Cour
des
comptes
Le Premier président
Réf.: 72597
Objet
:
Les minima sociaux
Le
2 1
SEP.
2015
à
Monsieur Manuel VALLS
Premier ministre
En
application des dispositions de l'article
L.
111-3 du code des juridictions
financières,
la
Cour des comptes a conduit une enquête sur l'ensemble des minima sociaux
1
.
À
l'issue de son contrôle,
la
Cour m'a demandé, en application des dispositions de
l'article
R.
143-1
du
même code, d'appeler votre attention sur les observations et
recommandations suivantes.
1-
Des
résultats insatisfaisants
en
matière de lutte contre
la
pauvreté et de
retour
à
l'emploi
Les minima sociaux réduisent de 7,8 points
le
taux de pauvreté monétaire
2
brut
(c'est-à-dire avant prise en compte des revenus de transferts).
En
revanche, ils ne
permettent pas aux allocataires de sortir de
la
situation de pauvreté
3
,
la
moitié d'entre eux
demeurant pauvres
«en
conditions de vie
4
».
1
Les
neuf
dispositifs qualifiés de
«
minima sociaux
»
sont le revenu de solidarité active (RSA), le revenu de
solidarité outre-mer (RSO), l'allocation de solidarité spécifique (ASS), l'allocation transitoire de solidarité (ATS),
l'allocation temporaire d'attente (A
TA
),
l'allocation veuvage, l'allocation supplémentaire invalidité (ASI), l'allocation
adulte handicapé (AAH)
et
l'allocation de solidarité pour les personnes âgées (ASPA).
2
Le taux de pauvreté est défini par rapport
à
un seuil égal
à
60 % de la médiane des niveaux de vie (lnsee et
Eurostat).
La
pauvreté monétaire, après prise en compte des revenus de transfert, touche 8,5 millions de
personnes
en
France, soit près de 14 % de la population.
3
En particulier, le montant du RSA est inférieur au seuil de pauvreté.
4
La pauvreté en conditions de vie est définie par l'absence ou la difficulté d'accès
à
des biens d'usage ordinaire
ou
à
des consommations
de
base.
13 rue Cambon - 75100 PARIS CEDEX
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Le
taux
d'emploi des bénéficiaires
des
minima sociaux
est
très faible,
de
l'ordre
de
14 %
à
17 % selon les
dispositifs:
un grand nombre d'allocataires, très éloi
gnés
de
l'emploi,
ne parviennent pas
à
trouver
leur
place sur le marché du travail
en
période
de
crise
économique
. L'allongement continu
de
la durée de perception des allocations -
à
la fin
de
2013,
88
% des bénéficiaires
du
revenu
de
solidarité active
(RSA
) percevaient cette
allocation depuis plus d'un an, et
52
% depuis plus
de
trois ans -, ainsi
que
l'extrême
faiblesse
des
taux
de
sortie
des
allocations
au
profit d'une insertion
durab
le
sur
le
marc
hé
du
travail -
de
2 à 4 % selon les minima sociaux
-,
témoignent
de
la difficulté
de
mettre en
oeuvre
des
allocations efficaces
pour
simultanément lutter contre la pauvreté
et
favoriser la reprise
d'activité.
2-
Une dépense pourtant très dynamique
De
2008
à
2014, le coût
des
prestations monétaires versées
au
titre
des
mini
ma
sociaux, hors coûts
de
gestion et dépenses d'accompagnement, est passé
de
17,3
Md€
à
24,8
Md€, soit une progression
de
plus
de
43
%
en euros courants et
de
près
de
30
%
en
euros constants.
En proportion
du
produit intérieur brut (PIB)
à
prix courants, la
dépense
publique
consacrée
à
ces
neuf
dispositifs s'est accrue
de
0,
29
point
pour
atteindre 1, 16
%
du
PIB
en
2014, contre 0,87 %
en
2008. En l'absence
de
réformes, les projections disponibles
suggèrent
que
ce
coût devrait encore augmenter
au
cours
des
prochaines années
pour
atteindre
28
Md€
en
2017.
Cette
dynamique s'explique avant tout par la croissance du
nombre
d'allocataires,
passé
de
3,58 millions
en
2008
à
4,21 millions
en
2013
(+17,6 %, dont +
35
%
pour
le
RSA
).
Elle résulte aussi des décisions prises
en
2008 d'augmenter l'allocation adulte handicapé
(AAH)
et
l'allocation
de
solidarité
pour
les personnes
âgées
(ASPA
)
de
25
%
sur
cinq ans, ce
qui a conduit
à
augmenter
le
RSA
au-delà
de
l'inflation en 2013 pour corriger le
dé
crochage
de
ce
dernier
.
L'évolution
du
coût
des
minima sociaux représente un enjeu budgétaire
majeur
, qui
se traduit
d'ores
et déjà
par
des difficultés
pour
les départements, chargés
du
financement
du
RSA.
3-
Des incohérences entre les dispositifs qui posent
un
problème d'équité
et d'efficacité
Les
différences
entre
les
montants
des
différents
minima
sociaux,
leurs
caractéristiques et les droits et obligations qui leur sont associés placent l
es
allocataires
dans des situations inégales, alors mê
me
que
leurs
par
cours et leurs situations personnelles
peuvent être analogues.
Ainsi, d'un dispositif à l'autre, la variabilité
des
ressources prises
en
compte
pour
liquider les droits
des
allocataires,
des
montants garantis et
des
conditions
de
majoration des
allocations
en
fonction
des
configurations familiales, aboutit
à
une forte dispersion des
montants
moyens
versés : ils
étaient
compris
en
2013
entre 2
93
€ par
mo
is
pour
l'a
ll
ocation
temporaire d'attente (ATA) et 910 € par mois
pour
l'allocation transitoire
de
solidarité
(A
TS
).
Pour
les trois allocations les plus importantes
en
volume, les différences entre les montants
moyens
versés
à
la fin
de
2013 au titre du
RSA
(388 €),
de
l'allocation de solidarité
spécifique -
ASS
(415 €) et
de
l'AAH (635 €) soulèvent
des
questions d'
équit
é lorsque les
situations des allocataires
sont
proc
hes
.
De même, l'octroi simultané
de
prestations familiales ou d'aides personnelles au
logement n'est pas pris
en
compte
de
la
même
manière par l
es
neuf
dispositi
fs
, sans que
ces disparités soient liées
à
des
différences objectives
de
situation. Le RSA se caractérise
ainsi
par
un régi
me
comparativement restric
tif
pour
le calcul de l'a
ll
ocation,
que
ce soit du fait
des
ressour
ce
s prises en
compt
e, des
co
nditions
de
cumul a
vec
un revenu d'activité ou de
l'application
d'un
forfait logement : 92 % d
es
allocata
ir
es
du
RSA se voie
nt
appliquer une
13
rue
Ca
mbon - 75
10
0 PARIS CEDEX
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réfaction au titre du forfait logement, ce qui conduit
de facto
à porter
le
niveau réel garanti du
RSA
à 452,
51
€par
mois au lieu des 513,88 €affichés.
Dès lors, une meilleure articulation entre les prestations familiales, les allocations
logement
et
l'ensemble des minima sociaux doit être recherchée afin de garan
ti
r l'équité
et
la
neutralité du système, quel
que
soit notamment le statut d'emploi de la personne (actif,
inactif, chômeur, etc.
).
Le système des minima sociaux souffre enfin d'une insuffisante lisibilité pour les
allocataires, qui nuit à son efficacité. Ainsi, l'objectif visant à inciter à la reprise d'activité se
traduit par l'application
de
règles complexes
et
divergentes quant au niveau et à la durée de
cumul possible entre les allocations
et
les revenus professionnels. Ces règles sont
incompréhensibles pour les allocataires et les empêchent concrètement d'anticiper la
variation
de
leurs revenus en cas de reprise d'activité.
4-
Une
gestion complexe qui pourrait être simplifiée et rendue plus
économe
Les minima sociaux sont financés et gérés par des intervenants différents. Cette
situation est génératrice d'inégalités dans l'accès aux droits (par exemple, quelques jours
suffisent pour obtenir le
RSA
, contre plus d'un an pour l'AAH)
et
de difficultés
pour
ceux qui
cumulent différents minima sociaux.
Contrairement à l'ambition qui sous-tendait la décentralisation du revenu minimum
d'activité (RMA) en 2003, l'identité entre le financeur, le décideur
et
le prescripteur des
«
droits
et
devoirs
»
des allocataires n'a pas été rendue effective. L'attention doit de même
être portée sur les conditions d'instruction, d'attribution
et
de gestion de l'AAH : alors que
l'État en est le financeur exclusif
et
qu'il supporte seul cette dépense extrêmement
dynamique, il est en pratique quasiment absent des circuits de décision.
Les modalités de vérification et
de
suivi des allocataires diffèrent
tout
particulièrement
selon les organismes gestionnaires. La Cour a ainsi constaté que l'intensité des contrôles
était très différente d'un dispositif à l'autre, le RSA apparaissant comme le disposit
if
le plus
contrôlé, l'
AAH
, l'
ASPA
et
le
revenu
de
solidarité outre-mer (RSO) étant dans une situation
inverse.
Le système engendre enfin un volume important
de
dépenses indues
et
de
rappels à
verser, liés principalement à la variabilité des revenus des allocataires et subsidiairement à
la fraude. Le principe
de
I'
«
effet figé
»
appliqué sur trois mois, afin d'éviter des
régularisations mensuelles, a d'ores et déjà été arrêté
par
le Gouvernement pour
la
future
prime d'activité qui doit entrer en vigueur le 1
er
janvier 2016 : son extension au RSA
et
à
d'autres allocations permettrait de réduire les coûts de gestion liés à ces rappels et indus,
tout en améliorant la prévisibilité de leurs droits pour les allocataires.
5-
Un
regroupement des
minima sociaux autour de trois
grandes
allocations simplifierait utilement
le
système actuel
Dans un objectif de simplification
et
de
plus grande cohérence, le système des
minima sociaux pourrait, après une analyse approfondie des effets induits par ces réformes,
être resserré autour de trois grandes allocations :
-
le
RSA
, qui constituerait l'allocation
de
solidarité de droit commun pour toutes les
personnes n'ayant pas atteint l'
âge
légal de départ à la retraite et dont l'objet serait le
soutien au revenu
et
l'incitation à l'insertion sociale et professionnelle ;
-
l'AAH, qui resterait une allocation de soutien au revenu intégrant
la
prise en compte
des difficultés spécifiques liées au handicap ;
-
l'ASPA, qui résulte elle-même d'une unification des dispositifs du minimum vieillesse
et qui n'appelle pas d'autre réforme que celle de certains paramètres de sa gestion.
13
ru
e Cambon - 75100 PARIS CEDEX 01 - T +33 1 42
98
95
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Si
elle était appliquée, cette orientation pourrait marquer une simplification bienvenue
du système. Elle en améliorerait
la
lisibilité pour les allocataires et l'équité
au
regard des
situations personnelles. Elle permettrait d'harmoniser et de rendre plus lisibles les incitations
à
la
reprise d'activité. Elle pourrait, par
un
ciblage plus précis, contribuer
à
rendre le système
des minima sociaux plus économe et plus efficace. Elle réduirait enfin les coûts administratifs
en réduisant
le
nombre de gestionnaires, en s'appuyant
à
titre principal sur
le
réseau Caisse
nationale des allocations familiales -
caisses d'allocations familiales (CNAF-CAF).
Pour réussir une telle simplification,
il
conviendrait de mener
à
bien les réformes
aujourd'hui arrêtées dans leur principe (notamment
le
rapprochement
du
RSA et de
l'
ASS),
mais également d'étudier
la
mise en oeuvre de mesures complémentaires. Sur
un
plan
pratique, cette évolution pourrait
se
traduire par une mise
en
extinction de
l'
ASS, du RSO et
de l'ATA2 (anciens détenus et expatriés), les nouveaux allocataires étant orientés vers le
RSA. Elle entraînerait aussi
à
terme
la
fusion de l'ASI et de l'AAH, et
le
transfert de
l'allocation veuvage sur
le
«
RSA majoré
».
Cette simplification gagnerait
en
outre
à
s'accompagner d'une harmonisation des
modalités de prise en compte des ressources pour
la
liquidation des droits, voire d'une
amélioration du mécanisme de
la
récupération sur successi
on
(relèvement du plafond,
définition réglementaire des obligations incombant aux notaires et aux services fiscaux
).
Enfin, compte tenu des enjeux budgétaires majeurs que présentent ces dispositifs,
une synthèse financière retraçant
le
coût consolidé des minima sociaux devrait être intégrée
dans une annexe budgétaire
à
la
loi de finances, par exemple dans
le
document de politique
transversale
«
Inclusion sociale
».
*
La simplification recommandée par
la
Cour, et notamment l'harmonisation des
ressources prises en compte pour
le
calcul des allocations, est de nature
à
améliorer
l'efficacité et l'efficience d'ensemble de ces dispositifs.
Cependant, seule une politique efficace d'insertion vers l'emploi permettrait
à
la fois
d'aider les allocataires
à
sortir de
la
pauvreté et de maîtriser l'évolution des dépenses.
L'amélioration des taux de sortie des allocataires vers l'activité et l'emploi est en effet la voie
à
privilégier : elle passe par une intensification de l'accompagnement des allocataires, ainsi
que par une amélioration du dispositif d
'i
ncitation
à
la
reprise d'activité dans le cadre
du
RSA.
-=oOo=-
Je vous serais obligé de me faire connaître, dans
le
délai de deux mois prévu
à
l'article
L.
143-5
du
code des juridictions financières,
la
réponse que vous aurez donnée
à
la
présente communication
5
.
5
La Cour vous remercie de lui faire pa
rv
enir votre réponse, so
us
votre signatu
re
pe
rso
nn
elle, via
Correspondance JF
https://correspondan
ce
jf.ccompt
es.
fr/linshare/ (cf. ar
rê
té du 8 septembre 2015 port
an
t application du décret n•
20
15
-1
46
du
10 février 2015 relatif
à
la dématérialisati
on
des échanges avec les juridictions financières)
à
l'
ad
resse électronique suivante:
greffepresidence@ccomptes.fr.
13 rue Cambon - 75100 PARIS CEDEX 01 - T +33 1 42 98
95
OO
- www.ccomptes.fr
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5 / 5
Je vous rappelle qu'en application des dispositions
du
même code :
deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis aux commissions des
finances et,
dans leur domaine de
compétence, aux autres
commissions
permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat.
Il
sera accompagné de
votre réponse
si
elle est parvenue
à
la
Cour dans ce délai.
À
défau
t,
votre réponse
leur sera transmise dès sa réception par
la
Cour (article
L.
143-5
);
dans
le
respect des secrets protégés par
la
loi
, la Cour pourra mettre
en
ligne sur
son site internet le présent référé, accompagné
de
votre réponse (article
L.
143-1);
l'article
L.
143-10-1
prévoit que, en tant que destinataire du présent référé,
vous fournissiez
à
la
Cour
un
compte rendu des suites données
à
ses observations,
en vue de leur présentation dans son rapport public annue
l.
Ce compte rendu doit
être adressé
à
la
Cour selon les modalités de la procédure de suivi annuel coordonné
convenue entre elle et votre administration.
13
ru
e Cambon - 75100 PARIS CEDEX
01
- T +33 1 42 98 95 OO
-www
.ccomptes.fr