3, rue Robert d
’
Arbrissel - C.S. 64231 - 35042 RENNES CEDEX -
www.ccomptes.fr
Le 22 décembre 2015
Le président
à
Monsieur le Président
du Centre départemental de gestion de la fonction
publique territoriale du Morbihan
6 bis rue Olivier de Clisson
CS 82161
56005 VANNES CEDEX
Dossier suivi par : Sylvie DURAND
T
02 99 59 85 53
greffe@bretagne.ccomptes.fr
Réf. :
2014-0096
Objet :
notification du rapport d’
observations définitives
relatif à l’examen de la
gestion du CDG56
P.J. : 1 rapport
d’observations définitiv
es
Lettre recommandée avec accusé de réception
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives de la
chambre sur la gestion du centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan
concernant les exercices 2009
et suivants pour lequel, à l’expiration du délai d’un mois prévu par l’article
L. 243-
5 du code des juridictions financières, la chambre n’a reçu aucune réponse écrite destinée à y être
jointe.
Je vous rappelle que ce do
cument revêt un caractère confidentiel qu’il vous appartient de protéger
jusqu’à sa communication à votre assemblée délibérante. Il conviendra de l’inscrire à l’ordre du jour de sa
plus proche réunion, au cours de laquelle il donnera lieu à débat. Dans cette perspective, le rapport sera joint
à la convocation adressée à chacun de ses membres.
Dès la tenue de cette réunion, ce document pourra être publié et communiqué aux tiers en faisant la
demande, dans les conditions fixées par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures
d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif,
social et fiscal.
En application de l’article R. 241
-18 du code des juridictions financières, je vous demande
d’informer le greffe de la date de la plus proche réunion de votre assemblée délibérante et de lui
communiquer en temps utile copie de son ordre du jour.
Par ailleurs je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 241
-23 du code précité,
le rapport d’observations
est
transmis au préfet ainsi qu’au directeur départemental ou, le cas échéant,
régional des finances publiques.
Enfin, j’appelle votre attention sur le fait que l’article L.
243-7-I
du le code des juridictions
financières dispose que
« dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations
définitives à l'assemblée délibérante, l'exécutif de la collectivité territoriale ou le président de l'établissement
public de coopération intercommunale à fiscalité propre présente, dans un rapport devant cette même
assemblée, les actions qu'il a entreprises à la suite des observations de la chambre régionale des comptes ».
Il retient ensuite que
« ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui fait une
synthèse annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est présentée par le président de la
chambre régionale des comptes devant la conférence territoriale de l'action publique. Chaque chambre
régionale des comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en vue de la présentation prescrite à
l'article L 143-10-1 ».
Par délégation,
le président de section
Jean-François FORESTIER
NOTIFICATION FINALE
DU RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
sur la gestion du centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan
au cours des exercices 2009 et suivants
EN L’ABSENCE DE REPONSE DANS LE DELAI LEGAL
SOMMAIRE
Rapport d’observations définitives
p. 1 à 44
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
1/44
SOMMAIRE
Recommandations
...............................................................................................................................
4
1
Présentation
.................................................................................................................................
5
1.1
Cadre d’intervention et activité globale
.......................................................................................
5
1.2
Eléments de comparaison
..............................................................................................................
6
1.3
La stratégie du CDG
......................................................................................................................
6
1.4
La gouvernance
..............................................................................................................................
6
1.5
Les délégations
................................................................................................................................
7
1.6
Les rapports d’activité
...................................................................................................................
8
1.7
Les conventions
..............................................................................................................................
9
2
L’analyse comptable, budgétaire et financière
........................................................................
10
2.1
La fiabilité des comptes et des documents et procédures budgétaires
....................................
10
2.2
La situation financière
.................................................................................................................
14
2.3
La comptabilité analytique
..........................................................................................................
19
3
L’organisation du CDG
............................................................................................................
21
3.1
L’organigramme
..........................................................................................................................
21
3.2
La gestion des ressources humaines
...........................................................................................
21
3.3
Les marchés publics
.....................................................................................................................
28
3.4
L’organisation informatique
.......................................................................................................
31
4
Les missions obligatoires
..........................................................................................................
32
4.1
La mission générale d’information
.............................................................................................
32
4.2
L’organisation des concours et examens
....................................................................................
32
4.3
Les avancements
...........................................................................................................................
34
4.4
Les charges syndicales
.................................................................................................................
36
5
Le bloc insécable de six nouvelles compétences
......................................................................
37
6
Les missions facultatives et les prestations de services
............................................................
37
6.1
Les conditions financières des missions facultatives
.................................................................
39
6.2
Les missions temporaires (service de remplacement)
...............................................................
41
6.3
Les prestations de service
............................................................................................................
42
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
2/44
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan
OBSERVATIONS DEFINITIVES DE LA CHAMBRE REGIONALE
DES COMPTES DE BRETAGNE
Exercices 2009 et suivants
La chambre régionale des comptes de Bretagne a procédé, dans le cadre de son programme
de travail, au contrôle des comptes et à l’examen de la gestion
du centre départemental de gestion
de la fonction publique territoriale du Morbihan (CDG35)
à compter de l’exercice
2009. Ce
contrôle a été ouvert par lettres du 6 janvier 2015.
L’entretien préalable prévu par l’article L.
243-1 du code des juridictions financières a eu
lieu le 29 juin 2015 avec Monsieur Joseph BROHAN, président du CDG56.
La chambre, lors de sa séance du 25 août 2015, a formulé des observations provisoires qui
ont été adressées le 4 septembre 2015 au président du CDG56.
Après avoir examiné les réponses écrites, la chambre, lors de sa séance du 12 novembre
2015, a arrêté ses observations définitives.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
3/44
RESUME
Le centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan
(CDG56) est un établissement public administratif relevant de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984
portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Il exerce un certain
nombre de missions de gestion des ressources humaines pour le compte des plus de 400
collectivités et établissements qui lui sont affiliés, regroupant près de 10 000 agents.
Le CDG56 est lui-
même l’employeur direct d’environ 50 agents et met à disposition, pour
de
s missions temporaires, une centaine de personnels. Il est doté d’un budget de plus de 6 millions
d’euros et est implanté à Vannes dans un ensemble immobilier dont il est propriétaire.
Le fonctionnement institutionnel du CDG ne présente pas de difficulté majeure, même si les
délégations internes devraient être précisées et les textes conventionnels rendus plus rigoureux.
Son
fonctionnement administratif doit être amélioré en termes d’évaluation du personnel, de
mise à jour du guide interne de la commande publique et de traçabilité des achats, ce que le CDG
s’est engagé à réaliser
. Le régime du temps de travail est globalement avantageux pour le personnel
et comporte des points irréguliers. Le régime indemnitaire, en ce qui concerne la prime de fonctions
et
de résultats, n’est pas régulier.
La fiabilité des comptes doit être améliorée, en particulier par la mise en place d’une
comptabilité d’engagement
, qui est en cours
. En outre, la mise en place d’une comptabilité
analytique complète permettra une meilleure connaissance des coûts et la fixation de tarifs plus
pertinents.
La situation financière apparaît favorable, avec des réserves accumulées non négligeables.
Malgré la progression des charges de personnel, le CDG continue de dégager des résultats de
fonctionnement et un autofinancement positifs et conséquents. Aussi, il doit pouvoir réviser le
niveau de ses cotisations, alors que les collectivités affiliées vont connaître une période difficile sur
le plan budgétaire.
Enfin, la gestion par le centre de ses missions est satisfaisante. Toutefois, la définition du
champ de ses missions facultatives doit veiller à rester dans le cadre législatif et réglementaire.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
4/44
Recommandations
Sur le fondement des observations du rapport, la chambre formule les recommandations suivantes :
1.
Rendre compte des décisions prises par le président par délégation du conseil
d’administration dès la plus proche réunion de celui
-ci (cf. § 1.5.1.)
2.
Préciser le champ, les limites, les seuils d’intervention, les modalités et les act
es concernés
par les délégations de fonctions du président aux vice-présidents (cf. § 1.5.2.)
3.
Généraliser la comptabilité d’engagement, tant en dépenses qu’en recettes
(cf. § 2.1.3.)
4.
Mettre en œuvre une comptabilité analytique exhaustive, reposant sur de
s méthodes
permanentes (cf. § 2.3.)
5.
Etablir une politique tarifaire à partir de la comptabilité analytique (cf. § 6.1.2.)
6.
Mettre à jour le guide interne de la commande publique (cf. § 3.3.1.)
7.
Introduire dans les conventions de mise à disposition du personnel effectuant des missions
temporaires la référence aux différents alinéas de l’article 3 de la loi n°
84-53 du 26 janvier
1984 (cf. § 6.2.2.)
Les recommandations et rappels au respect des lois et règlements formulés ci-dessus ne sont fondés
que sur une partie des observations émises par la chambre. Les destinataires du présent rapport sont
donc invités à tenir compte des recommandations, mais aussi de l’ensemble des observations
détaillées par ailleurs dans le corps du rapport et dans son résumé.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
5/44
1
P
RESENTATION
1.1
Cadre d’intervention et activité globale
Les missions du CDG56
consistent à informer sur l’emploi public territorial, organiser les
concours dans la fonction publique territoriale et participer à la gestion des ressources humaines des
collectivités territoriales. Il offre également des services facultatifs aux collectivités dans les
domaines tels que la santé et sécurité au travail ou les services de remplacement.
Il dispose de 48 agents permanents, ainsi que d’une centaine d’agents qui exercen
t des
missions temporaires.
Y sont obligatoirement affiliés les communes et établissements publics du Morbihan qui
emploient moins de 350 fonctionnaires titulaires et stagiaires à temps complet. En octobre 2014, le
CDG compte 415 affiliés, soit 257 communes et 158 EPCI (établissements publics de coopération
intercommunale).
Le nombre d’EPCI affiliés est en diminution constante depuis 2010. Dans la majorité des
cas, il s’agit d’EPCI qui ont été dissous, fusionnés et/ou qui ont transféré leurs agents à d’au
tres
EPCI.
Années
Nombre de collectivités affiliées au CDG
Effectifs de fonctionnaires
Communes
Etablissements publics
Total
Titulaires
Stagiaires
Total
2009
257
183
440
7 872
522
8 394
2010
257
182
439
8 153
487
8 640
2011
257
175
432
8 362
426
8 788
2012
257
164
421
8 486
496
8 982
2013
257
164
421
8 698
510
9 208
2014
257
158
415
8 972
571
9 543
Evolution 2009-2014
0,00 %
- 13,66 %
- 5,68 %
+ 13,97 %
+ 9,39 %
+ 13,69 %
Source
: CRC sur la base d’un tableau transmis par le CDG
56.
En 2014, le CDG a suivi 9 543 dossiers de fonctionnaires. Le nombre de dossiers est en
augmentation constante depuis 2009.
En 2007, le territoire du département du Morbihan comptait 12 945 agents titulaires ou
stagiaires et 4 513 agents non-titulaires, soit un total de 17 458 agents
1
relevant de la fonction
publique territoriale (FPT). Au 31 décembre 2012, le département comptait 19 000 agents
2
.
Le CDG est assimilé à une commune de la strate de 80 000 à 150 000 habitants,
conformément à l’annexe XI du décret n° 87
-1101 du 30 décembre 1987 portant dispositions
statutaires particulières à certains emplois administratifs de direction des collectivités territoriales et
des établissements publics locaux assimilés.
1
Source
: enquête COLTER 2007 de l’INSEE.
2
Source : CDG56 et INSEE, effectifs de la fonction publique territoriale au 31 décembre 2012.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
6/44
1.2
Eléments de comparaison
2012
Nombre
d’agents
gérés
Effectifs
territoriaux
Proportion
d’agents
gérés
Produits
de gestion
(M€)
Part des
cotisations
obligatoires
Charges
de gestion
(M€)
Coût de
gestion par
agent (€)
FRNG
(M€)
FRNG (jours
de charges
courantes)
France
694 932
1 830 700
38 %
494
31 %
451
649
244
197
CDG56
8 486
19 000
45 %
6
30 %
5
589
3
193
Sources : pour les données France, rapport public annuel de la Cour des comptes 2015
: 81 CDG ayant répondu à l’enquête de la
Fédération nationale des CDG. Pour les données CDG56, CDG56.
FRNG : fonds de roulement net global.
Le CDG56 présente des coûts légèrement inférieurs à ceux de la moyenne nationale ; sa
couverture de la fonction publique territoriale (FPT) est meilleure que la moyenne nationale ; sa
situation financière est comparable à celle de la moyenne des CDG français.
1.3
La stratégie du CDG
Le CDG a adopté un projet d’établissement 2008
-2014 le 25 juin 2009. Un premier bilan a
été effectué en janvier 2012 et le projet d’établissement a été actualisé par avenant du 13 mars 2012.
En début d’année 2016
,
le conseil d’administration doit adopter un nouveau projet
d’établissement.
1.4
La gouvernance
1.4.1
Le conseil d’administration
Le conseil d’administration du CDG56 a été renouvelé le 25 juin 2014.
Conformément aux
articles 9, 21, 22, 23 et 24 du décret n° 85-643 du 26 juin 1985 relatif aux centres de gestion :
-
le conseil d’administration est composé de 24 titulaires et 24 suppléants,
- son bureau est composé du président, de quatre vice-présidents et de cinq membres,
-
le conseil d’administration se réunit qu
atre fois par an,
-
le respect du quorum a été examiné pour 2014 et n’appelle pas d’observation.
1.4.2
Le versement des indemnités aux élus
Le versement d’indemnités aux élus du CDG est déterminé par l’article 32 du décret du
26
juin 1985 et l’arrêté du 28 sep
tembre 2001 relatif aux indemnités des présidents et vice-
présidents des CDG.
Une vice-présidente a perçu 285,96
€ pour des indemnités kilométriques et 306,88
€ pour
des commissions de sélection professionnelle en 2013.
L’article 32 du décret de 1985 dis
pose que les frais de déplacement et de séjour supportés
par les membres du conseil d’administration à l’occasion des réunions du conseil d’administration,
du bureau ou de tout organisme dont ils font partie ès qualités sont remboursés dans les conditions
prévues par le décret n° 2001-654 du 19 juillet 2001 fixant les conditions et les modalités de
règlement des frais occasionnés par les déplacements des personnels des collectivités et
établissements publics
mentionnés à l’article 2 de la loi n° 84
-53 du 26 janvier 1984.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
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Les procès-verbaux
du conseil d’administration du CDG56 abordent la question des «
frais
de déplacement des administrateurs, des membres des instances paritaires et du personnel » et
prévoient, à titre dérogatoire, l’indemnisation de l’usag
e du véhicule personnel lors des
déplacements temporaires hors stage, y compris pour les administrateurs de l’établissement. Ceci
est conforme à l’article 15 du décret
du 19 juillet 2001.
En revanche, rien n’est mentionné en ce qui concerne d’éventuelles
indemnités pour des
commissions de sélection professionnelle. Les montants versés ne se retrouvent pas dans le fichier
des mandats et aucune pièce justificative n’a pu être produite.
La chambre rappelle la nécessité de délibérer pour tout cas de remboursement de frais, de
libeller correctement les indemnisations effectuées et de disposer des pièces justificatives
correspondantes. Le CDG56 indique dans sa réponse que la délibération correspondante sera
actualisée et précisera la liste de toutes les prises en charge de frais, y compris pour les sélections
professionnelles.
Le plafond des indemnités des quatre vice-présidents
n’appelle, par ailleurs,
pas
d’observation.
1.5
Les délégations
1.5.1
Les délégations de compétences du conseil d’administration au président
E
n vertu de l’article 28 du décret n° 85
-643, le président peut recevoir délégation du conseil
d’administration, dans les domaines visés au 3° aliéna de l’article 27
: «
des emprunts, des
acquisitions, échanges et aliénations de biens immobiliers, des prises et cessions de bail supérieur
à trois ans, des marchés de travaux, de fournitures et de services, de l’acceptation ou du refus des
dons et legs, de la fixation des effectifs du centre, des conditions de leur emploi ainsi que des
conventions passées avec
des collectivités non affiliées ou d’autres centres de gestion en
application des trois premiers alinéas de l’article 26 de la loi du 26 janvier 1984
».
Ce même article dispose que le président «
rend compte au conseil d’administration de ses
décisions prises à ce titre lors de la plus proche réunion de ce dernier
».
Par délibération du 7 juillet 2008, le président a effectivement reçu une délégation du conseil
d’administration pour prendre toute décision concernant la passation, l’exécution et le règleme
nt
des marchés de moins de 60
k€. Par délibération du 15 mars 2011, il a reçu délégation pour toute
décision concernant les avenants des marchés de moins de 60
k€ HT.
Cette délégation a été étendue lors du renouvellement de son mandat à tous les marchés à
procédure adaptée (MAPA,
soit les marchés de fournitures et de services jusqu’à 207
k€ HT et les
marchés de travaux jusqu’à 5,186
M€
HT), par délibération du 8 juillet 2014.
Le président rend tardivement compte des marchés conclus au titre de cette délégation
puisqu’il ne le fait qu’au début de l’année n+1 pour l’ensemble de l’année n
.
Le CDG56 s’est engagé à inscrire
désormais
ce compte rendu à l’ordre du jour du conseil
d’administration le plus proche.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
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1.5.2
Les délégations de fonctions du président aux vice-présidents
L’article 29 du décret n° 85
-643 dispose que «
le président peut déléguer l’exercice d’une
partie de ses fonctions, sous sa surveillance et sa responsabilité, à un ou plusieurs membres du
bureau
».
Par arrêtés du 7 juillet 2008 et du 15 juillet 2014, le président a pris des arrêtés de délégation
de fonctions. Chaque vice-président se voit déléguer un domaine, qui correspond plus ou moins aux
pôles de l’organigramme
: « ressources internes », « qualité de vie au travail », « relations sociales
et conseils aux collectivités » et « emploi territorial ».
La nature exacte et l’étendue des pouvoirs (champ, modalités, seuils, limites, actes,...) qui
font l’objet de ces délégations ne sont pas suffisamment précises pour permettre d’en apprécier la
consistance.
Par analogie, en matière de délégations accordées par le maire à ses adjoints (article
L. 2122-18 du CGCT), le juge administratif a indiqué que le maire «
ne peut utilement exercer sa
surveillance lorsque ne sont pas précisées l’étendue et le
s limites des fonctions déléguées
»
3
.
1.6
Les rapports d’activité
Les rapports d’activité
,
prévus par l’article 27 du d
écret n° 85-643 et publiés sur le site
Internet du CDG,
indiquent les volumes d’activité du
centre
. Jusqu’à l’exercice 2011, seul le budge
t
primitif était communiqué. A partir de 2012, les données financières se sont un peu étoffées :
présentation du compte administratif et évolution des résultats.
Le CDG a indiqué qu’«
il a été décidé d’adopter une nouvelle présentation à partir
[…]
du
rap
port d’activité 2015 car pouvant s’appuyer sur de nouvelles données, notamment issues du
logiciel de gestion financière et de la mise en place de tableaux de bord
».
La chambre prend acte du fait que l’ordonnateur envisage de moderniser le rapport d’activ
ité
à compter de 2015 et considère les compléments financiers envisagés comme effectivement
nécessaires.
3
CAA Nancy, 22 janvier 2004,
commune de Serre-les-Moulières
, req. n° 98NC00641.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
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1.7
Les conventions
Un échantillon de douze conventions a été analysé :
Objet de la convention
Convention avec l’association des Maires du Morbihan concernant l’occupation de 147 m² dans les locaux du CDG de
2003 à 2013
Modèle de convention de mise à disposition de personnel du service « Missions temporaires »
Mission d’assistance à l’archivage
- convention avec le service des archives départementales
Modèle de convention de mise à disposition de personnel dans le cadre d’une mission d’archivage
Etudes d’organisation –
analyse organisation des services
–
commune de Hennebont
Etudes d’organisation –
analyse des activités administratives
–
commune de Muzillac
Partenariat paierie départementale
Accord local de dématérialisation
Mise à disposition de fibres optiques
Convention de partenariat des consommables informatiques
Convention relative au financement d’actions menées par le CDG56 à d
estination des personnes en situation de
handicap
Convention de partenariat entre les CDG de Bretagne et la délégation régionale du CNFPT Bretagne (développement
de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences)
Toutes les mises à disposition
de personnel et de matériel sont facturées, hormis l’entretien
ménager des locaux pour l’association des maires du Morbihan, soit 4 heures hebdomadaires depuis
2003 et une aide en natur
e d’environ 4
000
€ par an
, prévue par la convention.
Les modalités de dénonciation ne sont pas prévues dans trois conventions
4
.
Deux conventions sont renouvelées par tacite reconduction
5
, dont l’une s’est terminée au
bout de dix ans.
Une autre conventi
on perdure aujourd’hui alors qu’elle est théoriquement expirée depuis
novembre 2013. Il s’agit de la convention du 5 novembre 2010 avec le service des archives du
conseil départemental du Morbihan pour une mission d’assistance à l’archivage. Elle définit l
e rôle
de la direction des archives départementales dans la mission d’assistance à l’archivage effectuée par
le CDG pour le compte des collectivités. Le CDG a indiqué à ce sujet que cette convention ne sera
pas renouvelée.
Si cette convention est sans incidence financière entre le CDG et le département,
l’intervention de la direction des archives départementales (aide au recrutement et formation des
archivistes, appui technique et scientifique, contrôle de la bonne exécution des opérations, visites
inopinées sur site) se fait en dehors de tout cadre conventionnel. Or, la légitimité juridique de cette
prestation est contestable et il peut être considéré que le CDG intervient dans un secteur
concurrentiel, sans être en mesure d’afficher ses coûts complets d’i
ntervention et les différents
avantages procurés par son statut public ou les aides reçues à ce titre, dont la collaboration avec le
département fait partie.
4
Convention du 27 mars 2003 avec l’association des maires du Morbihan, convention du 22 octobre 2014 avec la
commune d’Hennebont pour une analyse de l’organisation des services, convention du 16 décembre 2014 avec la
commune de Muzillac pour une analyse des activités administratives.
5
Convention du 27 mars 2003 avec l’association des maires du Morbihan concernant l’occupation de locaux a
u CDG et
convention du 25 novembre 2011 avec les Ateliers du Bocage - Emmaüs pour la récupération des consommables
informatiques.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
10/44
Par deux délibérations du 15 octobre
6
et du 16 décembre 2014
7
, le CDG56 a décidé
d’expérimenter la mutualisation d’actions et de moyens entre les CDG bretons. Le CDG56 est
pilote pour «
accompagner collectivement à la mise en place des schémas de mutualisation
» et co-
pilote pour «
développer des outils communs de gestion et envisager de nouvelles coopérations
».
Ces déclarations ne se sont pour l’instant traduites par aucune convention spécifique. Un état
des lieux a toutefois été réalisé sur les pratiques des quatre CDG en matière d’assistance à la mise
en place de schémas de mutualisation. Le CDG5
6 indique qu’une fiche action a été élaborée et des
outils et supports communs élaborés, comme des modèles de convention et des trames de schémas ;
les travaux se poursuivent avant l’intervention de la phase conventionnelle.
D’une manière générale sur le
paysage conventionnel, l
a chambre souligne qu’il serait de
bonne gestion que les conventions soient renouvelées de manière expresse, afin de garantir un
meilleur suivi, d’éviter les situations acquises et d’offrir la possibilité d’une remise en question
pé
riodique, qu’elles prévoient des modalités de dénonciation et comportent une date limite de
validité qui soit respectée.
2
L’
ANALYSE COMPTABLE
,
BUDGETAIRE ET FINANCIERE
2.1
La fiabilité des comptes et des documents et procédures budgétaires
2.1.1
Le rattachement de
s charges et des produits à l’exercice
La nomenclature comptable M832 a rendu obligatoire le rattachement des charges et des
produits à l’exercice qu’ils concernent. Cette obligation résulte du principe d’indépendance des
exercices. Il vise à faire appara
ître dans le résultat d’un exercice donné les charges et les produits
qui s’y rapportent, et ceux
-là seulement.
Le rattachement des charges et des produits permet notamment une comparaison sur
plusieurs années de la consommation des crédits sur une nature particulière et facilite ainsi le
pilotage de la collectivité. Elle permet également de rendre une image fidèle de la situation de
l’organisme.
Sur la période 2008 à 2013, l’établissement n’a pas pratiqué cette procédure
: les comptes
408, 418, 428, 438, 448 et 468 ne sont pas mouvementés.
Le rattachement est pratiqué à compter de 2014 : le compte 408 « factures non parvenues »
est mouvementé à hauteur de 55
k€.
La chambre relève que le rattachement n’est effectif que depuis 2014 et demande au CDG de
veiller à le pratiquer de manière systém
atique, ce que le CDG s’engage à faire.
6
page 3 : «
engagement dans une démarche d’expérimentation de la mutualisation au niveau régional
».
7
page 6 : fixation de «
nouveaux axes de développement d’intérêt commun pour la période 2014 –
2017 y compris pour
la mutualisation de certains de leurs actions et moyens ».
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
11/44
2.1.2
Etat de l’actif, inventaire et durées d’amortissement
L’inventaire au 31 décembre 2013 a été comparé avec l’état de l’actif à la même date. Les
totaux sont identiques au centime près pour les deux documents et le document fourni par les
services de l’ordonnateur s’intitule «
état des immobilisations ».
Les délibérations du 25 mars 1991 et du 15 octobre 2014 relatives aux durées
d’amortissement sont conformes aux durées indicatives prévues dans la M832, hormis pour
les
« constructions
–
bâtiments publics » -compte 213- qui sont amortis sur 50 ans, alors que la M832
recommande une durée de 15 à 20 ans pour les « agencements et aménagements de bâtiments ».
Les durées d’amortissement utilisées dans l’inventaire sont c
onformes aux durées
d’amortissement délibérées, à l’exception de deux matériels de bureau amortis sur 15 ans au lieu de
cinq :
- immobilisation n° 2013/112 « ensemble fermant nom2975A1
», valeur d’acquisition
4 292,18
€,
- immobilisation n° 2013/113 « ensemble fermant nom2975B1
», valeur d’acquisition 4
292,18
€.
Dans plusieurs cas, la date d’acquisition du bien, qui sert de point de dépar
t pour
l’amortissement, diffère de plusieurs années entre l’inventaire et l’état de l’actif. Ainsi par
exemple :
Numéro
d’inventaire
Compte
par nature
Désignation du bien
Valeur d’acquisition
(en €)
Date d’acquisition
dans l’inventaire
Date d’acquisition
dans l’état de l’actif
2011/40
2131
Extension centre de
gestion aile nord
3 533 174,58
01/01/2005
16/12/2009 et
5/11/2013
90-53
2131
Ancien bâtiment
221 358,57
1/01/2002
02/01/1990
97-49
2131
Construction
immeuble
1 382 757,64
1/01/2002
02/01/1997
98-2
2188
Plieuse agrafeuse
8 916,90
1/01/2002
2/01/1998
Les deux documents ne sont pas cohérents puisque, dès lors que l’amortissement des biens
ne débute pas à la même date, le montant cumulé des amortissements antérieurs ne saurait être
identique, ce qui est pourtant le cas.
Les frais d’études ne sont amortis sur
cinq ans que dans le cas où ils ne sont pas suivis de
réalisation. Dans le cas contraire, ils sont transférés au compte 23 par opération d’ordre budgétaire
lors du règlement du prestataire (cf. instruction comptable M832, tome I, paragraphe 2.2.3, p.193).
Or les frais d’étude «
AMOA refonte site internet » pour 49 k
€ et 8
k€ sont amortis sur
cinq ans
dans l’inventaire au 31 décembre 2013, alors que l’étude a bien été suivie d’une réalisation
(nouveau site internet).
La chambre demande au CDG de remédier aux
inexactitudes de l’inventaire en matière
d’amortissements.
Dans sa réponse, celui-ci précise que
la durée d’amortissement des
« agencements et aménagements de bâtiments » sera revue et ramenée de 50 à 20 ans.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
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2.1.3
Les restes à réaliser
Les restes à réaliser correspondent aux dépenses engagées non mandatées au 31 décembre de
l’exercice et aux recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un titre.
Le montant des restes à réaliser est déterminé à partir de la comptabilité d’engagement, dont
la tenue est obligatoire
8
.
Avant 2014, la comptabilité d’engagement n’était pas tenue. Les montants des restes à réaliser
n’étaient donc que des évaluations.
A la suite de l’installation d’un nouveau logiciel en avril 2014 et d’une réflexion sur un projet
de règlement financier, la comptabilité d’engagement se met en
place très progressivement dans les
services. Sur l’exercice 2014, seule la direction des ressources internes a engagé ses dépenses
depuis l’automne.
Selon les comptes administratifs, les restes à réaliser s’établissent ainsi
:
(en euros)
Restes à réaliser en dépenses
Restes à réaliser en recettes
2009
798 053
32 000
2010
618 054
6 000
2011
1 174 978
0
2012
1 075 900
0
2013
325 000
0
2014
62 975
0
Pour évaluer la réalité des restes à réaliser, la transmission des pièces justificatives
correspondantes a été demandée. Le CDG a effectivement fourni des pièces (copie des actes
d’engagement relatifs au marché de travaux d’extension du CDG, courriers d’attribution de
subvention, etc.), mais indique à plusieurs reprises : «
report à l’époque du disponible
sur les
programmes et non uniquement des sommes engagées
», «
des crédits avaient été inscrits pour
réaliser cette opération
», «
le montant inscrit
[en restes à réaliser]
correspond au solde de
l’opération
».
Il apparaît que le CDG assimilait les restes à réaliser à des reports de crédits disponibles.
Or, le caractère inexact des restes à réaliser a une incidence sur le calcul du résultat. Le
besoin ou l’excédent de financement de la section d’investissement constaté à la clôture de
l’exercice est constitué du solde d’exécution corrigé des restes à réaliser. Par voie de conséquence,
l’affectation des résultats a été erronée chaque fois que les restes à réaliser n’ont pas été
correctement arrêtés.
Incidemment, cela a permis au CDG de présenter des besoins de financement supérieurs à la
réalité et de justifier ainsi indirectement le montant élevé de ses réserves financières accumulées.
La chambre rappelle que la tenue de la comptabilité d’engagement est obligatoire et
demande un achèvement rapide de la fiabilisation en cours. Dans sa réponse, le CDG indique que
l’exercice 2015
voit la systématisation
de la comptabilité d’engagement.
8
Article 29 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962, article 58 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;
instruction comptable M832, tome 1 « le cadre budgétaire et comptable », titre 4, chapitre 1.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
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2.1.4
L’affectation des résultats
Jusqu’en 2012 inclus, les modalités d’affectation du résultat ne sont pas conformes aux
dispositions de
l’instruction comptable
M832.
(en euros)
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Résultat de fonctionnement cumulé
1 968 209
2 279 429
2 833 511
3 075 791
3 227 788
2 726 589
Résultat d’investissement cumulé (A)
-522 239
-629 953
-507 584
-426 911
-618 761
-193 566
Restes à réaliser en recettes (B)
32 000
6 000
0
0
0
0
Restes à réaliser en dépenses (C)
798 053
618 054
1 174 978
1 075 900
325 000
62 975
Solde de financement de la section
d’investissement (A + B
- C)
-1 288 292
-1 242 007
-1 682 562
-1 502 811
-943 761
-256 541
AFFECTATION THEORIQUE
1 288 292
1 242 007
1 682 562
1 502 811
943 761
256 541
AFFECTATION REELLE (1068) (N+1)
10 077
0
0
0
943 761
256 541
Source
: CRC d’après les comptes administratifs.
Au-delà des restes à réaliser qui sont inexacts et qui faussent les résultats, les besoins de
financement ne sont en effet pas couverts. Ainsi, aucune affectation n’a été réalisée au compte 1068
en 2010, 2011 et 2012 et une affectation insuffisante peut être relevée en 2009, alors que les
différents résultats cumulés de la section de fonctionnement le permettaient.
2.1.5
Les taux d’exécution du budget
Seul le niveau d’exécution des produits de fonctionnement est correct (99
% en moyenne
lissée sur 2011-2014).
Le niveau d’exécution des dépenses de
fonctionnement est faible, il atteint en moyenne lissée
82 % sur la période 2011-2014. Ce taux de réalisation trouve son origine dans des prévisions
surestimées, notamment en matière de charges à caractère général et de charges de personnel.
Les prévisio
ns de dépenses d’investissement sont très largement supérieures aux dépenses
réalisées sur toute la période. Les taux d’exécution s’établissent, en moyenne lissée, à 20
% en
dépenses, hors restes à réaliser, sur la période 2011-2014.
Une telle présentatio
n budgétaire ne répond pas aux exigences de l’instruction comptable
M832 applicable aux centres de gestion, qui rappelle que les recettes et les dépenses doivent être
évaluées de façon sincère
9
.
Le niveau de réalisation du budget, en dépenses de fonctionnement en particulier, est faible
alors que la pérennité des actions du centre et la part prépondérante des dépenses de personnel
devraient permettre une prévision bien plus ajustée.
Le taux de réalisation des dépenses d’investissement est très faible et,
depuis 2013, le taux
d’engagement n’est qu’à peine plus élevé. L’affichage de projets non réalisés en investissement
contribue à fournir des justifications au maintien de réserves financières élevées et d’un besoin de
financement artificiel.
9
M832, tome I « le cadre budgétaire et comptable », titre 3, chapitre 3, paragraphe 3.2.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
14/44
En réponse, le CDG56 affirme
qu’«
il sera procédé à une analyse plus fine des prévisions,
notamment en recourant à la méthode budget base zéro dès l’élaboration du budget
». Sur
l’investissement, «
la mise en œuvre du schéma directeur informatique et des prévisions a
nalysées
plus finement devront permettre de ne pas reproduire les constats de la période passée
».
2.1.6
Les annexes budgétaires
Les différents états prévus par la M832 sont joints aux comptes administratifs.
L’état du personnel ne fait toutefois pas apparaît
re les agents non titulaires recrutés par le
CDG pour les mettre à disposition des collectivités dans le cadre de missions d’intérim, alors que
ces agents représentent près de la moitié de la masse salariale de l’établissement (48
% en 2013).
L’état du pe
rsonnel indique seulement : « agents non-titulaires : recrutement en fonction des
nécessités des services : -pour les services du centre de gestion (siège)
–
pour le service des missions
temporaires ».
La chambre souligne que l’information des tiers et du conseil d’administration est
ainsi
lacunaire sur le nombre de contractuels et les types de contrats concernés.
Le CDG56 s’engage à
rectifier cette situation avec le budget 2016 et un ajustement trimestriel par la suite.
2.2
La situation financière
2.2.1
Les recettes réelles de fonctionnement
Les recettes réelles de fonctionnement s’établissent à 6,5
M€ en 2014.
L’augmentation moyenne annuelle sur la période est de 6
%. Cette évolution s’explique
-
par l’augmentation sur la période du produit des cotisations obligat
oires (+ 176
k€ soit
+ 11 %), grâce au dynamisme des bases (+ 3,61 % en moyenne par an). Alors que le nombre
de communes affiliées est stable et que le nombre d’EPCI affiliés diminue,
cela signifie que
la masse salariale des collectivités affiliées, sur laquelle est assise la cotisation du CDG, a
augmenté ;
-
par la hausse du produit des cotisations additionnelles (+ 432
k€ soit +
48 %), dont le taux a
été augmenté en 2013 ;
-
et par l’évolution des facturations au titre des conventions et autres rembou
rsements
(+ 586
k€ soit +
26 %), notamment des missions temporaires.
Evolution des recettes réelles de fonctionnement
(en euros)
2011
2012
2013
2014
013 Atténuations de charges
26 545
51 094
32 541
4 201
70
Produits des activités
5 308 816
5 482 617
5 645 680
6 286 499
74
Dotations subventions et participations
142 026
95 395
110 729
208 083
75
Autres produits de gestion courante
0
0
0
0
Recettes de gestion
5 477 387
5 629 106
5 788 950
6 498 783
77
Produits exceptionnels
9 310
25 283
6 654
92 614
Recettes totales de fonctionnement
5 486 697
5 654 389
5 795 604
6 591 397
Source : comptes administratifs.
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Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
15/44
Le taux de cotisation obligatoire est de 0,8 % de la masse salariale des collectivités affiliées,
ce qui correspond au maximum autorisé par la loi n° 88-1
3 du 5 janvier 1988 d’amélioration de la
décentralisation.
Le taux de cotisation additionnelle, qui était de 0,45 % depuis 2005, est passé à 0,60 % en
2013. Ceci a entraîné en 2013 un produit de cotisation additionnelle supplémentaire, strictement lié
à l
’effet
taux, de 315
k€
10
.
Evolution des bases et taux de cotisations
(en euros)
2011
2012
2013
2014
Evolution annuelle moyenne
bases cotisations
199 915 734
210 351 927
214 990 736
222 375 026
3,61 %
taux cotisation obligatoire
0,80 %
0,80 %
0,80 %
0,80 %
taux cotisation additionnelle
0,45 %
0,45 %
0,60 %
0,60 %
produits des cotisations
2 498 947
2 630 785
3 012 076
3 113 210
7,60 %
Source : CDG56.
2.2.2
Les dépenses réelles de fonctionnement
Les dépenses réelles de fonctionnement s’établissent à 5,9
M€ en 20
14. Elles ont augmenté de
7 % en moyenne par an. La masse salariale représente 76 % du total des dépenses de
fonctionnement en 2014 et augmente de 8 % par an en moyenne. Les charges de personnel non
titulaire augmentent de 35 % sur la période
11
. Les charges à caractère général augmentent de 10 %
par an en moyenne et de 30 % sur la période 2011-2014.
Evolution des dépenses réelles de fonctionnement
(en euros)
2011
2012
2013
2014
011 Charges à caractère général
728 866
747 016
798 770
960 453
012 Charges de personnel et frais assimilés
3 540 352
3 823 913
4 060 241
4 465 876
65
Autres charges de gestion courante
421 809
428 815
490 120
403 901
dépenses de gestion
4 691 027
4 999 744
5 349 131
5 830 230
66
Charges financières
90 097
86 146
84 715
91 416
67
Charges exceptionnelles
13 157
9 976
5 555
4 175
dépenses totales de fonctionnement
4 794 281
5 095 866
5 439 401
5 925 821
Source : CRC. Il est rappelé que la colonne « rattachements
» n’est renseignée dans le compte administratif qu’à partir de 2014
.
2.2.3
L’autofinancement
Si les dépenses augmentent légèrement plus vite que les recettes en fonctionnement, elles leur
restent nettement inférieures, engendrant un résultat de fonctionnement substantiel.
10
Le taux 2013 de 0,60 % de cotisation additionnelle appliqué aux bases de cotisation 2012, soit 210 351
927 €, donne
un produit de 1 262
112 €, soit 315
528 € de plus que le produit 2012 de la cotisation additionnelle qui était de
946 584
€.
11
c/6413 « rémunération du personnel non titulaire » : 1 043
441 € en 2011 et 1
408
874 € en 2014.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
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Résultats d’exécution
(en euros)
2011
2012
2013
2014
Fonctionnement
résultat de l’exercice
554 082
242 281
151 997
442 562
résultat cumulé
2 833 511
3 075 791
3 227 788
2 726 589
Investissement
résultat de l’exercice
122 369
80 673
-191 850
425 194
résultat cumulé
-507 584
-426 911
-618 761
-193 566
résultat de clôture cumulé
2 325 927
2 648 881
2 609 027
2 533 023
Source : comptes de gestion
Si l’autofinancement s’est amoindri entre 2011 et 2013, il s’est rétabli en 2014 à un niveau
élevé.
Formation de l’autofinancement
(en euros)
2011
2012
2013
2014
recettes de gestion
5 477 387
5 629 106
5 788 950
6 498 783
produits exceptionnels
9 310
25 283
6 654
92 614
recettes totales de fonctionnement
5 486 697
5 654 389
5 795 604
6 591 397
dépenses de gestion
4 691 027
4 999 744
5 349 131
5 830 230
charges financières
90 097
86 146
84 715
91 416
charges exceptionnelles
13 157
9 976
5 555
4 175
dépenses totales de fonctionnement
4 794 281
5 095 866
5 439 401
5 925 821
épargne de gestion
786 360
629 362
439 819
668 553
épargne brute
692 416
558 523
356 203
665 576
remboursement du capital de la dette
116 997
121 595
126 374
131 342
épargne nette
575 419
436 928
229 829
534 234
taux d’épargne brute
10,5%
7,7%
4,0%
8,1%
Source : CRC
Le taux d’autofinancement s’établit à plus de 8
% en 2014, ce qui est satisfaisant.
Des investissements sont certes prévus pour un montant de 1,8
M€ au
budget primitif 2015 ;
néanmoins, en 2014, le taux réel d’exécution du budget n’était que de 38
%.
La chambre constate le niveau constamment positif et significatif de la capacité
d’autofinancement. Celle
-ci se situe à un niveau élevé au regard des besoins structurels limités en
investissement et doit inciter le CDG à réfléchir à un niveau de cotisation adapté aux besoins de
financement effectifs de ses missions. L
’augmentation de la cotisation additionnelle, non adossée
sur des justifications issues de la comptabilité analytique, n’apparaît d’ailleurs pas justifiée au
regard de la situation financière globale du CDG.
2.2.4
Le financement des investissements et la trésorerie du CDG
Le montant des investissements réalisés par le CDG est faible, car il exerce essentiellement
une activité de services. Entre 2011 et 2014, les investissements cumulés se sont élevés à 1,2 M€,
soit en moyenne 300 k€ par an. Le total des investi
ssements de la période a été autofinancé à
100 %.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
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17/44
Dépenses d’équipement (en euros)
emplois
2011
2012
2013
2014
total
dépenses d’équipement c/20, c/21 et c/23 (hors restes à réaliser)
125 576
170 966
291 718
645 304
1 233 564
ressources
2011
2012
2013
2014
total
épargne nette
575 419
436 928
229 829
534 234
1 776 410
FCTVA c/10222
217 687
53 993
16 249
19 692
307 621
emprunts nouveaux
0
0
4 008
0
4 008
Source : comptes administratifs
Le CDG ne dispose pas d’un plan pluriannuel d’i
nvestissement. Il a indiqué que le principe
en avait été approuvé par le conseil d’administration
; une réflexion devrait en outre être engagée
sur la «
mise en place d’un PPI pour la section de fonctionnement
» ; enfin, une planification des
«
programmes informatiques
»
à réaliser jusqu’en 2017 sera inscrite dans le futur schéma directeur
informatique.
De fait, l’acquisition, en mai 2014, d’un petit immeuble de
sept app
artements, d’une surface
de 302
m², sur une parcelle attenante à l’actuelle implantation du CDG, fera l’objet
d’aménagements.
Actuellement installé dans un ensemble immobilier constitué par agrégations et
constructions au fil du temps et dont il est propriétaire, le CDG56 dispose de 2 393 m², dont cinq
salles de réunion, l’une pouvant servir aux concours
et examens.
Si la continuité des bâtiments et l’anticipation de la création du service de médecine
préventive pouvaient justifier l’extension, l’objectif était aussi de «
constituer une réserve
foncière
», selon le centre lui-même. Les surfaces actuellement occupées par les agents du siège
donnent un ratio total proche de 40
m², équivalent à celui de l’Etat, tous types de surfaces
confondus, ce qui est donc significatif.
Financement des investissements et évolution de la trésorerie
(En k€)
2011
2012
2013
2014
Passif immobilisé (fonds propres + provisions + dettes à long terme)
7 614
7 792
7 837
8 184
Actif immobilisé
5 288
5 143
5 228
5 651
Fonds de roulement (FR)
2 326
2 649
2 609
2 533
Actif circulant (stocks + créances)
1 030
945
722
1 043
Passif circulant (fournisseurs + dettes à court terme + comptes de régularisation)
119
73
54
115
Besoin en fonds de roulement (BFR)
910
872
668
928
Trésorerie (FR - BFR)
1 416
1 777
1 941
1 605
Source
: CRC d’après les bilans synthétiques des comptes de gestio
n
Le fonds de roulement est positif et son niveau est élevé et constant sur la période : les
immobilisations de long terme sont largement couvertes par des ressources de long terme.
Le niveau des reports à nouveau (compte
110), qui enregistre l’excédent
cumulé de la
section de fonctionnement, s’élève à plus de 3 M€ en 2013 et à 2,3 M€ en 2014. En 2014, plus d’un
tiers des fonds propres sont constitués d’excédents de fonctionnement reportés
12
.
12
Bilan au 31/12/2014 : montant du report à nouveau c/110 ou excédents de fonctionnement reportés : 2 284
k€ / total
fonds propres : 6 261
k€
= 36,5 %.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
18/44
Les excédents cumulés de la section de fonctionnement affectés au financement de la section
d’investissement (compte
1068) -ou excédents de fonctionnement capitalisés- ont plus que doublé
sur la période et s’établissent à 1,8 M€ en 2014.
Concernant le financement à court terme, le besoin en fonds de roulement reste positif sur la
période
; les créances sont supérieures aux dettes d’exploitation.
Trésorerie en nombre de jours de dépenses de fonctionnement
Budget principal (c/515)
2011
2012
2013
2014
Trésorerie au 31 décembre
(en €)
1 415 616
1 777 178
1 940 884
1 605 348
Dépenses réelles de fonctionnement (en €)
4 794 281
5 095 866
5 439 401
5 925 821
Trésorerie en jours
108
127
130
99
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
Conséquence d’un fonds de roulement significatif et d’un besoin en fonds de roulement
positif mais limité, la trésorerie est nettement positive et s’élève à 1,6 M€ au 31 décembre 2014,
soit un peu plus de trois mois de dépenses de fonctionnement, ce qui est confortable alors que le
centre connaît des dépenses, pour l’essentiel, de fonction
nement, lissées et prévisibles.
Le CDG a néanmoins souscrit une ligne de trésorerie de 200 k€ depuis au moins 2009, qu’il
n’a jamais activée. Par délibération du 27 février 2015, elle a été renouvelée, avec un plafond relevé
à 400 k€.
Dans la mesure où i
l autofinance ses investissements et où il bénéficie d’une trésorerie
confortable, ce dispositif n’apparaît pas utile.
La chambre observe donc le niveau élevé du report à nouveau, qui dénote une accumulation
excessive de ressources inutilisées, en l’absence de corrélation avec une politique d’investissement
programmée, avec des risques clairement identifiés ou avec un accroissement prévisible de missions
à court terme et sans ressources correspondantes. Elle relève un niveau élevé du fonds de roulement
et de la trésorerie.
La situation financière du CDG confirme la nécessité de déterminer des niveaux de
cotisation en rapport avec les besoins financiers réels du centre, alors même que les collectivités
adhérentes sont confrontées à une raréfaction de la ressource. En particulier, le taux de cotisation
obligatoire est resté fixé sur le maximum légal.
La chambre invite le centre
à approfondir sa réflexion sur l’utilité de poursuivre
ses
investissements immobiliers
dans l’attente d’une clarification du futur p
aysage institutionnel des
CDG et des autres acteurs locaux. En réponse, le CDG56 précise
qu’il ne procèdera plus qu’à
l’aménagement des derniers locaux acquis.
2.2.5
La dette
Le CDG a souscrit deux emprunts classés A1 dans la charte dite « Gissler
», l’un en 2
002
(232 k€ sur 15 ans, avec un taux variable basé sur l’indice EURIBOR 1 an, soit 3,6
% à l’origine)
pour acquérir une propriété et l’autre en 2006 (2,6 M€ sur 20 ans –
et non 15 comme indiqué par le
CDG dans ses réponses-, avec un taux fixe de 3,92 %) pou
r l’extension de l’aile nord du CDG.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
19/44
L’encours de la dette s’élève à 1,9 M€ au 1
er
janvier 2015, et la capacité de désendettement de
trois années est satisfaisante et maîtrisée.
Evolution de la dette
Budget principal (c/164)
2011
2012
2013
2014
Stock de dette au 31/12/N-1
2 399 276
2 282 279
2 160 684
2 038 318
Remboursement N
116 997
121 595
126 374
131 342
Emprunt(s) nouveau(x)
0
0
4 008
0
Encours de dette au 31/12/N
2 282 279
2 160 684
2 038 318
1 906 976
Intérêts des emprunts (c/66)
90 097
86 146
84 715
91 416
Taux d’intérêt apparent
3,95 %
3,99 %
4,16 %
4,79 %
Encours / Epargne brute (en années)
3,3
3,9
5,7
2,9
Source
: CRC d’après les comptes de gestion
Le CDG est en mesure de rembourser ses emprunts par anticipation. En effet, le capital
restant dû au 31 décembre 2014
est de 1,9 M€ et le solde du compte
110 au 31 décembre 2014
s’élève à 2,3 M€. En théorie, 1,9 M€ pourraient être affectés au compte
1068 pour rembourser la
totalité du capital de la dette (le besoin de financement 2014 à couv
rir en 2015 est de 256 k€).
La souscription d’emprunts par le centre
apporte une justification artificielle à
l’accumulation de réserves
, sous le prétexte
de contraintes financières et d’engagements de moyen à
long terme, qui pourraient en réalité être déliés aisément.
Au regard de sa situation financière, d’une part, et du coût annuel de l’endettement,
soutenable mais inutile, d’autre part, la chambre invite le CDG à étudier la possibilité d’effectuer un
remboursement anticipé d’une part de sa dette, en
tenant compte des indemnités et pénalités. Dans
sa réponse, le CDG56 affirme que les possibilités de remboursement anticipé vont être «
reposées
au regard des choix politiques à venir et ce, dès le budget 2016
».
2.3
La comptabilité analytique
Le législateur opère une distinction entre le financement des missions obligatoires des
centres de gestion et celui de leurs missions facultatives
13
. Ces dispositions impliquent que le CDG
ait une connaissance du coût de chacune des missions qu’il exerce et des recettes
correspondantes.
Il doit en particulier être en mesure de s’assurer que les missions obligatoires et facultatives sont
respectivement financées par le produit de la cotisation obligatoire et celui de la cotisation
additionnelle.
De 2006 à 2013, le CDG a m
is en œuvre ce qu’il dénomme une «
comptabilité de
répartition
», dans un objectif d’usage interne.
Une liste de seize centres de coûts répartis en quatre groupes a été déterminée : missions
obligatoires financées par la cotisation obligatoire ; missions facultatives financées par la cotisation
additionnelle ; missions facultatives (correspondant aux conventions et prestations facturées, telles
que les missions d’inspection hygiène et sécurité dans les collectivités)
; divers. Ces centres
correspondent aux
différents services physiques du CDG tels qu’ils étaient organisés à l’époque.
13
Article 22 de la loi du 26 janvier 1984 : «
Les missions obligatoires
[…]
sont financées par une cotisation obligatoire
[…].
Les missions supplémentaires sont financées
[…]
soit dans des conditions fixées par convention, soit par une
cotisation additionnelle
».
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
20/44
Le CDG a indiqué que la clé de répartition des charges «
ne pouvant être rattachées à un
service prédéfini
» reposait sur la surface occupée par agent et le nombre d’agents da
ns le service.
Ceci est contestable, car la surface occupée n’est que faiblement corrélée aux charges globales d’un
service et à la ventilation de ses charges et de ses quotités de travail en fonction de ses missions.
Entre 2010 et 2013, les pourcentages attribués aux clés de répartition ont été modifiés à huit
reprises. Or, en vertu du principe de permanence des méthodes, pour assurer une fiabilité des
résultats et la possibilité de comparaisons dans le temps, les clés de répartition retenues doivent être
stables. Le CDG a expliqué que ces variations avaient pour objectif de refléter le plus possible la
réalité (livraison d’un nouveau bâtiment sur la période, entraînant une redistribution des bureaux).
De plus, les règles relatives à la comptabilité analytique (clefs de répartition retenues,
retraitements comptables réalisés, périmètre de chaque centre d’analyse,…) n’ont pas été
formalisées dans un document et le conseil d’administration n’a pas délibéré sur la comptabilité
analytique.
Un travail engagé e
n 2013 avec un consultant a abouti courant 2014 à la constitution d’une
nouvelle nomenclature budgétaire par missions, programmes et actions, utilisée pour la présentation
du budget primitif 2015.
A cette occasion, une nouvelle clé de répartition a été instaurée pour la masse salariale. Elle
repose désormais sur le temps passé par les agents dans les différentes activités. Les charges
indirectes sont quant à elles affectées au prorata du coût direct des missions / programmes / actions
(par exemple, si une action coûte 1 % du budget, 1 % des charges de carburant lui seront affectées).
Le CDG a indiqué que l’objectif était d’«
identifier au mieux le coût des politiques publiques
de l’institution
» et d’atteindre «
une tarification au plus juste
».
Le CDG a par ailleurs précisé que «
dès que la politique tarifaire sera définitivement assise
sur une connaissance de ses coûts pour chacune des prestations mises en œuvre
», il étudiera les
possibilités de répondre aux marchés des collectivités territoriales en matière de prestations de
service.
La cohérence du périmètre de la comptabilité analytique avec celui de la comptabilité
générale a été vérifiée pour 2013 et n’appelle pas d’observation.
La chambre constate que le CDG a mis en œuvre de 2006 à 2014 une comp
tabilité dite « de
répartition », sans méthode formalisée et sans permanence des méthodes, et
qu’il ne disposait pas
d’outil satisfaisant de pilotage et de compte rendu de son activité aux collectivités.
La chambre
observe qu’une nouvelle comptabilité ana
lytique est mise en place à compter de
2015, qui a pour objectif d’affiner les tarifs et qui
pourrait convenir si les clés de répartition
adoptées sont bien pérennisées et la permanence des méthodes
garantie à l’avenir.
Dans sa réponse à la chambre, le CDG
souligne qu’il met en place une «
nomenclature
stratégique budgétaire qui permettra une présentation du budget 2016 par politique publique et un
vote sur les tarifs de l’établissement basés sur des coûts complets
». Le nouveau dispositif sera ainsi
achevé pour le vote du budget 2016. Les clés de répartition de chaque agent resteront inchangées et
seul le paramètre lié au temps réel de chaque agent sera ajusté si nécessaire.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
21/44
3
L’
ORGANISATION DU
CDG
3.1
L’organigramme
En 2013, a été mise en place une réorganisation des services, aboutissant à un organigramme
de cinq unités :
la mission conseils et organisation RH ;
le pôle carrières
–
statuts ;
le pôle emploi territorial, chargé notamment de l’organisation des concours, de la bourse de
l’emploi et des missions t
emporaires (mise à disposition des collectivités de personnels en
renfort ou en remplacement) ;
le pôle santé au travail, qui est notamment
chargé de mettre en œuvre un service de
médecine professionnelle et préventive ;
la direction des ressources internes, qui gère les moyens propres au CDG.
Le comité de direction, avec le directeur général des services (DGS) et les responsables de
pôle, de mission et de direction, se réunit tous les 15 jours.
3.2
La gestion des ressources humaines
3.2.1
Les effectifs
Dans la mesure où les comptes administratifs et budgets prévisionnels comportent des états du
personnel reprenant la délibération approuvant le tableau des effectifs en vigueur au 1
er
mars ou au
1
er
avril, les données sont cohérentes avec les bilans sociaux.
Au 31 décembre :
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Agents en position d’activité
nc
119
nc
106
nc
116
Fonctionnaires (titulaires et stagiaires)
41
42
49
44
46
48
Non titulaires sur emplois permanents
3
2
0
1
2
2
Autres
nc
75
nc
61
nc
66
Source
: rapport sur l’é
tat de la collectivité.
2013
2014
2015
Délibération
du 21 mars 2013,
effectifs au 1
er
avril 2013
Délibération
du 27 février 2014,
effectifs au 27 février 2014
Délibération
du 19 février 2015,
effectifs au 27 février 2015
Source
Annexe au CA 2013
Annexe au CA 2014
Annexe au BP 2015
Emplois pourvus
48
48
49
Emplois non pourvus
5
5
16
Total
53
53
65
Depuis 2014, la création progressive du service de médecine préventive aboutit à une nette
augmentation des effectifs du siège.
Au 1
er
janvier 2015, la ventilation des effectifs du siège selon les différentes tâches que
chacun effectue fait apparaître la répartition suivante : 18,95 ETP pour la direction générale et le
pôle fonctionnel, 22,6 ETP pour les missions financées par les cotisations obligatoires, 5,85 ETP
pour les missions financées par les cotisations additionnelles, 4,87 ETP pour les partenariats,
12,73 ETP pour les missions facultatives avec conventionnement.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
22/44
Personnels contractuels du CDG56
Hommes
Femmes
Total
Saisonniers ou occasionnels
Au 31 décembre 2013
1
3
4
Au moins un jour en 2013
2
6
8
Mis à disposition des collectivités territoriales
Au 31 décembre 2013
8
54
62
Au moins un jour en 2013
16
83
99
Source
: rapport sur l’état de la collectivité.
Au 1
er
janvier 2015, 85 agents effectuaient des missions temporaires, selon le rapport sur
l’
état de la collectivité.
3.2.2
Le temps partiel
Le temps partiel est particulièrement développé au siège du CDG56. Au 1
er
septembre 2015,
28 % des titulaires travaillent à 80 % et 6 % travaillent à 90 %. Or, les agents à 80 % et les agents à
90
% sont rémunérés, par exception en vertu de l’article 60 de la loi du 26 janvier 1984, à hauteur
de 6/7èmes et 32/35èmes, soit respectivement 85,71 % et 91,43 %. Cette sur-rémunération
représente environ un ET
P à l’échelle du CDG.
3.2.3
La démographie relative aux catégories, à l’âge et à l’ancienneté
Parmi les agents du siège, selon le tableau récapitulatif fourni par le CDG lors du contrôle au
1
er
janvier 2015, 21 sont de catégorie A (soit 33 %), 17 de catégorie B (27 %) et 25 de catégorie C
(40 %).
L’âge moyen des agents du siège est de 44 ans. La répartition par tranche d’âge
ne pose pas
de difficulté manifeste. Même si près de la moitié des agents du siège ont entre 45 et 55 ans, le
renouvellement reste néanmoins assuré par le CDG.
Au 1
er
janvier 2015, l’ancienneté moyenne des agents exerçant au siège est ainsi de 13 ans,
avec une répartition relativement équilibrée selon la durée.
3.2.4
La politique salariale et indemnitaire
En 2013, le montant total des rémunérations annuelles brutes des fonctionnaires atteignait
1 387 632
€, dont 274
925
€ de primes et indemnités (soit 19,8
%). Le montant total des
rémunérations annuelles brutes des non-titulaires sur emploi permanent atteignait 50 465
€, dont
11 691
€ de primes et ind
emnités (soit 23,2 %).
Jusqu’en 2013, le CA du CDG adoptait une délibération annuelle reconduisant le régime
indemnitaire récapitulé en 2008 et adoptant les éventuels changements de coefficients des
indemnités de base et de niveaux d’indemnisation d’agent
s aux tâches particulières.
Des arrêtés récapitulatifs annuels pour indemnités de chaque agent sont pris, ce qui sécurise le
processus d’attribution et de paiement.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
23/44
3.2.4.1
La mise en place d’une prime de fonction et de résultats
Le régime de la PFR (prime de fonction et de résultats) a été mis en place en 2010 pour les
administrateurs et en 2012 pour les attachés. Dans les faits, le montant du plafond annuel de
référence, tant pour la part « fonctions » que pour la part « résultats », a été systématiquement
retenu. Ensuite, le coefficient de modulation a été déterminé afin que le montant final versé
corresponde à la situation antérieure des intéressés.
En 2011, 2012 et début 2013, il s’est agi d’une simple adaptation des régimes précédents
(notamment l’IFTS) au
futur régime définitif de PFR. Les arrêtés individuels continuaient donc de
viser les actes réglementaires relatifs à l’IFTS, tout en visant les délibérations annuelles du CDG et
en comprenant dans leur titre la mention de la PFR. Ce dispositif transitoire manquait ainsi de
clarté, même si, formellement, le comptable disposait d’éléments suffisants pour procéder au
paiement.
Sur la base de la réorganisation du siège, des fiches de poste ont été reformalisées pour
l’ensemble du personnel en 2013. En conséq
uence, un fléchage des postes a été réalisé pour
permettre d’organiser et de rationaliser les procédures d’avancement et de promotion interne
: sont
ainsi fixés les grades auxquels chaque poste est ouvert. Le fléchage est un « plafond », qui
détermine un grade-
cible sur un poste donné, l’agent ne pouvant plus, s’il atteint ce grade
-cible,
bénéficier d’avancement de grade ou de promotion sans avoir effectué une mobilité vers un poste
fléché sur un cadre d’emplois supérieur.
Une cotation de tous les postes a
été en outre effectuée, permettant d’adapter le régime
indemnitaire à la réalité des fonctions exercées, en dehors du seul critère du grade. Des critères ont
été définis :
-
postes de catégorie A : encadrement, technicité, exposition, sensibilité,
-
postes de catégorie B
: encadrement/animation d’équipe, technicité, exposition, sensibilité,
-
postes de catégorie C
: encadrement/animation d’équipe, technicité, exposition aux risques
et pénibilité, sensibilité.
Un règlement des primes et indemnités a ainsi été établi
. Le régime indemnitaire s’articule
autour des deux primes :
-
de grade, versée automatiquement lorsque l’agent détient le grade considéré,
-
et de fonction, variant selon les responsabilités exercées et les exigences du poste occupé.
Après avis favorables du bureau et du comité technique, le CA a finalement approuvé ce
nouveau régime et son règlement par délibération du 20 juin 2013, avec application au 1
er
juillet
2013.
3.2.4.2
Les problèmes posés par le dispositif actuel
La délibération se place dans le cadre du respect du principe de parité entre fonction
publique de l’Etat et fonction publique territoriale
posé par l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984.
Or, la loi prévoit expressément que, lorsque les services de l’Etat servant de référence bénéficient
d’une PFR, une part liée aux fonctions et une part liée aux résultats soient instituées et versées aux
agents.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
24/44
Le dispositif mis en œuvre par le CDG ne fait que décliner en deux indemnités la part liée
aux fonctions, avec un montant lié effectivement aux fonctions et un autre lié au grade, lui-même
indirectement lié aux fonctions, celles-
ci n’étant pas accessibles à tout grade. En revanche, aucune
part liée aux résultats n’a été créée. D’ailleurs, certains bulletins de paie comportent des erreurs de
libellés avec des lignes « résultat » en lieu et place de « grade », ce qui montre la substitution
effectuée dans le logiciel de paye.
Une délibération adoptée dès le 17 octobre 2013 a apporté quelques modifications au
dispositif, en attribuant notamment une part spécifique de la prime de fonctions pour les postes
impliquant une mission de chef de projet ou d’assistant de prévention.
Par ailleurs, une « indemnité de lissage » est instituée (et isolée sur les fiches de paye) afin
de «
favoriser la mobilité interne sans perte immédiate de revenu
». Elle est versée aux agents
effectuant, après au moins 3 ans sur leur poste, une mobilité vers un poste dont la cotation est
inférieure à celle du poste précédent. L’indemnité permet le maintien à titre individuel du ré
gime
antérieur jusqu’au 31 décembre de l’année de mobilité. Elle est ensuite réduite d’un tiers au
1
er
janvier de chaque année suivante.
Dans les faits, un libellé « indemnité différentielle » apparaît dans les bulletins de paie, sur
une ligne distincte de celles relatives aux lignes « grade » et « fonctions ». En 2013, une attachée a
reçu 264,48
€ à ce titre. En 2014, elle a reçu 521,40
€ et deux autres agents ont reçu 5,36
€ chacun.
Si l’indemnité de lissage n’existe pas dans la législation nationale et dans la fonction
publique d’Etat, elle a néanmoins
été créée par le CDG dans le cadre de la délibération censée
transposer la PFR. Sa création n’est qu’une conséquence et qu’un aménagement de la mise en place
du régime indemnitaire global censé reprendre le cadre de la PFR. En conséquence, il est difficile
de considérer que l’indemnité de lissage est,
en soi, dépourvue de base légale. Son illégalité tient
davantage à l’irrégularité de l’ensemble du dispositif indemnitaire adopté par le CDG.
La loi n°2010-751 du 5 juillet 2010 instituant la PFR fait effectivement obligation aux
collectivités de mettre en conformité, par délibération, le régime indemnitaire de leurs
administrateurs, de leurs attachés territoriaux et de leur secrétaire de mairie lors de la première
modification du régime indemnitaire des memb
res de l’un de ces cadres d’emplois.
L’article 40 de la loi du 5 juillet 2010 dispose que «
lorsque les services de l’Etat servant de
référence bénéficient d’une PFR, le régime indemnitaire que peut fixer l’organe délibérant
comprend une part liée à la fonction et une part liée aux résultats
». La loi prévoit donc que
l’assemblée délibérante ne peut transposer un modèle PFR qu’en transposant sa caractéristique
première
: la constitution en deux blocs distincts reconnaissant les fonctions d’une part et les
résultats d’autre part.
La « part fonctionnelle
» de la prime tient compte des responsabilités, du niveau d’expertise
et des sujétions spéciales liées aux fonctions exercées. La « part résultats individuels » est liée aux
résultats de la procédure d’évaluation individuelle et à la manière de servir. L’organe délibérant fixe
les critères de détermination du niveau des fonctions et d’appréciation des résultats.
La loi fixe des montants annuels de référence pour les différents grades concernés. Pour la
« part fonctionnelle », le montant individuel est déterminé par application au montant de référence
d’un coefficient multiplicateur dans une fourchette comprise entre 1 et 6, au regard des critères
d’attribution fixés par l’organe délibérant.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
25/44
Pour la « part résultats individuels », le montant de référence est modulable par application
d’un coefficient compris dans une fourchette de 0 à 6. Le montant individuel attribué au titre de
cette part fait l’objet d’un réexamen annuel au vu des résultats de la procédure d’évaluation
individuelle. Tout ou partie de cette part peut être attribuée
au titre d’une année sous la forme d’un
versement exceptionnel (bonus), non reconductible automatiquement d’une année sur l’autre.
Le montant individuel (somme des deux parts, dont les plafonds sont fixés librement par la
collectivité) ne peut excéder le plafond global annuel retenu par les services de l’Etat,
conformément au principe de parité entre fonctions publiques.
3.2.4.3
Les évolutions envisageables
Pour l’avenir, le décret n°
2014-
513 du 20 mai 2014 annonce une réforme d’envergure du
régime indemnitaire, avec la création d’un nouveau régime indemnitaire de référence applicable aux
fonctionnaires de l’Etat des filières administrative et sociale au plus tard à compter du 1
er
juillet
2015 (échéance désormais repoussée au 1
er
janvier 2016), avant d’être généralisé au plus tard à
compter du 1
er
janvier 2017. Le dispositif est centré sur une indemnité principale versée
mensuellement, l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise
(IFSE), à laquelle peut
s’ajouter un complément indemnitaire versé annuellement en fonction de l’engagement
professionnel et de la manière de servir. Cette dernière part n’est donc plus obligatoire.
L’IFSE a vocation à remplacer tous les régimes indemnit
aires existants et notamment la
PFR. Toutefois, au regard de sa mise en place échelonnée au sein de l’Etat, l’IFSE ne peut
actuellement recevoir aucune application dans la fonction publique territoriale.
La chambre souligne donc la non-conformité du régime indemnitaire actuel du CDG56 avec
les dispositions législatives et réglementaires en matière de PFR. Elle invite le CDG à le réviser à
l’occasion de l’évolution du régime en vigueur au sein de l’Etat.
Dans sa réponse, le CDG affirme que «
le régime indemnitaire sera mis en conformité
notamment lorsque l’IFSE remplacera tous les régimes indemnitaires existants notamment la
PFR
».
3.2.5
Le temps de travail
3.2.5.1
Le décompte annuel du temps de travail
L’accord d’aménagement et de réduction du temps de travail (ARTT)
concernant les agents
du siège a été signé le 19 décembre 2001, pour une application au 1
er
janvier 2002.
Si une délibération du 18 décembre 2000 a lancé le processus d’adoption de l’accord,
aucune délibération de validation n’a été produite par le CDG, de même qu’aucun avis préalable du
CTP de l’établissement.
Il se réfère à la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative au temps de travail dans la FPT et
aux décrets n° 2000-815 du 25 août 2000 et n° 2001-
623 du 12 juillet 2001, relatifs à l’ARTT dans
les
fonctions publiques d’Etat et territoriale, respectivement.
Un comité de pilotage et un groupe de travail ont préalablement entendu les agents dans
chaque service, entre le 6 septembre et le 15 octobre 2001.
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26/44
Auparavant, outre les cinq semaines de congés payés et les deux jours de fractionnement, les
agents bénéficiaient de quatre jours de « congés annuels supplémentaires », de deux jours de
« congés exceptionnels » et de deux jours de « ponts » ou « jours Préfecture ».
Selon l’accord, l
a durée annuelle du temps de travail «
se rapprochera des 1 600 heures
», la
durée de référence étant considérée comme une « norme plafond », une « norme plancher » étant
fixée à 1
580 heures. Déjà dans le texte même de l’accord, le minimum légal est au mieux considéré
comm
e un plafond et dont il s’agit seulement de se rapprocher.
De fait, le «
décompte annuel des 1 600 heures de travail
» aboutit en réalité à une base de
1 596 heures, soit 228 jours de 7 heures en moyenne, après prise en compte des repos
hebdomadaires (104 jours), des jours fériés (8 jours) et des congés annuels (25 jours).
Les congés annuels supplémentaires et les congés exceptionnels sont regroupés dans une
seule catégorie, qui s’ajoute aux repos compensateurs RTT lorsque la durée hebdomadaire dépasse
les 35 heures.
Ainsi, le nombre de jours travaillés s’échelonne de 228 à 200, avec une durée hebdomadaire
de 35 à 40 heures. Le nombre de jours de RTT et de congés supplémentaires varie alors de 0 à 28.
La durée annuelle est comprise entre 1 596 et 1 600 heures selon la formule choisie. Pour 39 heures
hebdomadaires, modalité majoritairement retenue (à 54 %), 205 jours sont travaillés, le nombre de
jours de RTT s’établit à 17, complétés de 6 jours de congés annuels supplémentaires.
En théorie, l’accord d’ART
T est donc proche du minimum annuel défini par la loi en 2001.
Cependant, plusieurs éléments viennent remettre en cause ce respect théorique :
-
le nombre de jours fériés pris en compte dans l’accord est de 8
; or, le nombre de jours
ouvrables fériés varie dans les faits entre 7 et 10 (sur un total de 11 jours fériés, lundi de
Pentecôte compris, en retenant le cadre existant en 2001) et, sur la période 2002-2014,
représente une moyenne annuelle de 8,7 ;
-
les jours de fractionnement, jusqu’à 2, sont attribués
en plus des congés recensés dans
l’accord d’ARTT
; dans les faits, l’ensemble des agents en bénéficient
;
-
les 2 jours de « ponts
» ne sont pas évoqués dans l’accord d’ARTT mais, en réalité, sont
attribués chaque année au personnel du siège ;
-
la création de la « journée de solidarité
» aurait dû se traduire par la réduction d’un jour
d’ARTT, ce qui n’a pas été le cas
jusqu’en 2013
, ce qui était donc irrégulier.
En conséquence, pour une semaine de 35 heures, le temps annuel de travail peut descendre à
1 563 heures au lieu des 1
596 théoriquement prévues dans l’accord et des 1
607 heures désormais
légalement prévues. La différence est donc d’environ une quarantaine d’
heures par an et par agent,
en moyenne.
Si la non-prise en compte de la journée de solidarité
n’est pas réglementaire, les autres
éléments diminuant le temps de travail annuel ne sont pas, en soi, irréguliers. Ensemble, ils
aboutissent toutefois à une perte de capacité de travail pour le CDG équivalente à environ 1,5 ETP.
De plus, le prorata de temps hebdomadaire de travail est erroné pour les personnels à temps
partiel à hauteur de 80
% d’un temps complet de 38 ou de 39 heures hebdomadaires. Ces agents
effectuent respectivement 31,12 et 30,24 heures au lieu de 31,2 et 30,4 heures.
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Les agents à t
emps partiel (environ un tiers de l’effectif du siège) bénéficient du même
nombre de jours de congés supplémentaires et de « ponts » que le personnel à temps complet. Ces
congés ne sont pas proratisés.
3.2.5.2
Les autorisations spéciales d’absence
L’accord récap
itule en outre les droits à congés particuliers (parental, maternité-
paternité,…)
et les autorisations spéciales d’absence.
En ce qui concerne les agents du siège, le régime est plus généreux que celui existant dans le
code du travail ou au sein de la fon
ction publique d’Etat,
-
soit qu’il soit plus favorable pour des congés dont le principe n’est nullement mis en
cause (5 jours pour une naissance contre 3
; 2 jours pour le décès d’un beau
-parent
contre 1
;…),
-
soit qu’il attribue des jours de congés pour de
s motifs dont le principe est discutable
et qui ne sont pas recensés par le code du travail ou au sein de la fonction publique
d’Etat (2 jours pour le mariage des beaux
-parents, beaux-frères, belles-
sœurs de
l’agent
; 2 jour pour le décès des beaux-frères et belles-
sœurs
;…).
3.2.6
Les dossiers du personnel
La gestion des dossiers du personnel est éclatée au sein du pôle ressources : formations,
congés, CET, cumuls d’activités ne sont pas gérés par les mêmes personnes que les carrières et ne
figurent pas au dos
sier individuel de l’agent, la référence restant le dossier papier.
Il n’existe pas de fiche d’inventaire au début du dossier ou de chaque sous
-dossier. Toutefois,
les dossiers sont bien tenus, complets et favorisent la traçabilité de
ce qu’ils contiennen
t (carrière,
position, régime indemnitaire, notations, aptitude, dossier médical, diplômes et formations initiales
requises,…), sauf sur l’absence de retracement des avis de CAP sur les avancements des dernières
années (le visa figure dans l’arrêté mais sa
ns date car le modèle dans le logiciel CIRIL est ainsi
confectionné).
Les fiches de poste sont satisfaisantes, mises à jour, signées par supérieur, contresignées par
l’agent et le DGS, mais ne sont pas toujours présentes.
Elles sont complètes dans les rubriques proposées : service, missions service, missions
poste, cadre d’emplois et grade, domaines d’activités et tâches, exigences (savoir, connaissances,
formation ; savoir-faire, technicité, expériences ; savoir-être), relations hiérarchiques, matériels et
équipements utilisés.
En revanche, les fiches de notation apparaissent succinctes
: absence de date d’entretien
;
valeur professionnelle abordée dans une seule case générale, sans détail ; items notés (aptitudes
générales, efficacité, qualités d’encadr
ement, «
sens des RH
») limités à quatre ; modèle général
limité à une page seulement (1 page entière au verso étant réservée à la procédure et une page
entière étant dédiée aux vœux individuels). En outre, aucun lien n’est établi avec les fiches de poste.
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La mise en place d’un système de primes omettant la part «
résultats » -alors que la PFR
devrait nécessiter une véritable évaluation professionnelle- a abouti à renoncer à la prise en compte,
qui existait avant 2010, des objectifs, des résultats, des difficultés (rubriques alors prévues).
De même, l’évaluation des acquis de l’expérience professionnelle, la comparaison des
capacités et compétences professionnelles de l’agent et des compétences requises par le poste et
l’estimation du potentiel de l’agent
ne sont pas prévues.
La chambre demande au CDG de parfaire la gestion de ses dossiers du personnel, de
systématiser les fiches de poste et d’améliorer les comptes rendus d’évaluation.
En réponse à la chambre, le CDG indique
que le recrutement d’un assist
ant RH en juin 2015
doit permettre de centraliser toutes les ressources humaines pour en optimiser la gestion. Il liste par
ailleurs les fiches de postes manquantes, qui sont désormais toutes en cours de rédaction ou de
signature. Les documents liés à l’entretien professionnel ont été soumis au conseil d’administration
en octobre 2015 et le CDG affirme que l’entretien d’évaluation sera effectif pour l’exercice 2015.
3.2.7
Les autorisations de cumul d’activité
Entre 2009 et 2014, 13 agents ont exercé une activit
é accessoire, soit auprès d’une université,
ou auprès du CNFPT. Aucun cas individuel ne pose de difficulté.
En revanche, l’article 5 du décret n°2007
-658 précise que,
«
préalablement à l’exercice de
toute activité soumise à autorisation, l’intéressé adresse à l’autorité dont il relève qui lui en accuse
réception, une demande écrite qui comprend les informations suivantes :
1° Identité de l’employeur ou nature de l’organisme pour le compte duquel s’exercera l’activité
envisagée ;
2° Nature, durée, périodicité et conditions de rémunération de cette activité.
Toute autre information de nature à éclairer l’autorité mentionnée au premier alinéa sur l’activité
accessoire envisagée peut figurer dans cette demande à l’initiative de l’agent. L’autorité peut lui
demander des informations complémentaires
».
L
es décisions d’accord n’ont pas été produites par le CDG. Elles doivent
être établies et
comporter la nature de l’activité effectuée, sa durée, sa périodicité, ses conditions de rémunération.
Dans sa réponse, le
CDG s’engage à se mettre en conformité sur ce sujet.
3.3
Les marchés publics
Entre 2010 et 2014, le CDG a passé dix-huit
marchés supérieurs à 20 k€, selon la liste
établie en application de l’article 133 du code des marchés publics
(CMP) et publiée annuellement
sur le site internet du CDG conformément à la réglementation.
La liste des marchés publics conclus en 2010 est incomplète : elle ne mentionne pas le
marché d’assurance du personnel passé avec la Caisse Nationale de Prévoyance pour une durée de
cinq ans (72 k€ en 2011).
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Le CDG a indiqué qu’«
un avis d’attribution de ce marché a été passé par voie de presse le
14 octobre 2010
[…].
La publicité ayant été assurée de manière spécifique, l’attribution de ce
marché n’a pas été reprise dans l’article 133 du CMP
». Néanmoins, la publication d’un avis
d’attribution de marché ne dispense pas de renseigner la liste prévue à l’
article 133 du CMP.
3.3.1
Le guide interne de la commande publique et la mise en concurrence
Le CDG dispose d’un guide interne de la commande publique. Ce document n’a pas été mis à
jour depuis juillet 2011. Il fait donc encore référence à la circulaire du 29 décembre 2009 sur les
bonnes pratiques en matière de marchés publics, alors qu’une nouvelle circulaire a été publiée le
14 février 2012. Les seuils mentionnés pour les obligations de publicité et les seuils des marchés ne
sont plus à jour.
Le CDG a procéd
é à des locations d’espaces concours auprès de Chorus Espace Evénementiel
pour 22 k
€ en 2013 et 18 k€ en 2014 et n’apporte pas la preuve de la mise en concurrence.
En effet, si le CDG a indiqué «
procéder systématiquement à la mise en concurrence des
structures d’accueil
[…]
par contact téléphonique et informatique et l’étude sur propos
ition de
devis fournis
», il n’a fourni aucun document à l’appui de ses déclarations.
Le guide des bonnes pratiques en matière de marchés publics rappelle, au point 10.3.2.2.,
qu’il est «
indispensable de conserver tout document permettant de démontrer que les choix faits
ont été rationnels. C’est le principe de traçabilité et de transparence. Il est, en particulier,
recommandé aux acheteurs publics de conserver l’historique des différentes étapes suivies pour
procéder au choix du titulaire et d’être en me
sure de le communiquer
».
Pour les marchés de fournitures et de services, le guide interne prévoit la mise en concurrence
d’au moins trois fournisseurs pour les achats inférieurs à 4
000
€
HT. Il n’y a cependant pas eu de
mise en concurrence pour le marché de maintenance des licences Microsoft passé en 2013
(2 230
€). Il en va de même pour le marché de maintenance des licences Eset Endpoint antivirus en
2014 (1 517
€).
De manière plus générale, le centre réalise des mises en concurrence ponctuelles, comme pour
les cinq
contrats de maintenance différents passés pour l’informatique
: la même entreprise a été
retenue à chaque fois, pour un montant total de 23 k€ en 2013 et 19 k€ en 2014. Au lieu de cela, un
marché global pourrait être conclu pour la maintenan
ce informatique, permettant l’obtention
éventuelle de meilleurs tarifs.
La chambre souligne la nécessité pour le CDG de mettre à jour le guide interne de la
commande publique et, à l’avenir,
de respecter les procédures prévues par ce guide et
d’
être en
mesure de garantir la traçabilité des procédures.
Dans sa réponse à la chambre, le CDG s’engage à
une mise à jour du guide en 2016.
3.3.2
Le marché d’assistance à maîtrise d’ouvrage pour la refonte du site Internet
Les points suivants ont été examinés et n’appellent pas d’observation
: publicité, courrier de
notification aux candidats non retenus (très motivé), respect du délai de
standstill
, critères de
sélection des offres, tableau d’analyse des offres.
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Le marché d’AMO comporte une offre de base (56
465 € HT)
et une option (11
050 € HT).
L’acte d’engagement ne précise pas si l’option est retenue ou pas. Dans sa délibération du 15 mars
2011 (page 5), le conseil d’administration précise qu’il ne retient pas l’option.
De même, dans le procès-
verbal du conseil d’a
dministration du 13 mars 2012, le président,
lorsqu’il rend compte des marchés qu’il a signés, mentionne la signature d’un «
marché de 56 464 €
HT pour l’assistance à maîtrise d’ouvrage
», donc hors option.
Or l’option semble avoir été finalement retenue,
puisque la délibération du 28 juin 2012
autorise la signature de l’avenant n°1, qui a pour objet de «
modifier les prestations relevant de
l’option «
recommandations écrites sur l’adaptation des extranets
» contenue dans l’acte
d’engagement signé le 19 av
ril 2011
» et diminue le nombre de jours initialement prévus pour la
réalisation de l’option.
L’article 2 de l’avenant récapitule d’ailleurs le «
nouveau montant du marché » en incluant,
avant son intervention, le marché de base et l’option, l’avenant fai
sant diminuer cette dernière de
11 050
€ à 8
470
€ HT.
Soit l’option était initialement retenue et la conclusion du marché n’est pas valable car
l’autorisation du conseil d’administration ne portait que sur le montant de base.
Soit l’option n’était pas retenue et l’avenant ajoute en réalité 15
% au montant du marché
initial (hors option), pour un total de 64 935
€ HT. Or, l’article 20 du code des marchés publics
dispose qu’«
un avenant
[…]
ne peut bouleverser l’économie du marché, ni en changer l’objet
».
En l’occurrence, l’objet du marché reste le même, c’est
-à-
dire une prestation d’assistance à maîtrise
d’ouvrage, mais l’objet de l’option est modifié. En effet, celle
-
ci avait à l’origine pour objet des
«
recommandations écrites sur l’adaptation des extranets au référentiel général d’accessibilité des
administrations
» et l’avenant n°1 indique que «
ces jours sont redistribués afin d’assurer un
meilleur suivi de la maîtrise d’œuvre
». En outre, le montant est à la limite de ce que la
jurisprudence tolère c
omme modification du montant initial n’entraînant pas un bouleversement de
l’économie du marché.
La chambre relève
l’incertitude juridique pesant sur la conclusion de ce marché et de son
avenant.
3.3.3
Le marché de refonte du site internet
Ce marché comportait un premier lot sur la refonte et la mise en accessibilité du site internet
et de la gestion électronique des documents (GED) et un second lot sur l’hébergement sur trois ans
du site internet et de la GED.
Dans le premier lot, la méthodologie de notation des offres annoncée dans le règlement de
consultation (RC) n’est pas respectée dans le rapport d’analyse des offres (RAO). En effet, le RC
indiquait (pages 8/9) que chaque critère serait noté de 0 à 4 selon un barème et le RAO attribue des
notes sur 10 sans utiliser ce barème. Les critères et leur pondération sont cependant respectés et des
commentaires justifient les notes attribuées.
L’AMO a réalisé un travail d’analyse très fin et très fouillé. Il peut simplement être regretté
l’absence de correspondance entre ce qui est annoncé dans le RC et ce qui est mis en œuvre dans le
RAO, sans que cela ait abouti forcément à modifier le choix final du prestataire.
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Dans le second lot, le RAO ne respecte pas les critères d’analyse des offres du RC et en
définit de nouveaux. Les critères du RC sont en fait les mêmes que ceux du premier lot et sont
inadaptés à l’objet du second lot, même si, de nouveau, l’AMO a réalisé un travail sérieux et une
analyse très détaillée.
Le manque de cohérence entre les RC et les RAO d
es deux lots est d’autant plus regrettable
que c’est à l’AMO qu’incombait la charge de rédiger l’ensemble de la documentation (cf. page 5 du
CCTP du marché avec l’AMO
: «
Prestations attendues
[…]
:
la rédaction du cahier des charges
(CCTP) pour la refonte du site et des pièces constitutives de la consultation engagée à cet effet (AE,
RC, CCAP, AAPC)
; la rédaction du cahier des charges (CCTP) d’hébergement du nouveau site et
des pièces constitutives de la consultation engagée à cet effet (AE, RC, CCAP, AAPC) ;
[…]
le suivi
des deux consultations (dépouillements, études des offres et rapports d’analyse technique et choix
du prestataire)
[…]
».
Quatre avenants ont été signés, pour un montant total qui représente 15 % du montant initial
du marché. Ils n’appellent pas d’observation particulière.
Par délibération du 8 juillet 2014, le président a reçu délégation du conseil d’administration
pour prendre toute décision concernant les MAPA. Le conseil d’administration n’avait donc pas
besoin de l’autoriser à signe
r les avenants n°3 et 4 par délibérations du 15 octobre 2014. Cette
précaution n’était cependant pas inutile dans la mesure où les avenants successifs ont fait monter le
montant total du marché à 181
k€ HT, plus proche du seuil de 200
k€ des marchés formal
isés.
La chambre relève
l’absence de cohérence, d’une part,
entre la méthodologie de notation des
offres annoncée dans le règlement de consultation et celle utilisée dans le rapport d’analyse des
offres pour le lot n° 1 et, d’autre part, entre les critère
s de sélection des offres annoncés dans le
règlement de consultation et ceux utilisés dans le rapport d’analyse des offres pour le lot n° 2.
Cela
est d’autant plus regrettable que le travail de fond de l’AMO a été de grande qualité. Toutefois, les
risques juridiques encourus sont réels en pareil cas.
3.4
L’organisation informatique
Le CDG ne dispose pas de schéma directeur informatique. L’ordonnateur a indiqué qu’il
était «
en cours de réflexion
» et qu’un stage de trois jours en 2015 sur le sujet était prévu
pour un
informaticien. Le conseil d’administration du 27 février 2015 a validé l’inscription d’une somme de
20 000
€ TTC pour une assistance à la rédaction d’un schéma directeur informatique.
Dans sa réponse à la chambre, l
e CDG précise qu’une «
feuille de route » interne en matière
informatique, définie le 7 septembre 2015 par l’équipe de direction, établit une prospective des
actions et investissements à réaliser en matière informatique, qui débouchera sur un schéma
directeur informatique.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
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4
L
ES MISSIONS OBLIGATOIRES
4.1
La mission générale d’information
Selon le paragraphe I de l’article 23 de la loi du 26 janvier 1984, dans sa rédaction issue de
la loi du 19 février 2007, les centres de gestion sont investis d’une mission générale d’information
sur l
’emploi public
: ils «
assurent, dans leur ressort, une mission générale d’information sur
l’emploi public territorial, y compris l’emploi des personnes handicapées, pour l’ensemble des
collectivités et établissements publics mentionnés à l’article 2, des
agents territoriaux en relevant
ainsi que des candidats à un emploi public territorial. Ils sont chargés d’établir
(…)
un bilan de la
situation de l’emploi public territorial et de la gestion des ressources humaines dans leur ressort et
d’élaborer les perspectives à moyen terme d’évolution de cet emploi, des compétences et des
besoins de recrutement. Ces documents sont portés à la connaissance des comités techniques
(paritaires)
».
Le CDG56 établit annuellement un bilan des opérations de recrutement (déclarations, offres
et nominations par type de collectivité) et élabore des statistiques à destination interne. Pour chaque
campagne relative au bilan social, une présentation des données est faite au comité technique
départemental et mise en ligne. Le CDG met
aussi en avant son rapport d’activité annuel.
Il reconnaît toutefois le fait que tous ces documents s’appuient sur des données des années
passées et qu’il conviendrait de développer également d’autres outils (questionnaires ciblés auprès
des collectivité
s, exploitation des déclarations de postes,…).
En réalité, a
ucun de ces documents ne correspond à un bilan de la situation de l’emploi
public territorial et de la gestion des ressources humaines dans le département
. Le CDG n’élabore
pas non plus de perspe
ctives à moyen terme d’évolution de cet emploi, des compétences et des
besoins de recrutement.
En
2013, les quatre
centres de gestion bretons ont créé un observatoire régional de l’emploi
qui exploite, entre autres, les données du site emploi territorial. Sur cette base, une première lettre
de conjoncture a été éditée à la fin du printemps 2015, qui
réalise un bilan de l’emploi public
territorial au niveau régional, mais pas départemental.
La chambre invite le centre de gestion à se conformer à ses obligations légales sur ce point.
En réponse, le CDG estime qu’il serait possible de tirer des bilans départementaux du bilan régional
et de l’améliorer.
4.2
L’organisation des concours
et examens
4.2.1
L’organisation matérielle
Le CDG est propriétaire de ses locaux, qui consistent en un bâtiment de près de 2 400 m²
proche de la gare SNCF, dans le centre de Vannes. L’une des salles de réunions dispose de
50 places et peut être utilisée pour les concours et examens.
Le CDG a procédé à la location de salles à plusieurs reprises, pour un montant total de
39 521,20
€ en 2014, auprès de Chorus Evénementiel, de centres de congrès et de parcs
d’expositions, de collectivités publiques, de SEM ou même d’associations, ponctuellement.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
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Le CDG organise en moyenne deux à trois concours et un à deux examens professionnels par
an. Il procède à une surréservation des places, encore insuffisante au vu du nombre de candidats
effectivement présents (cf. annexe).
P
lus le nombre de postes, de candidats et d’admis est élevé, plus le coût est
faible, les
concours sont généralement plus coûteux que les examens professionnels.
En ce qui concerne l’organisation même des concours et examens, les copies, bordereaux de
correction et relevés de notes de concours et examens professionnels ont été examinés.
Les bordereaux de correction, les
relevés de notes (à l’écrit comme à l’oral)
les comptes
rendus d’entretien oral, le classement et le suivi sont rigoureux. Le report des notes est correct.
Toutefois, il peut être constaté
l’absence de bordereau un
ique de notation, avec une
appréciation unique de la part des deux correcteurs. La plupart du temps, existent deux bordereaux
de notation, sans appréciation obligatoire. Le problème se pose essentiellement pour les spécialités
bâtiment et réseaux.
Dans beaucoup de cas, les appréciations sur les bordereaux de notation sont soit inexistantes
soit griffonnées de manière illisible et à usage du seul correcteur. Dans un même jury (technicien
principal 2
e
classe, spécialité réseaux, 3
e
concours 2014), figure, pour la même copie, un bordereau
sans commentaires et un avec des commentaires détaillés.
Par ailleurs, des annotations manuscrites ont pu être relevées sur un certain nombre de copies.
Des corrections de note ont été relevées en nombre non négligeable, dont une qui a permis
d’admettre le candidat concerné (technicien principal 2
e
classe, spécialité bâtiment, concours
externe 2014).
Il n’est pas possible de déterminer s’il s’agit de simples rectifications d’erreurs, d’insuffisante
organisation du jury qui n
e s’est pas concerté préalablement ou de relèvements de notes pour des
motifs extérieurs au concours ou à l’examen.
Dans sa réponse à la chambre, le CDG affirme que les
rectifications interviennent avant la délibération du jury institutionnel déterminant le seuil
d’admissibilité.
Sur la base de ces imperfections, la chambre invite le CDG à mettre en place des bordereaux
uniques de notation et d’appréciation, obligeant les membres du jury à se coordonner et à
harmoniser, sur le fond comme sur le plan pratique, leur évaluation. Elle demande également au
CDG de rappeler aux jurys la nécessité de bannir toute annotation et de justifier ses notations, afin
d’éviter toute contestation ultérieure.
En
réponse, le CDG indique qu’
il «
retient l’importance de mettre
en place des bordereaux
uniques de notation et d’appréciation
».
4.2.2
Le phénomène des « reçus-collés »
Un « reçu-collé
» est un lauréat qui n’a pas été nommé fonctionnaire stagiaire avant
l’expiration de la validité de la liste d’aptitude, à savoir trois ans
(un an renouvelable deux fois).
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L’accompagnement des lauréats du concours consiste essentiellement en une information sur
les modalités d’accès aux offres d’emploi par le site emploi
-territorial.fr. Le CDG réfléchit
actuellement à réorganiser de nouvea
u des réunions d’information à l’attention des lauréats
(conseils dans la démarche en recherche d’emploi et aide à la préparation des entretiens de
recrutement), réunions qui avaient été supprimées en 2008, du fait de la surcharge de travail liée au
transfert de compétences du CNFPT aux CDG.
Pour assurer le
suivi de la liste d’aptitude,
le CDG contacte annuellement les lauréats qui
doivent renseigner un formulaire, et tient compte par ailleurs de déclarations spontanées de
nominations des lauréats.
Pour les concours organisés par le CDG56 sur la période sous revue, le taux de « reçus-
collés » varie entre 0 et 20
%. En moyenne, ce taux s’établit à 10,68 % pour les sept concours
organisés entre 2009 et 2011 par le CDG (pour les concours plus récents, la list
e d’aptitude est
toujours en cours de validité, ce qui ne permet pas de calculer le taux de « reçus-collés »).
Le phénomène des « reçus-collés » est donc équivalent à celui constaté dans les autres CDG.
Le CDG56, dans son estimation des besoins, tente au mieux de recenser directement auprès des
collectivités leurs besoins dans chaque spécialité mais ne peut être tenu pour seul responsable du
caractère limité de la réalité et de l’exhaustivité des déclarations reçues. En effet, les créations
d’emploi, les r
ecrutements directs de plus en plus nombreux, la variété croissante des statuts,
rendent délicate l’appréciation des besoins en amont.
L’article 43 de la loi n° 84
-53 précise que «
le nombre de postes ouverts à un concours tient
compte du nombre de nomina
tions de candidats inscrits sur la liste d’aptitude établie à l’issue du
concours précédent
[…]
, du nombre de fonctionnaires pris en charge
[…]
et des besoins
prévisionnels recensés par les collectivités territoriales et établissements
».
De fait, pour dé
terminer le nombre de postes à ouvrir, le CDG contacte d’une part les lauréats
toujours inscrits sur liste d’aptitude à l’issue du concours précédent afin d’actualiser la liste. D’autre
part, il procède auprès des collectivités à un recensement semestriel par voie dématérialisée du
nombre de postes qu’elles ont l’intention d’ouvrir. Ce recensement est effectué en commun avec les
trois autres CDG bretons.
En outre, d’après le CDG, la répartition des postes entre les trois concours (externe, interne et
troisième concours) imposée par la réglementation ne correspond pas toujours aux besoins recensés.
En effet, les postes recensés en interne peuvent atteindre 50 %, alors que la réglementation prévoit
40 % au plus à ce concours.
La chambre constate la persistance du phénomène des « reçus-collés » et des difficultés du
recensement des besoins.
4.3
Les avancements
4.3.1
Les avancements d’échelon
L’extranet carrières de la société CIRIL, utilisé par le CDG56, ne prévoit, pour le moment, en
ce qui concerne les avancements d
’échelon, qu’un choix entre avancement minimum ou maximum
:
il n’est pas possible de choisir l’avancement intermédiaire. Cela restreint fortement la liberté de
gestion et a eu un effet inflationniste.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
35/44
Le CDG56 est en voie d’acquisition d’une extension du
logiciel permettant la modulation de
la durée d’avancement.
4.3.2
L’organisation des commissions administratives paritaires
et les avancements de grade
Les notes de préparation, notes d’arbitrage et procès
-verbaux de CAP pour les exercices 2012
à 2014 ont été examinés.
L’article 49 de la loi n° 84
-53 dispose : «
[…]
Le nombre maximum de fonctionnaires
appartenant à l’un des cadres d’emplois
[…]
pouvant être promus à l’un des grades d’avancement
de ce cadre d’emplois
[…]
est déterminé par application d’un taux de promotion à l’effectif des
fonctionnaires remplissant les conditions pour cet avancement de grade. Ce taux de promotion est
fixé par l’assemblée délibérante après avis du comité technique
».
Le conseil d’administration du CDG délibère périodiqu
ement après avis du comité technique :
Taux d’avancement de grade
2010
2011
2012
2013
2014
adjoint administratif. principal de 1
ère
classe
100%
adjoint technique de 1
ère
classe
100%
adjoint administratif de 1
ère
classe
100%
rédacteur chef
50%
directeur territorial
100%
adjoint administratif principal 2
ème
classe
100%
100%
100%
rédacteur principal de 1
ère
classe
100%
date avis comité technique
9/2/10
15/2/11
7/2/12
19/2/14
date délibération CA
16/3/10
15/3/11
13/3/12
27/2/14
Source
: CRC d’après données CDG
.
En 2011 et 2012, les taux de promotion adoptés le sont au titre de ces deux années . En 2010
et 2014, la délibération ne précise pas si le taux de promotion concerne l’année en cours ou
plusieurs années.
Les critères défin
is par le CDG pour fixer le taux d’avancement de grade à 100
% sont les
mêmes depuis 2010 au moins : «
-
La mission d’intérêt général que poursuit l’établissement, et
partant les nécessités du service. - Le pyramidage hiérarchique nécessitant une reconnaissance de
la position hiérarchique des intéressés
».
L’application de ratios à hauteur de 100
% pour les avancements de grade et donc la non-
utilisation de la cotation des postes pour la modulation de l’avancement
privent
d’un outil de
gestion des compétences, de management et de contribution aux économies budgétaires.
En outre, les membres de la CAP émettent un avis de manière globale sur ces propositions
d’avancement de grade. L’annexe (c’est
-à-dire la liste des fonctionnaires promouvables) est
présentée
par collectivité, et non par grade d’avancement, ce qui en complique l’élaboration pour
les services et la lecture pour les syndicats et les membres de la CAP.
Sur les différents types d’avancements, le CDG affirme qu’il tiendra compte des
recommandations de la chambre.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
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4.4
Les charges syndicales
Une délibération du 25 juin 2009 approuve un protocole avec 11 organisations syndicales
pour la période 2009-2014. Ce protocole accorde trois types de subventions :
une compensation financière annuelle de 1 650
€
, à défaut de locaux, révisable
annuellement,
une subvention d’investissement de 3
580
€ attribuée pour la durée du mandat et «
destinée
à financer les équipements indispensables à l’activité syndicale
», pour laquelle les crédits
sont versés sur présentation de justificatifs,
une subvention de fonctionnement de 610
€, révisable annuellement.
Le CDG délibère annuellement pour attribuer la subvention de fonctionnement aux
organisations syndicales, conformément à ce qui est prévu à l’article 6 du protocole d’accord. Il a
également délibéré le 27 février 2014 pour accorder une subvention exceptionnelle aux
organisations syndicales qui présentent une liste aux élections professionnelles.
Les montants attribués représentent plus de 30
k€ en 2014, compte tenu de
la subvention
exceptionnelle de 895
€ accordée aux organisations syndicales qui ont déposé une liste pour les
élections professionnelles de 2014 :
Coordination syndicale départementale CGT
3 378,38 €
Syndicat national des secrétaires de mairie FA-FPT
3
727,05 €
SNUHAB CFE CGC
673,00 €
Syndicat national des directeurs généraux SNDGCT
3 378,38 €
Union nationale syndicale autonome UNSA
4 380,98 €
Syndicat Avenir-Secours CFE CGC
673,00 €
Syndicat CFDT Interco-56
3 378,38 €
Syndicat départemental du service public FO
4 472,84 €
Syndicat de la FPT CGC
2 483,38 €
Syndicat national des sapeurs-pompiers professionnels
673,00 €
Union des syndicats CFTC
3 378,38 €
TOTAL
30 596,77 €
Source : CRC à partir du fichier des mandats 2014
(comptes 6571 « subventions » et 6741 «
subventions ou dotations d’équipements en nature
»).
En vertu de l’article 3 du décret n° 85
-
397 du 3 avril 1985 relatif à l’exercice du droit
syndical dans la FPT, les CDG doivent attribuer uniquement un local. A défaut, l’article 4 prévo
it
qu’«
en cas d’impossibilité de mettre des locaux équipés à la disposition des organisations
syndicales représentatives, une subvention représentative des frais de location et d’équipement des
locaux leur est versée
[…]
». Un rapport sur l’utilisation de
s fonds devrait alors être demandé en
vertu de l’article L.
2251-3-1 du CGCT.
La chambre constate le montant des subventions attribuées aux syndicats, l’absence de mise
à disposition de locaux malgré les agrandissements successifs du CDG, l’absence de fon
dement qui
en découle pour les subventions dites de fonctionnement et exceptionnelle et l’absence, de la part
des organisations syndicales, de rapport sur l’utilisation des fonds.
Dans sa réponse,
le CDG indique qu’il tiendra compte des remarques de la c
hambre,
précisant qu’il n’est toujours pas possible de mettre un local à disposition, au regard de ses besoins
propres.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
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5
L
E BLOC INSECABLE DE SIX NOUVELLES COMPETENCES
La loi Sauvadet du 12 mars 2012
14
crée une nouvelle catégorie de missions et attribue six
nouvelles compétences aux centres de gestion, listées à l’article 23 de la loi du 26 janvier 1984
modifiée :
-
le secrétariat des commissions de réforme,
-
le secrétariat des comités médicaux,
-
un avis consultatif dans le cadre de la procédure du recours administratif préalable dans les
conditions prévues à l’article 23 de la loi n° 2000
-597 du 30 juin 2000 relative au référé
devant les juridictions administratives,
-
une assistance juridique statutaire,
-
une assistance au recrutement et un accompagnement individuel de la mobilité des agents
hors de leur collectivité ou établissement d’origine,
-
une assistance à la fiabilisation des comptes de droits en matière de retraite.
Ces missions bénéficient automatiquement aux collectivités affiliées et sont incluses dans
leur cotisation obligatoire.
Pour les collectivités non affiliées, elles sont facultatives. Dans ce cas, elles contribuent au
financement de ces missions par une cotisation spécifique au coût réel des prestations et plafonnée à
0,2 % de leur masse salariale
15
.
L’article 23
-
IV de la loi du 26 janvier 1984 modifiée précise qu’«
une collectivité ou un
établissement non affilié au centre de gestion peut, par délibération de son organe délibérant,
demander à bénéficier de l’ensemble des missions visées aux 9°
bis, 9° ter et 13° à 16° du II sans
pouvoir choisir entre elles. Elles constituent un appui technique indivisible à la gestion des
ressources humaines
».
Le CDG ne propose pas encore le bloc des six compétences insécables instauré par la loi du
12 mars 2012. Toutefois, une dizaine de conventions relatives au transfert des secrétariats du comité
médical départemental et de la commission de réforme des agents de la fonction publique
territoriale ont été signées fin 2013
–
début 2014 avec plusieurs collectivités non affiliées (conseil
régional, conseil départementale, villes de Vannes, Lorient, Lanester et leurs centres communaux
d’action sociale, communauté d’agglomération du pays de Lorient, direction départementale des
services d’incendie et de secours), dans
l’attente des décrets d’application pour l’ensemble des six
nouvelles compétences.
6
L
ES MISSIONS FACULTATIVES ET LES PRESTATIONS DE SERVICES
Les articles 22 à 26-1 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée permettent aux CDG de proposer
des missions facultatives et des prestations de service aux collectivités de leur ressort.
14
Article 113 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l
’
accès à l
’
emploi titulaire et à l
’
amélioration des
conditions d
’
emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant
diverses dispositions relatives à la fonction publique.
15
Article 22 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée et article 48 de la loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 modifiée
d’amélioration de la décentralisation.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
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Le CDG56 assure notamment les missions suivantes :
Inspection santé-sécurité au travail
Démarche territoriale handicap et maintien dans l’emploi
Prévention des risques
Document unique
Commission de réforme et comité médical
Conseil en accessibilité et conception des lieux de travail
Bien-être au travail
–
psychologue du travail
Assurance des risques statutaires
Assistante sociale du personnel
Service missions temporaires
Archivage (à compter de 2011)
Formations professionnalisantes
Accompagnement RH (conseil en organisation)
Etablissement de la paye
Calcul des allocations d’aide de retour à l’emploi.
La mission archivage conduit le CDG à dépasser le champ des ressources humaines qui lui
est attribué par la loi.
Des conventions sont signées au cas par cas avec les collectivités qui souhaitent bénéficier
de la prestation concernée.
Le CDG56 ne dispose pas d’un service de médecine préventive. Une charte de coopération a
été signée avec
l’association médicale interentreprises du Morbihan (AMIEM) pour la période
2008-
2014. La convention a expiré en mars 2014 et n’a pas vocation à être renouvelée, car
l’association recentre son activité sur le secteur privé, à la demande des services de l’E
tat.
Le CDG a procédé à une étude de préfiguration en février 2014 et délibéré le 15 octobre
2014 pour créer un service de médecine préventive. Il a par ailleurs
procédé à l’acquisition d’un
bâtiment, en partie dans cet objectif. La délibération indique q
ue le conseil d’administration
«
décide de mettre en œuvre cet élargissement
[du pôle santé au travail à la médecine préventive]
selon une prise en charge progressive, territorialisée et selon des modalités à définir en plein
accord avec l’AMIEM
», au fur et à mesure du désengagement effectif de cette dernière, qui
s’achèvera en décembre 2016.
Dans sa réponse à la chambre, le CDG précise qu’il a saisi les communes et établissements
publics pour qu’ils délibèrent sur leur adhésion au nouveau service rendu p
ar le centre, afin de
pouvoir dimensionner correctement celui-ci, en effectifs et présence territoriale. Les délibérations
ont été unanimes. En conséquence, le CDG a lancé les recrutements, avec un médecin
coordonnateur prenant ses fonctions le 1
er
décembre 2015.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
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6.1
Les conditions financières des missions facultatives
6.1.1
Un financement mixte
L’article 22 alinéa 7 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée dispose que «
les dépenses
supportées par les centres de gestion pour l’exercice de missions supplémentaire
s à caractère
facultatif que leur confient les collectivités ou établissements sont financées par ces mêmes
collectivités ou établissements, soit dans des conditions fixées par convention, soit par une
cotisation additionnelle à la cotisation obligatoire (
…)
».
La loi pose donc le principe d’un financement soit par convention, soit par cotisation
additionnelle.
Le CDG56 a adopté un système mixte : il a fixé une cotisation additionnelle et délibère en
outre annuellement sur le tarif des prestations. Les tarifs sont différenciés (sauf pour les missions de
base et la mission archivage) selon que la collectivité est affiliée ou non : le tarif est une fois et
demie à deux fois plus onéreux pour les non affiliés.
En ce qui concerne la cotisation additionnelle, les divers documents fournis ne détaillent pas
ce qu’elle finance exactement. En ce qui concerne son augmentation à partir de 2013, le procès
-
verbal du conseil d’administration du 17 décembre 2012 mentionne (page 37) que le taux de la
cotisation additionne
lle passe à 0,60 % pour 2013, mais n’explique pas les raisons de cette
augmentation ni ce qu’elle finance précisément.
Le rapport du président à l’appui de la délibération dessine des perspectives très pessimistes
pour le CDG : «
une stagnation, voire une régression des bases est envisageable
», les
conventionnements pourraient ne pas être reconduits, la poursuite de la mission archivage était en
péril, une «
gestion saine et non dispendieuse
» devait être poursuivie, des «
dépenses
supplémentaires
[sont]
inéluctables
.
La cotisation additionnelle est ainsi augmentée de 0,15 point, soit un gain de 280 k€, dans le
but de couvrir les nouvelles missions confiées au CDG par la loi du 12 mars 2012, évaluées à 270
k€ par an.
Cependant, le CDG lui-même constate l
’imprécision de la répartition du financement des
missions obligatoires et facultatives : il indique que son «
analyse part du principe que les nouvelles
missions issues de la loi du 12 mars 2012 pourraient trouver leur financement dans le cadre des
deux cotisations confondues. Toutefois, en rendant obligatoires les 6 nouvelles missions énoncées
ci-avant pour le compte des collectivités affiliées et des collectivités non affiliées en faisant la
demande, la loi du 12 mars 2012 devrait obliger le CDG56 à réévaluer à terme la répartition entre
ses missions obligatoires et facultatives afin que chaque cotisation couvre les
seules missions
auxquelles elles sont rattachées
».
La chambre constate le caractère mixte de la facturation des missions facultatives, dualité
qui ne concourt à la lisibilité du dispositif. Elle invite le CDG, dans le cadre de la réflexion sur le
niveau global des cotisations et à l’occasion du déploiement d’une comptabilité analytique complète
conduisant à une meilleure connaissance des coûts, à étudier la mise en adéquation entre types de
cotisations et catégories de missions.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
40/44
6.1.2
La politique tarifaire
Jusqu’à présent, la méconnaissance de ses coûts était une source de difficulté pour la
fixation de ses tarifs par le CDG, pour l’ensemble de
ses missions, et notamment pour les missions
temporaires.
Par délibération du 27 février 2014, le centre de gestion a baissé de près de 10 % les tarifs
pour les missions administratives de base
16
. Cette baisse a été fixée en référence à un alignement sur
l
es tarifs du CDG35 (19,50 €
17
). Il se rapproche ainsi également du CDG29 (19,75 €
18
). Le motif
invoqué est le reproche fait par les collectivités au CDG de tarifs trop élevés, qui les dissuadent de
recourir au service des missions temporaires. Ces références et motifs pour fonder une politique
tarifaire ne sont pas satisfaisants.
A l’heure actuelle, le CDG ne dispose pas d’une réelle comptabilité analytique et n’est donc
pas en mesure de déterminer finement ses tarifs.
Comme l’évoque la délibération du conseil d’administration du 27 février 2015 relative aux
tarifs 2015, «
il est proposé de reconduire en 2015 les tarifs 2014. En effet, la mise en œuvre de son
nouvel outil financier devrait permettre au CDG56 de pouvoir réaliser d’ici la fin de l’année, une
analyse des coûts de toutes ses missions et actions. A partir de cette analyse, le conseil
d’administration aura alors la possibilité d’adopter éventuellement une nouvelle politique
tarifaire
». De même, l’objectif 2015 fixé à la direction des ressources in
ternes est de «
parvenir à
un coût réel pour facturer au plus juste les collectivités territoriales (missions facultatives)
».
Le projet de connaissance des coûts a pris du retard, le rapport du cabinet spécialisé qui
proposait une nomenclature budgétaire stratégique
–
sur laquelle devait reposer la comptabilité
analytique-
remonte à mai 2013. Une délibération du 20 juin 2013 prévoyait une mise en œuvre lors
du budget primitif 2014. Une délibération du 27 février 2014 évoquait la mise en place d’une
nouvelle politique de tarification en 2015. La délibération du 27 février 2015 repousse cette
échéance au 1
er
janvier 2016.
La fixation d’une politique tarifaire en phase avec la réalité est d’autant plus nécessaire que
la
loi l’impose pour les collectivités non affiliées. En effet, l’article 22 alinéa 1
er
de la loi du
26 janvier 1984 dispose : «
Les collectivités et établissements non affiliés contribuent au
financement des missions visées au IV de l’article 23 dont elles
ont demandé à bénéficier, dans la
limite
d’un taux fixé par la loi et
du coût réel des missions
».
Enfin, jusqu’en 2015, les missions d’assistance au recrutement (aide à la rédaction d’offre
d’emploi, analyse des candidatures, proposition de grille d’entr
etien, participation au jury de
recrutement) n’étaient pas incluses dans la grille tarifaire et n’étaient pas facturées. «
Tarifer les
missions d’assistance au recrutement
» figure ainsi au nombre des objectifs de la mission « conseils
et organisation RH »
selon le conseil d’administration du 27 février 2015.
La Cour des comptes, dans son rapport public annuel 2015 (page 363), indique que «
la
comptabilité analytique ne joue pas le rôle qui devrait être le sien dans la modulation des taux de
cotisation et des tarifs des prestations
». Elle souligne «
la nécessité pour les centres de gestion de
se doter rapidement d’un outil de comptabilité analytique adapté à leurs besoins
».
16
Le tarif horaire pour un adjoint 2
ème
classe passe de 21,
66 € à 19,50 €.
17
Tarif horaire 2014 pour une mission d
’
activités courantes.
18
Tarif horaire 2014 pour des activités courantes et spécialisées réalisées par des agents de catégorie C.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
41/44
La chambre souligne donc les inconvénients liés à l’absence d’une comptabilité an
alytique :
difficultés et fluctuation dans la fixation de la politique tarifaire, perte potentielle de recettes due au
non-recours des collectivités au service missions temporaires, non-respect de la réglementation,
absence de tarification de certaines missions, absence de justification de coûts complets pour les
activités intervenant dans un champ concurrentiel.
6.2
Les missions temporaires (service de remplacement)
6.2.1
Le périmètre d’activité
Les centres départementaux de gestion de la fonction publique territoriale peuvent, en vertu
de l’article 25 de la loi n° 84
-53 du 26 janvier 1984 modifiée, mettre des agents publics à
disposition des collectivités et établissements qui le demandent en vue d’assurer le remplacement
d’agents momentanément indisponibles ou d’
assurer des missions temporaires ou en cas de vacance
d’un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu. Ils peuvent également mettre des
fonctionnaires à disposition des collectivités et établissements en vue de les affecter à des missions
permanentes à temps complet ou non complet.
Entre 2009 et 2014, le nombre de collectivités ayant sollicité le service remplacement est
resté stable, autour de 140. En 2014, 142 collectivités ont ainsi eu recours aux services du centre,
pour 445 missions.
Jusqu’en 2014,
le service « missions temporaires » ne proposait des agents que pour des
missions administratives. Par délibération en date du 27 février 2014, le CDG a décidé d’ouvrir le
service des missions temporaires à toutes les filières, à l’exception de la filière
sécurité.
6.2.2
La régularité des recrutements
La collectivité demandeuse renseigne un formulaire de demande d’un agent, qui permet au
CDG de vérifier si le recrutement satisfait aux conditions prévues par les articles 3 et 25 de la loi
n° 84-53 du 26 janvier 1984 : la durée et le motif de la mission sont indiqués.
Une convention-cadre pour une durée de trois ans est par ailleurs signée entre le CDG et
chaque collectivité demandeuse.
Les conventions type de mise à disposition de personnel du service « missions temporaires »
applicables à compter du 1
er
février 2014 ne visent pas expressément l’article 3 de la loi du
26janvier 1984, et le ou les alinéas adaptés au fondement et au motif de chaque cas de recrutement.
L’article 3 de la loi n° 84
-53 du 26 janvier 1984 dispose que : «
Les collectivités et
établissements mentionnés à l’article 2 peuvent recruter temporairement des agents contractuels
sur des emplois non permanents pour faire face à un besoin lié à : 1° Un accroissement temporaire
d’activité, pour un
e durée maximale de douze mois, compte tenu, le cas échéant, du renouvellement
du contrat, pendant une même période de dix-huit mois consécutifs ; 2° Un accroissement
saisonnier d’activité, pour une durée maximale de six mois, compte tenu, le cas échéant,
du
renouvellement du contrat, pendant une même période de douze mois consécutifs.
»
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
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La chambre observe que la référence à l’alinéa de l’article 3 sur lequel est recruté l’agent et
,
lorsque cela est possible,
le service d’affectation pourrait utilement êt
re introduit dans les
conventions afin de protéger les intérêts du centre en cas de difficulté sur ce point. Dans sa réponse
à la chambre,
le CDG s’engage à ajouter la mention de l’alinéa concerné de l’article 3.
6.3
Les prestations de service
Si beaucoup de ces missions ne posent pas de difficulté juridique, certaines sont
suffisamment larges et englobantes pour sortir du cadre législatif, dans leur définition même. A tout
le moins, elles font peser un doute juridique sur la validité de leur mise en œuvre. Il s’agit de
:
conseil en organisation, certes englobé dans l’«
accompagnement RH » mais qui peut aussi
bien toucher des domaines réellement liés aux ressources humaines que des missions qui en
sont plus éloignées, au moins en partie, car elles vont bien au-delà du champ de la seule
gestion du personnel et peuvent toucher tous les aspects de l’organisation, des procédures,
des systèmes d’information, du classement,…
;
archivage, qui s’élargit très vite au
-
delà de l’archivage des seules données RH, d’ailleur
s
largement traitées par le CDG lui-même.
Les articles 23 à 26-1 de la loi du 26 janvier 1984, qui comportent des énumérations
limitatives, ont systématiquement trait à la gestion des ressources humaines des collectivités
territoriales et des établissements publics locaux. Comme tout établissement public, le CDG est
soumis au principe de spécialité juridique.
En outre, en intervenant dans des secteurs ouverts à l’initiative privée, il peut fausser la libre
concurrence et ne pas respecter le principe de la
liberté du commerce et de l’industrie. Deux
conditions majeures permettraient de sécuriser, de ce point de vue, l’intervention du CDG
:
répondre à une mise en concurrence réelle de la part des collectivités ou établissements
demandeurs ; être en mesure de
justifier, au moyen d’une reconstitution de coûts complets, que son
statut et ses moyens particuliers ne lui permettent pas de présenter des tarifs plus intéressants que le
secteur concurrentiel. L’absence actuelle de comptabilité analytique exhaustive em
pêche la
réalisation de ce deuxième point.
Certes, la bonne utilisation des moyens du CDG peut justifier économiquement et
financièrement la volonté de rentabiliser les compétences et moyens humains et matériels.
Néanmoins, la logique devrait consister davantage à adapter les moyens aux missions et non à
développer des missions pour fournir une justification à un maintien des moyens existants.
La chambre demande au CDG de délimiter précisément ses missions facultatives, afin
qu’elles restent centrées sur la gestion des ressources humaines, et d’identifier les activités
économiques comprises dans le champ concurrentiel, afin de s’assurer ensuite, sur la base de sa
future comptabilité analytique, de la prise en compte exhaustive des coûts afférents.
6.3.1
L’assistance à l’archivage communal
Dans son rapport public annuel 2015 (page 357), la Cour des comptes a identifié plusieurs
prestations proposées par les CDG hors champ de compétence, dont l’assistance à l’archivage
communal, «
qui serait mieux assurée par les archives départementales
». Cette prestation est
proposée par le CDG56.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
43/44
La prestation d’assistance à l’archivage proposée par le CDG56 n’a pas de lien direct avec la
gestion des ressources humaines.
Le CDG estime que la base juridique sur laquelle s’app
uie la prestation de service en
matière d’assistance à l’archivage est l’article 25 de la loi n° 84
-53 modifiée du 26 janvier 1984 qui
dispose que le CDG peut «
mettre des agents à disposition des collectivités et établissements qui le
demandent en vue d’a
ssurer des missions temporaires
».
Cependant, l’intervention du CDG ne peut être fondée sur la mise à disposition d’agents
auprès des collectivités. Cette position administrative des agents suppose le transfert de l’autorité
hiérarchique à la collectivité
bénéficiaire, ce qui n’est pas le cas pour cette prestation de service
offerte par le centre.
En effet, l’autorité hiérarchique des agents demeure le CDG
19
. D’autre part, le CDG émet
des devis avec une mission bien définie et un volume horaire estimé
20
.
E
n ce qui concerne l’archivage, la chambre relève que l’intervention du centre de gestion
dans ce domaine éloigné de la gestion des ressources humaines n’est pas régulière, car
elle ne
respecte pas le principe de spécialité qui régit les établissements publics.
6.3.2
L’absence d’assujettissement à la TVA
L’article 256 A du code général des impôts définit les personnes redevables de la TVA
:
«
sont assujetties à la taxe sur la valeur ajoutée les personnes qui effectuent de manière
indépendante une des activités économiques mentionnées au cinquième alinéa, quels que soient le
statut juridique de ces personnes, leur situation au regard des autres impôts et la forme ou la
nature de leur intervention
». L’article 256 B exonère partiellement les organisations publiques
lorsque leur non-
assujettissement n’entraîne pas de distorsions dans les conditions de la
concurrence.
Or, le CDG
56 n’a pas soumis à la TVA ses missions facultatives telles que le conseil en
organisation et l’archivage.
Il en résulte une distorsion de concurrence qui fragilise les marchés auxquels le centre de
gestion répond en tant que prestataire de service. L’absence de paiement de la TVA,
ipso facto
, rend
en outre incomplets les coûts relatifs aux activités concernées.
La chambre invite le CDG à de
mander un rescrit auprès de l’administration fiscale et, pour
ce qui est des activités économiques concurrentielles, à isoler les recettes et dépenses concernées
pour permettre d’identifier les risques encourus et le cas échéant répondre à d’éventuelles
obligations fiscales.
19
Cf. article 2 de la convention de mission d’assistance à l’archivage e
ntre le CDG 56 et la direction des archives
départementales du Morbihan.
20
Cf. article 1 de la convention de mission d’assistance à l’archivage entre le CDG 56 et la direction des archives
départementales du Morbihan («
cette mission s’exerce à titre onéreux sur la base d’un devis préalable établi par les
archivistes itinérants du centre de gestion
») et annexe au modèle de convention de mise à disposition de personnel
dans le cadre d
’
une mission d
’
archivage.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale du Morbihan - Exercices 2009 et suivants
CONFIDENTIEL
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ANNEXE : Liste des concours et examens organisés entre 2009 et 2014
Ressort
Inscrits
Admis à
concourir
Présents
Taux
d’absentéisme
Lauréats
Taux de
réussite
Coût
lauréat
2009
Concours d'adjoint technique 1
ère
classe
spécialités "espaces naturels, espaces verts", "restauration",
"communication, spectacle" et "conduite de véhicules"
Morbihan
281
259
233
10 %
83
36 %
464 €
Concours d'éducateur de jeunes enfants
Bretagne
225
222
180
19 %
36
20 %
358 €
Concours d'animateur
Bretagne
644
603
534
11 %
82
15 %
536 €
Examen professionnel de technicien supérieur chef
Grand-Ouest
315
299
284
5 %
250
88 %
70 €
2010
Concours d'adjoint administratif 1
ère
classe
Bi-départementale
1 660
1 605
1 073
33 %
80
7,5 %
1 337 €
Concours de technicien principal 2
ème
classe
Grand-Ouest
3 336
3 243
2 285
30 %
399
17,5 %
411 €
Concours d'adjoint technique 1
ère
classe
spécialités "bâtiments, travaux publics, voirie et réseaux divers" et
"mécanique, électromécanique"
Morbihan
72
49
36
26,5 %
9
25 %
960 €
Examen professionnel d'adjoint technique 1
ère
classe
Morbihan
423
417
392
6 %
298
76 %
345 €
2011
Concours de puéricultrice
Grand-Ouest
72
69
56
19 %
18
32 %
514 €
2012
Concours d'adjoint administratif de 1
ère
classe
Bi-départementale
1 802
1 797
1 197
33,5 %
60
5 %
1 731 €
Concours de technicien principal de 2
ème
classe
Grand-Ouest
2 948
2 871
1 779
38 %
366
20 %
686 €
Examen professionnel d'adjoint technique de 1
ère
classe
Morbihan
234
225
216
4 %
179
83 %
354 €
2013
Concours d'animateur
Bretagne
599
583
454
22 %
69
16 %
708 €
Examen professionnel de technicien principal 2
ème
classe
avancement de grade
Bretagne
139
100
94
6 %
33
35 %
372 €
Examen professionnel de technicien principal 2
ème
classe
promotion interne
Grand-Ouest
722
686
607
11 %
85
14 %
860 €
2014
Concours d'adjoint administratif 1
ère
classe
Bi-départementale
1 513
1 491
984
34 %
49
5 %
1 887 €
Concours de technicien principal 2
ème
classe
Grand-Ouest
2 040
1 961
1 195
39 %
249
21 %
752 €
Examen professionnel d'adjoint technique 1
ère
classe
Morbihan
290
280
270
4 %
187
69 %
474 €
Examen professionnel d'animateur principal 1
ère
classe
avancement de grade
Bretagne
16
13
12
8 %
8
67 %
nc