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LA TAXE SUR
LA VALEUR AJOUTÉE
Synthèse
décembre 2015
Conseil des prélèvements obligatoires
2
Synthèse - Conseil des prélèvements obligatoires - décembre 2015
g
AVERTISSEMENT
Le Conseil des prélèvements obligatoires est chargé
d'apprécier l'évolution et l'impact économique, social
et budgétaire de l'ensemble des prélèvements obliga-
toires, ainsi que de formuler des recommandations sur
toute question relative aux prélèvements obligatoires
(loi n° 2005-358 du 20 avril 2005). Le présent docu-
ment est destiné à faciliter la lecture et l'exploitation
du rapport du Conseil des prélèvements obligatoires.
Seul le texte du rapport engage le Conseil.
SOMMAIRE
3
Synthèse - Conseil des prélèvements obligatoires - décembre 2015
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Un impôt toujours dynamique mais éloigné de ses objectifs
initiaux
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
2
Un instrument d’incitation économique et de redistribution
peu efficace . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13
3
Le nécessaire recentrage de la TVA sur sa finalité budgétaire . .19
Conclusion
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23
INTRODUCTION
5
Synthèse - Conseil des prélèvements obligatoires - décembre 2015
La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est
un impôt général sur la consommation
directement facturée aux clients sur
les biens qu’ils consomment et les
services qu’ils utilisent.
Plus de soixante ans après sa mise
en œuvre en France, la TVA occupe
toujours une place à part dans le
système des prélèvements obligatoires
français en raison de plusieurs de ses
singularités :
- avec un produit net attendu de
156 Md€ en 2016, elle constitue le
premier impôt en termes de rendement
et le deuxième prélèvement obligatoire,
après les cotisations sociales ;
- elle concerne l’ensemble des agents
économiques, qu’ils soient redevables
ou contribuables, même si la charge
fiscale est essentiellement supportée,
d’un point de vue comptable, par les
ménages ;
- elle représente, avec les accises,
l’une des principales réalisations de
l’harmonisation fiscale européenne,
les règles applicables étant largement
définies à l’échelle de l’Union.
Compte tenu de ces enjeux, le Conseil
des prélèvements obligatoires (CPO)
a décidé de consacrer une étude à la
TVA dans toutes ses dimensions –
juridique, économique et budgétaire –,
en articulant ses travaux autour de la
problématique suivante : dans un
contexte de crise économique et de
fortes tensions budgétaires, quelle
peut être la place de la TVA dans le
système des prélèvements obligatoires
français ?
Pour répondre à cette interrogation, le
CPO s’est attaché à analyser dans
quelle mesure la TVA était restée ou
non conforme à ses objectifs fonda-
teurs : la neutralité, entendue au sens
économique et fiscal, la simplicité
administrative et le rendement
budgétaire.
À l’issue de ses travaux qui ont donné
lieu à six rapports particuliers théma-
tiques également consultables en
ligne, le CPO, ayant constaté que la
TVA s’était éloignée de ces objectifs
fondateurs, formule des orientations
pour l’en rapprocher davantage.
7
Synthèse - Conseil des prélèvements obligatoires - décembre 2015
1
Un impôt toujours dynamique
mais éloigné de ses objectifs
initiaux
La TVA a été conçue comme un impôt
à assiette large destiné à alimenter le
budget de l’État sans pénaliser exces-
sivement l’activité économique. Créée
en 1954, elle s’est substituée à une
multitude de taxes sur la production
qui, sans possibilité de déduction,
pesaient sur la compétitivité des
entreprises et sur les exportations.
Un impôt harmonisé à l’échelle
européenne
La mise en œuvre du marché commun
à partir de la fin des années 1960 a
rendu nécessaires la généralisation et
l’harmonisation de la TVA à l’échelle
de la Communauté économique euro-
péenne. Si elle est aujourd’hui très
encadrée par le droit de l’Union, les
États membres n’en disposent pas
moins de marges de manœuvre
importantes,
notamment
sur
le
champ d’application de la taxe, les
taux et les droits à déduction. Sources
de complexité pour les entreprises,
celles-ci sont de nature à engendrer des
situations de distorsion de concurrence
qui nuisent au bon fonctionnement du
marché
intérieur.
Ainsi,
selon
la
Commission européenne, les coûts de
conformité à la législation pour les
entreprises représenteraient entre 2 %
et 8 % des montants de TVA perçus.
Malgré certaines avancées récentes,
concernant en particulier le lieu
d’imposition des prestations de services
électroniques, la « directive TVA »
semble aujourd’hui figée alors que
certains points en suspens méritent
d’être tranchés par les États membres,
comme l’assujettissement de certaines
activités des personnes publiques à la
TVA, et que les règles sont encore
insuffisamment harmonisées.
Cette situation de blocage favorise
l’autonomie et la créativité de la
jurisprudence de la Cour de justice de
l’Union européenne. Elle contribue à
entretenir une forme d’insécurité
juridique pour les redevables dans un
contexte où, par ailleurs, l’hétérogénéité
des systèmes de TVA s’est accrue au sein
de l’Union.
La Commission européenne a engagé
depuis
2010
un
mouvement
de
réforme pour
« un système de TVA
plus simple, plus robuste et plus
efficace »
mais les avancées sont
faibles en raison de la règle de
l’unanimité qui prévaut en matière
fiscale au sein du Conseil de l’Union
européenne.
Un impôt toujours dynamique
mais éloigné de ses objectifs initiaux
Une ressource dynamique mais
fragile
Avec un produit attendu de près de
156 Md€ en 2016, la TVA représente
plus de la moitié des recettes de
l’État, et de ce fait, apporte une
contribution essentielle au finance-
ment des dépenses publiques. Elle
est moins sensible à la conjoncture
que d’autres impôts, notamment
l’impôt sur les sociétés, et donc
plus aisément prévisible. Ses coûts
de
gestion,
estimés
à
environ
700 M€, sont inférieurs à ceux des
autres grands impôts, en raison de
leur externalisation partielle aux
entreprises qui en supportent la
collecte et le reversement au Trésor
public.
Malgré un triplement de la recette entre
1971 et 2014, le potentiel de rendement
de
la
TVA
reste
insuffisamment
exploité. La France se trouve aujourd’hui
dans une situation atypique par rapport
à la moyenne des autres pays européens
et industrialisés : la part de la TVA
dans le PIB (6,9 % en 2014) et dans
les
prélèvements
obligatoires
(15,3 %) s’est dégradée au cours des
dernières années et les taux en
vigueur sont désormais inférieurs à la
moyenne
européenne.
Ainsi,
par
exemple, le taux nominal normal
s’établit à 20 % en France contre
21,8 % en moyenne dans l’Union. Le
taux moyen pondéré (15,4 %) est
parmi les plus faibles en Europe et le
taux réduit moyen pondéré (5,7 %) est
inférieur de plus de deux points à celui
de la moyenne des états européens.
Synthèse - Conseil des prélèvements obligatoires - décembre 2015
8
Part de la TVA dans les prélèvements obligatoires (1965-2013)
Source : CPO (données : OCDE).
Un impôt toujours dynamique
mais éloigné de
ses objectifs initiaux
9
Synthèse - Conseil des prélèvements obligatoires - décembre 2015
Cette situation s’explique par l’existence
de près de 150 mesures dérogatoires –
exonérations ou taux réduits bénéficiant
à un secteur ou à une zone géogra-
phique –, représentant un coût total
annuel d’environ 48 Md€. Ces mesures,
auxquelles il conviendrait d’ajouter
les franchises, érodent le rendement
potentiel total brut de la TVA. Ce
dernier qui est estimé pour la France
par la Commission européenne et
l’OCDE entre 297 et 323 Md€, corres-
pond à la taxation à taux normal de
l’ensemble de l’assiette potentiellement
taxable (incluant les services financiers
et les prestations réalisées par les
administrations publiques par exemple).
Taux de TVA applicables en France en 2015
Note : les cases bleutées correspondent aux taux réduits.
Source : Code général des impôts.
En outre, la fraude à la TVA, qui peut
revêtir de nombreuses formes, constitue
un manque à gagner non négligeable
pour le budget de l’État, estimé au moins
à 10 Md€ par an. Le CPO n’a pas été en
mesure de fournir une évaluation plus
précise en raison des limites méthodo-
logiques et de l’absence de données
publiques disponibles. À cet égard, il
est regrettable que l’administration
française ne publie pas, sur une base
régulière, d’estimation officielle de
la fraude à la TVA. Des marges de
progrès existent pour mieux lutter
contre la fraude si l’on considère les
résultats décevants du contrôle fiscal
au
cours
des
dernières
années,
notamment en ce qui concerne la
programmation des contrôles.
Un impôt toujours dynamique
mais éloigné de
ses objectifs initiaux
Un
impôt
simple
dans
son
principe mais en pratique de plus
en plus complexe
Simple dans son principe, la TVA est
devenue plus complexe dans son appli-
cation. Or l’exigence de simplicité est
supérieure pour la TVA à ce qu’elle est
pour les impôts directs, dès lors qu’elle
frappe toutes les transactions et que sa
collecte est assurée par les opérateurs
économiques. Au regard de cette exigence
particulière, le système de TVA est devenu
plus complexe malgré des mesures de
simplification récemment adoptées.
La complexité des règles applicables, en
matière de taux comme de droits à
déduction, peut engendrer une insécurité
pour les assujettis et introduire une
certaine subjectivité dans le traitement
des biens et des services, selon leur mode
de production ou de distribution. Dans un
souci de simplification et d’objectivation
de l’impôt, une revue générale des taux
réduits pourrait être effectuée pour
limiter les situations dans lesquelles un
même produit peut être taxé à plusieurs
taux différents.
Compte tenu du fait que la TVA est
collectée pour le compte de l’État par
ses assujettis, l’administration fiscale
doit veiller avec une diligence particulière
à répondre aux demandes de rescrits
qu’ils formulent à son attention. Au-delà
de la qualité et de la fluidité des échanges
entre l’administration et les redevables, ce
sont les règles elles-mêmes qui doivent
être simplifiées. Le CPO en a identifié
quelques-unes à titre d’illustrations.
La complexité de la TVA se retrouve
également dans les formalités déclara-
tives, parfois inutilement complexes,
auxquelles les entreprises sont soumises.
Pouvant constituer une charge importante
pour les opérateurs économiques, elles
devraient être aussi simples que possible,
tout en tenant compte des impératifs
légitimes de lutte contre la fraude.
Un impôt visant à préserver
l’efficacité productive
Sur le plan économique, l’assiette de
la TVA, contrairement à ce que la
dénomination de cet impôt laisse penser,
est plus proche de la consommation que
de la valeur ajoutée. Les principes
fondateurs de la TVA, posés par la loi
du 10 décembre 1954, visaient à taxer
la consommation des ménages, tout
en s’affranchissant des inconvénients
inhérents aux différentes taxes en
cascade sur la consommation. Chaque
fraction de la chaîne de production
n’est en effet taxée qu’une seule fois
et l’impôt est collecté par portions à
chaque étape de la création de valeur. En
pratique, ce ne sont pas les contribuables
qui reversent la taxe au Trésor public,
mais les assujettis (les vendeurs de biens
et prestataires de services),
via l
e
mécanisme des paiements fractionnés
1
.
Synthèse - Conseil des prélèvements obligatoires - décembre 2015
10
______________________
(1)
Cette dissociation entre les redevables et les contribuables existe également pour les cotisations
sociales salariales par exemple. Elles sont dues par les salariés mais étant prélevées à la source, ces
derniers ne sont pas chargés de les verser à l’État ou aux administrations de sécurité sociale.
Un impôt toujours dynamique
mais éloigné de
ses objectifs initiaux
11
Synthèse - Conseil des prélèvements obligatoires - décembre 2015
L’assiette économique réelle de la TVA
se compose de la consommation des
ménages, des dépenses publiques et
d’un reliquat d’achats des entreprises.
Les exportations ne sont pas exonérées
de TVA, alors que les importations y
sont assujetties au moment de leur
entrée sur le territoire. Cette assiette
est proche, sans être strictement
équivalente, de celle des cotisations
sociales employeurs. Elle est différente
de celle de la cotisation sur la valeur
ajoutée (CVAE), impôt local qui a
remplacé la taxe professionnelle. En
effet, cette dernière s’applique à la
valeur ajoutée brute de la dépréciation
du capital. À la différence de la TVA, la
CVAE pèse sur les exportations et sur
l’investissement. Le mécanisme des
paiements fractionnés ou le droit à
déduction distinguent également la
TVA d’une taxe sur le chiffre d’affaires,
comme par exemple la contribution
sociale de solidarité des sociétés, ou
d’une taxe sur les ventes (
sales tax
),
comme celle appliquée par exemple
aux États-Unis. À long terme, la TVA
pèse ainsi peu sur le capital productif.
Sa neutralité économique en termes
d’efficacité productive confère à la
TVA un caractère relativement peu
« distorsif » de la TVA : elle est théori-
quement neutre pour les producteurs
qui ont la possibilité de la déduire de
leurs intrants. Elle ne perturbe donc
pas les choix de production. Cette
neutralité est en réalité imparfaite en
raison des rémanences, c’est-à-dire
des dépenses de TVA non récupérables,
auxquelles font face les entreprises,
notamment financières ainsi que les
administrations
publiques.
Ces
rémanences
peuvent
avoir
des
effets « distorsifs » selon la capacité
des assujettis à les répercuter plus ou
moins sur les prix de consommation.
13
2
Un instrument d’incitation
économique et de redistribution
peu efficace
La multiplication des taux réduits
sectoriels, les mesures de dévaluation
fiscale – auxquelles s’apparente la
« TVA sociale » – ou encore les débats
relatifs aux effets redistributifs de la
TVA, témoignent de son utilisation
comme outil de politique économique.
Pourtant,
la
TVA
n’apparaît
pas
comme un impôt adapté à la poursuite
d’objectifs de politique économique tels
que la régulation du cycle économique,
le soutien à des secteurs spécifiques ou
encore comme un outil de redistribution.
Un
impôt
dont
l’effet
de
régulation du cycle économique
est limité
L’efficacité de la TVA en termes de
régulation « passive » du cycle écono-
mique - c’est-à-dire en l’absence de
mesures nouvelles sur l’assiette ou les
taux - paraît d’abord limitée : elle
n’exerce en effet qu’un faible effet de
stabilisateur automatique, l’élasticité de
ses recettes au PIB étant quasi unitaire.
L’effet de lissage du cycle conjoncturel
par la TVA s’avère ainsi faible compara-
tivement, par exemple, à l’impôt sur les
sociétés.
Au-delà de sa fonction de stabilisateur
automatique, la TVA peut potentiellement
être employée comme un instrument de
régulation « active » du cycle économique,
en modifiant les taux ou l’assiette selon
la conjoncture. En bas de cycle, l’effet
contra-cyclique
théorique
d’une
baisse de taux pourrait être significatif,
mais elle n’est pas fréquemment utilisée
à cet effet. En outre, une utilisation
expansionniste de la TVA en phase de
conjoncture basse présente des risques
déflationnistes. Symétriquement, elle
ne semble pas non plus être utilisée
comme un instrument de régulation
de la conjoncture en haut de cycle. La
TVA est au contraire plus communé-
ment utilisée comme instrument de
consolidation budgétaire. Son taux
normal a ainsi augmenté de deux
points en moyenne entre 2008 et
2014 dans l’ensemble des pays de
l’Union européenne (pour s’établir à
21,4 % en 2014).
Un instrument d’incitation
économique peu efficace
Les taux réduits de TVA sont utilisés
comme un instrument de politique
économique dans une grande variété
de secteurs et pour des objectifs
multiples : soutien à l’emploi, au
pouvoir d’achat des consommateurs ou
aux entreprises, lutte contre l’activité
non déclarée, etc.
D’un point de vue théorique, les cas
dans lesquels ils sont pertinents
paraissent limités, d’autres instruments
comme les accises ou la fiscalité directe
apparaissant
plus
efficaces
pour
Synthèse - Conseil des prélèvements obligatoires - décembre 2015
Un instrument d’incitation économique
et de redistribution peu efficace
atteindre certains objectifs comme la
correction d’externalités.
D’un point de vue empirique, l’utilisation
de taux réduits sectoriels constitue
fréquemment une réponse face à
l’impossibilité de recourir, pour des
motifs juridiques, à des baisses de
charges ciblées sur un domaine
d’activité spécifique. Le taux réduit
de TVA n’apparaît pourtant pas
comme l’instrument le plus pertinent
pour subventionner un secteur en
particulier. Le partage de l’effet de la
baisse de TVA entre le producteur et
le consommateur est en effet difficile
à prévoir
ex ante
. Il n’est le plus souvent
pas mesuré non plus
ex post.
Les
taux réduits liés à des considérations
d’efficacité économique restent très
insuffisamment évalués.
En outre, plusieurs taux réduits fixés
pour des considérations d’efficacité
économique, comme le taux réduit
dans la restauration et les hôtels ou
celui pour les travaux de rénovation
et d’entretien des logements, consti-
tuent des instruments peu efficaces de
la politique de l’emploi. Dans la restaura-
tion, l’abaissement du taux de TVA a été
répercuté à hauteur de 20 % sur les
prix TTC à moyen terme (entre juillet
2009 et décembre 2011) et un peu
moins de 30 % de l’effet aurait conduit
à des revalorisations salariales. La
répercussion sur les marges des
entreprises aurait ainsi été forte, alors
que le nombre d’emplois créés serait
de l’ordre de 6 000 à 9 000 emplois
supplémentaires par an. Le coût par
emploi créé par le taux réduit dans la
restauration (175 000 € à 262 000 €)
dépasse ainsi largement celui estimé
pour les dispositifs de soutien direct à
l’emploi auxquels il s’est substitué
(86 000 € par emploi pour la prime
forfaitaire à l’emploi sectorielle) ou
avec
lesquels
il
coexiste
(entre
34 000 € et 42 000 € par emploi pour
les exonérations de cotisations sociales
sur les bas salaires en évaluation
ex ante
).
La TVA
2
applicable aux travaux de
rénovation et d’entretien des loge-
ments correspond à la création ou à la
sauvegarde de 32 000 emplois, dont
14 000 dans le bâtiment. Le coût brut
ex post
pour les finances publiques
par emploi créé ou maintenu s’élève-
rait à 160 000 €, soit nettement plus
que par le biais d’une baisse de
cotisations sociales.
Indépendamment de toute appréciation
portée sur l’opportunité de soutenir ces
secteurs spécifiques, le recours à la
TVA se révèle peu efficace. Une baisse
ciblée du taux, dont les effets ne se font
sentir que de manière indirecte, conduit
les assujettis à arbitrer entre plusieurs
objectifs - amélioration des marges,
baisse des prix à la consommation,
soutien au salaire ou à l’emploi -, rendant
d’autant plus incertaine la réalisation
de l’objectif poursuivi.
Synthèse - Conseil des prélèvements obligatoires - décembre 2015
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______________________
(2)
Taux réduit et, depuis 2012, taux intermédiaire.
Synthèse - Conseil des prélèvements obligatoires - décembre 2015
15
Un outil de redistribution peu
pertinent
La TVA n’apparaît pas non plus être un
outil de redistribution pertinent. Ses
effets distributifs, c’est-à-dire la mesure
par laquelle son assujettissement ou
non modifie la répartition des revenus
des ménages, concluent que la TVA est
régressive. Le taux d’effort
3
s’élève à
12,5 % pour le premier décile de niveau
de vie, diminue jusqu’à 4,7 % environ
pour le décile le plus élevé.
La régressivité de la TVA par rapport
au revenu s’explique essentiellement
par la très forte augmentation du taux
d’épargne selon le décile de niveau de
vie. Le poids de la TVA dans la
consommation
des
ménages
est
d’abord croissant avec le niveau de
vie. Le taux de taxation apparent
4
fait
ainsi apparaître une légère progressivité
de la TVA. Il varie en effet très peu selon
le décile de niveau de vie : de 12,6 % pour
le premier décile de niveau de vie à
13,4 % pour le dernier décile.
Ensuite, l’effet régressif de la TVA serait
atténué en prenant en compte une
perspective de cycle de vie, c’est-à-dire
une mesure à un moment donné.
L’approche par le cycle de vie permet de
neutraliser les effets de l’épargne
« transitoire », qui n’échappe à la TVA
que de façon temporaire puisqu’elle
sera consommée par la suite. Enfin,
l’effet distributif d’une hausse de la
TVA ne se limite pas à l’impact sur les
prix de consommation. Du fait de
mécanismes d’indexation différenciés
et plus ou moins automatiques des
différents types de revenus (SMIC,
prestations
sociales,
etc.),
les
ménages seraient impactés à des
degrés divers par une variation des
taux de TVA entraînant une variation
des prix à la consommation.
En l’état actuel, les exonérations et les
taux réduits de TVA présentent un faible
impact redistributif car l’effet plutôt
régressif du taux intermédiaire à 10 %
tend à compenser partiellement le
faible effet progressif du taux réduit à
5,5 %. Pour autant, même avec un
meilleur ciblage des exonérations et
des taux réduits, la TVA ne constituerait
pas un puissant instrument de redis-
tribution, notamment en raison de la
faible différenciation des structures
de consommation.
Un instrument d’incitation économique
et de redistribution peu efficace
______________________
(3)
Le taux d’effort rapporte à leur revenu disponible le montant de TVA payé par les ménages
une année donnée.
(4)
Le taux de taxation apparent rapporte le montant de TVA payé par les ménages une année
donnée à leur consommation totale hors loyers.
De plus, l’avantage moyen procuré
par chaque taux réduit est toujours
supérieur pour le dixième décile par
rapport au premier décile de niveau
de vie, même pour les biens et les
services pour lesquels le taux réduit
est redistributif.
Ces
écarts
sont
particulièrement
importants pour les postes restauration
et hôtellerie où ils sont de l’ordre de 1 à
10. L’avantage procuré par le taux de TVA
à 10 % sur les services de restauration
est de 11 € en moyenne par ménage
pour le premier décile de revenus, il va
jusqu’à 121 € pour le dernier décile. Sur
l’ensemble des biens et des services
imposés à taux réduits, l’avantage
total s’élève en moyenne à 720 € pour
un ménage du premier décile contre
2 015 € pour un ménage du dixième
décile. Ces éléments doivent conduire
à préférer la fiscalité directe plutôt
que la TVA comme instrument de
redistribution.
Ils
confortent
le
constat du Conseil des impôts sur la
TVA dans son rapport de 2001 invitant
à
« garder à l’esprit qu’elle n’est pas
adaptée à la poursuite d’objectifs
redistributifs »
.
Ces constats conduisent ainsi à remet-
tre en question un certain nombre de
taux réduits.
Un instrument d’incitation économique
et de redistribution peu efficace
Synthèse - Conseil des prélèvements obligatoires - décembre 2015
16
Avantage absolu procuré à chaque décile de niveau de vie
par le taux à 5,5 % et le taux à 10 % (en Md€)
Lecture : par rapport à une imposition au taux normal, le taux réduit à 5,5 % procure un avantage
de 1,2 Md€ au premier décile de niveau de vie, à comportements inchangés.
Source : CPO, à partir du module « taxes indirectes » du modèle Ines (Insee-DREES), enquête
Budget de famille 2011.
Synthèse - Conseil des prélèvements obligatoires - décembre 2015
17
Un instrument d’incitation économique
et de redistribution peu efficace
Une utilisation possible de la TVA
comme
un
instrument
de
dévaluation fiscale qui renvoie
plus largement aux politiques de
compétitivité et d’emploi
La TVA est fréquemment présentée
comme pouvant être le support
d’une politique de dévaluation fiscale
alternative à la dévaluation monétaire
dans un régime de changes fixes tel
que la zone euro. Les effets attendus
d’une telle politique dépendent en
premier lieu de la modification du
système fiscal choisi qui peut prendre
différentes formes (diminution de
l’impôt sur les sociétés ou des cotisations
sociales employeurs en contrepartie
d’une imposition accrue des revenus
ou de la consommation voire d’une
baisse des dépenses publiques). Les
exportations en étant exonérées, une
hausse de TVA concomitante à une
baisse de la fiscalité pesant sur les
facteurs de production doit permettre
d’améliorer la compétitivité-prix à
l’exportation. Les mesures de type
« TVA sociale » constituent l’une des
modalités de la dévaluation fiscale.
À long terme, un basculement du
financement de la protection sociale
sur la TVA aurait des effets d’autant
plus importants que la baisse des
cotisations
sociales
employeurs
combinée à une hausse de la TVA
(« TVA sociale ») induirait d’abord
une baisse du taux de prélèvements
obligatoires pesant sur le facteur travail,
et se traduirait ensuite par une hausse
de l’emploi et non par une hausse du
pouvoir
d’achat
des
travailleurs.
L’impact d’une dévaluation fiscale
via
la TVA dépend également de l’effet
sur le commerce extérieur et de la
réaction des partenaires économiques.
Empiriquement, une dévaluation fiscale
s’appuyant sur la TVA pourrait avoir des
effets significatifs à court terme, qui
toutefois s’estomperaient à moyen-
long terme.
Du fait de son caractère non coopératif,
la dévaluation fiscale est porteuse d’un
effet de contagion : les pays qui
connaissent une baisse de leur volume
d’exportation en raison de la dévaluation
fiscale pratiquée par d’autres pays, sont
incités à adopter cette mesure à leur tour
pour rétablir leur compétitivité-prix.
Depuis 2006, quinze États membres de
l’Union européenne ont mis en œuvre
une politique de dévaluation fiscale en
basculant une part de leur assiette fiscale
des facteurs de production vers la
consommation : l’Allemagne, le Nord de
l’Europe, la Grèce, le Royaume-Uni, et la
plupart des pays d’Europe centrale et
orientale.
Dans le contexte de dévaluation fiscale
multilatérale qui caractérise l’Union
européenne au cours des dernières
années, une politique de dévaluation
fiscale en France aurait pu se justifier
dans une logique de rattrapage et de
compensation de la perte de compéti-
tivité liée aux politiques de dévaluation
fiscale opérées ces dernières années
par ses partenaires européens. Le crédit
d’impôt compétitivité-emploi et les
mesures décidées dans le cadre du
Pacte de responsabilité et de solidarité
ont désormais réduit l’acuité du débat
sur la dévaluation fiscale en France.
Un instrument d’incitation économique
et de redistribution peu efficace
Synthèse - Conseil des prélèvements obligatoires - décembre 2015
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3
Le nécessaire recentrage de la
TVA sur sa finalité budgétaire
La TVA ne constitue pas un instru-
ment d’incitation économique et de
redistribution efficace. Elle doit par
conséquent être recentrée sur vocation
budgétaire, d’autant plus que son
potentiel de rendement reste insuffi-
samment exploité.
Plutôt que de procéder à une aug-
mentation générale du taux normal
ou des taux réduits, susceptible de
nuire, au moins à court terme, à
l’activité économique, le potentiel
de la TVA peut être relevé « à taux
constants » en renforçant l’efficacité
de cet impôt.
Le CPO a examiné les différentes
options possibles pour dynamiser les
recettes de TVA sans se prononcer
toutefois sur l’affectation des ressources
ainsi dégagées.
La plupart des pistes d’amélioration
du rendement de la TVA suggérées
par le Conseil relève de la compétence
du législateur national et non des
institutions de l’Union européenne.
La sécurisation de la recette
légalement due
Le renforcement de l’efficacité de la
TVA passe tout d’abord par une
sécurisation de la recette légalement
due, c’est-à-dire celle qui devrait en
tout état de cause être collectée
compte tenu du droit en vigueur.
L’administration fiscale dispose de
moyens
nouveaux
pour
prévenir,
détecter et lutter contre les différents
types de fraude ; elle doit les utiliser
complètement en liaison étroite
avec l’autorité judiciaire, qui dispose
également d’instruments efficaces,
et avec les administrations fiscales
des autres États membres. Certaines
propositions innovantes mises en
place dans d’autres pays européens,
comme la déclaration électronique
d’achats, devraient faire l’objet d’un
examen attentif.
Une réflexion plus approfondie doit
également être conduite à l’échelle
européenne mais aussi nationale sur
les conditions dans lesquelles la TVA
due doit être prélevée sur les activités
de commerce en ligne qui bouleversent
le cadre traditionnel de calcul et de
collecte de l’impôt. Le cadre juridique
applicable aux ventes à distance,
aux petits envois et aux prestations
de services fournies par la voie
électronique est à cet égard très
insuffisant. La récente proposition
formulée par la commission des
finances du Sénat d’un « prélèvement
à la source » mériterait d’être étudiée
plus avant, même si elle présente
a
priori
des difficultés, notamment
d’ordre technique.
L’élargissement de l’assiette
La TVA a été conçue pour s’appliquer
à l’assiette la plus large possible afin
de garantir sa neutralité. Demeurent
pourtant de nombreuses exonérations
dont le bien-fondé est insuffisamment
évalué à l’instar de celle, coûteuse pour
le budget de l’État (de l’ordre de
400 M€), bénéficiant aux services à la
personne. De plus, même si une remise
en cause d’une telle disposition serait
neutre pour le solde des administrations
publiques, la question de l’assujettisse-
ment de certaines activités publiques
concurrentielles peut être posée. Une
baisse du plafond de la franchise en
base, actuellement fixé à 82 000 € de
chiffre d’affaires, au niveau de la
moyenne européenne (32 000 €), sans
pénaliser excessivement les entreprises
concernées, dégagerait un surplus de
recettes non négligeable pour le budget
de l’État (au moins 2 Md€).
La suppression des taux réduits
inefficaces
Les mesures dérogatoires portant sur
les taux de TVA applicables à certains
biens ou services méritent une attention
toute particulière compte tenu du coût
important qu’elles représentent pour
les finances publiques (au moins
48 Md€). Chacune d’entre elles doit
faire l’objet d’un examen à l’aune de
quatre critères portant sur leur coût
budgétaire, leur efficacité économique,
leur finalité et leur caractère plus ou
moins redistributif.
Au moins deux dispositifs, étudiés de
façon approfondie par le CPO et
représentant un montant total de
6,3 Md€, n’ont pas démontré leur
efficacité d’un point de vue écono-
mique, ne répondent à aucun objectif
tutélaire légitime et présentent un
profil clairement antiredistributif : le
taux de 10 % pour les travaux
d’amélioration, de transformation,
d’aménagement et d’entretien portant
sur des logements et le taux de 10 %
bénéficiant aux hôtels-cafés-restaurants.
Synthèse - Conseil des prélèvements obligatoires -décembre 2015
20
Le nécessaire recentrage de la TVA sur sa finalité budgétaire
Le nécessaire recentrage de la TVA sur sa finalité budgétaire
Les dix principales dépenses fiscales de TVA
(taux réduits) en PLF pour 2016
Source : CPO. Projet de loi de finances pour 2016, tome II du
rapport relatif à l’évaluation des voies et moyens.
Synthèse - Conseil des prélèvements obligatoires - décembre 2015
21
CONCLUSION
L
a TVA occupe une place majeure
dans le système des prélèvements
obligatoires en France et constitue
l’une des principales réalisations de
l’Union
européenne
en
matière
d’harmonisation
fiscale.
Plus
de
soixante ans après sa création, elle
affiche un bilan contrasté. Le principe
d’un impôt sur la consommation à
paiement fractionné et donnant lieu à
un droit à déduction pour les opérateurs
économiques a été adopté par la quasi-
totalité des pays, à l’excepion toutefois
des État-unis d’Amérique.
Toutefois,
l’évolution
du
droit,
concomitant au bouleversement de
la nature des échanges économiques,
et l’utilisation de cet impôt à des fins de
politique économique, l’ont en partie
éloignée de ses objectifs fondateurs : la
neutralité, la simplicité et le rendement.
Dans la continuité du rapport du
Conseil des impôts de 2001, le CPO
souhaite en particulier réaffirmer que,
a fortiori,
dans un contexte de crise
des finances publiques, la couverture
des dépenses publiques doit demeurer
l’objectif prioritaire de la TVA. La
nécessaire amélioration de son rende-
ment invite à un réexamen de la
pertinence des dispositifs dérogatoires
à la fois en termes d’assiette et de taux
réduits et à un renforcement de la lutte
contre la fraude.
Synthèse - Conseil des prélèvements obligatoires - décembre 2015
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