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Allocution de Didier Migaud,
Premier président de la Cour des comptes
Présentation à la délégation à l’outre-mer
La départementalisation de Mayotte :
une réforme mal préparée, des actions urgentes à conduire
mercredi 13 janvier 2016 - 11h, Assemblée nationale
Monsieur le Président,
Mesdames, Messieurs les députés,
Je réponds très volontiers à l’invitation de votre délégation, afin de vous présenter le rapport
de la Cour sur la départementalisation de Mayotte
Il s’inscrit dans la continuité des nombreux travaux de la Cour sur des problématiques de
gestion publique intéressant l’outre-mer. Mais il s’agit de son premier travail spécifiquement
consacré à Mayotte.
Cela ne veut pas dire, pour autant, que la Cour s’intéresse à ce territoire pour la première
fois. Dans un chapitre du rapport public annuel 2011 sur les flux migratoires irréguliers outre-
mer, elle formulait plusieurs recommandations le concernant. Dans son rapport public
thématique de 2014 sur la santé dans les outre-mer, elle abordait la situation difficile de
Mayotte, sur le plan sanitaire. Dans le chapitre de son rapport public annuel 2015 consacré
aux compléments de rémunération des fonctionnaires d’État outre-mer, la Cour reconnaissait
que l’extension à Mayotte du dispositif en 2013 était «
cohérente
» avec son nouveau statut
de département. Elle regrettait néanmoins, dans le même temps, que cette extension n’ait
pas été l’occasion «
de réexaminer la pertinence des sur-rémunérations
» dans l’ensemble
des départements d’outre-mer.
Outre ces contrôles et enquêtes de la Cour, vous savez que les juridictions financières sont
présentes outre-mer, avec plusieurs chambres régionales et territoriales des comptes : celles
de Guadeloupe, Guyane, Martinique, Saint-Martin et Saint-Barthélemy, celle de Nouvelle-
Calédonie, celle de Polynésie française, celle de Saint-Pierre et Miquelon et celles de la
Réunion et de Mayotte. Entre 2011 et 2014, la chambre régionale de Mayotte a été
particulièrement active, puisqu’elle rendu plus de cent avis de contrôle budgétaire. Elle a
établi, sur la même période, des rapports d’observations définitives sur le Département, ainsi
que sur la plupart des communes et les syndicats intercommunaux. Cette chambre a
évidemment contribué au rapport qui nous intéresse ce matin, dans le cadre d’une formation
commune avec la Cour.
Pour vous présenter ce travail, j’ai à mes côtés Jean-Philippe Vachia, président de la
quatrième chambre de la Cour et de la formation commune ; Henri Paul, président de
chambre et rapporteur général de la Cour ; ainsi que Pierre Souchet, l’un des rapporteurs de
l’enquête.
Seul le prononcé fait foi
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Près de cinq ans après les lois de 2009 et 2010, trois ans et demi après le rapport
d’information du Sénat sur le nouveau département, et alors que l’État vient de présenter un
nouveau plan stratégique (« Mayotte 2025 »), la Cour a souhaité dresser un premier bilan de
la période 2010-2014. Son rapport met en avant deux constats principaux et s’intéresse aux
défis auxquels l’île va être confrontée dans les années qui viennent :
•
Premièrement, le
processus
de départementalisation a été
insuffisamment
préparé et piloté
. Il est
loin d’être achevé
. Cette situation met en évidence les
résultats insuffisants des chantiers conduits par le Département comme par l’État
dans le cadre du «
pacte pour la départementalisation
».
•
Deuxièmement, les
conséquences financières
de la départementalisation sont
mal
maîtrisées
et soulèvent de
fortes interrogations pour l’avenir
. Cet état de fait est
d’autant plus problématique que les collectivités mahoraises sont dans des situations
financières elles-mêmes très difficiles.
•
Enfin, Mayotte va devoir relever
plusieurs défis essentiels et structurants
,
notamment en ce qui concerne l’équipement du territoire, l’enseignement du premier
degré et l’action sociale.
Mais avant de vous présenter ces constats, je souhaite revenir en quelques mots sur le
contexte sociodémographique et économique
de Mayotte et sur le
cadre juridique
de sa
départementalisation.
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Seul le prononcé fait foi
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Le contexte sociodémographique et économique de Mayotte constitue une donnée
importante. Il pèse d’ores et déjà sur toutes les politiques publiques menées dans ce
territoire.
Selon l’Insee, la population mahoraise s’élèverait à
212 000 habitants
. Une incertitude pèse
sur ce chiffre, notamment du fait d’un important flux d’immigration économique, en
provenance principalement des Comores – concrètement de l’Ile d’Anjouan. L’immigration
légale, relativement modérée, se double d’une immigration clandestine plus difficile à chiffrer.
Les près de 20 000 étrangers en situation irrégulière interpellés et éloignés en 2014 ne
constituent sans doute qu’une partie des flux réels.
Les pouvoirs publics se sont engagés à limiter ces flux. Cela s’est traduit par une
réorganisation des services préfectoraux, un renforcement des moyens des forces de
sécurité et l’augmentation des interceptions des barques à moteurs, ou «
kwassas-
kwassas
». Malgré cet effort, l’immigration clandestine reste toujours très mal maîtrisée. La
réponse à la question migratoire réside dans la coopération avec l’environnement immédiat
de Mayotte, notamment avec l’Union des Comores. En effet, l’écart de développement avec
le reste de l’archipel rend Mayotte particulièrement attractive.
Seul le prononcé fait foi
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La population de Mayotte a
triplé depuis 1985
. Faute de modélisation fiable, l’Insee refuse
de diffuser ses estimations d’évolution pour les années à venir. Mais, selon les projections
de l’ONU, elle pourrait atteindre près de 500 000 habitants dès 2050, et plus de 750 000 en
2100.
Cette population est très jeune
: la moitié des habitants a moins de 17 ans et demi.
Elle est
composée à 40 % d’étrangers
, dont 95 % de Comoriens.
Malgré d’incontestables progrès dans le
domaine socio-économique
, le chômage demeure
le plus élevé des DOM (36,6 %) et le revenu par habitant de Mayotte dépasse à peine le
quart du revenu national, malgré son augmentation de 65 % entre 2005 et 2011.
La situation économique de Mayotte reste fragile, malgré une croissance moyenne de 8,7 %
par an entre 2005 et 2011. Au regard des contraintes d’une économie insulaire, les
opportunités de développement sont rares. L’inauguration du nouveau terminal de l’aéroport
de Dzaoudzi-Pamandzi pourrait ouvrir des perspectives en matière touristique, sous
plusieurs
conditions. L’une d’entre elles, non remplie à ce jour, est le développement
d’infrastructures hôtelières adaptées.
Des investissements massifs ont été engagés pour augmenter et diversifier les capacités du
port de commerce de Longoni
, dans le cadre d’une délégation de service public accordée
par le Département à un partenaire privé. Ces investissements constituent toutefois un
risque pour le Département, en raison de la courte durée de la délégation. Et la réussite
suppose que le modèle économique mis en place par le partenaire privé fonctionne
effectivement et que les difficultés sociales actuelles sur le Port soient résolues.
C’est dans ce contexte que la départementalisation de Mayotte a eu lieu. Ce changement de
statut, qui est l’aboutissement d’un long processus, voulu par les Mahorais,
désigne la
transformation de Mayotte de collectivité d’outre-mer
régie par l’article 74 de la
Constitution,
en une collectivité unique
régie par le dernier alinéa de l’article 73. La
collectivité exerce à la fois les compétences d’un département d’outre-mer (DOM) et d’une
région d’outre-mer (ROM). La départementalisation a été
approuvée
par 95,2 % des
électeurs lors de la consultation organisée le 29 mars 2009.
Le
Département
de
Mayotte
a
été
officiellement
créé
le
31
mars
2011.
La
départementalisation s’est traduite :
•
par le passage à l’identité législative pleine et entière ;
•
par l’adoption de la fiscalité de droit commun ;
•
par de nouveaux transferts de compétences pour le Département ;
•
et par l’acquisition du statut de région ultrapériphérique de l’Union européenne –
statut qui rend Mayotte bien davantage éligible aux fonds européens.
*
Ces rappels utiles étant faits, j’en viens au premier constat de la Cour.
La
départementalisation aurait nécessité d’être mieux préparée et pilotée,
ce qui n’a été le
cas ni
au niveau de l’État
, ni
au niveau du Département
.
Seul le prononcé fait foi
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Le «
Pacte pour la départementalisation de Mayotte
» de 2008 avait identifié les principales
conditions préalables à la départementalisation. Malgré cela, le pilotage de la réforme par
l’État s’est avéré défaillant. Dans d’autres territoires, l’évolution statutaire a été
accompagnée par des comités de suivi périodiques. Tel n’a pas été le cas pour Mayotte, que
ce soit au niveau central ou déconcentré.
En conséquence, d’
importants retards
ont été pris sur les trois chantiers prioritaires pour
l’État :
•
En premier lieu, le
passage de la spécialité à l’identité législative
n’est pas encore
achevé. Le Gouvernement a été habilité, fin 2010, à légiférer par ordonnances. Mais
le travail législatif et réglementaire nécessaire, s’il est déjà imposant, avec l’adoption
d’une trentaine d’ordonnances, est loin d’être achevé.
•
En deuxième lieu, le
passage à la fiscalité de droit commun
, pourtant décidé en
2001, n’a finalement été réalisé qu’au 1
er
janvier 2014. Pendant ces treize années, le
Gouvernement a plusieurs fois été conduit à préparer dans l’urgence des textes
prolongeant les délais, avant de faire adopter dans l’urgence la réforme en 2013 ;
•
En troisième lieu, des incertitudes continuent de peser sur
la question foncière
. Son
règlement nécessitait de régulariser le partage entre domaines publics de l’État et du
Département. Il supposait de traiter la question des occupations sans titre et, surtout,
de déterminer les redevables de la taxe d’habitation, pour assurer le succès du
passage à la fiscalité directe locale. Pour la population, c’est la découverte de la taxe
foncière et de la taxe d’habitation. Dans les faits, un risque de contentieux fiscal de
masse continue de peser sur les collectivités territoriales, notamment du fait de
l’interrogation persistante sur l’évaluation des valeurs locatives.
La départementalisation s’est accompagnée du
transfert de nouvelles compétences
au
Département, en matière d’action sociale et de formation. Le Département de Mayotte
exerce
désormais
l’ensemble
des compétences
d’un DOM et d’une ROM,
à l’exception
de la construction et de l’entretien des collèges, des lycées et des routes nationales.
Le Département n’a pas su adapter en temps opportun ses structures pour assurer
pleinement ses nouvelles compétences. Des
effectifs très importants
sont affectés aux
missions de soutien,
au détriment des missions d’intervention
, comme l’action sociale,
ou des missions stratégiques
, telles que l’aménagement, le développement économique,
la gestion des crédits européens, ou le suivi du contrat de plan État-région.
Seul le prononcé fait foi
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Par ailleurs, le
pilotage financier
des actions du Département demeure
insuffisant
.
L’expertise financière doit être consolidée et l’évaluation du coût des politiques conduites
améliorée. La présentation du budget du Département par fonction met l’accent sur le
fonctionnement de ses services généraux, et non sur les politiques qu’il est chargé de
mener.
Le deuxième constat de la Cour concerne les conséquences financières de la
départementalisation. Elles sont mal maîtrisées. Le risque de dérapage est réel pour le
budget de l’État et, pire encore, pour celui du Département. La situation financière du
Département et des communes reste préoccupante.
Tout d’abord, je veux souligner que la contribution financière de
l’État
à la
départementalisation
n’est pas suivie en tant que telle
par l’administration centrale. Ce
suivi a dû être réalisé par la Cour, dans le cadre de son contrôle.
Dans son périmètre le plus réduit, le coût
stricto sensu
de la départementalisation a été de
67,6 M€ cumulés depuis 2010 : ce chiffre est un solde de dépense nette supplémentaire. Il
se décompose en trois volets :
•
d’une part, une dotation de compensation de 83 M€, versée au Département,
pour la perte de ses anciennes recettes fiscales ;
Seul le prononcé fait foi
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•
d’autre part, une dotation de compensation des différents transferts de charge,
passée de 2,9 M€ en 2012 à 18,9 M€ en 2014 ;
•
enfin, l’État perçoit désormais l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés.
Cependant, au sens large, le processus de départementalisation a eu un coût cumulé de
161,6 M€ entre 2010 et 2014, lié à une
augmentation conséquente des dotations
dont
bénéficient les collectivités mahoraises (essentiellement sous forme de prélèvements sur
recettes pour l’État).
En prenant l’ensemble des flux financiers afférents à des politiques publiques menées par
l’État à Mayotte, l’effort budgétaire de l’État au profit des politiques publiques qu’il mène à
Mayotte est passé de près de 680 M€ en 2010 à près de 890 M€ en 2014.
Au total, l’État est engagé dans
une logique de «
rattrapage
»
de son effort budgétaire en
faveur de Mayotte et de ses habitants. Ce rattrapage par rapport aux autres DOM n’en est
pas moins partiel, dans la mesure où l’effort budgétaire global par habitant à Mayotte
demeure inférieur à celui consenti dans ces départements.
Ce rattrapage implicite, que l’État n’assume pas clairement, fait peser un risque financier de
dérapage. L’effort budgétaire annuel s’est déjà accru de 210 M€. Un alignement du niveau
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de dépenses par habitant sur celui de La Réunion nécessiterait un effort supplémentaire de
307 M€ par an.
Dans ces conditions, la Cour appelle l’État à mieux anticiper et programmer la
trajectoire de dépenses en faveur de Mayotte.
Dans le même temps, le passage à la fiscalité de droit commun a profondément modifié le
modèle financier des collectivités mahoraises. L’autonomie financière des communes, qui
ont désormais prise sur leurs produits fiscaux, est en théorie renforcée. En 2015, les
assiettes des impôts locaux ont été réajustées, souvent fortement à la baisse, ce qui a
conduit les communes à augmenter sensiblement leurs taux d’imposition pour maintenir
leurs ressources.
Les collectivités se posent deux questions essentielles
quant au caractère prévisible et
stable de leur structure financière :
•
D’une part, la répartition entre les communes et le Département des recettes
tirées de l’octroi de mer fait débat. Cette recette fiscale est particulièrement
dynamique. L’État en a déjà changé les règles deux fois en moins de seize mois.
L’article 60 de la loi de finances rectificative pour 2015 a finalement tranché pour
2016 et
a priori
pour l’avenir en opérant un partage entre le Département et les
communes. Cette situation est à stabiliser.
•
D’autre part, la garantie des ressources des collectivités mahoraises à leur niveau
de 2012 (au demeurant moins élevé que celui de 2013, notamment pour le
Département), a d’abord été accordée par l’État puis retirée fin 2014. L’instabilité
des règles a été préjudiciable aux collectivités mahoraises, qui ne disposent pas
de recettes prévisibles.
La Cour appelle l’État à définir rapidement un schéma de financement pérenne pour
les collectivités territoriales.
La Cour observe que la situation financière du Département et des communes est fragile.
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Avec le passage à la fiscalité de droit commun,
la structure des produits de gestion
courante du Département a été bouleversée
[
diapo 6
] : les recettes fiscales et douanières
représentaient 76 % des produits de gestion en 2013 ; les dotations, subventions et
participations s’élevaient à 20 % de ce même montant. Les proportions sont désormais
respectivement de 37 % et 55 %. Ayant perdu des ressources dynamiques, le Département
a vu sa situation financière se dégrader à partir de 2014. Cela ne doit pas masquer le
poids
excessif des charges de structure
, qui s’explique par un effectif très important et un
régime indemnitaire favorable.
Le même constat peut être fait pour les communes :
malgré la progression des
ressources en 2014, liée notamment à l’affectation de l’octroi de mer, leur niveau reste
insuffisant
au regard des compétences à exercer et compte tenu du poids, là aussi
excessif, des dépenses de personnel.
Seul le prononcé fait foi
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De nombreuses communes font l’objet d’un
plan de redressement
arrêté par le préfet sur
proposition de la CRC.
Pour le Département comme pour les communes,
les dépenses d’investissement servent
par conséquent de
variable d’ajustement
, alors même que les besoins en équipements
demeurent considérables.
*
Je veux terminer mon propos en rappelant les
défis identifiés par la Cour
, que le
département de Mayotte va devoir relever dans les années qui viennent, dans le contexte
que je viens d’évoquer. Ils concernent au moins trois domaines : le développement, la
scolarisation et l’action sociale.
Premièrement, Mayotte souffre encore de
retards importants
en matière d’accès à l’eau,
d’assainissement et de résorption de l’habitat insalubre. Des actions dans ces domaines ont
été prévues dans le plan «
Mayotte 2025
». Elles font partie d’un recensement assez
exhaustif des besoins identifiés.
La Cour recommande que ces actions soient conduites de manière prioritaire. Mayotte a
désormais accès, pour un montant maximal d’environ 300 M€ sur la période 2014-2020, à
des crédits structurels européens. Seul un calendrier réaliste et suivi, impliquant l’État et les
collectivités mahoraises, permettra la mobilisation totale et utile de ces fonds européens.
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Deuxièmement, le système éducatif à Mayotte doit s’adapter à la perspective d’une
scolarisation de masse, alors que les résultats sont encore insuffisants.
Bien qu’en progression constante, le taux de scolarisation des enfants de 3 ans ne s’élève
qu’à 63,3 %, contre 100 % en métropole. 67 % des élèves de CE1 et 75 % des élèves de
CM2 ne présentent que des acquis « insuffisants ou fragiles » en français (contre
respectivement 21 et 26 % respectivement en métropole).
Il apparaît donc nécessaire d’augmenter les capacités d’accueil de la population en âge
d’être scolarisée. Cela passe par la
formation et le recrutement d’enseignants qualifiés
,
ainsi que par le
règlement de la question des constructions scolaires
. En effet, aucune
alternative crédible n’a été définie pour le moment depuis l’échec et la dissolution du
syndicat mixte d’investissement et d’aménagement à Mayotte, dont c’était la responsabilité.
Un soutien technique de l’État aux communes semble, sur ce point, indispensable.
Enfin, troisièmement, la Cour s’est intéressée aux politiques sociales. Deux politiques
sociales ont retenu plus particulièrement son attention : la gestion du RSA et la protection de
l’enfance en danger.
Limité initialement en 2012 à 25 % du niveau métropolitain, le
RSA
versé à Mayotte a
ensuite été revalorisé à 37,5 % au 1
er
janvier 2013, puis 50 % du niveau national au 1
er
janvier 2014. Ces revalorisations ont augmenté les montants versés à chaque allocataire,
mais ont aussi accru le nombre des bénéficiaires de l’allocation.
Encore loin d’être
achevée, la montée en charge du RSA comporte un risque significatif de dérapage
financie
r. Dans ces conditions,
la cristallisation
de la compensation financière accordée
par l’État au Département à son niveau de 2014 fait peser une incertitude sur la capacité de
ce dernier à supporter cette charge.
La protection de l’enfance en danger
à Mayotte reste, par ailleurs, un sujet est d’autant
plus sensible que l’île compte environ
3 000 mineurs isolés
. C’est une
situation unique en
France
. L’État reste fortement engagé, en raison des imbrications de cette problématique
avec de nombreuses autres politiques publiques – droit d’entrée et de séjour des étrangers,
protection médicale, éducation, formation professionnelle
etc
. Pour autant, le Département
ne s’est pas encore réellement saisi de sa compétence, pourtant obligatoire, en matière
d’aide sociale à l’enfance (ASE).
Il doit donc rapidement faire en sorte de l’exercer de
manière complète et adaptée
.
***
Monsieur le Président,
Mesdames, Messieurs les députés,
Vous l’avez compris, la départementalisation n’est pas l’avenir radieux que certains
espèreraient. Loin d’être achevé, ce processus doit s’appuyer sur une mobilisation plus
résolue de l’État, dans ses différentes composantes, et des élus locaux. Dans le cas
contraire, Mayotte et les Mahorais seront confrontés au risque que les financements
dégagés pour 2015-2020 ne permettent pas de retours à la hauteur des moyens consacrés.
La Cour formule plusieurs recommandations en vue de remplir enfin les conditions
préalables à la réussite de la départementalisation. Il appartient aux pouvoirs publics
Seul le prononcé fait foi
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nationaux et locaux de s’en saisir, en fonction des priorités qu’ils auront définies. Je souhaite
insister particulièrement sur la nécessité qui s’attache à remettre en chantier les bases de la
fiscalité directe locale. La situation actuelle est en effet difficilement tenable et suppose un
effort tant des services de l’État que des communes. Autrement, il sera difficile d’éviter que le
malaise social, constaté aujourd’hui dans l’île, ne s’aggrave dans les mois qui viennent.
Je vous remercie de votre attention et me tiens à votre disposition, avec les magistrats qui
m’entourent, pour répondre à vos questions.