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Le Président Strasbourg, le 28 avril 2005
RECOMMANDE AVEC AR
N/REFER : RS/CR/N° 05-494/GR
Monsieur le maire,
Par lettre du 10 mars 2005, j'ai porté à votre connaissance le rapport d'observations définitives de
la chambre régionale des comptes concernant la gestion de la ville de Saverne.
Vos réponses, parvenues à la chambre dans le délai d'un mois prévu par les articles L.241-11 et
R.241-17 du code des juridictions financières, ont été enregistrées au greffe le 30 mars 2005.
A l'issue de ce délai, je vous notifie le rapport d'observations définitives retenu par la chambre,
accompagné de votre réponse écrite.
En application des dispositions de l'article R.241-17 cité ci-dessus, il vous appartient de
transmettre ce rapport et la réponse jointe à l'assemblée délibérante. Conformément à la loi,
l'ensemble doit :
1. faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de la plus proche réunion de l'assemblée,
2. être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres,
3. donner lieu à débat.
Vous voudrez bien informer le greffe de la chambre de la date à laquelle le rapport d'observations
et la réponse jointe auront été portés à la connaissance de l'assemblée délibérante.
Après cette date, en application des dispositions de l'article R.241-18 du code des juridictions
financières, le document final sera considéré comme un document administratif communicable à
toute personne en faisant la demande, dans les conditions fixées par la loi n° 78-753 du 17 juillet
1978.
Enfin, je vous précise qu'en application des dispositions de l'article R.241-23 du même code, le
rapport d'observations définitives et les réponses jointes sont transmis au préfet et au trésorier
payeur général.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le maire, l'expression de ma considération distinguée.
Le président par intérim
Roberto SCHMIDT
Monsieur Thierry CARBIENER
Maire de la Ville de Saverne
BP n° 40134
67703 SAVERNE Cedex
Président de section
CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES D'ALSACE
OBSERVATIONS DEFINITIVES
concernant la Ville de SAVERNE
- Exercices 1999 et suivants -
1. LE CHAMP DE CONTROLE
L'examen de la gestion de la ville de SAVERNE a porté sur les points suivants :
- les suites qui ont été données par la commune aux observations définitives issues du précédent
contrôle,
- la situation financière de la ville et son évolution récente, et les questions relatives au dispositif
budgétaire et comptable,
- l'examen des conséquences de la mise en place et du développement de la communauté de
communes de la région de Saverne et la gestion de la reprise par la communauté de communes
(CCRS) de compétences initiées par la ville.
Les observations effectuées dans cette partie sont également destinées à une enquête commune
des chambres régionales des comptes en vue d'évaluer les conséquences du développement
récent de l'intercommunalité sur les finances locales.
- la situation de la Société de construction immobilière de la région de Saverne (SCIRS),
- les relations avec les associations,
- la gestion des restaurants scolaires.
2. LES SUITES DONNEES AUX OBSERVATIONS ISSUES DU PRECEDENT EXAMEN DE LA
GESTION
Le rapport d'observations définitives de la chambre du 24 janvier 2000 a été communiqué au
conseil municipal lors de sa réunion du 7 février 2000.
2.1. Les questions de personnel
La Chambre avait relevé que les délibérations relatives à la création des emplois budgétaires
étaient absentes ou insuffisantes. Elle avait rappelé qu'une délibération du conseil municipal est
nécessaire tant pour la création des emplois pourvus par du personnel non-titulaire que pour ceux
relevant de personnel titulaire.
L'examen du tableau des emplois pour 2003 et la vérification des pièces annexées montrent que
la collectivité a pris soin de corriger cette insuffisance.
La Chambre avait également relevé que la ville de SAVERNE avait recouru, de façon très
importante, au recrutement de personnel non titulaire et que les possibilités relatives à la
résorption de l'emploi précaire n'avaient pas été recherchées.
La Chambre a observé que la diminution du nombre des emplois permanents occupés par des
contractuels (28 en 2002 et 16 en 2004), s'inscrit dans un plan de résorption des emplois
précaires dont le terme est fixé à l'année 2006.
La ville de Saverne a fait savoir que la mise en ouvre de ce plan s'est poursuivie puisque, par
délibération du 18 octobre 2004, le conseil municipal a décidé de placer 6 agents supplémentaires
sous le statut de la fonction publique territoriale.
2.2. Le matériel et l'outillage
Lors de son précédent contrôle, la Chambre régionale des comptes avait relevé que la ville de
SAVERNE ne disposait pas d'un inventaire de l'outillage et du matériel disponibles.
A l'heure actuelle, seul le matériel d'une valeur unitaire supérieure à 150 euros a fait l'objet d'un
recensement. Encore cet inventaire n'est-il pas encore complètement intégré dans un inventaire
général utilisable par le comptable public en vue d'établir l'état de l'actif de la ville (voir point 5.3.).
Au cours des vérifications, il est apparu que le matériel de la ville était utilisé de façon incontrôlée
les fins de semaines et les jours fériés sur les différents chantiers auxquels des employés
communaux se livrent pendant leurs loisirs. Depuis peu, les services techniques ont exigé que
tout prêt de matériel et de véhicule à des fins personnelles soit accompagné d'une autorisation
délivrée par la hiérarchie.
La Chambre considère que le principe de ces prêts ne peut pas être accepté et recommande à la
ville de veiller à ce que l'outillage et le matériel communaux soient exclusivement réservés à un
usage public. La Chambre estime que la mise à disposition régulière des outils et matériels aux
employés communaux ne correspond à aucun intérêt communal. Dans sa réponse, le maire a fait
savoir qu'il a mis un terme à cette pratique, dès qu'il a pris connaissance des observations
provisoires.
3. SUR LES ACHATS ET LE SUIVI DES ENGAGEMENTS
3.1. Les achats
La réforme du code des marchés issue du décret n° 2004-15 du 7 janvier 2004 a eu pour ambition
d'améliorer à la fois les conditions économiques des achats publics en rendant plus effective la
concurrence mais aussi d'alléger les procédures par le relèvement du seuil de la mise en
concurrence formalisée.
La ville de SAVERNE n'a pas encore déterminé les règles applicables aux achats, et notamment
celles relatives aux modalités de mise en concurrence pour les achats inférieurs à 230 000 euros
HT, mais une note interne datée de juillet 2004 rappelle que tous les achats doivent faire l'objet
d'une publicité adaptée à leurs caractéristiques et que le recueil de plusieurs offres ou devis est
indispensable.
La Chambre recommande à la ville de déterminer les règles de publicité et de mise en
concurrence conformément aux dispositions prévues par l'article 26 du nouveau code des
marchés publics qui définit les différentes procédures de passation des marchés.
3.2. Le suivi des engagements
Avec l'achat, en 2004, et le développement au cours de l'année, d'un système d'information
Magnus Max, le suivi des engagements des dépenses devrait être facilité.
Les services techniques centralisent les demandes d'achat et évaluent la procédure à mettre en
ouvre en vue de ces achats. Ils deviennent ainsi responsables d'une action de « pré-engagement ».
Les services comptables procèdent ensuite à l'engagement comptable de la dépense avant de
libérer l'édition du bon de commande. Dès lors que la collectivité exige que tout achat soit appuyé
d'un bon de commande, que ce bon de commande est lui-même précédé d'un visa attestant de
l'engagement comptable, les procédures d'achat apparaissent mieux encadrées et le suivi des
engagements s'en trouve renforcé.
Observant que les fonctionnalités du logiciel Magnus Max permettent l'enregistrement des
procédures utilisées pour chaque opération d'achat, la Chambre recommande d'utiliser l'outil
informatique pour veiller au respect des procédures d'achat lorsque celles-ci seront définies et que
le plein développement du logiciel sera devenu possible.
4. LA SITUATION FINANCIERE DE LA VILLE DE SAVERNE
La Chambre a procédé à l'examen des charges et des recettes de fonctionnement, du
financement des investissements, de l'endettement et de la fiscalité sur la période récente.
4.1. Les charges de fonctionnement
L'évolution des charges de fonctionnement peut être présentée à l'aide des éléments suivants :
Tableau1 :
La structure des charges d'exploitation ne s'est pas bouleversée au cours de la période.
L'ensemble des charges de fonctionnement a augmenté de 30 % de 1997 à 2003. En valeur réelle
les dépenses de fonctionnement de la ville ont progressé de 3 % en moyenne par an.
Les dépenses de personnel ont évolué dans la même proportion que le total des dépenses de
fonctionnement.
Les charges financières sont en nette décroissance au cours de la période ; alors que les charges
de fonctionnement augmentent d'un tiers pendant la période, les frais financiers supportés par la
ville ont diminué de 45%.
La comparaison de la ville de Saverne avec les moyennes figurant dans les fiches financières
établies par le ministère des finances montre que le montant
moyen des dépenses de
fonctionnement par habitant (907 euros) est nettement supérieur à la moyenne départementale
des villes comparables (695 euros). Le montant moyen régional étant du même niveau
(685 euros). La ville fait valoir qu'elle se situe dans la partie basse de la strate des communes de
10 à 20 000 habitants et qu'elle doit faire face à des charges de centralité. Elle indique également
qu'elle possède un grand nombre de monuments inscrits et classés, à l'origine de charges
d'entretien élevées.
Elle considère enfin qu'elle a mis en place des services aux personnes très développés. La
résorption de l'emploi précaire ainsi que le personnel dans les écoles maternelles, primaires, et à
l'école de musique représentent des charges de fonctionnement très élevées.
Les comparaisons avec les moyennes ne donnent qu'une indication générale, dès lors qu'une
partie des communes de 10 000 habitants sont intégrées dans des structures intercommunales
auxquelles de nombreuses charges sont transférées, en particulier la communauté urbaine de
Strasbourg.
4.2. Les recettes de fonctionnement
Tableau2 :
Les recettes de fonctionnement ont augmenté de 33 % sur la période. Parmi ces recettes,
l'augmentation de la fiscalité est restée plutôt modérée (+ 16%). Pendant ce temps, les dépenses
de fonctionnement ont augmenté de 30 %.
4.3. La section d'investissement peut être résumée de la manière suivante :
Tableau3 :
4.4. L'endettement
La ville de Saverne se caractérise par une dette globalement maîtrisée. Mais son montant s'avère
supérieur à celui des villes de 10 à 20 000 habitants de la région Alsace.
Tableau4 :
Le ratio de désendettement de la ville de Saverne donne une indication du nombre d'années
nécessaires au désendettement de la ville si la totalité de la capacité d'autofinancement y était
consacrée. Ce ratio évolue favorablement au cours de la période, il passe de 8 ans en 2001 à 5
années en 2003.
Le maire a
indiqué que l'objectif de la municipalité est que l'endettement rejoigne la moyenne des
collectivités comparables.
4.5. La fiscalité
La ville de Saverne se caractérise par une volonté exprimée de maîtrise de la fiscalité. Cela s'est
traduit par une relative stabilité des taux communaux d'imposition.
- Taux au profit de la commune seule -
Tableau5 :
- Taux, y compris la fiscalité additionnelle (ville et intercommunalité) -
(jusqu'en 2003) et TPU 2004
Tableau6 :
Globalement, les taux d'imposition relevés à la ville de Saverne et à la communauté de
communes correspondent à des taux très proches des moyennes départementale et régionale.
Taux moyens régionaux
Tableau7 :
Le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal, qui correspond à la comparaison de la fiscalité
locale à la fiscalité qui résulterait de l'application des taux moyens nationaux, montre que la ville
de Saverne et son intercommunalité ont un coefficient de 0,76 (taux national 1). Ce coefficient ne
traduit pas une fiscalité excessive.
La pression fiscale locale n'a pas augmenté depuis quatre années, malgré cela la ville dispose de
recettes de fonctionnement bien supérieures aux villes comparables de la région. En 2002, les
recettes de fonctionnement représentent un montant moyen par habitant de 1 027 euros alors que
la moyenne de la strate
10 000 à 20 000 habitants se situe à 795 euros tant au niveau
départemental qu'au niveau régional. L'écart par rapport aux ville de la taille de Saverne est
proche de 30% en faveur de Saverne.
Les données relatives à la situation financière de la ville ont fait l'objet d'une contradiction avec la
ville. La ville de Saverne ne dispose pas d'indicateurs sur sa situation financière et s'en remet aux
éléments que lui communique le comptable public lorsque la ville lui en fait la demande, ou à ceux
des organismes financiers en relation avec la ville.
En conclusion, la situation financière de la ville de SAVERNE apparaît équilibrée. L'examen des
principaux ratios montre que les charges de fonctionnement restent élevées par rapport aux villes
de sa catégorie démographique, mais parallèlement, les recettes de fonctionnement le sont aussi.
La fiscalité apparaît stable sur la période. L'endettement est en décroissance, mais constitue
encore une charge significative.
La Chambre recommande à la ville d'affiner le suivi de sa situation financière, notamment en
améliorant le pilotage pluriannuel de ses investissements. La ville s'y est engagée dans ses
réponses.
5. LE DISPOSITIF BUDGETAIRE ET COMPTABLE
5.1. L'importance des restes à réaliser au compte administratif
Les comptes administratifs présentés par la ville de Saverne se caractérisent par la persistance
d'un très fort volume de crédits « restant à réaliser » à la fin de l'exercice.
VUE D'ENSEMBLE DU COMPTE ADMINISTRATIF
- SECTION D'INVESTISSEMENT -
DEPENSES
Tableau8 :
- SECTION D'INVESTISSEMENT -
RECETTES
Tableau9 :
Les restes à réaliser en dépenses correspondent aux dépenses engagées et non encore
mandatées et les restes à réaliser en recettes correspondent aux recettes certaines qui n'ont pas
encore donné lieu à l'émission d'un titre.
La procédure des restes à réaliser permet de maintenir l'existence de l'autorisation de dépenser et
de l'autorisation de percevoir la recette pour les dépenses et recettes engagées juridiquement
sans attendre la réouverture des crédits correspondants au budget suivant, mais lorsque leur
volume devient disproportionné au regard du rythme de leur mise en ouvre, la précision des
prévisions budgétaires s'en trouve affectée.
Sur le plan statistique, avec un rythme de consommation des crédits étalé sur toute l'année, les
crédits restant à réaliser ne devraient pas dépasser 25 % du montant des crédits ouverts au
budget (soit un trimestre). On observe qu'à Saverne le volume des crédits restant à réaliser est
voisin ou supérieur aux crédits mandatés, au titre de l'ensemble du budget annuel.
Cette pratique s'explique par l'ouverture par la ville de la totalité des crédits (dépenses et recettes)
nécessaires à la réalisation des opérations d'investissement dès l'année du lancement de
l'opération d'investissement, puis le report d'année en année de la part des crédits non utilisés
jusqu'à l'achèvement de l'opération.
La ville de Saverne, en inscrivant des crédits correspondant à la totalité des investissements
prévus mais dont la réalisation exige une durée supérieure à un an, effectue une présentation
budgétaire systématiquement surestimée des opérations d'investissement à intervenir au cours de
l'exercice.
La Chambre recommande de ne porter au budget que les crédits nécessaires aux paiements à
intervenir dans l'année, ce qui n'interdit pas de suivre la réalisation de ses programmes
d'investissement sur plusieurs années.
Le code général des collectivités locales ouvre d'ailleurs aux villes de plus de 3 500 habitants la
possibilité de prévoir le vote d'autorisations de programme et de crédits de paiements (art. L.2311-
3 et R.2311-9). Dans sa réponse, la ville indique que cette observation sera prise en compte.
5.2. Sur les imputations budgétaires particulières
La section d'investissement comprend notamment deux postes importants correspondant aux
deux chapitres 21 « Immobilisations corporelles » et 23 « Immobilisations en cours ». La distinction
entre les travaux en cours et les travaux terminés présente un intérêt tout particulier dès lors
qu'une masse importante de travaux en cours à la fin d'un exercice témoigne de l'existence
d'opérations à terminer et donc d'engagements pris sur la période suivante.
Généralement, les dépenses sont imputées d'abord au compte 231 jusqu'à l'achèvement de
l'opération. Dès qu'elles sont terminées, les immobilisations sont classées selon diverses
rubriques (terrains, agencements et aménagements, constructions .). Dans le cas contraire, les
immobilisations apparaissent sous la rubrique « Immobilisations en cours ».
Ce compte 23 « Immobilisations en cours » enregistre à son débit les dépenses afférentes aux
immobilisations en cours (avances avant la justification des travaux [c. 237 et 238], ou les
acomptes versés au fur et à mesure des travaux [c. 231 et c. 232]).
Il enregistre à son crédit le montant des travaux achevés, cette opération correspond à l'opération
d'ordre non budgétaire qui consiste à intégrer les immobilisations achevées au bilan de la
collectivité.
La situation de la ville de Saverne apparaît singulière : la lecture des documents budgétaires et
comptables de la ville de Saverne pour les exercices 2001 et 2002 montre une particularité qui
concerne la comptabilisation des opérations d'investissement.
Les données relevées au compte administratif sont les suivantes :
Tableau10 :
Sur une plus longue période, on relève qu'au compte de gestion le compte 23 n'est pas ouvert
pour les exercices 1998, 1999, 2000, 2001 et 2002.
Toutes les immobilisations ont donc été imputées au compte 21 dès le départ et que le compte 23
n'a pas été utilisé pendant toutes ces années.
La lecture des budgets votés par le conseil municipal confirme ce constat. Il apparaît que les
dépenses relatives aux immobilisations en cours étaient, jusqu'en 2002, systématiquement
imputées au chapitre 21.
L'imputation des dépenses au chapitre du budget doit tenir compte du principe selon lequel les
éléments qui figurent à l'actif du bilan de la collectivité font l'objet d'une classification qui s'appuie
sur le caractère achevé ou non de l'opération d'investissement. Ces éléments sont inscrits à un
compte définitif lorsqu'ils sont achevés ou portés à un compte de travaux en cours, en attente
d'une imputation définitive, durant la période de construction.
La Chambre rappelle qu'il appartient en premier lieu à l'ordonnateur d'imputer les dépenses
locales aux chapitres prévus par les instructions comptables, en application des articles L.2342-1
et L.2342-2 relatifs à l'engagement des dépenses ; « le maire tient la comptabilité de l'engagement
des dépenses », dans les conditions décrites par l'instruction M 14. Dans sa réponse, la ville fait
valoir que l'imputation des opérations d'investissement seront effectuées en conformité avec la
réglementation.
5.3. L'inventaire du matériel et la description des immobilisations
La lettre d'observations définitives du 24 janvier 2000 avait retenu une observation sur l'absence
d'inventaire et donc sur l'impossibilité d'élaborer un état de l'actif fiable.
Malgré l'engagement pris par la ville de mettre en place progressivement un inventaire en vue de
réactualiser son actif comptable, cette question n'a pas beaucoup évolué depuis quatre ans.
Les services administratifs et techniques ont exposé leurs difficultés pour regrouper d'une part les
informations relatives à l'inventaire, d'autre part celles nécessaires à la préparation d'un état de
l'actif fiable.
Ils ont évoqué les problèmes liés à la mise en place d'un premier logiciel qui avait pour fonction
d'éditer un état de l'actif, mais dont la mise à jour se serait avérée impossible.
La Chambre observe que la ville ne dispose toujours pas d'un inventaire sous la forme d'un
document unique et mis à jour mais d'un ensemble d'inventaires physiques partiels et encore très
incomplets qui sont éparpillés dans chaque service et qui ne sont pas vérifiés. La comptabilité
permettrait de dresser un état de l'inventaire des biens à partir des informations relevées sur les
factures lors du paiement mais cet inventaire « comptable »
n'est pas vérifié. L'état de l'actif produit
en juillet 2004 en annexe du compte administratif constitue un premier document qui doit encore
être complété et vérifié.
La Chambre rappelle que l'instruction (M 14)1 fixe la liste des pièces générales parmi lesquelles
on trouve l'état de l'actif ou l'état des flux d'immobilisations visés par l'ordonnateur et produits
selon les conditions prévues au § 7.3.2.3. « Etat de l'actif - Etat des flux d'immobilisations ».
Le comptable de Saverne devrait être en mesure de produire un état de l'actif pour les exercices
pairs (2004) et pour les exercices impairs un état descriptif des flux d'immobilisation intervenus en
cours d'année.
La responsabilité du suivi des immobilisations incombe, de manière conjointe, à l'ordonnateur
chargé plus spécifiquement du recensement des biens et de leur identification, et au comptable
public chargé de leur enregistrement et de leur suivi à l'actif du bilan.
La circulaire interministérielle n° NOR/INT/B/97/00186/C du 7 novembre 1997 décrit les modalités
pratiques du recensement et du suivi des immobilisations tant à l'inventaire de l'ordonnateur qu'à
l'état de l'actif établi par le comptable public.
Afin d'améliorer la dimension patrimoniale des comptes des collectivités locales et d'accéder ainsi
à une meilleure connaissance physique et comptable de leur actif immobilisé, l'instruction
budgétaire et comptable M 14 a prévu que les opérations de recensement et d'identification du
patrimoine des collectivités devaient être achevées au 31 décembre 1999 de manière à ce que les
données recueillies puissent être ajustées avec les états de l'actif tenus par les comptables.
Toutefois, en raison du retard pris dans la mise en ouvre de cette réforme, un dispositif allégé
transitoire a été prévu par les collectivités n'ayant pas commencé ou achevé les opérations de
recensement de manière à ce que l'échéance du 31 décembre 1999 puisse, malgré tout, être
respectée.
La ville de Saverne n'a pu se conformer à ce calendrier en raison, notamment, de la sous-
estimation de la tâche à réaliser et d'une inadaptation des outils informatiques mis en place. Ce
n'est, en effet, qu'au cours de l'année 2004 que la mise à jour de l'état de l'actif, ainsi que le suivi
informatique des investissements, a été réellement envisagé.
Au 31 décembre 2003, l'inventaire provisoire dressé par la ville de Saverne reste un ensemble de
documents, qui ne permet toujours pas la présentation d'un état de l'actif fiable.
Devant les difficultés rencontrées et l'ampleur des travaux à effectuer, la collectivité a retardé à
plusieurs reprises la mise en place de l'inventaire. Cette opération pourrait être achevée en 2004
dans la mesure où la phase de recensement des immobilisations s'achève et qu'il reste à
déterminer un certain nombre de valeurs puis à confronter les résultats avec l'état de l'actif tenu
par le comptable, en vue d'établir un état de l'actif fiable.
6. LA TARIFICATION DU SERVICE DE COLLECTE ET DE TRAITEMENT DES DECHETS
MENAGERS
6.1. La mise en place de la redevance
C'est par une délibération du 15 décembre 2003 que le conseil municipal de Saverne a approuvé
l'extension des compétences exercées par la Communauté de communes de la région de
Saverne (CCRS). La ville a transféré à la CCRS la compétence « élimination et valorisation des
déchets des ménages et assimilés ».
La CCRC ayant pris en charge cette compétence, il lui revient d'assurer le financement du
service. Dans ce but, la CCRS a décidé la mise en place de la redevance d'enlèvement des
ordures ménagères (ROEM) prévue à l'article L.2333-76 du CGCT.
La mise en place de la redevance d'enlèvement d'ordures ménagères par la communauté de
communes correspond à l'apparition d'un prélèvement obligatoire nouveau venant s'ajouter à la
fiscalité locale pour les habitants de la ville de Saverne. En effet, jusqu'ici, les charges du service
des ordures ménagères étaient financées à partir du budget général de la ville.
Toutes choses égales par ailleurs, la redevance correspond à une dépense de 246 euros par an
pour un ménage comprenant un couple et deux enfants à Saverne2. Le montant total de la
redevance qui sera perçue sur les ménages savernois peut être évalué à 855 000 euros/an3.
La ville a procédé à l'individualisation et au recensement des charges qu'elle supportait
directement lorsqu'elle avait la charge du service. L'évaluation du coût total supporté par le budget
municipal pour la collecte et le traitement des ordures ménagères s'élève à 710 000 euros.
La chambre a rapproché le montant des charges reliées par la commune (710 000 euros) et le
montant prévisionnel de la redevance pour 2004 (855 000 euros). Elle observe que cette différence
de 145 000 euros laisse apparaître une grande imprécision sur le coût réel du service des ordures
ménagères qui sera mis à la charge des habitants.
6.2. L'allègement de la fiscalité communale
Le transfert du service des ordures ménagères à la communauté de communes qui est financé
par la création de la redevance entraîne de facto un allègement des charges que la ville supporte.
Lors du vote du budget primitif pour l'exercice 2004, la ville a donc décidé d'alléger la fiscalité
communale en vue de compenser la diminution de ses charges, résultant de ce transfert.
Partant de l'évaluation de 710 000 euros, et en tenant compte des contraintes qui lient les taux des
différents impôts sur les ménages, le conseil municipal a décidé de réduire les taux d'imposition à
due concurrence.
Tableau11 :
On observe qu'en définitive la diminution de la fiscalité sur les ménages a porté sur un montant de
550 700 Euros, alors que l'objectif recherché par la ville semblait être de compenser la charge
représentée par le transfert de la compétence déchets ménagers (710 000 euros). La différence
(710 000 - 550 700) correspondrait à la charge revenant aux ménages exonérés de la taxe
d'habitation.
La chambre observe que le conseil municipal de Saverne a tiré les conséquences du transfert de
la charge du service et de la mise en place de la redevance en décidant de la réduction de la
charge fiscale qui pèse sur les ménages.
6.3. Un mécanisme complémentaire d'aide sociale
Constatant que tous les ménages, même ceux qui sont exonérés du paiement de la taxe
d'habitation, sont désormais soumis au paiement de la redevance d'enlèvement d'ordures
ménagères, le conseil municipal a décidé de mettre en place un dispositif visant à compenser ou
rembourser tout ou partie de la redevance due par les ménages qui connaîtraient des difficultés
de paiement. Il s'agit globalement d'un dispositif d'intervention pour des situations sociales
difficiles en vue de compenser ou de rembourser certaines personnes actuellement exonérées de
la taxe d'habitation (TH). Le conseil municipal a décidé d'une subvention abondée au centre
communal d'action sociale (CCAS) qui examinera au cas par cas la si la situation économique des
personnes nécessite l'allègement de la redevance ou son paiement direct par l'établissement
public. C'est ainsi que la ville a prévu d'abonder sa participation aux dépenses du CCAS à hauteur
de 100 000 euros en 2004.
Pour compenser la mise en place de la redevance par la CCRS, la commune de Saverne a donc
mis en place un mécanisme d'allègement de la TH pour les contribuables qui en relèvent et un
mécanisme d'assistance individualisée possible pour les ménages qui ne paient pas la TH.
La chambre considère que la mise en ouvre de ce dispositif ne peut d'aucune manière présenter
un caractère d'automaticité en vue d'accorder une compensation du paiement de la redevance. La
commune fait valoir que ce mécanisme complète l'aide accordée par le CCAS aux familles en
difficulté et qu'elle est accordée selon les procédures prévues par la réglementation.
7. LES CONSEQUENCES DE LA CONSTRUCTION DE LA PISCINE COMMUNAUTAIRE
La mise en service de la piscine communautaire dès le début de 2005 conduira la ville de Saverne
à fermer les deux piscines communales simultanément à l'ouverture de la piscine communautaire.
L'opération « piscine communautaire » ne s'analyse pas complètement comme un transfert de
compétence car la communauté de communes a décidé de cet équipement indépendamment
des
questions qui se sont posées à la ville de Saverne.
La ville de Saverne dispose de deux piscines :
- la piscine de plein air construite en 1954,
- la piscine couverte, appelée piscine Tournesol, construite en 1979.
Le déficit annuel de fonctionnement est évalué par la ville de Saverne à 203 000 euros.
La fréquentation des deux piscines de Saverne est regroupée sur le tableau qui suit :
FREQUENTATION DES PISCINES MUNICIPALES DE SAVERNE
Tableau12 :
Les coûts supportés par la ville de Saverne pour faire fonctionner ses deux piscines peuvent être
évalué à partir du compte administratif de la ville aux montants suivants.
Tableau13 :
Il ressort de l'étude menée par le cabinet KPMG pour le compte de la CCRS que la suppression
des deux piscines communales et la reprise du service par la CCRS correspondrait pour la ville de
Saverne au transfert à la CCRS d'une charge d'environ 200 000 euros par an. Ce résultat
correspond au montant des charges actuellement supportées par la ville qui seront transférées
vers le budget de la CCRS, diminuée des recettes correspondantes (soit 100 000 euros en
moyenne par an).
8. LES PERSPECTIVES DE MODIFICATION DE STRUCTURE DE LA VILLE DE SAVERNE
Dans un contexte d'optimisation des ressources publiques, il apparaît qu'à la suite de la création
d'un EPCI tel que la CCRS, qui vient d'accroître son autonomie financière et de passer au régime
fiscal de la taxe professionnelle unique et qui ne cesse d'accroître ses compétences, il est
indispensable que la ville de Saverne se pose la question du redimensionnement de l'activité
communale et bien évidemment de l'adaptation de sa structure au volume des activités qu'elle met
en oeuvre.
La chambre observe que sur les deux compétences de la piscine et de la petite enfance , le
personnel de la CCRS s'accroît de 20 à 21 agents pour la piscine et 29 agents pour le service de
la petite enfance, soit prés de 50 personnes pour ces deux transferts d'activité. Cet accroissement
ne peut pas être absorbé par la CCRS sans une adaptation de sa propre structure. Sans transfert
de moyens provenant de la ville de Saverne pour assurer l'administration générale de la CCRS il
en résultera évidement un accroissement des charges globales de fonctionnement sur le
périmètre ce qui ne peut se traduire que par une augmentation de la fiscalité locale.
La ville doit s'engager sur l'adaptation de sa structure dès lors que des parties de services sont
transférées à la CCRS.
En l'absence d'une véritable stratégie de répartition des charges administratives liées à l'exercice
effectif des compétences à la définition de laquelle la ville de Saverne pourrait s'associer compte
tenu de son poids dans l'organisation du territoire, le transfert des compétences assurées jusqu'ici
par la ville de Saverne à la CCRS risque de se traduire par des rigidités de structures à l'origine
de charges administratives supplémentaires. La définition d'une stratégie concernant le territoire
et une réflexion sur l'adaptation des structures de la ville et de la CCRS apparaissent nécessaires.
9. SUR LES RELATIONS AVEC LA SCIRS :
La société de construction immobilière de la région de Saverne (SCIRS) est une société anonyme
d'économie mixte locale (SAEML) créée en 1954 qui intervient sur la région de Saverne. Son
capital social de 345 000 euros est détenu par la société immobilière du Bas-Rhin (SIBAR) pour
35% et pour 52,5% par les collectivités locales dont la ville de Saverne et 23 autres collectivités.
Cette petite société n'a pas de structure administrative propre puisque sa gestion est assurée par
convention par la SIBAR.Elle gère un patrimoine de 261 logements et 6 commerces.
Elle a fait l'objet d'un contrôle par la mission d'inspection interministérielle du logement social
(MIILOS) qui a débouché sur un rapport définitif du 13 mai 2004 qui a été communiqué à la
Chambre.
Les conclusions générales de ce rapport incitent ses dirigeants à s'interroger sur l'opportunité de
maintenir cette structure en activité dans les termes suivants :
« Cette petite société sans structure propre est dépendante pour sa gestion de la SIBAR et pour sa
situation financière du soutien des collectivités locales actionnaires.
Son exploitation est déficitaire et ses perspectives sont médiocres.
Ses dirigeants doivent s'interroger sur l'intérêt de maintenir la société en l'état ».
Ce rapport mentionne une avance du département de 1 645 000 euros, ainsi que l'existence d'un
plan de redressement négocié avec les collectivités locales en 1992. Les avances consenties
dans ce plan devaient faire l'objet d'un remboursement dès lors que la SCIRS retrouverait un
autofinancement positif ; mais on observe que les perspectives de retour à un autofinancement
positif ne sont pas favorables puisque les projections de la mission montrent qu'il ne faut pas
entrevoir d'autofinancement net positif avant 2008.
Les difficultés rencontrées par la société en 1990 ont conduit à la signature d'un « protocole de
redressement » le 15 mai 1992.
Ce document passé devant notaire a pour effet de consigner les engagements des différentes
parties au redressement de la SCIRS.
Les difficultés de l'organisme trouvaient semble-t-il leurs origines dans des opérations
d'investissement effectuées à un rythme trop rapide et diverses erreurs de gestion qui n'auraient
pas été détectées à temps. La délibération du conseil municipal du 27 mai 1991 qui décide de la
participation de la ville à ce plan de redressement décrit les différents griefs formulés.
La ville et la SCIRS avaient d'abord signé une première convention en application d'une
délibération du 27 mai 1991. Dans cette convention la ville accepte de verser 8,1 millions de
francs à la SCIRS sous la forme d'une avance remboursable, « la SCIRS en contrepartie
procèdera après retour
à meilleure fortune au remboursement le cas échéant, des avances
consenties au titre de la garantie d'emprunt ou de la participation dans le capital de la société. »
Cette convention est signée pour une période de 15 ans à compter du 1er octobre 1991. Son
terme est donc fixé au 15 octobre 2006.
Le protocole collectif engage la ville de Saverne (pour 8,1 millions de francs) les 26 autres
communes concernées (12,130 millions de francs), le Conseil général du Bas-Rhin (15,142
millions de francs), la Caisse générale du logement social (5 millions de francs), la Caisse du 1%
logement (5 millions de francs), la SIBAR (0,9 millions de francs) et prévoit des cessions d'actifs
par la SCIRS (7,7 millions de francs).
L'ensemble de ces apports a représenté un montant total de 54,380 millions de francs ce qui
représente une recapitalisation considérable pour un organisme qui gère un patrimoine de 260
logements (plus de 0 ,2 millions de francs par logement, c'est-à-dire la moitié de la valeur de
construction de l'ensemble du patrimoine de la société si l'on considère que le coût moyen de la
construction d'un logement social était en 1992 proche de 0,4 millions de francs).
La situation sur les remboursements arrêtée au 31 décembre 2003 à la demande du comptable
public, fait apparaître les sommes qui restent dues aux collectivités par la SCIRS. Ces créances
sont regroupées dans le tableau qui suit :
Tableau14 :
La chambre observe que la ville de Saverne a mis à la disposition de la SCIRS une somme de
8,1 millions de francs en 1992 et qu'au 31 décembre 2003, c'est à dire onze années plus tard la
SCIRS n'a remboursé que 1,587 millions de francs, soit moins de 20 % de sa dette, ce qui signifie
qu'à ce rythme c'est 50 ans qui seront nécessaires pour procéder au remboursement. La
Chambre relève que les dispositions prévues au protocole de redressement du 15 mai 1992 n'ont
pas été respectées.
Enfin, le compte administratif de Saverne pour 2003 fait apparaître que la ville a par ailleurs
accepté de garantir des emprunts contractés par la SCIRS. Le montant des emprunts garantis au
bénéfice de la SCIRS s'élève à 1 459 000 euros (dette en capital du 1er janvier 2003). Cette
garantie constitue également un risque sur la gestion de la ville.
La SCIRS a fait savoir à la Chambre que, par délibération de son conseil d'administration du 17
septembre 2004, elle a décidé de proposer sa fusion avec la SIBAR.
En réponse, le maire fait savoir que le conseil municipal de Saverne s'est prononcé en faveur du
projet de fusion entre la SCIRS et la SIBAR, qui aura pour effet de permettre le recouvrement de
85 % de la créance détenue par la ville.
La Chambre encourage la ville de Saverne à poursuivre avec la SCIRS la recherche des moyens
de mettre un terme définitif à cette opération de sauvetage de la société, intervenue en 1992.
10. SUR L'APPUI DE LA VILLE AUX ASSOCIATIONS
Le compte administratif pour 2003, adoptée par le conseil municipal lors de sa séance du 2 juillet
2004, montre que la ville aide un grand nombre d'organismes par le versement de subventions.
Au total, 99 organismes ont bénéficié d'un ou plusieurs versements sur la forme de subventions
en 2003 pour un montant total de 807 644,27 euros. Les organismes à vocations sportives,
musicales ou culturelles, forment le contingent le plus important des organismes subventionnés
par la ville.
Les subventions d'un montant supérieur à 23 000 euros sont les suivantes :
- ssociation du personnel de la ville 8 220,00 euros
- Association les Amis des Roses 41 200,00 euros
- Comité des Fêtes 109 411,61 euros
- Association Espace Rohan 330 920,00 euros
- Office du Tourisme de Saverne 151 000,00 euros
Deux autres associations bénéficient d'une subvention supérieure à 10 000 euros. Il s'agit de
- L'association Cercle sportif tricolore 15 044,34 euros
- La Société de gymnastique 11 316,46 euros
La Chambre s'est intéressée aux conditions dans lesquelles la commune assure le suivi des
subventions qu'elle accorde.
Il apparaît que ce contrôle est insuffisant.
Certes, la ville demande par lettre aux associations qui bénéficient d'une subvention supérieure à
23 000 euros de produire leurs comptes. Les documents comptables et financiers des principales
associations ont été produits.
Mais au-delà, ces documents sont classés dans des dossiers administratifs sans que personne
n'exploite les résultats comptables ou vérifie l'emploi effectif des subventions.
Le service culturel de Saverne ne possède pas l'expertise nécessaire et fait observer que la
présence des représentants de la ville au sein des assemblées des grandes associations est
suffisante pour permettre le recueil des informations stratégiques.
Le cas de l'association de La Roseraie illustre les difficultés qui peuvent résulter d'une absence de
suivi régulier des associations. Cette association connaît des difficultés liées à une fréquentation
en diminution, qui conduit la ville à une participation croissante, par la prise en charge de
personnel jardinier.
Dans un cas relevé par la Chambre, le service compétent a relevé une anomalie.
Afin d'instruire les demandes de subventions annuelles, formulées par les clubs sportifs de la ville,
un formulaire-type intitulé « fiche de liaison - service des sports » est demandé à chacune des
associations.
Le club « cercle sportif Tricolore » (CST) a fourni deux formulaires pour sa section hand-ball. La
comparaison des renseignements qu'ils contenaient a fait apparaître que le nombre des licenciés
(catégorie moins de 18 ans) pour la saison 2001/2002 a été porté :
- sur le premier imprimé pour 166,
- sur le second imprimé pour 106.
Constatant cette discordance, les services de la ville ont relevé que les chiffres des licenciés
déclarés par le club sportif ne correspondent pas aux chiffres retenus par le conseil général. Ils
ont évalué les recettes indûment perçues par ce club à 12 206 euros (6 454 euros au titre de la
saison 1999-2000) et 5 751,98 euros au titre de la saison 2000-2001.
Les critères d'attribution des subventions arrêtées par délibération le 27 mars 1997 ont fait l'objet
d'interprétations divergentes, à l'origine du contentieux entre la ville et le club sportif.
La Chambre rappelle qu'aux termes de la loi, la commune est tenue de signer avec chaque
association bénéficiaire d'une subvention d'un montant annuel supérieur à 23 000 euros une
convention précisant l'objet de la subvention, les modalités de son emploi et prévoyant la
production du compte d'emploi dans un délai de 6 mois suivant la fin de l'exercice au cours duquel
la subvention (affectée à une dépense déterminée) a été versée (loi n° 2000-231 du 12 avril
2000).
Elle recommande à la commune :
- d'exploiter les documents comptables remis par les associations subventionnées en vue de
permettre la détection rapide de situation dégradées qui pourraient engager les finances
communales ;
- de rechercher des critères simples, moins nombreux (cf. délibération du 27 octobre 2003) et
donc plus facilement vérifiables, afin de fixer les règles d'attributions des subventions.
11. LA RESTAURATION COLLECTIVE DANS LES ECOLES MATERNELLES ET PRIMAIRES
11.1. L'organisation générale du service
La commune de Saverne compte quatre écoles maternelles et deux écoles primaires. Jusqu'ici,
chaque école était organisée de façon à permettre la distribution des repas sur place.
Mais pour l'école maternelle du Bouc d'Or, les conditions matérielles et surtout d'hygiène n'étaient
pas satisfaisantes. Une salle d'activité était utilisée aussi pour la cantine.
A compter de septembre 2004, la ville a décidé de transporter les enfants de cette maternelle vers
le restaurant scolaire de l'école du Centre. Depuis septembre 2004, Saverne est parvenue à
distribuer les repas dans des locaux appropriés et dévolus à cette activité.
En septembre 2004, les lieux de distribution des repas sont les suivants :
Tableau15 :
11.2. La gestion des effectifs, les inscriptions, le règlement intérieur
Les inscriptions sont prises en mairie et les familles ont la possibilité de choisir entre trois
abonnements :
- abonnement permanent, pour lequel il n'y a pas de réservation, ni de ticket. Il s'agit d'une
facturation au mois accompagnée de la règle dite des 2/3, c'est-à-dire que les familles sont tenues
de payer les 2/3 des repas du mois au minimum.
Sauf absence justifiée (maladie, voyage scolaire), si dans un mois qui compte 16 jours ouvrables
pour la cantine, l'élève ne consomme que 8 repas par exemple, la famille se verra facturer :
16 x 2 = 10,66 arrondis à 11 repas
3
- abonnement à journées fixes : l'élève est abonné pour deux jours identiques toute l'année (par
ex. les mardis et jeudis).
La famille se voit facturer tous les repas prévus. Pas d'annulation possible, sauf justification
(maladie, voyage scolaire).
- abonnement libre : la famille réserve le repas par téléphone, au coup par coup, sur une ligne
téléphonique spécialisée. Elle paie le repas réservé.
11.3. Le contrôle de présence par la ville
Dans chaque école, un correspondant « référant » établit une liste de présents aux repas et
contrôle cette présence effective (pour les abonnements libres) à l'aide d'un « bon de réservation »
numéroté que l'enfant ou son accompagnateur remet au référant en arrivant à l'école. Les listes
des présents sont communiquées au service scolaire de la ville chaque jour avant 9 heures, le
nombre de repas à livrer au restaurant scolaire par le fournisseur choisi par la ville.
Les commandes sont regroupées par le service municipal, qui passe les commandes
quotidiennement.
11.4. Le règlement des services de restauration scolaire
Les règlements des services de restauration intitulés « règlement intérieur » pour les écoles
maternelles d'une part, et pour les écoles primaires d'autre part, ne sont pas approuvés par le
conseil municipal. Les services administratifs considèrent que ces documents sont établis en vue
d'une simple organisation du service de la restauration scolaire, que seule la fixation des tarifs
relève, selon eux, du conseil municipal.
S'agissant de documents remis aux parents et servant à réguler les relations avec eux, la
Chambre rappelle que leur portée dépasse la simple organisation interne du service. Le Conseil
d'Etat (28 avril 1995, Potier) a rappelé que le règlement intérieur d'une cantine municipale gérée
en régie constitue non pas une simple mesure d'ordre intérieur, mais un acte administratif
susceptible de recours. L'édiction d'un tel règlement relève de la compétence du conseil
municipal, à qui il revient de fixer les mesures générales d'organisation des services publics
communaux.
La Chambre recommande en conséquence au maire de saisir l'assemblée délibérante de ces
règlements. En réponse, la ville fait connaître que cette recommandation sera suivie d'effet.
11.5. La tarification
La délibération du conseil municipal du 7 juillet 2003 prévoit 4 tarifs d'abonnement :
Tableau16 :
La fréquentation du service en 2003/2004 :
Tableau17 :
Comme dans de nombreuses écoles, les enfants sont souvent inscrits à temps non complet.
Mais l'examen des chiffres de fréquentation et du nombre de repas servis chaque année témoigne
d'un accroissement régulier des inscriptions et du nombre de repas servis.
Le nombre total de repas servis est un bon indicateur de l'évolution de ce service :
Tableau18 :
11.6. La fourniture des repas, cadre juridique
? La fourniture de repas à l'école élémentaire du Centre (château des Rohan) est effectuée sur la
base d'un marché à bons de commande sur procédure adaptée d'une durée de un an.
Ce marché, passé avec COMPASS GROUP France Enseignement et Services Hôteliers, est
négocié sur la base d'un prix de 3,43 euros TTC le repas.
Le marché a été signé le 6 juillet 2004, pour un nombre de repas estimé à 14 700.
- La fourniture des écoles maternelles
- du Centre (route de Paris),
- des Gravières,
- des Sources
est un contrat d'une durée de un an passé sans formalité avec un traiteur local et sans mise en
concurrence pour un prix de 3,90 euros.
Nombre de repas estimé : 12 000.
? Enfin, une dernière convention a été conclue avec le collège de DETTWILLER en vue du
remboursement par Saverne des fluides et charges nécessaires à la confection des repas dans la
cuisine du collège de DETTWILLER pour un prix de 0,21 euros par repas préparé dans cette
cuisine.
11.7. Les coûts de fabrication des repas et de la surveillance des élèves
Les charges de fonctionnement se décomposent de la manière suivante :
Tableau19 :
Il apparaît que sur la période 1999 à 2004, le service de la restauration scolaire est de plus en
plus fréquenté et devient également de plus en plus déficitaire. La participation communale au
service est passée de 0 euros en 1999 par repas à 4,9 euros par repas en 2003.
A la fin de l'année 2003, le prix payé par les familles couvre 44,6 % du prix de revient enregistré
dans la comptabilité communale ; la part communale représente à Saverne 55,4 % du prix de
revient de la restauration et de la surveillance des enfants.
La chambre attire l'attention de la ville sur la nécessité de surveiller l'évolution des sommes qui
restent à sa charge.
1 § 7.3. de l'instruction M 14
2 part fixe de 90 _ + 39 _ par personne pour deux collectes/semaine = 90 + (39 x 4) = 246 _.
3 (90 _ x 4 652 foyers) + (39 _ x 11 197 habitants) = 855 363 _ (source : Communauté de
communes)
Réponse de l'ordonnateur :
ALO28040501a.pdf