LES CONTRIBUTIONS
INTERNATIONALES DE LA
FRANCE
2007-2014
Communication à la commission des finances, de l’économie générale et du
contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale
Octobre 2015
Les contributions internationales de la France 2007 - 2014 - octobre 2015
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Sommaire
AVERTISSEMENT
...............................................................................................................................
5
SYNTHÈSE
.............................................................................................................................................
7
RECOMMANDATIONS
.......................................................................................................................
9
INTRODUCTION
................................................................................................................................
11
CHAPITRE I
LE CADRE BUDGÉTAIRE ET FINANCIER DES CONTRIBUTIONS ET
SON INFLUENCE SUR LEURS FLUCTUATIONS
.......................................................................
17
I - UNE DÉPENSE QUI PÈSE SUR LES MARGES DE MA
NŒUVRE DU MAEDI
..................................
17
A - Le poids des contributions internationales dans le budget du MAEDI
............................................................
18
B - La possible redéfinition du périmètre de financement
.....................................................................................
19
II - UN EFFORT DE MAÎTRISE DES ÉVOLUTIONS
..................................................................................
22
A -
L’enjeu de la budgétisation
..............................................................................................................................
23
B - Les conséquences du décalage des calendriers
................................................................................................
24
C - La problématique du taux de change
................................................................................................................
26
III - DES INSTRUMENTS DE SUIVI À RENFORCER
.................................................................................
30
A -
La nécessaire simplification de l’architecture budgétaire
................................................................................
30
B -
L’appréciation de la performance du programme 105
.....................................................................................
32
CHAPITRE II
LES FACTEURS D’ÉVOLU
TION DES CONTRIBUTIONS LIÉS À
L’ACTIVITÉ
DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES
.....................................................
37
I - LA DIFFICILE MAÎTRISE DU BUDGET ORDINAIRE
DE L’ONU
......................................................
37
A - Une élaboration laborieuse du budget ordinaire
..............................................................................................
38
B - Le poids des charges de personnel dans le budget ordinaire
............................................................................
42
C - La montée en puissance des missions politiques spéciales
..............................................................................
46
D - Une quote-part des États membres conditionnée par le barème
......................................................................
48
II - LE COÛT CROISSANT DES OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX
.......................................
53
A -
Les facteurs d’accroissement du budget des OMP
...........................................................................................
53
B - Les composantes des coûts des OMP
...............................................................................................................
61
C - Le calcul de la quote-part des États membres
..................................................................................................
68
III - LES AUTRES COMPOSANTES DES CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES
............................
73
A - Les opérations immobilières des organisations internationales, un enjeu financier important
........................
73
B - Un ajustement fiscal au coût croissant
.............................................................................................................
76
C - La dynamique des contributions à la justice pénale internationale
..................................................................
78
D - Les contributions volontaires aux organisations internationales compétentes en matière de
développement, d’aide humanitaire et de droits de l’homme
.................................................................................
82
CHAPITRE III
LES ACTIONS DE PILOTAGE DES CONTRIBUTIONS
INTERNATIONALES
.........................................................................................................................
89
I - LA QUALITÉ DU PILOTAGE ET DU SUIVI MIS EN PLACE PAR LE MAEDI
................................
89
A - Un suivi budgétaire et comptable satisfaisant
..................................................................................................
89
B - Des équipes professionnelles
...........................................................................................................................
90
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COUR DES COMPTES
4
II - LA NOTION DE PERFORM
ANCE D’UNE OMP
....................................................................................
93
A - La complexité des mandats
..............................................................................................................................
94
B -
L’adaptation des troupes aux nouveaux conflits
..............................................................................................
94
C - Des stratégies de sorties peu formulées
............................................................................................................
97
CONCLUSION GÉNÉRALE
.............................................................................................................
99
GLOSSAIRE
.......................................................................................................................................
101
ANNEXES
...........................................................................................................................................
105
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Avertissement
Sur le fondement de l’article
58-2° de la loi organique relative aux lois de finances du
1
er
août 2001, le président de la commission des finances
, de l’économie générale et du
contrôle budgétaire
de l’Assemblée nationale a
demandé à la Cour, par un courrier en date du
16 octobre 2014 (cf. annexe n° 1), de réaliser une enquête sur «
l’évolution du montant des
contributions internationales versées par la France et les moyens par lesquels le ministère des
affaires étrangères et du développement international (MAEDI) veille à leur maîtrise et au bon
usage des crédits engagés ». Par une lettre du 5 février 2015 (cf. annexe n° 2), le Premier
président a confirmé l’accord de la Cour et précisé le champ et l’objet de l’enquête.
Les diligences conduites ont principalement porté sur les années 2007 à 2014. Elles se
sont concentrées, d’une part
,
sur l’action 2
«
action européenne
»
1
et l’action
4
«
contributions internationales
» du programme 105
–
Action de la France en Europe et dans
le monde
et, d’autre part
, sur certains crédits de
l’action 5 «
coopération multilatérale
» du
programme 209
–
S
olidarité à l’égard des pays en développement
consacrés aux contributions
volontaires.
L’enquête s’
est inscrite dans le prolongement
d’un précédent contrôle
de la Cour portant
sur les contributions obligatoires et volontaires de la France aux organisations internationales
entre 2001 et 2006. Ce
contrôle avait donné lieu à l’envoi d’un référé,
le 20 juin 2008, au
ministre des affaires étrangères et au ministre du budget, soulignant la sous-évaluation
systématique des crédits, le caractère insuffisant du suivi des contributions et la nécessaire
révision de leur périmètre. À la suite des mesures prises par le ministère des affaires
étrangères, la Cour avait considéré, en 2011, que ses deux recommandations principales
avaient été suivies d’
effet.
L’instruction a été menée sur pièce
s et sur place au MAEDI et au ministère de la
défense. De nombreux agents du MAEDI ont été rencontrés, ainsi que des fonctionnaires et
des militaires français en poste dans des organismes internationaux ou engagés dans des
opérations de maintien de la paix. Par ailleurs, trois missions à l’étranger ont été menées, au
sein de la représentation française auprès de l’Organisation des Nations
Unies (ONU) à New
York, au sein de la
représentation française auprès de l’ONU à Genève, ainsi que dans les
ambassades de France au Mali et en Côte d’Ivoire.
La présente enquête s’est attachée, d’abord à
apprécier le cadre budgétaire et financier
des contributions internationales et son influence sur leurs fluctuations, ensuite à décrire les
facteurs d’évolution de ces contributions liés à la vie des organisations internationales et,
enfin, à analyser les actions de pilotage des crédits engagés.
1
Cette action ne concerne pas l’Union européenn
e, mais des organisations internationales à vocation
européenne.
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6
Après l’examen
par la Cour
du rapport d’ins
truction, le 15 juillet 2015, un relevé
d’observations provisoires a été adressé, le 24 juillet 2015, au secrétaire général du MAEDI
dans sa version intégrale et, par extraits les concernant, au contrôleur budgétaire et comptable
ministériel du MAEDI, au d
irecteur général du Trésor, au directeur du budget, au chef d’état
-
major des armées, au directeur des affaires financières du ministère de la défense, au chef du
contrôle général des armées et au directeur général des relations internationales et de la
stratégie du ministère de la défense.
Après que M. Christian Masset, secrétaire général du MAEDI, a été auditionné le
24
septembre 2015, le projet de rapport, tenant compte de l’analyse que la Cour a faite des
réponses reçues à ses observations provisoires, a été délibéré le même jour par la quatrième
chambre, présidée par M. Vachia, président de chambre, et composée de MM. Maistre,
Ténier, Rigaudiat et Drouet, conseillers maîtres, Mme Latournarie-Willems, conseillère
maître, les rapporteurs étant MM. Philippe Rousselot, conseiller maître, et Guillaume
Delbauffe, rapporteur extérieur, Mme Catherine Démier, conseillère maître, étant la contre-
rapporteure.
Le rapport a ensuite été examiné et approuvé le 6 octobre 2015 par le comité du rapport
public et des programmes de la Cour, composé de M. Migaud, Premier président,
MM. Durrleman (remplacé en cours de séance par M. Laboureix, conseiller maître), Briet,
Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, rapporteur général du comité, MM. Duchadeuil, Piolé,
Mme Moati, présidents de chambre, et M. Johanet, procureur général, entendu en ses avis.
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Synthèse
Membre permanent du Conseil de sécurité des Nations Unies, la France a fait le choix
de s’impliquer fortement dans les institutions multilatérales
. À ce titre, elle siège dans plus de
70 organisations internationales auxquelles le ministère des affaires étrangères et du
développement international (MAEDI) a versé, en 2014, des contributions, obligatoires et
volontaires, pour un montant total de plus de 800
M€.
Cette somme représente une part significative du budget du MAEDI. Elle peut même en
compromettre les principaux équilibres, en raison des aléas qui caractérisent ce type de
dépenses. Les contributions internationales sont ainsi identifiées comme le principal enjeu de
la cartographie des risques de ce ministère.
Parmi les facteurs
qui contribuent à l’instabilité de ces dépenses
, figurent, outre la
création ou la s
uppression d’opérations de maintien de la paix (OMP), les
mouvements de
crédits liés aux différences de calendriers budgétaires ou les variations du taux de change.
Face à cette situation, le ministère pourrait utilement procéder à des reports de crédits
lorsqu’une baisse de la quote
-
part est envisagée pour l’exercice suivant, ou, inversement,
anticiper des paiements en cours d’exercice sur des bases estimatives établies en accord avec
l’ONU
lorsque le taux de change est favorable. À cet égard, pour éviter des pertes au change
aussi considérables que celles attendues pour 2015 (estimées à quelque 135
M€
), la mise en
place d’un dispositif
de couverture efficace du risque au change doit être mis
e à l’étude
.
De même, le ministère devrait veiller à ne pas disperser ses contributions, pour les
concentrer davantage sur les organisations internationales au sein desquelles il est en mesure
d’exercer une véritable influence.
Les indicateurs de performance, en particulier ceux concernant les OMP, devraient
également être améliorés.
Enfin, s’agissant de l’architecture
budgétaire de la mission
Action
extérieure de
l’
État
, un programme
regroupant l’ensemble des
contributions internationales,
volontaires et obligatoires, pourrait être envisagé.
Au-
delà des déterminants budgétaires et financiers, l’évolution de ces contributions tient
aussi à des facteurs propres aux organisations internationales et notamment à leur activité. À
l’image des char
ges de personnel, des dépenses immobilières ou des charges directement
imputables aux États membres, comme
l’ajustement fiscal,
leurs dépenses de fonctionnement
représentent une part essentiel des coûts. Leur maîtrise est ainsi cruciale et le MAEDI, aux
côtés des principaux pays contributeurs, entreprend différentes actions pour y parvenir. Mais,
pour réels que soient ces efforts, les résultats demeurent souvent limités. Une diminution
significative des dépenses ne pourrait en effet résulter
que de la sortie d’organisations
internationales ou de la cessation d’OMP. Il n’en convient pas moins de
persévérer, en
incitant par exemple à la recherche de financements alternatifs pour une partie des projets
immobiliers.
Les dépenses du MAEDI évoluent également en fonction des barèmes fixant la
quote-part des contributions des États
membres au budget ordinaire de l’ONU, aux OMP et à
la plupart des agences. Ces barèmes constituent ainsi un enjeu majeur. Ils
font l’objet d’âpres
négociations,
qui s’achèv
eront au mois de décembre 2015. À cet égard, obtenir un
statu quo
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8
sur la méthodologie de calcul des barèmes pourrait être
considéré comme un résultat d’autant
plus satisfaisant qu’il nécessiterait de s’opposer fermement à des propositions contraires aux
intérêts français.
La multiplication des OMP, mais aussi leur complexité croissante, sont la première
cause de l’augmentation des dépenses. Il en va de même
des missions politiques spéciales
(MPS), dont le budget est passé de 80 M USD pour le budget 1999-2000 à 1,1 Md USD dans
le budget 2014-2015. En conséquence, dans une perspective de réduction des coûts, il apparaît
essentiel
d’insister sur la mise en œuvre la plus rapide possible du retrait des trois OMP
en
cours de cessation et de mener une analyse cri
tique sur le nombre et l’efficacité des MPS.
Face à la diminution des crédits disponibles
, et du fait du soutien majeur qu’
elle apporte
au fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, la France est conduite
à verser des petites contributions au plus grand nombre possible
d’organisations
. Cette
pratique ne repose pas sur des critères objectifs
d’évaluation de l’efficacité des financements
ou des résultats des structures bénéficiaires.
Pour ce qui est du pilotage de l’ensemble de ce
s contributions, le MAEDI
s’attache à
promouvoir le bon usage des crédits engagés. Par la sensibilisation aux questions financières
et budgétaires de se
s agents, aussi bien à Paris qu’à l’étranger, il dispose d’un réseau qui
maîtrise aussi bien le suivi budgétaire et comptable en administration centrale que les enjeux
des négociations diplomatiques à New York ou Genève.
Si la France a su faire évoluer positivement
l’efficacité de certaines
OMP, par
l’instauration d’un séquençage des
mandats, de nombreux obstacles subsistent pour améliorer
l’efficience de ces opérations. Il paraît
rait approprié de mettre en place, dans les pays où sont
implantées des OMP lourdes ou des MPS significatives, des diplomates affectés
spécifiquement au suivi de ces opérations. Enfin, le MAEDI pourrait veiller à ce que les
mandats des OMP comportent une définition de leurs objectifs, condition nécessaire à
l’élaboration
d’une stratégie de sortie.
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Recommandations
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
mettre en place, après une analyse économique rétrospective et prospective, un
mécanisme efficace de couverture du risque de change, sans préjudice
d’un ajustement
des crédits dans le cadre de la programmation budgétaire ;
2.
recouvrer les reliqua
ts de crédits enregistrés dans les comptes de l’ONU
;
3.
envisager
, dans le cadre d’un réaménagement de l’architecture budgétaire de la mission
Action extérieure de
l’
État
,
la création d’un programme consacré aux contributions
internationales obligatoires et volontaires ;
4.
au-delà des actions destinées à contenir les diverses demandes concernant les missions
politiques spéciales, renforcer leur suivi en veillant, lors des négociations multilatérales, à
porter une analyse critique sur leur nombre et leur efficacité ;
5.
encourager l’accélération des procédures de retrait pour les trois OMP programmées en
ce sens ;
6.
mettre au point, dans le mécanisme de suivi budgétaire du MAEDI, un système
d’anticipation à moyen terme, afin de disposer de perspectives de soutenabilité du budget
consacré aux OMP et de formuler clairement les objectifs du ministère ;
7.
au sein des instances de gouvernance, encourager fermement les organisations
internationales à soutenir leurs projets immobiliers par des financements alternatifs aux
contributions nationales ;
8.
mettre en place, au-
delà de l’outil existant portant sur la gouvernance, une évaluation
précise et complète de la performance des organisations internationales bénéficiaires de
contributions volontaires qui permette, sans méconnaître l’importance du choix politique,
de construire des priorités au regard de critères objectivables ;
9.
mettre en place, dans les ambassades ayant à suivre les OMP les plus lourdes et les MPS
les plus importantes, une cellule de suivi de ces opérations.
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Introduction
Membre permanent du Conseil de sécurité des Nations Unies, la France fait partie
d’un
grand nombre d’organisations internationales.
À ce titre, conformément aux traités
internationaux ou au règlement des organisations, elle doit
s’acquitter
chaque année de
versements destinés à financer le fonctionnement de ces institutions ou les opé
rations qu’elles
conduisent dans le cadre de leur mandat.
Le ministère des affaires étrangères et du développement international (MAEDI) est
responsable d’une partie de ces contributions. Dans cette fonction, il pèse d’un poids
significatif : les contributions dont il a la gestion représentaient à elles seules plu
s de 800 M€
en 2014. À cette donnée quantitative,
s’ajoute le fait que de nombreuses organisations
financées par le ministère mènent des ac
tions d’un grand retentissement
dans le domaine
humanitaire ou du maintien de la paix. À cet égard, le rôle que la France entend jouer dans le
concert des Nations, comme son statut de membre permanent du Conseil de sécurité des
Nations Unies, confèrent aux contributions internationales une forte dimension politique. Si
ces dépenses correspondent, dans leur mode de calcul et dans leur réalisation, aux coûts réels
d’activités
données, elles
traduisent également le coût pour la France de la place qu’elle tient
au sein des organisations chargées de la sécurité du monde et du bien-être des populations.
À travers cette enquête, qui porte sur les exercices 2007 à 2014, la Cour s’
est attachée à
apprécier
, d’une part
les raisons des évolutions constatées depuis un précédent contrôle
portant sur les années 2001 à 2006 et
ayant donné lieu à l’envoi d’un référé, le 20 juin 2008,
au ministre des affaires étrangères et au ministre du budget et
, d’autre p
art les actions mises
en œuvre par le MAEDI pour suivre ces dépenses et en améliorer l’efficacité et l’efficience.
Les crédits sous revue
Les contributions internationales versées par la France, sous la responsabilité du
ministre chargé des affaires étrangères, sont entendues au sens des crédits des actions 2
«
contributions
aux
organisations
internationales
à
vocation
européenne
»
et
4
«
contributions internationales
» du programme 105
–
Action de la F
rance dans l’Europe et
le monde
. Sont également compris les crédits des «
contributions volontaires aux
organisations internationales
» de l’action 5 du
programme 209
–
S
olidarité à l’égard des
pays en développement
.
Il a paru plus cohérent de s’en tenir à ce
périmètre pour plusieurs raisons. Ces
contributions forment un ensemble homogène, qui peut être considéré comme une forme de
politique publique. Identifiées dans la nomenclature budgétaire, elles peuvent, à ce titre, faire
l’objet d’un suivi spécifique, d’autant que l
eur niveau de complexité nécessite de bons outils
de suivi. Leur volume financier est significatif en val
eur absolue (984 M€ en 2013,
802
,5 M€
en 2014) et constitue un enjeu budgétaire du fait de leur caractère majoritairement obligatoire.
Le volume financier de ces contributions représe
nte, en 2014, 38,5 M€ pour les
organisations européennes, 367,6 M€ pour les contributions internationales
obligatoires,
349,5 M€ pour les opérati
ons de maintien de la paix (OMP) et 46,8
M€ pour les contributions
internationales volontaires, soit un total de 802
,5 M€.
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12
Dans cet ensemble, le système des Nations Unies représente la part la plus significative
des crédits sous revue (
562 M€, 70 %)
dans la mesure où il comprend le financement du
budget ordinaire
de l’ONU
et celui des OMP.
Les autres postes de dépenses
(239 M€)
sont constitués des contributions versées,
notamment,
au Conseil de l’Europe
(35 M€),
à l’OTAN (37,2 M€),
à
l’OCDE (21,5 M€),
à
l’organisation pour la sécurité et la coopération en Europe
(15,4 M€),
à
l’I
nstitut du monde
arabe
(11,5 M€),
au Comité international de la Croix-Rouge
(6,7 M€) ou à
la Cour pénale
internationale
(10,7 M€).
Tableau n° 1 :
l
es crédits sous revue en 2014 (CP exécutés, en M€)
Programme 105
Action 2
Contribution aux organisations européennes
38,51
Action 4
Contributions en euros
169,75
Contributions en devises
197,9
OMP
349,54
Programme 209
Action 5
Contributions volontaires aux organisations internationales
46,85
Total sous revue
802,55
Source : Cour des comptes
Certaines dépenses assimilables à des contributions internationales ne sont pas
couvertes par le champ de l’enquête. Tel est le cas
:
-
de
la subvention versée à l’organisation internationale de la francophonie
(56
M€ en
2013, action 5 du programme 209), qui relève d’une
politique publique différente ;
-
des versements que le MAEDI opère au profit de fonds verticaux au titre du
développement, qui relèvent d’une logique spécifique
et qui font appel, en partie, à des
financements extrabudgétaires (par exemple, fonds mondial de lutte contre le sida, la
tuberculose et le paludisme, FMLSTP -
pour 360 M€ par an
) ;
-
de la contribution française au fonds européen de développement (FED, 640
M€ en
2014).
Conformément au parti retenu, l’examen ne porte pas sur les
institutions spécialisées de
l’ONU financées par d’autres ministères que le MAEDI (FMI
, groupe de la Banque mondiale)
ni sur les contributions issues des différents ministères et assimilables à des contributions
internationales. Ces dépenses, qui sont hors de la responsabilité du MAEDI, concernent 19
programmes budgétaires. Elles représentent, pour les seules 17 contributions internationales
supérieures à 10 M€, un montant
de
1,9 Md€
.
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INTRODUCTION
13
Les spécificités du système des Nations Unies
Le système des Nations Unies se décompose en quatre blocs principaux : le budget
ordinaire, les fonds et programmes, le budget des agences spécialisées et le budget des OMP.
Graphique n° 1 :
le système des Nations Unies (vue simplifiée)
Source
: Cour des comptes d’après la documentation des Nations
Unies
L’essentiel des contributions
françaises prend la forme de contributions obligatoires.
Les États membres constituent la source du financement obligatoire, à travers les quotes-parts
calculées selon un barème reflétant la capacité de paiement de chaque État. Le barème de
référence est celui du budget ordinaire, qui sert de base de calcul au barème des OMP et à
celui de la plupart des agences spécialisées.
Pour leur part, les contributions volontaires des États membres servent à financer des
activités d’appui, en complément d’activités f
inancées par le budget ordinaire, ainsi que des
activités opérationnelles (coopération technique). Dans le projet de budget 2014-2015, ces
fonds représentaient plus de deux fois et demi les crédits du budget ordinaire (14 milliards
contre 5,5 milliards de dollars
2
). Les fonds et programmes qui dépendent directement de
l’ONU ne reçoivent
pratiquement que des contributions volontaires. Les organisations
spécialisées reçoivent des contributions statutaires et volontaires.
2
Dans les tableaux sur le long et moyen terme, les données sont en dollars courants (non corrigés de l’inflation).
Les abréviations utilisées sont M USD pour million de dollars et Md USD pour milliard de dollars.
ONU
Sièges
(New York, Genève, Nairobi, etc.)
Organes principaux
(Assemblée générale, Conseil de sécurité,
Cour internationale de justice, etc.)
Opérations de maintien de la paix
(Mali, République Centrafricaine, Soudan
du Sud, etc.)
Chief executives board for
coordination
(Conseil économique et
social de l'ONU)
Institutions spécialisées autonomes
(UNESCO, OIT, FAO, etc.)
Fonds et programmes
(PAM, HCR, UNICEF, etc.)
Organes subsidiaires
(
TPIY, TPIR, etc.)
Budget
ordinaire
Budget
ordinaire et
contributions
volontaires
Un compte
séparé pour
chaque OMP
Contributions
obligatoires
et volontaires
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14
Le budget ordinaire couvre les dépenses relatives au fonctionnement de
l’organisation, aux missions politiques de sécurité, aux tribunaux internationaux
dépendant du
Conseil de sécurité, et une série de dépenses ponctuelles consacrées aux organismes
subsidiaires.
La contribution française évolue au gré des variations du budget ordinaire, les
écarts d’une année à l’autre s’expliquant également par les reports et les variations de la
quote-part. Depuis 2007, la contribution au budget ordinaire en USD a augmenté de 29 %. En
2014-2015 la France a été le quatrième État contributeur avec une quote-part de 5,59 %.
Les programmes et fonds sont financés par des contributions volontaires. Leur
liste figure en annexe 3.
L'ONU provoque, lorsqu'il y a lieu, des négociations entre les États intéressés
en vue de la création d’agences s
pécialisées qui disposent, aux termes de leurs statuts,
d'attributions internationales étendues dans les domaines économique, social, culturel,
éducatif, de la santé publique et autres domaines connexes.
Les agences spécialisées n’en sont pas moins autonomes. Elles collaborent entre
elles et avec les Nations Unies par l’intermédiaire du Conseil économique et social de l’ONU
et sous l’égide du
Chief Executives Board for coordination
(CEB). Il y a 15 agences
spécialisées et quatre rattachées. Leur liste figure en annexe 3.
Les OMP sont des opérations civilo-
militaires dirigées par l’ONU (casques
bleus).
Chaque opération est financée par un compte spécial, alimenté par des contributions
obligatoires. L
e montant des contributions des États membres dépend d’un barème spécifique,
dérivé du barème du budget ordinaire mais présentant une majoration pour les membres
permanents du Conseil de sécurité. Le budget 2014-
2015 s’élève à 7
056 M
USD. Avec
7,21 % de quote-part, la France est le 3
ème
État contributeur.
Il y a, au sein des opérations en cours, deux groupes distincts (voir annexe n° 6). Le
premier concerne les sept opérations les plus anciennes, toutes antérieures à 2003. Elles ne
mobilisent que 11 % des
troupes. L’opération installée au Liban représente l’essentiel de ces
volumes, avec 9
% des troupes, les autres OMP, pouvant, pour trois d’entre elles, n’avoir
aucune unité constituée dans leurs effectifs. Elles ne pèsent que peu dans le budget total,
environ 10 %.
Les opérations du second groupe sont les plus récentes et mobilisent 89 % des effectifs
totaux et des budgets. Elles ont une particularité géographique : la plupart se déroulent en
Afrique. Trois opérations sont supposées cesser à moyen terme, soit à la fin de 2016 ou au
début de 2017 : la MINUL,
la MINSUTAH et l’ONUCI.
La démarche suivie
L
e présent rapport s’attache à déterminer
si, malgré le caractère impératif des
contributions obligatoires et la faible marge de manœuvre disponible sur les con
tributions
volontaires
, le MAEDI est en mesure d’optimiser cette dépense, voire d’en maîtriser les
facteurs d’évolution, au regard de considérations d’efficience et de performance qui
constituent des normes de référence aussi bien nationales qu’internation
ales.
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INTRODUCTION
15
Pour incontestables que soient les contraintes juridique et politique applicables aux
contributions internationales, celles-ci ne sauraient
faire perdre de vue l’enjeu de l’efficacité
et de l’efficience de
s dépenses correspondantes. Toutes les précautions
méritent d’être prises
pour s’assurer du bien
-
fondé des dépenses, du bon emploi des crédits versés et de l’atteinte
des objectifs assignés aux organisations bénéficiaires. Toute lacune ou toute piste
d’amélioration dans les procédures
comme dans les montants en jeu devraient conduire le
MAEDI à engager des négociations correctrices.
Dans cette perspective, sont notamment analysés :
-
le cadre budgétaire et financier des contributions et son influence, à travers un certain
nombre de mécanismes, sur les fluctuations observées depuis 2007 ;
-
les divers facteurs d’évolution de ces contributions liés à
la vie des organisations
internationales et des OMP ;
-
la performance des actions de pilotage mises en œuvre par le MAEDI pour optimiser le
bon u
sage des crédits versés et contrôler l’efficience de leur gestion par l’ONU et
par les
organisations internationales.
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Chapitre I
Le cadre budgétaire et financier des contributions et
son influence sur leurs fluctuations
Alors que le projet de loi de finances (PLF) pour 2015 a fixé à
794 M€
les crédits
prévus au titre des contributions internationales obligatoires, la prévision de dépense, au taux
de chancellerie du 16 juin 2015,
s’établissait à
1
044 M€
. Ces montants et ces fluctuations
pèsent lourdement sur le budget du MAEDI dont ils affectent la soutenabilité. Les variations
constatées trouvent leur explication non seulement dans l
’
évolution des charges réelles, mais
aussi dans les paramètres budgétaires et financiers, au premier rang desquels les reports et le
taux de change. Il en résulte que ces dépenses nécessitent un suivi vigilant avec des outils
budgétaires appropriés.
I -
Une dépense qui pèse sur
les marges de manœuvre du
MAEDI
Les volumes en jeu sont à situer
dans l’ensemble des dépenses comparables à l’échelle
du budget de l’
État et au sein du budget du ministère des affaires étrangères.
Les crédits que le ministère verse aux organisations internationales ne représentent
qu’un
e partie des contributions françaises. Le document de politique transversale (DPT)
«
a
ction extérieure de l’
État
»
3
, dont le MAEDI assure la rédaction en tant que chef de file,
comprend les données de 39 programmes budgétaires relevant de treize ministères, pour un
montant
total de 8,1 Md€
inscrits au PLF pour 2014. Recouvrant de multiples domaines de
l’action extérieure (rayonnement culturel, audiovisuel, enseigne
ment, réseau diplomatique,
etc.), cette masse budgétaire ne correspond pas à la logique contributive des financements
français à des organismes internationaux.
Tel qu’il se présente, le
DPT ne permet pas de
calculer de manière précise le montant des contributions aux organisations internationales
stricto sensu
de l’ensemble de
s ministères. Le MAEDI ne pourra améliorer cette situation tant
qu’il ne disposera pas de données certifiées par chaque ministère concerné.
3
Le document de politique transversale est une annexe générale du projet de loi de finances pour l’année en
cours au sens de l’article 51 de la loi organique sur les lois de finances (LOLF).
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18
Tableau n° 2 :
les contributions des ministères aux organisations internationales
(PLF 2013)
Ministères
En euros
%
Nombre de
contributions
Affaires étrangères et développement
international
1 863 175 632
48,5 %
132
Dont au titre du Prog. 105
748 026 097
19,5 %
103
Dont au titre du Prog. 209
1 115 149 535
29,0 %
29
Éducation nationale, Ens. Sup et recherche
1 035 199 506
26,9 %
21
Économie et Finances
670 256 496
17,4 %
21
Défense
246 288 978
6,4 %
10
Ville, jeunesse et sports
14 285 973
0,4 %
6
Écologie, développement durable et énergie
7 653 481
0,2 %
37
Affaires sociales et santé
2 851 100
0,1 %
2
Intérieur
1 511 627
0,0 %
5
Culture et communication
412 952
0,0 %
3
Justice
352 596
0,0 %
3
Total
3 841 988 343
240
Source : MAEDI, RAP 2013, programme. 110, Cour des comptes
A -
Le poids des contributions internationales dans le budget du MAEDI
Le budget global du MAEDI, considéré comme la somme de la mission
Action
extérieure de
l’
État
et du programme 209
–
S
olidarité à l’égard des pays en développement
de
la mission
Aide publique au développement
,
est de 4,5 Md€
, dont 1,1
Md€ de masse salariale
.
Au sein de ce budget, trois
dépenses d’intervention
représentent à elles seules 40 % du budget
et 52 % en dehors des dépenses de personnel (titre II). Ce sont les contributions versées, à
partir du programme 209, au fonds européen de développement (FED - 64
0 M€ en exécution
2014), au fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme (FMLSTP
–
360
M€)
et les crédits sous revue (802
M€)
. Le budget du ministère est ainsi fortement
contraint par ces trois lignes budgétaires. Celles-ci
réduisent d’autant
sa capacité à contribuer
à la maîtrise des dépenses publiques, l’essentiel de l’effort
ne pouvant porter que sur les autres
postes.
De ces trois postes, le plus évolutif est celui des contributions internationales, qui
pourrait connaître une accélération sensible en cours de gestion 2015. Si les estimations
disponibles sont à prendre avec prudence, le niveau des contributions internationales pourrait
atteindre le seuil du milliard d’euros. Un tel événement ferait date
: la masse salariale pourrait
alors ne plus constituer le premier poste de dépense du MAEDI.
Les autres versements sont moins évolutifs : le versement annuel au FMLSTP est fixé
par la France (par tranches de trois ans) à un niveau fixe ; et la contribution au FED est plus
variable, mais les appels de fonds sont relativement stables et libellés en euro.
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LE CADRE BUDGÉTAIRE ET FINANCIER DES CONTRIBUTIONS ET SON INFLUENCE SUR LEURS FLUCTUATIONS
19
Tableau n° 3 :
les trois grandes contributions du MAEDI (en CP pour 2014)
en M€
Consommation
Dont T II
Hors Titre II
Dont
contributions
Programme 105
1 735
595
1 140
802
(contributions)
640 (FED)
360
(FMLSTP)
Programme 151
355
215
140
Programme 185
691
77,4
613,6
Programme 209
1 719
198
1521
Total
4 500
1 085,4
3 414,6
1802
Source : Cour des comptes (Note
d’analyse de l’exécut
ion budgétaire pour 2014)
Les crédits des contributions internationales ont donc une importance cruciale dans la
gestion budgétaire du MAEDI. Ils représentent presque le quart du budget hors titre II. Par
ailleurs, alors que toutes les composantes des crédits sous revue enregistrent une baisse sur la
période, seules les OMP enregistrent une hausse significative (cf. tableau n° 4).
Tableau n° 4 :
l’
évolution des dépenses sur la période 2007-2014 (en euro)
Composantes
2007
2014
Évolution
Contributions volontaires programme 209
86 188 002
46 850 763
-
45,6 %
Contributions européennes programme 105
43 308 339
38 509 662
-
11,1 %
Contributions organisations internationales programme
105
383 600 241
367 636 454
-
4,2 %
OMP programme 105
287 260 000
349 539 155
+ 21,7 %
Total
800 356 582
802 536 034
+ 0,27 %
Source : Cour des comptes
La Cour observe
que la gestion du budget du MAEDI se tend avec l’a
ugmentation
continue des dépenses liées aux OMP. Les marges
de manœuvre
du ministère en sont, chaque
année,
d’autant plus
réduites. À raison, le MAEDI a placé ce poste de dépense en tête de sa
cartographie des risques budgétaires du programme 105 (cf.
infra
).
B -
La possible redéfinition du périmètre de financement
Dans son référé précité du 20 juin 2008, la Cour
soulignait l’intérêt d’
un transfert de la
responsabilité du
paiement
de
certaines
contributions
internationales
vers d'autres
administrations.
Par ailleurs, ce document
s’interrogeait sur le caractère hétérogène
des contributions
versées par la France. Certaines participations étant d'un montant symbolique, leur coût de
gestion pouvait se révéler supérieur au montant de versements, parfois maintenus par simple
automaticité.
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COUR DES COMPTES
20
La Cour, comme le Conseil de modernisation des politiques publiques, ont incité le
MAEDI à prendre des engagements en ce sens
4
. Entre 2007 et 2014, le nombre
d’organisations internationales et autres instruments internationaux rattachés au programme
105 est ainsi passé de 156 à 80, cette diminution étant, en partie, le produit du transfert vers
d’autres ministères pour plus de 60 contributions.
1 -
Les transferts vers les ministères techniques
Dix ministères ont reçu un transfert de compétence entre 2008 et 2010, pour
63 contributions. La plupart de ces transferts correspondent à une dévolution complète,
d’autres à la participation d’un ministère technique à des organisations internationales sous
compétence générale du MAEDI (PNUE, FAO). Ces transferts correspondent à des montants
relativement faibles
: 1,2 M€ en 2008, 17,7 M€ en 2009, 6,9 M€ en 2010 (contre 24 M€
proposés par le MAEDI).
Au total
, un montant de 26 M€ a été transféré à d’autres administrations. Il correspond
,
pour l’essentiel
, à des petites contributions, permettant de redessiner le périmètre des
dépenses et d’atténuer l
e nombre des contributions accessoires.
2 -
La dispersion des contributions maintenues sur le programme 105
Interrompu en 2010, ce mouvement pourrait être poursuivi : plusieurs contributions
relèvent potentiellement d’autres ministères ou d’autres imputations
au sein des budgets du
MAEDI. Certaines de ces charges se sont éteintes sans que le MAEDI ait pu s’en défaire à
temps. Tel est le cas de sa contribution à la desserte de l’aéroport de Strasbourg
5
ou à l’Union
Latine
6
.
Il resterait à examiner le cas de contributions plus importantes, payables en euros, parmi
lesquelles peut être cité l’Institut du monde arabe (IMA), qui perçoit chaque année une
subvention d’environ 12 M€. Fondation privée et non organisation internationale, la
subvention pourrait être inscrite, soit au sein du programme 185, soit au budget du ministère
chargé de la culture
7
.
Les contributions aux 20 principales organisations,
supérieures à 5 M€
, représentent
87 % de la dotation hors OMP. Aussi, sur les quelques 80 organisations internationales et
4
«
Les contributions internationales seront recentrées sur nos priorités. En liaison avec nos partenaires,
l’évaluation des résultats des agences et organismes concernés sera renforcée, selon une logiq
ue de conseil
d’administration
.
Les contributions techniques seront transférées aux ministères compétents sur le fond
»,
décision du Conseil de modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008.
5
Dans le cadre du contrat triennal 2010-
2013 « Strasbourg, capitale européenne », 11,81 M€ d’AE avaient été
engagées en mars 2010 pour une durée de trois ans dans le cadre des conventions de délégations de service
public conclues entre l’État, les collectivités locales du Bas
-Rhin et les compagnies aériennes Britair (liaison
Strasbourg-Copenhague), Régional (liaison Strasbourg-Amsterdam), Air Nostrum (liaison Strasbourg-Madrid) et
Czech Airlines (liaison Strasbourg-Prague).
6
L’Union latine, qui avait son siège à Paris, a été dissoute en juillet 2012.
7
La contribution du MAEDI, en diminution de 5 % en 2015 (et à nouveau en 2016, soit
11,2 M€), représente
52
% du budget global de l’IMA. La direction des affaires financières du MAEDI représente le ministère au sein
de l’institution.
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LE CADRE BUDGÉTAIRE ET FINANCIER DES CONTRIBUTIONS ET SON INFLUENCE SUR LEURS FLUCTUATIONS
21
instruments internationaux inscrits à l’action 4 (RAP 2014 du programme 105), 52 d’entre
eux représentent 3 % des crédits, dont le graphique suivant montre la ventilation.
Graphique n° 2 :
la v
entilation des contributions de l’action 4 du programme 105
(hors OMP)
Source
: Cour des comptes d’après les documents de gestion du MAEDI
Dans les annexes budgétaires, le montant cumulé des micro-contributions est porté dans
la ligne « autres contributions
». Pour le PAP 2015, il est estimé à 50 M€. Cet agrégat est
donc, sans plus de précision, un des premiers postes de dépenses des contributions
internationales.
Le MAEDI défend, avec de solides arguments, la nécessité de conserver la gestion
budgétaire de ces contributions, soit qu’elles relèvent de son cœur de métier –
action
diplomatique
–
,
soit qu’elles traduisent des enjeux politiques qu’il entend défendre. Dans le
domaine de la gouvernance, la direction des Nations Unies et des organisations internationales
(DNUOI)
ou d’autres directions du
ministère, ou encore les représentations permanentes, sont
bien présentes au sein des enceintes de direction.
Il reste encore à régler le transfert de certaines contributions, qui allègeraient utilement
la charge de la DNUOI
8
.
8
Par exemple, le secrétariat de la charte de l’énergie (0,421 M€ en 2014) intéresse épisodiquement la dir
ection
générale de la mondialisation (DGM), mais au premier chef le ministère de l’écologie, du développement
durable et de l’énergie (MEDDE), présent à toutes les réunions
; le protocole à la convention sur la pollution
atmosphérique transfrontalière à longue distance (0,277
M€), suivi par le seul MEDDE ;
la commission Ospar
pour la protection du milieu marin de l’Atlantique du Nord
-Est (0,2
M€), suivie par la DGM pour les questions
budgétaires, mais pilotée sur le fond par le MEDDE ;
l’accord Pelagos, cré
ant le Sanctuaire pour les mammifères
marins en Méditerranée (56
000 €), suivi par la DGM pour les questions budgétaires.
Plus de 100
M
€
Entre 30 et
10 M
€
Entre 10 et 1
M
€
Entre 1 M
€
et 100 000
€
Moins de
100 000
€
Nombre
1
10
17
28
22
0
5
10
15
20
25
30
Nombre de contributions
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22
Le MAEDI devrait poursuivre le mouvement de transfert entrepris entre 2007 et 2010.
Outre d’éventuelles économies, le recentrage de l’action 4 du programme 105 sur ses
missions lui permettrait d’assumer pleinement ses responsabilités de gestionnaire. Les
opérations de rebasage se feraient sur des fondements assainis et le montant du poste
budgétaire coïnciderait pleinement avec la nature des dépenses.
Le périmètre ainsi redéfini distinguerait d’un côté, les organisations et opérations qui
font partie du système des Nations Unies et de l’autre, celles qui n’en
relèvent pas. Le critère
de gouvernance serait déterminant : le MAEDI doit pouvoir répondre du bon emploi des
deniers publics versés à ces organisations. Sa présence effective au sein des organes de
gouvernance devrait être le critère pour le maintien ou
non dans le programme qu’il gère
.
À
l’occasion de la présente enquête
, le MAEDI s
’est
déclaré prêt à examiner, au cas par
cas, la possibilité de tels transferts.
II -
Un effort de maîtrise des évolutions
L’évolution des crédits consacrés aux contributions inter
nationales est à la hausse
depuis 2007 (cf. annexe n° 7). Si elle connaît des variations importantes, par exemple entre
2012 et 2013, cette tendance
s’explique
tant par des augmentations de charges, comme la
création de nouvelles OMP, que par des aléas ou des décisions sans rapport avec la nature
même de la dépense. En effet, la courbe pluriannuelle des dépenses ne peut être interprétée
comme le seul résultat d’une hausse des coûts qu’elles sont supposées couvrir.
Le graphique suivant
, à l’échelle logarith
mique,
montre que les profils d’évolution entre
les charges réelles et les dépenses publiques diffèrent dans leur rythme. Le manque de
linéarité de la courbe budgétaire
s’explique
par des phénomènes particuliers, tels que les
reports ou les variations de taux de change.
Graphique n° 3 :
l’
évolution comparée entre charges et budget
Source : Cour des comptes
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Budget des OMP
Budget des contributions
Linéaire (Budget des
contributions)
Budget ordinaire de
l’ONU
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LE CADRE BUDGÉTAIRE ET FINANCIER DES CONTRIBUTIONS ET SON INFLUENCE SUR LEURS FLUCTUATIONS
23
A -
L’enjeu de la budgétisation
1 -
Une situation insatisfaisante en 2007
Dans son référé du 20 juin 2008, adressé au ministre des affaires étrangères et au
ministre du budget, la Cour soulignait, pour les exercices 2001-2006, la sous-évaluation
systématique des crédits. Durant cette période, la forte progression du montant des
contributions était, déjà, pour
l’essentiel,
imputable aux OMP. Ces crédits faisaient l'objet
d’une sous
-évaluation structurelle (en 2006, le dépassement avait atteint un tiers du budget
voté), particulièrement significative pour les OMP (dépassement de 100 % en 2006).
Les difficultés s
tructurelles liées à l’imprévisibilité de certaines dépenses pouvaient
ainsi justifier de mauvaises habitudes. Elles n’en posaient pas moins un problème de sincérité
budgétaire. En 2006, le Sénat a émis
un avis défavorable au décret d’avance destiné à couv
rir
les besoins nés de l’activité des OMP (80,13 M€), au motif que la dépense était prévisible
9
. Il
est vrai qu’en reconduisant pour 2006 la dotation du PLF pour 2005, le MAEDI s’était installé
dans une politique d’insuffisance de crédits que rien ne sembl
ait pouvoir corriger. Le dégel de
la réserve budgétaire et la LFR servaient à la couverture des crédits manquants.
La Cour, prenant acte des intentions de remise à niveau annoncées par le ministère dans
sa réponse au référé, préconisait qu'il fût mis fin à la sous-évaluation systématique des crédits
consacrés aux contributions de la France aux organisations internationales.
L
a création du comité d’examen des contributions internationales, opérationnel en 2007
,
mit fin à cette pratique. Durant la période sous revue, le MAEDI est globalement parvenu à
réconcilier l
a prévision et l’exécution.
En 2007, le taux de couverture entre exécution et prévision est de 81 % sur l’ensemble
de l’action 4 du programme 105, résultat induit par le taux de couverture des OMP
qui atteint
65
%. Au fil des ans, la situation ne cessera de s’améliorer, pour atteindre un taux de
couverture global de 111 % en 2014.
2 -
Les efforts en vue d’une meilleure budgétisation
Pour réaliser ces progrès, le gouvernement a procédé à une politique de rebasage de la
dotation initiale, qui, entre 2007 et 2011, atteint un n
iveau de 333 M€ supplémentaires
(dont
85
M€ pour la nouvelle OMP au Darfour)
. Ces mesures n
’ont pas
suffi à remédier à la
sous-budgétisation et ont été accompagnées de divers mouvements budgétaires.
9
L’affaire fut conclue par un avis favorable du Conseil d’État, qui appuyait son raisonnement sur le fait que les
factures étaient re
çues et relevaient de dépenses obligatoires, payable au 31 décembre de l’année de l’appel de
fonds).
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24
Tableau n° 5 :
les mouvements budgétaires (contributions internationales, action 4) de
2006 à 2011
En M€
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Rebasage
60
40
41,2
107
LFR
45,7
117
65
79
41,3
-
Dégel de réserve de précaution
36,6
40,1
48,4
42,12
36,5
-
Décret d’avance
80,1
-
-
-
-
-
Redéploiement de crédits du prog. 105
-
-
0,1
2,5
-
-
Amendement gouvernemental (OMP Darfour)
-
-
85
-
-
-
Total
162,4
217,1
238,5
123,62
119
107
Source :
Cour des comptes (à partir des notes d’exéc
ution du budget)
À partir de 2011, la situation
s’est
améliorée : la programmation s
’est
révélée
légèrement supérieure aux besoins réels. Une situation analogue s
’est
produite en 2012. En
2013, pour la première fois, la LFR a annulé la réserve de précaution du programme 105. Un
phénomène identique s
’est
produit en 2014, confirmant ainsi la tendance.
L’effet du rebasage
porte ses fruits, ainsi que les efforts de budgétisation basés sur des prévisions mieux établies
(grâce notamment aux travaux de la représentation permanente à New York). Dès lors que les
aléas les plus significatifs, à commencer par le taux de change, mais aussi le changement de
barème en décembre 2012 (cf.
infra
), sont dans une tendance neutre ou positive, les efforts
consentis ont permis une nette amélioration de la situation budgétaire
10
.
Face aux distorsions initiales, plusieurs années ont été nécessaires pour réduire les
écarts entre les
prévisions et l’exécution.
Ces efforts sont interrompus par
l’exerc
ice 2015,
qui, avec 200 M€ d’insu
ffisance de crédits (dont 149
M€
non couverts par la réserve),
s’annonce comme l’
un des plus difficiles. À ce titre, le contrôleur budgétaire et comptable
ministériel a émis un avis défavorable sur le BOP contributions internationales au titre du PLF
2015.
B -
Les conséquences du décalage des calendriers
1 -
Des facteurs d’incertitude affectant la prévision des dépenses
Le MAEDI se trouve pris entre sa volonté de réformer le système de prévision
budgétaire et la nécessité d’honorer ses contributions obligatoires.
La démarche se heurte
cependant à des réalités qu’il ne maîtrise pas. Le fait que le budget des OMP ne soit connu
que le 30 juin de chaque année rend inévitable la construction d’un budget de l’exercice sur
des bases estimatives. De même, il est exclu de r
eprocher au MAEDI de n’avoir pas su
prévoir, avec une année d’avance, certaines fluctuations du taux de change ou la dégradation
de la situation internationale donnant lieu à la création de nouvelles OMP.
10
Amélioration d’autant plus sensible que le MAEDI n’avait pas anticipé le changement de barème pour
2013-2015 dans son PAP 2013.
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LE CADRE BUDGÉTAIRE ET FINANCIER DES CONTRIBUTIONS ET SON INFLUENCE SUR LEURS FLUCTUATIONS
25
Le tableau suivant montre que l’année budgétaire e
st difficile à faire coïncider avec les
différentes temporalités imposées par l’ONU. Il présente la chronologie des quatre types
d’événements distincts
: les sessions de l’Assemblée générale, le budget de l’ONU (dit budget
ordinaire), les budgets des OMP et la période de validité du barème définissant le calcul des
contributions françaises (voir
infra
). Cette périodisation, qui cadence le temps budgétaire de
l’ONU, ne tient pas compte du fait que chaque OMP a une chronologie basée sur son mandat
initial et
ses divers renouvellements. Certaines OMP peuvent connaître jusqu’à deux mandats
par an, qu’il s’agisse d’un renouvellement systématiquement biannuel (UNFICYP, Chypre),
ou que cela relève d’une extension de mandat
due à des événements imprévus.
Tableau n° 6 :
les différentes chronologies
Année
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Session
62
63
64
65
66
67
68
68
70
71
Budget
ordinaire
2008-2009
2010-2011
2012-2013
2014-2015
2016-
2017
Budget
OMP
2007/08
2008/09
2009/10
2010/11
2011/12
2012/13
2013/14
2014/15
2015/16
2016/
2017
Barème
2007-2009
2010-2012
2013-2015
2016-
2018
Source : Cour des comptes
Les différentes chronologies budgétaires en vigueur génèrent une imprévisibilité
budgétaire
structurelle. Si, depuis une dizaine d’années, des efforts dans
la prévision ont été
consentis, ils ne peuvent être améliorés qu’à la marge.
2 -
Les reports de crédits et les anticipations de dépenses
Du fait des décalages de calendrier, la France se trouve contrainte de procéder à des
reports de crédits, dont les effets doiven
t être pris en compte pour l’analyse de l’évolution des
dépenses. Ces mouvements, qui concernent principalement les OMP, sont dus aux aléas des
appels de fonds ou au surcoût,
apparu en cours d’année
, de telle ou telle opération. Ils
peuvent, d’un exercice à l’autre, varier en volume
: 6 M€ en 2011, 26 M€ en 2012, 21 M€ en
2014. Le plus marquant a été le report enregistré sur 2013, pour un montant de 182 M€. Ce
montant ayant été versé au nouveau taux de quote-part de 7,216 % contre 7,554 % pour
l’exerc
ice précédent, une économie de
24 M€ a ainsi pu être réalisée.
Par ailleurs, certains paiements par anticipation ont marqué les évolutions de dépenses.
En 2009, le S
ecrétariat général de l’ONU a procédé à un changement d’appel de fond
s au
motif que le barème des quotes-parts devait changer au 1
er
janvier 2010. Afin d’éviter un
report trop important su
r 2010, le MAEDI a obtenu de payer l’ensemble des charges prévues
pour 2009
, sur facturation anticipée de l’ONU. Cette opération (119 M€)
a été quasiment
couverte par le dégel de la réserve de précaution et la LFR.
Cependant,
cette pratique n’a pu être mise en œuvre
en 2015. Cinq appels à contribution
d’OMP, payables au début de l’année 2015 pour un
montant initial (au taux en vigueur en
201
4) de 92,5 M€
, devaient être réglés, au taux de budgétisation 2015, à hauteur de
103,2 M€
,
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COUR DES COMPTES
26
soit une augmentation de 8 % due au seul taux de change. Le MAEDI a souhaité que des
mesures de précaution soient prises. Il aurait, ainsi, été possible de payer, en
2014, 35 M€
d’appels par anticipation et sur une base estimative délivrée par l’ONU. Le taux de change
venait d’amorcer sa pente défavorable
, mais la direction du budget a préféré ne pas suivre
cette procédure. Cette somme reste à payer en 2015 au nouveau taux en vigueur pour un
surcoût net de 5,5
M€.
3 -
La nécessité de recouvrer les reliquats
Les OMP closes génèrent un différentiel entre la somme appelée et l’état de la trésorerie
de l’ONU. Il s’agit de sommes modiques, correspondant à des ajustements de fin de mission.
Toutefois, l
eur cumul conduit à la constitution de reliquats d’un montant
significatif. Tel est le
cas des crédits versés mais non dépensés depuis 2013, pour un montant de 13,7 M USD.
Tableau n° 7 :
la situation des reliquats (juin 2015)
OMP
TD de référence
Montant USD
MINUEE
TD NY DFRA 2012 1510
675 326
MINURCAT
‘’
9 699 465
MONUG
TD NY DFRA 2013 1486
118 968
MINUS
‘’
3 206 377
TOTAL
13 700 136
Source : MAEDI (juin 2015)
Il importe que le MAEDI saisisse, au plus vite
, le secrétariat général de l’ONU par note
verbale afin de recouvrer ces reliquats. À cet égard, le mode opératoire,
sous la forme d’u
n
rétablissement de crédits au profit du budget général de l’État
, est la solution la plus conforme
au droit financier. Dans le cadre de la présente instruction, la direction du budget a accepté le
principe de rétablir ces crédits sur le programme 105, pour financer les surcoûts liés au taux
de change des OMP.
C -
La problématique du taux de change
1 -
Le
coût de la dépréciation de l’euro face au dollar
Le taux de change constitue, avec les reports,
l’un des principaux facteurs d’évolution
des charges. Cela est dû au fait que 72 %, en moyenne, des dépenses sont payables en devises
(principalement le dollar américain, plus à la marge le franc suisse). Les postes en
augmentation continue sont en effet ceux qui sont libellés en dollars, dont l
’enje
u est
significatif : une dégradation de 10
centimes sur le taux de l’euro par rapport au
dollar
représente une perte au change d’environ 40
M€
pour les contributions internationales et
inversement.
Ainsi, en 2008, ce facteur permit une économie relative de
20 M€ par rapport aux
prévisions. À
l’inverse, en 2009,
ce facteur a représenté plus de
90 % de l’écart
négatif
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LE CADRE BUDGÉTAIRE ET FINANCIER DES CONTRIBUTIONS ET SON INFLUENCE SUR LEURS FLUCTUATIONS
27
constaté entre la prévision et
l’exécution, soit 86,7 M€.
Alors que les années 2008, 2010 et
2014 ont été favorables,
a contrario
les années 2009, 2012 et 2013 ont généré un coût
additionnel
dans l’exécution du budget
.
En mai 2015, la val
eur de l’euro a
vait baissé de 21,88 % par rapport au dollar et de
29,62 % par rapport au franc suisse depuis janvier 2010.
Dans ces
conditions, l’écart entre le taux de budgétisation de 1,36 $/€
, fixé par la
circulaire du secrétaire d’
État au budget en date du 24 avril 2014 et relative au budget
pluriannuel 2015-
2017, et le taux de budgétisation de 1,10 $/€
, fixé par la circulaire du
s
ecrétaire d’
État au budget en date du 9 avril 2015 et relative à la sécurisation de la trajectoire
2016 et 2017, entraîne, par rapport aux prévisions de dépenses en dollars de la loi de
programmation des finances publiques 2015-
2017, un surcoût de 138 M€ en 2015, de 142 M€
en 2016 et de 134 M€ en 2017. En incluant les évolutions des autres devises (notamment le
franc suisse, la livre sterling et le dollar canadien), le surcoût total pour le MAEDI sera, pour
les actions du programme 105 concernées par la pr
ésente enquête, de 145 M€ en 2015, de
150
M€ en 2016 et de 140 M€ en 2017
11
.
Au regard de l’importance de ces surcoûts, le contrôle interne budgétaire du MAEDI a,
le 29 avril 2015, formellement identifié le change comme le risque majeur de la cartographie
des risques du ministère et a
défini comme axe prioritaire la mise en place d’un méc
anisme de
couverture de change. Une telle initiative serait, en effet, nécessaire pour garantir la
soutenabilité budgétaire des programmes concernés au regard de la programmation triennale,
et spécialeme
nt l’action 4 du programme 105.
L’évolution du taux de change en 2015 pose,
du fait de son ampleur, une difficulté
inédite à laquelle le MAEDI ne pourra pas faire face dans une telle proportion. À
l’évidence,
le ministère ne saurait être
en mesure d’assurer
seul, par un simple redéploiement de ses
crédits,
le financement d’une telle perte au change.
2 -
L’
absence d
’un
mécanisme effectif de couverture du risque au change
Le 5 juillet 2006, le MAEDI et l’agence France Trésor (AFT) o
nt signé une
« convention pour la couverture du risque de change », supposée couvrir le décalage dans le
temps entre le vote des crédits budgétaires et le versement des contributions libellées en
devises étrangères.
Il s’agit donc d’un dispositif destiné à
gérer le risque de change sur le
court terme (entre le projet de loi de finances initiale et le décaissement effectif en cours
d’année)
. Selon ce texte
, d’une portée générale
, le directeur des affaires financières (DAF) du
MAEDI conçoit la politique de co
uverture et donne des ordres d’achat de devises à terme
à
l’AFT qui, pour sa part, négocie
les contrats d’achats.
Cette convention a
été prévue pour sécuriser l’exécution de la loi de finances initiale.
Cependant, sa rédaction sur les conditions dans lesquelles le dispositif pourrait être mis en
œuvre et
sur le « taux de change acceptable »
lors des ordres d’achat
manquait de clarté. De
plus,
la responsabilité personnelle du DAF du MAEDI n’était pas encadrée
par ce texte. Pour
sortir de cette impasse, une « doctrine » tacite fut agréée, au mois de décembre 2010, entre le
11
Cette évaluation ne concerne que les contributions, objet du présent rapport. Néanmoins, selon le MAEDI,
cette problématique affecte au total près de 40 % de ses lignes budgétaires.
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COUR DES COMPTES
28
MAEDI et la direction du budget pour ne faire jouer la couverture que si le taux de change
était égal ou supérieur au taux de référence retenu dans le projet de loi de finances. Il en
r
ésulte que la convention n’a jamais permis d’éviter des pertes au change.
Cette « doctrine » rend en effet
possible l’achat de devises étrangères en cas
d’appréciation de l’euro, ce qui permet de figer un gain budgétaire plus ou moins conséquent
et rend im
possible la cristallisation d’une perte budgétaire issue de l’achat de devises lorsque
celles-
ci s’apprécient. Lorsqu’une baisse de l’euro s’inscrit dans une tendance longue, il
devient alors impossible de faire jouer la convention.
L’esprit de ce système
garantit les
intérêts de
l’État contre toute tentative de spéculation de la part de l’administration
, mais ne
lui permet pas de se prémunir contre une chute durable des cours.
Cette position, ainsi que la pratique qui en découle, auraient probablement dû s
’inspirer
davantage d’un audit conjoint de la DGFiP et de l’IGAE qui, au mois d’avril 2009, avait
estimé qu’
« il serait souhaitable que le ministère puisse se
couvrir à l’automne de l’année
N-1, au moment où les crédits sont arrêtés définitivement en loi de finances, sur la base du
taux de change retenu pour la détermination de ces crédits ».
Aussi, d
ès le début de la période d’affaiblissement de l’euro par rapport au dollar
à
partir de
l’été 2014, le MAEDI n’a
-t-il
plus été en mesure d’effectuer de nouveaux achats à
terme, puisque le taux réel était devenu inférieur au taux de change prévu en PLF 2014.
D
urant près d’un an, le ministère a constaté l’augmentation forte et rapide de sa perte au
change, creusant le déficit budgétaire. Il a appliqué la « doctrine » ci-dessus mentionnée en ne
procédant pas à des achats sous le taux de référence du PLF. Il considérait en effet que la
convention de 2006 n’était pas suffisamment explicite quant aux responsabilités de
l’ordonnateur lorsqu’il s’agissait de se couvrir à un taux différent de celui de la budgétisation
et, en l’espèce, ne sachant pas quelle serait sa responsabilité s’il avait figé une perte
budgétaire en achetant une couverture. Cette possibilité n’
était ni formellement interdite, ni
clairement encadrée par la convention.
De fait, elle n’a pas été mise en œuvre
lors de la
dépréciation exceptionnelle de l’euro enregistrée à partir de la fin de l’année 2014.
Cette
situation conduit à une perte au change qui s’élève,
au 30 septembre 2015, à
98
M€
et qui pourrait atteindre 134,6 M€ à la fin de l’année 2015
.
La direction du budget a autorisé le ministère à mettre en œuvre une couverture dès le
mois de juillet 2015 dans le cadre de la préparation du PLF 2016, afin de maîtriser le risque de
change et le coût financier de ses opérations. Elle s’est, par ailleurs, engagée à diligenter une
mission d’inspection interministérielle afin d’apporter un appui technique aux ministères
,
dans le cadre de la révision et de la sécurisation de leurs politiques de couverture des risques
de change.
La Cour souligne le caractère asymétrique du système mis en place par la « convention
pour la couverture du risque au change » et s
a doctrine d’emploi
. Ouvrir la possibilité d
’un
e
couverture quand le taux de change est égal ou supérieur au taux de budgétisation conduit à
figer un gain de change par rapport aux crédits budgétaires inscrits au PLF. Une telle pratique
ne peut en aucun cas éviter la perte au change
en cas de dégradation continue de l’e
uro et,
in
fine
, l’accroissement d
e la dépense budgétaire. I
l importe d’adopter un cadre de gestion qui
évite à l’avenir d’enregistrer des pertes aussi considérables
.
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LE CADRE BUDGÉTAIRE ET FINANCIER DES CONTRIBUTIONS ET SON INFLUENCE SUR LEURS FLUCTUATIONS
29
3 -
La recherche de solutions pour l’avenir
Pour pallier les limites du système actuel, la mi
se en œuvre d’un mécanisme complet de
couverture du risque de change
semble s’imposer
.
Compte tenu du niveau de pertes enregistrées pour 2015, des stratégies de couverture du
risque de change auraient pu être envisagées en temps opportun
, à l’image de cell
es qui
peuvent exister à la direction générale du Trésor pour les contributions qu’elle gère
.
L’achat
d’une option d’achat
(
call
, comme le font les importateurs) auprès d’un
établissement
financier pourrait être un mode opératoire proche des
recommandations de l’audit
DGFiP/IGAE. L
’achat d’option
serait effectué soit par le directeur des affaires financières du
MAEDI, soit par le ministère des finances ou par l’un de ses opérateurs. Dans les deux cas,
les crédits devraient être réputés disponibles à la date de la dépense.
Toutefois, il importera au préalable
d’analyser l’opportunité de cette procédure sur une
longue période. À cet effet, il faudra impérativement procéder à une simulation
a posteriori,
comparant les gains et pertes au change en
registrés depuis 2007 avec le paiement d’une prime
chaque année. La détermination rétrospective d’un gain global permettra de justifier une
décision pour l’avenir.
Une telle procédure s’appliquerait à des opérations à court terme. Elle implique
en tout
état de cause, dans une seconde phase, un rebasage des crédits à moyen terme dans le cadre
d’un
budget ajusté garantissant les principes de sincérité et de prévisibilité.
Par ailleurs, ce système
devra s’inscrire dans un cadre plus général conforme à la
recommandation de la note d’analyse de l’exécution budgétaire de la Cour appelant à « définir
et présenter […] une politique centralisée et cohérente de couverture de change applicable à
l’ensemble
des opérations de l’État »
12
.
Dans l’hypothèse où la solution d’une couverture du risque de change
ne serait pas
retenue, un mécanisme d
’ajustement du plafond des crédits
budgétaires devrait alors
permettre de compenser les pertes au change du MAEDI,
à l’i
nstar de la situation observée
dans d’autres pays européens (cf. annexe
n° 4) et selon des modalités à définir par le ministère
chargé du budget.
Le niveau de la perte au change prévu pour 2015 démontre que le système en vigueur
est particulièrement insatisfaisant. Quels que soient les engagements pris à ce jour, aucune
solution n’apparaît clairement, ni pour 2015, ni pour l’avenir. D
ésormais des choix doivent
être faits et sans tarder.
12
Cour des comptes
: analyse de l’exécution budgétaire 2014 du compte de commerce 910 –
Couverture des
risques financiers pour l’année 2014.
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COUR DES COMPTES
30
III -
Des instruments de suivi à renforcer
A -
La nécessaire simplification de l
’
architecture budgétaire
1 -
La perspective de la création d’un programme spécifique
Le programme 105 a pris sa forme actuelle en 2007. Il se présente ainsi :
Tableau n° 8 :
la structure du programme 105
Programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde
Crédits consommés en 2014
(en euro)
Action 1 Coordination de l’action diplomatique
85 264 074
Action 2 Action européenne
45 257 842
Action 4 Contributions internationales
717 175 609
Action 5 Coopération de sécurité et de défense
88 097 892
Action 6 Soutien
230 938 736
Action 7 Réseau diplomatique
568 504 714
Total
1 735 238 867
Source : Rapport annuel de performance pour 2014 du programme 105
L’action 4 fut créée à l’occasion du PLF par l
a fusion des anciennes actions 3
«
régulation de la mondialisation
» et 4 «
contribution à la sécurité internationale
». Ce
nouveau périmètre permet de regrouper toutes les organisations internationales dont la France
est membre et les OMP.
Quant à l’action 2
«
action européenne
», elle ne concerne pas
l’Union
européenne (voir
supra
) mais des organisations internationales à vocation
européenne,
la contribution au Conseil de l’Europe
constituant sa principale dépense.
Le programme 105 se révèle hétérogène et difficile à piloter. Il mêle en effet deux
grandes catégories de dépenses : les contributions internationales, dont le caractère obligatoire
est un élément central (43 % du programme, 66 % hors titre II), et les dépenses bilatérales et
de soutien au réseau diplomatique, qui relèvent
d’une logique de gestion très différen
te. À
titre d’exemple l
orsque les lettres de cadrage prévoient une économie de 3 %
sur l’ensemble
du programme, l’effet réel de cette exigence se porte
massivement sur les dépenses non
obligatoires, soit 9 % de celles-ci (hors titre II). Cette situation est un facteur de rigidité et
offre peu de visibilité sur les moyens du réseau de l’
État
à l’étranger
13
. Cet état de fait,
13
Rapport général n° 99 (2008-2009) de M. Adrien Gouteyron, fait au nom de la commission des finances,
déposé le 20 novembre 2008. Dans son rapport, le député cite un télégramme diplomatique : « Le financement
des contributions internationales se fait au détriment du budget de fonctionnement du département et des
conditions de travail de chacun ».
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LE CADRE BUDGÉTAIRE ET FINANCIER DES CONTRIBUTIONS ET SON INFLUENCE SUR LEURS FLUCTUATIONS
31
préjudiciable au pilotage du réseau, a été critiqué par la Cour dans un référé du
13 février 2013
14
.
La redéfinition de l’architecture budgétaire, considérée comme nécessaire, fut, entre
2007 et 2010, sans cesse renvoyée d’un exercice à l’autre. E
nvisagée dans le cadre de la
préparation du PLF pour
2010, qui reposait sur la création d’un programme assuran
t une
gestion transversale des crédits de soutien et de l’ensemble de ses ETP
(soit le programme
105 amputé des contributions internationales), cette restructuration
s’est heurté
e à la question
de la suppression du programme 151
–
Français à l’étranger et
affaires consulaires
15
qui en
aurait été le corollaire. Le ministère a été invité dans le cadre de la préparation du PLF 2011 et
du budget triennal à présenter un nouveau projet de maquette budgétaire, qui est resté sans
suite.
Le volume budgétaire que représentent les contributions internationales sous revue
justifi
erait la création d’un programme
ad hoc
. Les outils de pilotage budgétaire (réserve de
précaution, décrets d’avance, LFR) ainsi que les objectifs de performance seraie
nt adaptés aux
situations particulières de ce type de dépenses, sans les confondre avec ceux mis en œuv
re
pour les dépenses du réseau diplomatique. Ce programme propre favoriserait une présentation
allant au-delà de la seule division entre paiements en devises et paiements en euros. Il
permettr
ait également d’établir une maquette par action qui soit moins sommaire et
mieux
équilibrée entre les actions 2 et 4.
En outre, afin de renforcer la cohérence de ce nouvel outil budgétaire, il serait possible
de rapatrier vers ce nouveau programme les contributions volontaires aux organisations
internationales inscrites au programme 209.
2 -
Le cas de l’action 2
«
action européenne
» du programme 105
S
i la décision de créer un programme spécifique n’était pas prise
, il conviendrait au
moins de revoir la position de l
’action 2 du programme 105, «
action européenne
». Celle-ci
est essentiellement consacrée à la contribution française au Conseil de l’Europe. Elle
comprend également, depuis 2007,
une série de dépenses d’un
montant sensiblement moindre,
dont la nature varie parfois d’un exercice à l’autre
.
Depuis 2007, c
es dépenses d’intervention ont entamé une diminution du nombre de
lignes pour se fixer en 2015 au schéma suivant :
14
Référé n° 65294 du 13 février 2013, adressé au ministre des affaires étrangères, «
L’évolution du réseau
diplomatique depuis 2007 » : « Cette croissance (des dépenses) s'est effectuée dans un cadre budgétaire
imparfait. Le programme budgétaire 105, qui finance le réseau, répond en effet à une logique mélangeant le
financement des contributions internationales et des opérations de maintien de la paix avec l'action bilatérale
classique du ministère. Au sein du programme, aucune action ne retrace le coût du réseau de manière exhaustive
malgré un progrès enregistré au projet de loi de finances (PLF) 2013. Cette présentation ne donne pas une
visibilité réelle du coût du réseau diplomatique et elle fait peser sur son financement la dynamique des autres
charges du programme ».
15
Dont
la fusion avec le programme 105 avait fait l’objet d’une recommandation du comité interministériel
d’audit des programmes, rapport sur le programme 105, n° 124, mai 2011.
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32
Tableau n° 9 :
la s
tructure des dépenses d’intervention de l’action 2
Destination
en M€
%
Conseil de l'Europe
35,2
91 %
UEO
1,1
3 %
Experts européens
1,2
3 %
OSCE
1,0
3 %
Total
38,6
Source
: Cour des comptes d’après les annexes budgétaires
Ainsi, l
’action 2 pourrait aisément être reportée au sein de l’action 4. Les crédits qui ne
relèvent pas des dépenses d’intervention pourraient sans doute être inscrits
dans
l’action
1 du
programme 105, «
action de la France en Europe et dans le monde
».
D’accord avec l’analyse de la Cour, l
e MAEDI envisage, de plus, de modifier la
présentation des crédits, en précisant au sein des deux ensembles « payables en euros » et
« payables en devises » les dépenses relevant ou non du système des Nations Unies. La Cour
prend acte de ce point.
Plus globalement, le MAEDI est invité à réfléchir aux avantages à tirer de la création
d’un programme propre aux contributions internationales et aux
OMP
, dans le cadre d’un
réaménagement complet de
l’architecture budgétaire de
la mission
Action extérieure de
l’
État
.
B -
L’a
ppréciation de la performance du programme 105
Depuis 2007, les crédits sous revue disposent de quelques objectifs et indicateurs, sans
toutefois
qu’aucun d’entre eux n’ai
t jamais compté au nombre des «
indicateurs les plus
représentatifs de la mission
» du bilan stratégique du rapport annuel de performance de la
mission
Action
extérieure de l’
État
. Ce constat tend à considérer que le MAEDI se sentirait
davantage jugé sur le pilotage de son action politique et de son réseau que sur le niveau et la
finalité des contributions internationales
16
.
Trois indicateurs sur 14 en 2007, sur huit en 2010 et sur 11 en 2011 concernent les
contributions internationales. En outre, le
s variations dues aux changements d’objectifs et
d’indicateurs permettent difficilement d’en effectuer une
synthèse sous la forme d’un tableau
récapitulatif. Ces indicateurs appellent les remarques suivantes.
16
Les trois indicateurs principaux du RAP pour 2013 sont les suivants : «
Présence des Français et usage du
français dans l’Union européenne
», «
Augmentation de l’attractivité de la France en direction des élites
étrangères
» et «
Délais de traitement des documents administratifs et des demandes de titres
».
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LE CADRE BUDGÉTAIRE ET FINANCIER DES CONTRIBUTIONS ET SON INFLUENCE SUR LEURS FLUCTUATIONS
33
1 -
La présence des Français et
l’
usage du français
L’indicateur 1.2
«
Présence des Français et usage du français dans les organisations
internationales et l’Union européenne
» (2007)
17
se décompose en plusieurs sous-indicateurs
dont trois concernent le programme 105
: taux d’élections remportées par la France ou des
F
rançais, encadrement de l’ONU et usage du français à l’ONU.
-
Le premier d’entre eux
permet sans doute de mesurer les capacités de la France à exercer
une influence au sein des instances décisionnelles de organisations internationales du
système des Nations U
nies (comité exécutif, conseil d’administration, poste de directeur
ou de juge).
L’indicateur donne une image fidèle des
initiatives du MAEDI, qui ne
ménage pas ses efforts pour soutenir la candidature de Français aux postes de
responsabilité. Certains RAP (2010) donnent la liste complète des personnes élues (ainsi
que des échecs). Il resterait toutefois à comparer ces résultats avec ceux obtenus par
d’autres membres permanents du C
onseil de sécurité.
-
Le taux d’encadrement à l’ONU décrit la part des F
rançais dans le nombre total des
administrateurs de l’ONU. Il peut naturellement être comparé à la quote
-part financière de
la France. Les données de 2007 donnent un pourcentage de 6,3 % pour une quote-part de
6,7 %. En 2008 comme en 2009
, avec un taux de 5,78 % (une baisse qui s’explique par
des départs à la retraite), la France se place au deuxième rang, derrière les États-Unis
(10,8 %) et devant le Royaume-Uni (4,5 %). Elle est en première place à Genève (17 %).
La résolution 65/247, adoptée par l’Assemblée générale en décembre 2010, modifiant les
critères de quota géographique, a permis à la France, selon ces nouveaux calculs, de ne
plus apparaître en situation de surreprésentation, com
me c’était le cas depuis plusieurs
années
. En 2013, le taux d’encadrement est de 5,68 %
. Ce sous-indicateur a disparu en
2014. Il est à regretter que les mêmes indicateurs
n’existent pas
pour les structures
décisionnelles des OMP
18
.
-
L’usage du français permet de suivre l’évolution de l’une des deux
langues de travail de
l’ONU (38 pays utilisent
le français comme langue de travail)
19
. Cependant, une des
questions les plus récurrentes relative
à l’usage du français concerne
les OMP dans les
pays francophones. Un indicateur sur ce point serait des plus utiles.
En effet le Conseil de sécurité «
souligne qu’il importe de déployer des soldats de la
paix compétents, qualifiés et expérimentés (…) dotés des compétences et de l’expé
rience
nécessaires pour exécuter des mandats de maintien de la paix multidimensionnels, et
notamment des compétences linguistiques voulues si leur rang l’exige
»
20
.
17
Devient l’indicateur 3.1 en
2011.
18
Le RAP de 2011 précise que « une stratégie de ciblage de postes en amont a été mise en place entre le
ministère et ses représentations diplomatiques afin de promouvoir des candidatures françaises à des postes
d’encadrement, en particulier dans les
opérations de maintien de la paix ».
19
Sur 50 membres de plein droit de l’organisation internationale de la francophonie.
20
Résolution 2086 (2013) adoptée par le Conseil de sécurité à sa 6903
ème
séance, le 21 janvier 2013.
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34
2 -
Les réformes et objectifs suivis par la France
L’indicateur 4.2 «
Évaluation des principales réformes apportées au fonctionnement et
à l’architecture des organisations internationales en fonction des objectifs poursuivis par la
France
», comprend six sous indicateurs (auxquels correspond un taux de satisfaction allant
de 1 à 5). L
’indicateur es
t simplifié en 2010
21
et ne comporte désormais
qu’un seul sous
indicateur, «
taux de résolutions adoptées au C
onseil de sécurité de l’ONU à l’initiative de la
France
»
. Il n’est donc plus
possible de suivre, par des données chiffrées, les réformes
soutenues par la France. Toutefois, les commentaires littéraux, abondants et précis, permettent
de suivre en partie les efforts entrepris les années précédentes.
La méthode adoptée (
qui s’inscrit dans la modification de l’ensemble des indica
teurs de
2010) crée une rupture de suivi avec les années précédentes, bien que la qualité des
commentaires compense cet inconvénient.
3 -
Les opérations de maintien de la paix
En 2013, apparaît le premier indicateur consacré aux OMP :
l’i
ndicateur 3.3
« Assurer
la paix et la sécurité dans le monde »
.
Il ne contient qu’un seul sous
-indicateur
« Évolution
des mandats des opérations de maintien de la paix
». Le ratio rapporte le nombre d’
OMP
clôturées ou dont le mandat a été réduit
au cours de l’année au n
om
bre total d’OMP.
Le
numérateur («
part des opérations faisant l’objet d’une revue stratégique entraînant des gains
d’efficacité et celles dont le mandat est accompli avec succès (retour à la paix)
») est difficile
à comprendre en l’absence de commentaire.
Le ratio prend en compte, très en amont, la
fermeture programmée pour 2016 ou 2017 de l’ONUCI (Côte d’Ivoire), de la MIN
USTAH
(Haïti) et de la MINUL (Libéria). Il compte aussi
les diminutions d’effectifs envisagées au
sein de la MINUAD (Darfour) et de la MINUSS (Sud Soudan).
Si cet indicateur traduit une sensibilité relativement nouvelle et les efforts en cours pour
favoriser les stratégies de sortie, il pourrait utilement être complété par un indicateur de suivi
des cessations effectives d’OMP. Mais la qu
estion que posent les documents budgétaires est
davantage celle des coûts que celle des opérations, dont certaines peuvent être fermées sans
influer en profondeur sur les charges encourues par les États contributeurs. Il conviendrait
également de fixer des objectifs avec leurs indicateurs sur les effectifs engagés dans les OMP.
Cependant, au cours de l’année 2015 et à la demande de la direction du budget,
l’indicateur a été modifié.
À partir du PAP 2016, le nombre de mandats clôturés ou en baisse
à leur date de renouvellement sera rapporté au nombre de mandats nouveaux ou renouvelés
dans l’année. Ainsi, là où n’était considérée que la modification d’une OMP au numérateur de
l’indicateur précédent, sans distinguer une modification à la
hausse ou à la baisse, il sera,
désormais, procédé à une comparaison des OMP en décroissance budgétaire aux facteurs
d’augmentation des coûts. Enfin, le MAEDI propose d’ajouter un indicateur «
suivi des
MPS » au même titre que celui sur le « suivi des OMP » dans les PAP et les RAP.
21
Il devient
l’indicateur
3.2 «
Évaluation du poids politique de la France dans les organisations
internationales
».
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LE CADRE BUDGÉTAIRE ET FINANCIER DES CONTRIBUTIONS ET SON INFLUENCE SUR LEURS FLUCTUATIONS
35
Au total, les indicateurs relatifs aux contributions internationales procurent, durant la
période sous revue, une information de qualité grâce aux commentaires littéraux. Cependant,
les changements intervenus sur la période ne permettent pas de suivre les données en séries.
Enfin, un effort devrait être porté sur le suivi des facteurs de coûts des OMP.
___________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________________
Les contributions internationales représentent une part très significative du budget du
MAEDI. Leur imprévisibilité structurelle les place en tête de la cartographie des risques de
ce ministère.
Si la création et la suppression
d’OMP
constituent un facteu
r majeur d’évolution de la
dépense, leur effet peut être masqué par d’autres déterminants, comme les reports de crédits
et les variations du taux de change.
Les reports peuvent être bénéfiques dès lors qu’ils
permettent de générer des économies grâce au changement de quote-part du barème. Les
anticipations de dépenses, sur des bases estimatives établies en concertation avec l’ONU,
peuvent permettre de réaliser des décaissements à un taux de change favorable. Le taux de
change représente, quant à lui, une source de risque majeur. Cette situation justifie que soient
trouvées des réponses appropriées de nature à éviter la réitération de la situation désastreuse
qui s’annonce pour 2015.
À cet effet,
la mise en place d’une capacité de couverture d
u risque
de change doit être envisagée
et suivie d’un ajustement des crédits dans le cadre de la
programmation budgétaire.
Des progrès sensibles sont enregistrés dans le suivi budgétaire. Cependant, il convient
de recouvrer sans tarder les reliquats de crédits qui alim
ent indument la trésorerie de l’ONU.
Par ailleurs, si les indicateurs de performance fournissent des informations de qualité,
ils peuvent encore
faire l’objet d’améliorations, surtout dans le domaine des
OMP. Aucun des
indicateurs relatifs aux contributions internationales ne figure parmi les plus représentatifs
de la mission budgétaire.
Dans ces conditions, la Cour formule les recommandations suivantes :
1.
mettre en place, après une analyse économique rétrospective et prospective, un
mécanisme efficace de couverture du risque de change, sans préjudice
d’un ajustement des
crédits dans le cadre de la programmation budgétaire ;
2.
recouvrer
les reliquats de crédits enregistrés dans les comptes de l’ONU
;
3.
envisager,
dans le cadre d’un réaménagement de l’architectu
re budgétaire de
la mission
Action extérieure de
l’État
,
la création d’un programme consacré aux
contributions internationales obligatoires et volontaires.
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Chapitre II
Les facteurs
d’évolution
des contributions liés à
l’activité
des organisations internationales
Le chapitre qui suit est consacré aux principaux facteurs de variation des dépenses
propres aux organisations internationales. Ils sont présentés selon trois types de charges :
-
d’abord, celles
issues du budget ordinaire de l’ONU,
et plus particulièrement les charges
de personnel, les missions politiques spéciales (MPS), ainsi que le barème
22
qui leur est
applicable ;
-
ensuite, celles qui tirent leur origine des OMP, dont seront examinés les coûts et le
barème ;
-
enfin, celles qui concernent les fonds et programmes ou les autres organisations
internationales. Ne pouvant passer en revue chacune d’entre elles, cette dernière partie
sera menée sous un angle transversal passant en revue les problèmes de l
’ajustement
fiscal, les charges immobilières, la justice pénale internationale et les filières humanitaire
et droits de l’homme
.
I -
La difficile maîtrise du budget ordinaire
de l’ONU
Le budget ordinaire (ou budget programme) de
l’ONU
couvre le coût du Secrétariat à
New York, Genève, Vienne et Nairobi, les cinq commissions économiques régionales, les
missions politiques spéciales et un certain nombre de centres d’information.
Le budget
ordinaire est approuvé par l’Assemblée générale po
ur une période de deux ans. Les quotes-
parts versées par les États membres constituent la principale source de financement du budget
ordinaire. E
lles sont calculées selon un barème approuvé par l’Assemblée générale, qui reflète
la capacité de paiement de chaque État.
L’élaboration de ce budget est particulièr
ement complexe, complexité aggravée par le
mécanisme d’actualisation des coûts
. Son évolution tient à divers facteurs
: d’une part
, les
deux principales catégories de dépenses que sont les charges de personnel et les missions
politiques spéciales
; d’autre part
, le barème de calcul des contributions nationales.
22
Le développement sur les charges de personnel concerne l’ensemble du système de l’ONU et s’applique
également aux autres organisations internationales.
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COUR DES COMPTES
38
A -
Une élaboration laborieuse du budget ordinaire
1 -
Les évolutions
Doté pour la période 2014-2015 de 5,53 Md USD (soit près de 2,7 Md USD par an), le
budget ordinaire
de l’ONU est approuvé par l’Assemblée générale pour une période de deux
ans
23
. Il commence toutes les années paires (par exemple 2014-2015), pour une planification
qui débute deux ans auparavant (par exemple, 2012 pour 2014-2015). Le r
apport d’évaluation
d’un budget est produit un ou deux ans après son achèvement.
Le projet de budget est proposé initialement à l'Assemblée générale par le Secrétaire
général, après examen des demandes des différents départements de l'ONU. Il est ensuite
analysé par le comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCQAB)
qui comporte 16 membres. Les recommandations de ce comité sont adressées à la commission
administrative et budgétaire de l'Assemblée générale (cinquième commission), dont tous les
États sont membres, qui examine à nouveau le budget. Enfin, celui-ci est envoyé à
l'Assemblée générale pour examen final et approbation.
Graphique n° 4 :
l’é
volution
du budget ordinaire de l’ONU
sur quinze ans
Source : Cour des comptes
d’après les documents de l’ONU, hors révision
À
l’issue de la révision de décembre 20
14, le budget pour 2014-2015 a été revu à la
hausse et passe de 5 530 M USD initiaux à 5 758 M USD. La contribution de la France au
budget ordinaire se monte à 151,7 M USD pour 2015, soit 9,8 M USD de plus qu
’
en 2014, en
hausse de 7 %. Du fait de la forte appréciation du dollar par rapport à l'euro au regard du taux
de budgétisation, cette contribution augmente même de 23 % par rapport à 2014 (130 M€ au
lieu de 104 M€).
D’après le MAEDI, l’
augmentation de la contribution française sera en
23
Le budget ordinaire
de l’ONU court sur deux années civiles. Dans les documents de l’ONU, il convient de
diviser par deux les montants du biennum pour obtenir le budget
d’une année.
2000-
2001
2002-
2003
2004-
2005
2006-
2007
2008-
2009
2010-
2011
2012-
2013
2014-
2015
Budget
2 561
2 965
3 612
4 146
4 749
5 414
5 525
5 530
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
en M USD
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LES FACTEURS D’ÉVOLU
TION DES CONTRIBUTIO
NS LIÉS À L’ACTIVITÉ
DES ORGANISATIONS
INTERNATIONALES
39
partie compensée par la réduction de contributions hors budget ordinaire, sur lesquelles des
économies ont pu être décidées : baisse de notre contribution au titre des trois tribunaux
ad
hoc
, et surtout concernant les budgets annuels des OMP, dont trois ont été réduits par rapport
aux projections de juin 2014 : MINUAD (Darfour), MINUSS (Sud Soudan) et MINUSCA
(RCA).
Hors taux de change, une part de cette hausse est due à la Mission des Nations Unies
pour l'action d'urgence contre Ébola (MINUAUCE), financée ainsi jusqu'en juin 2015
(104 M USD) ; à la révision des budgets pour les MPS (le budget total des MPS pour 2014-
2015 est néanmoins en diminution de 100 M USD par rapport à 2012-2013) ; à la prise en
compte de
l’
actualisation des coûts (
recosting
, voir
infra
) ; à la rénovation du Palais des
Nations à Genève et à de nombreux nouveaux mandats en matière de droits de l'Homme. Ces
hausses ont été compensées par diverses mesures
d’économies,
dont
l’
une des plus
significatives est le gel des rémunérations des fonctionnaires de l'ONU, qui a été reconduit
pour 2015. Par ailleurs, l'esquisse budgétaire pour 2016-2017 est,
en l’état actuel
, en
croissance nominale quasi-nulle (5 558 M USD) et devrait obliger le Secrétariat à dégager des
gains d
’
efficience.
2 -
Les difficultés de l’élaboration
Le processus d’élaboration du budget ordinaire nécessite
, sur plusieurs années, des
efforts considérables, alors même
que, d’un exercice à l’autre, il
change très peu dans sa
structure.
La durée nécessaire
à l’élaboration du projet de budget
(16 mois) implique un nombre
conséquent de remaniements. Il est nécessaire de revoir au moins quatre fois les hypothèses
concernant l’inflation, les fluctuations monétaires et autres facteurs (actualisation des coûts ou
recosting
, cf.
infra
).
L’imprécision de la prévision est structurelle
: le Secrétariat général doit
indiquer, plus de deux ans avant le début d
e l’exercice budgétaire
, les ressources nécessaires à
la conduite d
es activités qui permettront d’atteindre les objectifs, activités qui elles
-mêmes ne
démarreront peut-être que deux ans plus tard. Les États membres ne reçoivent les rapports sur
les résult
ats obtenus grâce à leur investissement (rapport sur l’exécution des programmes) que
quatre ans après l
’approbation du
programme budgétaire initial
24
.
Qu’il soit plafonné ou non par le vote de l’Assemblée générale, le budget de l’ONU
peine à s’adapter à l’é
volution des besoins sans recourir à davantage de ressources. Si des
progrès ne cessent d’être enregistrés, l’élaboration d’un budget calculé
par rapport à
l’existant
ne facilite pas la réaction à l’apparition de nouvelles priorités. La mise en place du
progiciel
de gestion intégré, UMOJA, paraît avoir
permis d’implanter partout un
contrôle rigoureux des
recettes et des dépenses au niveau de chaque opération. Mais ce système a été
particulièrement complexe à mettre en
œuvre
; comme tout projet innovant, il semble se
24
Rapport financier et états financiers vérifiés de l’exercice biennal clos le 31 déc
embre 2013 et Rapport du
Comité des commissaires aux comptes,
A/69/5 (Vol. I), p. 35.
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COUR DES COMPTES
40
révéler de moins en moins consensuel et constitue désormais un sujet clivant entre le G77
25
et
les principaux financeurs.
Les normes IPSAS
(
International public sector accounting standards
), qui reposent sur
la méthode de la comptabilité en droits constatés
26
et qui sont un référentiel convergent avec
les normes IFRS (
International financial reporting standards
),
et le progiciel UMOJA, qui
doit permettre une méthode simplifiée et en temps réel de la gestion des finances, des
ressources et des actifs de l’ONU,
offrent à l’
organisation la possibilité de mieux comprendre
le coût de ses activités. C’est un élément
de progrès, tant la pression budgétaire rend
indispensables rigueur et transparence dans la gestion d
es dépenses d’administration. Tant
qu’elle n’aura pas de meilleures informations sur les coûts relatifs à l’administration et aux
prog
rammes, l’a
dministration
de l’ONU
ne pourra pas
donner d’assurances
aux États
m
embres quant à l’efficacité
et à l’efficience de l’utilisation des ressources
27
.
3 -
L’actualisation des coûts
Le budget des Nations Unies étant établi pour une période de deux années, il repose sur
de nombreuses suppositions et aussi sur quelques inconnues. Ceci oblige l’organisation à
actualiser ses prévisions lors de l’élaboration et au cours des exercices bienn
aux,
principalement pour intégrer les conséquences financières de l’évolution du taux de change et
de l’inflation, mais
aussi pour tenir compte des changements intervenant dans les dépenses
communes des personnels ou dans les taux de vacance de postes. Ce mécanisme,
«
d’actualisation des coûts », ou «
recosting
», s’est traduit, chaque année depuis l’exercice
2004-
2005, par une hausse des dépenses en cours d’exercice, ce qui a engendré une différence
importante entre les crédits initialement prévus et les crédits réellement consommés.
a)
Le « recosting », l’un des principaux facteurs de dérive du budget de l’ONU
Le surcoût dû au «
recosting
»
s’est élevé en moyenne, au cours des cinq exercices
biennaux, entre 2004 et 2013, à 290,6 M USD par exercice (soit 145 M USD par an), ce qui
constitue l’un des plus importants facteurs de dérive du budget des Nations
Unies, en
représentant à lui seul, 6,15 % des crédits consommés par l’organisation.
25
Groupe
des pays en développement, fondée à l’origine par 77 pays et en comptant
aujourd’hui 134, dont la
Chine.
26
La comptabilité en droits constatés suppose d’enregistrer l
es opérations non pas au moment du règlement en
espèce, mais au moment où la valeur économique est créée, transformée ou qu’elle s’éteint, ou encore lorsqu’une
créance ou une obligation est transformée ou s’éteint. Elle présente donc un tableau complet des
charges et des
produits au titre de cet exercice ainsi que des actifs et des passifs au bilan de clôture.
27
Rapport financier et états financiers vérifiés de l’exercice biennal clos le 31 décembre 2013 et Rapport du
Comité des commissaires aux comptes,
A/69/5 (Vol. I), p. 26, 31-32.
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LES FACTEURS D’ÉVOLU
TION DES CONTRIBUTIO
NS LIÉS À L’ACTIVITÉ
DES ORGANISATIONS
INTERNATIONALES
41
Tableau n° 10 :
l’
importance du «
recosting
» dans le budget des Nations Unies
(en M USD)
Exercice budgétaire
biennal
Crédits définitifs avec
le
recosting
Montant du
recosting
Part du
recosting
dans
les crédits définitifs
2004 - 2005
3 655,8
409,6
11,20 %
2006 - 2007
4 193,8
208,9
4,98 %
2008 - 2009
4 800
342
7,13 %
2010 - 2011
5 416,4
190,3
3,51 %
2012 - 2013
5 565,1
302,2
5,43 %
Moyenne cinq exercices
4 726,2
290,6
6,15 %
Prévision 2014 - 2015
5 530
114
2,06 %
Source : Cour des comptes à partir des données des Nations Unies et du MAEDI/DNUOI
Depuis la fin des années
1970, cette pratique fait l’objet de critiques récurrentes parce
qu’elle conduit à une forme de déresponsabilisation du Secrétariat des Nations Unies. En
effet, le mécanisme lui permet de répercuter immédiatement sur les contributions des États
membres to
ute évolution défavorable du taux de change, de l’inflation ou des taux de
vacances des postes.
Même si l’ONU, en conduisant ses activités à travers le monde entier, est confrontée à
une certaine imprévisibilité de son budget et est tenue de le faire évolu
er en cours d’exercice,
les incertitudes et les risques budgétaires peuvent toutefois être atténués et la stabilité
financière de l’organisation s’en trouverait, ainsi, consolidée.
b)
Le « recosting », un facteur de préoccupation permanent de la France et des
principaux contributeurs
Face à l’importance croissante des crédits engagés au titre de l’actualisation des coûts,
les principaux contributeurs financiers au budget de l’ONU, et notamment la France, ont,
depuis plusieurs dizaines d’années, proposé de modi
fier la méthodologie de cette pratique. En
effet, entre les exercices budgétaires de 2007 et de 2013, la contribution annuelle moyenne de
la France à l’actualisation des coû
ts a été de 8,21 M USD.
L’une des étapes les plus significatives du
processus
d’aménagement de la méthode de
calcul du «
recosting
»
a été la décision prise par l’Assemblée générale, exprimée dans la
résolution 68/246 adoptée le 27 décembre 2013, de demander une étude indépendante sur
l’actualisation des coûts et sur les moyens à mettre en œuvre pour maîtriser les effets des
fluctuations des taux de change et de l’inflation.
Un groupe d’experts de haut niveau
, institué pour réaliser cette étude, a communiqué
ses conclusions à l’Assemblée générale au mois de septembre 2014.
En mars 2015, les principaux pays contributeurs, parmi lesquels la France, ont obtenu
que la cinquième commission parvienne à un accord reprenant l’essentiel des propositions
techniques formulées par le groupe d’experts, alors même qu’une grande partie des pays du
G
77, notamment les pays africains, s’oppose fortement à toute perspective de changement de
la pratique actuelle du «
recosting
».
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COUR DES COMPTES
42
Depuis,
les taux de change retenus pour l’établissement du budget se fondent sur les
taux à terme et non plus sur le cours au comptant ou sur la moyenne des cours sur 12 mois. La
conjugaison de cette mesure avec celle de la montée en puissance d’un dispositif de
couverture du risque de change par des achats de monnaies à terme devrait considérablement
réduire les aléas en change en cours de gestion.
Il a, également, été décidé que la division du budget améliore ses prévisions d’inflation
en développant ses échanges avec la commission de la fonction publique internationale, qui a
mis au point des règles spécifiques et plus justes pour le maintien de la parité du pouvoir
d’achat du traitement des administrateurs, quel que soit leur lieu d’affectation par rapport à
New York.
Enfin, l
e Secrétariat n’est pas en mesure d’analyser les écarts entre les prévisions et les
dépenses effectiveme
nt engagées dans d’autres monnaies que le dollar. Il a été décidé de
développer une expression des besoins dans le cadre de l’extension du nouveau progiciel de
gestion intégré, UMOJA, pour qu’il puisse répondre aux manques d’information interne
identifiés.
Ces évolutions montrent qu’il était possible de faire évoluer la pratique de
l’actualisation des coûts. Sur ce point, la France entend fermement continuer de défendre
l’idée d’un plafonnement du «
recosting
». Cette option, qui a été présentée par le groupe
d’experts mais, sans être, à ce stade, retenue par la
cinquième commission, aurait pour effet
que l’Assemblée générale autoriserait le Secrétariat à déterminer un montant plafond des
incidences de l’actualisation des coûts pour un exercice biennal donné
.
Un tel plafonnement engendrerait moins d’incertitude, inciterait à plus de rigueur que la
méthode actuelle et rendrait obligatoire la recherche de gains de productivité.
B -
Le poids des charges de personnel dans le budget ordinaire
De par leur importance, les charges de personnel font l’objet d’un suivi attentif de la
part des principaux pays contributeurs, et notamment de la France. Ils se préoccupent
également des
charges futures de l’assurance maladie après la cessation de service
des agents
servant à l’ONU
.
1 -
Une part très importante du budget des organisations
du système de l’ONU
Dans le régime commun de l’Organisation des Nations
Unies
28
, les dépenses de
personnel comprises au sens large, c’est
-à-dire en incluant le salaire, les différents avantages,
tels que l’assurance santé, l’allocation de dépendance, la subvention d’éducation, l’indemnité
de langue, les subventions locatives ou de départ du domicile, voire la prime de rapatriement,
28
Le régime commun des Nations Unies définit un cadre harmonisé pour les salaires, indemnités et conditions
de service du personnel du Secrétariat des Nations Unies et de 23 fonds, programmes ou agences spécialisées.
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LES FACTEURS D’ÉVOLU
TION DES CONTRIBUTIO
NS LIÉS À L’ACTIVITÉ
DES ORGANISATIONS
INTERNATIONALES
43
ainsi que le mécanisme d’ajustement des salair
es
29
représentent le poste le plus important du
budget des organisations internationales.
Ces dépenses représentent en général entre 50 et plus de 80 % du budget ordinaire des
organisations (la moyenne se situant autour de 70 %). Elles constituaient ainsi, en 2013, 75 %
du budget ordinaire
de l’ONU (4
135 M
USD de dépenses de personnel sur l’exercice 201
2-
2013 pour un budget ordinaire exécuté de 5 525 M USD), 45 % du budget ordinaire de
l’Organisation mondiale de la santé (OMS), 59 % de celui de l’UNESCO, 68
% de celui de
l’Organisation mondiale de la propriété intellectuelle (OMPI), 83 % de celui de l’Union
internationale des télécommunications (UIT) et 84 % de celui de l’Organisation internationale
du travail (OIT).
Les salaires proprement dits représentent moins de 50 % des dépenses de personnel, soit
en 2013 :
37 % au sein de l’OMS, 41 % à l’UNESCO, 46 % à l’O
rganisation de la propriété
intellectuelle (OMPI)
, 48 % à l’UIT et 34 % à l’OIT.
À cet égard, les salaires des agents de
l’ONU sont, quelle que soit la ville d’affectation, au moins au niveau de la fonction publique
nationale la plus élevée, à savoir la fonction publique américaine, auquel s’ajoutent 15 % du
f
ait de l’expatriation.
Le reste des coûts salariaux est constitué par l
e mécanisme d’ajustement des salaires
,
qui s’apparente à une indemnité de résidence à l’étranger,
et les autres avantages. Ils couvrent
une proportion importante des dépenses de personnel et équivalent, en moyenne, à 60 % du
coût du salaire (65 % au sein de l’OMS, 48 % au sein de l’UNESCO, 61 % au sein de
l’OMPI, 60 % au sein de l’UIT et 81 % au sein de l’OIT).
L
a méthode de l’ajustement des salaires est particulièrement contestée par les
principaux pays contributeurs en raison de son caractère automatique : elle
n’offre aucune
possibilité de s’en affranchir dans un contexte financier exceptionnel (à la différence de ce qui
est prévu dans le régime des organisations coordonnées
30
(cf.
infra
), qui dispose
d’
une
« clause de faisabilité budgétaire »). Ce système constitue donc un élément déterminant de la
dérive du budget ordinaire des Nations Unies.
Enfin, le foisonnement d’indemnités et de primes rend très difficilement lisible la
rémunération des agents dans le système des Nations Unies.
2 -
Une préoccupation majeure pour les principaux contributeurs
Les risques d’une dérive des coûts de rémunération constituent, pour les principaux
pays contributeurs, et notamment pour la France, une réelle préoccupation. Les directeurs
responsables des Nations U
nies de plus d’une quinzaine de pays, dont la France, les
États-
29
Fixé sou
s forme d’un pourcentage du traitement de base selon les lieux d’affectation, il varie en fonction du
coût de la vie dans lesdits lieux d’affectation et du taux de change du dollar américain. Il a vocation à garantir
que tous les fonctionnaires au même niv
eau de traitement ont un pouvoir d’achat analogue dans tous les lieux
d’affectation en compensant les différences en matière de coût de la vie et en tenant compte des fluctuations
monétaires.
30
Il s’agit du Conseil de l’Europe, de l’OTAN, de l’OCDE, de l’A
gence spatiale européenne, du Centre
européen de prévisions météo à moyen terme et de l’Organisation européenne pour l’exploitation des satellites
météorologiques, ainsi que d’une vingtaine d’organisations internationales qui suivent les recommandations de
cette coordination, qui se distingue du système des Nations Unies.
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COUR DES COMPTES
44
Unis, le Royaume-
Uni, l’Allemagne, la Russie, le Japon, le Canada, l’Espagne ou l’Italie, ont,
à deux reprises, le 22 mai 2014 et le 21 mai 2015, adressé un courrier au Secrétaire général
des Nations Unies pour lui demander de mettre en place un système de rémunération « plus
rentable, plus simple, plus moderne et plus compétitif »
, qui permettrait d’offrir une assise
financière durable aux organisations internationales.
Ces correspondances soulignent les attentes vis-à-vis de la Commission de la fonction
publique internationale (CFPI) qui, au mois de mars 2013, a
entrepris de revoir l’ensemble
des prestations offertes par les organisations relevant du régime commun des Nations Unies.
La finalité de cet examen
31
est de permettre
l’adoption d’un système d’indemnisation
qui,
toutefois, ne devrait pas entrer en vigueur avant janvier 2018.
Dans le cadre de cet examen, la CFPI a mené une analyse approfondie de l’
historique et
des fondements de tous les éléments du dispositif global de prestations. Elle a également tenu
compte des tendances actuelles et des pratiques en vigueur dans d’autres organisations
internationales, dans les organisations non gouvernementales et dans le secteur privé, en ce
qui concerne les indemnités des fonctionnaires expatriés. Ses propositions devraient,
essentiellement, porter sur le système de rémunération, sur la subvention d’éducation, sur les
règles en cas de mobilité, ainsi que sur l
’âge de la retraite, qui se
rait repoussé à 65 ans pour
toutes les organisations relevant du régime commun. Sur ce dernier point, le rapport du
secrétariat de la CFPI indique que ce report
de l’âge de la retraite permettrait une réduction du
déficit actuariel de la caisse commune des pensions du personnel des Nations Unies de
13,5 M USD par an
32
. À cet égard, même si les États membres participent au financement de
cette caisse à travers la part payée par l’Organisation, l’équilibre financier
présent du fonds de
pension et le rendement de ses investissements n
’ont pas, à ce stade,
soulevé, selon le
MAEDI,
d’
inquiétude particulière chez les principaux contributeurs.
Par ailleurs, l’optimisation de la performance du personnel est un enjeu majeur pour la
réduction des coûts, qui constitue un défi encore à relever. Dans ce cadre, la CFPI prévoit de
privilégier une plus ample reconnaissance de la performance. Un lien entre les rémunérations
et la performance serait établi
, ainsi qu’entre les avancements d’é
chelon et la performance
(management par la performance). D’ores et déjà,
des agences, telles que le Haut
Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR)
, l’OIT
et l’OMPI, ont mis en
œuvre des politiques de management par la performance. Au
-delà de la réforme du système
commun, d’importantes économies pourraient, également, être réalisées par les agences elles
-
mêmes, notamment en rééquilibrant les emplois au profit de catégories salariales inférieures,
en modifiant les affectations des agents entre les bureaux régionaux et de terrain, ou en
révisant les salaires et les avantages des employés des services généraux recrutés localement.
Le projet de budget biennal 2016-
2017 de l’OIT est
ainsi en baisse de 0,5 % grâce à des
mesures de restructuration et de rajeunissement, qui ont entraîné une baisse des niveaux
moyens de salaires.
L
a Cour ne peut qu’encourager l
e MAEDI à continuer de soutenir toutes les initiatives
susceptibles de maîtriser ou de
diminuer les dépenses de personnel, à l’i
nstar de celles
31
A
ctuellement en cours et dont les résultats devraient être soumis à l’Assemblée générale à la fin de l’année
2015 (probablement au mois de septembre).
32
Rapport de la Commission de la fonction publique internationale pour 2014, supplément n° 30 (A/69/30) du
19 août 2014.
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TION DES CONTRIBUTIO
NS LIÉS À L’ACTIVITÉ
DES ORGANISATIONS
INTERNATIONALES
45
proposant de limiter
l’ajustement des salaires, de faire évoluer les conditions d’attribution et
le montant de la subvention d’éducation ou encore de modifier les règles des primes
concernant la mobilité.
3 -
La problématique de l’assurance maladie après
la cessation de service
Aux dépenses de personnel
devraient s’ajouter
les engagements financiers futurs relatifs
au personnel. Les agences doivent en effet faire face à des charges futures au titre de
l’assurance maladie après la cessation de service
des agen
ts servant à l’ONU
(AMACS, ou
ASHI, pour
after service health insurance
). Ces charges doivent donner lieu à la constitution
de provisions.
Les fonctionnaires internationaux à la retraite continuent en effet à être couverts, sous
certaines conditions, par l
e même régime d’assurance maladie que leurs collègues en activité.
Il s’agit d’
un élément essentiel du régime de protection sociale des fonctionnaires à la retraite,
puisque nombre d’entre eux ne peuvent bénéficier des régimes de protection sociale de leur
s
pays du fait qu’ils étaient employés par l’ONU.
Lancé en 1967, ce programme, financé par des cotisations proportionnelles au revenu du
personnel et par
l’ONU
, a considérablement augmenté au fil des années, j
usqu’au milieu des
années 1990. L
’importance de
ces coûts futurs
n’est pas clairement apparue
. Le passage aux
normes IPSAS, impliquant la comptabilisation des charges futures au passif des organisations,
a accentué la pression pour provisionner, au moins partiellement, ces coûts.
Depuis 1995, sous la s
upervision d’un actuaire agréé, l’ONU détermine à intervalles
réguliers le montant des prestations qu’elle devra verser au titre de l’AMACS et le reporte
sous forme de charges futures dans ses états financiers vérifiés. Le montant de ces charges au
titre des prestations future
s dépasse aujourd’hui les 10 Md
USD
pour l’ensemble du système
des Nations Unies (avec une augmentation estimée à 250 M USD par an pour le seul
secrétariat).
Pour faire face à cette dérive, le Secrétaire général avait proposé à
l’Assemblée
générale, le 27 août 2013,
d’approuver
un système de retenues qui, sur la base des évaluations
actuarielles, aurait rendu possible, au bout de 20 ans, le financement intégral des charges
futures. Il serait alors mis un terme au financement par répartition et à la retenue équivalente à
2 % du montant total des dépenses de personnel.
Cependant, le 25 octobre 2013, le comité consultatif pour les questions administratives
et budgétaires (CCQAB) a refusé cette proposition
33
. Il fut, en cela, suivi par
l’Assemblée
générale qui a demandé au Secrétaire général de présenter, lors de la 70
ème
session de
l’Assemblée générale, un rapport sur la possibilité de rendre ce système plus efficace et moins
coûteux. Ces documents sont attendus à la cinquième commissi
on à l’automne 2015.
C
ertaines agences ont pris l’initiative de mettre en place des provisions et des fonds
pour faire face aux charges futures au tit
re de l’AMACS. L’
UIT, dont les charges futures sont
de 314 M
CHF, dispose d’un fonds provisionné de 6 M
CHF, couvrant 1,9 % des charges ;
33
Rapport du CCQAB 1/68/550 du 25 octobre 2013 sur la gestion des charges futures au titre de l’assurance
maladie après la cessation de service.
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46
l’OMPI a mis en place un fonds provisionné de 80,5 M
CHF, qui couvre ainsi 67,1 % des
charges.
Au regard des sommes en jeu et de l’importance des risques financiers qu’elles
comportent, le financement de ces passifs à long terme constitue un important sujet de
préoccupation pour les principaux contributeurs, dont la France. Ces pays soulignent que,
dans une logique de « croissance nominale zéro » ou de « croissance réelle zéro » des budgets
à venir, les charges de
l’AMACS, si elles n’étaient pas contenues, auraient des conséquences
très négatives sur la disponibilité des fonds pour les activités opérationnelles concernant le
cœur de métier des agences
. Cette situation ne pourrait que compromettre la soutenabilité
globale du système des Nations Unies.
Dans ce contexte, des concertations sont en cours dans les différentes enceintes
multilatérales, à l’instar du Groupe de Genève, pour aborder cette ques
tion dans toutes ses
dimensions.
L’objectif de ces discussions
, sur lesquelles le MAEDI devra peser, est de veiller à la
constitution des provisions nécessaires, de contenir leur hausse prévisible et d’assurer leur
financement sur la durée à budget global constant.
C -
La montée en puissance des missions politiques spéciales
Les missions politiques spéciales (MPS), décidées par le Conseil de sécurité, relèvent de
la logique du maintien de la paix. Elles sont dirigées par le département des affaires politiques
(DAP), à l’exception de la mission politique spéciale Afghanistan (MA
NUA) dirigée par le
département des opérations de maintien de la paix (DOMP), mais qui devrait prochainement
passer sous la responsabilité du DAP. À
la différence des OMP qui relèvent d’un mécanisme
de financement spécifique (voir
infra
), les MPS sont financées à partir du budget ordinaire de
l’ONU.
1 -
Les différentes catégories de MPS
En 2015, le DAP est responsable de 12 MPS. En principe, ces missions légères ont un
mandat centré sur des aspects politiques (diplomatie préventive, règlement des conflits,
consolidation de la paix, coordination avec les autres acteurs du système onusien). Mais les
missions varient selon les lieux et les circonstances. Ainsi, la missi
on d’assistance en
Afghanistan compte à elle seule 2 000 personnels. Aux 12 MPS proprement dit
es s’ajoute
une
série
d’entités comparables
, portant le total à 38 structures
(voir l’encadré suivant
).
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INTERNATIONALES
47
Les MPS sont constituées en groupes :
- Groupe thématique I : envoyés spéciaux ou personnels et conseillers spéciaux du Secrétaire
général (Myanmar, Chypre, prévention du génocide, Syrie, Soudan, Yémen, Sahel, Grands Lacs),
pour 38,1 M USD.
- Groupe thématique II : équipes de surveillance des sanctions (Érythrée, Libéria, Côte
d’Ivoire, Congo
, Soudan, Corée du Nord, Iran, Libye, République centrafricaine, Yémen,
terrorisme), pour 36 M USD.
- Groupe Thématique III
: bureaux politiques, bureau d’appui à la consolidation de la paix
(Afrique de l’Ouest, Guinée Bissau, Somalie, Asie centrale, Cameroun / Nigéria, Burundi, Liban,
Afrique centrale) pour 123 M USD.
-
S’y ajoutent, hors groupe, les missions en Irak (136 M
USD), en Libye (69 M USD) et en
Afghanistan (191 M USD).
Le budget total annuel est de 645 M USD (Rapport du secrétaire général A/69/363 du
17 octobre 2014). Les dépenses des personnels militaires et policiers représentent 5,7 % des
dépenses, les personnels civils 47 % et les dépenses opérationnelles (transports, matériels, etc.)
47,3 %.
Les MPS renforcent
l’action des Nations
Unies sur le terrain de la diplomatie préventive
en amont des crises, comme sur celui de la consolidation de la paix en aval. Elles permettent
au Conseil de sécurité de mieux suivre les situations de crise. Pour autant, les difficultés
rencontrées par les MPS ne sont pas moindres que celles des OMP (voir
infra
) :
positionnement vis-à-
vis d’autorités
nationales promptes à défendre leur souveraineté,
coordination avec les autres acteurs de la communauté internationale, contraintes liées aux
conditions de sécurité, etc.
34
Les tâches assignées à ces missions ont, comme pour les OMP, eu tendance à se
multiplier au fil des années, certaines missions comptant désormais plus d'une quinzaine
d'activités différentes allant de la diplomatie préventive au renforcement de l'état de droit, aux
activités de développement ou encore à la lutte contre la criminalité organisée. Comme les
OMP, les missions politiques sont, en outre, amenées à coordonner le travail des fonds,
programmes et agences spécialisées des Nations Unies sur le terrain. Cette complexité
croissante des missions est un facteur de coût peu maîtrisé.
2 -
Le poids budgétaire des MPS
Les MPS représentent un poids budgétaire croissant. Leur budget est ainsi passé de
109 M USD en 2000 à 1,1 Md USD dans le budget de 2014-2015. La hausse est
essentiellement le fait de la MANUA en Afghanistan, de la MANUI en Irak et, dans une
moindre mesure, de la MANUL en Libye.
34
Sur les difficultés rencontrées par les MPS : Rapport du Secrétaire général A/69/363 du 17 octobre 2014.
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48
Tableau n° 11 :
l’
évolution des MPS (en M USD)
2000
-
1
2002 - 3
2004 - 5
2006 - 7
2008
-
9
2010 - 11
2012 - 13
2014 - 15
2016 -17
Exécuté
Exécuté
Exécuté
Exécuté
Exécuté
Exécuté
Exécuté
En cours
Programmé
MPS
109
204
411
634
853
1 213
1 215
1 114
1 130
Evol. en %
87 %
101 %
54 %
35 %
42 %
0 %
- 8 %
Source : MAEDI (RPFRA)
Le rapport du Secrétariat présenté en novembre 2011 sur le financement des MPS
(A/66/7/Add.21) constatan
t l’accroissement de leur nombre ainsi que la diversi
té de leur
mandat depuis 10 ans, contenait trois recommandations :
-
sortir le budget des MPS du budget ordinaire et inscrire ces dépenses sur un compte
séparé ;
-
donner au Secrétariat davantage de flexibilité afin de financer leur lancement rapide ;
-
financer, de manière transparente, les activités de soutien à ces missions mises en œuvre
dans les différents départements du siège, et en particulier au
département d’appui aux
missions (DAM).
L’examen de ce rapport
a suscité des divisions. La France
s’est
principalement opposée
à l'option d'une budgétisation séparée des MPS. Selon elle, le risque de changement de
barème par la substitution du barème des OMP entraînerait une forte augmentation des
dépenses
(10 M€ par an pour la France).
Néanmoins, l
a création d’un compte séparé, avec ou sans
application du barème des
OMP,
n’apporte aucune amélioration sur deux points
: la prolifération de ces structures et leur
coût croissant.
Ce questionnement est rarement mis en avant. C
e poste de dépense, ouvert à l’initiative
du Conseil de sécurité, ne fait l’objet d’aucun suivi ou de commentaire dans les annexes
budgétaires. Or, sans les MPS, le projet de budget ordinaire 2016-
2017 n’augmenterait que de
0,1 %. La discipline du plafond budgétaire conduit les autres postes de dépenses du budget
ordinaire
de l’ONU, dont l’aid
e au développement, à financer cette augmentation.
Le MAEDI devrait exercer sur les missions politiques spéciales une veille et une
activité de négociation allant au-delà de la question du barème applicable. En effet, les MPS
et les structures assimilées appellent une clarification quant à leur nombre, leur structure de
coût et leur efficacité.
D -
Une quote-part des États membres conditionnée par le barème
La question de l
’
enjeu financier du barème du budget ordinaire est cruciale. En effet,
s’il permet de fixer
les montants de la quote-part de chaque État membre dus au titre du
fonctionnement de l’ONU et d
es MPS, il sert aussi de base au calcul des contributions pour
les OMP, ainsi que pour les budgets des organisations qui suivent le barème de l'ONU
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INTERNATIONALES
49
(UNESCO, OIT, OMS, etc.)
35
. Tout changement relatif au barème a un impact sur les
contributions françaises, dont le montant représente plus de 700
M€
. Les variations sont dues
aux évolutions du mode de calcul (la méthodologie) ou à celles des paramètres, au premier
rang desquels le revenu national brut (RNB). Le barème est fixé pour une période de trois ans,
sans lien avec celle de l’exercice du budget ordinaire
.
La quote-part de la France au budget ordinaire est passée, en 2010, de 6,301 % à
6,123 %, puis, en 2013, de 6,123 % à 5,593 %, Les contributions françaises ont ainsi diminué
d’
environ 10
M€ par an po
ur le budget ordinaire et de 12
M€
par an pour les organisations qui
ado
ptent le même barème que l’ONU.
1 -
Le mode de calcul
Le barème du budget ordinaire est conçu pour déterminer la capacité de paiement de
chaque État-membre. Cette dernière est basée, pour chaque État, sur une estimation du RNB
par habitant (exprimé en dollars américains) pour une période de référence (moyenne des trois
et six dernières années disponibles), corrigée du poids de la dette extérieure pour les pays à
faible revenu. Le ratio « RNB mondial moyen / population mondiale » constitue un seuil en
deçà duquel les pays bénéficient d’un dégrèvement spécial, l’ajustement pour faible revenu
par habitant (ou
low per capita income adjustment
, LCPIA). Le montant total de ces
dégrèvements est pris en charge par les autres pays situés au-dessus du seuil.
Une quote-part est ainsi assignée à chaque État membre sur décision du comité des
contributions de l’Assemblée générale, variant autour d’un taux
-plancher de 0,001 % et
d’un
plafond de 22 %. Pour le triennum 2013-2015, seuls les États-Unis sont concernés par le
plafonnement de 22 % et 35 pays par celui de 0,001 %
36
.
Ces calculs ne sont pas sans effet sur les principaux pays contributeurs. Les
plafonnements et les dégrèvements majorent la quote-part française de 30 % par rapport à un
barème qui ne tiendrait compte que du seul RNB (quote-part initiale). Le barème en cours
(2013-2015) fait apparaître que les cinq premiers pays contributeurs représentent 50 % du
budget (États-Unis 22 %, Japon 10,8 %, Allemagne 7,1 %, France 5,6 %, Royaume-Uni
5,2 %).
2 -
Les négociations à venir
Le barème, fixé par période
de trois années, fait l’objet d’une négociation lors de la
dernière année d’application du barème en cours, sur la base d’un r
apport du Comité des
35
La quote-
part française au budget de l’ONU est tendanciellement en baisse. Il importe donc de veiller à ce que
les organisations des Nations Unies qui utilisent cette méthodologie actualisent le plus vite possible leur propre
barème dès que celui de l’ONU est publié. Il est difficile d’exiger que cette actualisation soit réalisée
dans
l’année, le barème de l’ONU étant voté au mois de
décembre, bien après que les organisations ont voté leur
budget (et leur barème). Pour ces organisations, il faut veiller à ce que la résolution relative au budget prévoie de
fixer le barème sur le nouveau barème de l’ONU.
À
défaut, une actualisation s’impose pour la seconde année du
biennum.
36
Soit, pour 2012-2013, 567 M USD par an pour les États-Unis et 25,76 M USD pour les 35 pays dont la
contribution est la plus modeste.
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COUR DES COMPTES
50
contributions. Le barème des quotes-parts pour la période 2013-2015 a été fixé lors de la
67
ème
session de l’Assemblée générale, le 24 décembre 2012.
Bien qu’elle soit examinée tous les trois ans, la méthodologie a été fixée
en 2000 et
n’a
pas changé depuis
37
. La nécessité d'une amélioration de la méthodologie du barème a été
reconnue et inscrite dans la résolution du mois de décembre 2012 de l'Assemblée générale
38
lors de la dernière négociation sur la méthode d'établissement des barèmes. Des résolutions
identiques avaient été prises en 2009. Les discussions ont cependant débouché sur un
statu
quo
. Le barème des quotes-parts pour la période en cours (2013-2015) a été établi en utilisant
la même méthode que pour les quatre périodes précédentes. Les négociations du futur barème
devraient reprendre à l’automne 2015, pour un vote prévu en décembre 2015.
Les documents consultés laissent penser que les négociations seront tendues et
complexes pour tous les participants. En effet, une fois établi, le barème est intangible
pendant une période de trois ans. De plus, toute modification de la méthodologie, même
marginale, entraîne un gain ou une perte pour les différents États : la répartition des quotes-
parts étant un jeu à somme nulle, tout avantage accordé à certains pays est supporté par
d’autres. Chaque
État
, dans l’incapacité d’imposer seul son point de vue, doit faire des
propositions conformes à la place qu’il occupe dans le barème et nouer des alliances
d’intérêts. Cette
situation, appelée à se reproduire tous les trois ans, favorise naturellement le
statu quo
.
Dans une telle situation, la principale variable du mode de calcul, le RNB, est le « juge
de paix »
qui permet à chacun d’arrêter sa position. Ainsi, jusqu’à présent, les seules
variations du barème ne proviennent pas de son mode de calcul mais des conditions
économiques de chaque État membre. Celui dont la part relative dans le RNB mondial baisse
tendanciellement peut avoir intérêt au
statu quo
méthodologique. S’abstenir de toute
proposition de modification lui permet de refuser plus facilement celles des autres.
La variation du RNB a été favorable pour la contribution de la France, puisque sa quote-
part a baissé de 8,7 % de 2010-2012 à 2013-2015
. Le même mouvement s’est appliqué à
l’ensemble des pays de l’Union européenne, qui, dans le précédent barème, avai
ent une quote-
part de 38,9 %, passée à 34,9 % pour la période 2013-
2015. Toutefois, la France ne s’est pas
résignée à une position de
statu quo
. Le comité des contributions ayant indiqué, en 2013, que
les nouvelles statistiques disponibles
permettraient d’améliorer les calculs
sur le revenu
national et la dette publique, l’Union européenne, et la France à travers elle, avai
ent proposé
que cette instance propose des solutions opérationnelles à brève échéance, notamment pour
revoir les calculs de l’ajustement et du dégrèvement
(cf.
infra
)
. Cette démarche s’est heurtée
a
u G77 qui a refusé tout changement en dehors de l’année de renégociation
39
.
37
Fixée par la résolution A/RES/55/5 du 23 décembre 2000.
38
A/RES/67/238, alinéas 7 à 10.
39
«
Modifier ou non la méthode de calcul des contributions
nationales au budget de l’ONU ? L
a Cinquième
Commission ouvre le débat
», 4 octobre 2013, AG/AB/4072, Couverture des réunions.
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TION DES CONTRIBUTIO
NS LIÉS À L’AC
TIVITÉ DES ORGANISATIONS
INTERNATIONALES
51
3 -
Effets du barème du budget ordinaire
Le décalage que certains pays entretiennent entre leur quote-part et la part prise dans le
RNB mondial pourrait s’expliquer par l’accumulation des ajustements, des dégrèvements et
des effets de seuil. Cependant, comme le montre le graphique suivant, cette arithmétique
générale ne vaut pas pour tous. Si la plupart des pays développés contribuent en prenant les
ajustements à leur charge, certains bénéficient de ces ajustements.
Graphique n° 5 :
les 30 premiers RNB et les quotes-parts du budget ordinaire
Source : Représentation permanente française à New York
Les pays de l'Union européenne contribuent actuellement au budget ordinaire de l'ONU
dans une proportion excessive par rapport à leur poids dans l'économie mondiale (35 % contre
28,5 % environ) et financent ainsi, indirectement, la décote des États-Unis (qui devraient
payer plus que les 22 % du plafond) et celle de la Chine. Dit autrement, les États-Unis captent
40 % de cette sur-cotisation et la Chine 25 %.
Le barème des contributions
n’est pas parfaitement
conforme à la capacité de paiement
des États membres. Il est inégalitaire pour certains pays, dont la France qui contribue au
budget ordinaire à hauteur de 5,59 % alors que sa part dans le RNB mondial est de 4,52 %. Le
tableau suivant fait apparaître que la quote-part diminuera corrélativement à la baisse relative
de la part du RNB français au plan mondial. Cependant, les deux données entretiennent un
écart continument défavorable.
Le même tableau montre l’effet du plafonnement sur la
contribution des États-Unis, qui se rapproche progressivement de leur part dans le RNB
mondial.
0,000%
5,000%
10,000%
15,000%
20,000%
25,000%
30,000%
35,000%
40,000%
Budget share
GNI share
Quote part
Part de RNB mondial
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52
Tableau n° 12 :
les projections sur quatre triennum : écart croissant entre la part dans
le RNB mondial et les quotes-parts (toutes choses égales par ailleurs)
2013
2015
2018
2021
RNB
USA
24,304 %
22,572 %
23,858 %
24,340 %
Q-P
22,000 %
22,000 %
22,000 %
22,000 %
RNB
Japan
8,761 %
7,912 %
6,383 %
5,554 %
Q-P
10,833 %
9,680 %
8,185%
7,224 %
RNB
Germany
5,776 %
5,222 %
4,884 %
4,525 %
Q-P
7,141 %
6,389 %
6,268 %
5,886 %
RNB
France
4,524 %
3,972 %
3,562 %
3,252 %
Q-P
5,593 %
4,859 %
4,571 %
4,231 %
RNB
UK
4,186 %
3,647 %
3,733 %
3,777 %
Q-P
5,179 %
4,463 %
4,793 %
4,913 %
RNB
China
8,948 %
11,760 %
14,602 %
16,428 %
Q-P
5,148 %
7,921 %
11,991 %
15,071 %
Source : DNUOI, actualisé par la représentation permanente française le 1
er
juillet 2015
Le
statu quo
devrait cependant entraîner une forte augmentation de la quote-part de
certains grands États émergents (Chine, Russie, Brésil, Inde, Indonésie)
. Certains d’entre eux,
qui s'approchent du seuil au-delà duquel le revenu par tête n'ouvre plus droit à rabais
(Turquie, Brésil), ont proposé que les hausses soient plafonnées à 10 %, lors de chaque
révision du barème. Cette précaution pénaliserait les pays du haut et du bas de classement.
Les
pays de l’Union européenne, bien que défavorisés par l’actuel barème, n’
ont pas
intérêt à la révision de la méthodologie du budget ordinaire. Les variations de RNB devraient
conduire à une baisse continue de leurs contributions ;
pour nombre d’entre eux,
le
statu quo
produit des effets préférables à ceux de longues et incertaines négoc
iations sur l’équité des
contributions.
La France tirerait ainsi bénéfice de ce
statu quo
. La quote-part au budget ordinaire
passerait de 5,593 % à 4,9 % et, au budget des OMP, de 7,21 % à 6,32 %, soit une baisse
globale des contributions
d’environ
12 % (soit quelque 60
M€
économisés par an).
La capacité d’influence de la France s’exerce dans un contexte structurellement
défavorable. En effet, le principe « un État, une voix » ne donne aucun pouvoir aux
principaux bailleurs. Ces derniers ne forment pas de groupe constitué en tant que tel. Dans ce
contexte délicat, la France met en
œuvre
des négociations compliquées, pilotées par la
Direction des Nations Unies et des organisations internationales
et mises en œuvre, le plus
souvent, par la représentation française à New York. Elle participe également à un groupe
d’experts
dont l’
objectif
est d’animer
la discussion sur la révision de la méthodologie, en
dégageant des pistes d'amélioration et des objectifs pour l'Union européenne en vue de la
prochaine renégociation du barème et en créant des ponts entre les différents groupes de pays.
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LES FACTEURS D’ÉVOLU
TION DES CONTRIBUTIO
NS LIÉS À L’ACTIVITÉ
DES ORGANISATIONS
INTERNATIONALES
53
Le MAEDI
s’
appuie sur un socle de principes pouvant être jugés recevables par le plus
grand nombre : équité (capacité à payer), simplification de la méthodologie, soutenabilité
assurant un financement pérenne de l'organisation. Mais cela ne suffira sans doute pas à
infléchir les propositions soutenues par d’autres alliances
.
Au final, le maintien de la méthode de calcul des barèmes sans autre changement paraît
être un objectif minimal de nature à garantir des économies mécaniques pour la France.
II -
Le coût croissant des opérations de maintien de la paix
Les 16 OMP constituent le principal facteur de coût des contributions internationales
(cf. annexe n° 6). Les variations, qui s
’imputent
directement sur le montant des contributions
versées par la France, résultent, en premier lieu, de données quantitatives - leur nombre, le
volume et la nature de leurs coûts - et, en second lieu, de
l’évolution du barème
propre aux
OMP.
Les OMP sont placées sous
l’autorité exécutive du
département des opérations de
maintien de la paix (DOMP ou
Department of Peacekeeping Operations
, DPKO) et sous la
responsabilité du
département d’appui aux missions (DAM ou
Department of Field Support
,
DFS) dans le domaine du soutien et de la logistique. Celui-ci a été créé en 2007, sur
proposition du Secrétaire général, afin de renforcer les capacités de gestion face à la
croissance du nombre d’OMP.
Les OMP reposent sur un mécanisme financier propre. L
’ONU a fait le choix de
contributions collectives et obligatoires (article 17 de la Charte), mais a également retenu
celui de budgets séparés,
dont le total forme ce que l’on appelle,
improprement, le budget des
OMP.
A -
Les facteurs
d’accroissement du budget des OMP
Au seuil des années 2000, le budget biennal des OMP était de 840 M USD (1998-1999).
Il a été
multiplié par huit en l’espace de quelques années pour atteindre
7,2 Md USD pour
l’
exercice budgétaire 2008-2009. Il augmente continument depuis, se situant dans une
fourchette allant de 7,3 à 8 Md USD
40
.
40
7,8 Md USD pour 2009-2010, 7,83 pour 2010-2011, 7,93 pour 2011-2012, 7,30 pour 2012-2013 et 7,85 pour
2013-2014.
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COUR DES COMPTES
54
Graphique n° 6 :
l
es dépenses de l’ONU pour les OMP, 1947
-2013
(en milliards de dollars courants)
Source : Katharina P. Coleman, « The Political Economy of UN Peacekeeping: Incentivizing Effective Participation »,
New York, International Peace Institute, May 2014, p.3
Les crédits approuvés pour l'exercice allant du 1
er
juillet 2014 au 30 juin 2015 sont
d’environ 8,5 Md
USD. Le budget des OMP, qui atteint en 2015 son pic historique, est trois
fois plus important que le budget ordinaire de l’ONU.
Si
l’augmentation du budget des OMP
devait perdurer, la situation ne serait pas soutenable à deux égards :
d’une part,
elle mettrait
en péril la capacité de paiement des États membres, tous soumis à de fortes contraintes
budgétaires ;
d’autre part, elle compromettrait l’aptitude de l’ONU à piloter un dispositif
hypertrophié.
Graphique n° 7 :
l’
évolution du budget des opérations de maintien de la paix depuis
1999
Source : Cour des comptes
à partir des données retraitées du MAEDI et de l’ONU
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
1 575
2 086
2 548
2 392
2 819
4 101
4 554
5 157
6 277
7 098
7 577
7 589
7 839
7 408
7 885
8 462
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
7 000
8 000
9 000
en M USD
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LES FACTEURS D’ÉVOLU
TION DES CONTRIBUTIO
NS LIÉS À L’ACTIVITÉ
DES ORGANISATIONS
INTERNATIONALES
55
Le « budget des OMP » est la somme des différents budgets concernant :
-
les opérations en cours ;
-
la base logistique de Brindisi ;
-
le compte de soutien des OMP ;
-
les MPS qui sont placées sous la
direction du DOMP (la Somalie jusqu’en 2013,
l’Afghanistan depuis 2014)
.
Cependant, le barème
propre aux OMP ne s’applique pas à tous les cas
: le GOMNUIP
(Cache
mire) et l’ONUST (Jérusalem)
, créées en 1947 et en 1948, relèvent du budget
ordinaire
41
. Il est à noter que la FNUCHYP (Chypre) est en partie financée par des
contributions volontaires (celles de la Grèce et de la République de Chypre).
La base de Brindisi (UN
Logistics Base
, UNLB) est budgétée à hauteur de 68,5 M USD
en 2013-2014, soit 0,91 % du total en ressources. En outre, le Secrétariat général dispose du
droit discrétionnaire de puiser,
en cas d’urgence, dans un compte d’appui
afin de couvrir des
besoins de trésorerie pour les opérations en cours
42
. Ce compte est fixé, pour 2013-2014, à
325 M USD, soit 4,31 % des autorisations budgétaires. Il permet de payer les agents du siège
de l’ONU (DO
MP et DAM) qui travaillent directement pour une OMP. Les dépenses de la
base de Brindisi et celles des rémunérations des agents du siège ne font pas l’objet de
notifications aux États membres et sont calculés au prorata de chaque OMP.
1 -
Les déterminants structurels
a)
Le nombre des OMP et leur complexité croissante
Durant la période sous revue (2007-2014), sept opérations ont cessé
43
, huit ont été
déclenchées et huit sont en cours depuis 2007
44
.
La création d’une nouvelle OMP est un
facteur d’accroissement de la charge d’autant plus lourd que les opérations moder
nes, très
éloignées du modèle des premières OMP, sont particulièrement coûteuses.
En effet, les opérations a
nciennes, qui relèvent de l’interposition entre parties en
situation de trêve ou de paix, financent, pour l’essentiel, des missions d’observation et de
patrouille sur des espaces exigus. Elles génèrent des coûts modérés.
41
Ces deux OMP représentent respectivement 0,3 % et 1 % du budget des OMP.
42
Il peut aussi puiser dans un fonds de réserve de 150 millions pour permettre le lancement d’une opération.
Ce
compte est réalimenté par facturation sur les OMP après le vote de leur budget.
43
Les opérations ayant cessé sont l’UNMEE (UN Mission in Ethiopia and Eritrea, 2000
-
2008), l’UNOMIG (UN
Observer Mission in Georgia, 1993-
2009), l’UNSMIS (UN Supervision Mission in Syria), l’UNMIT (UN
Integrated Mission in Timor-Leste), la MINURCAT (UN Mission in the Central African Republic and Chad,
2007-
2010), la MONUC (UN Organization Mission in the Democratic Republic of the Congo) et l’UNMIS (UN
Mission in the Sudan, 2005-2011).
44
)
En tenant compte des opérations terminées et immédiatement suivies d’une autre dans le même pays
- la
MONUC (UN Organization Mission in the Democratic Republic of the Congo) et l’UNMIS (UN M
ission in the
Sudan, 2005-2011) - cinq opérations ont cessé, cinq ont été déclenchées et 11 sont antérieures à 2007.
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56
Les opérations créées depuis 200
7 sont d’une tout autre complexité. Dites
multidimensionnelles, du fait de leur vocation à aller au-delà du seul maintien de la paix
(développement, reconstruction de l’État, ordre public, etc.), les OMP modernes mobilisent
des effectifs considérables, couvrent de vastes territoires et nécessitent des moyens de
transports aériens importants. La création des deux dernières OMP, la MINUSMA au Mali et
la MINUSCA en République centrafricaine a ainsi accru le budget des OMP de 20 %.
Le coût unitaire des opérations est passé, en dollars constants, de 138 M USD à
564 M USD. Derrière cette moyenne, (qui correspond au coût de trois OMP), il existe de
profondes disparités. Six OMP, parmi les plus anciennes, ont un budget allant de 20 à
70 M USD. En revanche, les OMP les plus récentes, qui, toutes, se situent en Afrique,
mobilisent des budgets pouvant dépasser le milliard de dollars.
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NS LIÉS À L’ACTIVITÉ
DES ORGANISATIONS
INTERNATIONALES
57
Carte n° 1 :
les missions administrées par le département des opérations de maintien de
la paix
FINUL
Force intérimaire des Nations Unies au Liban
établie : 1978
FISNUA
Force intérimaire de sécurité des Nations Unies pour Abyei
établie : 2011
FNUOD
Force des Nations Unies chargée d’observer le désengagement
établie : 1974
MANUA
Mission d’assistance des Nations
Unies en Afghanistan
établie : 2002
MINUAD
Opération hybride UA-ONU au Darfour
établie : 2007
MINUK
Mission d’administration intérimaire des N
ations Unies au Kosovo
établie : 1999
MINUL
Mission des Nations Unies au Libéria
établie : 2003
MINURSO
Mission des Nations Unies
pour l’organisation d’un référendum au
Sahara occidental
établie : 1991
MINUSCA
Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation en
établie : 2014
République centrafricaine
MINUSMA
Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation au Mali
établie : 2013
MINUSS
Mission des Nations Unies au Soudan du Sud
établie : 2011
MINUSTAH
Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haïti
établie : 2004
MONUSCO
Mission de l’Organisation des Nations Unies
pour la stabilisation en République
établie : 2010
démocratique du Congo
ONUCI
Opération des Nations Unies en Côte d’Ivoire
établie : 2004
ONUST
Organisme des Nations Unies chargé de la surveillance de la trêve
établie : 1948
UNFICYP
Force des Nations Unies chargée du maintien de la paix à Chypre
établie : 1964
UNMOGIP
Groupe d’observateurs militaires des N
ations Unies dans
l’Inde et le Pakistan
établie : 1949
Source : ONU, avril 2014
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58
b)
La durée des OMP
Comme le montre le tableau suivant, dix opérations ont plus de dix ans. Trois
d’entre
elles, l’ONUCI
, la MINUL et la MINUSTAH ont amorcé, non sans difficultés, une
décroissance,
suivie d’une fermeture
programmée. Il reste que la moitié des OMP en cours
sont a
nciennes et que rien n’annonce
leur démantèlement. H
uit à dix d’entre elles semblent
devoir se prolonger indéfiniment. Par ailleurs, les mandats des six OMP les plus récentes ne
présentent aucune perspective de retrait.
Depuis 1999, à l’exception de l’ONUB au Burundi et
de la MINURCAT en RCA/Tchad, aucune mission n’a été déployée
pendant une durée
inférieure à cinq ans.
Tableau n° 13 :
la durée des OMP
Durée des OMP
(années)
Nombre d’OMP
d’une telle durée
depuis 1948
OMP en cours
Poids
financier
Poids en
effectifs
1
19
MINUSCA
70,7 %
67 %
2
10
MINUSMA
3
9
-
4
7
UNISFA, UNMISS, MONUSCO
5
1
-
6
6
-
7
1
-
8
2
UNAMID
11
4
UNOCI, MINUSTAH
29,3 %
33 %
12
2
UNMIL
16
2
UNMIK
24
1
MINURSO
37
1
UNIFIL
41
1
UNDOF
51
1
UNFICYP
66
1
UNMOGIP
67
1
UNTSO
Source : Cour des comptes
c)
Les modifications de mandats
Les OMP évoluent au gré des modifications de mandats. Ces décisions se traduisent
dans les faits par des augmentations d’effectifs qui se réalisent sur plusieurs mois, voire
sur
plusieurs années. Leur apparition comme facteur de charge dans le montant des contributions
n’est pas immédiatement visible
; elle
n’en est pas moins inéluctable. Cette lenteur dans
l’exécution est encore plus
avérée pour les réductions
d’effectifs,
très souvent progressives et
retardées par les aléas les plus divers. Alors que les premières décisions pour réduire des
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TION DES CONTRIBUTIONS LIÉS À
L’ACTIVITÉ DES ORGAN
ISATIONS
INTERNATIONALES
59
missions comme
la MINUL, la MINUSTAH ou encore l’ONUCI ont été prises en 2012
-2013,
ces trois missions représentent encore un budget de plus de 1,4 Md USD et ne seront pas
closes avant 2017.
Le recours systématique aux plateformes régionales créées par la stratégie globale
d’appui aux missions (
GFSS) ne permet pas de faire prospérer les coopérations directes entre
OMP et les possibilités de fongibilité des moyens. Si des expériences de coopérations
concluantes ont été menées (entre l’ONUCI et la MINUL par exemple), le G77
s’
en tient,
depuis l’expérience menée au profit de la MINUSS
, à une conception très stricte : le budget
d’une mission ne peut contribuer à financer des opérations dans une
autre mission que sous
réserve d’un remboursement préalable par
cette dernière. Or une telle condition est difficile à
mettre en œuvre
.
Le budget des OMP n’a cessé d’augmenter
, alors que le nombre de missions est
stabilisé (depuis 1999, la moyenne du nombre d’OMP en cours par an est de 17)
. Ce
phénomène s’explique par la création de nouv
elles missions plus longues et plus coûteuses.
Les économies d’échelles
, que le DAM cherche à promouvoir, restent encore marginales. Il
en est de même des efforts sans cesse répétés des États membres en vue de réduire les coûts.
Ceux-ci produisent des effets bienvenus, sans permettre
toutefois d’i
nfléchir durablement la
dépense. Les longues négociations se limitent trop souvent à économiser certaines dépenses
opérationnelles ou à réduire les effectifs civils des OMP de quelques unités. Ces résultats,
obtenus de haute lutte, se traduisent au mieux par des économies d
’environ 3,5
% par
biennum. Par ailleurs, toute tentative en vue de diminuer le taux de remboursement des
troupes ou des matériels, qui constituent 66 % des coûts, aboutissent toujours à des
revalorisations.
2 -
L
e mandat de l’ONU sans casques bleus
Pour éviter la création d’OMP gérées en propre par l’ONU, une solution pourrait
consister en un
mandat de l’ONU sans casque
s bleus. Ce sont les opérations sous chapitre
VIII dites de par
tenariat. L’idée ma
îtresse est de confier à une autre organisation
internationale le soin de générer les forces et de les déployer en lieu et
place de l’ONU
, qui
cependant continue à les financer en partie.
L
’appli
cation de
cette nouvelle organisation à l’
Union africaine dans le cadre des OMP
situées en Afrique a été récemment soutenue par le rapport présenté en juin 2015 par
M. Ramos-Horta
45
. Dans ce cadre, les pays contributeurs de troupes dépêcheraient sur place
des unités de qualité, mais
non soumises aux standards matériels et politiques de l’ONU. Il
n’appartient pas à la Cour de se prononcer sur
cette initiative, à ce jour non validée par le
Secrétaire général, mais une telle perspective ne peut être envisagée pour les finances de
l’ONU
que si elle est
compensée par la fermeture d’autres OMP.
Toutefois, cette perspective
est peu plausible, les économies générées par le recours à des missions de l’Union africaine
risquant fort d’être neutralisées par le maintien des OMP en cours
, ce qui contribuera à
accroître le montant des contributions.
45
Ancien président du Timor Oriental et prix Nobel de la paix 1996.
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COUR DES COMPTES
60
L’
opération de paix
de l’Union africaine en Somalie (AMISOM) a servi de modèle
exploratoire à cette démarche
46
. Il n’est pas certain que le soutien logistique et financier
apporté par l’ONU à cette opérati
on ait produit des résultats plus significatifs
qu’ailleurs.
Il serait donc utile, avant de se prononcer sur la piste de travail en cours, d’analyser au
plus près les résultats de l’AMISOM et du soutien que lui apporte l’ONU sous la forme de
l’UNSOA, d’au
tant que cette opération consacre le principe inédit selon lequel celui qui paye
ne commande pas.
3 -
L’absence de visibilité à moyen terme
Les budgets
des OMP n’offre
nt
aucune visibilité sur l’avenir à moyen terme. Bloqué par
son propre processus d’élaborati
on, le système actuel
n’intègre aucune perspective sur l
es
possibilités d’évolution et
ne permet pas de connaître, s’il
s existent, les objectifs à atteindre.
Pourtant, l’établissement de scenarii intégrant les principales pistes d’évolution et les
mesures
d’économies lancées ne semble pas impossible. Les outils de pilotage mis au point
par quelques États
membres, dont la France, pour se projeter dans l’avenir selon les varia
tions
des barèmes existent et montrent qu
’un
instrument prospectif budgétaire est réalisable. Un tel
outil, appliqué aux évolutions des OMP, servirait tout autant au Conseil de sécurité, au
S
ecrétariat général, aux représentants spéciaux sur le terrain qu’au sein des diplomatie
s des
États-membres.
À la demande de la Cour, la représentation française a dressé un tableau prospectif
toutes choses égales par ailleurs. Cet exercice « à blanc », sous la forme
d’
un tableau
simplifié, opère une prospective des
dépenses jusqu’en 2018. Il permet d’
envisager ce que
donnerait un outil plus sophistiqué, par le recours à davantage de paramètres et à la
production automatisée de scenarii. Ce tableau est présenté en annexe n° 6.
Disposer d’un horizon à plus long terme favoriserait l’élaboration d’initiatives axées sur
la recherche
d’économies
et permettrai
t d’accepter
, de manière éclairée, des coûts à court
terme dont sont escomptés
des avantages ultérieurs. En l’absence de cet outil, le budget des
OMP se conçoit et s’analyse à l’aveugle. Sans objectifs ni cibles, il ne traduit aucune volonté
pour l
’avenir
. Dénuée
d’analyse budgétaire systématique et pluriannuelle
sur les effets, sur les
exercices futurs, des dépenses engagées, des réformes en cours et des stratégies de retrait,
l’organisation qui prévaut aujourd’hui
paraît se limiter à une logique de financement de
l’existant. Les
États membres se privent ainsi
de l’instrument qui leur permettrait de négocier
en connaissance de cause.
46
Il existe d’autres cas connus de coopération étroite entre l’ONU et l’UA dans le cadre d’OMP. La MINUAD
au Darfour, est une opération hybride ONU-
UA. Comme l’UNSOA, le financement se fait sur financements
obligatoires. Ce ne fut pas le cas pour les troupes de l’UA qui précédèrent la MINUSMA et la MINUSCA (la
MISMA et la MISCA), financées sur contributions volontaires.
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LES FACTEURS D’ÉVOLU
TION DES CONTRIBUTIO
NS LIÉS À L’ACTIVITÉ
DES ORGANISATIONS
INTERNATIONALES
61
B -
Les composantes des coûts des OMP
1 -
Les catégories de dépenses
Les dépenses liées aux OMP sont constituées de remboursements aux États, de
paiements salariaux
et d’indemnités
individuelles et de paiements sur facture au bénéfice de
sociétés privées. Le tableau suivant présente les principaux flux.
La base contractuelle des remboursements pour les dépenses de personnel ou de
matériel est fixée selon deux formes juridiques distinctes : le
Memorandum of Understanding
(MoU), ou mémorandum d’entente, et la
Letter of Assist
(LoA),
ou lettre d’attribution. Le
MoU est un contrat portant sur l’ensemble des personnels et matériels déployés par un pays.
La LoA est destinée à couvrir des coûts de soutiens techniques plus ponctuels.
Tableau n° 14 :
les principaux flux des
dépenses sur le budget de l’ONU
Catégories
Nature
Procédure
Bénéficiaire
Remboursement aux
États
Unités militaires ou
policières sur barème
Forfait sur barème
États
Matériels et prestations
Sur barème, fixés
par MoU et LoA
États
Dépenses
indemnitaires et
salariales directes
Observateurs militaires
et
staff officers
Indemnités
Individus.
Salaire payés
par les États
membres
P
oliciers de l’
ONU
Indemnités
Civils : civils ONU,
civils nationaux,
volontaires de l’ONU
Salaires
Individus
salariés de
l’ONU
Militaires détachés
auprès de l’ONU
Salaires
Individus.
Salaires des
officiers
généraux
commandant les
OMP
Paiement sur facture
ou sur marchés
Matériels et prestations
Prix du marché
Entreprises
Source : Cour des comptes
Le budget d’une OMP se décompose en trois grandes catégories
: les coûts des
personnels sous uniformes (2,97 Md USD, soit 38 %, pour 2013-2014) ; ceux des civils
(1,8 Md USD, soit 23 %) et ceux concernant les besoins opérationnels (3 Md USD, soit
38,6 %).
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COUR DES COMPTES
62
Tableau n° 15 :
les trois grandes catégories de dépenses par OMP 2013-2014
(en dollars)
1. Militaires et
personnel de
police
En % du coût
de l'OMP
2. Personnel
civil
En % du coût
de l'OMP
3. Dépenses
opérationnelles
En % du coût
de l'OMP
MINURSO
6 715 000
11,1 %
24 096 200
39,8 %
27 592 800
45,6 %
MINUSMA
274 110 100
45,5 %
72 220 200
12,0 %
255 669 700
42,5 %
MINUSTAH
262 728 800
45,6 %
135 037 300
23,4 %
178 852 900
31,0 %
MONUSCO
567 325 300
39,0 %
307 058 100
21,1 %
578 974 600
39,8 %
MINUAD
599 793 500
44,9 %
283 738 900
21,2 %
451 715 600
33,8 %
FNUOD
30 908 000
51,0 %
15 189 700
25,0 %
14 556 800
24,0 %
UNFICYP
23 632 200
41,7 %
14 847 600
26,2 %
16 896 200
29,8 %
FINUL
268 182 900
54,4 %
96 370 300
19,6 %
128 068 800
26,0 %
FISNUA
128 692 900
39,1 %
24 946 500
7,6 %
175 469 200
53,3 %
MINUK
713 400
1,6 %
35 514 800
79,0 %
8 724 800
19,4 %
MINUL
205 908 900
43,2 %
121 585 500
25,5 %
148 782 600
31,2 %
MINUSS
232 791 400
25,2 %
244 440 800
26,4 %
447 193 800
48,4 %
ONUCI
278 500 100
47,6 %
108 471 400
18,6 %
197 515 500
33,8 %
UNSOA
95 580 500
21,9 %
44 966 100
10,3 %
295 254 400
67,7 %
Total partiel
2 975 583 000
40,0 %
1 528 483 400
20,6 %
2 925 267 700
39,3 %
BSLB
0,0 %
42 131 000
61,5 %
26 386 000
38,5 %
Compte
d’appui
0,0 %
233 492 800
71,3 %
75 264 200
23,0 %
Total
2 975 583 000
38,0 %
1 804 107 200
23,0 %
3 026 917 900
38,6 %
Source
: Cour des comptes d’après les résolutions de l’Assemblée générale. Ne figurent pas au budget les OMP
supportées par le budget général
2 -
Les coûts des personnels sous uniforme
a)
Un coût constitué de plusieurs strates
Les personnels sous uniforme sont constitués des militaires ou policiers mis à
disposition par les États contributeurs. Ils sont répartis en deux catégories : ceux qui servent
en unités constituées (militaires ou policiers) et ceux qui servent à titre individuel
(observateurs militaires, personnels
d’état
-major et
policiers de l’ONU).
Leurs coûts varient
sensiblement d’une opération à l’autre.
Ils représentent 38 % des budgets.
Les observateur
s militaires et les policiers de l’ONU reçoivent une indemnité
journalière de mission (
mission subsistence allowance
, MSA) allant de 56 à 208 dollars selon
le lieu d’affection, qui couvre leur hébergement et leur nourriture
47
. Leur rémunération est
assurée par leur État
d’appartenance.
47
La table des indemnités est consultable dans UN Office of Human Resources Management,
Mission Subsistence
Allowance
, www.un.org/depts/OHRM/salaries_allowances/allowances/msa.htm.
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LES FACTEURS D’ÉVOLU
TION DES CONTRIBUTIO
NS LIÉS À L’ACTIVITÉ
DES ORGANISATIONS
INTERNATIONALES
63
Le principal de la dépense concerne le personnel sous uniforme en unités constituées.
Le remboursement se fait sur la base mensuelle de 1 332 dollars par membre du contingent,
majoré, pour tenir compte de la présence de spécialistes, de 303 dollars par mois pour une
partie des unités (25 % de l’effectif des unités de soutien et 10 % pour les autres unités). Les
États contributeurs reçoivent des remboursements
additionnels votés pour l’année, sans
destination particulière (jusqu
’en juin 2014, 6,75 % du taux de base, soit 69,39 dollars par
homme et par mois)
48
ou pour couvrir des frais d’habillement (68 dollars par mois par
homme) ou des frais de munition (5 dollars par mois par homme)
49
. Les États contributeurs ne
sont pas tenus de redistribuer ces montants forfaitaires à leurs militaires et policiers.
Au-delà du remboursement et de ses majorations, le personnel sous uniforme peut
recevoir des primes versées individuellement, soit une rétribution quotidienne de 1,28 dollar,
et une allocation de détente de 10,50 dollars par jour de permission (soit 2,5 jours par mois)
50
.
Selon ces données, la moyenne de ces coûts de remboursement calculés
per capita
est
de l’ordre de 18 000 dollars par homme par an
. Les autres facteurs (unités logistiques,
spécialisation, etc.) conduisent à un coût moyen de 20 000 dollars par an. Le « coût global de
possession » d’un militaire
, qui est le coût analytique tout compris, notamment les frais
logistiques comme le transport, le logement et la nourriture, varie du simple au double selon
les missions des Nations U
nies. Par exemple, le déploiement d’un soldat de la MINU
SS
revient à 113 000 dollars par an
, celui de l’ONUCI et de
la MINUSTAH est estimé à
72 000 dollars et celui de la MONUSCO à 80 000 dollars.
Depuis 2012, les militaires et policiers peuvent recevoir une prime de risque (
risk
premium
), conçue comme exceptionnelle et non permanente, par le
Senior Advisory Group on
Rates of Reimbursement to Troop-Contributing Countries
(SAG), entité créée en 2012 afin
d’étudier les processus de remboursement
51
. Le SAG a proposé que le montant total des
primes de risque ne dépasse pas 10 % des primes versées à 10 % de l’effectif total d’un
exercice budgétaire
52
, soit 13,3 M USD pour 2014-2015.
Jusqu’à présent, ces primes ont été
versées aux troupes situées au Mali et à celles exposées au virus Ebola.
b)
Les effets de la récente revalorisation des composantes du coût
Le taux de remboursement forfaitaire par homme et par mois aux pays contributeurs de
troupes a été significativement revalorisé. Le système de remboursement n’avait pas évolué
depuis 2002 avec un taux de 1 028 dollars. Le taux actuel est, comme indiqué
supra
, de
1 332 dollars par homme et par mois du 1
er
juillet 2014 au 30 juin 2016, 1 365 dollars du
1
er
juillet 2016 au 30 juin 2017 et enfin 1 410 USD à compter du 1
er
juillet 2017, soit une
48
UN General Assembly Resolution 67/261.
Cette compensation a été relevée, à l’is
sue des négociations et des
recommandations du SAG (octobre 2012).
49
SAG Report
, op. cit., table 2
: jusqu’en 2012, les États recevaient également des primes pour sécurité sociale (6,31 dollars
par mois par homme) et une prime de connexion à internet (2,76 dollars).
50
United Nations,
Manual On Policies And Procedures Concerning The Reimbursement And Control Of Contingent-Owned
Equipment of Troop/Police Contributors Participating in Peacekeeping Missions (COE Manual)
, dans : Juan Pablo
Panichini,
Letter dated 25 February from the Chair of the 2011 Working Group on Contingent-Owned Equipment to the
Chair of the Fifth Committee
, UN Doc. A/C.5/66/8, pp. 193
–
194.
51
UN General Assembly,
Letter dated 9 November 2012 from the President of the General Assembly to the Chair of the Fifth
Committee
, November 15, 2012, UN Doc. A/C.5/67/10, para. 111.
52
United Nations,
SAG Report
, para. 112.
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COUR DES COMPTES
64
moyenne de près de 1 360 dollars sur toute la période. En prenant les hypothèses actuelles de
déploiement des troupes en 2014-2015 (environ 100 000 hommes), le surcoût pour la France,
par rapport au budget 2013-2014, est de près de 10,6 M USD. Comparé au taux proposé par le
secrétariat de 1 762 dollars
et repris jusqu’aux derniers moments de la négociation par le G77,
ce résultat constitue un « moindre mal ».
La France et les autres grands contributeurs financiers ont également obtenu que les
nouvelles primes (primes de risques et de mise à disposition de troupes spécialisées) ainsi que
le surcoût budgétaire de la revalorisation du taux de remboursement des équipements de
contingents (représentant respectivement 75 et 21 M
USD pour l’ensemble du budget des
OMP) soient financés dans le cadre des budgets adoptés.
3 -
Le coût des personnels civils
Contrairement aux troupes déployées en unités constituées, le personnel civil travaille
directement pour l’ONU. Les dépenses
, ainsi individualisées, représentent 23 % des budgets.
Il ne s’agit pas d’indemnités, mais de rémunérations.
Les catégories de personnel civil des Nations Unies
Il y a trois catégories de personnel civil : les fonctionnaires internationaux, les personnels
nationaux et les volontaires de l’ONU. Les fonctionnaires internationaux sont des agents faisant
carrière à l’ONU, au sein des états
-
majors ou sur le terrain (31 % de l’effe
ctif civil, 75 % des coûts
salariaux). Les personnels
nationaux sont recrutés dans le pays où se déroule l’OMP, le plus souvent
dans le domaine administratif, du support et de la communication (57 % de l’effectif, 21 % des
coûts). Les volontaires de l’ONU peuvent recevoir des missions d’importance sur le terrain. Ils ne
peuvent, à l’issue de leur volontariat, prétendre à un recrutement au sein de l’ONU (12 % de
l’effectif, 6,5 % des coûts)
53
.
Les effectifs de personnel civil sont fixés par le Secrétaire général chaque année et font
l’objet, comme les autres centres de coûts, de vifs débats au sein de l’Assemblée générale et de ses
commissions spécialisées.
Les composantes civiles de soutien engendrent, dans les OMP modernes, des coûts
nouveaux et considérables. La fonction « soutien civil des missions » constitue, en volume, le
principal poste de personnels civils de l’ONU.
Les efforts de mutualisation lancés par le
DAM, avec la
stratégie globale d’appui aux missions
et la création d’un service régional à
Entebbe, ont permis de fusionner certaines fonctions de nature transactionnelles qui ne
nécessitent aucun ancrage territorial. Le DAM estime avoir réduit de 11 % ces personnels
entre 2010 et 2014. La généralisation d
e l’application
UMOJA (voir
supra
) dans les missions
devrait permettre
d’accélérer ces mutualisations, pour ne laisser au niveau de la mission que
les agents dont la présence demeurera indispensable.
Le taux de rotation de personnel civil est un des principaux facteurs de coût de ce poste
de dépense.
53
Ces données sont tirées de Katharina P. Coleman, « The Political Economy of UN Peacekeeping: Incentivizing Effective
Participation », New York, International Peace Institute, May 2014, p. 11.
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LES FACTEURS D’ÉVOLU
TION DES CONTRIBUTIO
NS LIÉS À L’ACTIVITÉ
DES ORGANISATIONS
INTERNATIONALES
65
Le principe des opérations multidimensionnelles pousse à des actions intégrées, qui se
traduisent par la constitution inflationniste et pléthorique d’effectifs civils. Ainsi, les effectifs
militaires déployés, qui ne représentent qu’environ 38 % du budget total, s’accompagnent
d’une augmentation proportionnelle des dépenses civiles (environ 23 % du total), d’autant
plus marquées qu’elles ne diminuent pas lorsque se réduisent les effectifs militaires.
Les effectifs civils des OMP ne sont pas plafonnés, comme les effectifs militaires, par le
Conseil de sécurité. La Cour encourage le MAEDI à poursuivre les efforts qu’il a déjà
entrepris pour que les personnels civils soient intégrés dans le calcul des plafonds fixés par le
Conseil de sécurité.
Les capacités civiles des OMP doivent être rationalisées. Éléments indispensables à la
bonne exécution des missions, elles représentent le quart du budget des OMP pour environ
25
000 agents. La rationalisation de cette composante passe par la mise en œuvre de
s
réformes impulsées dans le cadre de la s
tratégie globale d’appui aux missions
, mais également
par le développement d’indicateurs de performance afin de comparer les composantes civiles
de chacune des missions.
4 -
Les coûts opérationnels
Les dépenses opérationnelles couvrent une grande variété de dépenses : installations et
infrastructures, transports terrestres, transports aériens, transports maritimes, transmissions,
informatique, services médicaux, matériel spécial, fournitures et matériels divers, projets à
effet rapide, etc.
Elles sont présentées, par opération, dans le tableau page suivante.
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66
Tableau n° 16 :
les six principales catégories de dépenses opérationnelles
(2013-2014, en dollars)
Installations et
infrastructures
Transports
terrestres
Transports
aériens
Communications
Informatique
Fournitures,
services et
matériel divers
MINURSO
2 989 900
1 561 100
14 934 700
1 534 300
1 009 500
4 553 400
MINUSMA
91 082 100
33 612 600
55 522 300
22 122 800
3 422 900
38 930 100
MINUSTAH
89 063 200
10 657 700
14 236 600
22 595 600
7 240 100
11 537 300
MONUSCO
127 786 700
27 623 200
298 740 000
39 448 000
12 262 500
28 463 300
MINUAD
129 379 500
14 987 800
196 410 800
35 842 600
13 697 400
32 887 300
FNUOD
7 904 800
2 299 000
908 000
732 300
1 671 200
UNFICYP
9 198 200
2 766 400
2 350 800
523 700
713 100
594 700
FINUL
47 515 200
8 219 600
6 056 800
13 169 700
3 536 200
3 393 100
FISNUA
67 002 900
8 883 300
56 882 000
9 079 800
2 984 500
23 930 000
MINUK
3 583 000
479 700
1 552 700
1 327 200
518 400
MINUL
47 664 700
13 992 200
48 538 900
11 463 300
4 785 800
5 346 800
MINUSS
120 446 000
35 824 500
154 790 900
25 303 700
12 428 300
68 363 100
ONUCI
59 220 400
9 941 900
55 791 900
16 004 700
4 058 200
31 828 400
UNSOA
76 504 300
32 332 300
54 135 100
30 031 900
9 220 300
64 670 200
Total partiel
879 340 900
203 181 300
958 390 800
229 580 800
77 418 300
316 687 300
BSLB
7 643 100
569 400
6 690 500
7 885 900
1 359 700
Compte d’appui
23 722 900
2 943 900
16 001 100
16 557 300
Total
910 706 900
203 750 700
958 390 800
239 215 200
101 305 300
334 604 300
En % des
dépenses
opérationnelles
30,1 %
6,7 %
31,7 %
7,9 %
3,3 %
11,1 %
Source
: Cour des comptes d’après les résolutions de l’Assemblée générale. Ne figurent pas au budget les OMP supportées
par le budget général. Sept autres postes de dépenses moins significatifs
n’ont pas été recensés dans ce tableau.
Les dépenses relatives aux matériels militaires peuvent être effectuées auprès des États
par la voie d’un rembou
rsement sur barème (MoU). Elles peuvent également être remboursées
par les États qui prendraient en charge des frais particuliers (réfections de pistes aériennes,
transports de tro
upes sur les lieux de l’OMP
, etc.
). Dans ce cas, l’ONU
conclut des LoA avec
ces États. Enfin, une partie des coûts opérationnels se règle auprès des contractants privés
locaux, ce qui n’est pas sans incidence sur l’économie locale
.
Des difficultés récurrentes alourdissent des processus déjà fort complexes. Ainsi, il n’est
pas rare que les
matériels militaires déployés par les pays contributeurs soient d’une qualité
médiocre ou hors standards des dispositions contractuelles du MoU. Afin de corriger cette
situation, une étape a été franchie en décembre 2012
54
: certains remboursements sont
dés
ormais diminués si les unités engagées n’ont pas tenu leurs engagements dans le domaine
54
UN General Assembly, Report of the Senior Advisory Group on Rates of Reimbursement to Troop-
Contributing Countries and Other Related Issues.
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LES FA
CTEURS D’ÉVOLUTION D
ES CONTRIBUTIONS LIÉ
S À L’ACTIVITÉ DES O
RGANISATIONS
INTERNATIONALES
67
des matériels. Il est ainsi prévu une pénalité de 10 % sur les remboursements de troupes en
cas de défaillances.
Il n’a pas été possible d’établir si cette mesure
était appliquée.
5 -
Les coûts et remboursements pour la contribution française en troupes
En tant que contributeur de troupes, la France déploie, en juin 2015, 888 militaires, dont
840 sous la forme d’un contingent
au titre de la FINUL.
Tableau n° 17 :
la participation française aux OMP
OMP
Effectifs
Observations
FINUL
840
Essentiellement en unités
MINUSMA
20
En poste d’état
-major ou
observateur. Indemnisés
directement par l’ONU
ONUCI
6
MINUSCA
8
MONUSCO
5
MINURSO
7
MINUL
1
ONUST
1
Source : État-major des armées
La France
se fait rembourser par l’ONU
, au même titre que les autres pays contributeurs
de troupes, selon un système codifié depuis 1996 pour les trois types de dépenses constituées
par le personnel, les équipements et le soutien autonome de ses contingents. Il y a deux MoU
actifs (la contribution en troupes au Liban et un partenariat tripartite France-ONU-contingents
africains
en Côte d’Ivoire
55
). Il y a dix LoA en cours, notamment pour l
’entretien des pistes au
Mali, la maintenance des radars au Liban et les deux relèves annuelles de la FINUL.
L
’état
-major des armées (EMA) est principalement concerné par l'élaboration de ces
actes. Dans le cadre de la rédaction des MoU et des LoA, le ministère de la défense veille à
avoir l’assiette de rembo
ursement la plus large possible.
Les remboursements des dépenses engagées par le ministère de la défense
s’effectuent
par voie de fonds de concours ouverts auprès de ce ministère. Le paiement par virement est
effectué par l'ONU auprès de la représentation permanente de la France auprès des Nations
Unies
, qui le retransmet ensuite à l’EMA (programme 178). Ces remboursements se
caractérisent par d’importants délais, de l’ordre de six à douze mois après la réalisation de la
dépense. Le suivi des montants dus est effectué à la fois par la représentation française à New
York et par l’EMA
, avec le plus grand soin. Le tableau suivant retrace les remboursements
par année, et non la dépense.
55
Ce MoU est mis en œuvre sur le terrain par une unité de soutien logistique sous drapeau français. Cinq
contingents africains sont concernés.
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COUR DES COMPTES
68
Tableau n° 18 :
le
s remboursements de l’ONU
En M€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Fonds de
concours
(total)
-
-
-
56
50
52,76
35
Dont ONU
34
43,34
50,78
28,44
22,27
31,55
27
Source :
Ministère de la défense DAF/SPB. 2015 : prévision corrigée par
l’
EMA le 1
er
juillet 2015
Après le pic de remboursement de 2010-2011, dû aux matériels engagés par la France
au Liban et rapatriés depuis, le volume
annuel oscille autour de 30 M€.
Au-delà de la difficulté de suivi induite par les délais, ces remboursements ne couvrent
qu’une partie
des surcoûts prop
res aux opérations à l’étranger
. Le total des surcoûts supportés
par le ministère de la défense en 2014 est de 61,35
M€,
dont 58,35
M€ pour la FINUL
,
1,75
M€ pour la Côte d’Ivoire
et 1,25
M€ pour le soutien aux autres opérations. Ces surcoûts,
calculés selon une méthodologie appliquée à l’ensemble des opérations extérieures
, ne
prennent en compte que les participations directes aux OMP.
On en déduit que l’ONU ne
rembourse que 50 % de la charge
56
.
Les coûts occasionnés par le soutien apporté par des opérations extérieures bilatérales
aux OMP (Barkhane et MINUSMA, Sangaris et MINUSCA)
font l’objet d’arrangements
techniques
avec l’ONU
. Ainsi, certaines prestations opérées par une force au profi
t de l’autre
(évacuation sanitaires par exemple) donnaient lieu systématiquement à des remboursements
croisés.
Pour une analyse en coût complet, le coût des OMP supporté par le programme 105 du
MAEDI devrait être abondé des surcoûts non couverts, induits par le déploiement de casques
bleus français. Ces surcoûts non couverts représentent 8,5 % des crédits consacrés aux OMP
par le MAEDI.
C -
Le calcul de la quote-part des États membres
1 -
Le barème adopté pour les OMP
Le barème des contributions pour les OMP est dérivé de celui du budget ordinaire. À
partir des mêmes données économiques, il classe les États membres dans 10 groupes, allant de
A à J. Le groupe A comprend les membres permanents du Conseil de sécurité (P5) ; les autres
groupes sont établis en fonction du RNB par habitant. Le groupe B (32 États) repose sur
l’égalité entre les contributions au budget
ordinaire et celles versées aux OMP. Les autres
groupes bénéficient de dégrèvements progressifs. Le montant total de ce dégrèvement est pris
en charge par les membres du groupe A (de 7,5 % pour le groupe C à 90 % pour le groupe J).
56
Ce surcoût non couvert concerne également les 48 militaires insérés dans les OMP autres que la FINUL
(environ 2
M€ par an).
Le coût induit par la présence, au sein des OMP, d’une cinquantaine de policiers français
n’a pas été évalué par la Cour.
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LES FACTEURS D’ÉVOLU
TION DES CONTRIBUTIO
NS LIÉS À L’ACTIVITÉ
DES ORGANISATIONS
INTERNATIONALES
69
Ce mécanisme vient en complément des procédures redistributives de répartition de la
charge financière prévues pour le barème ordinaire
, mais l’effort de
solidarité ne concerne que
les cinq membres permanents du Conseil de sécurité. La méthodologie spécifique de ce
barème fait peser une charge particulièrement importante sur ces derniers, puisque la
croissance des pays émergents non membres permanents se traduit par des rabais de cotisation
plus importants, qu’il leur revient d’absorber.
De plus, contrairement au budget ordinaire
, il n’existe pas de plafond pour le barème
des OMP. Ainsi, les États-Unis, dont le taux pour le budget ordinaire est de 22 %, étaient,
pour 2013, le premier contributeur pour les OMP avec un barème de 28,3993 %
(2,1 Md USD) ; les 20 États en catégories J
bénéficient d’
un taux de 0,0001 %, soit
7,5 M USD.
Tableau n° 19 :
les catégories des contributions financières (2013-2015)
Catégorie
Critère
Seuil (USD.)
(2013-2015)
Dégrèvement
en %
Nombre
de pays
A
Membres permanents du Conseil de sécurité
s.o.
Surcharge
5
B
Tous les États-membres, à
l’exception de ceux
de la catégorie A
s.o.
0
32
C
Sur désignation
s.o.
7,5
5
D
RNB/h inférieur à 2 fois le RNB/h moyen de
l’ensemble des États
-m
embres (à l’exception
des catégories A, C et J)
Moins de 16 676
20
1
E
RNB/h inférieur à 1,8 fois le RNB/h moyen de
l’ensemble des États
-m
embres (à l’exception
des catégories A, C et J)
Moins de 15 009
40
2
F
RNB/h inférieur à 1,6 fois le RNB/h moyen de
l’ensemble des États
-m
embres (à l’exception
des catégories A, C et J)
Moins de 13 341
60
3
G
RNB/h inférieur à 1,4 fois le RNB/h moyen de
l’ensemble des États
-m
embres (à l’exception
des catégories A, C et J)
Moins de 11 674
70
5
H
RNB/h inférieur à 1,2 fois le RNB/h moyen de
l’ensemble des États
-m
embres (à l’exception
des catégories A, C et J)
Moins de 10 006
80 ou 70
4
I
RNB/h inférieur au RNB/h moyen de
l’ensemble des États
-m
embres (à l’exception
des A, C et J)
Moins de 8 338
80
81
I
Pays les moins avancés
s.o.
90
49
Source
: Cour des comptes d’après les documents de l’ONU (2013
-2015)
La dernière révision des barèmes en 2012, pour la période d'application 2013-2015, s'est
achevée par un
statu quo
de la méthode de calcul. Ainsi, comme pour le budget ordinaire, la
France et les pays européens ont vu baisser leur quote-part du fait de la baisse de leur part
dans l'économie mondiale.
La quote-part française est passée de 7,554 % à 7,216 %, ce qui a permis de réduire de
20
M€ la
contribution annuelle, à enveloppe constante. La création de deux nouvelles OMP
en deux ans, au Mali et en RCA, a toutefois largement absorbé cette diminution puisque la
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70
contribution française aux OMP s'est accrue entre 2013 et 2014 de près de 100
M€
.
L’év
olution de la part des États dans le RNB devrait conduire à des changements de
positionnement illustrés dans le tableau suivant pour les 11 premiers contributeurs.
Tableau n° 20 :
l’
évolution probable des quotes-parts OMP
sous l’effet de celle des RNB nationaux
2013-2015
2016-2018
2019-2021
1
États-Unis
28,3626 %
1
États-Unis
28,3394 %
1
États-Unis
27,5790 %
2
Japon
10,833 %
2
Chine
9,9343 %
2
Chine
15,031 %
3
France
7,2105 %
3
Japon
9,6800 %
3
Japon
8,1850 %
4
Allemagne
7,1410 %
4
Allemagne
6,3890 %
4
Allemagne
6,2680 %
5
Royaume Uni
6,6768%
5
France
6,3158 %
5
Royaume Uni
6,0085 %
6
Chine
6,6368 %
6
Royaume Uni
5,8006 %
6
France
5,7302 %
7
Italie
4,4480 %
7
Russie
3,8709 %
7
Italie
3,4080 %
8
Russie
3,1431 %
8
Italie
3,7480 %
8
Canada
2,8570 %
9
Canada
2,9840 %
9
Canada
2,9210 %
9
Russie
2,8068 %
10
Espagne
2,9730 %
10
Espagne
2,4430 %
10
Corée du Sud
2,3910 %
11
Australie
2,0740 %
11
Australie
2,3370 %
11
Australie
2,2600 %
12
Corée du Sud
1,9940 %
12
Corée du Sud
2,0390 %
12
Espagne
2,2270 %
13
Pays-Bas
1,6540 %
13
Pays-Bas
1,4820 %
13
Pays-Bas
1,3740 %
14
Suisse
1,0470 %
14
Arabie Saoudite
1,1460 %
14
Suisse
1,2230 %
15
Belgique
0,9980 %
15
Suisse
1,1400 %
15
Arabie Saoudite
1,2020 %
Source : Représentation française permanente à New York. Mise à jour 1
er
juillet 2015
2 -
Les distorsions
Aux yeux de nombreux observateurs, les pays de la catégorie C sont réputés bénéficier
d’un avantage indu
: ces pays pourraient passer d
ans la catégorie B sans qu’il y ait d’
atteinte
au principe d’équité, ni à celle
concernant
la capacité de paiement. L’effet de ce transfert
resterait cependant mineur : il porterait en effet sur 0,1
% des points, soit 10 M€.
L’écart entre la part pris
e dans le RNB mondial et la quote-part est plus grande encore
que pour le budget ordinaire.
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LES FACTEURS D’ÉVOLU
TION DES CONTRIBUTIO
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DES ORGANISATIONS
INTERNATIONALES
71
Graphique n° 8 :
les 25 premiers RNB et les quotes-parts du budget des OMP
Source : Représentation française permanente à New York
L’évolution du RNB mondial a pour conséquence de pla
cer la Chine au rang de
deuxième contributeur du budget des OMP à partir de 2016.
Tableau n° 21 :
les projections sur quatre triennum :
l’
écart croissant entre la part dans
le RNB mondial et les quotes-parts des OMP (toutes choses égales par ailleurs)
2012
2015
2018
2021
RNB
USA
24,304 %
22,572 %
23,858 %
24,340 %
Q-P
28,363 %
28,339 %
27,579 %
27,430 %
RNB
Japan
8,761 %
7,912 %
6,383 %
5,554 %
Q-P
10,833 %
9,680 %
8,185 %
7,224 %
RNB
Germany
5,776 %
5,222 %
4,884 %
4,525 %
Q-P
7,141 %
6,389 %
6,268 %
5,886 %
RNB
France
4,524 %
3,972 %
3,562 %
3,252 %
Q-P
7,211 %
6,316 %
5,730 %
5,275 %
RNB
UK
4,186 %
3,647 %
3,733 %
3,777 %
Q-P
6,677 %
5,801 %
6,008 %
6,126 %
RNB
China
8,948 %
11,760 %
14,602 %
16,428 %
Q-P
6,637 %
9,934 %
15,032 %
18,791 %
Source : Représentation française permanente à New York. Mise à jour 1
er
juillet 2015
3 -
Les enjeux de la négociation de 2015
Le
statu quo
méthodologique a une conséquence prévisible pour les États-Unis, qui
verraient leur quote-part passer de 28,4 % à 28,6 %. Un tel rapprochement du seuil
symbolique des 29 % pourrait conduire le Congrès américain à introduire un plafond de la
0,000%
5,000%
10,000%
15,000%
20,000%
25,000%
30,000%
35,000%
40,000%
EU
USA
China
Japan
Germany
France
United Kingdom
Brazil
Italy
Russia
India
Canada
Spain
Australia
Mexico
Korea
Netherlands
Indonesia
Turkey
Switzerland
Saudi Arabia
Sweden
Belgium
Poland
Norway
Iran
Rest of the world
GNI share
PKO share
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72
quote-part
sur le budget des OMP. Cette hypothèse est d’autant plus crédible que
le Congrès
a,
de facto
, plafonné la contribution américaine au budget 2014 des OMP au niveau du
barème de 2009 (27,3 %) et non pas à celui du barème actuel (28,4 %). La redistribution qui
en découlerait risquerait de peser sur les quatre autres membres permanents.
Plus généralement, quelle que soit la répartition des efforts, la croissance des charges
pour les membres du Conseil de s
écurité paraît peu soutenable. L’u
n des enjeux des
négociations à venir est
de sortir de l’impasse
prévisible pour les années à venir.
Graphique n° 9 :
l’
évolution des contributions des membres permanents
Source : Représentation permanente française à New York
La Cour a pris connaissance des nombreuses discussions en cours depuis des mois. Les
différents scenarii et les projections complexes permettent aux représentants du MAEDI ou de
la représentation à New York de définir des positions de négociation largement paramétrées
par les propositions, connues ou supputées, des autres pays. Il est certain que la proposition
faite par le comité d’expert de haut niveau d’ad
osser les MPS sur le barème des OMP est un
élément nouveau qui renouvelle
le jeu des scenarii jusqu’alors disponibles.
45,6906%
48,7492%
52,0298%
53,6187%
56,2322%
58,7655%
38,331%
39,518%
40,358%
41,278%
44,363%
46,512%
30%
35%
40%
45%
50%
55%
60%
2007
2010
2013
2016
2019
2022
Total des quotes parts du P5
PKO
Regular budget
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INTERNATIONALES
73
III -
Les autres composantes des contributions internationales
Au-
delà des facteurs liés aux charges issues du budget ordinaire de l’ONU et des OMP,
l’évolution des contributions résulte de l’existence
même des organisations internationales et
ressort ainsi d’une logique plus transversale. Elle peut, alors,
découler du mécanisme de leur
fonctionnement, à l’image des coûts liés
aux opérations immobilières et de
l’ajustement fiscal.
Elle tient, également, à la perspective de leur transformation, notamment dans le domaine de
la justice internationale, ou aux choix politiques de la France, notamment dans le domaine
humanitaire.
A -
Les opérations immobilières des organisations internationales, un
enjeu financier important
1 -
Le coût des opérations immobilières
Les opérations immobilières, qu’il s’agisse de la construction de nouve
aux immeubles
ou de la rénovation de bâtiments plus anciens, représentent une part relativement importante
du budget des organisations internationales. Au cours des dernières années, les principales
opérations ont concerné le siège de l’ONU à New York, pou
r un coût de 2,3 Md USD, dont
près de 200 M USD de contribution française ainsi que
l’OCDE, pour un coût de 299 M€ dont
20,7 M€ de contribution française. Plus récemment, au mois d’octobre 2014, a été inauguré
un nouveau bâtiment de la Commission économiqu
e pour l’Afrique (CEA), à Addis
-Abeba,
pour un coût de 15,3 M USD.
Parmi les principales opérations actuellement en cours figure le plan stratégique
patrimonial de rénovation du Palais des Nations, datant de 1937 et agrandi dans les années
1950, qui abrite l’Office des Nations
Unies à Genève (ONUG). Le coût total de ce projet est
estimé à 837 M CHF sur 10 ans. En
décembre 2013, l’Assemblée générale a adopté une
résolution accordant, pour 2014, la somme de 15,6 M
CHF pour renforcer l’équipe de
planification
57
. En
décembre 2014, une autre résolution a décidé l’ouverture d’un
crédit
additionnel de 26,1 M
CHF pour l’année 2015 afin de poursuivre la planification du
chantier
58
.
Trois autres projets de rénovation de bâtiments d’autres organisations internationales
installées à Genève sont également en cours, à des stades plus ou mo
ins élevés d’avancement
.
Le premier concerne l’OIT
, qui a présenté un projet initialement évalué à 203,4 M CHF et a
été
partiellement suspendu en raison d’une augmentation du budget, passé à 299 M
CHF. Le
deuxième concerne l’OMS
qui, pour un montant de 250 M CHF, prévoit la rénovation de son
bâtiment principal et la construction d’un immeuble annexe. Le troisième concerne l’Union
internationale des télécommunications (UIT), qui, possédant trois bâtiments, souhaite
reconstruire le plus ancien et rénover les deux autres, pour un budget estimé à 211 M CHF,
sans exclure la perspective de se délocaliser en quittant Genève.
57
A/RES/68/247 du 17 janvier 2014, résolution adoptée par l’Assemblée générale le 27 décembre 2013.
58
A/RES/69/262 du 10 février 2015, résolution adoptée par l’Assemblée générale le 29 décembre 2014.
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74
Il
s’ajoute
, parmi les grandes opérations actuellement menées, la construction du
nouveau siège de l’OTAN à Haren (Belgique),
engagée en octobre 2010 et devant prendre fin
au début de l’année 2017. Les travaux devraient coûter 1,12 Md€, la France étant mise à
contribution à hauteur de 11,7477 %, soit une dépense de 131,57 M€, répartie entre le
MAEDI (42,2 %) et le ministère de la défense (57,8 %).
Il faut, enfin, signaler, d’une part, le projet, dont les travaux ont débuté au mois de
février 2015 et devraient se terminer au début de
l’année 2016, de construire
un nouveau
bâtiment, à Arusha (Tanzanie) au profit du mécanisme résiduel d’Arusha, qui
doit reprendre
les fonctions du Tribunal pénal international pour le Rwanda, dont le budget approuvé se
monte à 8,8 M USD
59
, et, d’autre part, le projet de la C
ommission économique africaine,
engagé en 2014 pour aboutir en 2021, de rénovation de la Maison d
e l’Afrique (Africa Hall),
à Addis-Abeba,
en vue d’en faire un monument dédié à l’histoire africaine contemporaine,
doté d’un budget de 56,89 M
USD
60
.
2 -
Les diverses initiatives pour une réduction des coûts pour les États membres
Les États membres des organisations internationales, notamment les plus importants
contributeurs dont la France, sont particulièrement attentifs
à l’importance des coûts
immobiliers : ils appellent ainsi régulièrement les secrétariats des organisations à instaurer
une gouvernance rigoureuse et plus transparente.
Ils
sont ainsi à l’origine de
la constitution de groupes multilatéraux, tels le Groupe de
Genève, qui permettent
d’élaborer
des stratégies de négociation.
C’est
dans ce cadre que la
France a clairement soutenu le projet de rénovation du Palais des Nations à Genève et a
insisté auprès de ses homologues sur la nécessité de faire de ce projet une priorité pour les
Nations Unies.
Face aux contraintes financières croissantes des États membres et aux demandes
d’économies qui en résultent, certaines organisations internationales ont trouvé des solutions
innovantes pour diminuer le coût final des contributions mises en recouvrement auprès des
États.
L’une des initiatives les plus abouties dans ce domaine est celle de l’ONU Genève pour
le projet de rénovation du Palais des Nations.
Le directeur général de l’ONUG a,
notamment, mis en place des mesures visant à
réduire la portée générale du projet en engageant les États membres, les institutions, les
fondations, les entreprises ou les donateurs individuels à verser des contributions volontaires
en vue de couvrir le coût de certaines parties du projet et, partant, de réduire l’étendue des
travaux de rénovation nécessitant un financement des États parties par le biais des quotes-
parts
61
.
59
Rapport du Secrétaire général A/69/734 du 19 janvier 2015 sur la construction d’un nouveau bâtiment pour la
division d’Arusha du Mécanisme international ap
pelé à exercer les fonctions résiduelles des tribunaux pénaux.
60
Rapport du Secrétaire général A/69/359 du 27 août 2014 portant, notamment, sur la rénovation de la Maison
de l’Afrique (Africa Hall).
61
Rapport du Secrétaire général A/68/372 du 9 septembre 2
013 sur le plan stratégique patrimonial de l’Office
des Nations Unies à Genève.
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DES ORGANISATIONS
INTERNATIONALES
75
D’
autres organisations internationales menant des projets immobiliers ont, elles aussi,
tenté de rechercher des méthodes de financement alternatives comparables pour alléger les
dépenses des États membres. L
’OIT a s
ollicité de la Suisse un prêt à taux préférentiel pour ses
travaux de rénovation et l’UIT et l’OMS
lui ont demandé un prêt à taux zéro pour leurs
projets de constructions nouvelles. L
’OIT et l’OMS ont prévu de couvrir une partie des coûts
de leurs travaux par la vente de parcelles de terrain.
Certaines organisations implantées à Genève, soumises
à l’importance du coût de la vie,
accentuée par l’abandon au mois de janvier 2015 du taux plancher du franc suisse, ont entamé
une politique de délocalisation de certaines de leurs fonctions-support vers des capitales de
pays où les coûts salariaux et de l’immobilier sont moindres
62
(ce qui n’est pas
nécessairement conforme à l’intérêt des régions limitrophes françaises
du genevois).
Il apparaît essentiel que, pour tout projet immobilier soumis par les organisations
internationales à leurs États-
membres, il soit demandé à ces dernières d’entreprendre des
démarches en vue de rechercher des financements alternatifs, notamment auprès de donateurs
publics et privés, destinés à réduire le montant de la contribution des États membres.
3 -
La question de la maintenance des immeubles
Les organisations internationales ont pris conscience de l’importance de leur parc
immobilier
(d’une
valeur de 3,64 Md USD pour les diverses i
mplantations de l’ONU
63
) et de
la nécessité d’en assurer la maintenance pour éviter qu’il
ne se détériore. Cette sensibilisation
est née à la fois des travaux menés au siège des Nations U
nies, dont le budget n’avait pas
intégré la perspective de l’entretien, et de l’intégration des normes IPSAS qui permettent
de
faire ressortir la valeur réelle des immobilisations corporelles et les coûts de remise en état. Le
Secrétariat des Nations U
nies a, ainsi, proposé de développer un programme d’entretien de
son parc sur 20 ans, entre 2018 et 2037. Les dépenses prévues, étalées sur dix exercices
biennaux, ont été estimées à 1,32 Md USD
64
.
En dépit de la logique et de la nécessité d’un tel programme de gestion du cycle de vie
des bâtiments,
la lourdeur de l’engagement budgétaire et des augmentations du budget
ordinaire
qu’il implique ont
conduit les États membres, lors des travaux de la cinquième
commission en mars 2015, à inviter le Secrétariat à développer une stratégie de priorisation
dans le cadre de ce programme.
D’
autres organisations internationales se sont également investies dans la mise en place
de tels programmes, mais à une échelle moindre en raison de la taille de leurs budgets. C’est
ainsi que l’Organisation météorologique mondia
le (OMM) envisage, dans le cadre de son
budget triennal 2016-2019, de consacrer 4,2 M CHF, afin de mettre en place un fonds destiné
à la maintenance et à l’entretien de son bâtiment construit en 1999 et actuellement en bon état.
Cette initiative, dont les enjeux budgétaires sont plus modérés
que ceux de l’ONU, rencontre
l’approbation des principaux
contributeurs, et notamment celle du Groupe de Genève, car elle
62
L’OMS a installé son centre mondial de services à Kuala Lumpur, l’agence des Nations Unies pour les
réfugiés (UNHCR) a implanté son centre de services administratifs globaux
à Budapest et l’Organisation
internationale pour les migrations (OIM) a délocalisé son centre administratif mondial à Manille.
63
New York, Genève, Vienne, Nairobi, Bangkok, Santiago, Addis-Abeba.
64
Rapport du Secrétaire général A/69/760 du 6 février 2015 s
ur l’examen stratégique des biens immobilier.
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76
permet d’éviter, dans le futur, la mobilisation de montants bien plus importants pour rénover
des bâtiments en mauvais état.
B -
Un ajustement fiscal au coût croissant
Le mécanisme de l’ajustement fiscal est institué par l’article 42 du r
èglement relatif au
régime de pensions dans les organisations coordonnées
, à savoir le Conseil de l’Europe,
l’OTAN, l’OCDE, l’Agence spatiale européenne, le Centre européen de prévisions météo à
moyen terme et l’Organisation européenne pour l’exploitation des satellites météorologiques,
ainsi qu’une vingtaine d’organisations internationales qui suivent les recommandatio
ns de
cette coordination.
Il n’existe donc pas dans le système des Nations
Unies.
Il prévoit que le bénéficiaire d’une pension a droit à un ajustement
payé par
l’État
de
résidence « égal à 50 % du montant dont il faudrait théoriquement majorer la pension pour
qu’après déduction du ou des impôts nationaux frappant l’ensemble, le solde corresponde au
montant de pension obtenu en application du présent règlement »
65
. En d’autres termes, les
anciens agents de ces organisations percevant une pension voient cette dernière majorée de
l’équivalent de 50 % de l’impôt prélevé sur celle
-ci.
L’ajustement fiscal découle donc indirectement du principe de non
-imposition des
salaires des fonctionnaires internationaux, qui vise à ne pas favoriser l’
État où se trouve
l’organi
sation par rapport aux autres États membres, et de celui du traitement équitable des
pensionnés indépendamment du pays de résidence. Il tient, également, au fait que les retraités
des organisations internationales perdent leurs avantages et leur statut de fonctionnaires
internationaux u
ne fois qu’ils sont pensionnés
.
Les six organisations coordonnées représentent 56 pays membres et comptent plus de
13 000 agents et quelque 6 600 pensionnés répartis dans 52 pays. À cet égard, les retraités
sont nombreux à prendre leur retraite en France, siège de deux des plus importantes
organisations coordonnées, et qui devient ainsi, avec la Belgique, l’un des plus importants
financeurs de ce système.
L’ajustement fiscal représente une charge pour le MAEDI car, si les majo
rations de
pensions sont versées aux anciens agents par les organisations qui les employaient, ces
dernières demandent le remboursement de ces sommes aux États ayant perçu les impôts sur
ces pensions. C’est ainsi que, en 2015, le MAEDI a versé plus de 9,31
M€ à quelques
organisations internationales, et notamment à l’OCDE (4,86 M€), dont les anciens agents se
sont installés sur son territoire.
1 -
Un système onéreux
Mis en place en 1974, ce mécanisme avait été considéré
, à l’époque,
comme un progrès
puisque les
anciens agents des organisations étaient auparavant exonérés d’impôt.
65
Note CCR/CRSG/CRP/WD(2014)21 du 10 juillet 2014 du Comité de coordination sur les rémunérations
(dépendant de la coordination des organisations) portant avis juridique sur l’abolition progressive de l’ajustem
ent
fiscal.
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TION DES CONTRIBUTIO
NS LIÉS À L’ACTIVITÉ
DES ORGANISATIONS
INTERNATIONALES
77
Aujourd’hui,
les pensionnés sont
soumis au droit commun de la fiscalité, même s’il
existe
encore quelques États
qui exonèrent les anciens agents de l’impôt sur le revenu en ce qui
conce
rne leurs pensions, à l’instar de l’Autriche, de la Hongrie ou de la Turquie.
Tableau n° 22 :
le m
ontant de l’ajustement fiscal payé par le MAEDI
en €
OTAN
OCDE
Conseil de
l'Europe
Union de
l'Europe
Occidentale
66
Institut
d'études de
sécurité de
l'UE
Total
2009
533 893
4 047 335
1 841 350
-
1 054
6 423 632
2010
538 417
3 785 775
2 713 302
-
1 037
7 038 531
2011
645 339
4 649 099
2 900 000
-
1 252
8 195 690
2012
650 000
4 287 839
2 960 000
-
1 198
7 899 037
2013
623 853
4 715 000
3 054 700
250 000
1 269
8 644 822
2014
656 317
5 000 000
3 300 000
230 000
7 933
9 194 250
2015
695 844
4 861 000
3 508 000
238 151
7 956
9 310 951
Source : Cour des comptes à partir des données du MAEDI/DNUOI
Comme le montre le tableau
supra
, les montants versés par le MAEDI sont en
augmentation presque constante depuis 2009. Cette tendance haussière ne devrait que se
confirmer dans l’avenir
: une étude du Comité de coordination sur les rémunérations
67
, qui
dépend de la coordination des organisations internationales concernées, a estimé que le coût
de l’ajustement fiscal devrait doubler en 20 ans du fait de l’augmentation des départs en
retraite, et sans même intégrer l’accroissement de l’espérance de vie.
Cette mesure pourrait, ainsi, à répartition constante des anciens agents dans leurs pays
de résidence, générer près de 20 M€ de dépenses pour le MAEDI en 2035.
2 -
Une action déterminée de la France pour tenter de
réduire l’ajustement fiscal
Depuis 2012, la France a pris position pour l’abolition progressive du mécanisme de
l’ajustement fi
scal. Elle souligne que les anciens fonctionnaires de
l’ONU
sont soumis au
droit commun de la fiscalité,
sans pour autant bénéficier du mécanisme de l’ajustement fiscal
,
et que les retraités des organisations internationales perdent leurs avantages et leur statut de
fonctionnaires internationaux une fois qu’ils sont pensionnés. Elle rappelle, également, que
les agents retraités peuvent choisir librement le lieu de leur résidence, notamment en fonction
de la fiscalité à laquelle ils doivent se soumettre.
La France a fait valoir cette position dans les conseils de toutes les organisations. Cette
action a porté ses fruits puisque le Conseil de l’Europe a adopté un nouveau régime de
66
Cette organisation internationale a été dissoute au mois de juin 2011, mais l’ajustement fiscal pour ses anciens
agents installés en France continue d’être payé.
67
Note CCR/CRSG/CRP/WD(2014)22/ADD1 du 20 octobre 2014
sur l’évolution de l’ajus
tement fiscal pour les
pensionnés.
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COUR DES COMPTES
78
pensions, entré en vigueur le 1
er
avril 2013, en supprimant
l’ajustement fiscal pour ses
nouveaux agents.
En
juin 2014, la France, avec l’appui de la Belgique, a
proposé une réduction
progressive du taux actuel (50 % des pensions) à raison de 1 % par an, à partir du 1
er
janvier
2021
, jusqu’à atteindre un taux de
15 %.
Cette position a également été défendue en 2015, mais seuls quelques pays l’ont
soutenue (Royaume-Uni, Pays-Bas, Italie et Espagne), de nombreuses délégations estimant
que les risques de contentieux étaient importants. En effet, la jurisprudence du tribunal
administratif du Bureau international du travail est très protectrice et une remise en question
de ce droit pourrait engendrer des contentieux potentiellement coûteux pour les États. Pour
leur part, le comité des représentants du personnel et les organisations coordonnées, au
premier rang desquels se place
l’OCDE, ont catégoriquement rejeté cette proposition.
Les négociations engagées par le MAEDI sur le méc
anisme de l’ajustement fiscal
montrent la prise en compte par ce ministère des enjeux budgétaires liés aux engagements
internationaux de la France. Elles confirment sa capacité à se mobiliser pleinement sur les
dépenses qui
n’apparaiss
ent pas soutenables à plus ou moins long terme.
C -
La dynamique des contributions à la justice pénale internationale
La justice pénale internationale compte, durant la période sous revue, six juridictions.
Leurs règles de fonctionnement diffèrent entre elles tout comme
leur rapport avec l’ONU. Les
contributions françaises représentent un coût moyen sur la période de 25 M
€ par an
au profit
des institutions suivantes :
-
les trois juridictions
ad hoc
qui font partie du système des Nations Unies : le Tribunal
pénal international pour l'ex-Yougoslavie (TPIY), créé en 1993 et siégeant à la Haye
68
; le
Tribunal pénal international pour le Rwanda (TPIR), créé un an plus tard, qui siège à
Arusha, en Tanzanie
69
; le Mécanisme pour les Tribunaux pénaux internationaux (MTPI),
chargé d’achever les travaux des deux instit
utions provisoires précédentes ;
-
la Cour pénale international
e (CPI), indépendante de l’ONU
;
-
les tribunaux hybrides
70
: le tribunal spécial pour le Liban (TSL), le tribunal Khmers
Rouges (TKR) et le tribunal spécial pour la Sierra Leone (TSSL).
68
Il a été institué par les résolutions 808 du 22 février 1993 et 827 du 25 mai 1993 du Conseil de sécurité des
Nations Unies. Depuis sa création, le Tribunal a mis en accusation 161 personnes. Les procédures sont closes en
ce qui concerne 146 d’entre elles et se pour
suivent pour les 15 dernières (quatre en première instance et 11 en
appel). En février 2015, le TPIY employait 569 personnes de 69 nationalités différentes.
69
Il a été institué le 8 novembre 1994 par la résolution 955 du Conseil de sécurité agissant en vertu du chapitre
VII de la Charte. Depuis 1995, il a mis en accusation 93 personnes. Il a terminé ses travaux en première instance
et les a presque terminés en appel, à l’exception de la dernière affaire concernant six accusés, dont l’arrêt devrait
être rendu en août 2015. Son mandat doit s’achever à la fin de l’année 2015
.
70
Les juridictions dites hybrides ont un statut mixte. Formellement, elles s'adossent selon des modalités variables
et complexes aux systèmes judiciaires nationaux, mais leur personnel est international et surtout, dans les faits,
leur gestion a été prise en charge par le Secrétariat de l'ONU.
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LES FACTEURS D’ÉVOLU
TION DES CONTRIBUTIO
NS LIÉS À L’ACTIVITÉ
DES ORGANISATIONS
INTERNATIONALES
79
Depuis quelques années, le MAEDI envisage la question de la justice pénale
internationale non plus comme une collection de cas particuliers mais comme un tout. Cette
position permet de suivre de manière plus efficace les trajectoires financières et de pratiquer,
lors des négociations, une sorte de fongibilité entre les différentes dépenses.
1 -
Les juridictions
ad hoc
Les deux tribunaux
ad hoc
, TPIY et TPIR, sont des organes subsidiaires au Conseil de
sécurité. Leur organisation et leur fonctionnement relèvent donc exclusivement de l'ONU. Ils
disposent d’un
budget biennal, adopté par l’
Assemblée générale des Nations Unies (AGNU).
Les dépenses des deux tribunaux sont imputées sur le budget ordinaire de
l’ONU,
et
financées par des contributions obligatoires versées à l'ONU (en plus de la contribution au
budget général). Une moitié des contributions est calculée sur le barème du budget ordinaire
de l’ONU, la seconde selon le barème des OMP
71
.
La baisse
des deux budgets biennaux s’explique par la fermeture programmée des deux
tribunaux, ainsi que par le tran
sfert progressif, au cours de l’exercice 2014
-2015, de leurs
activités au MTPI.
Le mandat du TPIY devrait s’achever en 2016, le de
rnier arrêt devant être
rendu au mois de juillet 2016.
Tableau n° 23 :
le budget des tribunaux (en M USD)
2010-2011
2012-2013
2014-2015
TPIY
333
290
201
TPIR
257
180
95
Source : Notes du MAEDI remises à la Cour
Pour 2015, la France se situe au 3
ème
rang des contributeurs du TPIY et du TPIR,
derrière les États-Unis et le Japon. Sa
contribution suit l’évolution de
s budgets : pour le TPIY,
elle s’élève à 5,71
M USD en 2015 contre 5,7 M USD en 2013 ; pour le TPIR, les
contributions sont de 2,8 M USD en 2015 contre 5,75 M USD en 2013.
Le MTPI, créé par la Résolution 1966 (2010) du Conseil de sécurité, est une structure
charg
ée d’assurer graduellement les compétences, les fonctions essentielles, les droits et
obligations du TPIY (depuis le 1
er
juillet 2013) et du TPIR (depuis le 1
er
juillet 2012)
72
.
Depuis janvier 2015, le TPIY a entrepris d’y transférer ses dossiers judiciaire
s.
Le MTPI obéit aux mêmes règles de gouvernance budgétaires que les tribunaux. Le
budget du Mécanisme pour l’exercice 2012
-2013 était de 52 M
USD et, pour l’exercice
71
Les tribunaux reçoivent également, mais de manière plus marginale, le soutien volontaire de différents États et
d’agences compétentes sous forme de dons, d’équipement et de personnel gratuit (par exemple, ce type de
financement représente 1
% du budget d’exploitation du TPIY).
72
Il exerce notamment des activités comme la protection des témoins, la recherche de suspects, la supervision de
l’exécution des peines, l’assistance aux juridictions nationales et la gestion des archives.
Il se compose de la
Division de La Haye (Pays Bas) et de la Division d’Arusha (Tanzanie).
La mise en place du MTPI permet la
fermeture des deux premiers tribunaux
ad hoc
sans laisser place à l’impunité.
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COUR DES COMPTES
80
2014-2015, de 117 M USD. La contribution française passe de 1,6 M USD en 2013 à
3,3 M USD en 2015.
Si l’augmentation de l’activité du MTPI
résulte mécaniquement du transfert des dossiers
des deux tribunaux
ad hoc
, à terme, son budget devrait être inférieur aux budgets cumulés du
TPIY et du TPIR, dont l’activit
é devrait cesser prochainement.
2 -
La Cour pénale internationale
Créée par le Statut de Rome en 1998, la Cour pénale internationale (CPI) est la première
cour pénale internationale qui, siégeant de façon permanente, a pour mission de promouvoir la
primauté du droit et
d’
assurer que les crimes internationaux les plus graves ne demeurent pas
impunis
73
. Active à partir du 1
er
juillet 2002 (entrée en vigueur du Statut de Rome après sa
ratification par 60 États), son siège se situe, comme la Cour internationale de justice, à La
Haye mais, à la différence de celle-
ci, la CPI n’appartient p
as au système des Nations Unies.
Les dépenses de la CPI sont financées par les contributions des États parties, sur la base
d’un barème de quotes
-parts fondé sur cel
ui du budget ordinaire de l’ONU
74
. En outre, la
Cour peut recevoir des contributions volontaires.
La CPI (bureau du procureur) prépare le projet de budget. Il est examiné par le Comité
du budget et des finances (CBF), qui se réunit deux fois par an. L'Assemblée des États parties
(AEP) prend connaissance des recommandations du CBF et adopte le budget final. Le CBF
est composé d
e douze membres élus par l’AEP.
Le CBF semble témoigner
d’une rigueur
budgétaire et d’une impartialité
qui vont dans le sens des positions françaises.
Le budget global de la CPI
pour 2015 est de 130,66 M€, contre 115,12
M€ en 2013 et
121,65
M€ en 2014. Cette augmentation du budget pour l’année 2015 (7
% par rapport à
2014, contre 11,3 % demandés initialement par le bureau du procureur) trouve son origine
dans le doublement de la charge de travail en trois ans. Elle ne devrait pas faiblir à moyen
terme. La contribution française a augmenté ces dernières années, en passant
de 9,8 M€ en
2013 à 10,5 M€ en 2014 et à 11,2 M€ en 2015. Avec une contribution représentant 8,
89 % du
budget, la France est, en 2015, le 3
ème
contributeur (4
ème
en 2014), devant le Royaume-Uni
(10,3 M€), et derrière le Japon (21,7 M€) et l’Allemagne (14,3 M€).
Comme dans toutes les organisations internationales, la position française sur le budget
de la CPI est celle de la croissance nominale zéro, appuyée en cela par les cinq autres
principaux contributeurs
–
Japon, Allemagne, Canada, Royaume-Uni et Italie (formant le
« G6
»). Cette position demeure minoritaire, voire décriée au sein de l’AEP. Le groupe des
pays d'Amérique Latine et des Caraïbes (GRULAC), des ONG ainsi que des pays européens
(Suisse, Belgique) sont fortement opposés au concept de c
roissance nominale zéro, qu’ils
estiment
attentatoire à l’indépendance de la Cour et susceptible de compromett
re ses activités
judiciaires.
73
En janvier 2015, depuis l’adhésion de la Palestine, 123
États sont parties au Statut de la Cour. La France a
ratifié le Statut de Rome le 9 juin 2000.
74
Elle ne relève pas du système de l'ONU. Cependant, elle peut être saisie par le Conseil de sécurité et son
procureur rend périodiquement compte de son activité à cette instance et sollicite son appui.
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NS LIÉS À L’ACTIVITÉ
DES ORGANISATIONS
INTERNATIONALES
81
Le budget de la construction des locaux permanents n’est pas intégré au bud
get de
fonctionnement de la CPI. Les États doivent contribuer à leur financement en supplément de
leur contribution au budget annuel de la CPI. Les coûts du projet semblent maîtrisés
(195,7
M€ dont 184,4 M€
pour la construction et 11,3
M€ pour l’emménagement)
, mais la
CPI a récemment fait état d’une augmentation du budget pour l’achèvement du chanti
er des
locaux permanents de 8,8
M€, portant le total à 208,8 M€
. La CPI devrait intégrer ses
nouveaux locaux en décembre 2015.
3 -
Les autres tribunaux
Le budget du tribunal spécial sur le Liban (TSL) dépend pour moitié (49 %) d'une
contribution du gouvernement libanais, et pour l'autre moitié de contributions volontaires
internationales. Ce budget - important comparé à celui des autres juridictions hybrides - est en
hausse constante. La situation financière du tribunal est précaire, notamment du fait
d'incertitudes récurrentes sur le versement de la contribution libanaise. Le TSL n'a rendu
aucun jugement : la date de 1'ouverture du procès, initialement envisagée pour le début de
l’année
2012, puis en mars 2013, a finalement eu lieu le 16 janvier 2014
75
. Le mandat du
TSL, qui devait expirer au mois de février 2015, a été reconduit pour une durée de trois ans,
soit jusqu’en 2018
.
Le tribunal Khmers Rouges (TKR)
est financé par la partie cambodgienne (via l’aide
bilatérale au développement) et par les contributions volontaires
d’États
membres
de l’ONU.
Il y a, par ailleurs, une garantie par le budget ordinaire de l’ONU en cas de financement
volontaire insuffisant. Si la tendance budgétaire de ces dernières années est à la baisse, le
TKR est en situation de crise financière chronique. Sa dissolution devrait être prononcée en
2019.
Le tribunal spécial pour la Sierra Leone (TSSL), qui se trouve en situation de crise
financière régulière, est financé sur contributions volontaires compensées par des aides
exceptionnelles r
eçues de l’ONU à trois reprises
76
. Le TSSL n’a pas su tenir son budget 2012
-
2013. Cependant, la juridiction a su mener sa mission dans des délais plus raisonnables que
ceux de ses homologues. Son mandat s’
est achevé en septembre 2013.
4 -
Les facteurs de variations
Deux tendances contradictoires se dessinent :
d’un côté,
la décrue des charges
consacrées aux juridictions
ad hoc
et
de l’autre,
la montée en puissance, pour son
fonctionnement comme pour son immobilier, de la CPI
(voir tableau de l’annexe
n° 5).
Si les tribunaux
ad hoc
sont tous programmés pour disparaître entre 2013 et 2019 et si
le MTPI ne représentera qu’une charge résiduelle, le gain escompté pour la France, environ
12 M
€, doit encore être consolidé. Mais l
a lenteur des procédures est un facteur de
pérennisation d’autant plus important que l’aboutissement d’une affaire
l’emporte,
in fine
, sur
tout autre argument. À
cela s’ajoute la capacité de ces instances à prolonger leur existence par
75
Après seulement trois semaines d’exercice, le procès a été interr
ompu puis a repris le 18 juin 2014.
76
En 2004-2005 (13 M USD), 2010 (18 M USD) et en 2012 (14 M USD).
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COUR DES COMPTES
82
divers moyens de pression. La création de nouvelles juridictions
ad hoc
constituerait un
facteur d’augmentation
de coût
aussi décisif qu’imprévisible.
Parmi les facteurs potentiels de
moindre dépense, il faut compter l’augmentation du nombre d’
États
parties ou l’évolution à la
baisse des quotes-parts.
À
l’inverse, le coût de la CPI ne diminuera pas, du fait de l’augmentation des affaires
suivies et des coûts immobiliers. Le recours à l
a CPI s’affirme de plus en plus
77
. La justice
pénale internationale est, par nature, plus coûteuse que les autres juridictions internationales
du fait que certaines enquêtes exigent une longue présence sur des terrains parfois hostiles. Ce
facteur de coût est difficile à anticiper. Il en va de même pour les délais de procédures inspirés
de la
common law
.
Au total, la CPI, conformément à son traité fondateur, doit être considérée comme la
juridiction de référence. Son existence est de nature à permettre de concevoir une meilleure
mutualisation des moyens apportés aux juridictions pénales internationales. Au demeurant, le
contrôle des dépenses par les contributeurs ne porte pas atteinte par lui-même à la règle de
l’indépendance de
s juridictions, qui ne concerne que
l’exercice des fonctions juridictionnelles
.
D -
Les contributions volontaires aux organisations internationales
compétentes en matière de développement,
d’
aide humanitaire et de
droits de l’homme
À côté des contributions obligatoires, la France verse des contributions volontaires à des
organisations internationales. Elles sont retracées dans une sous-action
de l’act
ion 5
«
coopération multilatérale
» du programme 209
–
Aide au développement
. Deux autres sous-
actions décrivent les dépenses à destination versées à la francophonie et au fonds mondial de
lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme. De plus, certaines contributions à des
organisations humanitaires ou de développement sont versées à partir du programme 105, à
l’image de celles destinées au CICR (7
M€) ou au PNUE (4,55 M€).
Les contributions volontaires représentent un volume budgétaire en décroissance
continue depuis 2007.
77
Y compris pour des États non parties, via le Conseil de sécurité.
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INTERNATIONALES
83
Tableau n° 24 :
l’é
volution des contributions volontaires, action 5 du programme 209,
2007-2014
–
en M€
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2007-2014
86,188
85,344
71,453
63,555
46,915
48,295
42,294 46,850
- 1,0 %
- 16,3 %
- 11,1 %
- 26,2 %
+ 2,9 %
0,0 %
- 3,0 %
- 45,6 %
Source : Cour des comptes, chorus et RAP
–
dépenses en exécution.
Toutefois les montants en cause doivent être rapportés au poids très important que
représente au sein du budget du MAEDI la contribution volontaire au fonds mondial contre le
sida.
Le fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme
Le fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme (FMLSTP) est une
institution financière multilatérale, indépendante
de l’ONU
, qui a été créée en 2002.
Défini par la présidence de la République, le niveau contributif de la France a régulièrement
augmenté depuis 2002 (50
M€) jusqu’en
2010 (3
00 M€).
À partir de 2011, la contribution française
s’est stabilisée à 1
080
M€ par période de trois ans, soit 360 M€ par an. L’engagement actuel court
jusqu’en 2016. Sur cette base, la France est le deuxième contributeur mondial du FMLSTP
(12,5 %
du total annuel) et
dispose, grâce à cet effort, d’un siège d’administrateur.
La stabilité pluriannuelle de la contribution résulte, depuis 2011, d’une capacité de
financement mixte. En effet, afin de compenser la décrue des crédits budgétaires du programme 209
et pour garantir le niveau de la contribution, des financements extrabudgétaires ont été mobilisés à
partir du fonds de solidarité pour le développement (FSD), en particulier grâce à la taxe de solidarité
sur les billets d’avion et à la taxe sur les transact
ions financières. En 2014, ces ressources
extrabudgétaires abondent pour moitié la dotation de 360
M€.
Le choix de la France d’attribuer une contribution volontaire d’un tel montant à une seule
institution n’est pas sans conséquence sur sa participation fi
nancière aux autres organisations
internationales. Cependant, il convient de noter qu’elle contribue, par le truchement du FMLSTP, à
certains projets de santé mis en œuvre par des agences du système de l’ONU. Ainsi, le PNUD a
reçu 420 M USD de la part du FMLSTP en 2014, soit une contribution indirecte de la France de
53 M USD. Ce montant est quatre fois supérieur à celui de la contribution volontaire inscrite au
programme 209, mais il
n’est jamais compté comme tel dans les ressources du PNUD.
Comme le montre le tableau suivant, quatre organisations sur 20 mobilisent 77 % des
crédits ici analysés
. D’une manière générale, la France se situe en queue de peloton des vingt
premiers contributeurs, très éloignée en cela d’un pays comparable comme le Royaume
-Uni.
Ce rang, qui tranche avec la position occupée par la France dans le financement de l’ONU,
do
it être tempéré par l’exception que constitue la dotation annuelle versée au
fonds mondial
de lutte contre le sida, soit 360 M€. En prenant en compte cette contribution, la France occupe
à peu près la onzième place dans le classement des contributeurs.
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COUR DES COMPTES
84
Tableau n° 25 :
la liste des organisations bénéficiaires en 2012
relevant de l’action 5 du
programme 209
Organisations
France
Royaume-Uni
Contributions
obligatoires
de la France
en 2014
(P.105) (M€)
Contributions
(
M€
)
Rang mondial
Rang mondial
HCR Haut-commissariat des Nations Unies pour les réfugiés
15
14
4
0,67
PNUD Programme des Nations Unies pour le développement
13,8
16
5
-
UNRWA Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les
réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient
6
15
4
-
UNICEF Fonds des Nations Unies pour l'enfance
3,36
16
1
-
OMS dont bureau de Lyon Organisation mondiale de la santé
2,3
12
2
20,95
HCDH Haut-Commissariat aux droits de l'Homme
2,2
10
7
-
ONUDC Office des Nations Unies contre la drogue et le crime
1,6
15
14
-
BCAH Bureau de la coordination et de l’aide humanitaire
1
20
1
-
ONUSIDA
0,6
17
5
-
FNUAP Fonds des Nations Unies pour la population
0,4
20
7
-
CERF Fonds d'intervention humanitaire des Nations Unies
0,3
27
1
-
CETC Chambres extraordinaires au sein des tribunaux cambodgiens
0,5
-
ONU Femmes
0,3
-
1
-
PNUE Programme des Nations Unies pour l'environnement (Division
Technologie, Industrie et Economie implantée à Paris)
0,35
4,55
BIT/OIT Organisation internationale du travail
0,05
17,4
UNESCO Organisation des Nations U
nies pour l’éducation, la
science et la culture
0,05
15,7
GIEC Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat
0,03
-
PAM Programme alimentaire mondial
0,3
15
4
-
UNMAS Service de lutte contre les mines des Nations Unies
0,1
-
UNITAR Institut des Nations Unies pour la formation et la recherche
0,05
-
TOTAL
48,30
Source : DPT 2013 (le dernier document budgétaire donnant une liste complète). Pour les classements MAEDI : fichier
transmis à la Cour, 2011
Ces données montrent que
l’essentiel
des contributions volontaires, hors fonds mondial
de lutte contre le sida, va au HCR. Si cet effort traduit une volonté explicite de la France, il
n’en va pas de même s’agissant de la
deuxième contribution, destinée au
PNUD. Les 13 M€
consacrés à cette organisation placent en effet la France à un rang contributif particulièrement
faible.
1 -
Des priorités qui ne se traduisent pas nécessairement dans les financements
La France accorde un soutien de principe à l’action humanitaire et au rôle de l’ONU
dans ce domaine. Elle est à l’origine de la r
éforme humanitaire des Nations Unies de 2005,
qui a confié au Bureau de Coordination des Affaires Humanitaires (BCAH) un rôle pivot dans
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LES FACTEURS D’É
VOLUTION DES CONTRIB
UTIONS LIÉS À L’ACTI
VITÉ DES ORGANISATIONS
INTERNATIONALES
85
le système humanitaire des Nations Unies
78
. La DNUOI mène un dialogue institutionnel,
politique et budgétaire avec les agences des Nations Unies intervenant dans le domaine de
l’action humanitaire ainsi qu’avec les mouvements de la Croix Rouge et du Croissant
Rouge.
En 2013, 36,26 M€ ont été versés pour le financement de l’action humanitaire
aux fonds et
programmes, aux agences des Nations Unies et au CICR.
Les données financières se stabilisent et correspondent, peu ou prou, à des dotations
reconduites d’année en année
79
.
Si la France maintient un dialogue technique et politique renforcé avec les agences
humanitaires, elle ne fait plus partie de leurs plus grands bailleurs. Elle pèse davantage sur
leur gouvernance, en sa qualité de membre permanent du Conseil de sécurité et grâce à sa
capacité d’influence politique que
par le montant de ses contributions.
Lorsque les statuts des organisations fixent des seuils de représentativité, le MAEDI se
donne
pour objectif de consentir l’engagement financier lui permettant d’atteindre la limite
statutaire d
’accès aux
groupes de travail. Ceux-ci, parfois informels mais très influents,
permettent aux États contributeurs et aux organisatio
ns d’échanger sur leur stratégie et leurs
orientations budgétaires (
Do
nors’ support group
du CICR, Comité exécutif du HCR, Comité
consultatif de l’UNRWA). Dans d’autres cas, comme pour ONUFEMMES ou l’UNICEF, la
France se porte candidate aux élections soumi
ses au vote de l’Assemblée générale, souvent
avec succès. Parfois, la France est membre du groupe des grands contributeurs
alors qu’elle
n’en fait pas partie, comme au BCAH.
Une autre manière de replacer les contributions volontaires en perspective, est de les
situer dans les contributions totales de la
France à un programme de l’ONU.
Les dotations
versées à ONUFEMMES par exemple, sont plus consistantes que les seules contributions
volontaires du programme 209. Celles-ci, 0,4
M€ en 2014 et 0,4 M€ en 2015
, placent la
France dans le bas du classement des contributeurs
. C’est oublier que
le financement de ce
programme (dont le budget est de 340 M USD en 2013-2014) est constitué, en partie, par une
dotation du
budget ordinaire de l’ONU (7 M
USD par an, soit, pour la France, 0,4
M€, mais
non « attribuable » dans les états financiers).
C’est méconnaître, surtout, la part prise par la
France, via le fonds français Muskoka
(pour la santé de la mère et de l’enfant), qui s’élève à
1
M€ par an depuis 2011 (0,7 M€ à par
tir de 2015) et le programme sur la violence aux
femmes (1 M€)
80
. Le total général de la contribution française, porté à
2,2 M€,
est ainsi
nettement supérieur
aux seules contributions volontaires. Il appartient à l’organisme de
présenter la contribution française sous une double valorisation, ce que ne fait pas
ONUFEMMES. Cependant, UNICEF procède par une double colonne de ressources. Cette
dernière organisation, consacrée au bien-être et à la survie des enfants, a reçu
3,4 M€ en 2014
en contributions volontaires du programme 209. Celles-
ci n’ont
cessé de baisser depuis 2007,
la décrue ayant été compensée, à partir de 2011, par le fonds
français Muskoka (8 M€ par an).
78
En effet, le BCAH est chargé de la mise en place d’une coordination sectorielle (
clusters
), de l’amélioration du
financement pour les crises par le biais du
Central emergency relief fund
(CERF) et de la création d’un réseau de
coordonnateurs de l’action humanitaire. La France soutient également les travaux engagés dans le cadre du
« Transformative agenda »
afin d’améliorer
la réponse humanitaire d'urgence multilatérale.
79
17,8 M€ au HCR
;
7,5 M€ au CICR
;
6 M€ à l’UNRWA
;
3,41 M€ à l’UNICEF
;
1 M€ au
BCAH ;
0,55 M€ au
FNUAP.
80
Cette contribution est gérée par la DGM.
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COUR DES COMPTES
86
Il importe que le MAEDI veille à ce que les agences fassent apparaître dans leurs états
financiers les éventuels doubles financements français.
Tableau n° 26 :
les c
ontributions françaises à l’UNICEF, en M
USD
Contributions volontaires
Fonds Muskoka
et autres
Total
2007
17
1,9
18,9
2008
18
1,8
19,8
2009
12
0,23
12,23
2010
9,4
0,4
9,8
2011
2
11,6
13,6
2012
1,3
16,5
17,8
2013
4
12,4
16,4
2014
3,4
9,6
13
Source : Cour des comptes
d’après les informations recueillies
au MAEDI
Le tableau ci-dessus montre comment la ressource est restée relativement stable en
combinant deux contributions à l’évolution inverse.
Il reste à savoir comment la France
pourra poursuivre un tel effort, le fonds Muskoka n’étant pas pérenne.
La limitation des contributions françaises est à mettre en rapport avec la croissance
exponentielle des besoins, anciens ou nouveaux (Irak, Syrie, Soudan du Sud, Yémen, RCA,
crise nigériane, Afghanistan, Somalie, Sahel, etc.) qui place le système humanitaire des
Nations Unies face à une grave crise financière sans précédent. Depuis 2012, les besoins
humanitaires à couvrir ne cessent de dépasser les records précédents (6,5 Md USD pour le
HCR ou 1,38 Md USD pour le CICR). Les Nations U
nies souhaitent revoir l’architecture du
système et élargir leurs sources de financement auprès de nouveaux bailleurs, comme les pays
du Golfe, mais également vers des modalités de financement innovantes (partenariats avec le
secteur privé). La France apporte son soutien à ces initiatives.
2 -
Une répartition des crédits sans véritables
critères d’évalu
ation
Le Royaume-Uni a établi un tableau de résultats des organisations soutenues, à partir
desquelles le Department for
International
Development (DfID)
peut réguler ses
contributions. Cette politique, dite
multilateral aid review
, entamée en 2011 et actualisée en
2013, permet à ce pays de calculer se
s contributions en fonction d’objectifs atteints et de
progrès enregistrés. Une telle pratique n’est pas hors de portée du MAEDI. Elle pourrait
s’étendre à l’ens
emble des organisations internationales dont il est membre. Un tel exercice
permettrait de poser des conditions de présence, d’évaluer les avantages d’une sortie et de
mieux employer les crédits en les redirigeant vers les organisations les plus efficaces.
La sortie de la France de l’ONUDI, en 2013, a permis de dégager une économie d
e
6
M€ par an.
Il convient, si un tel exemple devait être reproduit, de peser les avantages et les
inconvénients de l’économie dégagée permettant des redéploiements comparée au
coût
politique éventuel. Il n’appartient pas à la Cour des comptes de prendre position mais de
souligner l’utilité d’un arbitrage approprié en ce domaine
.
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LES FACTEURS D’ÉVOLU
TION DES CONTRIBUTIO
NS LIÉS À L’ACTIVITÉ
DES ORGANISATIONS
INTERNATIONALES
87
Ainsi, l
e MAEDI dispose d’un système d’évaluation du fonctionnement des
organisations mis en place en 2013, mais il constitue bien plus un outil de pilotage des
échanges avec ces organisations internationales et les représentations permanentes qu’un
moyen objectif d’arbitrer le montant des contributions vo
lontaires
81
.
En accordant au fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme
près de sept
fois ce qu’elle accorde
aux autres, la France est conduite à verser des petites
contributions au plus grand nombre possible d’organisations
.
La présence de la France dans ces institutions reste en tout état de cause liée à sa
capacité de paiement. Cette stratégie de présence à moindre coût expose la France au risque
de devoir
diminuer sa participation à des fonds ou organismes jusqu’
à un
seuil d’un montant
purement symbolique et sans portée véritable.
___________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________________
Les contributions versées par le MAEDI varient selon des facteurs touchant à l’activité
des organisations internationales. Leurs charges de fonctionnement, tels que les charges de
personnel et les dépenses immobilières, ou les charges directement imputables aux États
membres, comme l’ajustement fiscal,
représentent une part très significative de leurs coûts.
Ils constituent un sujet de préoccupation majeur pour le MAEDI, qui ne ménage pas ses
efforts pour les contenir et connaît, en la matière, des succès réels mais limités. Au-delà de
ces coûts, les évolutions des barèmes fixant la quote-part des contributions des États au
budget ordinaire de l’ONU, aux OMP et à la plupart des agences sont déterminées par des
négociations complexes. Le
statu quo
de la méthodologie de calcul constituerait
aujourd’hui
,
par défaut, un succès pour le MAEDI qui serait, ainsi, parvenu à faire opposition aux
propositions les plus défavorables aux intérêts français.
La situation et la sécurité internationales jouent, elles aussi, un rôle dans l’évolution
des contributions :
la multiplication des OMP ou l’accroissement des missions des MPS
constituent un puissant accélérateur de dépenses.
Enfin, les transformations du champ d’activité de certaines organisations, comme les
tribunaux pénaux internationaux, ou des choix politiques en termes de soutien financier dans
certains domaines, tels que l’human
itaire, ont une incidence moindre sur le montant des
contributions. Dans ce cadre contraint, et sans méconnaître la dimension politique du
maintien de la France au sein de ces organisations,
la France s’expose à un risque de
saupoudrage.
Dans ces conditions, la Cour formule les recommandations suivantes :
4.
au-delà des actions destinées à contenir les diverses demandes concernant les missions
politiques spéciales, renforcer leur suivi en veillant, lors des négociations multilatérales,
à porter une analyse critique sur leur nombre et leur efficacité ;
81
Ceci tient notamment
au fait que le MAEDI ne peut, en l’état actuel de ses ressources, y consacrer que très peu
d’effectifs, à la différence du DfID qui charge plusieurs dizaines de personnes de conduire sa
multilateral aid
review
.
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COUR DES COMPTES
88
5.
encourager
l’accélération des procédures de retrait pour les
trois OMP programmées en
ce sens ;
6.
mettre au point, dans le mécanisme de suivi budgétaire du MAEDI, un système
d’anticipation à moyen terme,
afin de disposer de perspectives de soutenabilité du budget
consacré aux OMP et de formuler clairement les objectifs du ministère ;
7.
au sein des instances de gouvernance, encourager fermement les organisations
internationales à soutenir leurs projets immobiliers par des financements alternatifs aux
contributions nationales ;
8.
mettre en place, au-
delà de l’outil existant portant sur la gouvernance,
une évaluation
précise et complète de la performance des organisations internationales bénéficiaires de
contributions volontaires
qui permette, sans méconnaître l’importance du choix politique,
de construire des priorités au regard de critères objectivables.
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Chapitre III
Les actions de pilotage des contributions
internationales
Le MAEDI exerce un pilotage et un suivi des dépenses engagées au profit des
organisations internationales, principalement
à travers l’action de
sa direction des Nations
Unies et des organisations internationales (DNUOI) et des représentations permanentes de la
France. S
’il a su, par son action, pallier certains défauts des OMP, il lui reste encore des
défis
à relever
en termes d’évaluation de la performance
.
I -
La qualité du pilotage et du suivi mis en place par le MAEDI
L’essentiel du pilotage de l’action de la France vis
-à-vis des organisations
internationale est confié à la DNUOI. Elle constitue une importante composante de la
direction générale des affaires politiques et de sécurité (DGAPS). La DNUOI reçoit le
concours
de la direction générale de l’administration
et de la modernisation (DGAM) et, au
sein de cette dernière, de la direction des affaires financières (DAF). Les représentations
permanentes auprès des organisations internationales constituent le bras armé de la DNUOI.
A -
Un suivi budgétaire et comptable satisfaisant
1 -
Le suivi budgétaire
Lors de son précédent contrôle, l
a Cour avait souligné l’absence d’une vision claire,
cohérente et exhaustive des états de suivi.
Dans cette perspective la DNUOI
s’est dotée
, à compter de 2009,
d’une sous
-direction
des affaires économiques et budgétaires (DNUOI/EB) plus particulièrement chargée de mieux
contrôler le budget des contributions internationales, de développer une expertise « système »,
de former et piloter au niveau interministériel les contributions internationales et de renforcer
la diplomatie économique et des territoires.
Dans le cadre de cette nouvelle dynamique, un pôle « affaires budgétaires et évaluation
des organisations internationales » a développé conjointement avec la DAF un tableau de
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COUR DES COMPTES
90
suivi pour optimiser la planification de la budgétisation et du règlement des contributions
internationales. Les instruments de suivi
n’appellent plus de commentaires
critiques.
Le tableur établi par la DNUOI, régulièrement mis à jour,
permet de disposer d’une
vision exhaustive des contributions internationales versées au titre des programmes 105 et
209. La fiabilité de ses données a pu être mesurée, notamment en exécution, par un
croisement avec les données extraites de CHORUS depuis 2011 sans faire apparaî
tre d’écarts
significatifs au regard des volumes financiers concernés.
Toute amélioration ou approfondissement du suivi budgétaire au sein de la DNUOI à
Paris supposerait
une augmentation de l’effectif actuel, qui n’est que de deux personnes. Une
analyse comparée avec les organisations adoptées par l’Allemagne, le Royaume
-Uni et le
Japon (voir annexe n° 4) montre que les équipes de diplomates chargés des questions
budgéta
ires et financières sont plus fournies dans ces trois pays qu’en France.
2 -
La cartographie des risques
Les travaux de la Cour sur l’évaluation du contrôle interne et
de la qualité comptable
ont récemment montré que la cartographie des risques mise en place par le MAEDI dans le
cadre de son contrôle interne est un outil de qualité
82
. La sous-direction DNUOI/EB et la
DAF, de façon concertée, ont sécurisé les procédures de contrôle interne
, qu’elles maîtrisent
désormais de manière satisfaisante.
La carte des risques
fait l’objet de
mises à jour régulières
, de même que le plan d’action
(peu de risques majeurs sont identifiés). De la même façon, les contrôles de supervision ont
été menés, au rythme de deux fois dans l’année, pour les contrôles d’habilitation, sur l
e
service fait et sur la qualité comptable des engagements juridiques.
Avec cette cartographie des risques,
le ministère dispose d’un instrument fiable,
ordonné et structurant. Si des améliorations sont encore possibles, par exemple pour le plan
d’action,
la cartographie constitue un acquis pérenne.
B -
Des équipes professionnelles
1 -
Des équipes sensibilisées aux questions budgétaires et financières
Alors que de nombreuses représentations européennes à l’ONU s’en tiennent, dans leurs
interventions publiques, à des considérations politiques et stratégiques, la France a su, depuis
longtemps, mettre en avant l’importance des questions budgétaires et financières
grâce à la
qualité des équipes de la représentation française à New York.
La ligne de défense du MAEDI est constante et connue de tous ses partenaires : dans le
cadre de l’effort national de maîtrise des dépenses, il promeut systématiquement la croissance
nominale zéro de tous les budgets et dans toutes les négociations ou instances multilatérales.
82
Note d'évaluation du contrôle interne
–
Ministère des affaires étrangères (MAE)
–
Exercices 2013 et 2014.
Les contributions internationales de la France 2007 - 2014 - octobre 2015
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LES ACTIONS DE PILOTAGE DES CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES
91
Dans le cadre des négociations relatives au barème
, le MAEDI s’est fixé une obligation
de moyens en multipliant les rencontres informelles
–
souvent efficaces pour créer du
consensus
–
et en participant activement aux réunions des organes de l’ONU. La mise au
point
d’outil
s de calcul sophistiqués pour les projections multiparamétrées lui permet de
construire des scenarii crédibles et de
traiter d’égal à égal avec les meilleurs experts d’aut
res
pays membres permanents du Conseil de sécurité.
Quelques exemples de l’act
ion de la diplomatie française
-
Pour 2014-
2015, le budget ordinaire de l’ONU passe de 5 530 M USD à 5 758 M USD, dont
104 M USD au titre de la mission de lutte contre le virus Ebola. Sur cette dernière, la France est
parvenue à repousser la création d’un compte séparé, afin d’éviter de faire prospérer l’idée d’un
compte séparé pour le budget des MPS (cf.
supra
).
-
Un effort comparable est observable dans les difficiles négociations relatives au budget des OMP.
Au mois de juin 2014
, les négociations relatives au budget des OMP ont abouti à une baisse de
celui-ci
. C’est le
résultat des efforts de la France et de ses partenaires au sein du Conseil de
sécurité. L’impact budgétaire sur 2014
-2015 est estimé à 220 M USD, soit plus de 100 M USD
d’économies supplémentaires par rapport à ce qui a été obtenu pour
le budget 2013-2014.
-
En juin 2015, le budget des OMP 2015-2016, intialement proposé par le Secrétaire général à
8,5 Md USD, a été ramené à 8,3 Md USD. La réduction, de 225 M USD, obtenue en limitant les
dépenses de carburant et en proposant un taux de change réaliste, a été assurée au moins pour
moitié par l’intervention de la
partie française. Cet événement récent illustre la posture
continûment offensive des diplomates français
, à Paris, New York ou Genève, et que l’abondante
documentation réunie par la Cour des comptes confirme pleinement
.
-
La France et les autres grands contributeurs financiers ont également obtenu que les nouvelles
primes incluses dans le paquet du SAG relatif aux remboursements des unités de casques bleus
(primes de risque et de mise à disposition des multiplicateurs de force, cf.
supra
), ainsi que le
surcoût budgétaire de la revalorisation du taux de remboursement des équipements de contingents
(représentant respectivement 75 et 21 M
USD pour l’ensemble du budget des OMP)
, soient
financés dans le cadre des budgets adoptés.
-
Les dépenses concernant les services de transport aérien constituent une part très importante (près
de 21 %) des dépenses de la division des achats de l’ONU puisqu’elles s’étaient élevées à plus de
670 M USD en 2013. Depuis bien des années, la Russie emportait près de 90 % des marchés de
transports aériens à long terme, soit entre 450 et 500 M USD par an. Il y a une dizaine d’années,
une initiative a donc été lancée par d’autres pays
contributeurs, dont la France, pour ouvrir le
marché aérien, alors que la
Russie s’y était toujours opposée. Au mois de juin 2014, une première
étape vers l’ouverture est intervenue. En effet, l’organisation a lancé un projet pilote d’appel
d’offres de service aérien au Congo selon une procédure innovante, nommée «
request for
proposals
» (invitation à soumissionner), rétablissant l’équité entre les concurrents, et ayant
généré 22 propositions contre cinq en moyenne dans les appels précédents. Capitalisant sur cette
expérience, la France a souhaité en faire la méthode préférentielle de passation de marché dans le
domaine des transports aériens. Après des discussions au sein de la cinquième commission
83
, une
résolution a retenu cette nouvelle méthode de passation des marchés d’affrètement aérien, ce qui a
constitué une véritable ouv
erture des appels d’offres à la concurrence et, à terme, un gain de
budget et d’efficacité important à attendre pour les OMP. Il s’agit de la première modification,
depuis sept ans, du système d’achats des Nations
Unies, ce qui constitue un succès pour la
diplomatie française.
83
Compte rendu AG/AB/4148 de la réunion de la cinquième commission du 9 mars 2015.
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COUR DES COMPTES
92
-
Le canton de Genève accueille une trentaine d’organisations internationales qui, en 2013, ont
dépensé plus de 5,51 Md CHF, dont plus de la moitié (2,9 Md CHF) en Suisse
84
. La représentation
permanente de la France auprès des Nations Un
ies à Genève s’efforce de capter certaines
retombées positives de la Genève internationale en offrant son soutien aux territoires français
limitrophes, les départements de l’Ain ou de la Haute
-Savoie, la région Rhône-Alpes et le pôle
Lyon, et en promouvant
leur attractivité auprès des organisations internationales. C’est ainsi, par
exemple, qu’un accord a été signé, au mois de février 2014, entre l’Institut des Nations
Unies pour
la formation et la recherche (UNITAR) et l’agglomération d’Annemasse consacran
t une
implantation de l’ONU en territoire français. De même, le pôle biomédical de Lyon offre un
soutien au bureau de l’OMS à Lyon qui est chargé de la surveillance des épidémies.
L’examen des frais de déplacements de la DNUOI a permis de s’assure
r que la plupart
de ses membres mènent fréquemment des missions de terrain, au sein des OMP ou dans les
organisations internationales, ce qui accroît sensiblement leur maîtrise des dossiers. Ils sont
également très sollicités en vue de représenter la France dans les instances de gouvernance ou
lors des négociations internationales.
Le MAEDI ne dispose cependant pas
d’une «
filière » multilatérale organisée, au sein
de laquelle les questions budgétaires et financières pourraient recevoir la place qu’elles
méritent, tant le coût d’entrée dans ces matières est
élevé.
2 -
Le pilotage de terrain
À
l’occasion du déploiement de la MINUSMA, la DNUOI a innové en plaçant
au sein
de l’ambassade de France au Mali un diplomate chargé de suivre au plus près le dossier de
cette OMP. La dimension politique
n’est pas absente de s
a mission
, dont l’essentiel est
cependant de couvrir
l’ensemble des problématiques d’une OMP, logisti
ques, financières,
militaires, humanitaires, etc. Le résultat de cette affectation
ad hoc
a été particulièrement
probant et a permis à la
DNUOI autant qu’à la représentation française à New York de
disposer d’éléments d’information de première main
et d’un
relais d’influence manifeste
. Une
feuille de route bien établie a permis de délimiter les attributions respectives de ce diplomate
et de
l’attaché de défense.
S’il n’est pas envisageable de généraliser ce suivi de terrain à l’ensemble des OMP, il
serait bénéfique de le dupliquer auprès des OMP les plus lourdes et des MPS les plus
importantes.
Par ailleurs, le ministère de la défense, notamment à travers l’état
-major des
armées, assure un suivi des OMP, sous leur aspect strictement militaire, mais aussi financier.
Il entretient également des contacts avec les 48 militaires français en poste dans les OMP.
Pour sa part, l
a direction générale pour les relations internationales et la stratégie (DGRIS),
récemment créée au sein du ministère de la défense, est a
ppelée à fédérer l’ensemble des
positions adoptées au sein du ministère de la défense. Elle entretient des relations suivies avec
la DNUOI et les autres grandes composantes du ministère de la défense.
84
Bulletin d’informations statistiques de Statistique Genève, n° 2, janvier 2015.
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LES ACTIONS DE PILOTAGE DES CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES
93
II -
L
a notion de performance d’une OMP
Si l’on définit la
notion de performance comme
l’ensemble des démarches qui articulent
entre elles les moyens, les résultats, les objectifs, la gouvernance et la vision de l’avenir, les
OMP font l’objet, depuis de nombreuses années, de critiques qui relèvent toutes de ce reg
istre.
De nombreux rapports, destinés à diagnostiquer les causes des difficultés et à proposer des
réformes, sont régulièrement publiés
85
. En 2014, le Secrétaire général de l’ONU a mandaté un
nouveau groupe de travail en vue de lui proposer un nouvel élan pour les OMP
86
.
Les principales problématiques ressortent comme suit.
L’analyse de l’efficacité doit reposer sur une définition normée et quantifiée des
objectifs, ce qui est rarement le cas. Les fortes contraintes du consensus, le poids de la
négociation permanente et les relations avec les pays hôtes ne facilitent pas la définition
objectivée des buts à atteindre.
Nombre de cri
tères permettant d’apprécier
la performance
sont sujets à controverse. S’il
est possible de mesurer les intrants
–
quantité des troupes, montant des contributions
financières, durée de la mission
–
les résultats attendus sont difficiles à apprécier par manque
de données tangibles : retour à la paix, retour des réfugiés, implantation durable de la
démocratie, développement économique, etc. De plus, certains éléments décisifs pour
l’atteinte des objectifs
ne dépendent pas
de l’ONU, mais de conditions politiques et sociales
locales dont certaines son
t plus vertueuses que d’autres.
Les données chiffrées doivent aussi donner lieu à interprétation. S
i l’on sait combien de
militaires ont été déployés sur un théâtre d’opération, il est plus difficile d’estimer combien il
en aurait fallu. Il en va de même pour les contributions financières, toujours revues à la baisse,
sans que le souci d’économ
ies soit nécessairement un gag
e d’efficacité ou d’efficience
de
l’OMP
.
Diverses difficultés entravent l’accomplissement des missions des OMP. Sur le terrain,
ces errements se cumulent et se renforcent mutuellement en affectant la performance des
OMP.
85
Parmi les rapports encore présents dans la mémoire collective : Le
Rapport du groupe d’étude sur les
opérations de maintien de la paix
, dit, « rapport Brahimi », du nom du président du panel, publié le 20 août
2000. Ses recommandations ont fait l’objet d’une résolution spécifiq
ue (1327) du Conseil de sécurité.
Egalement : «
Un partenariat renouvelé : définir un nouvel horizon pour les opérations de maintien de la paix
des Nations Unies
», juillet 2009, Département des opérations de maintien de la paix et Département de l’appui
aux missions. Ce document, aussi connu sous le titre ramassé de
New Horizon
, est une note de travail des deux
secrétaires généraux adjoints, Alain Le Roy et Susana Malcorra. Elle ne constitue pas une prise de position
officielle des Nations Unies ou du Secrétaire général.
86
Report of the High-level Independent Panel On United Nations Peace Operations,
Uniting our strengths for
peace
–
politics, partnership and people
, 16 juin 2015, présidé par M. Jose Ramos-Horta. Ce rapport propose de
nombreuses réformes, qui devraient donner lieu à des décisions exécutives à la fin de
l’année
2015. Il contient un
très grand nombre d’observations et de propositions judicieuses, mais il est impossible d’anticiper sur les choix
qui en découleront.
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COUR DES COMPTES
94
A -
La complexité des mandats
Une des difficultés les plus visibles réside dans la nature des mandats, qui fondent
juridiquement le lancement d’une OMP et ne cessent jamais d’être renouvelés, soit en des
termes identiques aux précédents, soit en vue de prendre acte de changements dans le volume
et la nature de l’OMP. Les mandats sont trop nombreux
87
et la plupart fixent à chaque OMP
un catalogue de missions pouvant dépasser la vingtaine de points différents, voire plus, ce qui
rend le plus souvent ces mandats inapplicables
88
. C’est la raison pour laquelle le DOMP
, mais
également certains États membres, ont lancé, depuis quelques années, le principe des revues
stratégiques des OMP. Dans la plupart des cas, ces revues de terrain analysent sans
complaisance l’état des b
esoins et les économies réalisables. Elles proposent moins souvent
une reformulation stratégique des mandats.
De son côté, le Conseil de sécurité promeut désormais la progressivité des mandats, qui,
courant sur plusieurs semestres, sont désormais conçus sur un mode de séquençage : les
mandats
initiaux
,
loin
de
vouloir
couvrir
l’ensemble
du
spectre
d’une
OMP
multidimensionnelle, procèdent par étapes
. Cette nouvelle méthodologie, qui n’a été mise en
œuvre que pour la seule M
INUSCA, évite que des effectifs trop nombreux soient implantés
dès les débuts d’une opération, au risque de rester désœuvrés
pendant de longs mois. L’effet
bénéfique de la progressivité sur les dépenses d’une OMP est également recherché.
Au plan politique et opérationnel, le séquençage donne une lisibilité nouvelle aux
opérations et confère aux responsables de terrain un outil de pilotage plus adapté et disposant
de marqueurs quantifiables. Il vient en complément des revues stratégiques.
La France a pris une part importante dans la conception de cette nouvelle approche,
qu’il
convient sans doute de systématiser pour l’avenir. Une telle piste est d’autant plus
positive que les mandats sont le fondement de toute analyse des résultats.
B -
L
’
adaptation des troupes aux nouveaux conflits
Les troupes s
ont au cœur du dispositif des OMP. On peut les envisager sous trois
angles : la disproportion de la répartition des pays contributeurs de troupes, la difficile montée
en puissance des OMP et l’adaptation des unités aux circonstances.
87
Les mandats de l’ONU, dans
tous les domaines, représentent un stock de 9 000 documents, dont certains, sans
doute en grand nombre, sont obsolètes ou redondants. Une revue de cette masse de mandats a déjà été demandée
par certains États membres (en 2005 et 2013 notamment), dont la France, sans succès, faute de consensus sur les
mandats à éliminer.
88
« Un partenariat renouvelé : définir un nouvel horizon pour les opérations de maintien de la paix des Nations
Unies », juillet 2009, DOMP et DAM, p. 10 : « En même temps, les tâches des missions se sont multipliées. Le
mandat de la mission des Nations Unies en République démocratique du Congo, par exemple, compte au moins
45 tâches différentes ».
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LES ACTIONS DE PILOTAGE DES CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES
95
1 -
Le partage des tâches
Dans un contexte d’effectifs croissants, en concurrence avec d’autres opérations de
maintien ou d’imposition de la paix (Union africaine, Union européenne, OTAN)
89
, l’ONU
doit affronter la question cruciale du recrutement des casques bleus, activité consommatrice
d’énergie pour les dirigeants de l’institution
90
.
La répartition des pays contributeurs de troupes est un puissant facteur de tensions.
Comme le constate le Secrétaire général en 2011, trois groupes de pays se sont réparti la
tâche : les décideurs, les payeurs et les contributeurs en troupes
91
. Cette division du travail est
porteuse d’impacts négatifs sur les opérations
92
.
Tableau n° 27 :
les 32 premiers pays contributeurs au 31 janvier 2015
Bangladesh
9 436
9,0 %
Niger
1 833
1,8 %
Pakistan
8 440
8,1 %
Togo
1 758
1,7 %
Inde
8 145
7,8 %
Brésil
1 693
1,6 %
Éthiopie
7 845
7,5 %
Jordanie
1 692
1,6 %
Rwanda
5 638
5,4 %
Uruguay
1 459
1,4 %
Népal
5 099
4,9 %
Cameroun
1 391
1,3 %
Sénégal
3 024
2,9 %
Bénin
1 287
1,2 %
Ghana
2 993
2,9 %
Sri Lanka
1 273
1,2 %
Nigéria
2 917
2,8 %
Burundi
1 260
1,2 %
Égypte
2 628
2,5 %
Italie
1 130
1,1 %
Maroc
2 314
2,2 %
Tchad
1 120
1,1 %
Tanzanie
2 277
2,2 %
Congo
999
1,0 %
Chine
2 222
2,1 %
RD Congo
973
0,9 %
Afrique du Sud
2 166
2,1 %
Kenya
950
0,9 %
Burkina Faso
1 997
1,9 %
Mongolie
942
0,9 %
Indonésie
1 881
1,8 %
France
923
0,9 %
Total
89 705
85,8 %
Source
: Cour des comptes d’après les statistiques d
u DOMP
89
Ainsi, en 2011, la seule International Security Assistance Force (ISAF)
, diligentée sous l’
empire de la
résolution 1386 mais dirigée par l’OTAN, mobilise, en Afghanistan, 132
000 hommes et 43 pays, c’est
-à-dire
plus que l’ensemble des casques bleus dans le monde.
90
Alex J. Bellamy and Paul D. Williams,
Broadening the Base of United Nations Troop- and Police-
Contributing Countries
, Providing for Peacekeeping No. 1, New York, International Peace Institute, August,
2012.
91
Tous les décideurs (les cinq membres permanents du Conseil de sécurité disposant d’un droit de veto) sont des
payeurs.
L’inverse n’est pas vrai.
En outre, du fait de la FINUL, la France est, à la fois, décideur, payeur et
contributeur.
92
Ban Ki-Moon, discours devant le Conseil de sécurité, 26 août 2011, repris en des termes similaires par Alain
Le Roy, « Looking Forward: Peace Operations in 2020 », cité dans : Thierry Tardy (ed.),
For a Renewed
Consensus on UN Peacekeeping Operations
, GCSP Geneva Papers Conference Series No. 23, October 2011, p.
21.
Les contributions internationales de la France 2007 - 2014 - octobre 2015
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COUR DES COMPTES
96
Au cours des dernières décennies, deux catégories d’
États se sont partagé la tâche : les
pays occidentaux (
Western Europeans and Other Groups
, les WEOG) sont les financeurs ; les
pays du Sud (
Global South
) sont les fournisseurs de ressources humaines, écartés, la plupart
du temps, du processus décisionnel. Ainsi, en 2011, les WEOG ne participai
ent qu’à hauteur
de 8
% des troupes sous drapeau de l’ONU, Liban compris. Cette participation tomb
ait à
0,7 % pour les OMP en cours sur le continent africain
93
.
En 2010, à la suite du rapport
New Horizon Initiative,
le comité spécial de l’Assemblée
générale pour les OMP a demandé au Secrétaire général de proposer des mesures
correctrices
94
.
Trois objectifs étaient définis : (1) demander aux pays à faible taux contributif (moins
de 40 militaires pour l’ensemble des opérations) de passer au statut de contributeur majeur
(plus de 2 000 militaires) ; (2) inciter les pays occidentaux à élever leur participation,
notamment par la mise à disposition de spécialistes ; (3) demander aux contributeurs majeurs
d’améliorer les capacités de leurs troupes, en développant leur aptitude aux t
âches
spécialisées.
Les données disponibles en 2014-
2015 montrent que ces préconisations n’ont été
suivies d’effets que de manière marginale.
2 -
La génération de forces
Le défi de la disponibilité des troupes est lié à celui de leur mobilisation, ou
« génération de forces
». Après le rapport Brahimi, en 2000, il fut décidé que l’ONU devrait
être en mesure de déployer deux nouvelles missions par an, l’une «
traditionnelle »
(5 000 hommes) en moins de 30 jours,
et l’
autre « complexe » (10 000 hommes) en moins de
90 jours. Pour y parvenir, l’ONU dispose, depuis 1993, d’un recueil des promesses
(
pledges
)
fermes ou conditionnelles. Dans ce module de forces en attente, le
United Nations Stand-By
Arrangements System
(UNSAS), chaque engagement précise, pays par pays, les volumes
d’effectifs, leur état de
préparation ainsi que leur capacité de départ depuis leur lieu de
stationnement.
Selon des études indépendantes, cette professionnalisation du processus entamée en
1993 s’est révélée décevante
95
. Des progrès visibles ont été enregistrés (planification,
orientations, entraînements, standards, etc.), mais l’approche capacitaire reste des plus
modestes. De nombreux État, dont la France, refusent de « réserver » des capacités militaires
susceptibles d’être
engagées au profit des Nations Unies.
93
David Haeri and Rebecca Jovin, « Why We Need the West in UN Peacekeeping », dans : Thierry Tardy (ed.),
For a Renewed Consensus on UN Peacekeeping Operations
, GCSP Geneva Papers Conference Series No. 23,
October 2011, p. 50 et suiv.
94
United Nations, Report of the Special Committee on Peacekeeping Operations: 2010 Substantive Session
(22 February
–
19 March 2010), UN Doc. A/64/19, 2010, § 75. Egalement : United Nations, Report of the Special
Committee on Peacekeeping Operations: 2011 Substantive Session (22 February
–
18 March and 9 May 2011),
UN Doc. A/65/19, 2011, § 74.
95
Adam C. Smith and Arthur Boutellis, « Rethinking Force Generation : Filling the Capability Gaps in UN
Peacekeeping », International Peace Institute, mai 2013, p. 3 (étude réalisée à la demande du DOMP).
Les contributions internationales de la France 2007 - 2014 - octobre 2015
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LES ACTIONS DE PILOTAGE DES CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES
97
L’ONU a cherché à développer
un mécanisme identique («
Capmatch
») pour les
composantes civiles dont la mise en œuvre reste toutefois insatisfaisante par rapport aux
ambitions affichées initialement. Il s’agissait d’une plateforme électr
onique visant au
renforcement des capacités civiles par l’identification d’experts déployables pour ajuster au
mieux la réponse aux besoins. Cette plateforme semble désormais enlisée.
En dépit de ces initiatives, le processus de génération de forces prend entre six et
12 mois, quelle que soit la nature des opérations.
3 -
La spécialisation des troupes
La disponibilité des pays contributeurs se matérialise souvent par l’envoi de troupe
s
d’infanterie non spécialisées
.
Satisfaire les besoins d’équipement
s sophistiqués implique le
recours à des ressources humaines spécialisées. Cependant, les normes de soutien logistique
autonome et de matériel appartenant aux contingents sont parfois trop onéreuses pour les
contributeurs
96
.
Le DOMP est aux prises avec la difficulté de recruter des effectifs dits « multiplicateurs
d’effets », le plus souvent inséparables d’équipements lourds et technologiques
: les moyens
aériens, le soutien sanitaire, la logistique
de l’homme, l
e génie, la co
llecte d’information,
l’action spéciale, etc.
, ne sont pas immédiatement disponibles. Se fait jour, progressivement,
la possibilité pour certains États membres, notamment les émergents, de se spécialiser dans ce
type d’unités. La France encourage ainsi un
grand nombre de partenaires vers cette forme
qualitative de contribution. Elle est à l’œuvre, par
exemple, au sein de la MINUSMA.
C -
Des stratégies de sorties peu formulées
Le Conseil de sécurité «
doit s’efforcer
,
dans la mesure du possible, d’inclure dans
les
mandats du maintien de la paix la description de la situation à laquelle il souhaite aboutir et à
hiérarchiser clairement les tâches à accomplir à cette fin, compte tenu de la nécessité de créer
des conditions favorables à une paix durable »
97
. Ce principe, énoncé en 2012 par le Conseil
de sécurité, n’est pas rigoureusement appliqué.
Comme le remarque le représentant français en 2010, l
es opérations s’install
ent toutes
dans la longue durée, «
c’est une tendance de fond, qui n’a guère de raison de s’inver
ser à
court terme »
98
.
Les raisons profondes de cette situation sont à rechercher dans une forme d’inertie. Le
Conseil de sécurité se focalise sur les crises émergentes, y compris par la voie des MPS, et
consacre moins de temps aux perspectives de transition. Les raisons de rester sont souvent
96
«
Un partenariat renouvelé : définir un nouvel horizon pour les opérations de maintien de la paix des Nations
Unies
», juillet 2009, DOMP et DAM, p. 30.
97
Pour reprendre les termes d’une d
éclaration du Président du Conseil de sécurité, S/PRST/2010/2,
12 février 2012.
98
Déclaration du représentant français lors de la présidence française du Conseil de sécurité, Document de
cadrage, février 2010.
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COUR DES COMPTES
98
nombreuses : ordre public incertain, secteurs judiciaires ou pénitentiaires défaillants, situation
humanitaire confuse, etc. P
lutôt que de s’engager dans de difficile
s négociations de paix, la
préférence est donnée à la trêve fragile mais pérenne que donne une OMP. « Il y a donc une
convergence d’intérêt favorables au maintien des opérations au détriment parfois d’une
approche plus novatrice »
99
.
La mise en œuvre de revues stratégiques a permis de définir pour certaine
s missions des
plans de transition et de sortie progressive se traduisant notamment par des retraits d’unités
militaires (MINUSTAH, MINUL, ONUCI).
Dans ces trois cas, souvent cités, les lenteurs du
désengagement sont manifestes et
c
e levier d’action n’a pa
s permis de compenser les hausses
observées par ailleurs.
Les anciennes missions d’appui d’un accord de cessez
-le-feu entre
deux ou plusieurs parties, comme à Chypre, dans le Golan, dans le Jammu-et-Cachemire et au
Sahara occidental sont souvent limitées en taille et en coût. Mais elles peuvent être
considérées comme une solution de confort, leur présence pouvant ne pas inciter les États
membres à rechercher une résolution politique.
L’Allemagne demande régulièrement que soit introduite une clause de fin d’activité
pour tous les mandats (
sunset clause
). Cette idée pourrait être reprise par la France. Le
MAEDI pourrait ainsi veiller à ce que la formulation des mandats fasse mention explicite et
claire des stratégies de transition et de sortie, et que la planification soit orientée vers la
transition.
___________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATION ___________________
Le MAEDI a mis en place une organisation, tant en administration centrale qu’à
l’étranger, qui lui permet à la fois de maîtriser les dépenses qu’il réalise dans le cadre des
contri
butions internationales et de veiller au meilleur usage des crédits qu’il engage.
La sensibilisation de ses équipes aux questions budgétaires et financières constitue un
atout majeur, non seulement dans le cadre du suivi budgétaire et comptable, mais également
lors des négociations diplomatiques à New York ou Genève.
Il reste encore au MAEDI bien des actions à mener pour que puisse progresser la
performance des OMP. En effet, si les initiatives diplomatiques françaises ont permis
d’améliorer l’efficacité de
certains mandats par la promotion de leur séquençage, de trop
nombreux obstacles limitent l’efficacité et l’efficience des opérations, à l’image, notamment,
d’une organisation en silos ou d’une absence de stratégie de transition et de sortie.
La Cour formule la recommandation suivante :
9.
mettre en place, dans les ambassades ayant à suivre les OMP les plus lourdes et les MPS
les plus importantes, une cellule de suivi de ces opérations.
99
Déclaration du représentant français lors de la présidence française du Conseil de sécurité, Document de
cadrage, février 2010.
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Conclusion générale
Puissance diplomatique de premier rang, membre permanent du Conseil de sécurité des
Nations Unies, la France
a fait le choix d’
exercer son influence sur la scène mondiale en
siégeant dans de nombreuses organisations internationales.
Qu’elles soient obligatoires ou
volontaires,
l’
importance de ses contributions et leur évolution sont devenues, au fil des ans,
un enjeu budgétaire croissant
: avec 802,5 M€ en 2014, elles auront représenté à elles seules
près de 25 % du budget du ministère des affaires étrangères
100
.
Résultant au premier chef de la participation française au système des Nations Unies
(
562 M€,
soit environ 70 % en 2014), ces contributions sont soumises non seulement à de
puissants facteurs de rigidité mais aussi à de multiples aléas. Outre leur caractère obligatoire,
q
u’il s’agisse du
financement du budget ordinaire
de l’ONU
ou de celui des opérations de
maintien de la paix
, leur maîtrise se révèle d’autant plus contrainte que
payables le plus
souvent en devises, elles sont exposées au risque de change illustré en 2015 par la forte
dépréciation de l’euro face au dollar
101
.
Dès lors, sans remettre en cause la volonté de la France d’occuper toute sa place dans la
vie diplomatique,
l’optimisation de ces dépenses constitue désormais un objectif à part
entière. Elle exige le déploiement
de méthodes et d’outils de pilotage a
ppropriés et une
réponse adaptée à la problématique de la couverture des risques de change. De même, compte
tenu du poids représenté par l’ensemble de ces contributions, la mise en place
d’un cadre
budgétaire spécifique,
sous la forme d’un programme
ad hoc
au sein de la mission
Action
extérieure de la France
,
et d’indicateurs pertinents
pourraient se justifier pour en assurer un
meilleur suivi.
Ainsi, nonobstant les indéniables améliorations réalisées depuis le précédent contrôle de
la Cour en 2007, des marges de progression demeurent.
Elles supposent d’abord une extrême vigilance dans le suivi des
modes de
fonctionnement propres à chaque organisation internationale et des coûts
qu’ils génèrent
.
À titre
d’illustration, l
es longueurs dans
l’élaboration du budget de l’ONU, les
actualisations de coûts qu’
elles engendrent ou les négociations sur le barème fixant la
quote-part des contributions au budget ordinaire agissent inéluctablement sur les montants
versés. De même, les évolutions des charges immobilières et de personnel des organisations
internationales ont un
impact direct sur l’importance
du montant de la participation de la
France. Dans chacun de ces domaines, le ministère des affaires étrangères
s’ef
force, avec un
soutien variable des pays partenaires, de contenir les dépenses. Il doit persévérer dans cette
voie pour mieux maîtriser les charges qui lui incombent.
100
Hors dépenses de personnel.
101
Avec une perte estimée pour 2015 de près de 17 % par rapport au budget initial.
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COUR DES COMPTES
100
Elles supposent ensuite de limiter la dispersion des crédits. Si les contributions
volontaires versées à des structures multilatérales représentent une dépense en décroissance,
elles pourraient probablement
faire l’objet d
e priorités.
Enfin, les opérations de maintien de la paix (OMP) et les missions politiques spéciales
(MPS) constituent un enjeu diplomatique, politique et budgétaire à part entière. Des
améliorations dans le pilotage des OMP sont sans cesse recherchées. La création en 1995
d’un
service des bonnes pratiques au sein du Département des opérations de maintien de la paix de
l’ONU
est ainsi à relever. De même, l
a capacité de l’ONU à
confier des postes difficiles et à
forte responsabilité à des équipes
ayant déjà fait leurs preuves lors d’OMP
lui permet de
disposer d’un vivier de personnel hautement qualifié. Les revues stratégiques
menées pour
chaque OMP, par le siège ou par les États-membres, sont également sources de progrès.
Toutefois, ces efforts n
’ont pas
perm
is jusqu’à présent
de réduire les volumes financiers
en jeu, qui n
’ont cessé
de croître depuis dix ans. Malgré la fin de certaines OMP, cette
progression
n’a pu être infléchie
, les nouvelles opérations étant toujours plus coûteuses et les
missions spéciales se multipliant en fonction de la dégradation de la situation internationale.
Là encore, la maîtrise des coûts exige de
disposer d’outils de suivi de la dépense
sur le
long terme et, parallèlement, de stratégies de sortie planifiées. De même, les pays
contributeurs, comme la France, doivent être en mesure de suivre les facteurs de coûts
identifiés, tels que les charges de personnels civils, les coûts opérationnels dans des milieux
naturels hostiles, et, dans un registre différent, l’évolution de la méthodolog
ie de calcul du
barème des OMP.
En raison de leur dimension éminemment politique, de leur caractère souvent
obligatoir
e, des facteurs de rigidité et des aléas qui s’y attachent,
le pilotage et la maîtrise des
contributions internationales de la France constituent un exercice complexe et délicat.
Pourtant, comme en témoignent les efforts déjà déployés par le ministère des affaires
étrangères ces dernières années, des marges de
manœuvre
existent. Sans renoncer aux
ambitions françaises, elles doivent être saisies avec détermination pour assurer le meilleur
usage des crédits engagés.
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Glossaire
AEC
...............
Association des États de la Caraïbe
AEP
...............
Assemblée des États parties
AFT
...............
Agence France Trésor
AGNU
...........
Assemblée générale des Nations Unies
AIBD
.............
Institut pour le développement de la radiodiffusion en Asie et dans le Pacifique
AIEA
.............
Agence internationale de l'énergie atomique
AIFM
.............
Autorité internationale des fonds marins
ANISOM
.......
Mission de l'Union africaine en Somalie
APD
...............
Aide publique au développement
BCAH
............
Bureau de
la coordination et de l’aide humanitaire
BIRD
.............
Banque internationale pour la reconstruction et le développement
BOP
...............
Budget opérationnel de programme
CBCM
...........
Contrôleur budgétaire et comptable ministériel
CBF
...............
Comité du budget et des finances
CBI
................
Commission baleinière international
CCAMLR
......
Commission pour la conservation de la faune et de la flore marines de l'Antarctique
CCA OSCE ... Cour de conciliation et d'arbitrage de l'OSCE
CMoselle
.......
Commission de la Moselle
CCNR
............
Commission centrale pour la navigation du Rhin
CEB
...............
Chief Executives Board for coordination
CERF
.............
Fonds d’intervention humanitaire des Nations
Unies
CETC
............
Chambres extraordinaires au sein des tribunaux cambodgiens
CFA
...............
Centre franco-autrichien pour le rapprochement économique en Europe
CICR
.............
Comité international de la croix rouge
CIEC
..............
Commission internationale de l'État civil
CITES
............
Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages
menacées d'extinction
CNUCED
......
Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement
COI
................
Commission de l'Océan Indien
CONUN
.........
Groupe « Nations U
nies » du Conseil de l’Union européenne qui élabore la politique
commune de l’UE sur les questions relatives aux Nations
Unies
CP
..................
Crédits de paiement
CPA
...............
Cour permanente d'arbitrage
CPI
................
Cour pénale internationale
CPS
................
Communauté du Pacifique
CTBTO
.........
Organisation du traité d'interdiction complète des essais nucléaires
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COUR DES COMPTES
102
DAF
...............
Direction des affaires financières (Ministère des affaires étrangères et du développement
international)
DAM
.............
Département d’appui aux
missions ou Department of Field Support (DFS - Nations Unies)
DAP
...............
Département des affaires politiques (Nations Unies)
DCAF
............
Contrôle des Forces Armées
DCSD
............
Direction de la coopération de sécurité et de défense (Ministère des affaires étrangères et du
développement international)
DGAPS
..........
Direction générale des affaires politiques et de sécurité (Ministère des affaires étrangères et
du développement international)
DGM
.............
Direction générale de la mondialisation (Ministère des affaires étrangères et du
développement international)
DNUOI
..........
Direction des Nations Unies et des organisations internationales (Ministère des affaires
étrangères et du développement international)
DOMP
...........
Département des opérations de maintien de la paix ou Department of Peacekeeping
Operations (DPKO - Nations Unies)
DPT
...............
Document de politique transversale
EMEP-ONUG Convention sur la pollution atmosphérique à longue distance
ETP
................
Équivalent temps plein
FAO
...............
Organisation des Nations U
nies pour l’alimentation et l’agriculture
FCI
................
Fonds d’expertise de l’Un
ion européenne
FED
...............
Fonds européen de développement
FEI
.................
France expertise internationale
FIDA
.............
Fonds international de développement agricole
FINUL
...........
Force intérimaire des Nations Unies au Liban
FISNUA
........
Force intérimaire de sécurité des Nations Unies pour Abiye
FMI
................
Fonds monétaire international
FMLSTP
........
Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme
FNUAP
..........
Fonds des Nations Unies pour la population
FNUOD
.........
Force des Nations U
nies chargée d’observer le désengagement
G77
................
Pays en développement (Global South)
GIEC
.............
Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat
GRULAC
......
Groupe des pays d'Amérique Latine et des Caraïbes
HCR
..............
Haut-Commissariat pour les réfugiés (UNHCR)
IDA
................
Association internationale de développement
IESUE
...........
Institut d'études de sécurité de l'Union européenne
IMA
...............
Institut du monde arabe
IFC
................
Société financière internationale
IPSAS
............
International Public Sector Accounting Standards (normes comptables internationales pour
le secteur public)
LFI
.................
Loi de finances initiale
LFR
...............
Loi de finances rectificative
LOLF
.............
Loi organique relative aux lois de finances
MAEDI
..........
Ministère des affaires étrangères et du développement international
MANUA
........
Mission politique spéciale Afghanistan
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GLOSSAIRE
103
MANUSOM .. Mission des Nations Unies en Somalie
MEDDE
.........
Ministère de l'Écologie, du Développement durable et de l'Énergie
MENESR
.......
Ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche
MINDEF
.......
Ministère de la défense
MINUAD
......
Opération hybride de l’Union Africaine et des Nations
Unies au Darfour
MINUAUCE . Mission des Nations Unies pour l'action d'urgence contre Ébola
MINUEE
.......
Mission des Nations Unies en Éthiopie et en Érythrée
MINUK
.........
Mission d’administration intérimaire des Nations
Unies au Kosovo
MINUL
..........
Mission des Nations Unies au Libéria
MINURCAT . Mission des Nations Unies en République centrafricaine et au Tchad
MINURSO
....
Mission des Nations U
nies pour l’organisation d’un référendum au Sahara occidental
MINUSCA
....
Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation en république
Centrafricaine
MINUSMA ... Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation au Mali
MINUSS
........
Mission des Nations Unies au Soudan du Sud
MINUSTAH .. Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haïti
MINUT
..........
Mission des Nations Unies au Timor
MONUG
........
Mission d'observation des Nations Unies en Géorgie
MONUSCO ...
Mission de l’Organisation des Nations
Unies pour la stabilisation en RD Congo
MPS
...............
Missions politiques spéciales
MTPI
.............
Mécanismes pour les Tribunaux pénaux internationaux
OACI
.............
Organisation de l'aviation civile internationale
OAIC
.............
Organisation pour l'interdiction des armes chimiques
OCDE
............
Organisation pour la coopération et le développement économique
OCHA
...........
Bureau de la coordination des affaires humanitaires
OIT
................
Organisation internationale du Travail
OMI
...............
Organisation maritime internationale
ONG
..............
Organisation non gouvernementale
ONU
..............
Organisation des Nations Unies
ONUCI
..........
Opération des Nations U
nies en Côte d’Ivoire
ONUDC
.........
Office des Nations Unies contre la drogue et le crime
ONUDI
..........
Organisation des Nations Unies pour le développement industriel
ONU-Femmes Organisation des Nations Unies consacrée à l'égalité des sexes et l'autonomisation des
femmes
ONU-Habitat . Programme des Nations Unies pour les établissements humains
ONUSIDA
.....
Programme des Nations Unies de lutte contre le SIDA
ONUST
.........
Organisme des Nations Unies chargé de la surveillance de la trêve
OMC
..............
Organisation mondiale du commerce
OMM
.............
Organisation météorologique mondiale
OMP
..............
Opération de maintien de la paix
OMPI
.............
Organisation mondiale de la propriété intellectuelle
OMS
..............
Organisation mondiale de la santé
OMT
..............
Organisation mondiale du tourisme
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104
OTAN
............
Organisation du traité de l’Atlantique Nord
OTICE
...........
Organisation du traité d'interdiction complète des essais nucléaires
OSCE
............
Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe
OSPAR
..........
Commission ainsi nommée en raison des Conventions originales d'Oslo et de Paris ("OS "
pour Oslo et "PAR" pour Paris)
OTIF
..............
Organisation intergouvernementale pour les transports internationaux ferroviaires
PAM
..............
Programme alimentaire mondial
PAP
...............
Projet annuel de performance
PECC/CCEP .. Conseil de coopération économique du Pacifique
PLF
................
Projet de loi de finances
PNUD
............
Programme des Nations Unies pour le développement
PNUE
............
Programme des Nations U
nies pour l’environnement
RAP
...............
Rapport annuel de performance
RNB
..............
Revenu national brut
RNBA
............
Revenu national brut ajusté
RNBAC
.........
Revenu national brut ajusté par tête
RSSGNU (ou RSSG)
Représentant spécial du Secrétaire général des Nations Unies
SAG
...............
Senior Advisory Group on Rates of Reimbursement to Troop-Contributing Countries
(Nations Unies)
TIDM
............
Tribunal international du droit de la mer
TPIR
..............
Tribunal pénal international pour le Rwanda
TSL
................
Tribunal spécial pour le Liban
UE
.................
Union européenne
UEO
..............
Union de l’Europe occidentale
UICN
.............
Union mondiale pour la nature
UIT
................
Union internationale des télécommunications
UNCCD
.........
Convention sur la lutte contre la désertification
UNESCO
.......
Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture
UNFCCC
.......
Convention contre le changement climatique
UNFICYP
......
Force des Nations Unies chargée du maintien de la paix à Chypre
UNFPA
..........
Fonds des Nations Unies pour la population
UNICEF
........
Fonds des Nations Unies pour l'enfance
UNIDIR
.........
Institut des Nations Unies pour la recherche sur le désarmement
UNITAR
........
Institut des Nations Unies pour la formation et la recherche
UNMAS
........
Service de lutte contre les mines des Nations Unies
UNMOGIP
....
Groupe d’observateurs militaires des Nations
U
nies dans l’Inde et le Pakistan
UNOPS
..........
Bureau des Nations Unies pour les services d'appui aux projets
UNRWA
........
Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le
Proche-Orient
UPU
...............
Union postale universelle
WASSENAAR Arrangement de Wassenaar
WEOG
...........
Western europeans and other groups
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Annexes
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Annexe n° 1 :
lettre du président de la commission des finances de
l’Assemblée nationale au Premier président
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108
Annexe n° 2 :
lettre du Premier président au président de la commission
des finances de l’Assemblée nationale
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ANNEXES
109
Annexe n° 3 :
les fonds et programmes et les agences spécialisées
Sigle
Les fonds et programmes
PNUD
Le Programme des Nations Unies pour le développement constitue un réseau mondial axé sur
la promotion du développement, avec une attention particulière à la gouvernance
démocratiq
ue, l’élimination de la pauvreté, la réduction des risques et le relèvement après une
catastrophe, la promotion de l’énergie durable et la protection de l’environnement, ainsi que
la lutte contre le VIH/sida.
UNICEF
Le Fonds des Nations Unies pour l'enfance apporte une assistance humanitaire et un soutien
au développement pour les mères et les enfants.
HCR
Le Haut-Commissariat pour les réfugiés protège les réfugiés à travers le monde et aide à leur
retour dans leur pays d’origine ou à leur réinsta
llation dans un pays tiers.
PAM
Le Programme alimentaire mondial vise à éradiquer la faim et la malnutrition. C’est
l’organisation humanitaire la plus importante au monde. Chaque année, le programme nourrit
près de 80 millions de personnes dans près de 75 pays.
ONUDC
L’Office des Nations
Unies contre la drogue et le crime (ONUDC) aide les États membres à
lutter contre la criminalité, la drogue et le terrorisme.
UNFPA
Le Fonds des Nations Unies pour la population (UNFPA) vise à créer un monde où chaque
grossesse est désirée, chaque accouchement est sans danger et le potentiel de chaque jeune est
réalisé.
CNUCED
La Conférence des Nations Unies sur le commerce et l
e développement est l’organe
chargé
des questions de développement, en particulier du commerce international qui en est le
principal moteur
PNUE
Établi en 1972, le Programme des Nations U
nies pour l’environnement
est l’entité désignée
pour répondre aux problèmes environnementaux aux niveaux régional et national. Le PNUE
assure la défense de l'environnement mondial.
UNRWA
L’Office de sec
ours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le
Proche-Orient contribue au bien-être et au développement humain de quatre générations de
réfugiés palestiniens. Elle développe des
services d’éducation, de santé, de secours ainsi que
des services sociaux. Elle gère les infrastructures des camps et les améliore. L'UNRWA ne
rend compte de ses activités qu’à l’Assemblée générale de l’ONU.
ONU-
Femmes
ONU-Femmes est le résultat de la fusion de quatre composantes distinctes du système des
Nations U
nies dédiées exclusivement à l’égalité des sexes et à l’autonomisation des femmes.
ONU-
Habitat
Le Programme des Nations Unies pour les établissements humains
s’attache à promouvoir des
établissements humains durables, répondant au besoin de la société en respectant
l’environnement. L’objectif d'ONU
-
Habitat est la possibilité pour chacun d’avoir un abri
adapté.
Source : Cour des comptes
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COUR DES COMPTES
110
Agences spécialisées
Food and Agriculture Organization (FAO)
Organisation des Nations
U
nies pour l’
alimentation et
l’agriculture
International Civil Aviation Organization (ICAO)
Organisation de l’aviation civile internationale
International Fund for Agricultural Development (IFAD)
Fonds international de développement agricole
International Labour Organization (ILO)
Organisation internationale du travail
International Maritime Organization (IMO)
Organisation maritime internationale
International Monetary Fund (IMF)*
Fonds monétaire international
International Telecommunication Union (ITU)
Union internationale des télécommunications
United
Nations
Educational,
Scientific
and
Cultural
Organization (UNESCO)
Organisation des Nations
U
nies pour l’éducation, la science et
la culture
United
Nations
Industrial
Development
Organization
(UNIDO)**
Organisation des Nations
U
nies pour le développement
industriel
Universal Postal Union (UPU)
Union postale universelle
World Bank Group (WBG)*
Banque mondiale
dont
International
Bank
for
Reconstruction
and
Development (IBRD)*
Banque
international
pour
la
reconstruction
et
le
développement
dont International Finance Corporation (IFC)*
Société financière internationale
dont International Development Association (IDA)*
Association internationale de développement
World Health Organization (WHO)
Organisation mondiale de la santé
World Intellectual Property Organization (WIPO)
Organisation mondiale de la propriété intellectuelle
World Meteorological Organization (WMO)
Organisation météorologique mondiale
World Tourism Organization (UNWTO)
Organisation mondiale du tourisme
Comprehensive
Nuclear-Test-Ban
Treaty
Organization
Preparatory Commission
Organisation du traité d’interdiction complète des essais
nucléaires
International Atomic Energy Agency (IAEA)
Agence i
nternational de l’énergie atomique
Organisation for the Prohibition of Chemical Weapons
Organisation pour l’interdiction des armes chimiques
World Trade Organization (WTO)
Organisation mondiale du commerce
Source : Cour des comptes. * : ne sont pas dans les crédits sous revue ; **
: la France n’est plus membre de cette
organisation.
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ANNEXES
111
Annexe n° 4 :
parangonnage
1. Les mécanismes de taux de change mis en place dans des pays européens
Les ministères allemands des affaires étrangères et des finances ont, depuis le 22 mars
2011, passé un accord relatif à la seule ligne budgétaire des contributions obligatoires versées
à l’ONU aux termes duquel les éventuels besoins de crédits supplémentaires sur ce poste
spécifique sont automatiquement couverts par l’ouverture de crédit
s de la part du budget
fédéral, sans aucun redéploiement interne au ministère
. Ce mécanisme peut s’appliquer soit en
cas d’une évolution du taux de change, soit en cas d’une augmentation du barème de
contribution de l’Allemagne, soit en cas de création d’u
ne nouvelle OMP.
Pour sa part, le ministère espagnol des affaires étrangères voit ses variations de change
pour les contributions internationales couvertes par un mécanisme permettant au ministère des
finances d’abonder sa ligne de crédits déficitaire
, en puisant dans un « fonds de contingence »
prévu par la loi budgétaire de 2003.
Quant au ministère britannique des affaires étrangères, il bénéficie, depuis 2010, d’un
système permettant la couverture intégrale des pertes au change par le Trésor britannique et
s’appliquant non seulement aux contributions aux organisations internationales, mais
également aux salaires des agents et au budget de fonctionnement des postes à l’étranger. La
compensation se fait sur la base du taux de change de référence moyen sur l
’ensemble de
l’année d’une vingtaine de monnaies de référence.
2. Le suivi budgétaire dans les pays partenaires
2.1. L’Allemagne
Les ministères compétents au fond sont chargés du règlement des contributions
obligatoires (par exemple : Ministère de la San
té pour l’OMS, Ministère du Travail et des
Affaires sociales pour l’OIT). L’
Auswärtiges Amt
a, entre autres, la charge des contributions
obligatoires ONU. Un titre spécifique de son budget est consacré aux contributions
obligatoires aux organisations des Nations Unies et aux OMP (sur un critère principal : tout ce
qui est traité en 5
ème
commission) ; il n’est pas fongible avec les autres titres du budget. Le
budget compte aussi des titres séparés pour les contributions à l’UNESCO ou à l’OSCE.
Le suivi du budget des Nations U
nies à l’
Auswärtiges Amt
est assuré par quatre agents
(deux catégories A, deux catégories B + secrétariat et CAD partagés avec le reste de la sous-
direction). Il y a également, au ministère des finances, une unité chargée des contributions
(obligatoires et volontaires) aux organisations internationales, au sein de laquelle une
personne est chargée du suivi du budget des Nations Unies. À New York, une unité budget
des Nations Unies est placée au sein de la section économique de la représentation
permanente. Elle est dirigée par un agent de l’
Auswärtiges Amt
, sous l’autorité duquel
travaille un agent du ministère des f
inances (ainsi qu’un agent junior du ministère des
finances pour des périodes de 6 mois). À Genève, deux agents
de l’
Auswärtiges Amt
suivent
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COUR DES COMPTES
112
les questions budgétaires au sein de la section économique de la RP, mais ils ne sont pas à
plein temps sur ces questions et suivent également d’autres sujets.
2.2. Le Royaume-Uni
Les contributions obligatoires sont prises en charge par le
Foreign and Commonwealth
Office
(FCO) pour les principales organisations internationales. Les agences spécialisées (y
compris humanitaires HCR, UNICEF, PAM) sont à la charge des ministères techniques
concernés (DFID pour les pré-citées, Home
Office pour l’ONUDC, etc
.).
Le budget est alloué par le Trésor après négociation avec le FCO, sur la base des
prévisions du FCO. En cas de dépassement, la dépense supplémentaire est répartie entre les
deux ministères (60 % pour Trésor, 40 % pour FCO).
Le
FCO est en charge du budget ordinaire de l’ONU également, jusqu’en 2015.
À partir
de l’année prochaine, une partie sera prise en charge par le
Conflict and Security Fund
(CSSF) à hauteur d’environ 12
%.
Le budget OMP n’est pas à la charge du FCO. Il est alimenté par le
Conflict and
Security Fund
(CSSF), qui est un fonds interministériel, dont le secrétariat échoit au FCO
mais qui n’est pas comptabilisé dans son budget. Le CSSF finance les OMP, les MPS, le
s
missions PSDC, les missions OSCE (Ukraine en ce moment) et les tribunaux internationaux
(CPI, TPIR, TPIY). Il finance aussi des projets bilatéraux de prévention des conflits. Sa
gestion stratégique est assurée par le
National Security Council
(NSC
–
qui relève du
Cabinet
Office
), qui décide de l’allocation des fonds entre les différentes régions du monde. Les OMP
sont prises en charge par l’enveloppe attribuée à une région donnée. En cas de création d’une
nouvelle OMP, la direction concernée doit le gérer
dans les limites de l’enveloppe qui lui a été
attribuée (quitte à reporter des projets bilatéraux). Si l’ensemble de l’enveloppe est
consommée, le sujet remonte au NSC, qui régule à partir de l’enveloppe d’une autre région.
Le FCO a une équipe de 18-20 personnes pour gérer le CSSF, deux pour gérer les OMP
à Londres, trois
pour le budget régulier de l’ONU. Une équipe de
cinq personnes suit les
questions budgétaires à NYC (personne à Genève, les fonds sont gérés par le DFID).
2.2. Le Japon
Les contributions obligatoires aux organisations internationales sont payées par le
ministère des affaires étrangères (MOFA). Elles font l’objet d’un budget spécialisé qui est
autorisé par le ministère des Finances après négociation.
Les contributions aux OMP
de l’ONU sont
payées de façon séparée (différent des
contributions obligatoires) par le MOFA.
Au sein du MOFA, trois personnes à Tokyo et sept personnes à New York sont
chargées du suivi du budget de l’ONU (budget régulier et budgets des OMP). Pour Genève, le
nombre est difficile à déterminer car le suivi budgétaire est éclaté entre les différentes
organisations spécialisées.
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ANNEXES
113
Annexe n° 5 :
tribunaux pénaux
: l’évolution des budgets et des
contributions françaises
en M€
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
CPI
Budget
81
89
90
101
104
103
109
115
121,6
130,6
Contrib. France
9,8
9,6
5,5
5,9
7,6
9,1
9,9
10
10,5
11,2
TPIY
Budget
121,5 121,5 123,5 123,5 166,5 166,5
145
145
100,5
100,5
Contrib. France
7,7
8,6
7,9
9,7
6,6
9
6,1
5,7
5,7
5,7
TPIR
Budget
100
100
96,5
96,5
100
100
117
117
36,5
37,5
Contrib. France
7,3
6,7
5,6
8,3
6,6
7,2
4,1
4,3
2
2,5
MTPI
Budget
26
26
58,5
58,5
Contrib. France
1,3
1,6
3,7
3,3
TSL
Budget
40
43,5
51,2
55,2
59,9
59,89
59,87
Contrib. France
1,5
1,5
1,5
1,5
1,5
1,5
1,5
TKR
Budget
7,1
12,1
26,3
28,4
35,8
33,7
35,6
33,6
23,2
21,3
Contrib. France
1
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
3
0,5
0
0,25
TSSL
Budget
10
14
14
10,5
8
6
6
0
0
0
Contrib. France
0,5
0,5
0,5
Total
Budget
319,6 336,6 350,3 399,9 457,8 460,4 493,8 496,5 400,19 408,27
Contrib. France
26,3
25,9
20
25,9
22,8
27,3
25,9
23,6
23,4
24,45
Source : Cour des comptes. Les montants sont convertis en euros au taux du dollar de 2012.
Les biennum ont été divisés par deux.
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COUR DES COMPTES
114
Annexe n° 6 :
les OMP en cours : hypothèses de projection toutes choses
égales par ailleurs
Exécuté
2013/2014
Budget
2014/2015
Proposition
2015/2016
Projection
2016/2017
Projection
2017/2018
Commentaires
Missions
historiques
701,0
728,6
718,9
718,9
718,9
MINURSO
55,8
53,9
53,3
53,3
53,3
Missions stables sur longue période.
Hypothèse d'un "0 valeur"
FNUOD
59,3
64,1
52,3
52,3
52,3
CHYPRE
53,7
58,0
54,4
54,4
54,4
FINUL
491,9
509,6
517,6
517,6
517,6
MINUK
40,2
43,0
41,4
41,4
41,4
Missions
stables
1687,6
1716,0
1649,7
1557,8
1569,0
FISNUA
255,4
318,9
279,9
291,1
302,2
Hypothèse de réduction progressive des
taux de vacances
MONUSCO
1432,3
1397,0
1369,8
1266,8
1266,8
Réduction de 2400 hommes, avec effet
plein à partir de 2016/2017
Missions en
croissance
2008,0
3046,7
3414,8
3486,9
3528,6
MINUSCA
59,2
628,7
843,6
877,0
897,1
Confer les hypothèses dans les onglets
MINUSMA
592,8
830,7
936,1
951,0
960,3
MINUSS
919,2
1097,3
1109,8
1133,5
1145,8
UNSOA
436,9
490,0
525,4
525,4
525,4
Missions en
décroissance
2799,3
2574,5
2330,5
1846,7
1224,7
MINUSTAH
540,2
500,1
389,6
279,0
0,0
Fermeture à l'été 2016 avec 6 mois de
liquidation
MINUAD
1264,5
1153,6
1135,5
1022,5
1022,5
Réduction de 2000 hommes dès le
budget 2016/2017
ONUCI
546,8
493,6
418,2
342,9
0,0
Fermeture début 2017, avec effet plein
pour l'année 2017-2018
MINUL
447,8
427,3
387,2
202,2
202,2
Stabilisation à 1200 soldats et 400
policiers à partir de l'été 2016
Total
(mission)
7196,0
8065,8
8114,0
7610,3
7041,3
Total
(dépenses
transversales)
383,5
396,4
409,8
386,7
386,7
Compte soutien
315,0
326,0
338,1
315,0
315,0
Stabilisation, hors dépenses Umoja
Brindisi
68,5
70,3
71,7
71,7
71,7
S0 valeur par rapport à 2015/2016
Total budgets
OMP
7579,5
8462,1
8523,8
7997,0
7428,0
Source : Représentation permanente française à New York, à la demande de la Cour (avril 2015)
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ANNEXES
115
Annexe n° 7 :
l
es 16 OMP en cours, par ordre d’ancienneté, au 31 janvier
2015
Budget
juin 2014 /
juin-15
ONUST / UNSTO
Organisme des Nations Unies chargé de la surveillance de la trêve
1948
25
74 291 900
1
UNMOGIP
Groupe d’observateurs militaires des Nations Unies dans l’Inde et le Pakistan
1949
11
19 647 100
0,3
UNFICYP
Force des Nations Unies chargée du maintien de la paix à Chypre
1964
21
59 072 800
0,8
FNUOD / UNDOF
Force des Nations Unies chargée d’observer le désengagement
1974
5
64 110 900
0,8
FINUL / UNIFIL
Force intérimaire des Nations Unies au Liban
1978
37
509 554 400
6,6
MINURSO
Mission des Nations Unies pour l’organisation d’un référendum au Sahara occidental
1991
35
55 990 080
0,7
MINUK / UNMIK
Mission d’administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo
1999
12
42 971 600
0,6
MINUL / UNMIL
Mission des Nations Unies au Libéria
2003
53
427 319 800
5,6
MINUSTAH
Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haïti
2004
50
493 570 300
6,4
ONUCI
Opération des Nations Unies en Côte d’Ivoire
2004
58
500 080 500
6,5
MINUAD / UNAMID
Opération hybride de l’Union Africaine et des Nations Unies au Darfour
2007
46
1 153 611 300
15
MONUSCO
Mission de l’Organisation des Nations Unies pour la stabilisation en RD Congo
2010
55
1 398 475 300
18,2
MINUSS / UNMISS
Mission des Nations Unies au Soudan du Sud
2011
59
318 925 200
4,2
UNISFA
Force intérimaire de sécurité des Nations Unies pour Abyei
2011
28
1 097 315 100
14,3
MINUSMA
Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation au Mali
2013
47
830 701 700
10,8
8,2
Acronyme français / anglais
Nom français
Création
Nombre de
pays
contributeurs
%
MINUSCA
Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation en république
Centrafricaine
2014
41
628 724 400
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COUR DES COMPTES
116
Annexe n° 8 :
évolution du programme 105, 2007-2014 (en euros)
Sources : Pour les exercices 2007 à 2010 rapports annuels de performance, 2011 à 2014 CHORUS retraité Cour des
comptes, 2015 annexe au projet de loi de finances et MAEDI NUOI consommation 2015
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