présentation d’une pièce d’identité valide. De manière symétrique,
le risque d’erreur sur l’identité est le premier frein cité par les internautes pour l’utilisation des
services administratifs en ligne (42 % des internautes interrogés)
128
. La levée de cet obstacle
est donc déterminante. Dans le cadre du règlement européen eIDAS qui vise à fixer un cadre
aux transactions électroniques, différents systèmes d’identification et d’authentification
existent
129
(voir annexe sur ce sujet), dont deux semblent se dégager dans les pays européens
étudiés : le numéro unique ou l’identification par la pièce d’identité.
a)
Le règlement européen eIDAS
Le développement de solutions unifiées d’identification en ligne est d’autant plus
incontournable que le règlement européen « eIDAS » sur l’identification et les transactions
électroniques
130
a justement pour but d’harmoniser la sécurité des transactions électroniques
au sein de l’Union européenne en permettant aux ressortissants européens (particuliers et
professionnels) d’utiliser une identité numérique que les autres États membres devront
reconnaître pour l’accès à leurs services en ligne, selon trois niveaux d’authentification :
faible, substantiel et fort. À partir du deuxième semestre 2015 de manière facultative et de
2018 de manière obligatoire, un citoyen de l’Union pourra utiliser une identité numérique déjà
acquise pour accéder aux services publics en ligne d’un autre pays européen pour lequel un
moyen d’identification est nécessaire, dès lors que le fournisseur d’identité s’inscrira dans un
schéma d’identification notifié à la Commission européenne.
Le Royaume-Uni a été le premier pays à annoncer la notification de son mode
d’identification
131
, le système
UK.gov VERIFY
132
, entré en vigueur le 21 Septembre 2015,
associé à un contrat d’assurance le couvrant pour les risques liés à une utilisation frauduleuse
de l’identité numérique ainsi créée. Tout ressortissant européen pourra donc créer une identité
128
Selon le baromètre 2015 de la confiance des Français dans le numérique réalisé par l’IDATE pour la Caisse
des dépôts et l’Association pour le commerce et les services en ligne (ACSEL) sur la base d’un sondage en ligne
réalisé auprès de 1000 internautes en mars 2015. http://www.acsel.asso.fr/resultats-du-barometre-2015-acsel-
cdc-de-la-confiance-des-francais-dans-le-numerique/. Voir aussi
infra
sur les leviers de confiance.
129
L’identification consiste simplement à fournir le nom d’utilisateur (dire qui je suis), l’authentification est la
manière par laquelle l’utilisateur justifie qu’il est bien la bonne personne (prouver que je suis bien cette
personne). L’authentification se fait généralement par un mot de passe, dont le niveau de sécurité est souvent
insuffisant.
130
Règlement UE 910/2014 du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 sur l’identification
électronique et les services de confiance pour les transactions électroniques au sein du marché intérieur.
131
Voir à ce sujet l’article des Échos « Acheter son identité numérique au Royaume-Uni, c’est possible ».
numerique-en-grande-bretagne-1137226.php.
132
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88
numérique à partir de ce système afin d’effectuer ses démarches en ligne, tant administratives
que commerciales. Dans la mesure où les enjeux financiers de l’identification numérique sont
très importants
133
, la France a tout intérêt à développer rapidement un système unifié et
sécurisé d’identification.
b)
Le numéro d’identification unique
La plupart des pays avancés en matière de services publics numériques ont recours à un
identifiant unique propre à chaque personne physique, utilisé pour les différents services
numériques : c’est le cas de la Suède, du Danemark, des Pays-Bas, de l’Espagne, de l’Italie et
de la Suisse
134
. D’autres pays en revanche sont opposés à la création d’un numéro unique
d’identification (interdit par la Constitution portugaise ou par la Cour constitutionnelle
fédérale en Allemagne).
En France, la CNIL a développé une doctrine de sectorisation des fichiers et des
identifiants, selon laquelle chaque sphère d’activité (fiscalité, éducation nationale, banques,
police…) doit être dotée d’identifiants sectoriels, afin de multiplier les protections à
l’encontre de toute forme d’abus sur les fichiers (vol d’identité, création d’un fichier
informatique géant). Il existe cependant des solutions techniques, de cryptage, de hachage ou
de conversion, permettant de garantir la sécurité et le respect des libertés publiques. Ainsi, le
Conseil d’État souligne en 2014 que « des États dont le respect des droits fondamentaux ne
peut être mis en doute n’appliquent pas du tout les mêmes restrictions à l’emploi de numéros
nationaux d’identification »
135
. Il propose de « mettre à l’étude la création d’un numéro
national unique non signifiant
136
» en évaluant son intérêt pour la conduite des politiques
publiques et la simplification des démarches administratives
137
.
c)
L’authentification par une pièce d’identité électronique
L’authentification directe par une pièce d’identité électronique est un des systèmes les
plus développés, qui permet à l’utilisateur de s’identifier sur un service en ligne et de prouver
qu’il est bien la bonne personne par la présentation de sa pièce d’identité électronique munie
d’une puce électronique. C’est le système mis en place au Luxembourg, en Belgique, en
Allemagne, en Espagne, en Suède et en Italie. L’identification à partir de la pièce d’identité
permet aux utilisateurs de se connecter facilement à un service en ligne, et aux administrations
de vérifier l’identité de la personne, tout en évitant la création d’une base de données centrale.
133
Selon Les Échos, « le marché européen de l’identité numérique et celui du profiling via le Big Data peuvent,
en effet, être estimés respectivement, à environ 10 milliards d’euros pour le premier et 150 milliards d’euros
pour le second ». Ibid.
134
Voir à ce sujet l’étude comparée du Sénat, Le numéro unique d’identification des personnes physiques,
décembre 2007.
135
Conseil d’État, Le numérique et les droits fondamentaux, la Documentation française, 2014, p. 297-298.
136
Le reproche principal fait au NIR (numéro d’inscription au répertoire national des personnes physiques), que
des administrations souhaiteraient régulièrement utiliser comme numéro d’identification unique, est d’être trop
signifiant (il informe sur le sexe, la date et le lieu de naissance), donc n’offrant pas suffisamment de garanties en
matière de sécurité.
137
La Corée du Sud, qui utilise comme la France un numéro à 13 chiffres a créé en 2006 un autre numéro, moins
signifiant, pour inciter les citoyens à l’utiliser dans leurs démarches personnelles.
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89
Or en France, la censure par le Conseil constitutionnel de la loi sur la carte nationale
d’identité électronique (CNIé) du 27 mars 2012 a marqué l’arrêt de tout projet de carte
d’identité électronique. Le Conseil n’a pas censuré la création d’une CNIé elle-même, mais
deux dispositions inscrites dans la loi du 27 mars 2012 relative à la protection de l’identité : la
création d’une base de données contenant les informations détenues dans ces puces (article 5)
portant sur la quasi-totalité de la population et interrogeable notamment par les services de
police et de gendarmerie (article 10 de la loi précitée), ainsi que la possibilité pour le titulaire
de la carte d’y faire figurer des données permettant de s’identifier sur des réseaux de
communication électronique et de mettre en oeuvre sa signature électronique. Ces deux
dispositions ont été censurées non sur leur principe mais pour incompétence négative, le
législateur ne détaillant pas suffisamment les garanties apportées à l’utilisation de ces
dispositifs
138
.
Malgré ce blocage, l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) est en train de
développer un prototype (ALICEM) permettant d’utiliser une pièce d’identité électronique
(le passeport biométrique actuellement) pour s’identifier via son smartphone
139
, de confronter
la photo avec l’utilisateur par reconnaissance faciale et de créer ainsi un compte utilisable par
de nombreux services partenaires. Cette expérimentation, très prometteuse, doit bénéficier
d’un financement dans le cadre du nouvel appel à projet du programme d’investissements
d’avenir lancé en juin 2015. Le SGMAP a d’ailleurs signalé qu’il envisageait d’inclure
ALICEM parmi les fournisseurs d’identité de FranceConnect, ce qui permettrait de proposer
aux usagers une authentification d’un niveau de sécurité fort au sens du règlement e-IDAS. Ce
projet justifierait la relance d’un projet de carte nationale d’identité électronique dont les
modalités soient pleinement conformes à la Constitution, sur la base d’une analyse
approfondie de l’opportunité, des coûts et des conséquences d’un tel développement, afin de
ne pas réserver une telle possibilité aux seuls détenteurs d’un passeport.
La présentation physique reste aujourd'hui nécessaire à la prise de données
biométriques, telles que les empreintes digitales pour le passeport par exemple, mais les
nouvelles générations de smartphones, qui peuvent enregistrer l’empreinte digitale de leur
propriétaire afin de déverrouiller l’appareil, laissent entrevoir à terme des possibilités de
vérification de l’identité par prises d’empreinte digitale à distance. Ceci pourrait permettre par
exemple de supprimer l’exigence de double comparution pour l’élaboration du passeport (la
première au moment de la demande avec enregistrement des empreintes digitales, et la
seconde pour retirer le passeport avec vérification de l’identité notamment par les empreintes
digitales).
138
Décision du 22 mars 2012 sur la proposition de loi relative à la protection de l’identité : « les dispositions de
l'article 3 ne précisent ni la nature des « données » au moyen desquelles ces fonctions peuvent être mises en
oeuvre ni les garanties assurant l'intégrité et la confidentialité de ces données ; qu'elles ne définissent pas
davantage les conditions dans lesquelles s'opère l'authentification des personnes mettant en oeuvre ces fonctions,
notamment lorsqu'elles sont mineures ou bénéficient d'une mesure de protection juridique ».
139
Les smartphones nouvelle génération sortis depuis deux ou trois ans sont équipés de lecteurs de puces
électroniques.
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90
C -
Remédier au cloisonnement des services publics numériques
La multiplicité des sites administratifs et les redondances dans les demandes des
administrations constituent un troisième frein important à l’extension de l’usage des services
publics numériques. Or, cette complexité du « front office » est révélatrice du cloisonnement
encore très grand qui régit les systèmes d’information des administrations, construits de
manière dispersée, au fil des besoins, et organisée par « silos administratifs » (cf.
supra
). Le
gouvernement, conscient de cette lacune, a engagé plusieurs projets dont le déploiement est
programmé pour les prochaines années. Le respect de ce calendrier sera déterminant pour
améliorer l’impact des téléprocédures sur le fonctionnement de l’administration et la qualité
de la relation établie avec les usagers.
1 -
L’« État-plateforme », condition du décloisonnement
Une étape importante du décloisonnement entre services est l’unification du système
d’information de l’État inscrite dans le décret n° 2014-879 du 1
er
août 2014 relatif au système
d'information et de communication de l'État. Ce décret pose le principe d’une mutualisation
de toutes les infrastructures, réseaux inclus, comme de tous les services et logiciels. Seules
quelques exceptions demeurent pour des raisons pratiques comme les systèmes de gestion de
crise et de sécurité civile.
Conçu comme un espace de partage de l’information et d’interaction entre les
différentes composantes administratives de l’État, ce système d’information unique doit
nourrir le projet d’« État-plateforme »
140
. Le concept d’« État-plateforme » guide la stratégie
de transformation numérique de l’État. Il s’agit de concevoir l’État, en matière de gestion des
services publics comme une plate-forme d’échanges entre administrations, et comme interface
de programmation ouverte aux collectivités, aux entreprises et aux citoyens pour développer
de nouveaux services.
L’État-plateforme propose aussi un ensemble de ressources, notamment un magasin
pour référencer les interfaces de connexion (« application programming interface » ou API)
disponibles, la nature des données qu’elles recouvrent et les contrats de service associés. Une
« forge » sera également mise à disposition des développeurs pour favoriser la réutilisation de
composants logiciels nécessaires à la construction de services. Enfin le référentiel général
d’interopérabilité (RGI)
141
et le cadre d’architecture de l’État-plateforme permettront aux
concepteurs d’API de s’appuyer sur les mêmes protocoles d’échanges. Le SGMAP projette de
mutualiser l’identification dans les multiples comptes utilisateurs en ligne.
La démarche de rationalisation et de mutualisation des infrastructures matérielles et
logicielles de l’État sur lesquelles repose le traitement des procédures dématérialisées, doit
être encouragée et renforcée. Elle doit permettre à terme à l’État de disposer de systèmes
d’information cohérents et capables d’échanger entre eux et de dégager des économies de
l’ordre de 500 à 800 M€ en 3 à 5 ans sur l’ensemble des ministères. Les marges ainsi
140
« État plateforme et FranceConnect – cadre stratégique » DISIC 7 avril 2015, disponible sur
etatplateforme.modernisation.gouv.fr
141
Le RGI a été refondu par la DISIC en mars 2015, il est disponible sur references.modernisation.gouv.fr
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91
dégagées pourraient être en partie redéployées pour investir dans de nouvelles démarches de
modernisation du système d’information, d’innovation et de simplification.
2 -
Les échanges de données entre administrations à systématiser et optimiser
Le manque de coordination entre les systèmes d’information des administrations
conduit aujourd’hui à juxtaposer ou superposer des procédures contraignant les usagers à
fournir plusieurs fois les mêmes données.
Par exemple, les textes fixant les modalités de versement des allocations familiales ou
des aides communales réservent l’accès à ces dispositifs à certaines personnes en fonction de
leur revenu. Ils continuent d’exiger la production par l’usager d’un avis d’imposition ou de
non-imposition au lieu de prévoir une consultation du revenu fiscal par l’administration. Or
92 % des internautes français souhaitent ne pas avoir à fournir à l’administration les mêmes
informations plusieurs fois
142
. De même, pour plus de trois entreprises sur quatre, le
traitement de la redondance doit être la priorité numéro un de l’administration. L’enjeu est
considérable sur le plan économique : le coût total de la charge administrative pesant sur les
entreprises est estimé entre 3 % et 5 % du PIB.
Le contexte actuel est favorable au développement des transmissions de données entre
les services administratifs : les techniques d’interface de programmation permettent
d’interroger un fichier extérieur sur le strict objet d’une requête sans ouvrir l’accès à tout le
fichier. Les interconnexions de fichier sont certes encadrées par la loi
143
, comme tout
traitement de données, et doivent faire l’objet d’une déclaration à la CNIL
144
. Mais la CNIL
n’a, éventuellement après aménagement des projets présentés, opposé aucun refus à une
demande d’interconnexion de fichiers au cours de ces trois dernières années.
En termes d’acceptabilité, on constate que 60 % des internautes français, soit la moitié
de la population, ont d’ores et déjà confiance dans les échanges de données entre
administration
145
. Ce résultat confirme la nécessité de garantir la mise en oeuvre de règles de
sécurité optimales et d’en faire connaître le déploiement (voir
infra
). Pour autant, les
caractéristiques des projets en cours comme la place qu’y tiennent les usagers en matière de
contrôle de la circulation des informations les concernant, sont de nature à répondre à cette
exigence et à améliorer de ce fait le degré de confiance des Français. La résolution des
lacunes qui affectent encore aujourd’hui les échanges de données entre administrations devrait
en tout cas pouvoir être engagée.
142
Baromètre IPSOS Digital Gouv’2015 « Les Français et le numérique » réalisé par Internet, du 5 au
11 juin 2015, sur 2 003 personnes constituant un échantillon représentatif de la population française âgée de
18 ans
et
plus.
francais-transformation-numerique-l-etat.
143
Loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés.
144
Les principes régissant les interconnexions de fichiers ont été rappelés par l’ordonnance n° 2015-507 du
7 mai 2015 relative à l’adaptation du secret professionnel dans les échanges d’informations entre autorités
administratives et à la suppression de la production de pièces justificatives : la démarche ou le principe de la
liaison de compte ou de la communication des données doit avoir été initiée par l’usager ; les informations
échangées doivent être strictement nécessaires au traitement de la démarche ; les administrations bénéficiaires
des échanges de données doivent être légalement autorisées à connaître les informations échangées.
145
Selon le baromètre IDATE sur la confiance dans le numérique cité
supra
.
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92
a)
« Dites-le nous une fois »
Le programme « Dites-le-nous une fois » (DLNUF) vise précisément la réduction de la
charge administrative des entreprises en réduisant, et à terme en supprimant la redondance des
informations qui leur sont demandées. À partir de la définition, avec l’ensemble des
administrations concernées, des potentiels de dématérialisation, de réingénierie et d’échanges
de données entre administrations, démarche par démarche, l’objectif est de permettre aux
entreprises, d’ici 2017, de ne plus avoir à fournir qu’une seule fois leurs données d’identité
(identifiant unique par le numéro de SIRET), sociales et comptables (chiffre d'affaires,
effectif, et états financiers) ainsi que toute pièce justificative. Plusieurs modules de
simplification ont d’ores et déjà été déployés : réponse aux marchés publics, recrutement d’un
salarié, traitement des obligations fiscales.
b)
« Stockons-le une fois »
La question du stockage des données doit être traitée conjointement avec celle de leur
échange.
La Commission européenne a relevé dans plusieurs pays (Pays-Bas, Danemark, Estonie,
Royaume-Uni) que les administrations donnaient désormais la priorité à un programme de
type « stockons-le une fois ». L’idée centrale est de s’assurer que les données concernant les
usagers ne sont stockées qu’une seule fois et seront ensuite accessibles à l’ensemble des
opérateurs autorisés. Ce principe peut être mis en oeuvre au moyen d'une interface unique
comportant des liens vers les différents opérateurs, qui ont la responsabilité de stocker la
partie des données des usagers les concernant. Un programme « stockons-le une fois » est
plus aisé à réaliser, dans un premier temps, qu’un programme « dites-le nous une fois »,
notamment lorsqu’il s’agit d’étendre ce principe aux particuliers, car il est plus facile pour une
administration de s’interdire d’alimenter une base de données, lorsqu’elle a besoin d’une
information qu’elle demande à une personne, que de se priver de cette information. Avec le
temps, la réduction des demandes s’opère naturellement et l’objectif « dites-le nous une fois »
se trouve atteint assez naturellement, les administrations ayant pris l’habitude de consulter les
bases de données existantes dans les autres administrations avant de demander l’information
aux usagers. De plus, ce principe permet de répartir la charge de la gestion des données sur les
administrations qui en ont
a priori
le plus grand besoin.
Comme le souligne le SGG dans sa réponse à la Cour, une administration peut
néanmoins avoir besoin de stocker une donnée dont elle n’est pas directement responsable, à
des fins d’archivage, d’historisation, mais aussi à des fins d’optimisation des analyses de
données, pour permettre à des experts en sciences des données d’effectuer des traitements
lourds sans perturber le système de gestion courant, par le biais d’un stockage dans un
infocentre ou dans un autre logiciel d’analyse des données. Il importe en revanche que soit
respecté le principe selon lequel une seule administration est responsable d’un type de donnée
et fournit la donnée de référence, en assumant la responsabilité de maintenir la base de
données, de la mettre à jour et de la mettre à la disposition des autres administrations par le
biais d’API. Cette responsabilité devrait se traduire en termes budgétaires, l’administration
responsable de la donnée de référence devant logiquement disposer des moyens
correspondants ; corrélativement, il importe de limiter au strict nécessaire d’éventuels
stockages parallèles, qui devraient rester exceptionnels et temporaires
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93
Ce principe implique que les administrations aient connaissance de la liste des données
stockées par les autres administrations : le référencement et la documentation des bases de
données des administrations est justement l’une des missions assignées à l’administrateur
général des données et il importe qu’elle soit menée à bien rapidement. Elle suppose aussi que
les informations fournies par les usagers soient stockées par des applications sectorielles
interrogeables par les autres administrations (par API par exemple), ou bien stockées sur des
serveurs
accessibles
aux
autres
administrations
(de
type
« cloud »
sécurisé).Cette
responsabilité doit se traduire budgétairement, l’administration responsable de la donnée de
référence devant logiquement concentrer les moyens qui y sont rattachés, d’où l’importance
de limiter au strict nécessaire d’éventuels stockages parallèles, qui doivent rester
exceptionnels et temporaires. Il importe aussi, pour des raisons de confidentialité et de
sécurité que le stockage et le traitement des données des usagers soient localisés sur le
territoire de l’Union européenne, voire français (voir
infra
p. 118 sur la sécurité des systèmes
d’information).
c)
Des obstacles juridiques et financiers aux échanges de données entre administrations à
lever
À ce jour, la facturation des échanges de données entre administrations demeure
largement pratiquée. Le rapport rendu en novembre 2015 au Premier ministre sur « Les
échanges de données réalisées à titre onéreux entre les administrations »
146
, montre que, si les
impacts budgétaires sont limités
147
, la facturation des données publiques, mais aussi l’absence
de connaissance des données disponibles, conduit les administrations à renoncer à les
rechercher et à préférer les reconstituer de leur côté voire à s’en passer.
Ce rapport préconise par conséquent d’instaurer par la loi le principe de gratuité des
échanges de données entre administrations, avec certaines exceptions (données « à façon »
nécessitant un retraitement des données brutes avant transmission). Il constate aussi
l’existence de freins aux échanges autres que budgétaires, liés à l’existence de dispositions
légales définissant plusieurs catégories de secrets (secrets statistique, fiscal, défense, données
personnelles protégées par la CNIL). Ces freins non budgétaires doivent être précisément
analysés : ils ne sont pas nécessairement bloquants, comme l’affichent parfois trop rapidement
les administrations, mais supposent d’être recensés et un mode opératoire explicitant leur
impact doit être diffusé afin de permettre aux administrations d’avoir accès à des données
couvertes par un secret protégé par la loi.
3 -
Faire de service-public.fr un portail unique et un levier de simplification
Le portail d’information administrative, service-public.fr, créé en 2000 par la direction
de la documentation française, a été pensé dès le départ comme un portail d’information
146
Rapport réalisé par Antoine Fouilleron, auditeur à la Cour des Comptes.
147
Le coût total des flux de données était de 20 M€ en 2014 (État-État, État-opérateurs, opérateurs-État,
collectivités-opérateurs, à l’exclusion des échanges entre collectivités, difficiles à chiffrer), concentrés sur
quelques acteurs importants que sont la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), l’Institut national de
l’information géographique et forestière (IGN), l’Institut national de la statistique et des études économiques
(INSEE) et la DGFiP.
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94
permettant aux usagers de connaître leurs droits et de les guider dans leurs démarches
administratives. Le site fédère les informations préparées par les ministères et offre aux
administrations les moins bien dotées en équipes informatiques des procédures de mise en
ligne standardisées. L’approche à partir des besoins des usagers se matérialise par une entrée
par
sous-portails
s’adressant
à
trois
catégories
d’usagers
(particuliers,
entreprises,
associations).
Cependant la plupart des ministères ou opérateurs conservent leur propre site, dont les
informations font ainsi doublon avec les informations du portail service-public.fr, ce qui
accroît les risques de défaut de mise à jour. Par exemple, un usager qui recherche sur un
moteur de recherche la démarche à effectuer pour se faire établir un passeport doit choisir
entre cinq sites publics différents : service-public.fr, le site de l’Agence nationale des titres
sécurisés (ANTS), celui du ministère de l’intérieur, celui du ministère des affaires étrangères
et celui de la préfecture de police. Ces cinq sites présentent la description de la procédure, les
pièces à fournir, le coût, les formulaires du centre d’enregistrement et de révision des
formulaires administratifs (CERFA)…sans que la présentation ne soit unifiée, avec seulement
quelques liens interactifs d’une de ces pages à une autre.
a)
La fusion de Service-public.fr et de Mon.service-public.fr
Le site service-public.fr ne permettant pas une connexion individualisée, un autre site a
été créé par la DILA en 2008, mon.service-public.fr, permettant aux usagers d’ouvrir un
compte, d’y enregistrer des documents, de suivre l’avancement de leurs démarches, de
disposer d’un calendrier et d’alertes entreprises, de disposer de tous les formulaires CERFA,
de bénéficier du remplissage simplifié
148
. Ce site permet aussi et surtout aux usagers
d’accéder par une seule connexion aux services en ligne des partenaires publics par le biais
d’une fédération ou liaison de comptes
149
. Les sites partenaires peuvent être des
administrations centrales (impots.gouv.fr), des collectivités territoriales (département du
Tarn), des organismes de sécurité sociale (Caisse d’allocations familiales) ou des opérateurs.
Ces partenaires sont cependant en nombre limité actuellement : sur les 11 partenariats cités,
seuls six étaient effectifs en septembre 2015.
Malgré l’intérêt des services offerts aux usagers par « mon.service-public.fr », outre la
difficulté pour les usagers de distinguer deux portails aux objets et aux noms proches, la
relative confidentialité de celui-ci en limite actuellement la portée. Le projet de la DILA de
fusionner les deux sites en janvier 2016 doit permettre d’offrir à l’usager un parcours unique
personnalisé, de l’information à la démarche personnelle en ligne, sans l’obliger à passer d’un
site à l’autre, comme il doit le faire aujourd’hui.
b)
La nécessité d’en faire un portail unique, instrument et levier de simplification
La fusion des deux portails, conjuguée avec la constitution d’un compte administratif
unique (voir
supra
), devrait constituer une avancée significative dans la simplification des
148
Ce service, qui existe pour quelques formulaires CERFA, permet au site de pré-remplir automatiquement le
formulaire avec les informations déjà disponibles (nom, adresse, date de naissance, etc.) ou demandées en
complément. L’usager doit cependant toujours imprimer le formulaire et le signer.
149
Voir
infra
sur le compte administratif unique et FranceConnect.
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95
démarches en ligne de l’usager, à condition de veiller à ce que tous les sites publics soient à
terme référencés sur ce portail, y compris ceux des collectivités territoriales, des organismes
de sécurité sociale et des opérateurs publics : le partage des compétences et des tâches entre
les différents organismes doit être rendu transparent pour les usagers. Dans cette même
logique de simplification, il importe de mettre fin à la redondance des informations à fournir
aux différentes administrations pour une même démarche : les administrations doivent suivre
le principe de « Disons-le une fois » et renvoyer à une seule page web, celle du portail unique
pour toutes les informations concernant une même démarche
150
.
Le SGG envisage une portée plus limitée du portail fusionné, qui viserait l’exhaustivité
des démarches recensées sans devenir pour autant un passage obligé pour les usagers. Pour
autant, afin de favoriser la simplification des démarches administratives, d’intensifier
radicalement le référencement du portail service-public.fr, de crédibiliser la notion de
« compte unique » et d’éviter le déploiement de projets développés par chacune des
administrations, il serait préférable de privilégier plus nettement la notion d’entrée unique.
C’est ce même enseignement que l’on peut tirer des exemples étrangers. Le
gouvernement britannique a ainsi mis en place dès 2012 un portail unique « Gov.uk » qui a
vocation à constituer à terme le point d’entrée unique de l’ensemble des services en ligne
proposés aux citoyens et aux entreprises par les administrations publiques, les agences
étatiques et les structures parapubliques. Il repose sur une interface unique qui est construite
selon une logique de substitution et non d’addition, le passage d’une information ou d’un
service sur Gov.uk conduisant à la fermeture des pages précédemment existantes sur les
autres sites. Le processus de simplification est donc triple : une page d’accueil simplifiée, une
mise en page unifiée et très sobre, ainsi que par l’élimination des pages non consultées. Outre
la facilitation pour les usagers, les gains en gestion ont été évalués à 62M de livres sterling par
le service numérique britannique
151
. Les principales critiques faites à ce portail unique portent
sur l’appauvrissement des contenus et des fonctionnalités et la perte d’expertise. Or cette
critique peut aussi se retourner dans la mesure où l’ajout de précisions et de fonctionnalités
conduit aussi à contredire l’objectif de simplification. Le portail unique permettrait de faire de
la dématérialisation des procédures non seulement un outil direct de simplification pour les
usagers, mais un véritable levier de simplification à destination des administrations.
De même, l’utilisation de Service-public.fr doit devenir un réflexe pour tous les usagers.
Ce mode d’accès unique offrirait une sécurité essentielle aux usagers en leur évitant
d’effectuer par erreur des démarches sur des sites privés (voir
infra
sur ce sujet). L’ANSSI
souligne le fait qu’un portail unique risquerait d’entraîner une augmentation régulière du
nombre d’attaques informatiques afin de le rendre indisponible (attaques dites en « déni de
150
Certains ministères sont déjà engagés dans cette démarche, comme le ministère des affaires étrangères et du
développement international qui prévoit de supprimer son interface mon.consulat.fr destinée aux Français établis
hors de France, au profit d’une intégration des services dans mon.service-public.fr. En parallèle, il est prévu que
les Français établis hors de France puissent, d’ici à la fin 2016, effectuer leur pré-demande de passeport en ligne
et s’inscrire sur le registre des Français à l’étranger (discours de M. Laurent Fabius en clôture de la semaine des
ambassadeurs, 27 août 2015).
151
Selon un travail du Commissariat général à la stratégie et à la prospective sur le compte personnel d’activité
comme outil numérique, daté du 15 septembre 2015, disponible sur le site Internet au lien suivant (p. 6) :
_septembre.pdf
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service »), mais à l’inverse il est aussi plus aisé de concentrer les moyens de sécurité sur un
seul portail, plutôt que de les disperser sur une multitude de sites. Un tel portail unique serait
en outre plus visible sur les moteurs de recherche
152
. Sa mise en place doit s’accompagner
d’une campagne de communication (voir
infra
p. 107). Enfin il est impératif de respecter le
calendrier de refonte annoncé.
Suite à l’échec des projets de grandes applications centralisatrices et face à la nécessité
de rendre les systèmes interopérables et cohérents entre eux dans un souci d’efficacité et de
facilitation pour les usagers, la stratégie de l’État en matière de services publics numériques, à
travers l’action du SGMAP, consiste donc à développer des outils et des portails réutilisables
par les administrations à partir des applications existantes. Les nouvelles technologies
relatives au traitement des données (API notamment) permettent en outre de créer des
interfaces entre les applications qui ne sollicitent que les informations requises, sans avoir à
transmettre des jeux de données dans leur ensemble.
Cette conception nouvelle, consistant à exploiter les synergies possibles entre les projets
de modernisation numérique, est mise en pratique par la plupart des pays européens étudiés ;
elle apparait comme la mieux adaptée aux contraintes et aux besoins actuels. Il semble
cependant nécessaire d’aller plus loin encore pour optimiser les investissements réalisés ou
entrepris, faire de l’e-administration une réalité et un levier de modernisation.
III -
Les améliorations à apporter à l’offre de services
Une première règle de méthode est de donner toute sa place à l’usager dans le processus
même de développement des services publics numériques. Il est aujourd’hui impératif, et le
SGMAP insiste à juste titre sur cette dimension de prendre en compte « l’expérience
utilisateur » dans l’ergonomie des services numériques et dans leur amélioration.
152
Aujourd'hui, sur les moteurs de recherche les plus utilisés, le site service-public.fr n’apparaît pas en premier
pour certains mots clés comme « permis de conduire », et peut ne pas n’apparaître du tout sur la première page
de recherche pour « impôts ».
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Conformément à cette approche, deux axes de travail
peuvent être approfondis :
-
le développement
des services numériques complémentaires qui permettent d’intégrer
pleinement les besoins des usagers ;
-
l’extension de l’offre de téléprocédures en donnant la priorité à celles concernant les
entreprises et aux domaines dans lesquels la France accuse un retard, démarche à mettre
en lien direct avec la simplification des procédures.
A -
Prendre en compte « l’expérience utilisateur » dans l’ergonomie
des services numériques et dans leur amélioration
Si les services doivent être facilement accessibles et répondre à un besoin identifié par
les usagers, il est aussi indispensable de prendre en compte la facilité d’utilisation et
l’ergonomie des services publics numériques. En effet, la proportion d’usagers ayant recours à
ce type de services ne peut que s’accroître dès lors que le service est perçu comme simple
d’utilisation. Un effort particulier sur le design, comme cela se fait déjà pour les sites internet
du secteur privé (notamment les banques), est d’autant plus important que le bouche-à-oreille,
lorsqu’il est positif, constitue un vecteur efficace et peu coûteux de communication autour des
services publics numériques.
Pour ce faire, il convient d’utiliser les remontées des usagers (questionnaires en ligne,
études de satisfaction dont la Cour suggère la généralisation, cf.
supra
) mais aussi d’étudier
les modalités de travail avec des experts dans le domaine. Un partenariat autour du design
dans les services publics a par exemple été monté entre le SGMAP et l’École nationale
supérieure de la création industrielle (ENSCI). L’« expérience utilisateur » (
user experience
ou UX en anglais), telle que définie par la norme ISO 9241-210
153
, consiste à ne pas se limiter
au caractère pratique du service proposé, mais à le rendre aussi « agréable » à l’utilisation, et à
anticiper les besoins des utilisateurs, afin de leur donner spontanément envie de l’utiliser
154
.
B -
Développer des outils et services « complémentaires »assurant la
cohérence globale de la démarche de l’usager
Par services complémentaires, on entend tous les services qui accompagnent
l’accomplissement d’une démarche administrative (demandes de renseignements, prises de
rendez-vous, etc.).
153
La norme ISO 9241-210 parle de « conception centrée sur l’opérateur humain » et la définit comme une
« approche de conception et de développement de systèmes ayant pour objectif d'améliorer l'utilisabilité des
systèmes interactifs en se concentrant sur l'utilisation du système concerné, et en appliquant les connaissances et
techniques existantes en matière de facteurs humains/d'ergonomie et d'utilisabilité ».
154
La même norme précise que, parmi les avantages de cette approche, figurent, outre une meilleure
productivité, « l’amélioration du bien-être de l’utilisateur, la prévention du stress, une meilleure accessibilité et
un risque de préjudice réduit ».
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À l’instar de l’Allemagne qui a, dans un premier temps, développé des solutions
techniques, puis fait voter une loi obligeant les administrations, y compris les Länder, à
utiliser ces solutions, la démarche concernant les administrations pourrait consister à :
•
accélérer le développement d’outils communs, tels que ceux évoqués
supra
(mode
d’identification et d’authentification, signature électronique, compte administratif unique) ;
•
inclure dans ces outils communs les services « complémentaires » aux téléprocédures.
L’objectif serait de lever les réticences des administrations, notamment celles ayant la
charge de la gestion de procédures qui ne peuvent être entièrement dématérialisées : cette
impossibilité, quand elle est justifiée, ne doit pas en effet conduire à renoncer au principe
même de dématérialisation, dès lors que les services complémentaires apportent beaucoup de
souplesse et de confort aux usagers et induisent de véritables modifications de l’organisation
administrative. Symétriquement, une des conditions de l’appropriation des services publics
numériques par les usagers est la satisfaction de leurs besoins dans leur globalité : il ne s’agit
plus seulement de proposer une téléprocédure isolée, mais bien d’offrir par le même canal
numérique un bouquet de services mettant l’usager en mesure tout à la fois de trouver les
informations qu’il recherche sur sa démarche, de préparer son dossier en ligne, de prendre
rendez-vous si nécessaire et de suivre l’avancement de son dossier. Cette offre globale de
service est autant nécessaire pour les téléprocédures que pour certaines procédures pour
lesquelles la dématérialisation n’est pas possible. Il s’agit, en d’autres termes, de passer de la
simple téléprocédure à un véritable service public numérique. Cette approche comporte
plusieurs points d’application.
L’espace fiscal numérique sécurisé unifié (ENSU), un exemple de services complets
L’administration fiscale a développé à travers l’espace fiscal numérique sécurisé unifié
(ENSU) un outil dont l’intérêt et le bon fonctionnement montrent qu’il pourrait être généralisé à
l’ensemble des administrations.
Cet instrument offre à l’usager, avec un dispositif d’identification simplifié et unifié pour
l’ensemble des procédures, la possibilité d’échanger avec l’administration et de suivre ses
paiements à destination de toutes les administrations, dans un espace sécurisé et à l’aide d’un
tableau de bord personnalisé.
Il est ainsi possible de passer d’une téléprocédure fiscale (flux entrants) à un service complet
gérant la majorité des relations avec l’usager (obtention en ligne de documents justificatifs comme
les attestations fiscales, gestion des flux sortants comme l’ensemble des paiements aux
administrations, envoi des pièces jointes…).
Ce projet fait application de l’article 34 de la loi du 20 décembre 2014 simplifiant la vie des
entreprises, qui permet de déroger à la loi DCRA de 2000 (la signature n’est plus requise) et de
l’article 5 de l’ordonnance du 6 novembre 2014 (un document déposé dans un espace sécurisé a la
même valeur qu’une lettre avec accusé de réception).
Il en est attendu la diminution de moitié, à l’horizon de cinq ans, des dépenses
d’affranchissement de la DGFiP (202 M€ en 2014
155
).
155
DGFiP, rapport au Parlement sur les économies d’affranchissement, 2015.
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Outre la question de l’identification évoquée plus haut, cette notion de services intégrés
qui permettent de répondre aux besoins d’un usager tout au long de sa démarche peuvent
recouvrir plusieurs services.
1 -
L’information et la préparation des dossiers
La mise en ligne d’informations sur internet est l’un des moyens d’améliorer la qualité
du service proposé à l’usager mais aussi de réduire son temps d’attente. En effet, elle permet
d’identifier les interlocuteurs pertinents, de se réorienter vers une démarche en ligne ou
encore de prendre connaissance des pièces qui seront exigées à chacune des étapes de la
procédure, et donc de pouvoir préparer en amont son dossier. Le volume et la qualité des
informations mises en ligne ne conditionnent pas toujours le nombre de déplacements au
guichet : les usagers cherchent parfois à obtenir au guichet la confirmation d’une information
qu’ils ont obtenue par d’autres canaux, par exemple en ligne
156
. Néanmoins, il s’agit d’un
moyen simple et peu coûteux d’informer l’usager en amont de ses démarches, mais aussi de
décharger les agents de tâches à faible valeur ajoutée. La facilité d’accès à l’information
constitue d’ailleurs un des items mesurés chaque année dans le cadre des enquêtes de
satisfaction des préfectures
157
et dont il est rendu compte devant les comités locaux des
usagers. L’analyse des résultats de ces enquêtes
158
révèle un taux élevé de satisfaction des
usagers quant aux informations disponibles sur les sites internet, variant généralement entre
80 et 95 %. Le projet de portail unique évoqué ci-dessus doit permettre de répondre à cette
exigence.
Une fois l’usager informé, il convient de faciliter la constitution des dossiers en ligne,
par la généralisation des CERFA accessibles en ligne et surtout par la possibilité de les
remplir en ligne et de les télétransmettre. Certains CERFA, comme celui pour le passeport,
doivent en effet être imprimés par l’usager avant d’être ressaisis par les agents. D’autres ne
sont accessibles que dans une version qui ne peut être complétée en ligne.
Une étape dans la facilitation de la préparation du dossier a été franchie avec la mise en
place, en mars 2015, de la vente en ligne des timbres fiscaux pour les passeports. Bien que
cette initiative ne soit pas encore connue dans toutes les préfectures, près de 75 000 timbres
fiscaux dématérialisés ont été achetés en ligne entre mars et avril 2015. Ce service, qui existait
déjà pour d’autres démarches
159
, a vocation à être élargi à la totalité des timbres fiscaux. La
politique de communication sur cette possibilité sera essentielle pour son développement. À
cet égard, il pourrait par exemple être envisagé d’en informer les usagers devant renouveler
leur passeport dans les six mois.
156
Mission coordonnée des inspecteurs généraux des finances territoriaux sur l’accueil des particuliers à la
DGFiP, Inspection générale des finances, mars 2013.
157
Cf. un exemple de réponse au DLR.
158
23 préfectures ont été sollicitées : Aube, Bas-Rhin, Charente, Creuse, Doubs, Finistère, Guadeloupe, Haute-
Corse, Haute-Garonne, Haute-Savoie, Hérault, Haute-Loire, Loiret, Lot et Garonne, Manche, Meuse, Nièvre,
Oise, Pas-de-Calais, Sarthe, Seine et Marne, Seine-Maritime. 20 ont répondu.
159
Par exemple pour l’introduction de procédures devant les juridictions administratives et judiciaires, ainsi que
pour certains visas de long séjour.
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100
2 -
La prise de rendez-vous en ligne
Dès lors que le dossier est constitué mais qu’un déplacement de l’usager est nécessaire,
la généralisation de l’accueil sur rendez-vous apparaît souhaitable. Outre le fait qu’elle permet
de réguler les flux au guichet et donc de diminuer l’attente des usagers, la prise de rendez-
vous en ligne apaise les relations entre usagers et agents.
Ainsi, depuis que la préfecture de police de Paris a mis en place ce système pour les
certificats d’immatriculation, les actes d’incivilité (50 à 60 par an) ont quasiment disparu.
Pour être performant, le système de fixation des rendez-vous doit tenir compte de la
disponibilité des agents mais aussi de la demande (le délai varie ainsi entre 3 et 30 jours pour
une demande de passeport à la préfecture de police) ainsi que des éventuels phénomènes de
report vers d’autres préfectures, trésoreries ou mairies en cas de délai trop élevé.
À l’heure actuelle, le ministère de l’intérieur est plus avancé dans cette démarche que
les ministères économiques et financiers. Au sein du ministère de l’intérieur, 7 des
20 préfectures ayant répondu à l’enquête de la Cour, soit 35 %, proposaient des prises de
rendez-vous en ligne, celles-ci étant généralement limitées à certaines démarches, notamment
le renouvellement de titre pour les personnes étrangères en situation régulière. La préfecture
de l’Hérault apparaît comme particulièrement avancée : elle a mis en place, à partir d’un
système technique qu’elle a développé elle-même, ce type de service pour les titres de séjour
mais également pour les certificats d’immatriculation et pour les commissions médicales. Une
généralisation du dispositif est en cours, conformément aux engagements Qualipref 2.0.
Plusieurs des préfectures ne disposant pas encore d’un module de prise de rendez-vous ont
indiqué que celui-ci serait en place d’ici la fin de l’année 2015. Les préfectures pourront
s’appuyer sur la solution technique mise à leur disposition par le ministère (Ezbooking). Cette
généralisation est tout à fait souhaitable, notamment pour les titres aux étrangers, dès lors
qu’elle permettra d’éviter que les demandeurs ne soient contraints de faire la queue pendant
plusieurs heures.
Les rendez-vous en ligne sont moins développés dans le réseau de la DGFiP, même si
deux expérimentations ont été menées, l’une dans l’Aube et l’autre dans le Val-de-Marne.
Leur développement permettrait pourtant de limiter l’attente des usagers, parfois pour obtenir
un simple document (avis de non-imposition), et de fluidifier leur accueil. Dans le rapport de
2013 relatif à l’accueil des particuliers à la DGFiP précité, l’inspection générale des finances
relève d’ailleurs que « le flux de l’accueil physique apparaît subi » et suggère que l’accueil
sur rendez-vous soit testé pour les sujets les plus complexes. La DGFiP est toutefois
consciente de la nécessité de développer la prise de rendez-vous. Il est ainsi prévu que soit
inclus dans les nouveaux services développés par la DGFiP sur smartphone, un service de
prise de rendez-vous en ligne avec géolocalisation du service des impôts dont dépend
l’usager
160
. Cela permettrait d’améliorer le service aux usagers.
Dans l’ensemble des périmètres ministériels, la généralisation des rendez-vous devrait
s’accompagner, comme préconisé ci-dessus, de la mise en place d’outils de mesure de la
satisfaction et de la prise en compte des retours des usagers.
160
Expression de besoins relative à la refonte du portail internet impots.gouv.fr, de l’application smartphone
impots.gouv.fr et au développement d’un outil de suivi de la relation usager.
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101
3 -
Le suivi des dossiers en ligne
Afin de limiter au maximum les déplacements inutiles, les services de suivi en ligne des
dossiers et d’information des usagers par sms/courriels devraient être développés. Il est ainsi
déjà possible de connaître l’état d’avancement du traitement de sa demande de titres (carte
d’identité, passeport, permis de conduire), de certificat d’immatriculation ou de sa
contestation d’une infraction routière. L’utilisation de ces services est en forte augmentation :
l’ANTS a ainsi enregistré 105 846 consultations uniques de l’état d’avancement des
demandes de passeport au mois d’avril 2015, soit 61 % de plus qu’en janvier 2015. La hausse
est moins marquée pour les permis de conduire (+ 25 %) et les certificats d’immatriculation
(+ 15 %), le volume de consultations pour ces derniers restant par ailleurs très faible : moins
de 35 000 sur 638 167 changements de titulaires, soit environ 5 % du volume total. La
disponibilité des titres est en outre indiquée par sms au demandeur. Plus de 5 millions de sms
sont adressés par l’ANTS aux demandeurs chaque année, pour un coût de 520 000 euros.
La diffusion d’information générale par sms ou courriel (dite « information poussée »),
notamment en cas d’erreur de l’administration, est en outre en projet au sein des ministères
économiques et financiers. Dans la mesure où elle permet de limiter les déplacements des
usagers ainsi que les demandes d’information par téléphone ou courriel, elle est bénéfique
pour l’ensemble des acteurs. Ce mode d’information est d’ailleurs attendu par les opérateurs
économiques, comme en atteste un document de 2009 du Mouvement des entreprises de
France (MEDEF) dans ce domaine.
4 -
L’offre de paiement dématérialisé
Une part importante des téléprocédures inclut un télépaiement, compte tenu de la nature
des procédures concernées : fiscalité, amende, redevances. L’offre progresse de manière
satisfaisante et devrait entraîner une restructuration globale des télé-services financiers. Dans
les pays les plus avancés (ex : Danemark), cette évolution est allée jusqu’à unifier le compte
de télépaiement des usagers pour permettre les flux financiers dans les deux sens : des usagers
vers
l’État
(fiscalité,
cotisations
sociales)
et
inversement
(prestations
sociales,
remboursements, subventions).
Le paiement par carte bancaire est particulièrement adapté pour les particuliers qui
effectuent des paiements non récurrents (amendes, timbres fiscaux
161
) ou pour les plus petits
opérateurs professionnels. En 2015, la plupart les guichets de la DGFiP sont équipés d’un
terminal de paiement par carte bancaire. La loi de finances pour 2014 a limité à 300 € les
règlements en espèces aux guichets (au lieu de 3 000 €). Ce seuil devrait être abaissé afin de
limiter les coûts liés à l’encaissement en espèces. Tant le droit au compte
162
que le très fort
développement des comptes en débit de tabac
163
permettent de généraliser l’obligation de
paiement dématérialisé au niveau du recouvrement amiable, comme en Allemagne et en
161
Les commissions bancaires sont de l’ordre de 1 %. La commission bancaire diminue mais ne peut être
supprimée car le paiement est garanti par la banque. Cette solution reste plus économique que le recours aux
buralistes qui perçoivent une commission de 5 %.
162
En cas de refus d’ouverture de compte, la Banque de France peut désigner un établissement bancaire qui sera
alors tenu d’offrir les services bancaires de base.
163
Le compte « nickel »vise ainsi 200 000 adhérents en 2015.
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102
Suède. Le traitement d’un chèque coûte en moyenne 0,5 € par chèque
164
contre un coût quasi
nul pour un paiement par prélèvement ou virement. Le paiement par chèque a d’ailleurs
vocation à disparaître : par exemple, il n’existe plus en Belgique depuis des années ; il
pourrait être supprimé en France, dans un premier temps pour le paiement des prélèvements
obligatoires.
La dématérialisation des paiements permet des gains pour le contribuable : absence de
frais au titre de ces prélèvements
165
, délais de règlement (par exemple, dates de paiement
postérieures à la date normale d’échéance pour leurs impôts).
Pour certains impôts, ont été maintenus à ce jour des seuils en dessous desquels il est
encore possible de ne pas télépayer. Il existe aussi des catégories d’impôts et de taxes pour
lesquels le télépaiement n’est pas encore possible. Ces exceptions et dérogations sont
particulièrement pénalisantes en termes de productivité puisqu’elles concernent les redevables
professionnels les plus nombreux, dont le montant des taxes est faible.
Tableau n° 4 :
les télépaiements des professionnels au 12 mai 2015
Impôts à payer
Saisie
en ligne (mode
EFI)
Envoi
d’un fichier
(EDI)
Paiement dématérialisé
obligatoire
TVA, Impôt sur les sociétés, taxe sur les salaires, CVAE
Oui
Oui
Oui
CFE, Taxes foncières < 30 000 €
Oui
/
Non
Taxes foncières > 30 000 €
Oui
/
Oui
Revenus de
capitaux mobiliers
/
Oui
Non
Droits de douane, TICPE, TVA, TVA pétrole et TSVR
Oui
Oui
Oui pour taxes>7 600 €
Droits de circulation sur les vins, DAFN
Non
Sources : Cour des comptes d’après données DGFiP, Douane.
164
Ce qui rend peu efficiente la perception par la Douane de chèques de 0,76€ au titre de la vérification de la
situation hypothécaire des navires de plaisance.
165
Pour les taxes : loi de finances rectificative du 29 décembre 2013 (Code général des impôts, article 1724 bis)
puis pour l’ensemble des paiements aux comptables publics et régisseurs locaux : loi du 20 décembre 2014
relative à la simplification de la vie des entreprises (article 37).
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103
Du côté des particuliers, plus de 75 % des foyers fiscaux ont un contrat de paiement par
prélèvement ou par échéance pour l'impôt sur revenu (40 % environ pour les impôts locaux).
Afin d'enrichir sa palette de services, la DGFiP a décidé de mettre en oeuvre dans le
cadre de sa démarche stratégique 2015-2018 une nouvelle offre de paiement adossée au
prélèvement bancaire.
Le projet Pay-Fip, inspiré par le système Pay-pal, permettrait à l’usager de régler par
prélèvement sur son compte bancaire l’ensemble des prélèvements obligatoires et des factures
au Trésor public auprès de tous collecteurs publics. Il ne passerait plus que par l’identification
de son compte fiscal (identifiant / mot de passe impots.gouv.fr), via lequel il serait prélevé, les
sommes étant reversées ensuite par la DGFiP à l’entité envers laquelle l’usager est redevable.
La solution Pay-FiP est simple, sans frais et sécurisée.
De nombreuses villes françaises, dont Paris, Nantes, Boulogne-Billancourt ou Le Havre,
ont aussi mis en place un système de paiement du stationnement par téléphone
166
: ce système
est très simple pour les usagers, qui n’ont plus besoin de prévoir de la monnaie ou une carte
prépayée de stationnement, ni même de se déplacer jusqu’à l’horodateur. Le temps de
stationnement peut être prolongé à distance ou interrompu si l’usager souhaite reprendre son
véhicule plus tôt. Cette simplicité contribue à améliorer le taux de paiement du stationnement
qui est particulièrement bas en France
167
.
De fait, l’offre de télé-services doit prendre en compte le développement des nouveaux
canaux numériques (tablettes, smartphones, voire objets connectés comme les montres et
téléviseurs connectés). C’est d’autant plus important que de nombreux usagers des services
publics, tout en n’ayant pas d’ordinateur, peuvent en revanche disposer d’un autre objet
connecté. Les smartphones en particulier, par leur coût d’acquisition modéré, leur petite taille,
leur mobilité et la généralisation progressive de leur utilisation
168
, représentent un outil
parfaitement adapté à certaines démarches simples, comme le paiement de petites sommes,
d’amendes ou redevances simples, les prises de rendez-vous.
5 -
La boîte aux lettres numérique : personnaliser et simplifier les échanges
numériques entre usagers et administration
De nombreuses administrations européennes ont développé un système de boîte aux
lettres unique et sécurisée pour tous leurs échanges avec les usagers. C’est le cas de
l’Allemagne avec son système DeMail, système de messagerie électronique mis en place par
l’administration (loi « De-Mail » du 3 mai 2011) et qui sécurise l’identité de l’expéditeur et
du destinataire, ainsi que les informations et documents transmis. Le Danemark (voir annexe)
a de même inscrit dans la loi depuis le 1
er
novembre 2014 une boîte aux lettres numérique,
unique pour toutes les administrations et obligatoire pour les citoyens âgés de plus de 15 ans.
166
Par le téléchargement d’une application sur les smartphones, ou en composant un numéro de téléphone pour
les téléphones standards.
167
De l’ordre de 40 % en moyenne dans les grandes villes, et de 10 % à Paris.
168
Selon l’étude du CREDOC publiée en décembre 2014, le taux d’équipement en smartphone atteignait 49 %,
avec une augmentation de 7 points en un an.
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104
Une première étape a été franchie en France dans le même sens avec l’ordonnance du
6 novembre 2014, relative au droit des usagers de saisir l’administration par voie
électronique
169
. Le ministère de l’intérieur a ainsi mis en place un formulaire de contact qui
couvre tout le champ ministériel (préfectures, police, gendarmerie) ainsi que les directions
départementales interdirectionnelles (DDI). Cette démarche serait à étendre à l’ensemble des
ministères et à un nombre croissant de procédures
170
. Il s’agirait aussi de transformer ce
formulaire de contact à sens unique (l’usager vers l’administration) en un véritable outil de
communication personnalisée entre l’administration et les usagers qui puisse traiter
l’ensemble des contacts électroniques et pas seulement une première saisine ou une demande
complémentaire sur un dossier donné
171
. Enfin, cet échange à ce stade n’est pas sécurisé, alors
que certaines procédures peuvent justifier de faire l’objet d’échanges sécurisés.
Pour répondre aux attentes des usagers en matière de simplification et de sécurisation de
ses échanges avec l’administration, il serait ainsi souhaitable que l’ensemble des
administrations mette à disposition de leurs usagers, sous l’égide du SGMAP, une boîte mail
unique sécurisée entre l’administration et les usagers qui puisse traiter l’ensemble des contacts
électroniques personnalisés avec les usagers.
6 -
La signature électronique
La signature électronique permet de garantir l’authenticité de l’expéditeur et de vérifier
l’intégrité du message reçu
172
. Elle consiste en un cryptage par un tiers de confiance
(organisme habilité à mettre en oeuvre des signatures électroniques). La loi du 13 mars 2000
portant adaptation du droit de la preuve aux technologies de l’information et relative à la
signature électronique
173
dispose que « l'écrit sur support électronique a la même force
probante que l'écrit sur support papier » (article 1316-3 du code civil) et donne à la signature
électronique la même force probante que la signature manuscrite.
Pourtant, peu de sites publics proposent une signature électronique. L’obstacle le plus
souvent énoncé est celui du coût. Or cet obstacle est largement relatif. D’une part, la
169
Prise en application de la loi du 12 novembre 2013 habilitant le gouvernement à simplifier les relations entre
l’administration et les citoyens.
170
Cinq décrets datés du 5 novembre 2015 portent sur les exceptions à ce droit. Celui concernant le ministère de
l’intérieur exclut de fait 45 % des démarches administratives de ce ministère.
171
Dans ce dispositif, les demandes sont automatiquement dirigées vers le service instructeur concerné (par
exemple à la préfecture pour une demande d’autorisation de manifestation sportive) qui est chargé d’envoyer
l’accusé de réception dans les 7 jours prévus dans l’ordonnance, puis de traiter la demande sur le fond. Un gros
chantier d’accompagnement du changement a été entrepris en amont de la mise en service auprès des services
instructeurs. Mis en service au 7 novembre, le service enregistrait au 30 novembre déjà 2000 visites et 1400
messages envoyés. Ce service a vocation à évoluer. Courant 2016, il devrait permettre de s’identifier via
FranceConnect et de ne pas avoir à refournir les données d’identité ou les informations déjà authentifiées par
FranceConnect (état civil et domiciliation notamment). En outre, l’application permet de créer des formulaires en
ligne remplaçant les formulaires CERFA, qui devraient être développées pour les démarches les plus courantes.
172
Selon le code civil, la signature électronique « consiste en l’usage d’un procédé fiable d'identification
garantissant son lien avec l'acte auquel elle s'attache. La fiabilité de ce procédé est présumée, jusqu'à preuve
contraire, lorsque la signature électronique est créée, l'identité du signataire assurée et l'intégrité de l'acte
garantie, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État » (article 1316-4).
173
Loi adoptée en application de la directive 1999/93/CE du Parlement européen et du Conseil du
13 décembre 1999 sur un cadre communautaire pour les signatures électroniques.
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105
conception d’un programme de signature électronique est en elle-même très peu coûteuse du
fait de l’existence de nombreuses applications en logiciel libre. C’est en réalité le
référencement des certificats sur les différents logiciels existants (Adobe par exemple) qui est
souvent facturé à un prix élevé par les entreprises. Or, et d’autre part, les coûts peuvent aussi
varier entre les signatures normales et les signatures qualifiées ayant une valeur probatoire
plus importante selon la nouvelle réglementation européenne e-IDAS et le recours à la
signature électronique, a fortiori avec un niveau élevé de qualification, peut être réservé aux
échanges nécessitant un degré élevé de sécurité. Des solutions sont donc envisageables. Le
projet ALICEM développé par l’ANTS propose ainsi une signature électronique pour signer
des contrats, qui a été développée à un coût très modeste (7 000 €), car réutilisant des
programmes en logiciel libre et les travaux mis à disposition par la Commission européenne.
Il importe aussi que soit développé, au niveau interministériel, un système de signature
électronique mis à disposition des administrations.
Un projet de nouveaux services intégrés pour les étrangers en France
À la suite de l’insertion au rapport public annuel de la Cour de 2013
174
, qui soulignait la
lourdeur et la complexité des procédures concernant les étrangers, le ministère de l’intérieur met en
place, après l’adoption en 2015 de la loi relative au droit des étrangers qui a créé notamment un titre
de séjour pluriannuel de quatre ans, un nouveau système d’information des étrangers en France
(SIEF). Ce dernier devrait permettre à terme d’offrir aux étrangers des services numériques intégrés.
Grâce à la création d’un dossier unique par étranger (là où il y en a six actuellement, un par
application), à l’identification via FranceConnect et à la connexion au futur portail commun service-
public.fr, l’étranger pourra, dans le modèle cible, effectuer par voie numérique une demande de titre
de séjour, prendre rendez-vous en ligne pour la vérification de son identité et la prise de ses données
biométriques, payer les droits en ligne, suivre l’avancement de son dossier, être informé par sms et
courriel de la disponibilité de son titre. Il pourra ensuite, par le même compte personnel, effectuer sa
demande de changement de statut (par exemple un étudiant qui reçoit une proposition d’embauche à
l’issue de ses études), mais aussi une demande de naturalisation ou de regroupement familial, sans
avoir à re-fournir les pièces justificatives déjà transmises. Ce projet a pu être développé en quelques
mois par la méthode agile grâce à une « surcouche web » qui ne se substitue pas dans l’immédiat
aux six applications existantes, mais les met en cohérence et convertit en flux les données
nécessaires. Les études ayant commencé début 2015, le SIEF doit être déployé dès le premier
semestre 2016 (voir annexe).
C -
Étendre progressivement l’offre de services publics numériques
Selon un rythme respectant les contraintes budgétaires et de conduite du changement, et
donc en procédant de manière raisonnée dans le choix des priorités, le développement de
l’offre de services numériques doit pouvoir se poursuivre.
174
Cour des comptes,
Rapport public annuel 2013
, Tome I. La délivrance des visas et des titres de séjour : une
modernisation à accélérer, des simplifications à poursuivre, p. 37-78. La Documentation française, Février 2013,
547 p., disponible sur www.ccomptes.fr
Relations aux usagers et modernisation de l’État – Janvier 2015
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COUR DES COMPTES
106
1 -
Développer en priorité les services aux entreprises
Les services numériques aux entreprises bénéficient, du fait de l’obligation de recours,
d’un taux d’utilisation proche de 100 %. En revanche, le niveau d’offre n’est pas pleinement
satisfaisant, notamment par comparaison avec les autres pays européens. Il conviendrait donc
à court terme d’accroître significativement à leur profit l’offre simplifiée et entièrement
dématérialisée, démarche d’autant plus importante qu’elle permet de réduire le poids et les
coûts administratifs pour les entreprises, et donc d’avoir un impact positif sur l’économie. Les
ressources d’investissement nécessaires à cette fin pourraient être trouvées notamment en
réduisant les coûts de la maintenance et du fonctionnement des services et infrastructures
existantes. La priorité pourrait être étendue aux services aux personnes morales (associations,
collectivités), qui, de manière générale, recourent plus spontanément aux services numériques
que les particuliers.
Le deuxième axe privilégié devrait être de réaliser des progrès rapides dans les
domaines où l’administration accuse d’importants retards : par exemple l’administration des
étrangers
175
ou l’administration douanière. Ces priorités sont d’ailleurs bien identifiées par les
services.
Au-delà, l’extension de l’offre pourrait s’appliquer aux démarches s’adressant à un
grand nombre de particuliers (par exemple le recensement
176
), recélant un potentiel
d’économies important pour un coût limité.
2 -
Vers une obligation pour les administrations d’utiliser les outils existants et de
développer de nouveaux services numériques
Le droit des usagers de saisir l’administration par voie électronique établi par
l’ordonnance du 6 novembre 2014, constitue un premier pas vers l’obligation pour les
services publics de développer des services numériques.
L’ordonnance du 6 novembre 2014, relative au droit des usagers de saisir
l’administration par voie électronique
177
, est applicable depuis le 7 novembre 2015 pour l’État
et ses établissements publics, et à compter du 7 novembre 2016 pour les autres personnes
publiques. Elle a introduit le droit des usagers d’adresser par voie électronique une demande,
une déclaration, un document ou une information et d’obtenir une réponse par cette même
voie. Ce droit permet donc une saisine par simple courriel lorsque l’administration ne propose
pas de téléprocédure. Une généralisation de l’exercice de ce droit risque donc de conduire à
un engorgement des boîtes aux lettres électroniques. Or, ces dernières ne peuvent pas être un
outil de traitement de masse des demandes des administrés. Les flux d’information, s’ils ne
sont pas canalisés via un espace usager en ligne, ne sont pas suffisamment structurés, ni
fiabilisés, pour permettre un traitement optimisé. Il est donc souhaitable que l’ensemble des
administrations mettent à disposition de leurs usagers, comme cela existe dans d’autres pays
de l’OCDE, un espace en ligne dans lequel l’usager peut à la fois réaliser des procédures et
175
Voir encadré
supra
.
176
32 % des réponses ont été faites sur Internet lors de la campagne de 2015.
177
Prise en application de la loi du 12 novembre 2013 habilitant le gouvernement à simplifier les relations entre
l’administration et les citoyens.
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FAIRE DE LA DÉMATÉRIALISATION DES PROCÉDURES UN LEVIER DE LA MODERNISATION DE L'ÉTAT
107
recueillir de l’information. Une telle formule évite de transposer dans le domaine numérique
la logique du courrier papier, afin de tirer parti des opportunités propres du numérique.
L’ordonnance de 2014 constitue donc un aiguillon puissant et contraignant à la mise en oeuvre
d’outils plus adaptés aux attentes des usagers.
La dernière étape pourrait consister à inscrire le service public numérique dans la loi
pour en faire un principe de l’administration, charge à elle de justifier le maintien de toute
procédure ne pouvant pas faire l’objet d’une dématérialisation totale (nécessité d’un entretien
de visu notamment).
IV -
La prise en compte des besoins et des préoccupations des
usagers
A -
Accompagner les usagers
La
généralisation
des
services
publics
numériques
nécessite
des
mesures
d’accompagnement pour répondre aux besoins de tous les types d’usagers, et pallier les
disparités dans l’équipement et la maîtrise du numérique.
1 -
Renforcer la communication et l’information des usagers
L’appétence du public pour les procédures dématérialisées et sa confiance dans ces
procédures croissent proportionnellement aux campagnes d’information sur ce sujet. Ainsi les
nombreux articles de presse relayant ou discutant les messages du gouvernement danois
relatifs à l’obligation de recourir à une messagerie électronique administrative ont joué un rôle
dans la progression des enregistrements volontaires des particuliers, comme le montre le
graphique ci-dessous. On y constate ainsi que dans la région du Midtjylland, le nombre plus
élevé d’articles locaux traitant du sujet par rapport au Nordjylland a conduit à une progression
plus forte des enregistrements volontaires. Ainsi, les régions dans lesquelles les collectivités
territoriales ont communiqué sur la messagerie électronique administrative et donc les régions
dans lesquelles les retombées dans la presse, positives ou négatives, ont été les plus
importantes ont connu le taux d’enregistrement spontané des citoyens le plus élevé.
Relations aux usagers et modernisation de l’État – Janvier 2015
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COUR DES COMPTES
108
Graphique n° 18 :
impact de la presse sur l’adhésion à la messagerie électronique
administrative danoise
Source: Cour des comptes d’après Helle Zinner Henriksen, Scrutinizing open government data to understand patterns in
eGovernment uptake, Electronic Government 14th IFIP conference, EGOV 2015, septembre 2015
Or, les budgets de communication des ministères ont été parmi les plus touchés par la
réduction des dépenses publiques ces dernières années. Ainsi, la campagne d’information sur
la télé-déclaration de l’impôt sur le revenu effectuée en 2014 (1 M€) n’a pas été reconduite en
2015.
À l’occasion de la mise en place du compte unique FranceConnect et du nouveau portail
refondu « mon.service-public.fr » et « service-public.fr », une seule et même campagne
généraliste pourrait être menée pour faciliter ou accélérer le déploiement de ces projets, qu’il
y ait ou non application du principe d’obligation.
Pour limiter les coûts, la communication peut prendre la forme de communiqués de
presse ou de campagnes ciblées via des relais d’opinion, surtout dans le cas des publics de
professionnels. Ainsi, dans la perspective de la mise en service de l’application « Side-car
web » pour la gestion des remboursements de TICPE, la Douane a adressé une lettre aux
fédérations
professionnelles
concernées
afin
de
leur
demander
d’informer
leurs
25 000 redevables.
2 -
Développer un réseau dense de points d’accès aux services publics numériques
À l’instar des cabines téléphoniques qui ont jalonné les paysages tant urbains que ruraux
à une époque où tout le monde n’était pas équipé du téléphone, il importe de veiller au
développement d’un réseau de proximité d’accès public à Internet, qui permette à toute
personne non équipée à domicile (ou éloignée de son domicile équipé) d’utiliser les services
publics numériques.
Plusieurs solutions peuvent être envisagées.
La première consiste à s’appuyer sur les réseaux existants.
0
50
100
0
10
20
1
2
3
4
5
6
7
8
9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 3031 32 33 34 35
Région Midtjylland
articles de presse
% particuliers enregistrés
0
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0
10
20
1
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Région Nordjylland
articles de presse
% particuliers enregistrés
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109
Les maisons de services au public (MSAP) – anciennement Relais services publics – ont
vocation à constituer un premier niveau de maillage en milieu rural car ce sont des espaces
mutualisés de services au public, labellisés par les préfets de département. Constituées autour
d’une structure porteuse (collectivité territoriale, association, groupement d’intérêt public) qui
réunit plusieurs opérateurs nationaux ou locaux, chargés d’une mission de service public ou
privés
178
, elles proposent un ensemble de services publics à destination des particuliers
comme des entreprises, consistant en un accueil généraliste et la permanence d’agents des
services spécifiques, par téléphone ou par visioconférence. Ces MSAP proposent un accès
Internet en libre accès, des imprimantes et scanners pour permettre à tous les usagers
d’accéder aux démarches administratives en ligne. Au 31 décembre 2014, le ministère du
logement, de l’égalité des territoires et de la ruralité recensait 363 MSAP en fonctionnement,
réparties dans 67 départements métropolitains, l’objectif fixé par le Premier ministre étant de
parvenir à 1 000 MSAP d’ici fin 2016. Cet objectif devrait être atteint grâce à l’engagement
pris par le groupe La Poste d’accueillir une MSAP dans 500 bureaux situés en zone rurale ou
de montagne. Ce mouvement gagnerait à être poursuivi et les 17 000 points de contact du
réseau postal
179
transformés en véritables points d’accès aux services publics, en s’appuyant
sur les nouvelles technologies (voir
infra
sur les cabines de service public). Le réseau national
des MSAP sera animé par la Caisse des dépôts, qui doit mettre en place un plan national de
formation et une plateforme collaborative pour tous les partenaires, sur lesquels les
administrations centrales pourront s’appuyer pour diffuser des tutoriels ou des supports d’aide
à l’utilisation des télé-services et faire remonter les difficultés éventuelles.
Parallèlement, le cadre associatif offre, avec le soutien de programmes de financement
publics, des réseaux qui peuvent former de véritables leviers de promotion des services
publics numériques.
Les espaces publics numériques (EPN), anciennement dénommés « lieux publics
d’accès à Internet », développés et coordonnés par la Délégation aux usages de l’Internet
(DUI)
180
à travers le programme Netpublic
181
en partenariat avec les collectivités territoriales,
sont des lieux d’initiation et d’accompagnement de proximité aux multiples usages des outils
numériques, dont l’e-administration. 2 500 espaces ont ainsi reçu le label EPN, dont la charte
repose sur la déconcentration et la proximité, ainsi que sur l’accompagnement qualifié aux
usages de l’internet et du numérique auprès de l’ensemble de la population. Ces espaces
s’adressent à une population large de personnes qui ont besoin d’un accès Internet, voire d’un
accompagnement pour l’utilisation des outils numériques, mais qui sont relativement
autonomes dans leurs démarches mêmes.
178
Les opérateurs porteurs de l’accord national sont : Pôle emploi, la Caisse nationale des allocations familiales
(CNAF), la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), la Caisse centrale de la
mutualité sociale agricole (CMSA), la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), EDF, la SNCF, GDF-
Suez, la Poste.
179
Ce réseau permet, selon la Poste, à 96,7 % de la population française de se trouver à moins de cinq kilomètres
et
à
moins
de
vingt
minutes
d’un
point
de
contact.
Agenda/Actualite/National/Les-maisons-de-services-au-public-c-est-pour-tout-de-suite.
180
La Délégation aux usages de l’Internet a été reprise depuis février 2015 dans la nouvelle Agence du
numérique.
181
Présentation du programme ; http://www.netpublic.fr/net-public/espaces-publics-numeriques/presentation/
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COUR DES COMPTES
110
Enfin, les points information médiation multi-services (PIMMS) sont les structures
associatives dont l’objectif est de faciliter l’accès des populations dites fragiles aux services
publics et aux droits sociaux. Fonctionnant sur des partenariats de proximité, ils offrent un
accès à Internet et accompagnent les usagers en difficulté dans l’utilisation autonome des
services publics (y compris numériques) et dans la connaissance et la gestion de leurs droits
sociaux. En 2014, le réseau identifiait 63 points d’accueil gérés par 37 associations,
principalement en milieu urbain.
Si ces réseaux ont un objectif différent (service public en milieu rural pour les MSAP,
accès internet pour les EPN, public en difficulté pour les PIMMS), ils ont naturellement tous
vocation à être des relais pour l’accompagnement de la généralisation des services publics
numériques, par le biais de campagnes de communication, voire de formation des personnels.
S’appuyer sur ces réseaux permet de cibler les publics plus éloignés des services en ligne
(publics fragiles socialement, milieu rural ou périurbain). Des démarches spécifiques à
destination des personnes âgées pourraient également être envisagées, soit en mobilisant des
services ou des établissements spécialisés, soit en s’appuyant sur les initiatives menées par les
communes, notamment celles qui se sont vues attribuer le label « ville internet »
182
et les
autres collectivités locales.
En sus de ces lieux généralistes où les usagers peuvent effectuer des démarches
administratives, de nombreux services sectoriels ont installé dans leurs points d’accueil une
borne d’accès à leurs services. La mise en place de telles bornes figure dans les
recommandations des chartes Marianne et Qualipref 2.0., qui couvrent l’ensemble des
préfectures
183
. Mais ces bornes ne sont pas toujours adaptées aux besoins, voire peu utilisées.
Ainsi, la DRFIP de la région Centre n’a mis deux ordinateurs à la disposition des usagers,
avec l’aide de stagiaires, qu’en 2015 et uniquement le temps de la campagne d’impôt sur le
revenu. Il serait souhaitable que la mise à disposition d’ordinateurs se généralise dans les
services accueillant le public afin de le sensibiliser à l’usage des services en lignes.
Pour que ces bornes soient effectivement utilisées, elles doivent être configurées de
manière à garantir la confidentialité de ce type de démarche. En outre une borne au moins doit
être accessible aux personnes à mobilité réduite (voir
infra
).
Par ailleurs, il importe de généraliser des bornes qui ne soient pas limitées aux services
proposés dans l’administration d’accueil (préfecture, mairie…), mais constituent de véritables
points d’accès à tous les services publics numériques. C’est la politique mise en oeuvre depuis
plusieurs années par les caisses primaires d’assurance maladie, qui offrent en permanence des
services en ligne à partir de bornes accessibles depuis l’espace public.
Afin de développer un réseau dense de points d’accès aux services publics numériques,
notamment en milieu rural, il importe d’y associer le plus grand nombre possible
d’administrations disposant encore d’accueils physiques (mairies, préfectures, DRFIP,
maisons de services au public, maisons de l’État, etc.), en incluant les collectivités territoriales
et les organismes chargés d’une mission de service public (mairies, bureaux de postes, gares,
etc.).
182
1 733 villes au 1
er
janvier 2016.
183
En avril 2015, 67 préfectures étaient labellisées Qualipref 2, les 35 autres étaient labellisées Marianne.
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111
3 -
Développer l’accompagnement individualisé
Un accompagnement personnalisé devrait pouvoir
être mis en place pour aider les
usagers qui ne sont pas familiers des téléprocédures mais qui, avec l’expérience, pourraient
les utiliser de façon autonome grâce à la formation qui leur serait, dans ce cadre, proposée.
a)
L’assistance en ligne ou à distance
Le développement de la dématérialisation, corrélatif à la réduction des services
d’accueil physique, entraîne un report des activités vers les usagers, l’objectif étant que
l’usager effectue sa démarche à son domicile, donc sans être accompagné, et en n’y
consacrant pas davantage de temps, ou moins de temps, qu’à une démarche « classique ».
Cela implique de développer des systèmes d’aide qui peuvent être regroupés en deux
catégories : celles où l’utilisateur trouve seul la réponse à sa question (foires aux questions,
tutoriels
184
, forums), et celles où une réponse personnalisée lui est fournie.
Si le développement de solutions de la première catégorie est en général assez peu
coûteux, les réponses personnalisées sont fortement consommatrices en ressources humaines.
L’existence du service « Allô Service public 3939 », qui reçoit 1,3 million d'appels par an, est
un atout sur lequel il peut être possible de s’appuyer pour répondre aux questions d’utilisation
des services publics numériques.
L’ANTS a ainsi été amenée à développer un centre d’appels
185
, qui prend aussi en
charge les demandes par courriel et courrier.
b)
L’accompagnement humain dans les points d’accès des services publics numériques
À l’instar de ce que la Poste a mis en place dans ses bureaux de poste lors de
l’installation des bornes « self-service » pour l’affranchissement et l’achat de timbres, des
personnels d’accueil de premier niveau doivent pouvoir accompagner les usagers novices
dans leur démarche en ligne. Un nombre croissant de préfectures
186
utilisent des volontaires
du service civique à l’accueil, pour accompagner les usagers dans leurs démarches, et
notamment pour les aider à utiliser les bornes numériques mises à leur disposition. Cela
suppose que ces personnels soient formés à l’accompagnement dans les démarches en ligne
du secteur de la structure d’accueil.
c)
Offrir aux personnes fragiles la possibilité de s’appuyer sur un tiers de confiance
Dans les pays les plus avancés dans l’obligation de recourir aux téléprocédures
existantes, notamment aux Pays-Bas, la législation permet aux personnes fragiles, notamment
aux personnes âgées, de désigner par une déclaration administrative simple ou une
procuration, un tiers de confiance (profession réglementée : avocat, notaire, etc.) ou un parent
184
Guides d’utilisation qui peuvent prendre la forme de copies d’écrans ou de courtes vidéos.
185
Le centre de contact citoyen, basé à Charleville-Mézières, emploie 70 ETPT sur un total de 112 ETPT
travaillant à l’ANTS. Il est décrit par le rapport IGF/IGA de septembre 2014 comme un des points forts de
l’agence, qui devrait être développé et généralisé à tous les titres délivrés.
186
C’est le cas notamment de la préfecture de police de Paris, des préfectures du Doubs, de la Sarthe, de la
Nièvre, de Seine-Maritime.
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COUR DES COMPTES
112
proche, souvent un descendant, pour réaliser à sa place ses obligations déclaratives
numérisées.
En France, la législation actuelle permet déjà largement le recours à cette délégation
pour les personnes qui le souhaiteraient, que ce soit par l’intermédiaire des dispositions sur les
tiers de confiance numérique
187
, les tiers de confiance fiscal
188
ou les dispositions générales
du droit en matière de mandat ou procuration
189
.
Ces dispositions ouvrent une alternative efficace aux personnes qui ne pourraient avoir
recours seules aux services publics numériques, qui ne pourraient pas s’appuyer sur
l’assistance à distance ou les points d’accès des services publics numériques mais qui
bénéficieraient d’un soutien familial ou de la possibilité de rémunérer un professionnel.
De telles dispositions pourraient notamment être mises à profit par des personnes âgées,
en particulier celles résidant dans des établissements d’hospitalisation pour personnes âgées
dépendantes (EHPAD) ou qui sont dans une situation de perte d’autonomie. La coopération
avec le réseau associatif ainsi que les collectivités, notamment les administrations
départementales qui sont en contact quotidien avec ces structures et leurs résidents, pourrait
être intensifiée.
d)
Les cabines de services publics
En complément de ce réseau d’accès aux services publics numériques via des bornes
classiques dans des lieux d’accueils de l’administration, il pourra être intéressant d’étudier
l’intérêt et la faisabilité d’installer des cabines de services publics, comme il en existe déjà à
Nice. Ces cabines virtuelles
190
permettent d’être en contact direct avec un agent via un écran,
et d’effectuer les démarches les plus simples, grâce à un système d’impression et de scan qui
peuvent être commandés directement par l’agent, à distance.
Ce système peut permettre d’accroître le maillage territorial des points d’accès aux
services publics à un coût maîtrisé, car il ne nécessite pas la présence d’agent sur place. De
tels outils peuvent être installés dans divers lieux : les maisons de services au public
191
afin de
compléter en milieu rural l’offre présentielle lorsque des services trop peu sollicités ne
justifient pas une permanence ; les caisses d’assurance retraite et de santé au travail
(CARSAT) ; les bureaux de poste (voir
supra
) ; voire les gares ou les centres commerciaux.
187
Loi du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010.
188
Article 170 ter du code général des impôts (CGI), décret n° 2011-1997 du 28 décembre 2011.
189
Article 1984 du code civil.
190
À Paris, le groupe Bolloré en a installé, pour le compte de la ville de Paris, pour l’inscription et l’assistance à
distance du service d’auto-partage « Autolib ».
191
Voir
supra
.
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113
4 -
Rendre les services publics numériques accessibles à toutes les personnes en
situation de handicap
L’INSEE évalue entre 10 et 20 % la part de la population française en situation de
handicap
192
. Or si le numérique offre une meilleure accessibilité des services aux personnes à
mobilité réduite (PMR), le handicap moteur seul touche moins de la moitié des personnes
handicapées (41 % des personnes bénéficiant de la prestation de compensation du handicap –
PCH – en 2010
193
). Les personnes souffrant d’une déficience intellectuelle, psychique ou
cognitive (21 % des allocataires de la PCH), d’un handicap sensoriel (14 %) ou multiple
(20 %), peuvent se trouver en incapacité d’utiliser les services publics numériques, du fait de
la non-conformité des sites aux normes d’accessibilité (formats non compatibles avec les
logiciels d’accessibilité, langage ou procédures trop complexes).
L’incapacité à utiliser Internet pour des raisons de déficience croît avec l’âge : selon une
enquête réalisée en 2008 par la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des
statistiques (DREES) et l’INSEE
194
, plus de 1 % des personnes âgées de 20 à 59 ans
rencontrent des difficultés ou des impossibilités à utiliser un ordinateur en raison de
déficiences temporaires ou permanentes ; ce taux s’élève à plus de 6 % pour les personnes
âgées de plus de 60 ans.
Il importe donc non seulement d’assurer l’accessibilité des PMR aux points publics
d’accès aux services numériques évoqués ci-dessus (avec une borne au moins qui leur soit
adaptée), mais aussi de veiller à ce que les sites publics et leurs services soient accessibles à
tous les types de handicapés (notamment sensoriels et intellectuels, psychiques et cognitifs).
En application d’une résolution du Parlement européen « eEurope 2002 : Accessibilité
des sites web publics et de leur contenu »
195
, qui oblige les États membres à respecter les
normes internationales en la matière pour leurs sites publics, l’article 47 de la loi du
11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des
personnes handicapées fait de l’accessibilité une exigence pour tous les services de
communication publique en ligne de l’État, les collectivités territoriales et les établissements
publics qui en dépendent
196
.
Le SGMAP a ainsi élaboré un référentiel général d’accessibilité pour les administrations
(RGAA) : il ne s’agit pas de développer des solutions techniques spécifiques et de doubler les
192
L'enquête vie quotidienne et santé de l'INSEE de 2007 relève qu'1 personne sur 10 déclare avoir un handicap,
mais qu'une personne sur cinq est limitée dans ses activités, disponible sur www.insee.fr. Ces chiffres se
recoupent avec ceux du rapport mondial sur le handicap publié par l'OMS en 2010 et qui recense environ 15 %
de
la
population
mondiale
ayant
un
handicap
193
Allocataires de 20 à 59 ans bénéficiant d’une aide à domicile, disponible sur INSEE www.insee.fr
194
Une approche de l’autonomie chez les adultes et les personnes âgées, publié par la DREES dans la collection
« Études et résultats » en février 2010 à partir de l’enquête INSEE-DRESS Handicap-Santé de 2008.
195
Résolution du 13 juin 2002 sur la communication de la commission, disponible sur www.europarl.europa.eu.
196
Le décret d’application n° 2009-546 du 14 mai 2009 impose une mise en oeuvre de l’accessibilité dans un
délai de deux ans (à partir de la publication du décret) pour les services de communication publique en ligne de
l'État et des établissements publics qui en dépendent, et de trois ans pour les services de communication publique
en ligne des collectivités territoriales et des établissements publics qui en dépendent.
Relations aux usagers et modernisation de l’État – Janvier 2015
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COUR DES COMPTES
114
sources d’information, mais bien de permettre à tous d’accéder aux mêmes contenus et
fonctionnalités, quelle que soit la manière pour l’utilisateur d’accéder à ce contenu (clavier
sans souris, lecteur d’écran couplé à un clavier en braille, etc.).
Le référentiel général d’accessibilité pour les administrations (RGAA)
Créé en 2009 par un décret (n° 2009-546) le rendant obligatoire, le RGAA repose sur quatre
principes de l’accessibilité numérique :
Le site doit être perceptible par tout utilisateur et par tous les sens (avec notamment des
équivalents textuels de tous les contenus, afin de rendre possible une synthèse vocale ou une
transcription en braille, grands caractères, audiodescription, versions de remplacement aux médias,
langage simplifié, mise en page simplifiée, etc.)
Il doit être utilisable : toutes les fonctionnalités doivent être accessibles au clavier,
l’utilisateur doit pouvoir disposer de suffisamment de temps pour lire et utiliser le contenu, etc.
Il doit être compréhensible, avec un contenu lisible, l’utilisateur doit pouvoir éviter et corriger
les erreurs de saisie, etc.
Il doit être robuste et compatible avec les technologies d’assistance.
Le SGMAP, par l’intermédiaire de la DISIC, est en charge de sa mise à jour et de son
application. Dans le cadre du Plan d’accessibilité numérique 2014-2016, une nouvelle version, le
RGAA 3.0, est entrée en vigueur fin avril 2015, pour prendre en compte les évolutions
technologiques, simplifier et proposer des outils d’accompagnement.
Or, selon une étude BrailleNet réalisée en mars 2014
197
, seuls 18 % des sites Internet de
l’administration affichaient une déclaration de conformité avec le référentiel général
d’accessibilité pour les administrations, et 4 % présentaient une attestation de conformité
198
.
Le site du ministère de l’économie et des finances se contente de citer le référentiel et
d’annoncer un objectif de mise en conformité d’ici fin 2011
199
. Le site du ministère de
l’intérieur se contente aussi d’une rapide mention de la loi du 11 février 2005 et du référentiel.
Sur ces deux sites, pour lesquels n’a pas été faite de déclaration de conformité, il est
seulement proposé de formuler les remarques concernant l’accessibilité sur une boîte de
contact.
Face à ce constat, la DISIC a mis en place un Plan d’accessibilité numérique
2014-2016, avec un budget de 4,5 M€ financé pour partie par le Fonds pour l'insertion des
personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP), qui a permis la mise à jour du
197
Ce que les sites Web publics nous disent de leur accessibilité, étude BrailleNet/UPMC sur la déclaration de
conformité aux obligations réglementaires, réalisée en mars 2014 à partir de l’examen de 600 services de
communication en ligne de l’État, ministères, conseils généraux, préfectures, communautés d’agglomérations,
mairies. http://www.braillenet.org/
198
La distinction entre déclaration et attestation a disparu de la dernière version du référentiel RGAA 3.0, qui ne
retient que la déclaration, qui est en fait une auto-déclaration faite sur la base d’un audit indépendant. Cet audit
est souvent facturé par le prestataire à un coût qui peut être dissuasif.
199
« Notre objectif est de réaliser d'ici fin 2011 un niveau d'accessibilité conforme aux recommandations du
référentiel commun des critères d'accessibilité des services Internet de l'administration française pour respecter
l'article 47 de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté
des personnes handicapées », sur http://www.economie.gouv.fr/accessibilite
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115
référentiel RGAA, le déploiement de mesures d’accompagnement pour aider à mobiliser les
administrations et la création d’un label E-accessible adossé au référentiel mais valorisant les
démarches en cours, y compris lorsque le niveau défini par la loi n’est pas encore atteint.
La gouvernance du programme « Accessibilité numérique » a été confiée à la DISIC,
qui est chargée de coordonner les travaux des administrations centrales sur l’accessibilité
numérique, en lien avec le FIPHFH qui peut cofinancer la mise en accessibilité des sites.
Cet enjeu est d’autant plus important que la mise en accessibilité numérique, parce
qu’elle vise une simplification et une plus grande facilité d’utilisation et d’accès aux
informations et services, bénéficie à tous les publics – personnes âgées dont les capacités
diminuent avec l’âge, personnes fragiles socialement pour qui la complexité administrative
et/ou d’utilisation des sites peut être un obstacle, mais également tout utilisateur en difficulté
technique temporaire (souris en panne, écran mal éclairé, etc.) ou à la recherche d’une
démarche simplifiée : elle accompagne, plus largement, la demande de simplification. De
nombreux standards d’accessibilité – titrage des pages, possibilité d’agrandissement du texte,
présence d’un moteur de recherche, messages d’erreur permettant d’identifier les erreurs de
saisie dans les formulaires, possibilité d’utiliser toutes les fonctionnalités sans souris, choix
des contrastes pour accroître la lisibilité, etc. – facilitent pour tous la navigation.
Malgré l’obligation légale et les actions mises en place par le SGMAP pour promouvoir
l’accessibilité des sites publics, les administrations restent très en retard.
Les coûts de mise en accessibilité d’un site peuvent être très variables. Le guide
d’accompagnement du RGAA mentionne les coûts de formation et de communication, de
conseil et d’assistance, de développement et de mise en conformité, et de recettes, audit et
suivi. Or, à l’instar de l’accessibilité physique, le coût de l’accessibilité numérique peut être
considérablement réduit lorsqu’il est inclus dès le départ dans la conception (« accessible by
design »)
200
. Ainsi, le département du Pas-de-Calais, dont le site internet a été le premier, le
25 juin 2015, à recevoir le nouveau label e-accessible de la DISIC, a travaillé sur
l’accessibilité dès 2008 à l’occasion de la refonte totale de son site, devenu totalement
obsolète. Grâce à cette démarche, il peut offrir un bon niveau d’accessibilité pour un coût
marginal réduit grâce à l’intégration des exigences précises d’accessibilité dès l’élaboration
du cahier des charges, qui trouve son prolongement dans l’attention accordée à cette
dimension dans les mises à jour du site.
200
L’accessibilité mise en place lors de la production ou de la refonte du site peut représenter un coût de 5 à
10 % du coût global du site, selon l’agence de formation spécialisée dans l’accessibilité numérique Access42.
Une mise en accessibilité ex post peut entraîner un surcoût de 1,5 k€ à 4 k€ selon la DISIC, de 40 à 50 % du coût
total selon l’association BrailleNet.
Voir à ce sujet http://www.lagazettedescommunes.com/372857/accessibilite-numerique-un-nouveau-referentiel-
un-label-et-le-pari-de-la-pedagogie/
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COUR DES COMPTES
116
B -
Répondre à la demande croissante des usagers en matière de sécurité
et de respect des libertés publiques
La généralisation de l’usage des services publics numériques suppose enfin de garantir
de manière encore plus forte qu’aujourd’hui la sécurité des systèmes et des données ainsi que
le respect des libertés publiques, point de sensibilité croissant des usagers.
Selon un baromètre 2015 de la confiance des Français dans le numérique réalisé par
l’IDATE pour la Caisse des dépôts et l’ACSEL
201
, 89 % des internautes interrogés utilisaient
Internet pour des usages administratifs, taux stable depuis 2009 et comparable à celui de
l’utilisation de sites de commerces (89 %) et des banques (86 %). Le taux de confiance reste
bon pour l’administration en ligne (67 %, deuxième position après la banque), mais il se
dégrade (il était de 86 % en 2009). 60 % des personnes interrogées ont confiance dans les
échanges de données entre administrations, mais seules 21 % sont favorables à l’échange
entre administrations et acteurs privés. Le premier risque évoqué pour l’administration, outre
le risque d’erreur sur l’identité, est l’utilisation abusive des données personnelles (cité par
42 % des internautes interrogés), la consultation des données personnelles par un tiers étant
citée en troisième (33 %). Sans surprise, la réticence à communiquer des attributs d’identité
en ligne augmente : elle était de 5 % en 2009 et atteint 21 % en 2015.
Selon ce même baromètre, plusieurs leviers favorisent la confiance dans les échanges
par voie numérique : en premier lieu la crédibilité du site (par exemple 49 % font confiance à
des sites de commerce connus), ainsi que, pour les sites administratifs, la confiance dans
l’administration en général (34 %). Le label CNIL est également un levier important (31 %).
En d’autres termes, les internautes français ont confiance dans les sites administratifs
mais ils réclament des garanties d’identification et de respect des libertés publiques.
Pour éviter que
la confiance dans les services publics numérique ne se dégrade et
assurer la qualité des services publics numériques, l’enjeu est de déployer les moyens
susceptibles de garantir un niveau de sécurité satisfaisant.
De ce point de vue, il convient non seulement de déployer les dispositifs adéquats de
protection, mais encore de les faire connaître des usagers afin de les rassurer. L’exemple de la
télé-déclaration d’impôt en est une bonne illustration : la DGFiP a, dès l’origine, mis en place
un dispositif d’identification, sophistiqué et sécurisé, qu’elle a progressivement adapté aux
exigences des usagers. Ce dispositif n’a connu depuis douze ans aucune faille de sécurité,
mais sans que les usagers n’en aient conscience. Une communication sur la fiabilité des
applications de télé-services de l’administration est donc nécessaire pour accroître la
confiance.
Au-delà, et sans épuiser toutes les solutions ni sans aborder tous les aspects d’un sujet
qui
dépasse le cadre de la présente enquête, quelques orientations sont à mentionner.
201
Baromètre déjà cité.
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117
1 -
Permettre une meilleure identification des sites publics par les usagers
Il importe en premier lieu de se prémunir du risque de confusion entre les sites officiels
et les sites privés. En effet, cette confusion expose les usagers à être victimes d’une fraude,
d’un abus (par exemple prestations payantes pour des services délivrés gratuitement par les
pouvoirs publics) ou d’une réutilisation frauduleuse de leurs données personnelles. Ainsi,
plusieurs préfectures interrogées par la Cour font mention de la difficulté qu’ont les usagers à
reconnaître les sites officiels des sites privés se faisant passer pour un site officiel. Depuis la
mise en place du service d’immatriculation des véhicules (SIV), de nombreux sites proposent
un service d’immatriculation frauduleux (les personnes paient et n’obtiennent pas leur titre et
leurs plaques d’immatriculation), une délivrance de certificats de situation (non-gage et non-
opposition)
202
. L’aide aux étrangers s’installant en France fait aussi l’objet d’une multitude de
sites, parmi lesquels seule une minorité est publique. Il est donc très difficile pour les usagers,
a fortiori étrangers à l’environnement administratif français, de s’y retrouver.
Les autorités publiques disposent de plusieurs moyens d’action pour empêcher des sites
privés de se faire passer pour des sites publics. Le code pénal protège certes le sceau de l’État
(logo Marianne tricolore avec la devise de la République)
203
, mais il existe, selon le ministère
de l’intérieur, « une latitude d'utilisation de l'effigie de la République dès lors qu'elle
n'emprunte pas à la matière du sceau de l'État réglementairement fixée depuis 1870 »
204
: s’ils
ne peuvent utiliser le logo de la République lui-même, les sites privés peuvent donc en toute
légalité reprendre l’image de Marianne, le bandeau tricolore ou tout autre logo susceptible de
les faire passer pour des émanations des pouvoirs publics auprès d’un public non averti. À
défaut d’une protection pénale efficace, les pouvoirs publics peuvent poursuivre les sites se
livrant à des pratiques commerciales trompeuses de détournement des marques de
l’administration sur la base des articles L. 121-1 à L. 121-7 du code de la consommation. En
cas de signalement d’une pratique litigieuse, les interventions du ministère de l’intérieur et de
l’Agence du patrimoine immatériel de l’État (APIE) se limitent généralement à l’envoi d’une
lettre demandant la suppression de l’insigne incriminé, ce qui suffit dans la majorité des cas à
l’obtenir
205
. Le troisième moyen d’action dont dispose l’APIE concerne les noms de domaine
déposés par des personnes privées mais reproduisant le nom d’une institution ou d’une
politique publique : l’APIE peut alors récupérer le nom de domaine concerné ou en obtenir la
suppression
206
.
202
Cette pratique, légale, consiste à aider un particulier à constituer son dossier ou à mener les démarches pour
lui. La délivrance de ce titre, gratuite en préfecture, est alors facturée.
203
Les articles 444-1, 444-2 et 444-3 du code pénal interdisent la fabrication, la reproduction, la détention, la
vente, la falsification et l’utilisation frauduleuse du sceau de la République.
204
Réponse du ministère de l’intérieur à la question du sénateur Christian Cointat sur l’utilisation de l’effigie
Marianne par des associations. http://www.senat.fr/questions/base/2002/qSEQ021104289.html
205
« La procédure consiste à adresser au responsable du site une lettre l'informant du cadre légal relatif à
l'utilisation des logos de la République assorti d'une injonction de retrait du logotype dans un délai contraint,
délai au-delà duquel il est précisé que l'administration se réserve le droit d'intenter une action en justice. Dans la
majorité des cas, ce rappel suffit à faire respecter la loi par la personne ou l'organisme auquel il est adressé. »
(Réponse du ministère de l’intérieur à la question écrite du député Alain Rousset, novembre 2014,
206
Les mêmes actions sont possibles pour l’extension de domaine « fr ».
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COUR DES COMPTES
118
Cependant, tous ces moyens d’action ne peuvent être mis en oeuvre que si les pratiques
incriminées sont détectées. Or, face à l’activité journalière foisonnante des sites privés, les
administrations ne disposent pas des moyens humains nécessaires à la détection et à la
surveillance de tout le web, y compris avec l’aide de moteurs de recherche. Une solution
efficace et collaborative consisterait à permettre aux usagers eux-mêmes de détecter ces sites,
par exemple par la plateforme PHAROS de signalement des contenus illicites sur internet
207
,
gérée par la police nationale, qui permet aujourd'hui de signaler des escroqueries et des
spams, mais non des sites dont l’apparence peut être trompeuse et qui n’ont pas
obligatoirement des pratiques illicites.
Les actions doivent donc porter prioritairement sur la prévention et la sensibilisation des
usagers, qui peuvent, par un comportement éclairé et responsable, contribuer à la lutte contre
ces pratiques. En premier lieu, l’identité visuelle des sites publics doit être mieux distinguée
celle des sites privés, au moyen soit d’une interdiction stricte d’utilisation de l’effigie
Marianne et du bandeau tricolore par les sites privés, soit d’une obligation de mention « site
privé » en cas de confusion possible
208
.
En deuxième lieu, la création d’un portail unique d’accès à tous les services publics
constituera un important levier de confiance, en particulier s’il s’accompagne d’une
uniformisation de l’identification visuelle des différentes pages auxquelles l’internaute pourra
accéder à partir du portail.
Enfin, troisième élément, le grand public doit disposer des moyens de reconnaître les
sites officiels et de signaler les sites privés trompeurs, grâce à une campagne large de
sensibilisation d’une part, et par le développement de moyens de signalement d’autre part.
2 -
Améliorer la transparence sur les pratiques des administrations en matière de
sécurité des systèmes d’information
La sécurité des systèmes d’information, mais aussi des bases de données et de leur
transmission, est à la fois une préoccupation majeure et une condition essentielle de la
généralisation de l’utilisation des services publics numériques
209
. Dans ce domaine, l’Agence
nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI), dont les missions sont orientées
sur les services de l’État et les organismes d’intérêt vital pour la nation (OIV), dont certains
sont pourvoyeurs de services publics aux usagers
210
, contribue à la stratégie numérique du
gouvernement. Elle a notamment publié à l’été 2015 la stratégie nationale pour la sécurité du
numérique.
207
208
Comme c’est le cas par exemple pour les publicités pouvant être confondues avec un article, qui doivent alors
comporter la mention « Communication publicitaire ».
209
La sécurité des systèmes d’information est d’ores et déjà un sujet d’importance dans la mesure où les
données, qu’elles soient récoltées aux guichets ou par voie informatique, sont ensuite traitées et échangées via
des outils numériques.
210
Parmi les 12 secteurs d’activité d’importance vitale définis dans l’arrêté du Premier ministre du 2 juin 2006,
modifié par un arrêté du 3 juillet 2008, figurent par exemple les activités civiles de l’État et les activités
judiciaires.
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119
Outre les spécificités techniques du projet FranceConnect, qui apportent des réponses
aux préoccupations des Français, deux points méritent une attention particulière.
a)
La transparence des pratiques en matière de cybersécurité
Le référentiel général de sécurité (RGS)
211
est le cadre règlementaire permettant
d’instaurer ou de renforcer la confiance dans les échanges au sein de l’administration et avec
les citoyens. Il propose une homologation pour responsabiliser les autorités vis-à-vis de leurs
SI, ainsi que des règles et bonnes pratiques que doivent mettre en oeuvre les administrations
lorsqu’elles recourent à des prestations spécifiques : certification et horodatage électroniques,
audit de sécurité. Le respect de ces obligations est de nature à garantir un niveau de sécurité
adéquat aux usagers des services publics numériques.
Pour autant plusieurs freins ralentissent l’application effective des normes de sécurité
par les administrations : d’une part, les administrations ne sont pas assez sensibilisées à ces
problématiques, d’autre part l’ANSSI ne dispose pas de réel pouvoir de sanction.
En effet, les administrations d’État disposent toutes d’un fonctionnaire de la sécurité des
systèmes d’information (FSSI), mais ce dernier ne dispose souvent pas du positionnement,
voire des connaissances techniques pour intégrer ces problématiques SSI aux projets
numériques dès leur conception, condition première de leur bonne prise en compte et de la
limitation des coûts induits. De fait, le respect des normes de sécurité en la matière dépend
souvent de la volonté et de la culture du ministère : les ministères de la défense et de
l’intérieur s’avèrent dans ce domaine des partenaires particulièrement précieux pour l’ANSSI,
notamment par la mise en place de dispositifs de gestion du réseau et de surveillance de leurs
système d’information (NOC : network Operation center et SOC : security operation center) ;
la gendarmerie nationale est proactive dans ce domaine et dispose même d’un centre national
de formation aux systèmes d'information et de communication (CNFSICG).
A contrario
,
l’ANSSI, dans sa réponse à la Cour, regrette que le site de télé-déclaration de l’impôt sur le
revenu ne propose plus aux usagers de certificat d’authentification.
De plus, l’ANSSI publie à destination des administrations et des OIV des guides et des
recommandations, mais son travail avec les OIV est entravé par le fait que leur liste est
classifiée « confidentiel défense » par les ministères : les personnels, voire les dirigeants de
ces organismes ignorent que leur organisme fait partie des OIV, et ne sont donc pas
sensibilisés à ces problématiques de sécurité. Or les lacunes de sécurité constatées par
l’ANSSI peuvent certes être le fait de failles structurelles des systèmes (cloisonnement
insuffisant des réseaux permettant à une attaque de se propager au sein des réseaux, ou
ouverture excessive d’accès externes pour des besoins de nomadisme, de télétravail ou de
télé-administration des systèmes), mais sont aussi souvent dues à l’absence de vigilance des
administrateurs et utilisateurs des SI (absence de mise à jour des correctifs de sécurité, gestion
trop laxiste des mots de passe et des droits d’accès, sensibilisation insuffisante des utilisateurs
et des dirigeants face aux risques). Cette classification « confidentiel défense » n’a pas de
211
Le référentiel général de sécurité est pris en application du décret n° 2010-112 du 2 février 2010 pris pour
l’application des articles 9, 10 et 12 de l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges
électroniques entre les usagers et les autorités administratives.
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COUR DES COMPTES
120
caractère obligatoire
212
et résulte d’une pratique des ministères qui date de la guerre froide.
Or, selon l’ANSSI, sur les quelque 220 OIV (dont environ 40 % d’acteurs publics), seul un
petit nombre mériterait de figurer sur une liste classifiée, l’appartenance des autres
organismes à cette catégorie relevant de l’évidence.
D’autre part, l’ANSSI n’a pas les moyens, en l’état actuel du droit, de s’assurer du plein
respect des normes de sécurité. En effet, le décret de création de l’ANSSI
213
lui donne une
mission d’inspection qu’elle exerce tous les trois ans sur des organismes choisis par les
ministères. De plus, l’article 22 de la loi de programmation militaire
214
dispose que les OIV
doivent mettre en place des règles de sécurité fixées par l’ANSSI, mais cette dernière ne
dispose d’aucun pouvoir de sanction. À défaut, la transparence et l’information doivent
pouvoir prendre le relais. Or l’unique information publique qui existe est l’indicateur figurant
dans les rapports annuels de performance sur le degré de maturité globale de la sécurité des
systèmes d’information, mais cet indicateur est succinct et ne figure pas à un emplacement qui
permette une véritable sensibilisation à ces sujets. Il semble donc nécessaire de trouver un
véritable outil de transparence, par exemple une présentation par l’ANSSI devant le Parlement
d’un rapport annuel (public ou présenté devant une commission habilitée « confidentiel
défense »), qui pourrait être, dans sa totalité ou sous une forme synthétique, le rapport que
l’ANSSI transmet au Premier ministre sur la mise en oeuvre de la politique de sécurité des
systèmes d’information (PSSIE), prévue par la circulaire du Premier ministre du
17 juillet 2014
215
, qui s’applique à l’ensemble des ministères. Ce rapport présente de manière
simplifiée et compréhensible par des non-spécialistes l’état d’application des mesures prévues
par la PSSIE, par exemple en termes de gouvernance, de maîtrise des risques, de maîtrise et
protection des systèmes, ou de gestion des incidents.
b)
Le stockage et le traitement des données des usagers
L’ANSSI évoque aussi dans sa réponse à la Cour la nécessité de localiser sur le
territoire de l’Union européenne, voire national pour les plus sensibles, le stockage et les
données des usagers, notamment celles à caractère personnel. De fait, les deux ministères
étudiés par la Cour (finances et intérieur) stockent déjà leurs données sur le territoire français.
Ils sont en outre engagés dans une démarche de rénovation et de regroupement de leurs sites,
y compris au niveau interministériel. Il importe cependant de veiller à ce que les bonnes
pratiques en matière de stockage des données personnelles soient respectées par l’ensemble
des administrations.
212
L’article L1332-1 du code de la défense dispose simplement que les OIV « sont désignés par l'autorité
administrative ».
213
Décret n° 2009-834 du 7 juillet 2009 portant création d'un service à compétence nationale dénommé
« Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information ».
214
Loi 168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant
diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale : « Le Premier ministre fixe les règles de
sécurité nécessaires à la protection des systèmes d'information des opérateurs mentionnés aux articles L. 1332-1
et L. 1332-2 et des opérateurs publics ou privés qui participent à ces systèmes pour lesquels l'atteinte à la sécurité
ou au fonctionnement risquerait de diminuer d'une façon importante le potentiel de guerre ou économique, la
sécurité ou la capacité de survie de la Nation. Ces opérateurs sont tenus d'appliquer ces règles à leurs frais ».
215
Circulaire du Premier ministre n° 5725/SG du 17 juillet 2014 sur la politique de sécurité des systèmes
d’information de l’État. http://circulaire.legifrance.gouv.fr/pdf/2014/08/cir_38641.pdf
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121
Le stockage sur le territoire national des données sensibles est un des principes de
sécurité des systèmes d’information rappelés dans le PSSIE (circulaire précitée) : pour
sécuriser d’avantage les démarches effectuées par les usagers des services publics et limiter
les risques de piratage de leurs données, mais aussi garantir la maîtrise nationale de ces
informations, les données à caractère personnel collectées dans ce cadre pourraient être
considérées systématiquement comme des données sensibles et donc être localisées sur le
territoire français. De plus, ce stockage et ces traitements devraient être faits dans un nuage
informatique (cloud) sécurisé conforme au référentiel élaboré par l’ANSSI.
3 -
S’assurer de la prise en compte du respect des libertés publiques dès l’amont des
projets
Autre condition de la confiance des usagers dans les services publics numériques, le
respect des libertés publiques en matière de SI est garanti par la loi du 6 janvier 1978, dite
« Informatique et libertés ». Elle encadre la création, la détention et l’utilisation des
traitements de données à caractère personnel, et donne à la CNIL un pouvoir d’appréciation
large qui permet une adaptation aux nouveaux enjeux et aux nouvelles technologies. Ainsi,
depuis 2013, sur l’ensemble des demandes d’avis et engagements de conformité adressés par
des administrations à la CNIL, cette dernière n’a opposé aucun refus
216
et oriente son activité
de plus en plus vers le conseil et l’accompagnement en amont. Or, si la loi ne présente pas en
soi un frein au développement des services numériques, y compris publics, les administrations
ne s’approprient pas assez les outils mis à leur disposition par la CNIL.
En effet, afin de limiter les coûts supplémentaires et de garantir le respect des libertés
publiques, il importe de prendre en compte la protection des données dès le stade du
développement des projets et tout au long de leur cycle de vie. Ce principe, désigné par
l’expression anglaise «
privacy by design
», que l’on peut traduire par « protection de la vie
privée dès la conception », est en règle générale respecté lorsqu’il existe au sein de
l’organisme un correspondant informatique et libertés (CIL), qui peut être associé dès le début
des projets de département ou de restructuration de services en ligne.
Or, aucun ministère n’a désigné de CIL, contrairement à de nombreuses collectivités,
établissements publics et entreprises
217
. Bien que de nombreuses institutions de l’État et
institutions administratives disposent d’un CIL
218
, le Gouvernement a opposé à cette demande
un refus de principe, mettant en avant une difficile compatibilité entre l’indépendance des CIL
et le principe de l’autorité hiérarchique, et arguant du fait que les correspondants du
216
En 2014, sur les 2275 demandes d’avis et engagements de conformité à un acte réglementaire unique
adressées à la CNIL, seules 9 délibération ont été prises, dont aucune n’était défavorable, l’absence de réponse
sur les autres demandes valant avis positif tacite.
217
Sur plus de 15 000 organismes recensés par la CNIL en septembre 2015 comme ayant un CIL figurent 1548
organismes publics, dont 527 communes, 45 départements, 12 régions, 120 établissements publics de
coopération intercommunale (EPCI), mais aussi quelques préfectures et rectorats. La liste des organismes ayant
un
CIL
est
disponible
en
donnée
ouverte
sur
le
site
de
la
CNIL :
218
À titre d’exemple, l’Élysée, le Conseil d’État, la Cour de cassation, le Sénat, la CNIL ou le défenseur des
droits disposent d’un CIL, ainsi qu’au sein de la DILA, malgré la présence du commissaire du Gouvernement au
sein des services du premier ministre.
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122
commissaire du Gouvernement auprès de la CNIL, désignés dans chaque ministère, assurent
la coordination de l’application de la loi du 6 janvier 1978
219
. Or ces correspondants ont des
positionnements hiérarchiques divers qui, souvent, ne permettent pas la prise en compte des
problématiques de sécurité et de respect des libertés publiques dès l’amont des projets. De
plus, l’absence de CIL prive l’administration de la simplification offerte par ce biais (recueil
des déclarations simples au CIL avec tenue d’un registre) et de l’accès à toutes les prestations
associées au CIL (correspondance téléphonique dédiée, actions de sensibilisation et de
formation gratuite
220
, etc.). Enfin, l’argument de l’indépendance se retrouve dans d’autres
domaines – par exemple l’hygiène et la sécurité – dans lesquels l’administration a appris à
l’accepter. Finalement, il n’est pas démontré que l’organisation qui prévaut aujourd’hui
permet de prendre en charge les objectifs de la loi de 1978 le plus en amont du déploiement
des projets numériques, mettant les services administratifs dans une position défensive et
potentiellement contre-productive dès lors qu’elle les contraint à retravailler ex-post à leurs
projets.
Outre la fonction d’exemplarité qui incombe au Gouvernement dans ce domaine,
l’ampleur des nouveaux enjeux liés au développement des services publics numériques et du
traitement en masse des données personnelles qui en sont issues (voir
supra
sur les méga
données) plaide donc en faveur d’une obligation de désigner un CIL dans le secteur public
afin notamment d’intégrer dès l’engagement d’un processus de numérisation les principes
posés par la législation. On peut relever d’ailleurs qu’une telle obligation existe, depuis 2011,
dans quatre pays d’Europe dont l’Allemagne
221
et que la fonction assumée par les CIL devrait
prochainement recevoir une nouvelle base juridique dans le nouveau règlement européen sur
la protection des données adopté politiquement le 15 décembre 2015 : ce texte prévoit la mise
en place du «
Privacy by design
» et surtout la responsabilisation des organismes
(
accountibility
) : ceux-ci devront être capables de prouver leur conformité aux dispositions du
règlement, la désignation d’un délégué à la protection des données (data protection officer ou
DPO), équivalent du CIL, devenant quasiment obligatoire. La notion de
privacy by design
et
la responsabilisation des acteurs, qui tendent à se substituer à la logique déclarative, visent à
permettre la valorisation de la donnée dans le respect des libertés publiques. Il importe que les
ministères ne restent pas en dehors de ce mouvement général déjà entamé en France dans la
plupart des entreprises et des collectivités territoriales et qui sera conforté par le nouveau
règlement européen.
Le commissaire du gouvernement pourrait, dans ce contexte, se voir confier la fonction
d’animateur du réseau des CIL, ce qui supposerait de faire évoluer son rôle de défenseur des
projets des administrations devant la CNIL
222
à celui de garant, au sein de l’administration, du
respect des libertés publiques dans le développement des projets numériques.
219
Réponse du ministre de la justice et des libertés (JO du Sénat du 20 janvier 2011), à la question écrite d’Alex
Türk, sénateur et alors président de la CNIL (JO du Sénat du 14 octobre 2010. La CNIL a en outre adressé, sur le
même sujet, un courrier au secrétaire général du gouvernement le 24 novembre 2011, resté sans réponse.
220
Voir à ce sujet le rapport annuel 2015 de la CNIL : disponible sur http://www.cnil.fr
221
18
pays
européens
ont
un
CIL
ou
un
dispositif
semblable.
Voir
site
de
la
CNIL
222
La loi du 6 janvier 1978 précise seulement que le commissaire du gouvernement siège à la commission,
assiste à toutes les délibérations, est destinataire de tous les avis et décisions et peut provoquer, sauf en matière
de sanction, une seconde délibération dans les 10 jours (article 18).
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123
Enfin, la désignation d’un CIL est le prérequis principal pour l’obtention du label CNIL
gouvernance
223
, qui constitue en retour, pour les usagers, un fort levier de confiance. Ce label
CNIL gouvernance a été créé en 2015 et a été délivré au premier organisme à l’automne 2015,
plusieurs autres dossiers étant en cours d’instruction à la CNIL
224
. Il implique de satisfaire à
un référentiel de 25 critères qui se recoupent pour la plupart avec la présence active d’un CIL
formé dans l’entité. La Cour propose donc, toujours dans un souci d’exemplarité, mais aussi
comme gage de confiance vis-à-vis des usagers, de rendre aussi obligatoire cette labellisation
pour les sites des administrations publiques.
___________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________________
Faire de la dématérialisation des procédures un levier de la modernisation de l’État
suppose en premier lieu de lever les obstacles juridiques qui freinent leur déploiement et de
faire aboutir quelques projets structurants déjà engagés. À ce titre, l’identification
électronique des usagers doit être à la fois simplifiée et sécurisée, ne serait-ce que pour se
mettre en conformité avec le règlement européen e-IDAS de juillet 2014. Le système
d’identification et d’authentification FranceConnect que le SGMAP met actuellement en
place repose sur la fourniture d’identité via le passeport biométrique (système développé par
l’Agence nationale des titres sécurisés). L’étape suivante devrait être de développer une carte
nationale d’identité électronique pour en étendre l’usage, comme l’ont déjà fait la plupart des
pays européens.
En outre, la simplification des services publics numériques ne peut se faire que si les
systèmes d’informations des administrations peuvent communiquer entre eux. C’est la finalité
du déploiement du programme État-plateforme. Dans ce cadre, le programme « Dites-le nous
une fois » doit permettre de substituer aux demandes redondantes faites aux usagers des flux
et requêtes organisés entre les administrations, ce qui suppose que les freins financiers et
juridiques aux échanges de données soient levés et qu’une seule administration soit
responsable d’un type de données qui deviendrait la donnée de référence. Enfin, pour que les
informations et les démarches administratives ne soient plus éparpillées entre une multiplicité
de sites publics, voire privés, il importe que le futur portail « service-public.fr » constitue une
bibliothèque exhaustive d’information et d’accès aux démarches et devienne le point d’entrée
principal aux démarches pour tous les usagers.
Au total, les projets développés aujourd’hui par l’État s’inscrivent dans une stratégie
cohérente de modernisation numérique. Ils doivent être déployés dans leur plénitude et dans
un calendrier resserré.
Mais il existe au-delà de ces projets des marges de manoeuvre pour maximiser les effets
de la démarche ainsi engagée. La Cour identifie quatre axes de travail pour favoriser le
développement des téléprocédures et leur appropriation par les usagers.
223
Il existe quatre labels CNIL : gouvernance, coffre-fort numérique, procédures d’audit, formations. Il y avait
20 labels accordés en juillet 2013 (sur les deux premiers labels formations et procédures d’audit).
224
Ce label CNIL gouvernance suppose que le CIL soit formé (gratuitement) par la CNIL, ce qui nécessite un
certain délai avant le dépôt du dossier.
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124
Tout d’abord, les services numériques doivent être conçus pour les usagers, voire avec
eux. Les outils proposés ne doivent donc pas se limiter à la seule procédure mais comprendre
toute une série de services complémentaires à la procédure afin de répondre aux besoins des
usagers tout au long de leurs démarches ; les usagers seront d’autant plus portés à adopter
les téléprocédures qu’elles leur permettront non seulement de gagner du temps, en n’ayant
plus à aller au guichet, en trouvant sur les sites publics tous les documents nécessaires à une
procédure mais aussi de suivre leurs dossiers et de payer en ligne. Pour rendre les outils et
portails ergonomiques, il importe de prendre en compte « l’expérience utilisateur » dans la
construction et l’amélioration des services numériques. Par ailleurs, la Cour encourage les
administrations à poursuivre le développement de l’offre de services numériques en donnant
la priorité à ceux destinés aux entreprises.
Mais si l’existence et la qualité de l’offre de services est d’évidence une condition
nécessaire à l’engagement d’une démarche de modernisation structurante, elle n’est pas une
condition suffisante. C’est pourquoi la Cour estime souhaitable de systématiser une approche
plus volontariste en faisant progressivement du numérique le mode d’accès de droit commun
aux démarches administratives. La mise en oeuvre de ce principe serait progressive et assortie
d’un accompagnement des usagers. Elle devrait faire l’objet de la présentation au Parlement
d’un bilan régulier de sa réalisation et des textes nécessaires à sa mise en oeuvre.
Pour la Cour, la réussite de la généralisation des services publics numériques passe
enfin par des mesures d’accompagnement. Il s’agit d’abord d’une communication renforcée
vis-à-vis des usagers, le taux d’usage d’un service étant corrélé à sa notoriété. Par ailleurs,
la Cour insiste sur la nécessité de rendre le service accessible à tous, quel que soit le lieu
d’habitation (avant tout en utilisant les réseaux existants : maisons de services au public,
espaces publics numériques, etc.) ou le handicap éventuel (en veillant à l’accessibilité des
sites à tous les types de handicap). Enfin, la Cour souligne l’importance d’un
accompagnement des usagers, en ligne ou à distance mais aussi d’un accompagnement
humain dans les points d’accès aux services publics numériques, avec une attention
particulière pour les publics les plus éloignés a priori de l’utilisation de ces services.
L’État doit enfin répondre aux exigences légitimes et croissantes des usagers en matière
de sécurité et de respect des libertés publiques. Pour cela, l’identification des sites publics
devrait être facilitée par la mise en place d’un portail unique d’accès aux démarches
administratives, mais aussi par la possibilité de mieux distinguer visuellement les sites
publics des sites privés et par une campagne de sensibilisation des usagers. Les données des
usagers doivent aussi être protégées et faire d’objet de traitements et de stockages sécurisés
et localisés sur le territoire national. En outre, le respect par les administrations des
standards et normes en matière de sécurité des systèmes d’information devrait être plus
transparent. De même, le respect des libertés publiques doit être pris en compte dès l’amont
des projets, ce que permettrait la nomination d’un correspondant informatique et libertés
dans chaque administration, une labellisation CNIL des sites publics permettant de compléter
le dispositif en garantissant aux usagers une bonne gouvernance dans ce domaine.
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La Cour retient l’orientation générale suivante :
Faire progressivement du numérique le mode d’accès de droit commun aux démarches
administratives ; établir à cette fin une feuille de route interministérielle clarifiant le rythme
et les étapes de ce processus, en fonction du degré de maturité des services publics
numériques, et définissant
les mesures d’accompagnement des usagers nécessaires à son
déploiement serein. Cette feuille de route ferait l’objet d’une présentation régulière au
Parlement afin d’en établir le bilan et de débattre des textes nécessaires à sa mise en oeuvre.
Elle formule les recommandations suivantes :
7.
réétudier l’opportunité de développer une carte nationale d’identité électronique.
8.
poser le principe de la donnée de référence, selon lequel une seule administration est
responsable de la collecte d’une donnée, de son stockage à titre principal, de sa
maintenance, de sa mise à jour et de sa mise à disposition des autres administrations ;
9.
réaliser le répertoire des bases de données des administrations couvertes par un secret
protégé par la loi, objectiver les contraintes juridiques pouvant en restreindre la diffusion
aux administrations et définir un mode opératoire de leur usage à destination de ces
administrations ;
10.
faire à terme du futur portail service-public.fr le mode d’accès unique aux démarches
administratives et à leurs informations ;
11.
développer, après une étude préalable d’opportunité, des solutions techniques
interministérielles de prise de rendez-vous, de suivi des dossiers, de signature
électronique, de boîte aux lettres numérique et de télépaiement ;
12.
formaliser au niveau interministériel et décliner aux niveaux ministériels un plan de
communication et de formation autour des services publics numériques à destination des
usagers, des relais d’opinion et de la presse, en s’appuyant sur les réseaux locaux
existants ;
13.
multiplier les points d’accès aux services publics numériques (bureaux de poste,
bibliothèques…) en accès libre, équipés notamment d’imprimantes, avec un personnel
d’accompagnement et le cas échéant des volontaires du service civique formés ;
14.
traiter et stocker les données des usagers des services publics dans des serveurs
informatiques sécurisés conformes aux normes de l’ANSSI et localisés sur le territoire
national ;
15.
rendre obligatoire dans chaque ministère la désignation auprès du secrétaire général
d’un correspondant informatique et libertés et la labellisation CNIL gouvernance pour
tous les sites publics.
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Conclusion générale
La césure introduite par la création de la DISIC (devenue depuis DINSIC en septembre
2015) en 2011, puis du SGMAP en 2012, marque une véritable étape dans la construction du
projet de modernisation numérique de l’État, en apportant une conception nouvelle de la place
du numérique dans le fonctionnement de l’administration et dans la relation établie avec les
usagers. La prise en compte des enjeux associés au numérique est réelle, comparable à ce
qu’elle est dans les autres États, ou les grandes entreprises. Pourtant, l’effet concret de cette
évolution, sur l’administration comme sur les usagers dans leur relation avec elle, demeure
encore limité : les usagers, en tout cas les particuliers, ne privilégient pas le canal numérique
pour entrer en contact avec l’administration ; celle-ci, de son côté, ne capitalise pas en priorité
sur cette technologie pour accélérer ou faciliter les projets de réformes qu’elle doit mettre en
oeuvre. Alors que les conditions d’une modernisation numérique plus poussée sont réunies –
notamment les conditions de déploiement technologique –, l’impact des services publics
numériques sur la modernisation de l’État reste insuffisant.
De l’expérience internationale, mais aussi de l’histoire du déploiement de ce projet
numérique en France, se dégagent six points d’attention, examinés dans le présent rapport.
1 -
Les structures institutionnelles ne sont pas déterminantes dans la réussite des
projets de modernisation numérique et ne constituent pas un enjeu majeur à cet
égard : il est donc peu productif de se focaliser sur cette dimension
Il n’y a pas de modèle type favorisant la réussite d’un projet de modernisation
numérique. La question institutionnelle devrait être secondaire car elle n’est pas déterminante.
Or, c’est précisément sur cette question – et en 2015 encore une fois – que l’attention des
pouvoirs publics semble se focaliser. Il y a là un risque de gaspillage d’une énergie et d’un
temps administratifs qui deviennent une matière rare ; et un risque de ralentissement de la
diffusion des règles énoncées, les acteurs devant à intervalle trop réduit se réorganiser et
s’adapter à un nouvel environnement institutionnel. Cette approche de la réforme est
finalement largement improductive.
2 -
Le déploiement d’outils de fédération et d’harmonisation est en revanche un
élément clé de la réussite du projet de modernisation numérique
Ce point est bien pris en compte par les services du Premier ministre. Il est essentiel. Le
cadre stratégique unique, les différents référentiels, et plus récemment les projets fédérateurs
autour de la notion d’État-plateforme sont susceptibles d’influencer fortement et durablement
le fonctionnement de l’État et la forme que prend sa relation avec les usagers. En assurer le
déploiement et la diffusion effectifs, à tous les niveaux de l’administration, est déterminant.
En approfondir les éléments constitutifs (signature et identité électroniques, bibliothèque
exhaustive et unifiée d’accès aux démarches administratives dématérialisées à partir du portail
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128
« service-public.fr », application du principe « stockons-le une fois » pour les données gérées
par les services de l’État …) pour faire aboutir pleinement le projet de modernisation
numérique de l’État serait de nature à en renforcer l’efficacité.
3 -
L’accompagnement et la conduite du changement doivent faire l’objet d’une forte
attention pour assurer la réussite d’un projet d’ampleur
De ce point de vue, les marges de progression sont importantes, vis-à-vis des usagers
d’abord, mais plus encore au sein de l’administration. Or, la prise en charge de la conduite du
changement est un angle mort du projet de modernisation numérique de l’État. Les questions
statutaires sont certes complexes mais, en amont, la prise en charge de la formation des agents
et de l’évolution de leur métier est déjà une question centrale, qui n’est pas véritablement
traitée. Le SGMAP estime que ces questions relèvent de la responsabilité des ministères. Une
telle position n’est pas en soi discutable, mais l’absence de soutien méthodologique et
logistique, dans la logique même de la démarche de modernisation numérique, est une lacune
du dispositif.
4 -
L’articulation entre les différents exercices de modernisation doit être explicite
La thématique de la réforme est omniprésente et les services de l’État engagent de fait
de très nombreux projets, dont l’activité législative témoigne. De manière transversale, les
objectifs de réduction du poids de l’État, de modernisation numérique, de simplification,
relèvent tous de l’autorité arbitrale du Premier ministre, mais souffrent de n’être pas
suffisamment articulés les uns aux autres. L’absence de suivi budgétaire de l’investissement
informatique et numérique comme le défaut d’analyse des effets produits par les réformes
engagées, à partir de la comparaison entre les réalisations et les prévisions, en témoignent,
tout comme l’incapacité à faire de la réforme numérique un levier du respect des trajectoires
budgétaires imposées par ailleurs. Le risque est, là encore, d’une activité intense mais peu
productive, alors qu’une meilleure articulation entre ces différents exercices devrait permettre
d’en améliorer la soutenabilité.
5 -
Un recours intensif aux services numériques conditionne l’effet réel qu’ils
produisent tant sur la modernisation de l’État que sur la relation établie entre
l’administration et les usagers : pour atteindre cet objectif, l’obligation de recourir
aux services en ligne est la seule voie efficace.
C’est là encore un point faible de la mise en oeuvre du projet numérique de l’État, qui
explique largement les insuffisances des résultats obtenus. De ce point de vue, le passage
progressif à un régime d’obligation paraît le seul à même de produire les effets attendus. La
décision récente de rendre obligatoire la télédéclaration pour l’impôt sur le revenu en 2016 va
dans ce sens. Cette contrainte peut être « douce » : progressive, accompagnée et orientée par
des mécanismes d’incitation forte ; elle suppose que la qualité des services numériques soit
solide ; elle n’en constitue pas moins l’adjuvant déterminant d’un impact réel de cette
démarche.
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CONCLUSION GÉNÉRALE
129
6 -
La modernisation des sites web et des applications doit être opérée dans la
transparence et en intégrant les règles de sécurité et de respect des libertés publiques
dès l’amont des projets
La généralisation des services publics numériques, indissociable des exigences de
sécurité, de respect des libertés publiques, mais aussi d’accessibilité, suppose que le respect
de ces standards soit pris en compte dès l’amont des projets, afin d’en réduire les coûts
marginaux et d’en garantir la qualité. Elle implique aussi, en particulier dans ces trois
domaines auxquels les usagers sont particulièrement attentifs, que les projets de
modernisation concernés répondent à une exigence légitime de transparence.
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