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10 juillet
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Observations définitives – Commune de Papeete
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SYNTHESE DES OBSERVATIONS
Le présent contrôle de la gestion de la commune de Papeete intervient quatre ans après le
précédent. Cette durée peut paraître réduite mais elle est justifiée notamment par les enjeux
financiers et de gestion des ressources humaines identifiés par la chambre territoriale des
comptes.
La
fiabilité des comptes apparaît défaillante
(partie 2). En termes d’amortissement, la
politique mise en oeuvre par la commune est conforme à la règlementation en vigueur, qui ne
prend en compte que les biens acquis à partir de 2009. Afin de pouvoir, le moment venu
financer les grosses réparations ainsi que le remplacement de ses biens immobiliers acquis
avant 2009, la commune pourrait cependant prévoir des provisions pour grosses réparations.
Le niveau des créances à recouvrer est stable à un niveau élevé, autour d’un milliard de
francs CFP. Les admissions en non-valeur apparaissent modestes et inférieures aux
propositions du comptable. Toujours en termes de fiabilité des comptes, la chambre observe
que le résultat de l’exercice 2014 est surévalué à hauteur de 340 millions de francs CFP. Il
semble que la commune ne se soit pas donné les moyens de produire des comptes
sincères. En effet, l’édition de 800 mandats le 29 décembre 2014, et leur envoi au comptable
public sans pièces justificatives, pour leur enregistrement sur les comptes de 2014 était
évidemment voué à l’échec. Il en va de même pour le non-rattachement de 112 millions de
francs CFP de FIP reçus au titre de 2013 mais non rattachés à cet exercice et enregistrés
sur 2014. Cette défaillance en termes de fiabilité comptable est d’autant plus regrettable que
la commune est régulièrement amenée à solliciter des financements auprès d’organismes
financiers.
La
situation budgétaire de Papeete est très tendue
(partie 3). Au-delà des questions de
fiabilité, l’analyse de l’exécution budgétaire sur la période 2010-2014 fait apparaitre une
dégradation structurelle de la section de fonctionnement, en réalité négative sur les trois
derniers exercices. Cette situation résulte d’un double effet : diminution des recettes quasi
constante, les positionnant désormais sous le seuil symbolique des 5 milliards de francs CFP
en 2013 et 2014 et stabilité des dépenses sur la période. Au terme de l’exercice 2014, les
principaux indicateurs de gestion apparaissent très dégradés. Le fonds de roulement a été
fortement réduit et la trésorerie, extrêmement basse, implique la mobilisation systématique
de ligne de trésorerie. A plus de 2 milliards de francs CFP fin 2014, l’endettement est pour sa
part à un niveau jamais atteint depuis au moins dix ans. Pourtant, à cause d’information trop
partielle apportée dans les discussions budgétaires, le conseil municipal n’a sans doute pas
encore pris la pleine conscience de cette situation. Il est urgent que l’ensemble des acteurs
de la commune de Papeete porte une appréciation juste de la situation exacte des finances
communales et qu’un plan de retour à l’équilibre réel du budget soit mis en oeuvre.
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Séance du 10 juillet 2015 - Page 3 sur 52
Les charges de personnel
demeurent extrêmement élevées (partie 4). La part des charges
de personnel dans le total des recettes de fonctionnement est passée de 56 % en 2009 à
64 % en 2014. Même si la commune a pris quelques mesures visant à enrayer la hausse de
la masse salariale, elle est, de fait, dans l’incapacité de maitriser son évolution. Il est d’une
part notable que le nombre d’agents permanents ne décroit pas ou très peu, 70 agents
permanents ayant été recrutés tandis que 81 partaient entre fin 2009 et fin 2014 (soit un taux
de remplacement de 86 %). Il est d’autre part observé que la commune n’a pas respecté les
dispositions concernant la cristallisation des salaires des agents du cadre n’ayant pas intégré
la fonction publique communale (FPC) et qu’elle est pénalisée par le nombre important
d’agents ANFA qui ne souhaitent pas intégrer la FPC mais conservent malgré cela le droit à
la revalorisation périodique de leur salaire. Au final, la masse salariale est stable malgré une
diminution de 44
agents (11 permanents et 33 temporaires). La commune de Papeete, qui
peut encore compter sur une cinquantaine de départs en retraite au cours des 3 prochaines
années, devra assumer une politique de rigueur si elle souhaite faire revenir le poids de sa
masse salariale dans des proportions comparables aux autres communes de taille
équivalente.
La transition vers la fonction publique communale (FPC) n’est pas aboutie
(partie 5)
.
La migration des statuts des agents communaux vers la fonction publique communale est
entamée depuis le 12 juillet 2012. L’ensemble des communes disposait d’un délai de trois
ans, pour ouvrir par délibération, les emplois de fonctionnaires. A quelques mois de
l’échéance, Papeete faisait partie des communes les plus en retard, faisant
de facto
le pari
d’un sursis législatif de dernière minute. La pyramide des âges et le niveau de salaire moyen
n’a pas facilité l’adhésion des personnels au nouveau dispositif. Cependant, l’encadrement
communal a une part de responsabilité dans le retard constaté, le projet n’ayant pas été
porté au plus haut niveau comme il aurait fallu pour obtenir des avancées significatives. En
avril 2015, à trois mois de l’échéance théorique, la direction des ressources humaines de la
commune apparaissait désemparée et sans vision ni du chemin restant à parcourir, ni des
moyens à mettre en oeuvre pour y parvenir. L’absence d’intégration des agents dans le
nouveau statut entrave les mobilités internes, complexifie la gestion administrative des
agents et amène la commune à recourir trop fréquemment et pour des durées trop longues à
des contrats occasionnels. La position attentiste de la commune est d’autant plus regrettable
que le report de quelques années de la date limite d’intégration dans la FPC ne devrait pas,
au contraire, entrainer une plus forte adhésion au dispositif. Papeete devrait donc mobiliser
l’ensemble des acteurs (élus et encadrement) afin d’enclencher réellement la migration de
ses personnels vers le nouveau statut communal.
Les mises en oeuvre de certaines compétences
se sont révélées perfectibles (partie 6).
Il en va par exemple ainsi de l’absence de création du conseil local de sécurité et de
prévention de la délinquance (CLSPD) que la commune juge inopportune et lourde à faire
fonctionner. La chambre a aussi constaté que les effectifs du bureau de l’état civil auraient
pu être réduits dans des proportions plus proches de la baisse de l’activité constatée suite à
l’installation du centre hospitalier sur la commune de Pirae (- 36 % d’actes et seulement
- 6 % de personnel).
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Séance du 10 juillet 2015 - Page 4 sur 52
Le suivi des activités des associations subventionnées pourrait par ailleurs être accru si ces
dernières fournissaient des rapports d’activité indiquant l’utilisation des fonds publics qui leur
ont été versés. Enfin, le contrôle effectif des régies, par lesquelles transitent plus de 400
millions de francs CFP chaque année, doit lui aussi être amélioré. En effet, alors que le
précédent rapport de la chambre notait déjà l’importance du contrôle interne sur les régies,
et alors que le comptable public a relevé de nombreux dysfonctionnements en 2012, force
est de constater que la commune n’a pas mis en oeuvre des procédures de contrôle interne
spécifiques ni pris l’initiative de contrôles formalisés de ses régies.
D’une façon générale, le présent examen de gestion par la chambre territoriale des comptes
a mis en lumière des carences notables en matière de planification sur un grand nombre de
domaines (plan pluriannuel d’investissement, étude sur les charges de centralité,
provisionnement et admission en non-valeur, contrôle des régies, gestion des ressources
humaine, transition vers la FPC…). Ces carences illustrent des défaillances dans la définition
et la conduite des différentes politiques municipales. Dans tous ces domaines, la commune
prend le risque de subir les évènements, faute de les avoir anticipés.
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RAPPEL DES RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1
: La commune de Papeete doit fiabiliser la qualité de son information
comptable, notamment en ce qui concerne le principe d’annualité budgétaire.
Recommandation n° 2
: Afin de pouvoir continuer à rembourser ses dettes, à payer ses
agents et ses fournisseurs dans les meilleures conditions possibles, la commune de Papeete
doit prendre la mesure de sa situation financière générale et définir un plan de retour à
l’équilibre réel des sections de fonctionnement de son budget principal et de son budget
annexe.
Recommandation n° 3
: La commune de Papeete doit accentuer la réduction de ses
effectifs et diminuer sa masse salariale notamment en réorganisant ses services et en
respectant les principes de « cristallisation » des salaires des agents du cadre.
Recommandation n° 4
: La commune de Papeete doit entrer dans une démarche active de
migration de ses personnels vers la Fonction Publique Communale (FPC). Ce processus
devrait notamment passer par des campagnes d’explication, notamment en s’appuyant sur la
disponibilité du centre de gestion et de formation (CGF).
Recommandation n° 5
: La commune de Papeete doit formaliser et mettre en oeuvre des
règles de contrôle interne lui permettant de s’assurer de la maitrise des risques associés aux
régies.
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SOMMAIRE
1.
I
NTRODUCTION
.....................................................................................................................
9
1.1.
Présentation et généralités sur la commune de Papeete
...................................................
9
1.2.
Définition des domaines de contrôle
....................................................................................
9
2.
L
A FIABILITE DES COMPTES EST TRES INSUFFISANTE
...........................................................
10
2.1.
Les engagements hors bilan (garanties d’emprunt accordées)
......................................
10
2.2.
Les dotations aux amortissements sont réduites au minimum
.......................................
11
2.2.1.
L’importance et l’obligation d’amortir
............................................................................
11
2.2.2.
La politique d’amortissement de Papeete
....................................................................
11
2.3.
Le niveau des créances non recouvrables est alarmant
..................................................
12
2.3.1.
Le niveau de non recouvrement reste élevé
................................................................
12
2.3.2.
Le niveau des admissions en non-valeur est insuffisant
..............................................
13
2.4.
Le rattachement des charges à l’exercice est défaillant
...................................................
14
2.4.1.
L’importance et l’obligation de rattacher les charges
...................................................
14
2.4.2.
Le résultat de l’exercice 2014 est surévalué de plus de 340 MFCFP
..........................
14
2.4.2.1.
Le non rattachement de 228,8 MF CFP de charges
..................................................
14
2.4.2.2.
La surévaluation du FIP à hauteur de 112 MF CFP
..................................................
15
2.4.3.
La commune est pourtant tenue de fiabiliser ses comptes
..........................................
16
3.
L
A SITUATION BUDGETAIRE EST TRES TENDUE
....................................................................
17
3.1.
Sur le budget principal
.........................................................................................................
17
3.1.1.
Un contexte difficile mais connu de longue date
..........................................................
17
3.1.2.
La section de fonctionnement
.......................................................................................
18
3.1.2.1.
Des recettes en décroissance
....................................................................................
18
3.1.2.2.
Les dépenses ne diminuent qu’en apparence
...........................................................
19
3.1.2.3.
Le résultat consolidé devient structurellement déficitaire à compter de 2012
...........
20
3.1.3.
La section d’investissement
..........................................................................................
21
3.1.4.
Synthèse du budget principal
.......................................................................................
22
3.2.
Le budget annexe ordures ménagères
...............................................................................
23
3.3.
Le conseil municipal n’est pas correctement informé
......................................................
24
4.
L
ES CHARGES DE PERSONNEL DEMEURENT EXTREMEMENT ELEVEES
...................................
25
4.1.
Les mesures visant à contenir la masse salariale sont insuffisantes
.............................
25
4.1.1.
Les délibérations votées par le conseil municipal
........................................................
25
4.1.2.
L’allongement des durées minimales dans les échelons
.............................................
26
4.1.3.
La « dé-cristallisation » des salaires en 2014
...............................................................
26
4.2.
La diminution des effectifs est enclenchée mais demeure sans effet
............................
28
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Séance du 10 juillet 2015 - Page 7 sur 52
4.2.1.1.
La commune a remplacé presque tous les départs depuis 2010
..............................
28
4.2.1.2.
La masse salariale est restée stable
..........................................................................
28
4.2.1.3.
L’effort doit être intensifié
...........................................................................................
29
5.
L
A TRANSITION VERS LA FONCTION PUBLIQUE COMMUNALE
(FPC)
......................................
30
5.1.
Le contexte de la migration vers la FPC
.............................................................................
30
5.1.1.
Le cadre règlementaire et le calendrier
........................................................................
30
5.1.2.
Une possibilité d’intégration mal accueillie
...................................................................
31
5.2.
Début 2015, Papeete n’était pas prête pour le passage à la FPC
.....................................
32
5.2.1.
Une situation figée
........................................................................................................
32
5.2.2.
Des conséquences néfastes
.........................................................................................
33
5.2.2.1.
Le recours abusif aux contrats occasionnels
.............................................................
33
5.2.2.2.
Une gestion complexifiée des positions administratives
............................................
35
5.3.
Des signaux contradictoires ont brouillé les messages
...................................................
36
5.4.
Un report du dispositif ne règlerait pas les blocages constatés en 2015
.......................
37
6.
L
A MISE EN OEUVRE DE CERTAINES COMPETENCES
..............................................................
38
6.1.
L’absence de CLSPD communal
.........................................................................................
38
6.2.
Le service de l’état-civil aurait pu être réaménagé
............................................................
39
6.3.
Le processus d’attribution des subventions peut être amélioré
.....................................
40
6.4.
Le contrôle des régies est toujours insuffisant
.................................................................
42
6.4.1.
Présentation des régies de Papeete et des enjeux associés
.......................................
42
6.4.1.1.
Les régies de la commune de Papeete
.....................................................................
42
6.4.1.2.
Des enjeux financiers non négligeables
....................................................................
42
6.4.1.3.
Sur les responsabilités de l’ordonnateur
....................................................................
43
6.4.2.
Les signaux d’alerte existent depuis plusieurs années
................................................
43
6.4.2.1.
Les risques particuliers inhérents aux régies
.............................................................
43
6.4.2.2.
Le précédent rapport de la CTC
................................................................................
43
6.4.2.3.
Les dysfonctionnements révélés par le comptable
....................................................
44
6.4.3.
La commune n’a pas pris toute la mesure de la situation
............................................
44
6.4.3.1.
La scission de la régie principale a été effectuée
......................................................
44
6.4.3.2.
Beaucoup reste à faire en 2015
.................................................................................
45
6.5.
Le suivi de la lutte contre les animaux errants est perfectible
........................................
46
6.5.1.
Un changement radical de dispositions en 2014
..........................................................
46
6.5.2.
Des coûts en baisse
.....................................................................................................
46
6.5.3.
Le suivi des conventions doit être amélioré
..................................................................
47
6.5.3.1.
Les conventions passées avec Fenua Animalia n’ont pas été suivies
......................
47
6.5.3.2.
Le suivi s’est amélioré en 2014 mais reste insuffisant
...............................................
47
6.5.3.3.
Le registre de la fourrière doit être fiabilisé
................................................................
48
7.
A
NNEXES BUDGETAIRES
:
..................................................................................................
50
7.1.
Résultats de la section de fonctionnement (budget principal et annexe)
......................
50
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Observations définitives – Commune de Papeete
Séance du 10 juillet 2015 - Page 8 sur 52
7.2.
Evolution bilancielle
.............................................................................................................
51
7.3.
Investissements, dette et fonds de roulement
...................................................................
52
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Séance du 10 juillet 2015 - Page 9 sur 52
1. Introduction
1.1.
Présentation et généralités sur la commune de Papeete
Papeete est la capitale administrative de la Polynésie Française. On y trouve à ce
titre les principales institutions telles que le Haut-commissariat, le Gouvernement de la
Polynésie Française, l'Assemblée de la Polynésie Française, ainsi que le Conseil
économique, social et culturel. S'y concentrent également les grandes infrastructures de la
Polynésie Française telles que le Port autonome de Papeete, les dépôts de carburant, les
cliniques privées et l'essentiel des infrastructures industrielles et économiques, ainsi que les
institutions bancaires et financières.
Véritable « poumon économique » du Pays, Papeete dispose d’une place centrale qui
l’oblige à dimensionner certains de ses équipements pour les quelques 130.000 personnes
qui y passent chaque jour alors que la population communale n’était que de 25.769 habitants
au recensement de 2012.
Papeete est donc une commune atypique, moins peuplée que ses voisines Faa’a
(29.687 habitants) et Punaauia (27.613 habitants) mais devant assumer de nombreuses
charges de centralité.
Dans son précédent rapport sur la gestion de la commune
1
, la chambre relevait déjà
cette situation centrale et indiquait que « Des surcoûts en résultent cependant, notamment
pour certains services (sécurité incendie, police municipale, propreté de la ville, transports
urbains…), mais ceux-ci, pour être justement appréciés, doivent être mis en relation avec
l’insuffisante
mutualisation
des
moyens
qui
peut
être
observée
à
l’échelle
de
l’agglomération ».
Malgré cela, la chambre observait dans son dernier rapport d’observations définitives
l’absence d’établissement public de coopération intercommunale qui aurait permis de
mutualiser avec d’autres communes les charges de centralité issue de cette situation.
En 2015, la commune n’avait toujours pas menée de réflexion particulière sur la
nature et le niveau de ces charges de centralité. La réflexion sur l’intercommunalité, qui
permettrait de partager certaines de ces charges n’a pas non plus avancée.
1.2.
Définition des domaines de contrôle
Le précédent rapport de la chambre avait aussi notamment abordé les aspects
budgétaires et de gestion des services publics environnementaux de la commune. Le rapport
avait également mis en lumière les limites du rétablissement budgétaire du moment ainsi
que la faiblesse des marges de manoeuvre budgétaires de la commune. La maitrise de la
dépense apparaissait donc comme un enjeu majeur pour le budget principal comme pour
celui du budget annexe des déchets ménagers.
Le présent rapport s’inscrit dans la suite de ce contrôle et s’attache à mesurer
l’efficacité des actes de gestion pris depuis 2010.
1
Rapport d’observations définitives rendu public le 29 mars 2011.
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Observations définitives – Commune de Papeete
Séance du 10 juillet 2015 - Page 10 sur 52
L’analyse budgétaire et financière doit conduire à identifier les mesures permettant à
la commune d’équilibrer ses recettes et ses dépenses et d’autofinancer une partie de ses
investissements.
La fiabilité des comptes doit être assurée afin que les comptes reflètent la réalité de
la situation. Elle doit notamment tenir compte des difficultés en termes de recouvrement
(admission en non-valeur) ou le vieillissement de certains biens (amortissement).
La gestion du personnel, dont le coût représente près des deux tiers des dépenses
de fonctionnement de la commune fait l’objet de la troisième partie de ce rapport qui
constate d’une part les actions mises en oeuvre suite aux observations du précédent travail
de la chambre afin de réduire la masse salariale et d’autre part évalue l’avancement du
processus de migration vers la fonction publique communale.
La quatrième et dernière partie aborde la mise en oeuvre de certaines compétences
pouvant générer des risques particuliers. Les politiques d’attribution de subventions aux
associations, de gestion des animaux errants ainsi que le contrôle sur les régies sont donc
abordés, dans ce cadre.
2. La fiabilité des comptes est très insuffisante
Les analyses budgétaires sont principalement fondées sur les données « officielles »
de l’ordonnateur et du comptable (comptes administratifs et comptes de gestion). Afin de
s’assurer que ces données donnent une image fidèle de la situation financière et
patrimoniale de la collectivité, l’analyse doit être complétée par une évaluation de la fiabilité
des comptes.
Or, dans le cas de la commune de Papeete, plusieurs facteurs ne permettent pas de
conclure que les chiffres officiels reflètent fidèlement la situation de la commune.
2.1.
Les engagements hors bilan (garanties d’emprunt accordées)
Le 3 juin 2010, par la délibération 2010-30, la commune de Papeete a accordé une
garantie d’emprunt, pour un montant de 530 millions de francs CFP, à la SEM TE ORA NO
ANANAHI, en charge du développement de l’assainissement communal.
L’octroi d’une garantie d’emprunt à une SEM concessionnaire de la commune devant
procéder à des investissements importants n’appelle pas de commentaire particulier dans
son principe.
Il peut toutefois être retenu que cette garantie, accordée pour un maximum de
20 ans, ajoute encore une charge potentielle supplémentaire aux comptes déjà fragiles de la
collectivité.
Par ailleurs, le compte administratif de la commune pour les comptes de 2012 ne fait
pas apparaître cette garantie. Pourtant, la SEM avait déjà, à la fin de l’exercice 2012,
mobilisé une première tranche d’emprunt garantie pour un montant de 45 millions de francs
CFP.
La situation a été régularisée l’année suivante, le compte administratif pour l’exercice
2013 reprenant l’ensemble des emprunts garantis mobilisés par la SEM.
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Séance du 10 juillet 2015 - Page 11 sur 52
2.2.
Les dotations aux amortissements sont réduites au minimum
2.2.1.
L’importance et l’obligation d’amortir
L’article L.2321-2 27 du CGCT dispose que les dotations aux amortissements des
immobilisations constituent des dépenses obligatoires pour les communes dont la population
est supérieure à 3 500 habitants afin de constater, dans les comptes, la diminution de la
valeur d’un bien résultant de l’usage, du temps, du changement de technique ou de toute
autre cause.
Cette obligation est récente en Polynésie française puisque l’article L. 2321-3 du
CGCT prévoit que les dotations aux amortissements ne sont obligatoires qu’à compter de
l’exercice 2009 et uniquement pour les immobilisations acquises depuis le 1
er
janvier 2008.
Leur comptabilisation est importante puisqu’elle permet à la fois de tenir compte de la
dépréciation des biens, les comptes devant donner une image fidèle des résultats, mais
aussi de prévoir le financement de leur futur remplacement, la charge étant alors compensée
par une recette d’investissement.
2.2.2.
La politique d’amortissement de Papeete
Sur la période allant de 2010 à 2014, la commune de Papeete n’a pas pris de
délibération concernant sa politique d’amortissement. Celles-ci ne sont toutefois nécessaires
que dans certains cas non rencontrés sur la période, et notamment pour :
-
fixer la durée d’amortissement par bien ou par catégorie de biens, en référence
au barème figurant au sein de l’instruction M14
2
,
-
modifier le plan d’amortissement d’un bien si les conditions d’utilisation
changent de façon significative,
-
adopter un mode d’amortissement dégressif ou variable à la place du mode
linéaire.
Les amortissements de la commune restent donc régis par la délibération n°2008-72
du 5 juin 2008 qui fixe les durées d’amortissement des immobilisations ainsi que des
subventions d’équipement.
Le document intitulé « Etat patrimonial » fourni à la chambre recense pour
766 millions de francs CFP d’immobilisations acquises à compter de 2008 et amorties à
hauteur de 258 MFCFP fin 2014 (soit 33% de la valeur initiale d’ensemble). Le niveau
d’amortissement prévu pour 2015 s’élève à 111 MFCFP soit 14,5 % de la valeur brute,
correspondant à un rythme moyen d’amortissement de 6,9 années.
La mise à l’écart des biens acquis avant 2008 a pour effet d’asseoir les
amortissements de la commune sur une fraction partielle de l’ensemble des immobilisations
inscrites au bilan (766 MFCFP sur 7,6 milliards d’immobilisations corporelles à la fin de
l’année 2014).
2
(Tome I, titre 1 « La nomenclature par nature », chapitre 2 (commentaires du compte 28).
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Observations définitives – Commune de Papeete
Séance du 10 juillet 2015 - Page 12 sur 52
Ainsi, les constructions, inscrites pour plus de 2 milliards, ne sont pas amorties.
Pourtant, sur une base d’amortissement linéaire de 50 années, la charge annuelle devrait
amener la commune à passer 40 millions de francs CFP uniquement à ce titre. Il pourrait en
être de même pour une partie des 9 milliards d’immobilisations en cours inscrits au bilan à la
fin de l’exercice 2014.
Le dimensionnement actuel du périmètre, certes prévu par les textes règlementaires
en vigueur, empêche la commune d’anticiper sur sa capacité à financer le renouvellement,
ou même seulement le gros entretien, de certaines de ses installations. Il est sur ce point
notable que, fin 2014, le degré d’amortissement cumulé des immobilisations corporelles
propres s’établissait à seulement 4,9 %.
De la même façon, la chambre note que la commune risque d’être contrainte de
supporter de fortes charges au moment de sortir de l’inventaire de ses biens, par exemple
des véhicules acquis avant 2008, toujours inscrits dans les comptes pour leur valeur d’achat
car non amortis.
En cours d’instruction, la direction des finances de Papeete n’a dans les faits pas été
en mesure de définir le niveau des amortissements qui résulterait d’une prise en compte de
la réalité du patrimoine à amortir. Pourtant, l’enjeu est d’importance car il affecte à la fois la
sincérité des comptes et la capacité de la commune à renouveler ses immobilisations.
La chambre recommande donc qu’à défaut d’amortir les biens acquis avant 2008, la
commune pourrait, sur la base du principe de prudence et par souci de bonne gestion,
provisionner les grosses réparations à venir ou des dépréciations constatées sur certaines
de ses immobilisations acquises avant le 1
er
janvier 2008.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire de Papeete a précisé avoir
pris bonne note des remarques formulées par la chambre, sur ce point.
2.3.
Le niveau des créances non recouvrables est alarmant
2.3.1.
Le niveau de non recouvrement reste élevé
Le précédent rapport de la chambre avait déjà relevé que les difficultés de trésorerie
de Papeete trouvaient leur origine, au moins en partie, dans les difficultés rencontrées en
matière de recouvrement.
Malgré une amélioration du recouvrement des créances de l’année sur la période la
plus récente, le montant total des créances restant à recouvrer reste globalement stable
autour d’un milliard de francs CFP.
En
millions de francs CFP / Fin :
2009
2010
2011
2012
2013
2014*
Créances non recouvrées de l’exercice
N/A
177
122,5
29
19,5
21,3
Reste à recouvrer sur exercices
antérieurs
N/A
988
1 030,5
992
947
936
Restes à recouvrer cumulés
1 129
1 165
1 153
1 021
967
957
Source : comptes de gestion. Ce tableau ne concerne que le budget principal. * Provisoire
Ces montants peuvent être rapprochés du niveau des réserves émises en 2011 par
le comptable pour un total de 1,15 milliard de francs CFP. Sur cette somme, au moins 600
millions de francs CFP de créances paraissent en effet définitivement irrécouvrables.
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Séance du 10 juillet 2015 - Page 13 sur 52
Fin 2014, les comptes de la commune intègrent donc près d’un milliard de francs
CFP dont plus de 60 % alimentent artificiellement le fonds de roulement.
2.3.2.
Le niveau des admissions en non-valeur est insuffisant
Le code général des collectivités territoriales ayant retenu les dotations aux
provisions pour créances douteuses comme des dépenses obligatoires
3
, les communes sont
normalement tenues de provisionner les créances dès lors que leur recouvrement apparait
compromis. Cette obligation a par ailleurs été rappelée dans un courrier du Haut-
Commissaire de la République en Polynésie française, adressé le 11 juin 2014 aux maires
des communes polynésiennes.
Pourtant, sur la période contrôlée, la commune n’a pris aucune délibération relative à
sa politique de provisionnement des créances douteuses.
Hormis les dotations aux provisions pour créances douteuses, la sincérité des
comptes impose aussi aux communes, en collaboration avec le comptable public, d’inscrire
en charge au budget, des admissions en non-valeur (ANV) permettant de constater dans les
comptes la mise à zéro de la valeur de la créance.
Dans le cas de la commune de Papeete, les admissions en non-valeur passées sur le
budget principal, présentées dans le tableau suivant, apparaissent faibles par rapport aux
propositions du comptable et par rapport aux enjeux constatés.
Exercice
ANV inscrites
au budget
ANV proposées
par le comptable
ANV mandatées
2010
90 000 000
5 884 329*
5 884 329
2011
70 000 000
799 280*
475 280
2012
30 000 000
9 835 061
6 301 252
2013
15 000 000
26 547 389
14 267 162
2014
9 500 000
9 514 134
0
TOTAL
214 500 000
51 780 913
26 928 023
Sources : Trésor public et comptes administratifs sauf * : justifié par la commune alors que la TIVAA a pour sa part
indiqué ne pas avoir proposé d’ANV sur les exercices 2010 et 2011.
Ainsi, les montants mandatés sur ces 5 exercices représentent à peu près la moitié
des sommes proposées par le comptable et moins de 5 % des 600 millions de francs CFP
de restes à recouvrer identifiés comme potentiellement irrécouvrables.
L’initiative des admissions en non-valeur revient certes au comptable public qui doit
les proposer à la commune afin que celles-ci soient délibérées en conseil municipal.
Toutefois, le maire est lui aussi responsable de la qualité des comptes de sa commune,
notamment dans le cadre de l’élaboration du budget et en application du principe de sincérité
budgétaire.
Au cours de l’instruction, le comptable de la TIVAA a indiqué être dans l’incapacité
matérielle - compte tenu de la vétusté des équipements informatiques utilisés (matériels et
logiciels) – de confectionner des listes de titres à admettre en non-valeur correspondant à la
réalité des créances irrécouvrables. Le comptable a précisé ne pouvoir procéder qu’à des
traitements manuels et non automatisés sur les 412.699 articles qui étaient en attente de
3
Art. L. 2321-2 et R.2321-2 du CGCT.
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Observations définitives – Commune de Papeete
Séance du 10 juillet 2015 - Page 14 sur 52
recouvrement dans son poste, début 2015, dont plus de 30.000 concernent la commune de
Papeete.
Dans sa réponse aux observations provisoires le maire de Papeete a précisé que la
commune reste dans l’attente de proposition tant en matière d’admission en non-valeur que
de provisions pour créances douteuses. La maire indique en outre que «
par mesure de
saine gestion, 50 millions de francs CFP sont prévus au budget 2015 »
au titre des
provisions
.
2.4.
Le rattachement des charges à l’exercice est défaillant
2.4.1.
L’importance et l’obligation de rattacher les charges
En application du principe d’annualité budgétaire, la procédure de rattachement des
charges à l’exercice auquel elles se rapportent vise à réintroduire, dans le résultat de la
section de fonctionnement, la totalité des recettes et des dépenses devant y figurer.
Les communes de 3 500 habitants et plus rattachent à l’exercice concerné toutes les
recettes et toutes les dépenses de fonctionnement qui ont donné lieu à service fait entre le
1er janvier et le 31 décembre de l’exercice, y compris celles pour lesquelles les pièces
justificatives correspondantes n’ont pas encore été reçues ou émises à l’issue de la journée
complémentaire.
Le rattachement des produits et des charges à l’exercice donne lieu à une inscription
budgétaire, en recettes et en dépenses, à chaque article intéressé de la section de
fonctionnement. Cette inscription s’effectue par le mouvement du compte 408 (facture non
parvenue) en contrepartie de la charge constatée. Le compte 408 est ensuite soldé, au cours
de l’exercice suivant, lors de l’enregistrement de la facture.
2.4.2.
Le résultat de l’exercice 2014 est surévalué de plus de 340 MFCFP
2.4.2.1. Le non rattachement de 228,8 MF CFP de charges
Plus de 800 mandats ont été émis le 29 décembre 2014
Par une lettre du 31 décembre 2014, le comptable public, responsable de la
trésorerie des iles du vent, des australes et des archipels a signifié au maire de Papeete le
rejet des nombreux mandats, plus de 800, que la commune lui avait adressés la veille. Ces
mandats avaient pour objet d’inclure nombre de dépenses engagées, mais non encore
payées, dans les comptes de l’exercice 2014.
Les montants sont importants puisqu’ils concernent plus de 144 millions de francs
CFP au titre du budget principal et près de 85 millions de francs CFP au titre du budget
annexe ordures ménagères, l’ensemble représentant un total de 228,8 millions de francs
CFP.
Ce rejet a eu pour conséquence de ne pas intégrer dans les comptes de la commune
des dépenses qui ont pourtant été déjà engagées et dont la production du service ou la
livraison du bien a déjà eu lieu. Le résultat consolidé de 2014 est donc ainsi surévalué de
228,8 millions de francs CFP.
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Séance du 10 juillet 2015 - Page 15 sur 52
Plusieurs facteurs cumulatifs ont amené le comptable à prendre cette décision qui
altère significativement la sincérité des comptes de la commune.
La commune ne s’est pas donné les moyens de fiabiliser ses comptes
Il apparait que la commune porte la responsabilité de ce dysfonctionnement et qu’elle
ne s’est pas donné les moyens de fiabiliser ses comptes.
Sur la forme, on pourra retenir que la commune a présenté au comptable plus de 800
mandats le 29 décembre soit un mois après le terme initialement fixé dans la note relative
aux opérations de clôture
4
, et même au-delà du délai supplémentaire accordé par la
trésorerie.
Sur le fond, la chambre observe que le comptable ne pouvait en tout état de cause
accepter ces mandats de rattachement qui n’étaient pas accompagnés des informations
prévues par la nomenclature, et notamment des références des dates d’engagement et du
service fait.
Au niveau opérationnel, la direction des finances de la commune est apparue
démunie et approximative dans la connaissance du problème posé. A titre d’exemple, la
direction n’était pas en mesure de préciser les dates d’engagement ou d’exécution des
services correspondants aux mandats. Ainsi, si le directeur des finances de la commune a
admis qu’une partie des dépenses aurait pu être mandatée au fil de l’eau bien avant le 29
décembre, il ne lui était pas possible d’en connaitre l’importance.
Ce désordre trouve son origine notamment dans l’absence de procédure formalisée
permettant de maitriser les flux d’informations notamment entre les directions techniques et
financières, depuis la commande jusqu’à la certification du service fait en passant par le
mandatement.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire de Papeete estime que le
dysfonctionnement signalé au terme de l’exercice 2014, trouve son origine uniquement dans
«
la décision prise par le comptable de fixer ‘’discrétionnairement’’ au 4 décembre la date
ultime de transmission des mandats, contrairement aux dispositions de l’instruction M14
».
Le maire de Papeete ajoute qu’« ainsi,
en limitant l’exercice comptable et en supprimant la
journée complémentaire sans convention signée avec l’ordonnateur, le comptable a réduit,
unilatéralement de près de 2 mois et sans fondement juridique les délais de la commune
pour transmettre ses écritures
».
Indépendamment des questions de calendrier la chambre constate qu’en tout état de
cause, les mandats transmis le 30 décembre 2014, n’étaient pas appuyés des pièces
justificatives qui seules auraient pu pemettre leur prise en charge par le comptable.
2.4.2.2. La surévaluation du FIP à hauteur de 112 MF CFP
En 2013, contrairement à ce qui peut être constaté sur les exercices précédents, le
montant des titres émis au titre de la dotation non affectée de fonctionnement (DNAF) du
Fonds Intercommunal de Péréquation (FIP) ne correspond pas aux sommes attribuées par le
Comité des Finances Locales (CFL), gestionnaire du FIP.
4
Note n°19/201 du 28 juillet 2014.
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Séance du 10 juillet 2015 - Page 16 sur 52
Comme l’indique le tableau ci-dessous, un peu plus de 112 millions de francs CFP
n’ont pas été enregistrés, ni rattachés, sur l’exercice 2013 mais ont été reportés sur
l’exercice 2014. Ainsi, sur ce dernier exercice, alors que l’attribution du CFL s’élève à
1.362.731.962 francs CFP, la commune a émis des titres, à hauteur de 1.475.080.715 francs
CFP.
La conséquence de ce non rattachement d’un produit à l’exercice auquel il se
rattache est d’avoir faussé dans un premier temps le résultat de l’exercice 2013 en le
minorant, puis ensuite le résultat de 2014 en le majorant.
En réponse aux observations provisoires, le maire de Papeete a indiqué que lors d’un
« contact pris avec les services de la trésorerie, il a été indiqué qu’il n’était pas judicieux
d’émettre un titre car la situation financière du territoire était extrêmement tendue
compromettant même les futurs versements au FIP. L’enregistrement comptable du FIP de
décembre 2013 en 2014 a été validé par le comptable public ».
Indépendamment de ces éléments de contexte, la bonne pratique comptable devait,
en tout état de cause, conduire la commune à émettre les titres correspondants.
2.4.3.
La commune est pourtant tenue de fiabiliser ses comptes
Les principales conséquences du rejet des mandats et du non rattachement des
recettes ont été :
-
de minorer le résultat de 2013 de 112 millions de francs CFP,
-
de majorer le résultat de 2014 de 112 + 228 soit 340 millions de francs CFP,
-
de minorer le résultat de 2015 de 228 millions de francs CFP.
Cette image non fidèle donnée par les comptes de la commune n’est pas sans
conséquence dans la mesure où celle-ci est amenée pratiquement chaque année, à solliciter
des emprunts et / ou des lignes de trésorerie auprès d’établissements financiers dont la
principale source d’aide à la décision est justement le compte administratif de la commune.
Il est à ce titre significatif qu’un établissement financier sollicité ait refusé de financer
la commune en 2014 sur la base des comptes de 2013 qui étaient très dégradés. Cet
établissement a justifié sa position notamment par son souci de ne pas précipiter la
collectivité dans une stratégie de surendettement par rapport à une capacité de
remboursement de la dette déjà existante quasi-nulle. En 2014, la commune a toutefois
obtenu un prêt auprès d’un autre établissement.
En 2015, l’arrêté des comptes de 2014 ne donnera pas, notamment aux prêteurs
potentiels, la réalité de l’exécution budgétaire et donc de la situation réelle de la commune.
EXERCICE
Titres émis
Produits rattachés
2009
1 516 880 921
1 516 880 921
‐
‐
2010
1 516 880 921
1 516 880 921
‐
‐
2011
1 482 751 100
1 482 751 100
‐
‐
2012
1 348 185 025
1 348 185 025
‐
‐
2013
1 348 185 025
1 235 836 272
‐
112 348 753
‐
2014
1 362 731 962
1 475 080 715
‐
112 348 753
Compte administratif
‐
Cpte 748811
DECISION CFL
Différence
Dotation non affectée en fonctionnement
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Séance du 10 juillet 2015 - Page 17 sur 52
En effet, et sans garantie d’exhaustivité des corrections apportées, le résultat de
l’année 2014 devrait être corrigé des 340 millions de francs CFP identifiés supra. Par
ailleurs, et ceci concerne aussi les exercices budgétaires à venir, le niveau des admissions
en non-valeurs devraient être augmenté pour atteindre un niveau estimé supra proche
d’environ 85 millions de francs CFP chaque année pour financer les créances devenues
irrécouvrables.
En tenant compte de ces éléments, le résultat de fonctionnement de l’exercice 2014
aurait en réalité été minoré d’environ 425 millions de francs CFP et aurait donc été déficitaire
pour la troisième année consécutive.
Recommandation n° 1 : la commune de Papeete doit fiabiliser la qualité de son
information comptable, notamment en ce qui concerne le principe d’annualité
budgétaire.
3. La situation budgétaire est très tendue
L’analyse budgétaire ci-dessous a été réalisée en mars et avril 2015. Les données
des exercices 2010 à 2013 sont issues des documents validés (comptes administratifs et de
gestion). Pour l’exercice 2014, l’analyse a par contre été conduite à partir des données
disponibles les plus récentes, mais qui restaient provisoires au moment de l’instruction
(comptes administratifs et de gestion pour 2014).
Il convient aussi de considérer que l’analyse de la situation budgétaire est établie à
partir des informations « officielles », destinées au conseil municipal, au citoyen et aux
institutionnels tels que, par exemple, les financeurs. Il vient toutefois d’être observé
ci-dessus, à la partie précédente que la fiabilité des comptes étant défaillante, les comptes,
au moins pour 2014 et 2015, doivent être utilisés avec beaucoup de prudence.
3.1.
Sur le budget principal
3.1.1.
Un contexte difficile mais connu de longue date
Le précédent rapport de la chambre signalait déjà, en 2011, la fragilité de la situation
budgétaire de la commune. La chambre insistait sur la nécessaire maitrise des charges de
personnel qui étaient, comparées aux autres dépenses de la commune, bien plus
importantes que dans les communes de même strate démographique.
Papeete est par ailleurs confrontée à la présence dans ses comptes de nombreuses
créances très anciennes dont le recouvrement est manifestement compromis. En plus des
difficultés de trésorerie que cette situation engendre, les admissions en non-valeur des
créances reconnues comme irrécouvrables, entrainent des charges comptables « réelles »
qui doivent être financées.
Face à ces charges stables ou en croissance, les recettes, en grande partie assises
sur l’activité économique du territoire
5
, ont eu tendance à diminuer.
5
FIP mais aussi les impôts et taxes.
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Par conjonction de ces éléments, le résultat de fonctionnement de la commune est
devenu négatif en 2012 et 2013 ainsi qu’en 2014
6
.
3.1.2.
La section de fonctionnement
3.1.2.1. Des recettes en décroissance
Le précédent rapport de la chambre avait souligné l’absence de marge de manoeuvre
en recettes, rendant nécessaire la maitrise des dépenses pour arriver à maintenir l’équilibre
budgétaire. Cinq ans plus tard, force est de constater la justesse de cette prévision.
Les recettes de fonctionnement du budget principal apparaissent assez fluctuantes,
avec un plus bas à 4.764 MFCFP en 2013 et un plus haut à 5.517 MFCFP en 2010.
Deux éléments principaux, non récurrents et hors exploitation classique, expliquent
ces variations. Il s’agit de la création du budget annexe pour les ordures ménagères en 2011
qui engendre environ 300 millions de francs CFP de diminution des recettes à partir de 2011,
la redevance étant, désormais comptabilisée directement à ce budget annexe. Il s’agit aussi
de l’enregistrement d’une partie du FIP de 2013 sur l’exercice 2014. Ce faisant, les recettes
de 2013 ont été minorées de 112 MFCFP et celle de 2014 majorées d’autant.
Le total des recettes de fonctionnement de 2010 à 2014, corrigé de ces éléments,
donne le résultat suivant :
En millions de francs CFP
2010
2011
2012
2013
2014
Recettes au CA
5 517
5 168
5 046
4 764
5 086
Correction périmètre BA déchets
- 295*
Correction FIP 2013 titré sur 2014
+ 112
- 112
Recettes à périmètre constant
(hors BA déchets)
5 222
5 168
5 046
4 876
4 974
* Ce montant correspond à la redevance d’ordure ménagère imputée au BP en 2010 et qui aurait été perçue par
celui-ci s’il avait été créé en 2010.
6
Le résultat positif, enregistré au compte administratif, n’étant pas fiable (voir partie 2 de ce rapport).
2010
2011
2012
2013
2014
Provisoire
64
Charges de personnel
48 324 845
37 026 044
43 068 725
40 624 196
45 692 562
70
Vente de produits fabriqués, prestat° de sces
382 783 239
89 439 500
90 843 813
186 805 465
194 208 407
73
Impôts et taxes
2 714 244 188
2 738 891 894
2 664 068 246
2 429 551 945
2 475 426 504
74
Dotations et participations
2 294 143 146
2 265 756 790
2 142 921 949
2 036 955 852
2 293 461 957
75
Autres produits de gestion courante
19 471 064
17 638 814
18 806 564
21 436 312
21 976 477
76
Produits financiers
0
0
0
0
0
77
Produits exceptionnels
39 777 154
9 343 243
12 799 064
27 248 164
40 447 519
79
Transferts de charges
2 682 513
0
0
0
0
Sous total recettes réelles
5 501 426 149
5 158 096 285
4 972 508 361
4 742 621 934
5 071 213 426
72
Production immobilisée (Travaux en régie)
9 411 794
9 033 802
9 971 090
9 646 649
3 774 633
77
Produits exceptionnels
6 387 388
437 738
63 388 269
11 729 176
10 715 702
Sous total recettes d'ordre
15 799 182
9 471 540
73 359 359
21 375 825
14 490 335
TOTAL Général - RECETTES de fonctionnement
5 517 225 331
5 167 567 825
5 045 867 720
4 763 997 759
5 085 703 761
Recettes de fonctionnement
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Ainsi corrigés des modifications de périmètre et du mauvais enregistrement du FIP en
2014, les recettes de fonctionnement ressortent en décroissance régulière entre 2010 et
2013. Elles remontent très légèrement en 2014 mais sans atteindre le niveau de 2012 ni
même le seuil symbolique des 5 milliards de francs CFP.
La moyenne annuelle des recettes de fonctionnement s’établit sur la période à
5.057 millions de francs CFP.
La commune de Papeete ne peut compter, à législation constante, sur un
accroissement significatif de ses recettes. Il est donc primordial que les dépenses de
fonctionnement soient maitrisées.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire de Papeete a indiqué que
« pour ce qui est des recettes de fonctionnement, la commune a procédé en 2015, à la
modification de nombreux tarifs communaux aux cours des quatre premiers mois de
l’exercice. D’autres augmentations de tarifs seront votées en 2015. Ces travaux de
réexamen des tarifs ont été entamés en 2014, avec la nouvelle équipe municipale. (…)
L’intégralité des tarifs pratiqués par la commune sera, à terme, révisée ».
3.1.2.2. Les dépenses ne diminuent qu’en apparence
Les dépenses de fonctionnement apparaissent en variation modérée, entre
4,9 milliards de francs CFP (2014) et 5,28 milliards de francs CFP (2010). Une tendance à la
baisse pourrait donc apparaitre à première vue.
Toutefois, comme pour les recettes, ces données doivent être corrigées à la fois au
niveau du périmètre, pour la prise en compte de la création du budget annexe des déchets,
et au niveau du problème ayant conduit au rejet de mandats de rattachement de charges sur
l’exercice 2014, d’un montant de 230 millions de francs CFP (voir partie précédente).
Le total des dépenses de fonctionnement de 2010 à 2014, corrigé de ces éléments,
donne donc le résultat suivant :
2010
2011
2012
2013
2014
Provisoire
11
Charges à caractère général
1 314 474 385
851 859 737
758 635 128
828 495 466
600 806 347
12
Charges de personnel
3 305 911 376
3 268 666 948
3 295 567 605
3 207 448 658
3 244 243 013
65
Autres charges de gestion courante
558 376 648
681 336 999
750 519 846
809 089 433
822 371 746
66
Charges financières
73 768 596
83 316 409
67 712 435
60 938 059
68 234 112
67
Charges exceptionnelles
38 644 164
23 977 846
64 585 398
62 063 674
55 426 954
Sous total dépenses réelles
5 291 175 169
4 909 157 939
4 937 020 412
4 968 035 290
4 791 082 172
67
Charges exceptionnelles
0
0
58 632 579
13 228 650
1 230 000
68
Dotations aux amortissements
35 109 805
59 469 803
95 171 015
112 132 521
127 257 473
042
Sous total dépenses d'ordre
35 109 805
59 469 803
153 803 594
125 361 171
128 487 473
TOTAL Général - Dépenses fonctionnement
5 326 284 974
4 968 627 742
5 090 824 006
5 093 396 461
4 919 569 645
Dépenses de fonctionnement
Chambre territoriale des comptes de la Polynésie française
Observations définitives – Commune de Papeete
Séance du 10 juillet 2015 - Page 20 sur 52
En millions de francs CFP
2010
2011
2012
2013
2014
Dépenses au CA
5 326
4 969
5 091
5 093
4 920
Correction BA déchet
- 295*
-
-
+ 237**
- 169***
Correction mandats de rattachement
rejetés BP
-
-
-
-
+ 144
Correction mandats de rattachement
rejetés BA déchets
-
-
-
-
+ 85
Dépenses à périmètre constant
5 031
4 969
5 091
5 330
4 980
*
Ce montant correspond à la subvention que le budget principal n’aurait pas versée au budget annexe si ce
dernier avait existé en 2010.
**
Ce montant correspond à la dotation supplémentaire qui aurait été nécessaire pour équilibrer le BA déchet
en 2013.
***
Ce montant correspond au suréquilibre constaté au BA déchet en 2014 et qui aurait pu ne pas être versé si
l’exercice 2013 avait été équilibré.
La moyenne annuelle des dépenses de fonctionnement s’établit sur la période à
5.081 millions de francs CFP.
Les dépenses corrigées des modifications de périmètre et d’erreur d’imputation ne
ressortent donc plus en diminution sur la période puisque le niveau de 2014 est assez
proche de ceux de 2010 et de 2011.
3.1.2.3. Le résultat consolidé devient structurellement déficitaire à compter de
2012
Le résultat de fonctionnement de la commune de Papeete présente, s’il on s’en tient
aux chiffres retracés dans les comptes, l’évolution suivante :
En millions de francs CFP
2010
2011
2012
2013
2014
Budget principal
191
199
- 45
- 329
166
Budget annexe déchets
-
0
0
- 237
169
Résultat de fonctionnement consolidé
191
199
- 45
- 567
335
Source : compte administratif.
Il convient cependant de prendre les différentes corrections présentées ci-dessus
pour chaque section afin d’avoir une vision à la fois plus large, incluant le budget annexe des
déchets, et plus juste, car tenant compte de l’annualité du FIP et des mandats non
enregistrés à la fin de l’année 2014.
Au final, le résultat de la section de fonctionnement « corrigée » des éléments
présentés précédemment est en réalité le suivant :
En millions de francs CFP
2010
2011
2012
2013
2014
Recettes de fonctionnement corrigées
5 222
5 168
5 046
4 876
4 974
Dépenses de fonctionnement corrigées
5 031
4 969
5 091
5 330
4 980
Résultat de fonctionnement corrigé
191
199
- 45
- 454
- 6
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Page 21 sur 52
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Chambre territoriale des comptes de la Polynésie française
Observations définitives – Commune de Papeete
Séance du 10 juillet 2015 - Page 22 sur 52
La commune étant limitée en dépenses par les crédits budgétaires mais aussi par
son niveau de trésorerie, la section d’investissement ne présente pas de déficit structurel ou
de déséquilibre appelant des commentaires particuliers.
Les principales autorisations de programme, sur la période 2010-2014, concernent :
-
L’extension du cimetière de l’Uranie,
-
La mise en conformité de la piscine municipale,
-
Des constructions à Tipaerui (ateliers municipaux),
-
La mise aux normes du marché municipal,
-
Des aménagements de voirie.
La
chambre
n’a
pas
conduit
de
contrôle
spécifique
sur
les
opérations
d’investissement dans le cadre de ce rapport.
3.1.4.
Synthèse du budget principal
Les résultats budgétaires sur la période 2010-2014 ont placé Papeete dans une situation
critique à plus d’un titre. Les trois indicateurs suivants permettent d’appréhender ce constat
de façon très synthétique.
Le fonds de roulement
, qui peut être assimilé aux réserves budgétaires de la commune,
a été fortement réduit en l’espace de quelques années, passant de 1,20 milliard de francs
CFP fin 2010 à moins de 650 millions de francs CFP fin 2013, et seulement 405 millions de
francs CFP en consolidant les chiffres avec le budget annexe des déchets. L’amélioration
annoncée pour les comptes de 2014, arrêté à 1,034 milliard de francs CFP, ne tient toutefois
pas compte des 228 MF CFP de mandats non rattachés et est principalement due à
l’emprunt contacté sur l’exercice.
La trésorerie
de la commune souffre pour sa part de l’effet conjugué des impayés et des
déficits accumulés. Le directeur financier de la commune a confirmé, au cours de
l’instruction, être dans l’obligation de mobiliser au moins 600 millions de francs CFP de ligne
de trésorerie chaque année afin de pouvoir payer les charges en attendant les versements
attendus.
L’endettement
est en hausse à la suite des deux emprunts mobilisés en 2013 et 2014
pour un total de 800 millions de francs CFP. La chambre attire l’attention du maire et du
conseil municipal sur la nécessité de conserver un niveau d’endettement raisonnable, en
rapport avec les capacités de remboursement de la commune. En effet, fin 2014,
l’endettement était supérieur à 2 milliards de francs, correspondant à son plus haut niveau
depuis au moins 10 ans. Sans une maitrise particulièrement rigoureuse de ses dépenses, la
commune pourrait rapidement être confrontée à un risque de surendettement.
Chambre territoriale des comptes de la Polynésie française
Observations définitives – Commune de Papeete
Séance du 10 juillet 2015 - Page 23 sur 52
3.2.
Le budget annexe ordures ménagères
En application de l’article L. 2224-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT)
applicable en Polynésie française, les budgets des services publics, tel que le ramassage
des ordures ménagères, doivent être équilibrés dans les communes de plus de 10.000
habitants
7
.
A Papeete, la distribution de l’eau étant déléguée à un concessionnaire privé qui exploite
le service sans subvention d’équilibre, il n’existe qu’un budget annexe concerné par cette
obligation d’équilibre, celui de la gestion des déchets.
Le service public de gestion des déchets (ordures ménagères, déchets verts et
encombrants) est géré dans le cadre d’un marché public passé avec un sous-traitant. Ce
service a fait l’objet d’un développement dans le précédent rapport de la chambre (partie 3.4)
et n’a pas donné lieu, en 2015, à des contrôles particuliers.
En terme de recettes, il peut être noté un dysfonctionnement dans le processus de
facturation / recouvrement en 2013 qui a entrainé une forte diminution des recettes sur cet
exercice, 92 millions de francs CFP de redevances enregistrés contre 323 millions sur
chacun des deux exercices précédents
8
. La situation a été en partie régularisée en 2014
puisque le produit de la redevance pour les ordures ménagère s’est élevé cette année-là à
410 millions de francs CFP.
La chambre souligne toutefois que le niveau de la subvention d’équilibre versée par le
budget principal au budget annexe pour les déchets reste stable mais à un niveau très élevé.
Pour mémoire, la subvention d’équilibre a évolué comme suit depuis la création du budget
annexe en 2011 (en millions de francs CFP) :
2011 : 149
2012 : 293
2013 : 174
2014 : 226, avec un déficit résiduel de 70 millions de francs CFP fin 2014.
Le total des subventions versées est donc de 842 millions de francs CFP auquel il faut
ajouter les 70 millions de francs CFP qui manquent fin 2014 à l’équilibre du budget annexe.
Le besoin en subvention s’élève donc à 912 millions de francs CFP sur 4 ans, soit 228
millions de francs CFP par an en moyenne.
La législation permet, dans certains cas, de déroger à l’obligation d’équilibre des services
publics industriels et commerciaux (1) et 2) de l’article L. 2224-2 du CGCT). Toutefois, au-
delà des quatre premiers exercices, ces dérogations ne sont prévues qu’en cas de
« contraintes particulières de fonctionnement » ou en cas d’investissements importants ne
pouvant être financé sans augmentation excessive des tarifs eu égard au nombre d’usagers.
Force est de constater que Papeete ne se situe dans aucune de ces deux situations
9
.
7
L’article L. 2224-1 concerne les services publics à caractère industriel ou commercial (SPIC). Il s’agit
notamment des services publics environnementaux financés par une redevance (eau, déchets…).
8
Dans le cadre de l’installation du nouveau logiciel Luna.
9
A titre d’exemple, la commune de Moorea-Maiao, qui évacue les déchets de Maiao par bateau pourrait, si elle
dépassait le seuil des 10.000 habitants, justifier d’une contrainte particulière de fonctionnement du service.
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Observations définitives – Commune de Papeete
Séance du 10 juillet 2015 - Page 24 sur 52
Ainsi, le budget annexe ayant été créé en 2011, la prise en charge du déficit de ce budget
des déchets devrait décroitre peu à peu à partir de 2015. Cette diminution du déficit devra
être atteinte soit par l’augmentation des recettes, soit par la diminution des dépenses
relatives au service rendu.
Si la commune devait considérer qu’elle est dans l’incapacité d’augmenter les recettes, il
conviendra alors d’envisager la baisse des coûts du service rendu. Cela pourra être le fruit
soit d’une négociation commerciale dans le cadre du marché public relatif aux déchets, soit
d’une qualité de service moindre (diminution du nombre de relèves, augmentation des
apports volontaires…).
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire a précisé que la commune
«
procède actuellement pour ce budget, à une évaluation de la réduction des coûts du
service, ainsi qu’à l’examen technique, juridique et financier de toutes les autres options
s’offrant à elle en matière de gestion des déchets puisque le contrat la liant au principal
prestataire (TSP) arrive à son terme
».
3.3.
Le conseil municipal n’est pas correctement informé
Il ne semble pas que le conseil municipal ait pris la pleine mesure de la situation
financière de la commune.
Ainsi, dans le rapport utilisé pour le débat d’orientation budgétaire pour 2014
10
, la partie
relative à la situation financière de la commune fait état d’un déficit exceptionnel pour 2013
(466 MFCFP) mais indique aussitôt qu’il convient de relativiser ce chiffre. Or les éléments
exceptionnels indiqués dans cette optique ne couvrent que partiellement le déficit (à hauteur
de 352 MF CFP). En outre, la dégradation de la situation financière de Papeete, avec trois
exercices successifs de déficit de fonctionnement, s’inscrit bien dans une tendance et ne
relève pas de l’exceptionnel. Il est regrettable que le conseil municipal n’ait pas été mieux
informé de cette situation.
Par ailleurs, la délibération n°2014-44 du 26 juin 2014 présente et arrête, dans son
article 4, le résultat de fonctionnement à hauteur de +476.234.953 francs. Cette présentation
a, sans aucun doute, pu conduire à des interprétations erronées. En effet, le résultat de
fonctionnement a été, en 2013 négatif à hauteur de -329.398.702 francs CFP. Le montant
présenté correspond, en fait, au résultat de clôture, ou résultat cumulé, qui comporte
l’ensemble des résultats des exercices antérieurs. En substituant un résultat cumulé à un
résultat annuel, la délibération donne une image particulièrement erronée de la situation
financière de la commune.
Ces exemples montrent que les présentations budgétaires ainsi que les explications
apportées à l’appui n’ont pas contribué à la bonne information et à la prise de conscience de
la situation par l’ensemble des décideurs communaux.
Malgré ces constats relevés par la chambre, le maire indique, dans sa réponse aux
observations provisoires, considérer «
que son conseil municipal est correctement informé
de la situation difficile de ses comptes et c’est en toute connaissance de cause qu’il a
approuvé les mesures proposées par le maire pour un retour à l’équilibre réel du budget
».
10
Rapport du 4 mars 2014.
Chambre territoriale des comptes de la Polynésie française
Observations définitives – Commune de Papeete
Séance du 10 juillet 2015 - Page 25 sur 52
Recommandation n° 2 : Afin de pouvoir continuer à rembourser ses dettes, à payer
ses agents et ses fournisseurs dans les meilleures conditions possibles, la commune
de Papeete doit prendre la mesure de sa situation financière générale et définir un
plan de retour à l’équilibre réel des sections de fonctionnement de son budget
principal et de son budget annexe.
4. Les charges de personnel demeurent extrêmement élevées
4.1.
Les mesures visant à contenir la masse salariale sont insuffisantes
Les deux précédents rapports de la chambre (2004 et 2011) ont souligné la part trop
grande des dépenses de personnel par rapport aux recettes de la commune. Avec 56 % des
recettes de fonctionnement consacrées à la masse salariale, les marges de manoeuvre de la
commune de Papeete étaient déjà très limitées en 2009. Le contrôle conduit en 2015 montre
que malgré certains efforts menés par la commune, les dépenses liées aux charges de
personnel n’ont pas diminué. Au contraire, dans les comptes de l’exercice 2014, la part des
dépenses de personnel sur le total des recettes de fonctionnement atteignait même
64 %.
4.1.1.
Les délibérations votées par le conseil municipal
Les services de la commune ont identifié et pu produire à la chambre, cinq
délibérations, prises par le conseil municipal entre 2010 et 2014, visant à réduire la masse
salariale.
Certaines de ces délibérations n’ont d’ailleurs qu’un lien indirect avec la réduction de
cette masse. C’est par exemple le cas de la délibération n°2011-59 du 21 juillet 2011
approuvant le dossier technique et le plan de financement de l’acquisition
d’un nouveau
progiciel de gestion des ressources humaines.
La délibération n°2010-72 du 7 octobre 2010 modifiant la délibération n°99-13 du
25 février 1999, portant organisation des services de l’administration de la commune de
Papeete, et abrogeant une délibération de 1988 relative à la mise en place de la cellule
informatique a eu des effets limités mais directement mesurables, la suppression du régime
indemnitaire spécifique des 5 anciens agents du bureau informatique ayant entrainé une
économie de plus de 4 millions de francs CFP par an.
D’autres délibérations devaient participer de façon plus importante à la maitrise de la
masse salariale. C’est le cas des délibérations n°2012-89 du 30 août 2012 fixant le régime
des astreintes et des permanences des agents de la Commune de Papeete et n° 2013-54 du
28 mars 2013 relative au temps de travail des agents communaux.
C’est aussi le cas de la délibération n° 2012-123 du 13 décembre 2012 fixant les
modalités de réalisation des heures supplémentaires et complémentaires et d’attribution aux
agents du bénéfice du repos compensateur et de l’indemnité pour heures supplémentaires.
La généralisation de la compensation des travaux supplémentaires par des repos
compensateurs pour les catégories A et B et son développement partiel pour les catégories
C et D a en effet permis de continuer à diminuer le coût des heures supplémentaires.
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Observations définitives – Commune de Papeete
Séance du 10 juillet 2015 - Page 26 sur 52
4.1.2.
L’allongement des durées minimales dans les échelons
Afin de limiter l’incidence du glissement vieillesse technicité
11
, la commune de
Papeete a indiqué avoir, en accord avec les représentants du personnel, allongé de 6 mois
les durées minimales de présence dans les échelons pour toutes les catégories. Cet
accroissement se traduit par des durées de 30 mois au lieu de 24 pour les agents
dits « contractuels » (CC1 à CC5) et les agents dits « Commis simples » et « Commis
principaux ». Pour les agents dits « Attachés d’administration » et « Agents en chef »,
disposant du statut de cadre, la durée dans les échelons est passée de 36 à 42 mois.
Enfin, la commune a souhaité mettre en place un « malus » supplémentaire, appliqué
selon la manière de servir de l’agent. Ce malus peut aller de 3 à 6 mois.
La chambre relève tout d’abord que cette possibilité de malus n’est pas une
disposition exorbitante du droit commun mais que le ralentissement de la cadence de
l’avancement d’un échelon à l’autre est de toute façon prévu dans le droit ordinaire de la
gestion des fonctionnaires et des employés municipaux.
Par ailleurs, la portée de la mesure doit être relativisée. En effet, sur les cinq
exercices contrôlés (
2010-2014
), les malus n’ont été attribués que dans des proportions
limitées : 7 agents en 2010 (
20 % des agents inscrits au tableau d’avancement
) et 14 agents
en 2011 (
25 % des agents inscrits au tableau d’avancement
).
Aucun malus n’a été attribué en 2012, 2013 et 2014 suite à la suppression des CAP
décidée après l’avis du tribunal administratif confirmant l’illégalité des statuts particuliers. En
ce qui concerne le montant moyen des « malus » observés, celui-ci s’établit légèrement au-
dessus de 3 mois, soit le minimum envisagé.
4.1.3.
La « dé-cristallisation » des salaires en 2014
Théoriquement, la période de transition vers la fonction publique communale (de
2012 à 2015) aurait dû entrainer le gel des évolutions salariales pour les catégories de
personnels dont les statuts ont été déclarés « illégaux » (personnel non ANFA, recrutés sur
la base de délibérations communales). Cette catégorie de personnels, dits « du cadre »,
représente 109 personnes (soit 20 % de l’effectif de la commune) et une masse salariale
d’environ 840 MF CFP chaque année (soit 27 % du total de la masse salariale).
Dans la pratique, ces évolutions n’ont été que limitées dans la durée et ont repris à
compter de 2014.
Aux termes de la loi, l’article 75 de l’ordonnance n°2005-10 du 4 janvier 2005
12
prévoit que les agents non-titulaires continuent à être employés dans les conditions prévues
dans les conditions prévues par leur contrat de droit public, sans pouvoir prétendre à de
nouveaux avantages ni à de nouvelles primes, ni à avancement de catégorie ou de grade
lorsqu’ils existent.
11
GVT : indice mesurant l’évolution de la masse salariale, basée notamment sur l’ancienneté, à valeur du point et
nombre de fonctionnaire constant.
12
Portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie
française.
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Séance du 10 juillet 2015 - Page 27 sur 52
Par ailleurs, en application de la déclaration d’illégalité des délibérations des
communes, portant statut du personnel communal
13
, des avancements et des augmentations
ont été suspendus pour les exercices 2012 et 2013.
Cependant, l’application de ces décisions de justice a été de portée doublement
limitée :
Dans son périmètre puisque les agents dits contractuels dont la rémunération est
fixée par renvoi à la convention collective des ANFA, n’étaient pas concernés par
les décisions du tribunal administratif de la Polynésie française, ce dernier ayant
considéré qu’ils pouvaient bénéficier d’un avancement d’échelon (catégories 1 à
4) ainsi que d’une revalorisation annuelle automatique de la prime d’ancienneté
(catégorie 5),
Dans la durée puisque, compte tenu de la différence de traitement que cette
situation engendrait, les rémunérations des agents non titulaires ont fait l’objet, à
partir du second semestre 2014, de revalorisations calculées sur la base des
dispositions prévues par leur statut particulier et des durées minimales prévues.
Ces revalorisations ne correspondent pas aux principes présentés dans la lettre que
le Haut-Commissaire a adressée aux maires le 23 mars 2012. Ce courrier indiquait en effet
explicitement que la rémunération des agents non titulaires pouvait faire l’objet d’une
revalorisation à condition qu’elle soit à la fois exceptionnelle et motivée par des éléments
objectifs tels que la spécificité du poste, le niveau de responsabilité, la manière de servir,
l’atteinte des objectifs assignés.
Les vérifications menées par la chambre ont montré que les revalorisations ont en
réalité été calculées de façon assez uniforme puisque la totalité des 75 agents du cadre
éligibles, selon les anciennes règles qui ne s’appliquent plus à une revalorisation salariale,
en ont bénéficié entre juillet et décembre 2014.
En plus de ne pas être conformes à l’esprit de la lettre du Haut-Commissaire de la
République, ces revalorisations ont été appliquées à des agents dont les revenus moyens
sont déjà plus élevés que ceux des ANFA. En effet, le salaire moyen des 424 ANFA s’élève
à 325 kilo francs CFP brut mensuels alors que celui des 109 agents du cadre s’élève en
moyenne à 494 kilo francs CFP bruts mensuels. Comme le résume le tableau suivant, cet
écart de salaire s’explique notamment par la différence d’âge et d’ancienneté moyenne entre
ces deux catégories de personnel.
Agents du cadre
ANFA
Nombre
109
424
Ancienneté moyenne
29
16
Age moyen
52
44
Salaire brut moyen (milliers de
francs CFP)
495
325
En réponse aux observations provisoires, le maire de Papeete, sans contester les
observations de la chambre, a indiqué d’une part «
plaider pour la décristallisation des
rémunérations des ANT et le maintien de leurs avantages acquis »
et d’autre part avoir
« procédé à la revalorisation salariale des agents dits ’’du cadre’’ par mesure d’équité et face
aux tensions sociales engendrées par ses différences de traitements ».
13
TAPF, 3 novembre 2009, WOHLER et TAPF, 30 juin 2010, Hellemont.
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Observations définitives – Commune de Papeete
Séance du 10 juillet 2015 - Page 28 sur 52
4.2.
La diminution des effectifs est enclenchée mais demeure sans effet
4.2.1.1. La commune a remplacé presque tous les départs depuis 2010
La commune de Papeete a fait des efforts relativement limités en terme de maîtrise
des effectifs permanents puisqu’elle a remplacé 86 % des départs en moyenne depuis 2010.
En intégrant les chiffres de 2009, la commune a, même sur la période, recruté davantage
qu’elle n’a enregistré de départs (95 arrivées et 91 départs).
Fin 2014, la commune comptait donc seulement 11 agents permanents de moins que
fin 2009, soit une diminution de 2 %. Fin 2014, la commune se trouvait dans une situation
finalement proche de celle observée fin 2010, avant que les effectifs augmentent fortement
pour atteindre 570 fin 2012.
L’effort a été un peu plus marqué sur les agents temporaires, dont l’effectif est passé
de 31 fin 2009 à 18 fin 2014.
Conséquence de l’accroissement des difficultés budgétaires de la commune, l’effort
de réduction est particulièrement concentré sur la période la plus récente puisque sur les
exercices 2013 et 2014, n’ont été recrutés que 3 personnes pour 34 départs. Un cadre de la
commune a d’ailleurs reconnu au cours de l’instruction que l’inflexion de l’année 2012
correspond au moment à partir de laquelle la commune a commencé à recruter ses
personnels sur la base de compétences reconnues et de besoins des services plutôt que par
simple utilité sociale.
Cette réduction du nombre total d’agents ne s’est par contre pas accompagnée d’un
effort au niveau des qualifications du personnel, les catégories A et B n’ayant en effet pas
été réellement privilégiées et n’ayant représenté que 20 % des recrutements (14 sur 70).
4.2.1.2. La masse salariale est restée stable
Les mesures présentées supra, visant à limiter le GVT, ayant eu une portée limitée,
la diminution du nombre d’agents ne s’est pas traduite par celle de la masse salariale restée
en effet stable depuis 2010 alors que dans le même temps les effectifs ont diminué de 44
agents (permanents et temporaires).
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2010-2014
Fin de contrat
0
0
-1
-1
-2
0
-4
Décès
-4
-1
-2
0
-2
-1
-6
Départ volontaire
-2
-1
-3
-2
-4
-2
-12
Retraite
-4
-5
-7
-24
-12
-11
-59
Total
-10
-7
-13
-27
-20
-14
-81
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2010-2014
A
0
0
4
2
1
0
7
B
0
0
5
2
0
0
7
C
1
1
10
4
0
0
15
D
24
2
26
11
0
2
41
Total
25
3
45
19
1
2
70
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2009-2014
550
546
578
570
551
539
-11
Agents permanents
Agents permanents
Augmentation
Réduction
Nombre d'agent au 31 déc.
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Chambre territoriale des comptes de la Polynésie française
Observations définitives – Commune de Papeete
Séance du 10 juillet 2015 - Page 30 sur 52
En tenant compte du GVT observé sur la période précédente, qui s’établit entre 1,7 et
2 % par an, la commune de Papeete devra, sur les années 2015-2018, diminuer ses effectifs
dans la même mesure, soit environ 40 personnes si elle souhaite stabiliser sa masse
salariale.
En tenant compte des prévisions de la commune, il conviendra pour atteindre cet
objectif de ne remplacer au plus que 1 départ sur 3 au lieu des 86 % observés sur la période
précédente.
Plutôt d’ailleurs que de procéder par « coup de rabot » sur les effectifs des différents
services en fonction des départs observés, la chambre recommande de rechercher dès à
présent les réserves de productivité existantes et de définir le plus en amont possible les
réorganisations qui devront accompagner les prochaines réductions d’effectifs.
Ces premiers chiffres constituent selon la commune les nombres minimum de
départs prévisibles. D’autres estimations, fournies quelques semaines plus tard par la
commune, et incluant les départs probables, faisaient état de 18 départs supplémentaires
pour la même période.
Recommandation n° 3 : la commune de Papeete doit accentuer la réduction de
ses effectifs et diminuer sa masse salariale notamment en réorganisant ses services
et en respectant les principes de « cristallisation » des salaires des agents du cadre.
5. La transition vers la fonction publique communale (FPC)
5.1.
Le contexte de la migration vers la FPC
5.1.1.
Le cadre règlementaire et le calendrier
Le statut de droit public des agents communaux de Polynésie française est défini
dans ses principes généraux par l’ordonnance 2005-10 du 4 janvier 2005, ratifiée par la loi
2007-224 du 21 février 2007 et modifiée par la loi n°2011-664 du 15 juin 2011. Trois décrets
et plus de cinquante arrêtés sont venus préciser ces dispositions.
Ces dispositions prévoient l’intégration des agents communaux dans la fonction
publique communale en deux étapes. La première consiste à transformer, d’office, leurs
contrats de droit privé en contrats à durée indéterminée de droit public. La seconde consiste
à intégrer chaque agent dans des cadres d’emplois après inscription sur une liste d’aptitude
établie par l’autorité de nomination.
Les agents bénéficient d’un droit d’option pour intégrer ou non la fonction publique
communale. Ce délai court pendant un an à compter de l’ouverture des postes
correspondants. Pour prétendre à leur intégration, les agents doivent avoir été en fonction à
la date de publication de la loi n° 2011-664 du 15 juin 2011 et remplir une condition de
service (articles 73 et 74).
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Observations définitives – Commune de Papeete
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Le deuxième facteur concerne les possibilités de mobilité entre fonctions publiques.
En effet, le manque d’attractivité observé du point de vue pécuniaire pour les agents les plus
anciens, ne disparait pas forcément pour les agents les plus jeunes. L’absence de passerelle
entre la FPC et les fonctions publiques territoriales et de l’Etat ne permet pas non plus de
mettre en valeur l’intérêt de l’intégration du point de vue de l’évolution professionnelle.
Afin d’éviter les blocages liés au gel des salaires et pour favoriser les demandes
d’intégration, l’ordonnance précitée du 4 janvier 2005 a prévu, dans son article 75, le gel des
rémunérations et de l’avancement des agents qui n’opteraient pas pour l’intégration. Dans
les faits, il sera vu infra que le non-respect de ces dispositions n’a pas permis d’atteindre les
objectifs fixés.
5.2.
Début 2015, Papeete n’était pas prête pour le passage à la FPC
5.2.1.
Une situation figée
Au premier trimestre de l’année 2015, quelques mois seulement avant la date limite
de création des postes de fonctionnaires, le processus d’intégration était toujours en cours
pour nombre de communes de la Polynésie française. A Papeete, il n’avait pratiquement pas
commencé.
La commune a été en mesure de fournir à la chambre 5 délibérations prises en 2013
et 2014, portant création de 11 emplois permanents (2A, 2B, 3C et 4D) destinés à
l’embauche de nouveaux personnels. Cependant, aucune délibération n’avait été prise
concernant la création des emplois destinés à l’intégration des presque 550 autres agents
concernés.
Selon la direction des ressources humaines, l’information nécessaire est tenue à
disposition des agents communaux. Cependant, force est de constater le manque
d’information « active », portée par la direction vers les personnels. Dans les faits, la
commune n’avait pas mis en oeuvre de plan de communication et d’explication auprès de
ses personnels.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire a confirmé toute les
difficultés auxquelles la commune a été confrontée autour de la mise en place de la fonction
publique communale. A cet effet, il a notamment précisé qu’«
avec un contexte
particulièrement hostile à la Fonction publique communale dans son ensemble, des textes
non stabilisés et sujet à interprétation de la part des différents acteurs et partenaires
intervenant dans ce domaine, et un positionnement de la commune pour une modification
substantielle des dispositions relatives au devenir des ANT non intégrés, les conditions ne
sont pas réunies pour mener à bien de manière sereine et apaisée une campagne de
communication sur les points qui intéressent le plus les agents, à savoir l’évolution de leur
situation et de leur rémunération dans la FPC et hors FPC ».
La commune comptait, au terme de l’exercice 2014, 556 agents. A la même période,
un peu plus de 400 postes avaient fait l’objet d’une fiche ou d’un projet de fiche de poste
précisant les missions, les activités et les compétences attendues d’un agent occupant ces
fonctions.
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Observations définitives – Commune de Papeete
Séance du 10 juillet 2015 - Page 33 sur 52
Ces fiches de poste, permettant ensuite de « profiler » le travail selon les grilles de la
fonction publique communale, sont définies par le responsable hiérarchique et l’agent
concerné. Elles doivent ensuite être validées par la direction. Au moment du contrôle, à
moins de six mois de la date butoir théorique prévue, seules une vingtaine de fiches avaient
pu être finalisées. L’établissement et la validation de ces fiches de poste sont pourtant des
préalables au profilage des postes et à leur « ouverture » par délibération du conseil
municipal avant le 11 juillet 2015, en l’état actuel du Droit tel qu’il se présente au moment du
contrôle de la chambre territoriale des comptes.
Au cours de l’instruction, la commune n’a pas été en mesure de fournir à la chambre
un état précis des postes déjà profilé ni de ceux en cours de profilage. La commune était
encore moins en capacité de définir la trajectoire à suivre afin de pouvoir respecter les
contraintes légales dans les délais. Le processus n’était pas maitrisé et l’ensemble de la
hiérarchie faisait, de fait, le pari que la date limite serait repoussée.
5.2.2.
Des conséquences néfastes
5.2.2.1. Le recours abusif aux contrats occasionnels
Un cadre règlementaire très précis
Les dispositions de l’article 8 de l’ordonnance de 2005 permettent aux communes de
procéder au recrutement d’agents non-titulaires pour exercer des fonctions correspondant à
des besoins saisonniers ou occasionnels.
L’alinéa 2 de cet article dispose précisément que les collectivités peuvent « recruter
des agents non titulaires pour exercer des fonctions correspondant à un besoin saisonnier
pour une durée maximale de six mois pendant une même période de douze mois et conclure
pour une durée maximale de trois mois, renouvelable une seule fois à titre exceptionnel, des
contrats pour faire face à des besoins occasionnels».
En outre, la circulaire n°HC527 du 6 mai 2013 relative « au recrutement d’agents
non-titulaires occupant des emplois correspondant à un besoin saisonnier », précise, sur la
base d’un avis du tribunal administratif de Papeete
14
, toutes les informations utiles relatives
aux différents critères de recrutement de ces agents saisonniers et occasionnels.
Enfin, cette même circulaire précise la procédure à suivre pour ce type d’embauche.
Il appartient par exemple au conseil municipal, en préalable à ces recrutements, de créer par
voie de délibération les emplois saisonniers et/ou occasionnels nécessaires au bon
fonctionnement des services communaux. Comme l’a indiqué le juge administratif, cette
délibération portant création des postes «
n’a pas à fixer tous les détails de l’emploi créé
mais peut se borner à en fixer les principaux caractères tels le type de fonction, le profil de
l'agent, les qualifications professionnelles requises. C'est le maire qui, pour l'exécution de la
délibération, pourra en fixer les autres modalités, notamment celles de la sélection et le
détail de la rémunération
».
14
Avis n° 13-2012 du 18 mars 2013.
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Observations définitives – Commune de Papeete
Séance du 10 juillet 2015 - Page 34 sur 52
Une mise en oeuvre peu contrôlée et défaillante
Alors que les délibérations du conseil municipal créant les emplois saisonniers et/ou
occasionnels sont transmises au Haut-Commissariat et soumises au contrôle de légalité, les
actes de recrutement (contrats de travail ou décisions administratives) ne sont pour leur part
pas soumis à la même obligation de transmission. Ils entrent donc en vigueur dès leur
notification à l’intéressé.
Sur la période contrôlée par la chambre (2010-2014), la commune de Papeete a
procédé au recrutement de 27 agents sur des emplois qualifiés d’« occasionnels ».
L’examen de ces recrutements a relevé plusieurs anomalies.
Le premier type d’anomalie concerne des contrats pour un emploi non conforme à la
définition des emplois occasionnels donnée par la circulaire de référence. Ainsi les besoins
occasionnels sont destinés à renforcer les emplois permanents de la collectivité
pour un
besoin momentané lié à l’absence de l’agent ou à la suractivité d’un service et pour un
besoin qui ne se renouvelle pas chaque année »
. Dans les faits, 13 des 27 agents
occasionnels de la commune, ont eu des contrats successifs de 3 mois cumulant au total
des périodes d’activité de 12 mois et plus. Les contrats concernés ne précisent ni la
qualification du besoin (absence d’un titulaire par exemple) ni la justification de la suractivité
(raison et période).
Le second type d’anomalie concerne la durée totale d’activité prévue à l’article 8 de
l’ordonnance précitée. Il s’agit d’une durée maximum de 6 mois correspondant à un délai
initial de 3 mois, renouvelable une seule fois à titre exceptionnel.
La chambre a par exemple relevé l’embauche d’un surveillant de travaux pour un
premier contrat occasionnel de 3 mois commençant le 1er août 2013 et qui, après
des
« renouvellements à titre exceptionnel de 3 mois » et un « nouveau contrat
occasionnel de 3 mois »
, était toujours embauché le 31 décembre 2014, soit 17 mois
plus tard.
La chambre a aussi relevé plusieurs autres cas d’agents recrutés pour des besoins
occasionnels
15
mais dont la durée de service réelle dépasse la durée maximale
réglementaire en s’établissant entre 7 et 15 mois.
Au cours de l’instruction, les services de la commune ont fait remarquer qu’au terme
du premier renouvellement exceptionnel de 3 mois, il pouvait être considéré qu’un nouveau
contrat était signé avec l’agent… et que la signature d’un nouveau contrat ne serait pas
expressément proscrite par la loi ou la circulaire.
La chambre conteste cette interprétation qui, en plus d’être contraire, sans doute à la
lettre mais aussi à l'esprit de la règlementation en vigueur, n’est pas sans risque pour la
commune. Cette dernière pourrait en effet se voir contrainte par le juge administratif à
requalifier en emploi permanent, l’emploi d’agents dépassant significativement les périodes
de travail maximales prévues.
15
Notamment une femme de service, trois agents de saisie, un agent technique, un agent d’entretien, trois
adjoints administratifs et deux agents de médiation et de prévention.
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Observations définitives – Commune de Papeete
Séance du 10 juillet 2015 - Page 35 sur 52
La commune est sans doute aussi exposée à un risque de suspension du paiement
des salaires dus à ces agents. En effet, en application des jurisprudences administratives et
financières le comptable pourrait décider de suspendre les paiements considérant soit que
les pièces justificatives sont contradictoires
16
, soit qu’elles sont imprécises
17
.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire a souhaité préciser plusieurs
points. Le premier concerne les
dispositions de l’ordonnance n°2005-10 qui, selon lui
,
« n’interdisent pas à l’employeur communal de recourir à un nouveau contrat temporaire
pour un besoin occasionnel, au terme d’un précédent contrat de même type renouvelé ».
Le
second point concerne la durée des contrats occasionnels prévue par les textes, qui ne
répondrait pas aux besoins des collectivités.
Enfin, toujours selon le maire de Papeete, et face aux difficultés de mise en oeuvre
des recrutements pour des besoins occasionnels, «
le législateur a modifié en 2012 les
dispositions pour la Fonction publique territoriale afin d’allonger la durée des contrats
occasionnels de 6 mois maximum, à 12 mois maximum, sur une période de 18 mois
consécutifs. Ces modifications ont ainsi permis de prendre en compte la réalité des besoins
des collectivités et de clarifier les durées et conditions de renouvellement des contrats
conclus ».
La chambre souligne que les dispositions relatives à la fonction publique territoriale
métropolitaine ne s’appliquent pas en Polynésie française. Par ailleurs, et indépendamment
des difficultés d’organisation interne que la commune peut rencontrer, la chambre ne peut
qu’inviter la commune de Papeete à se conformer aux règles applicables en Polynésie
française.
5.2.2.2. Une gestion complexifiée des positions administratives
La situation « figée » résultant de la période transitoire au passage vers la FPC,
contraint la commune à une gestion complexifiée de ses personnels, du fait que la quasi-
totalité ne soit pas encore intégrée dans la FPC.
Ainsi, lorsqu’un poste devient vacant suite au départ d’un agent (ANFA ou « du
cadre »), la loi impose désormais à la commune, si elle souhaite conserver cet emploi, de le
créer, par voie de délibération. La conséquence est que cet emploi devient un emploi au
standard du nouveau statut de la FPC et qu’il ne peut donc être pourvu que par un
fonctionnaire titulaire de la FPC.
La commune de Papeete n’ayant comptabilisé aucune intégration FPC à la fin de
l’année 2014 (non compris les quelques recrutements qui se font déjà sous l’empire du
nouveau statut), il est pratiquement impossible de combler les postes par des mutations
internes, contraintes ou souhaitées, et ainsi de participer à la bonne organisation des
services.
Dans la réalité, et compte tenu des besoins, la commune est amenée à tenir une
« double gestion » de certains de ses personnels. Ainsi, certains agents sont maintenus,
pour leur gestion administrative, sur leur ancien poste mais exercent en réalité leur métier
sur le nouveau poste créé mais non pourvu dans la FPC.
16
Conseil Etat n°195508, 21 mars 2001, Morel.
17
Cour des Comptes arrêt n°35586 du 27 février 2003.
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Observations définitives – Commune de Papeete
Séance du 10 juillet 2015 - Page 36 sur 52
5.3.
Des signaux contradictoires ont brouillé les messages
Des facteurs externes à la direction des ressources humaines de Papeete ont sans
aucun doute influencé, et pu brouiller, la communication et le bon avancement du processus
de migration vers la fonction publique communale.
Ainsi, si la DRH de Papeete avait bien pour feuille de route officielle de conduire la
migration vers la FPC dans les temps et notamment l’ouverture de l’ensemble des emplois
de fonctionnaires communaux au plus tard le 12 juillet 2015, les événements suivants ont,
volontairement ou non, participé à empêcher l’atteinte de cet objectif.
Dès le mois de mars 2011, le député et maire de Papeete demandaient à la Ministre
de l’outre-mer notamment l’allongement du délai de mise en oeuvre de la FPC ainsi que la
suppression de la cristallisation des salaires et des carrières pour les agents qui décideraient
de ne pas intégrer la fonction publique communale.
Cette demande venait par ailleurs appuyer la proposition de loi présentée par le
sénateur Richard Tuheiava dès 2011 qui visait elle aussi, dans le cadre de l’actualisation de
l’ordonnance n°2005-10 du 4 janvier 2005, notamment à éviter les effets de la cristallisation
des salaires et des carrières pour les agents qui n’opteraient pas pour l’intégration dans la
FPC.
Face à ces premières démarches, complétées par une question écrite au
gouvernement posée par le sénateur Tuheiava le 26 septembre 2013, la position de l’Etat a
été exprimée au travers de la réponse à la question écrite publiée dans le JO du Sénat du 19
décembre 2013. La Ministre de l’outre-mer y indique qu’elle approuve la démarche visant à
garantir les possibilités de mobilité des fonctionnaires communaux polynésiens vers les
fonctions publiques métropolitaines. La Ministre indique de même que le calendrier du
processus d’intégration a été aménagé afin de tenir compte des difficultés de certaines
communes ; elle précise, qu’en septembre 2013, 91 % des communes et groupement de
communes avaient déjà reçu un avis de la commission spéciale et que plus de la moitié des
agents communaux avaient fait l’objet d’un avis de la commission spéciale d’intégration.
Avant cela, la Ministre avait par contre fermement rejeté l’idée que les agents non titulaires
puissent bénéficier d’une évolution de carrière comparable aux fonctionnaires titulaires,
notant que cela reviendrait à vider l’ordonnance de sa substance.
Le 23 février 2015, le conseil supérieur de la fonction publique des communes de la
Polynésie française a rendu un avis sur les propositions de modifications à apporter à
l’article 75 de l’ordonnance du 4 janvier 2005. Le conseil supérieur a émis un avis favorable
à la prolongation de 3 ans du délai dont disposent les communes pour créer leurs emplois
pesés selon les critères de la FPC et à la revalorisation, encadrée, de la rémunération des
agents non-ANFA (agents du cadre).
Au moment du contrôle de la chambre territoriale des comptes, entre janvier et avril
2015, un grand nombre d’acteurs impliqués dans la mise en place de la FPC
18
a confirmé
que ces espoirs de décristallisation et de prolongation de délais empêchaient dans les faits
toute avancée, notamment à Papeete où un nombre important d’agents du cadre ne
souhaite ni intégrer la FPC ni voir sa rémunération « cristallisée ».
18
A la commune de Papeete mais aussi au centre de gestion ou au syndicat de promotion des communes.
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Observations définitives – Commune de Papeete
Séance du 10 juillet 2015 - Page 37 sur 52
5.4.
Un report du dispositif ne règlerait pas les blocages constatés en 2015
Il est regrettable que la commune de Papeete (élus, direction générale des services
et encadrement supérieur) n’ait pas réussi à avancer au même rythme que d’autres
communes polynésiennes sur le chemin de la FPC. Il est tout aussi regrettable que la
situation soit apparue comme figée au début de l’année 2015, comme suspendue dans
l’attente d’une éventuelle modification législative qui viendrait tout bouleverser.
Or, tout porte à croire que même si le législateur répondait favorablement à tout ou
partie des attentes exprimées (prolongation du délai d’intégration et « décristallisation » de la
rémunération des ANFA, voire de tous les personnels, non intégrés), les mêmes blocages,
sans doute exacerbés, seraient toujours d’actualité en 2018.
L’analyse de la structure de l’effectif communal permet d’éclairer cette question.
Comme l’indique le tableau suivant, l’effectif communal est constitué pour 20 %
d’agent « du cadre » (statut propre à la commune) et pour 75 % d’agents relevant de la
convention collective des ANFA. Les 5 % restant correspondent aux agents déjà intégrés
dans la FPC ou à des cas particuliers.
Il peut déjà être observé de cette répartition qu’une éventuelle « décristallisation »
des rémunérations des agents qui n’intègreraient pas la FCP, même si elle restait limitée aux
ANFA, toucherait une part importante de l’effectif (75 %).
Chiffres au 31 décembre 2014.
Une analyse par âge et ancienneté, confirmée par la direction des ressources
humaines de Papeete, permet par ailleurs d’identifier trois groupes assez homogènes ainsi
que leurs intérêts objectifs à intégrer, ou non, la fonction publique communale. On distingue
ainsi, toujours à partir du tableau présenté supra :
216 agents, soit environ 40 % de l’effectif, ayant plus de 50 ans et plus de
20 ans d’ancienneté (78 agents du cadre et 138 ANFA),
198 agents, soit environ 35 % de l’effectif, ayant moins de 50 ans mais
bénéficiant d’une ancienneté importante,
121 agents, soit environ 20 % de l’effectif, ayant moins de 50 ans et une
ancienneté réduite (5 agents du cadre et 116 ANFA).
Les agents composant le premier groupe, avec une ancienneté moyenne de 27 ans
et un salaire mensuel moyen proche de 400.000 francs CFP, n’ont aucun intérêt financier à
intégrer la fonction publique communale. Leur positionnement sur une grille de rémunération
FPC conduirait à un gel de leur rémunération jusqu’à leur retraite.
Nbr
%
Nbr
%
Age
Ancienneté
5
0,90%
- de 50 ans
- de 20 ans
oui, notamment si cristallisation ou gel des avancements
26
4,67%
- de 50 ans
+ de 25 ans
possible mais à voir en fonction de la simulation de carrière qui sera proposé
78
14,00%
50 ans et +
28 ans et plus
non
116
20,83%
- de 50 ans
- de 10 ans
oui
172
30,88%
- de 50 ans
entre 10 et 20 ans
possible mais à voir en fonction de la simulation de carrière qui sera proposé
138
24,78%
50 ans et +
20 ans et plus
non
FPC & Autres
22
3,95%
22
3,95%
-
-
sans objet
Cumulé
557
100%
100,00%
Statut
Agent du Cadre
ANFA
109 19,57%
426 76,48%
Effectif
Répartition
Interêt à l'intégration à la FPC
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Séance du 10 juillet 2015 - Page 38 sur 52
Les agents composant le deuxième groupe auront intérêt à intégrer la FPC à
condition que leur carrière évolue d’une façon ou d’une autre (promotion, changement de
métier, mobilité externe…), c’est-à-dire si la commune parvient à leur proposer des
perspectives en termes de formations, de promotion interne, de mobilité ou de reconversion.
Les agents composant le troisième groupe ont le plus d’intérêts financiers mais aussi
professionnels à intégrer puisqu’ils pourront encore prétendre à un déroulement de carrière
dans un cadre nouveau et offrant plus de perspectives (promotions, mobilités…). Ces
personnels n’ont malheureusement encore pas ou trop peu été informés des enjeux. La
commune n’a par exemple jamais fait appel au centre de gestion et de formation (CGF) qui
peut intervenir pour des sessions de formation. Les fiches de postes et perspectives de
carrière individuelles qui pourraient leur être présentées, devraient venir confirmer et motiver
leur intérêt à l’intégration.
Un report de 3 ans de la date limite fixée pour l’intégration des personnels ne règlera
en rien la situation.
-
Comme il a été vu que la commune de Papeete a déjà, de fait, décristallisé le salaire
de ses agents (ANFA mais aussi agents du cadre), ceux-ci se retrouveront, au terme
du délai, avec une rémunération supérieure à celle qu’ils recevaient en 2015, mais
avec une grille d’accueil inchangée au niveau de la FPC. Les blocages constatés en
2015 seront donc exacerbés et la propension de ces personnels à intégrer sera
finalement encore plus faible qu’initialement.
-
Au cours du délai accordé, les redéploiements de personnels entre services,
rendus
de plus en plus nécessaires avec le non remplacement de tous les départs, vont être
d’autant plus difficiles à gérer. La double comptabilité des positions administratives,
déjà constatées en 2014 sera amenée à se développer, augmentant les risques
juridiques pour la commune.
Recommandation n° 4 : La commune de Papeete doit entrer dans une
démarche active de migration de ses personnels vers la Fonction Publique
Communale
(FPC).
Ce
processus
passera
notamment
par
des
campagnes
d’explication, notamment en s’appuyant sur la disponibilité du centre de gestion et de
formation (CGF).
6. La mise en oeuvre de certaines compétences
6.1.
L’absence de CLSPD communal
Le Conseil Local de Sécurité et de Prévention de la Délinquance (CLSPD) est
obligatoire en application de l’article D. 2211-1 du CGCT.
Cette instance a été créée par le décret du 17 juillet 2002 relatif aux dispositifs
territoriaux de sécurité et de coopération pour la prévention et la lutte contre la délinquance
et a remplacé les Conseils Communaux de Prévention de la Délinquance (CCPD).
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Séance du 10 juillet 2015 - Page 39 sur 52
La règlementation a ensuite été légèrement rénovée par le décret n° 2007-1126 du
23 juillet 2007 relatif au Conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance et au
Plan de prévention de la délinquance dans le département. Depuis la loi du 5 mars 2007, la
mise en place d’un CLSPD est obligatoire pour toutes les communes de plus de 10 000
habitants, sauf si la commune est membre d’un EPCI qui a mis en place un Conseil
Intercommunal de Sécurité et de Prévention de la délinquance.
Le CLSPD est une instance partenariale présidée par le Maire. Elle doit se réunir au
moins une fois par an avec possibilité de création d’une formation restreinte et peut mettre
en oeuvre des groupes de travail territoriaux ou thématiques.
Au cours de l’instruction, la commune de Papeete a indiqué ne pas souhaiter mettre
en oeuvre ces dispositions règlementaires. La commune dit assumer et travailler de façon
plus thématique et au fil de l’eau que ne le permettrait, selon elle, la mise en oeuvre du
CLSPD.
Le
CLSPD
risquerait,
toujours
selon
la
commune,
de
cristalliser
les
mécontentements et de faire apparaitre au grand jour les difficultés en termes de sécurité et
de prévention de la délinquance. Selon les termes de la commune : «
il n’est pas apparu
opportun de rajouter une instance de ’’réflexion et d’orientation’’ lourde à faire fonctionner et
qui n’a pas démontré, plus que cela, son efficacité, particulièrement dans les communes
polynésiennes qui s’en sont dotées. La ville de Papeete est cependant disposée à instituer
ce conseil aussitôt que les circonstances locales rendront son existence indispensable
».
La chambre prend acte de cette position contraire aux obligations du CGCT.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire de Papeete a confirmé ne
pas vouloir «
rajouter une instance de ’’réflexion et d’orientation’’ lourde à faire fonctionner et
qui n’a pas démontré, plus que cela, son efficacité, particulièrement dans les communes
polynésiennes qui s’en sont dotée ».
Le maire a cependant aussi insisté sur l’engagement de la commune - non contesté
par la chambre – en matière de prévention de la délinquance. Le maire indique que
« la
décision de ne pas mettre en place le CLSPD ne vise certainement pas à cacher les
difficultés en termes de prévention de la délinquance que connaît la ville de Papeete. (…)
l’objectif de la cohésion sociale est présent dans tous les projets communaux au bénéfice
des quartiers prioritaires (…) en matière de sécurité publique, la commune a mis
essentiellement l’accent sur l’amélioration et le renforcement des moyens de la police
municipale ainsi que sur une coordination opérationnelle accentuée avec les forces de police
de l’Etat ».
6.2.
Le service de l’état-civil aurait pu être réaménagé
Le transfert du centre hospitalier territorial (CHT) vers la commune de Pirae en 2011
a entrainé une forte diminution des naissances mais aussi des décès enregistrés au bureau
de l’état-civil de la mairie de Papeete.
Cette baisse d’environ 2.800 actes (naissances et décès) liée au déménagement de
l’hôpital explique à elle seule la presque totalité de la baisse d’activité du bureau de l’état-
civil entre 2010 et 2014 (-3.045 actes).
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Observations définitives – Commune de Papeete
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Cette baisse significative de l’activité aurait pu entrainer le réaménagement du
bureau de l’état civil mais il n’en a malheureusement rien été. En 2014, alors que le nombre
d’actes établis annuellement s’inscrit en baisse de 36 % par rapport à 2010, le nombre
d’emplois (en équivalent temps plein) n’a pour sa part diminué que de 6 %.
Lors de l’instruction, la mairie de Papeete a justifié le maintien du nombre de
personnes par la mise en place d’un projet de numérisation des actes d’état civil, sans
toutefois apporter de précision sur le nombre de personnes concernées ou sur la
réorganisation qui aurait accompagné la baisse de l’activité constatée.
Tenant compte de la situation budgétaire et de la part de la masse salariale dans le
total des charges de la commune de Papeete, il aurait été de bonne gestion d’adapter les
effectifs « classiques » à la diminution du besoin en ce qui concerne les naissances et les
décès (-68 %) et d’identifier les personnes redéployées sur le projet de numérisation des
actes.
6.3.
Le processus d’attribution des subventions peut être amélioré
L’attribution des subventions par la commune de Papeete à des associations
s’effectue, dans la très grande majorité des cas, au travers de conventions formalisées. Sur
la période contrôlée (2010-2014), la chambre a dénombré un total de 151 attributions pour
un montant total de 331 millions de francs CFP. Cela représente un montant moyen de
subvention de 2,2 millions de francs CFP et une charge budgétaire annuelle moyenne
légèrement supérieure à 66 millions de francs CFP.
La chambre n’a pas conduit une analyse exhaustive des subventions attribuées mais
a étudié un échantillon de huit conventions passées sur plusieurs exercices avec le même
organisme. Ces dossiers représentent un total de 228 millions de francs CFP sur les cinq
années étudiées (69 % du total attribué). Sept des huit conventions ayant été renouvelées
sur l’ensemble de la période 2010-2014, le montant moyen des conventions s’établit à
6,33 millions de francs CFP
19
. L’analyse de ces documents révèle que plusieurs aspects du
processus d’attribution des subventions communales devraient être améliorés.
Il doit tout d’abord être noté que les attributions de subventions étudiées ont toutes,
fait l’objet de conventions annuelles. Ces conventions sont issues de documents types qui
n’appellent pas de commentaire particulier.
19
Soit 228 MF CFP divisé par les 36 conventions de l’échantillon.
Bureau de l'état
‐
civil
2010
2011
2012
2013
2014
Var.10
‐
14
Naissances (enfants sans vie inclus)
3 672
1 322
1 200
1 216
1 232
‐
66%
Décès
508
87
98
92
107
‐
79%
Sous
‐
total / actes impactés par le CHPF
4 180
1 409
1 298
1 308
1 339
‐
68%
Mises à jour / mentions
3 541
3 418
3 814
3 308
3 385
‐
4%
Autres (reconnaissances, mariages…
632
562
610
621
584
‐
8%
Sous
‐
total non impacté par le CHPF
4 173
3 980
4 424
3 929
3 969
‐
5%
Total actes
8 353
5 389
5 722
5 237
5 308
‐
36%
Effectif du bureau (ETP)
18
16
14
13
17
‐
6%
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Toutes les conventions examinées prévoient la fourniture d’un rapport d’activité ainsi
qu’un compte-rendu financier devant attester de la conformité de l’utilisation de la
subvention. A cet égard, il est regrettable que plusieurs de ces comptes rendus n’aient pas
été fournis par les associations bénéficiaires. Par ailleurs, lorsque ces documents ont été
fournis, ils ne sont, dans de nombreux cas, constitués que d’un simple compte rendu de
l’assemblée générale de l’association et ne font à ce titre pas apparaitre, comme cela est
pourtant prévu, de bilan spécifique sur l’utilisation des fonds apportés par la commune de
Papeete.
Ce manque de rigueur dans le retour d’information sur l’utilisation des fonds
communaux est d’autant plus regrettable que la commune n’effectue pas non plus de bilan
des différentes conventions passées avec ces nombreuses associations. La commission
d’attribution est donc amenée à décider de l’octroi des subventions ainsi que de leurs
montants sans pour autant disposer de réel bilan dressé par les bénéficiaires ou par les
services de la commune.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire de Papeete indique que «
la
commune a mis en oeuvre (…) une nouvelle procédure
d’attribution et de contrôle des
subventions communales, à travers la mise en place d’un dossier type de demande de
subvention. Cette démarche d’uniformisation permet une analyse objective de l’utilisation de
la subvention et d’apprécier les résultats de l’action financée. Elle vient compléter les
dispositions de contrôles antérieures, prévues dans le cadre des conventions de
financement passées avec chaque association subventionnée.
Le dossier, en plus de
préciser les orientations de la municipalité, prévoit un volet ’’Fiches Bilan’’ constitué d’une
fiche Bilan financier et fiche Bilan de l’action avec l’obligation pour les associations ayant
reçu une subvention de les renseigner».
La chambre prend acte de cette nouvelle procédure.
Enfin, au terme du processus, l’absence de compte-rendu formalisé des réunions de
la commission d’attribution des subventions ne permet pas à cette activité d’être aussi
transparente qu’il le faudrait.
En réponse aux observations provisoires, le maire de Papeete a indiqué que, selon
lui, la composition proportionnelle de la commission d’attribution de même que la diffusion de
l’ordre du jour ou la mise à disposition des membres du conseil des dossiers de demande de
subventions
« permettent de garantir la bonne information des élus et la transparence des
débats portant sur l’attribution des subventions aux associations en dépit de relevés de
décisions synthétiques
».
La chambre prend acte de cette réponse mais maintient que seuls des comptes
rendus formalisés permettraient de conserver un historique des processus de décisions et de
garantir la transparence nécessaire en terme de gestion publique.
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Observations définitives – Commune de Papeete
Séance du 10 juillet 2015 - Page 42 sur 52
6.4.
Le contrôle des régies est toujours insuffisant
6.4.1.
Présentation des régies de Papeete et des enjeux associés
6.4.1.1. Les régies de la commune de Papeete
La commune dispose de six régies et de trois sous régies de recettes ainsi que d’une
régie d’avance. Remaniées de façon assez profonde en 2012-2013 à la suite de graves
dysfonctionnements signalés par le comptable lors de son contrôle d’avril 2012, ces régies
se présentaient comme suit en 2014 :
6.4.1.2. Des enjeux financiers non négligeables
Le recouvrement des produits d’exploitation des services municipaux
20
représentaient
sur la période 2001-2009 un enjeu financier annuel oscillant entre 420 et 440 millions de
francs CFP. Cette moyenne annuelle est restée stable entre 2010 et 2012 mais connait une
baisse assez nette sur la période la plus récente puisqu’elle ne représentait plus que
358 MF CFP en 2013 et 355 MF CFP en 2014.
Selon le directeur financier de la commune, plusieurs facteurs sont à l’origine de cette
diminution. Il s’agit notamment des travaux de rénovation de la piscine et du marché
municipal qui ont entrainé une baisse notable de l’activité, et donc de recettes, pour deux
des régies. A ces premières explications qui n’affectent pas les régies les plus importantes et
qui ne peuvent donc expliquer la baisse constatée de près de 75 millions de francs CFP,
20
Source : Compte 4711 Versements du régisseur.
par le Comptable
par l'Ordonnateur
1
Régie de recettes à
l'hôtel de ville de
Papeete
Vatea LAI SAN
2 suppléants
1 bis
Sous
‐
régie auprès de
l'Etat
‐
Civil
André EBB
3 suppléants
2
Ordures Ménagères et
déchets végétaux
Jeanne SNOW
3 suppléants
91 718 172
néant
néant
3
Parking et
stationnements payants
Pierre BONNO
2 suppléants
3bis
Sous
‐
régie pour les
parkings
non précisé
5 préposés
3ter
Sous
‐
régie auprès de la
cellule stationnement
Jean
‐
Jacques
VILLANT
1 agent de
perception
4
Régie de recettes et
d'avances auprès de la
D.G.S
Vaitiare
TAUMIHAU
‐
GATIEN
1 suppléant
3 191 740
néant
néant
5
Marché municipale de
Papeete "Mapuru a
Paraita"
Charles TAUAROA
2 suppléants
72 832 352
Février 2012
néant
6
Piscine municipal de
Tipaerui
Ethelle
VAN BASTOALER
1 suppléant &
3 agents
8 211 400
Mai 2011
néant
19 640 501
100 983 121
Avril 2011
& Avril 2012
néant
néant
néant
VERIFICATION sur la période sous revue
(2009
‐
2014)
ENCAISSEMENT 2013
(Source : Commune)
REGISSEUR
Suppléants
+ Agents
NATURE
REGIE
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Séance du 10 juillet 2015 - Page 43 sur 52
vient s’ajouter un dysfonctionnement du logiciel destiné aux encaissements des redevances
pour la collecte et le traitement des ordures ménagères et des déchets végétaux.
6.4.1.3. Sur les responsabilités de l’ordonnateur
Aux termes de l’article R.1617-17
21
du CGCT, les opérations de régies de recettes et
d’avances sont soumises au contrôle de l’ordonnateur autant qu’à celui du comptable public.
Ainsi, à l’instar de ce dernier, le maire de la commune et ses services doit s’assurer du bon
fonctionnement de ses régies, notamment au travers de deux types de contrôles. Le premier
consiste en un contrôle administratif, le second en un contrôle comptable, sur pièces et sur
place.
Il est observé que malgré les alertes données à la fois par la chambre territoriale des
comptes et par le comptable public, le maire n’a diligenté aucun contrôle sur les régies de la
commune.
6.4.2.
Les signaux d’alerte existent depuis plusieurs années
6.4.2.1. Les risques particuliers inhérents aux régies
Les régies, qu’elles servent à encaisser ou à avancer de l’argent, représentent par
nature des services à enjeux spécifiques dès lors que des montants significatifs d’argent
liquide y sont maniés. En plus de l’importance des fonds gérés d’autres critères tels que, la
nomination d’un nouveau régisseur où la mise en place d’une nouvelle application
informatique pour la gestion de la régie, sont logiquement et de façon constante, connus
pour être de bon indicateurs de niveau de risque.
Dans le cas de la commune de Papeete, l’absence de procédures de contrôle interne
formalisées ainsi que l’existence de plusieurs sous régies tendent aussi à accroitre les
risques potentiels et donc, l’importance de mesures de contrôle. Il en est encore de même
pour ce qui est des variations des recettes, notamment à la baisse, qui représentent un autre
indicateur de risque à prendre en compte.
6.4.2.2. Le précédent rapport de la CTC
Le précédent rapport de la chambre, relatif à la période 2001-2009, avait souligné
que la modernisation des régies était un préalable pour améliorer le taux de recouvrement et
ainsi, améliorer l’épargne de la commune. Cette modernisation impliquait notamment la
limitation des paiements en numéraire et le développement des paiements par chèque ou
par carte bancaire.
Le rapport soulignait aussi le nécessaire développement des procédures de contrôle
interne s’appliquant aux régies. Le rapport notait en effet que «
(…)
les contrôles exercés
sur les régies restent insuffisants. Ils ne mettent à l’abri de toute responsabilité ni le
comptable, ni l’ordonnateur, qui, tous deux, à des titres divers, sont responsables des
régies. »
21
«
Les régisseurs de recettes, d'avances ainsi que de recettes et d'avances ainsi que les régisseurs intérimaires
et les mandataires sont soumis aux contrôles du comptable public assignataire et de l'ordonnateur ou de leurs
délégués auprès desquels ils sont placés. Ils sont également soumis aux vérifications des autorités habilitées à
contrôler sur place le comptable public assignataire et l'ordonnateur ou de leurs délégués
. »
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6.4.2.3. Les dysfonctionnements révélés par le comptable
En avril 2012, le comptable public a dressé un constat particulièrement sévère de la
situation des régies de la commune de Papeete. Plusieurs manquements organisationnels,
et de multiples discordances comptables et règlementaires ont été révélés.
Il s’agit notamment :
du défaut de vérification des fonds déposés par les sous régies ;
du défaut de comptabilisation des sacs de dépôts ;
du défaut de production d’état concordant entre les comptes du régisseur et
ceux du compte CCP ;
du dépassement excessif du seuil d’encaisse (jusqu’à 7 fois le seuil de 4 MF
CFP) ;
d’une organisation en totale contradiction avec les principes fixés dans
l’instruction de 2006 et les fondamentaux de fonctionnement d’une régie de
recettes.
Ces constats, venant s’ajouter aux recommandations de la CTC, auraient dû alerter
le maire, la direction générale des services ainsi que la direction des finances de la
commune quant à l’urgence et à l’importance de formaliser des procédures de contrôle
interne sur les régies. En 2015, peu a pourtant été fait en la matière.
6.4.3.
La commune n’a pas pris toute la mesure de la situation
6.4.3.1. La scission de la régie principale a été effectuée
La vérification de la régie de recettes principale (10 avril 2012) faisait état de graves
dysfonctionnements, nécessitant, selon le comptable, une réorganisation et de rapides
ajustements. Il constatait notamment que « (…) la régie peut paraître comme trop
conséquente et il conviendrait de la scinder, au moins pour les sous régies des parkings qui
mériteraient d’être autonomes ».
Le comptable avait en outre précisé que le régisseur « n’a ni l’autorité ni les
compétences requises pour gérer une régie d’une telle ampleur (…). De plus, les suppléants
semblent sans directives claires. (…). S’agissant d’une régie à fort enjeu, il convient de
revenir sur la place du régisseur actuel au sein de la régie et d’envisager son remplacement
par une personne ayant les capacités organisationnelles, managériales et comptables
conformes avec le fonctionnement de cette régie ».
La commune en a tenu compte et, logiquement, procédé, en 2012 et 2013, à la fois à
la scission de la régie en créant des régies distinctes pour les ordures ménagères et les
recettes de parking et stationnement et à la nomination d’un nouveau régisseur.
Cette réorganisation, rendue impérative compte-tenu des constats effectués par le
comptable, n’a pas pour autant été accompagnée d’autres décisions tout aussi nécessaires.
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Séance du 10 juillet 2015 - Page 45 sur 52
6.4.3.2. Beaucoup reste à faire en 2015
Sur la forme
D’un point de vue formel, la chambre relève que les copies des procès-verbaux de
vérification des régies du marché (24 février 2012) et de la recette principale (10 avril 2012)
qui lui ont été transmises par la commune n’étaient ni signées du comptable, ni de
l’ordonnateur, ni du régisseur.
Pourtant, l’instruction codificatrice en matière de régie précise que « l’ordonnateur est
(…) destinataire de tous les procès-verbaux de vérification de régie, qu’il est tenu de signer
pour attester de son information ». Tenant compte de la sévérité des constats inclus dans les
PV concernés, il est regrettable que la commune se satisfasse, pour ces aspects de gestion,
de documents inachevés et non formellement validés.
Dans sa réponse aux observations provisoires, la maire de Papeete a indiqué ne
disposer que de « copie de travail » et ne pas avoir conservé de copie des documents qu’il a
signé avant de les renvoyer au Trésor Public.
En termes de contrôles effectifs
Sur les cinq exercices de période 2010-2014, et concernant l’ensemble des six régies
et des trois sous régies, seuls quatre procès-verbaux de vérifications ont été fournis à la
chambre.
Concernant la régie principale, le contrôle du 7 avril 2011, est intervenu plus de
dix ans après le précédent qui datait du 29 janvier 2001. Cette fréquence, particulièrement
faible pour une régie dont l’encaisse s’élevait à plus de 323 MF CFP en 2010, aurait dû
amener l’ordonnateur à compléter ces contrôles externes par ses propres dispositions
internes. D’ailleurs, lors du contrôle de 2011, le comptable avait attiré l’attention de la
commune en précisant que « Le contrôle interne de l’ordonnateur devra être développé sur
les opérations de la régie : contrôle de caisse inopiné, rapprochement des encaissements
avec les pièces justificatives, contrôle des écritures CCP qui doivent être intégrées sans
délai… ».
Au final, tous les contrôles effectués ont été mis en oeuvre par le comptable, la mairie
n’ayant jamais pris d’initiative en la matière. La commune n’a pas non plus avancé en ce qui
concerne ses procédures de contrôle interne sur les régies.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire de Papeete a indiqué avoir
mis en oeuvre diverses réformes sur les régies (
achat d’un nouveau logiciel, d’une balance
informatisée, ouvertures de comptes au Trésor, réflexion sur les moyens de paiement
…).
La chambre prend acte de ces efforts en termes d’amélioration du service rendu qui ne
dispensent toutefois pas l’ordonnateur de mener les contrôles qui lui incombent en matière
de contrôle interne des régies.
Recommandation n° 5 : la commune de Papeete doit formaliser et mettre en
oeuvre des règles de contrôle interne lui permettant de s’assurer de la maitrise des
risques associés aux régies.
Chambre territoriale des comptes de la Polynésie française
Observations définitives – Commune de Papeete
Séance du 10 juillet 2015 - Page 46 sur 52
6.5.
Le suivi de la lutte contre les animaux errants est perfectible
6.5.1.
Un changement radical de dispositions en 2014
La commune de Papeete a changé assez radicalement sa façon d’aborder la gestion
des animaux errants, essentiellement les chiens, au cours de la période sous revue.
Jusqu’à la fin du mois de mars 2014, la commune était liée à l’association Fenua
Animalia au travers d’une « convention de mise à disposition d’un terrain dépendant du
domaine privé communal » (2010) puis d’une convention de partenariat (2011 à 2013).
Les missions assurées par Fenua Animalia comprenaient, en résumé, les prestations
d’accueil, de soin et de placement des animaux capturés par les services communaux. Les
conventions prévoyaient que, sans placement après 30 jours de présence aux frais de la
collectivité, les animaux devaient être pris en charge par l’association dans d’autres lieux que
ceux mis à disposition par la commune.
La dernière convention passée avec Fenua Animalia a été signée le 24 décembre
2013 et n’était conclue que pour une durée de trois mois à partir du 1
er
janvier 2014.
A compter du 1er avril 2014, c’est une convention de prestation de service qui lie la
commune à la société « Passion Canine de Tahiti ».
Le fonctionnement du dispositif est fondamentalement différent. D’une façon
générale, la convention passée avec Fenua Animalia concernait, pour une partie essentielle,
le financement de la garde et de la recherche de familles d’accueil pour les animaux
apportés à l’association. Les animaux non placés devaient alors être pris en charge dans
d’autres locaux. Le nouveau dispositif est très différent en ce que d’une part, le prestataire
gestionnaire du refuge est lui-même
chargé de la capture des animaux et, d’autre part,
l’euthanasie est programmée dès l’expiration du délai légal pour les animaux qui n’auraient
pas été placés.
6.5.2.
Des coûts en baisse
Les chiffres communiqué par la mairie font apparaitre une diminution de près de deux
millions de francs FCFP en 2014 par rapport aux exercices précédents :
Poste de dépense
2010
2011
2012
2013
2014
Autre immo corporelles
‐
‐
‐
83 138
‐
Eau et assinissement
‐
‐
11 913
64 352
25 169
Fournitures d'entretien
‐
‐
101 613
‐
104 122
Fournitures de petit équipement
164 427
‐
31 718
‐
122 452
Vêtements de travail
50 000
26 700
‐
82 592
11 865
Frais de télécommunications
26 400
31 200
‐
‐
‐
Autres installations matériel/outils techniques
‐
‐
713 168
‐
‐
Aagencement, aménagement
22 040
‐
‐
‐
‐
Bâtiments
105 600
‐
‐
77 000
‐
Honoraires (vétérinaire)
355 953
375 628
262 130
352 487
834 786
Produits de traitement (pharmacie)
‐
‐
‐
35 800
34 562
Autres fournitures non stockées (nourriture)
172 305
‐
‐
450 738
552 984
Employé municipal mis à disposition
2 522 557
3 099 165
2 552 200
2 432 239
CLM
Convention (partenariat ou prestation)
4 800 000
4 800 000
4 800 000
5 450 000
4 475 540
TOTAL
8 219 282
8 332 693
8 472 742
9 028 346
6 161 480
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Séance du 10 juillet 2015 - Page 47 sur 52
La diminution du coût total provient en fait presque en totalité de la disparition, en
2014, du coût de l’employé municipal qui était précédemment mis à disposition. A l’inverse,
le développement des euthanasies a entrainé une forte augmentation des honoraires de
vétérinaires (835 kF CFP en 2014 contre une moyenne de 336 kF CFP sur les quatre
années précédentes).
6.5.3.
Le suivi des conventions doit être amélioré
6.5.3.1. Les conventions passées avec Fenua Animalia n’ont pas été suivies
Comme l’indique le tableau suivant, les services communaux de Papeete n’ont
disposé, entre 2010 et début 2014, de pratiquement aucune remontée information quant à la
gestion des animaux errants.
Convention Fenua Animalia
2010
2011
2012
2013 -> 03/2014
Bilan annuel disponibles à la mairie
non
non
non
non
Nombre d’animaux accueillis
inconnu
inconnu
inconnu
70
Nombre d’animaux placés
inconnu
inconnu
inconnu
inconnu
Dont restitués à leur propriétaire
inconnu
inconnu
inconnu
inconnu
Recettes liées à la restitution
inconnues
inconnues
inconnues
inconnues
Durée moyenne de séjour (jours)
inconnue
inconnue
inconnue
inconnue
La commune ne s’est manifestement jamais étonnée de ne pas recevoir les bilans
annuels que la convention imposait à Fenua Animalia et qui lui auraient permis d’évaluer
l’intérêt de la reconduire, de l’adapter, voire d’y mettre fin.
Il doit enfin être précisé que les 70 animaux enregistrés comme accueillis sur 2013 et
le début de l’année 2014 correspondent en réalité au nombre de chiens capturés et déposés
au chenil alors géré par Fenua Animalia. Ces captures, non prévues dans la convention
passée avec Fenua Animalia ont été achetées par la commune auprès du prestataire
passion canine. Tenant compte des tarifs annoncés à 10.000 francs CFP la capture diurne et
12.000 francs CFP la capture nocturne, ces 70 captures ont couté au moins 700.000 francs
CFP aux finances communales. Pourtant, illustration supplémentaire du défaut de suivi de
l’activité, cette charge n’apparait pas, en 2013, dans le détail des dépenses fourni pas la
commune (voir supra la partie 6.5.2).
6.5.3.2. Le suivi s’est amélioré en 2014 mais reste insuffisant
Parmi les améliorations notables constatées à partir de 2014, figure en premier lieu
l’existence de données concernant l’activité opérationnelle en matière de lutte contre les
chiens errants. Le nombre de captures, la durée moyenne de séjour, le nombre
d’euthanasies effectuées et le nombre de restitutions de chiens sont dorénavant connus des
services municipaux.
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Séance du 10 juillet 2015 - Page 48 sur 52
Convention Passion canine
2014
Bilan annuel disponibles à la mairie
non
Nombre de captures
90
Nombre d’animaux placés
5
Dont restitués à leur propriétaire
2 à 7
Recettes liées à la restitution
inconnues
Durée moyenne de séjour (jours)
8
Nombre d’euthanasies
77
Si les données disponibles sont plus importantes, plusieurs aspects du suivi restent
encore défaillants.
Ainsi, le bilan annuel pour l’exercice 2014 n’a été fourni qu’en cours d’instruction, et à
la demande de la chambre, alors que la convention précise que « le prestataire adressera à
la commune, au plus tard le 1
er
décembre 2014, un bilan global le plus complet et précis
possible de sa gestion du refuge et de son action (…) ».
Le nombre de chien rendus à leur propriétaire suite à une capture n’est pas connu
précisément. Evalué entre deux et trois cas dans une réponse écrite, ce chiffre été réévalué
à quatre dans une conversation téléphonique. Il est finalement arrêté à sept dans le « bilan
justificatif 2014 » transmis à la chambre. Plus gênant, ni la direction générale de la
commune, ni le policier municipal en charge du suivi de la convention n’avaient
connaissance des sommes facturées à ce titre
22
, ni même de la manière d’identifier ces
sommes.
Le nombre de chiens euthanasiés dont le propriétaire était identifié, est lui aussi
inconnu. Cela est regrettable car, à l’instar des chiens restitués à leur propriétaire après une
capture, ce service devrait faire l’objet d’une facturation auprès du propriétaire.
6.5.3.3. Le registre de la fourrière doit être fiabilisé
La convention de prestation de service passée avec Passion canine prévoit la tenue
d’un registre d’accueil des chiens comportant toutes les informations concernant les animaux
capturés, de même que sa remise à la commune en fin d’année.
Le registre est tenu sous la forme de fiches dont la police municipale est rendue
destinataire au fil de l’eau. De rapides vérifications sur le lot de fiches transmises à la
chambre ont montré plusieurs incohérences induisant que le nombre de chiens déclarés
comme capturés n’est pas fiabilisé. Les incohérences suivantes ont notamment été
relevées :
-
Les deux fiches n°2014100001 et 2014080004 concernent en réalité le
même chien, capturé blessé le 1
er
juillet 2014 et euthanasié. Ce chien est
indiqué comme étant un mâle sur une fiche et comme étant une femelle sur
l’autre fiche.
22
En application de la délibération n°2010-70 qui fixe, à la charge du propriétaire, notamment les frais de capture
à 15.000 francs CFP et les frais de garde à 1.500 francs CFP par jour.
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Séance du 10 juillet 2015 - Page 49 sur 52
-
Les fiches n°2014060006 et 201406007 font aussi référence à un même
chien capturé dans la même rue avec des dates différentes (le 10 mai et le
11 mai 2014). Les numéros de box sont aussi différents. Chaque fiche
indique que le chien a été euthanasié.
-
Les fiches n°2014080006 et 2014100015 ne comportent aucune description
du chien capturé (ni race, ni sexe, ni couleur, ni autre observation). Les
fiches incluent la même photo de plusieurs chiots.
-
Les fiches n°2014080005 et 201410002 concernent elles aussi le même
chien capturé le 3 juillet 2014.
Ces quelques exemples illustrent la nécessité d’améliorer la fiabilité des informations
transitant depuis le prestataire vers la police municipale. Cette fiabilisation est nécessaire à
la fois pour pouvoir suivre l’évolution réelle des animaux errants à Papeete mais aussi pour
sécuriser l’ensemble des dépenses prises en charge par la commune (nourriture, soins,
euthanasies…).
Dans sa réponse aux observations provisoires, le maire a précisé que
« si le service
est efficace, la commune prend note des lacunes relevées par la Chambre en matière de
suivi de l’activité du refuge animalier et prendra les dispositions nécessaires pour remédier à
cette situation ».
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7. Annexes budgétaires :
7.1.
Résultats de la section de fonctionnement (budget principal et annexe)
2010
BP 2011
BA.OM.2011
BP 2012
BA.OM.2012
BP 2013
BA.OM.2013
BP 2014
Provisoire
BA.OM.2014
Provisoire
11
Charges à caractère général
1 314 474 385
851 859 737
454 576 850
758 635 128
590 942 349
828 495 466
477 223 251
600 806 347
442 939 392
12
Charges de personnel
3 305 911 376
3 268 666 948
19 491 084
3 295 567 605
25 614 874
3 207 448 658
26 275 931
3 244 243 013
27 599 513
65
Autres charges de gestion courante
558 376 648
681 336 999
0
750 519 846
0
809 089 433
0
822 371 746
0
66
Charges financières
73 768 596
83 316 409
0
67 712 435
0
60 938 059
0
68 234 112
0
67
Charges exceptionnelles
38 644 164
23 977 846
0
64 585 398
942 337
62 063 674
1 687 583
55 426 954
154 256
5 291 175 169
4 909 157 939
474 067 934
4 937 020 412
617 499 560
4 968 035 290
505 186 765
4 791 082 172
470 693 161
67
Charges exceptionnelles
0
0
0
58 632 579
0
13 228 650
0
1 230 000
0
68
Dotations aux amortissements
35 109 805
59 469 803
0
95 171 015
0
112 132 521
0
127 257 473
0
35 109 805
59 469 803
0
153 803 594
0
125 361 171
0
128 487 473
0
5 326 284 974
4 968 627 742
474 067 934
5 090 824 006
617 499 560
5 093 396 461
505 186 765
4 919 569 645
470 693 161
2010
BP 2011
BA.OM.2011
BP 2012
BA.OM.2012
BP 2013
BA.OM.2013
BP 2014
Provisoire
BA.OM.2014
Provisoire
64
Charges de personnel
48 324 845
37 026 044
0
43 068 725
0
40 624 196
0
45 692 562
0
70
Vente de produits fabriqués, prestat° de sces
382 783 239
89 439 500
324 814 780
90 843 813
324 087 279
186 805 465
93 091 642
194 208 407
413 739 901
73
Impôts et taxes
2 714 244 188
2 738 891 894
0
2 664 068 246
0
2 429 551 945
0
2 475 426 504
0
74
Dotations et participations
2 294 143 146
2 265 756 790
0
2 142 921 949
0
2 036 955 852
0
2 293 461 957
0
75
Autres produits de gestion courante
19 471 064
17 638 814
0
18 806 564
0
21 436 312
0
21 976 477
0
76
Produits financiers
0
0
0
0
0
0
0
0
0
77
Produits exceptionnels
39 777 154
9 343 243
149 253 154
12 799 064
293 412 281
27 248 164
174 420 075
40 447 519
226 429 957
79
Transferts de charges
2 682 513
0
0
0
0
0
0
0
0
5 501 426 149
5 158 096 285
474 067 934
4 972 508 361
617 499 560
4 742 621 934
267 511 717
5 071 213 426
640 169 858
72
Production immobilisée (Travaux en régie)
9 411 794
9 033 802
0
9 971 090
0
9 646 649
0
3 774 633
0
77
Produits exceptionnels
6 387 388
437 738
0
63 388 269
0
11 729 176
0
10 715 702
0
15 799 182
9 471 540
0
73 359 359
0
21 375 825
0
14 490 335
0
5 517 225 331
5 167 567 825
474 067 934
5 045 867 720
617 499 560
4 763 997 759
267 511 717
5 085 703 761
640 169 858
190 940 357
198 940 083
0
-44 956 286
0
-329 398 702
-237 675 048
166 134 116
169 476 697
Total dépenses d'ordre
Total recettes réelles
Total recettes d'ordres
-44 956 286
Résultat consolidé :
Recettes de fonctionnement
-567 073 750
335 610 813
TOTAL Général - RECETTES de fonctionnement
RESULTAT de FONCTIONNEMENT de l'EXERCICE
TOTAL Général - Dépenses fonctionnement
Total dépenses réelles
Dépenses de fonctionnement
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Observations définitives – Commune de Papeete
Séance du 10 juillet 2015 - Page 51 sur 52
7.2.
Evolution bilancielle
Commune de PAPEETE
Edition du :
13/04/2015
2009
2010
2011
(Principal + BAOM)
2012
(Principal + BAOM)
2013
(Principal + BAOM)
2014 Provisoire
(Principal + BAOM)
Immobilisations incorporelles
332 020 018
376 123 773
402 210 322
420 407 021
451 289 461
486 906 202
Immobilisations corporelles
13 647 869 103
14 665 628 645
15 366 571 676
15 593 873 807
16 218 418 081
16 675 875 479
Terrains
825 033 950
862 075 911
925 945 135
934 008 504
1 325 813 898
1 337 921 650
Constructions
1 410 831 429
1 728 233 048
1 861 129 456
1 989 513 163
2 306 503 258
2 361 226 048
Réseaux, instal. Voirie et rés. Divers
1 513 158 620
1 847 354 102
2 057 843 933
2 095 008 367
2 394 763 388
2 492 597 650
OEuvres d'art
594 443
594 443
594 443
944 443
944 443
944 443
autres immob. Corporelles
1 462 454 883
1 551 959 507
1 668 655 559
1 634 293 733
1 604 289 215
1 569 987 563
Immobilisations en cours
8 435 795 778
8 675 411 634
8 852 403 150
8 940 105 597
8 586 103 879
8 913 198 125
Immobilisations financières
170 810 000
170 810 000
170 815 000
170 815 000
170 815 000
170 815 000
Participat° & créances rattachées
170 000 000
170 000 000
170 000 000
170 000 000
170 000 000
170 000 000
Prêts
810 000
810 000
810 000
810 000
810 000
810 000
Autres créances
-
-
5 000
5 000
5 000
5 000
Total actif immobilisé
14 150 699 121
15 212 562 418
15 939 596 998
16 185 095 828
16 840 522 542
17 333 596 681
Redevables et comptes rattachés
1 217 249 177
1 184 811 965
1 282 396 464
1 331 703 498
1 168 780 876
1 281 624 764
Créances sur l'Etat & autres coll.pub.
-
789 904
10 901 580
-
-
-
Créances sur budget annexe
-
-
77 085 569
53 687 976
346 779 396
354 476 640
Autres créances
13 356 977
22 152 611
24 827 320
12 064 468
33 806 249
24 898 254
Disponibilités
570 599 195
249 439 838
671 595 686
349 485 451
90 876 821
342 827 615
Total actif circulant
1 801 205 349
1 457 194 318
2 066 806 619
1 746 941 393
1 640 243 342
2 003 827 273
Dépenses à classer ou à régul.
-
-
-
-
-
-
15 951 904 470
16 669 756 736
18 006 403 617
17 932 037 221
18 480 765 884
19 337 423 954
2009
2010
2011
(Principal + BAOM)
2012
(Principal + BAOM)
2013
(Principal + BAOM)
2014 Provisoire
(Principal + BAOM)
Fonds internes
Dotations
6 196 547 755
6 164 694 502
6 164 694 502
6 164 694 502
6 164 694 520
6 164 694 520
Réserves
3 182 494 961
3 678 068 370
3 946 720 092
4 024 951 509
4 400 883 148
4 556 148 148
Report à nouveau
1 229 123 420
1 183 524 279
1 105 812 914
1 226 521 580
805 633 655
83 294 905
Résultat de l'exercice
449 974 268
190 940 357
198 940 083
44 956 286
-
567 073 750
-
335 610 813
Subventions transférables
5 220 296
11 627 631
51 690 260
71 389 387
69 496 237
67 656 885
Différences sur réalis. Immob.
103 944 861
-
107 931 849
-
107 931 849
-
162 671 428
-
158 306 359
-
157 086 720
-
Autres fonds
Fonds globalisés
1 421 705 855
1 721 946 690
1 872 156 871
2 066 603 676
2 228 110 362
2 518 399 543
Subventions non transférables
1 338 433 380
1 764 752 746
2 131 751 660
2 311 030 191
2 520 068 709
2 727 369 582
TOTAL FONDS PROPRES
13 719 555 074
14 607 622 726
15 363 834 533
15 657 563 131
15 463 506 522
16 296 087 676
Provisions pour risques
-
-
-
1 308 861
1 308 861
1 308 861
Provisions pour charges
-
-
-
-
-
TOTAL PROVISIONS
-
-
-
1 308 861
1 308 861
1 308 861
Dettes financières
Autres emprunts
1 903 977 289
1 758 493 363
1 736 305 509
1 559 768 683
1 781 912 258
2 001 680 226
Emprunts et dettes fin. Divers
74 000
59 000
264 000
264 000
474 000
1 014 900
Crédits et lignes de trésorerie
-
-
-
-
50 000 000
-
Dettes diverses
Fournisseurs et cptes rattachés
214 635 460
112 771 667
371 363 090
447 295 139
396 784 689
193 185 851
Dettes fiscales et sociales
76 325 698
66 646 722
74 200 767
1 958 587
72 597 914
82 912 653
Dettes envers Etat et coll. Pub.
-
-
137 520 908
158 678 291
513 588 752
819 282 427
Dettes envers les budgets annexes
-
-
77 085 569
-
-
-
Autres dettes
18 528 192
11 077 133
30 865 800
46 436 877
33 414 374
28 701 400
Fournisseurs d'immobilisations
16 573 757
21 493 942
207 515 031
60 720 326
171 570 006
95 880 363
TOTAL DETTES
2 230 114 396
1 970 541 827
2 635 120 674
2 275 121 903
3 020 341 993
3 222 657 820
Recettes à classer
2 235 000
91 592 183
76 312 877
50 657 616
79 074 029
49 835 159
15 951 904 470
16 669 756 736
18 075 268 084
17 984 651 511
18 564 231 405
19 569 889 516
68 864 467
52 614 290
83 465 521
232 465 562
Résultant, selon la direction locale des finances publiques, à un incident
informatique, récurrent mais non résolu depuis 2011.
Ecart passif /actif
ACTIF
Budget principal + Budget annexe des déchets à compter de 2011 (en francs CFP)
PROVISIONS
ACTIF CIRCULANT
ACTIF IMMOBILISE
FONDS PROPRES
DETTES
Total actif
Total passif
PASSIF
Chambre territoriale des comptes de la Polynésie française
Observations définitives – Commune de Papeete
Séance du 10 juillet 2015 - Page 52 sur 52
7.3.
Investissements, dette et fonds de roulement
1. INVESTISSEMENTS (source fiches DGFIP)
2010
2011
2012
2013
Total des ressources d'investissement budgétaires = C
1 275 702 252
1 036 035 987
633 518 133
1 300 449 040
dont : Excédents de fonctionnement capitalisés
495 573 409
268 651 722
78 231 417
375 931 639
.........
Emprunts
20 000
150 205 000
-
400 210 000
.........
Subventions reçues
433 164 439
407 499 281
208 214 768
218 874 544
.........
Autres fonds globalisés d'investissement
300 240 835
150 210 181
194 446 805
161 506 686
.........
Amortissements
(a/C 01/01/2009 - CGCT2008)
35 109 805
59 469 803
93 862 154
112 132 521
.........
Provisions
-
-
-
-
Total des emplois d'investissement budgétaires = D
1 290 363 771
959 129 975
638 637 488
984 573 399
dont : Dépenses d'équipement
1 106 604 204
786 499 383
398 123 973
794 987 816
.........
Remboursement de dettes
177 372 179
172 187 854
176 536 826
177 856 407
.........
Reprise sur amortissements et provisions
-
-
-
-
.........
Charges à répartir
-
-
-
-
.........
Immobilisations affectées, concédées
-
-
-
-
Besoin de financement
14 661 519
-
76 906 012
5 119 355
-
315 875 641
Fiche 2014 non disponibles au 13/04/2015
2. DETTE FINANCIERE (source compte de gestion)
2010
2011
2012
2013
Encours total de la dette au 31 décembre
1 758 552 363
1 736 569 509
1 560 032 683
1 832 386 258
Annuités de la dette
251 140 775
255 504 263
244 249 261
238 794 466
2010
2011
2012
2013
3. FONDS DE ROULEMENT en fin d'exercice
(compte de gestion)
1 153 612 671
1 160 807 044
1 032 499 986
405 370 238
NB : le FdR de 2013 est impacté à la baisse par le résultat déficitaire du budget annexe
Commune de PAPEETE (budget principal et annexe OM)
‐
400 000 000
100 000 000
600 000 000
1 100 000 000
1 600 000 000
2 100 000 000
2010
2011
2012
2013
2014
Dette et fonds de roulement
Dette
(provisoire
pour 2014)
Fonds de
roulement
(estimé pour
2014)
REPONSE DU MAIRE AUX
OBSERVATIONS DEFINITIVES
..
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-
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Le
Maire
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-
-
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AOUT
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50
COURRIE
R
ARRIVÉE
No
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Libert
é
•
Égalit
é
•
F
raternité
RÉPUBLIQ!JE
FRANÇAISE
2015/
DGS
/ rb
Papeete, le
2 0.
AOUT
.
2015
Monsieur le
Prés
ident
de
la
Chambre Territoriale
des Comptes
de
la
Polynésie française
B.
P.
331
Papeete
Objet : Rapport d/observations définitives relatif
à
la
gestion de
la
commune
de
Papeete sur les exercices 2010
et
suivants
Réf.
: Votre courrier de notification
en
date du
20
juillet 2015
PJ.
: Analyse des comptes
de
la
commune sur
la
période 2010
à
2014 présentée par le comptable public en séance
du
Co
nse
il
Municipal du 25 juin 2015
Monsieur le Président,
Par
courrier cité
en
référence,
vous
m'avez
notifié
votre
rapport
d'observations définitives relatif
à
la
gestion
de
la
commune
de
Pape
ete pour les
exercices 2010 et suivants et, m'informiez
du
délai d'un mois qui m'est accordé pour
vous faire part
de
mes
observations.
Dans
le
cadre de cet examen, j'ai tenu
à
ce
que m
es
services vous
fournisse
nt
tous
les
éléments nécessaires
à
votre contrôle pour que
vo
us
soyez
informé,
au
mieux, d
es
réalités
ren
contrées par
la
commune
et
à
même de mener
à
bien votre mission.
Fruit d'une étude échelonnée sur le 1er semestre 2015 ponctu
ée
par
plusieurs réunions
de
travail avec mes services, votre rapport m'offre une nouve
ll
e
occasion
de
découvrir une vue
d'
ensemble extérieure
à
l'administration communale
de
notre gestion
et
d
ès
lors, le recul nécessaire pour évaluer
la
pol
itique men
ée
par
la
municipalité.
Il
est d'ailleurs important,
en
ces
temps
de
cri
se,
de pouvoir
bén
éficier d'une telle expertise car elle met
en
évidence les faibl
esses
de notre
gestion communale tout
en
nous indiquant l
es
pist
es
à
suivre pour l'amélio
re
r
et
la
rendre ainsi plus performante.
En
dépit de l
'â
preté de certaines de vos observations,
la
réflexion générale
men
ée
par vos soins reste très enrichi
ssa
nte.
Mon
seul regret concerne toutefo
is
l
es
réponses initiales apportées
au
rapport d'observations provisoir
es
qu
e vous m'aviez
pr
écé
demme
nt
communiqué, qui
ont
été tronquées
ou
partiellem
en
t repri
ses,
lorsqu'elles n
'o
nt
pas
été purement et simplement ignorées dans
le
p
résen
t
doc
um
ent.
Or,
ell
es
avaient pour humble ambition d'indiquer et fou
rn
i
r,
de
ma
nière
fondée
et
justifiée, l
es
éléments ayant guidé nos choix
et
nos d
éc
isions et
répondaient ainsi, plus exhaustivement/
à
nombre de vos observations. D
ès
lor
s,
je
ne puis m'e
mp
êc
her de l
es
restitue
r,
de manière qu
as
i-identiqu
e,
dans la pr
ésen
te.
- 2 -
Pour
une
plus
grande
aisance
de
lecture,
je
les
exposerai
en
veillant
à
indiquer, chaque fois,
la
page
de
votre rapport
à
laquelle je
me
réfère.
1.
CONCERNANT
LA
FIABILITÉ DES COMPTES
DE
LA
COMMUNE
DE
PAPEETE
A.
DE
LA
POLITIQUE D'AMORTISSEMENT
DE
PAPEETE
(page
11
de
votre rapport)
Concernant
les
dotations aux amortissements,
la
commune prend bonne
note
des
remarques formulées par
la
Chambre
et
prend acte, toutefois, que cette
dernière reconnaît que
la
commune satisfait
à
toutes
ses
obligations légales
en
la
matière.
B.
DU
NIVEAU
DES
ADMISSIONS
EN
NON-VALEUR
(page 13)
La
commune prend note que
la
Chambre estime
à
600
millions
de
francs
CFP
le
montant
des
créances
qui risquent d'être, dans
les
années
futures, admises
en
non-valeur.
La
commune, comme
le
relève
la
Chambre, avait prévu des budgets
conséquents
de
2010
à
2014 (214 millions
de
francs
CFP)
pour apurer une partie
des
créances irrécouvrables budgétée.
Ces
crédits budgétaires n'ont cependant été
que
peu
employés, faute
de
présentation par
le
comptable,
seul
habilité
à
le
faire,
d'état d'admissions
en
non-valeur (51,7 millions
de
francs
CFP
seulement pour
la
période).
Ces
mêmes
sommes auraient effectivement
pu
être destinées
à
des
provisions comme
le
prévoit
la
règlementation.
Malheureusement,
la
commune reste dans l'attente
des
propositions
du
comptable
en
matière
de
provisions pour créances douteuses.
Le
comptable public
étant
le
seul
responsable
du
recouvrement lorsque
les
titres ont été émis, lui
seul
peut indiquer
à
la
commune
les
montants
à
provisionner.
Par
mesure
de
saine
gestion,
50
millions
de
francs
CFP
sont prévus
au
budget
2015
pour cette opération
d'admissions
en
non-valeur.
C.
DU
RATTACHEMENT
DES
CHARGES
À
L'EXERCICE
2014
1.
Concernant
le
rattachement
de
228,8
MF
CFP
de
charges
a.
De
l'émission
de
800 mandats le 29
décembre
2014
(page 14)
Concernant
les
800 mandats transmis
au
comptable
le
29
décembre 2014
et
rejetés par lui
le
31
décembre suivant,
la
commune rappelle que l'instruction M
14
précise
que l'exercice comptable
se
termine
le
31
décembre et que
les
écritures
d'ordres telles que
le
rattachement
des
charges et
des
produits doivent être
envoyées et comptabilisées par
le
comptable public avant
le
31
janvier
de
l'année
N+ 1 (
<<
journée complémentaire
>>
).
Le
rejet précité s'appuyait sur
la
décision prise
par
le
comptable
de
fixer discrétionnairement
au
4 décembre 2014
la
date ultime
de
transmission
des
mandats.
- 3 -
Ainsi,
en
limitant l'exercice comptable et
en
supprimant
la
«journée
complémentaire
»
sans
convention signée
avec
l'ordonnateur,
le
comptable a réduit,
unilatéralement
de
près
de
deux mois et
sans
fondement juridique,
les
délais
de
la
commune pour transmettre
ses
écritures.
Les
mandats transmis
au
cours
du
mois
de
décembre n'étaient donc
pas
hors délai,
bien
au
contraire.
Les
mandats
en
cours
pour lesquels
les
factures étaient attendues devaient légalement être pris
en
charge
et
payés
par
le
comptable jusqu'au
31
décembre 2014.
Les
autres mandats pour
lesquels aucune facture n'avaient été reçues, pouvaient être transmis
au
comptable
jusqu'à
la
fin
de
la
<<journée
complémentaire
»
soit avant
le
31
janvier
de
l'année
N+l.
Concrètement, pour accélérer
le
travail
du
comptable, l'intégralité
des
mandats
en
cours ont été transmis, par avance,
sans
les
pièces justificatives.
Les
dernières factures parvenues devaient être adressées
au
comptable
le
31
décembre
2014. L'état listant
les
factures
non
parvenues,
ne
pouvait
pas
être transmis
au
comptable avant cette date. Malheureusement, cette opération
n'a
pu
se
faire
puisque
le
comptable a rejeté
de facto
la
totalité
des
mandats avant
la
date prévue
par
la
règlementation.
Par
conséquent,
les
800 mandats rejetés auraient dus être pris
en
compte
par
le
comptable
puisque
la
commune avait encore jusqu'au 30 janvier suivant pour
transmettre
les
pièces
justificatives correspondantes.
b. Des moyens de fiabilisation des comptes communaux
et
de la maÎtrise
des opérations de mandatement(page
15)
La
commune maîtrise
ce
type d'opérations. L'état des factures
non
parvenues était
déjà
prêt
le
29
décembre 2014 et devait être actualisé et
adressé
à
la
Trésorerie
le
31
décembre 2014 ou,
au
plus tard avant
le
31
janvier 2015 suivant,
accompagné
des
dernières factures parvenues à
la
commune.
Dès
lors, comme
rappelé
plus
avant,
le
rejet
des
mandats par
le
comptable
le
31
décembre 2014
apparaît infondé voire abusif, car
il
n'a
pas
permis
le
rattachement
des
charges à
l'exercice 2014.
La
commune n'avait donc aucune volonté
de
surévaluer
le
résultat
2014,
ni
de
rendre
des
comptes insincères.
Pour
les
délais
de
mandatement,
la
commune considère
que
la
durée
de
traitement
des
factures pour leur mandatement peut tout à fait être réduite.
Si
actuellement
le
délai
de
traitement reste dans
le
cadre légal, à savoir
45
jours
en
Polynésie
française,
la
commune tend à réduire
ses
délais de traitement afin
de
s'approcher
au
plus
près
des
critères nationaux. L'objectif est donc
un
traitement à
moins
de
15
jours,
quel
que soit
le
type
de
facture parvenant à
la
Mairie.
2.
Du
rattachement
de
112
MF
CFP
des
dotations
du
FIP
à l'exercice
2014
(page
15)
Le
versement
des
dotations du
Fonds
Intercommunal
de
Péréquation (FIP)
est comptabilisé,
comme
les
Centimes additionnels
ou
la
Dotation
Globale
de
Fonctionnement
(DGF),
le
mois suivant
la
transmission par
le
comptable public
du
P503
(relevé
mensuel
des
opérations comptables
non
encore titrées
ou
mandatées
par
la
commune).
-
4-
Or,
les
dotations du
FIP
n'étaient
pas
inscrites dans
le
P503
de
décembre
2013
reçu
en
janvier 2014.
En
outre,
ce
P503
n'était accompagné d'aucune note de
la
Direction
Générale
des
Finances Publiques
(DGFIP)
demandant aux communes
d'enregistrer comme recettes
à
rattacher,
les
sommes non perçues dont
le
FIP.
Les
services
de
la
Trésorerie contactés ont indiqué qu'il n'était
pas
judicieux
d'émettre
un
titre
car
la
situation financière
du
Pays
était extrêmement tendue
compromettant
même
les
futurs versements
au
FIP.
L'enregistrement comptable
du
FIP
de
décembre
2013,
en
2014, a été validé par
le
comptable public.
De
plus,
le
Haut-commissariat n'avait
et
n'a, semble-t-il, jamais demandé
le
mandatement
d'office
des
sommes
dues.
La
commune
de
Papeete
n'a
donc enregistré
la
recette
(titre 149), qu'en
2014,
comme apparemment toutes
les
communes
du
ressort
de
la
TIVAA.
De
même,
selon
l'arrêt
du
Conseil
d'État
du
22
avril
2013,
la
Polynésie
française est tenue
de
verser aux communes
le
différentiel
du
FIP
non
versé
pendant plusieurs exercices comptables. Or,
le
Haut-commissariat, qui
assure
la
coprésidence et
le
secrétariat
du
Comité
des
Finances
Locales,
n'a
toujours
pas
notifié
le
montant exact
des
sommes
dues,
à
ce
titre, aux communes
de
Polynésie
française.
Pour
la
commune de Papeete, cette somme est estimée
à
plus
de
600
millions
de
francs
CFP.
Ce
montant
n'a
pas
été comptabilisé par
la
commune.
En
outre, aucune note
du
Haut-commissariat
ou
de
la
DGFIP
n'est venue préciser
les
conditions
de
comptabilisation et
de
versement
de
cette somme. Pourtant,
le
Conseil
d'Etat a
précisé
lui-même que
la
recette est certaine.
Dans
ce
cas
et
selon
la
méthode
de
comptabilisation retenue par
la
Chambre,
les
chiffres avancés par cette
dernière peuvent tout
aussi
bien être considérés comme
ne
reflétant
pas
la
réalité
comptable puisqu'ils
ne
prennent
pas
en
compte
les
600
millions
de
francs
CFP
de
différentiel
du
FIP
que
la
commune
n'a
toujours
pas
perçu.
C'est donc
en
toute bonne foi et pour une plus grande transparence
des
finances communales que
la
commune
de
Papeete
a procédé
au
rattachement
de
ces
112
MF
CFP
à
l'exercice 2014 puisqu'elle
ne
pouvait raisonnablement
pas
comptabiliser
une
somme
qu'elle n'avait
pas
perçue
en
2013.
En
s'exécutant ainsi,
la
commune a donc produit
des
comptes fiables.
3.
De
la
production
de
comptes fiables par
la
commune
(page
16)
Le
recours
à
une
ligne
de
trésorerie permet
à
la
commune
de
faire
face
:
- à
une
baisse
considérable
de
ses
recettes fiscales
et
de
ses
dotations
(estimées
à -
940 millions
de
francs
CFP
cumulés entre 2009 et 2014)
impactant considérablement
son
fonds
de
roulement ;
- à
une
quasi-absence
de
versements
de
recettes
liées
à
la
fiscalité locale
pendant
les
six premiers mois
de
l'année, contrairement
à
une commune
dans
un
département.
L'analyse
des
risques réalisée par
les
banques
à
l'appui
des
demandes
de
prêt
ou
de
lignes
de
trésorerie est effectuée sur
la
base
de
documents retraçant
l'intégralité
des
opérations comptables. A cet effet,
la
commune leur fournit
les
comptes
de
gestion,
les
délibérations prises par
la
commune ainsi que
les
comptes
administratifs
qui
indiquent
clairement
le
rattachement
ou
l'absence
de
rattachement
des
produits
à
l'exercice.
En
conséquence,
les
établissements
bancaires concernés prennent leur décision
en
toute connaissance
de
cause.
" 5 "
C'est
ainsi
que
la
Banque
Socredo
a
estimé
la
situation
de
la
commune
suffisamment
saine
pour
lui
accorder
un
prêt
de
400
millions
de
francs
CFP
en
2014
et
une
ligne
de
trésorerie
de
660
millions
de
francs
CFP
en
2015.
Il
est
porté
à
la
connaissance
de
la
Chambre
qu'aucun
emprunt
n'est
prévu
pour
2015
comme
indiqué
dans
tous
les
documents
budgétaires
présentés
au
conseil
municipal
et
qu'à
ce
jour,
J'intégralité
de
la
somme
tirée
de
la
ligne
de
trésorerie
de
2015
a
été
remboursée.
Concernant
le
résultat
de
l'exercice
2014,
le
tableau
A14
du
comptable
public
présente
le
résultat
d'exécution
budgétaire
suivant
:
Résultat de
l'exercice 2014
Budget
principal
166
134 116
fonctionnement
Budget
annexe
169
476
697
fonctionnement
Total
335
610813
~
---·-·-·--
En
corrigeant
l'exercice
2014
selon
les
données
présentées
par
la
Chambre
et
en
incluant
les
demandes
d'admission
en
non-valeur
réellement
présentées
par
le
comptable,
le
résultat
corrigé
pourrait
être
de
:
335,6
MF-
340-
9,5
= -
13.9
MF
CFP.
Ainsi
la
valeur
corrigée
du
résultat
2014
resterait
toujours
supérieure
à
la
valeur<<
brute>>
du
résultat
2012
ou
à
la
valeur
corrigée
de
l'exercice
2013.
Sur
ce
point,
la
commune
considère
donc
que
la
situation
de
2014
est
meilleure
que
les
deux
exercices
passés
et
que
les
finances
de
la
commune
tendent
à
se
redresser.
***
Au
regard
des
réponses
apportées
aux
observations
de
la
Chambre,
aucune
défaillance
ne
peut
être
relevée
quant
à
la
fiabilité
des
comptes
de
la
commune
présentés,
tant
aux
conseillers
municipaux,
qu'aux
établissements
bancaires.
***
-
6-
Il,
CONCERNANT
LA
SITUATION
BUDGÉTAIRE
DE
LA
COMMUNE
A.
DU
BUDGET
PRINCIPAL
1.
Du
résultat
de
fonctionnement
de
la
commune
(page
17)
Le
résultat
annuel
de
fonctionnement
de
la
commune
a
été
effectivement
négatif
de
2012
à
2014
en
raison
d'une
part,
de
l'autofinancement
obligatoire
pratiqué
via
l'amortissement
et
d'autre
part,
de
l'autofinancement
de
la
section
d"lnvestissement
par
les
excédents
de
la
section
de
fonctionnement
(affectation,
par
délibération,
au
compte
1068).
Le
financement
de
la
section
d'investissement
a
été
rendue
possible
par
les
excédents
accumulés
au
cours
des
années
précédentes
en
section
de
fonctionnement.
En
effet,
le
résultat
cumulé
de
la
section
de
fonctionnement
a
toujours
été
et
reste
à
ce
jour
positif.
Ainsi,
pour
la
période
2012
à
2014,
l'amortissement
pratiqué
par
la
commune
a
été
de
333
millions
de
francs
CFP
et
le
montant
cumulé
affecté
à
la
section
d'investissement
via
le
compte
1068,
a
été
de
609
millions
de
francs
CFP
comme
le
retrace
le
tableau
ci-dessous,
soit
un
total,
pour
trois
exercices,
de
942
millions
de
francs
CFP
d'autofinancement.
Exercice
Dotations
aux
Part
du
Autofinancement
amortissements
fonctionnement
de
l'exercice
affecté
à
l'investissement
2012
93
862
154
78
231
417
172
093
571
2013
112
132
521
375
931
639
488
064
160
2014
127
257
473
155
265
000
282
522
473
Total
333
252148
609
428
056
942680
204
2.
Des
recettes
de
fonctionnement
(page
lB)
La
commune
a
procédé,
en
2015,
à
la
modification
de
nombreux
tarifs
communaux
aux
cours
des
quatre
premiers
mois
de
l'exercice.
D'autres
augmentations
de
tarifs
seront
votées
en
2015.
Ces
travaux
de
réexamen
des
tarifs
ont
été
entamés
en
2014,
avec
la
nouvelle
équipe
municipale.
Ainsi,
les
tarifs
relatifs
aux
occupations
sur
la
voie
publique,
aux
espaces
publicitaires
municipaux,
aux
locations
de
salles
et
de
matériel
municipal,
les
tarifs
du
marché
municipal,
les
tarifs
d'entrée
à
la
piscine
ont
déjà
été
revus.
La
révision
des
tarifs
des
parkings
doit
faire
l'objet
d'une
prochaine
délibération.
S'agissant
des
ordures
ménagères,
une
actualisation
des
tarifs
est
en
cours
d'étude.
Dès
lors,
l'intégralité
des
tarifs
pratiqués
par
la
commune
sera,
à
terme,
révisée,
ce
qui
permettra,
par
la
suite,
d'augmenter
les
recettes
de
fonctionnement.
-
7-
Concernant
les
données
corrigées
des
modifications
de
pé
ri
mètre
telles
que
retraitées
par
la
Chambre
Territoriale
des
Comptes,
la
commune
prend
acte
de
la
méthode
.
Toutefois,
après
nouveau
calcul
avec
les
chiffres
défin
itifs,
le
résult
at
2014
serait
de-
5,5
millions
de
francs
CFP
au
lieu
de
- 6
millions
de
francs
CFP.
Suivant
la
méthode
utilisée
par
la
Chambre
dans
sa
démonstration
et
si
devait
être
pris
en
compte
le
non
versement
par
le
Pay
s
de
la
«
dette
»
du
FIP,
la
commune
aurait
un
compte
administratif
2014
so
us-é
valué
d
'a
u
moins
600
millions
de
francs
CFP.
A l'
exa
men
des
chiffr
es
pr
ése
nt
és
par
la
Ch
ambre,
la
co
mmun
e
ne
peut
qu
e
constater
un
e amélior
atio
n
des
r
és
ult
ats
à
la
fin
de
l'exe
r
cice
20
14,
que
l
es
élém
en
ts
de
correct
ion
s
des
résu
ltats
20
13 et
20
14
ont
bi
en été
portés
à
la
conna
i
ssance
du
- 8 -
conseil
municipal
et
que,
par
conséquent,
les
chiffres
présentés
pour
ces
deux
exercices
pouvaient
être,
comme
le
fait
la
Chambre,
analysés
sous
un
angle
différent.
3.
De
la
synthèse
du
budget
principal
(page
22)
Concernant
le
fonds
de
roulement,
les
chiffres
présentés
par
le
comptable
public
à
la
commune
en
juin
2015
établissent
que
le
fonds
de
roulement
de
celle-ci
était
de
1,15
milliard
de
francs
CFP
fin
2010
et
de
1,034
milliard
de
francs
CFP
le
31
décembre
2014,
soit
un
niveau
supérieur
à
celui
de
l'exercice
2012.
Le
niveau
de
la
trésorerie
au
31
décembre
2014
est,
quant
à
lui,
supérieur
de
93
millions
de
francs
CFP
à
celui
du
31
décembre
2010.
Concernant
l'endettement,
les
emprunts
contractés
en
2013
et
2014
ont
tenu
compte
de
la
réduction
annuelle
des
annuités
de
remboursements
des
emprunts
contractés
par
le
passé.
Avec
1,9
milliard
de
francs
CFP
fin
2008,
1,9
milliard
de
francs
CFP
fin
2009,
1,75
milliard
de
francs
CFP
fin
2010,
1,73
milliard
de
francs
CFP
fin
2011,
1,56
milliard
de
francs
CFP
fin
2012,
1,78
milliard
de
francs
CFP
fin
2013,
2
milliard
de
francs
CFP
fin
2014
et
1,8
milliard
de
francs
CFP
prévus
de
manière
certaine
fin
2015,
l'endettement
de
la
commune
reste
stable
et
maîtrisé.
Aucun
recours
à
l'emprunt
n'a
été
évoqué
lors
du
débat
budgétaire
et
aucune
inscription
budgétaire
n'est
prévue
pour
l'exercice
2015.
B.
DU
BUDGET
ANNEXE
ORDURES
MÉNAGÈRES
(page
23)
La
commune
tient
à
préciser
qu'elle
procède
actuellement
pour
ce
budget,
à
une
évaluation
de
la
réduction
des
coûts
du
service,
ainsi
qu'à
l'examen
technique,
juridique
et
financier
de
toutes
les
autres
options
s'offrant
à
elle
en
matière
de
gestion
des
déchets
puisque
le
contrat
la
liant
au
principal
prestataire
(T5P)
arrive
à
son
terme.
C.
DE
L'INFORMATION
DU
CONSEIL
MUNICIPAL
(page
24)
Les
comptes
de
la
commune
font
l'objet
d'un
rapport
détaillé
présenté
en
commission
puis
en
séance
du
conseil
municipal
(DOB/Budget/CA)
par
l'adjoint
en
charge
des
finances
etjou
le
maire,
en
présence
du
comptable
pour
la
présentation
de
son
compte
de
gestion.
Ce
dernier
se
tient
par
ailleurs
à
la
disposition
du
conseil
municipal
pour
toute
question
éventuelle
portant
sur
les
comptes
de
la
commune.
Pour
rappel,
l'intégralité
des
documents
comptables
reste
à
la
disposition
des
élus
municipaux.
Lors
du
débat
d'orientation
budgétaire
2014,
l'information
des
élus
n'a
pas
été
succincte.
En
effet,
les
élus
ont
pris
connaissance,
à
travers
le
rapport,
de
l'évolution
des
finances
de
la
commune
sur
la
période
2009
à
2013.
Le
rapport
a
ainsi
fait
état
d'un
déficit
exceptionnel
en
raison
d'une
perte
de
recettes
due
à
l'absence
du
dernier
versement
du
FIP
et
de
très
faibles
recettes
en
matière
d'ordures
ménagères.
Pour
l'exercice
2013,
le
manque
à
gagner
de
la
commune,
a
été
de
352
millions
de
francs
CFP
(112
millions
de
Francs
CFP
de
dotations
du
FIP
et
240
millions
de
francs
CFP
de
titres
d'ordures
Tnénagères
non
émis)
pour
la
partie
fonctionnement.
- 9 -
Ce
manque
de
recettes était exceptionnel et
non
structurel puisqu'il était
directement
lié
à
l'absence
de
versement par
le
Pays
des
dotations
du
FIP
(DNAF
et
DNAI)
en
décembre
2013
et à
une
impossibilité technique pour
la
commune
d'émettre
les
rôles
avant
le
31
décembre
2013,
impactant fortement et
principalement
le
budget
annexe.
Dès
l'exercice suivant,
la
Chambre
constate
que
les
dotations
du
FIP
ont été
versées
par
le
Pays
et qu'une grande partie
des
titres relatifs aux ordures
ménagères
avait
été
émise.
Les
valeurs corrigées
de
l'exécution budgétaire
présentée par
la
Chambre
donnent
un
résultat
2014
proche
de
zéro.
Par
conséquent, cette démonstration confirme
que
le
résultat négatif
de
l'exercice
2013
était, avant tout, exceptionnel et
non
structurel,
sinon
la
commune n'aurait
pas
connu
un
tel redressement financier
en
un
an.
Par
ailleurs,
en
réajustant
le
produit
des
recettes domaniales et
en
diminuant
les
dépenses
de
fonctionnement affectées aux consommations
2015,
la
commune considère
que
l'exercice
2015,
sauf imprévus, confirmera
la
tendance à
l'amélioration
des
équilibres financiers.
Concernant
la
délibération n°2014-44
du
26
juin
2014,
celle-ci présente,
dans
son
article
4,
les
résultats cumulés
des
sections
de
fonctionnement et
d'investissement.
Les
montants arrêtés sont corrects et correspondent aux
soldes
de
l'exécution budgétaire retracée
dans
le
compte administratif (Etat
II
Al
vue
d'ensemble)
ou
présentée
dans
le
compte
du
comptable (tableau
A14).
Ce
sont
ces
montants cumulés
qui
(sauf affectation
au
compte 1068) sont intégrés
au
budget
N+
1,
chapitres
001
et
002
<<
Soldes
d'exécution reportés
>>,
comme
le
veut
la
réglementation
en
vigueur, et
non
le
résultat
de
l'exercice antérieur.
Dans
le
cadre
du
contrôle
de
légalité,
le
Haut-commissariat
n'a
fait
aucune
remarque
sur
cette délibération.
Le
conseil
municipal a été parfaitement tenu
informé
de
la
situation budgétaire
de
la
commune puisque
le
rapport
de
présentation
de
l'exécution budgétaire joint à
la
délibération contient,
comme
les
années
précédentes, nombre d'informations
que
la
lecture directe
du
compte
administratif
ne
permet
pas
d'obtenir.
Ainsi,
le
tableau
des
conditions d'exécution
du
budget
2013
repris
dans
le
rapport
de
présentation
de
la
délibération précitée fait apparaître,
sans
équivoque,
le
résultat reporté
de
2012,
le
résultat
de
l'exercice
2013
et
le
résultat cumulé
de
fin
de
gestion pour
chaque
section.
Les
autres tableaux présentés
dans
ce
même
rapport retracent
de
manière synthétique
les
crédits votés et
le
taux d'exécution
budgétaire
ainsi
que
le
poids
structurel
des
chapitres budgétaires et
ce,
pour
chaque
section.
Ces
informations (exécution budgétaire et
poids
structurel) sont
des
informations complémentaires qui
ne
figurent,
ni
dans
le
compte administratif,
ni
dans
le
compte
de
gestion.
Par
conséquent, l'information apportée
aux
élus
va
bien
au-delà
de
ce
que
fournissent
les
documents réglementaires sur
la
situation
financière
de
la
commune.
- 10 -
***
A
la
lumière
des
éléments qui précèdent,
la
commune considère donc que
son
conseil municipal est correctement informé
de
la
situation difficile
de
ses
comptes et
que
c'est
en
toute connaissance
de
cause
qu'il a approuvé
les
mesures
proposées par
le
maire pour
un
retour
à
l'équilibre
réel
du
budget.
***
III.
CONCERNANT
LES
CHARGES DE PERSONNEL
A.
DE
L'ÉVOLUTION
DE
LA
MASSE SALARIALE
(page
25)
La
réduction
des
recettes
de
la
commune
a pour effet d'élever
mécaniquement
le
ratio
«
part
des
charges
de
personnel
1
total
des
recettes
de
fonctionnement
»
et
ce,
malgré toutes
les
actions
mises
en
place
par
la
commune
tendant
à
les
maîtriser.
1.
Des
délibérations votées par
le
conseil
municipal
(page
25)
La
mise
en
place
du nouveau système d'information
des
ressources
humaines (SIRH) est
une
phase
essentielle
dans
la
mise
en
oeuvre d'une politique
de
modernisation
de
l'administration communale.
Afin
de
passer
d'une gestion statutaire et administrative
à
une
véritable
gestion stratégique
des
Ressources
Humaines,
il
était indispensable
de
pouvoir
disposer d'un
SIRH
qui
permette, entre autres,
de
répondre aux nouvelles
dispositions réglementaires et
de
garantir
la
confidentialité, l'intégrité et
la
disponibilité
des
données,
tout
en
intégrant
des
modules décisionnels fiables.
Les
outils d'aide
à
la
décision
mis
en
place
permettent,
à
présent,
un
meilleur
pilotage et
une
meilleure maîtrise
de
la
masse
salariale. Cette décision
du
conseil
municipal était
donc
essentielle dans
la
politique
menée
par
la
commune
de
réduire
ses
charges
du
personnel.
2.
Des
durées minimales d'échelons
(page
26)
Les
malus
attribués
en
2010 ont concerné 20%
des
agents inscrits
au
tableau d'avancement de
la
CAP.
En
2011, 25%
des
agents inscrits
au
tableau
d'avancement ont
été
retardés dans leur avancement.
Lorsque
le
juge administratif a réaffirmé,
dans
son
avis
en
date
du
19
février
2012 sur
saisine
du
Haut-commissariat, l'illégalité
des
statuts particuliers,
la
commune a décidé
de
suspendre
les
revalorisations salariales
des
agents
concernés
(agents dits
«
du
cadre
>>
).
Les
CAP
ont été supprimées
en
2012
et depuis,
les
malus
ne
sont donc
plus
attribués.
-
Il
-
3.
De
la
revalorisation
des
salaires
en
2014 (page
26)
Aucune disposition juridique
ne
prévoit
de
cristallisation
des
salaires
des
agents communaux pendant cette période transitoire (cf. article
75
de
l'ordonnance
n°2005-10
du
4 janvier 2005).
Dès
lors et
en
dépit
des
cas
d'espèces jugés par
le
tribunal administratif
de
la
Polynésie française et
de
son
avis précité,
il
ne
peut être
reproché
à
la
commune d'avoir, par mesure d'équité
et
face aux tensions sociales
engendrées par
ces
différences
de
traitements, procédé
à
la
revalorisation salariale
des
agents
dits«
du
cadre
>>.
Engagée
dans
des
discussions
avec
l'Etat
et
les
partenaires sociaux relatives
notamment
à
la
modification
de
l'article
75
de
l'ordonnance n°2005-10
du
4 janvier
2005,
la
commune plaide depuis
la
première modification
de
cet article
en
2011,
pour
la
revalorisation
des
rémunérations
de
tous
les
agents non titulaires
et
le
maintien
de
leurs avantages acquis, qu'ils soient agents non-fonctionnaires de
l'administration
(ANFA)
ou
agents dits
<<du
cadre
».
Ces
discussions ont aujourd'hui abouti
à
une proposition
de
modification
dudit article qui est actuellement débattue
au
Parlement dans
le
cadre
du
projet de
loi relatif
à
la
modernisation
du
droit
de
l'outre-mer.
Ce
projet
de
loi bénéficie d'une
procédure accélérée
et
fera prochainement l'objet d'une commission mixte paritaire
du
Parlement.
A cet effet,
il
est
précisé que
le
Conseil
d'Etat, dans
son
avis rendu
le
16
avril
2015 sur ledit projet
de
loi, a également souligné
le
caractère non-justifié de cette
différence
de
traitement dans
la
gestion
des
situations
des
agents non-titulaires
.
1
n'ayant
pas
intégré.
Cet
avis tend donc
à
renforcer
la
position
de
la
commune qui
souhaite que l'évolution
des
rémunérations
de
l'ensemble
de
ses
agents
et
le
1
maintien
de
leurs avantages acquis,
ne
soient plus sujets
à
polémique.
1
C'est
donc
en
toute cohérence avec
ses
engagements que
la
commune a
1
procédé
à
la
revalorisation salariale
des
agents
dits«
du
cadre
»
en
2014.
1
8.
DE
LA
STABILITÉ
DE
LA
MASSE
SALARIALE DEPUIS
2010
(page
28)
Malgré l'accroissement
des
départs
à
la
retraite
et
le
recrutement d'effectifs
moins coûteux, nécessité par
les
besoins
des
services,
le
coût
de
la
masse
salariale
a été très fortement impacté sur
la
période examinée (2010-2014) par
la
hausse
des
taux
de
cotisations
des
charges patronales,
la
mise
en
place
de
la
cotisation pour
le
Centre
de
Gestion
et
de
Formation
(CGF)
et
la
hausse
du
barème
de
la
Convention
Collective
des
Agents Non-Fonctionnaires
de
l'Administration
(ANFA),
suite
à
l'augmentation
de
l'indice
du
coût
de
la
vie.
Entre 2010 et 2014,
les
taux
des
charges patronales (cotisations
CPS
+
cotisations
CGF)
ont augmenté
de
près
de
10
points.
En
2010,
la
commune employait
596
agents dont
50
temporaires, pour une
rémunération
de
2 milliards 427, 4 millions
de
francs
CFP.
Les
charges patronales
s'élevaient, quant
à
elles,
à
704 millions
de
francs
CFP.
En
2014,
les
effectifs
de
la
commune étaient
de
557
agents dont
18
temporaires (soit - 6.54% par rapport
à
2010), pour une rémunération
de
2
-
12
-
milliards 383, 4 millions
de
francs
CFP
(soit -1.81% par rapport à 2010). Malgré
cette
baisse
non
négligeable
des
effectifs entre
2010
et 2014,
les
charges
patronales étaient alors
de
729
millions
de
Francs
CFP
(soit +3.55% par rapport à
2010).
Pour
2015,
les
efforts engagés par
la
commune devraient permettre
de
réduire encore
le
nombre d'effectifs
de
près
de
5%, et corrélativement,
la
rémunération
de
1.23%. Néanmoins,
la
seule
hausse
des
taux
de
cotisations
patronales
de
8.5% par rapport
à
l'exercice antérieur, effectuée par
la
CPS
en
janvier 2015,
aura
pour conséquence d'annihiler
les
efforts envisagés pour maîtriser
et réduire davantage
la
masse
salariale et
le
coût correspondant.
***
La
politique
de
la
commune
en
matière
de
réduction et
de
maîtrise
de
la
masse
salariale est effective
mais
elle demeure confrontée aux effets conjugués
de
la
conjoncture économique (baisse
des
recettes fiscales et
des
dotations) et
de
causes
exogènes
(hausse
des
cotisations et du coût
de
la
vie) qu'elle
ne
peut que
subir.
***
IV.
CONCERNANT
LA
TRANSITION
VERS
LA
FONCTION PUBLIQUE COMMUNALE
CF
PC)
A.
DE
LA
SITUATION
DÉBUT
2015
(page
32)
Force
a été
de
constater qu'au moment
de
leur publication,
les
textes
d'application
de
la
FPC
n'étaient
pas
stabilisés.
Certaines
circulaires
et
interprétations parfois contradictoires transmises par
les
services
de
l'Etat
en
charge
du
dossier, ont
achevé
de
jeter
le
trouble dans
un
contexte déjà difficile.
Aussi,
après
de
nombreux
échanges
entre
les
acteurs et partenaires intervenant dans
le
domaine (DIRAJ,
SAIDV,
CGF,
TIVAA),
la
commune a fait
le
choix
de
communiquer
uniquement sur
des
thématiques dont
la
stabilité juridique était assurée. Ainsi,
en
.
1
2012
et 2013, des réunions d'informations
se
sont tenues
dans
différents services
de
la
commune et ont
été
suivies par
la
diffusion
de
notes d'information.
En
ce
qui concerne l'intégration et comme
précisé
plus avant,
la
commune
s'est clairement positionnée pour
la
modification
de
l'article
75
de
l'ordonnance
n°2005-10
du
4 janvier
2005,
notamment afin
de
consolider et améliorer
les
possibilités
de
revalorisation
des
rémunérations et permettre
une
réelle évolution
des
carrières
des
Agents Non-Titulaires (ANT) qui décideraient
de
ne
pas
intégrer.
Avec
un
contexte particulièrement hostile à
la
Fonction
Publique
Communale
(FPC)
dans
son
ensemble,
des
textes
non
stabilisés et sujets
à
interprétation par
les
différents acteurs et partenaires intervenant dans
ce
domaine, et
un
positionnement
de
la
commune pour
une
modification substantielle
des
dispositions relatives
au
devenir
des
agents non-titulaires,
les
conditions
ne
sont
pas
réunies pour mener à
bien,
de
manière
sereine
et
apaisée,
une
campagne
de
communication sur
les
points qui intéressent
le
plus
les
agents eux-mêmes, à savoir l'évolution
de
leur
situation et
de
leur rémunération
dans
la
FPC
mais
également hors
FPC.
-
13-
Le
choix
de
la
commune d'oeuvrer,
dès
la
première heure, pour
la
modification susmentionnée, s'est
bien
évidemment traduit par
un
frein apporté à
l'ouverture
des
postes
dans
les
délais imposés.
Les
agents communaux n'ont
pas
le
sentiment que l'intégration dans
la
FPC
soit
un
choix équitable et juste,
en
l'état
actuel
des
textes, puisqu'ils n'ont
pas
la
possibilité d'améliorer leur situation et leur
rémunération, compte tenu
des
niveaux
de
rémunération
des
agents concernés.
Seule
une minorité
des
agents intégrables pourront espérer, après
un
gel
plus
ou
moins long
de
leur
rémunération, voir leur situation
s'améliorer soit par
l'avancement à l'ancienneté, soit par
la
promotion.
Il
est
aussi
important pour
la
commune,
de
permettre
au
personnel
communal, par
le
biais
de
ses
représentants,
de
mener à terme
les
différentes
démarches engagées pour l'amélioration des dispositions
de
la
FPC
en
question.
Un
suivi attentif
de
l'avancement
des
discussions et engagements
des
partenaires (élus
communaux, Etat et organisations syndicales)
ainsi
qu'un réajustement permanent
des
échéances internes pour
la
réalisation
des
chantiers
liés
à l'intégration, ont évité
non
seulement
la
dégradation
du
climat
social
mais
ont, surtout, permis
de
poursuivre
les
travaux d'analyse
des
postes
en
privilégiant
le
dialogue,
le
respect et
la
confiance mutuels vis-à-vis
de
l'ensemble
des
agents.
Ce
travail d'analyse intervient
aussi
bien
pour
le
projet d'intégration
que
pour
celui
de
la
réorganisation et
de
la
redéfinition
des
missions et activités
des
services.
Il
s'agit donc d'une étape cruciale pour laquelle
la
manière
de
procéder et
les
valeurs véhiculées doivent prendre
le
pas
sur
le
respect
des
délais initiaux prévus.
Ainsi,
la
mise
en
place
d'une culture managériale
au
sein
de
l'administration
communale doit
passer
par l'accompagnement
du
personnel dans
la
défense
de
leurs droits. Imposer llntégration dans
les
délais initiaux, serait
perçu
par
le
personnel comme
un
acte
incohérent
de
la
part
de
la
commune.
Ce
sentiment serait
d'autant plus
exacerbé
que
les
efforts et
les
engagements des différents partenaires
sont sur
le
point d'aboutir après plus
de
cinq années
de
discussions et
de
concertation.
Pour
l'heure et alors que
la
date limite d'ouverture
des
postes dans
la
FPC
est sur
le
point d'être reporté
de
trois
ans
(soit jusqu'en juillet 2018),
la
commune a
élaboré et validé plus
de
500 fiches
de
poste et poursuit activement
sa
procédure
de
validation qui est
en
voie
d'achèvement.
8,
DU
RECOURS
AUX
CONTRATS OCCASIONNELS
(page
33)
Contrairement aux dispositions du
code
du
travail polynésien,
en
la
matière,
les
dispositions
de
l'ordonnance n°2005-10
du
4 janvier 2005 n'interdisent
pas
expressément à l'employeur communal
de
recourir à
un
nouveau contrat temporaire
pour
un
besoin occasionnel, à l'échéance d'un précédent contrat
de
même
type
renouvelé.
Une
telle interprétation de
la
loi n'apparaît donc
pas
dénuée
de
tout
fondement.
Il
est,
de
plus,
important
de
préciser,
qu'en
admettant qu'aucun
renouvellement pour
un
contrat arrivé à terme
ne
soit possible,
la
courte durée
des
contrats occasionnels fixée par
les
textes
en
vigueur,
ne
répondrait
pas
convenablement aux
besoins
des
collectivités, notamment durant l'actuelle période
transitoire
au
cours
de
laquelle des réflexions
de
fond sont
menées
sur
l'organisation
des
services,
retardant d'autant l'embauche
de
personnel permanent.
- 14 -
Par
ailleurs,
les
projets nécessitant
le
recours
à
des
emplois occasionnels
ne
sont
pas
tous réalisables
en
6 mois. C'est
le
cas
de
certains grands projets
de
la
ville
qui peuvent s'étendre sur plusieurs exercices. Ainsi
en
est-il du projet de
numérisation
et
d'indexation
de
400.000 actes d'état-civil
de
la
Ville
de
Papeete,
initié
en
2014 et prévu
de
se
terminer
en
2017.
Pour
ces
projets,
la
commune de
Papeete
doit disposer plus longtemps d'un personnel qualifié
et
formé et, dans
ce
contexte, reprendre
le
travail avec
de
nouvelles personnes tous
les
6 mois n'est
pas
approprié.
Il
est porté
à
l'attention
de
la
Chambre que
le
législateur métropolitain a bien
tenu compte
des
difficultés précitées et a modifié
en
2012 (par
la
loi n°2012-347
du
12
mars 2012)
les
dispositions idoines applicables
à
la
Fonction publique territoriale
des
collectivités territoriales (en l'occurrence
la
loi n°84-53
du
26
janvier 1984, qui a
inspiré l'élaboration
du
statut
de
la
fonction publique communale
de
la
Polynésie
française)
en
allongeant
la
durée
des
contrats occasionnels
de
6 mois maximum,
à
12
mois maximum, sur une période
de
18
mois
consécutifs.
Ces
modifications ont ainsi permis
de
prendre
en
compte
la
réalité
des
besoins
des
collectivités notamment métropolitaines et
de
clarifier
les
durées et
les
conditions
de
renouvellement
des
contrats conclus.
Cette
loi
n'est, certes,
pas
applicable
en
Polynésie française
mais,
pour une
meilleure clarté juridique et afin de répondre,
de
la
même façon,
à
la
réalité locale,
les
communes polynésiennes gagneraient
en
efficacité,
si
les
dispositions identiques
qu'elle prévoit, étaient également étendues
à
la
Polynésie française.
C.
DE
LA
GESTION
DES
POSITIONS
ADMINISTRATIVES
PENDANT
LA
PÉRIODE
TRANSITOIRE
(page
35}
Durant
la
période transitoire
et
pour
les
raisons évoquées précédemment,
la
commune
n'a
pas
encore créé
de
nouveaux postes dans
la
fonction publique
communale pour
les
agents intégrables.
Les
emplois
du
personnel sont, pour
l'heure, adaptés aux besoins
des
services.
0.
DE
L'INTÉGRATION
DANS
LA
fONCTION
PUBLIQUE
COMMUNALE
(page 36)
Concernant
la
commune
de
Papeete,
la
procédure relative
à
l'inscription
des
570
agents intégrables sur
la
liste d'aptitude
à
l'intégration était totalement finalisée
au
mois
de
juillet
2013
avec
avis favorable
de
la
commission spéciale.
V.
CONCERNANT
LA
MISE
EN
OEUVRE
DE
CERTAINES
COMPÉTENCES
A.
SUR
LE
CONSEIL
LOCAL
DE
SURVEILLANCE
ET
DE
PRÉVENTION
DE
LA
DÉLINQUANCE
(page
38)
La
sécurité publique
et
la
prévention
de
la
délinquance ont toujours été
une
priorité
de
la
commune
de
Papeete qui
n'a
pas
cessé
d'initier,
en
particulier
dans
le
cadre
de
la
politique
de
la
ville,
de
très nombreuses actions préventives visant
à
lutter,
en
amont, contre l'exclusion sociale et
à
développer
des
solidarités.
-
15
-
L'objectif
de
la
cohésion
sociale
est présent
dans
tous
les
projets
communaux
au
bénéfice
des
quartiers prioritaires. Cette politique, qui met
notamment
le
jeune
au
centre
de
toute préoccupation et qui mobilise
des
moyens
importants, porte
ses
fruits et
la
commune entend
la
poursuivre et
la
renforcer.
En
matière
de
sécurité publique,
la
commune a
mis
essentiellement l'accent
sur
le
renforcement
et
l'amélioration
des
moyens juridiques (nombreuses mesures
de
police) et
en
personnel
de
la
police municipale (réorganisation
du
service) ainsi
que
sur
une
coordination opérationnelle accentuée
avec
les
forces de police
de
l'Etat
D'un
point
de
vue
statistique,
les
faits
de
délinquance
à
Papeete
sont bien
éloignés, tant
en
nombre qu'en gravité, de ceux que l'on peut constater
dans
les
villes métropoles
de
France.
L'action
au
quotidien
de
la
commune et
de
l'Etat,
les
échanges réguliers
d'informations et
les
objectifs fixés
en
commun, notamment
dans
le
cadre
de
la
convention de coordination
de
la
police municipale et
des
forces
de
sécurité de
l'Etat, reconduite
en
décembre 2014 pour une durée
de
3
ans
renouvelable,
produisent progressivement leurs effets.
Pour
l'heure,
il
n'est
pas
apparu nécessaire
de
rajouter
une
nouvelle instance administrative
de
<<réflexion
et d'orientation
»
qui
n'a
pas
démontré,
plus
que
cela,
son
efficacité, particulièrement
dans
les
communes
polynésiennes qui
s'en
sont dotée.
Compte tenu
de
l'ensemble
des
actions
sociales
entreprises directement
ou
indirectement
en
faveur
des
jeunes et
des
moins jeunes et
des
mesures
de
police
adaptées prises afin
de
prévenir
les
troubles
à
l'ordre public
au
sein
de
la
capitale,
la
ville
de
Papeete
souhaite
se
donner
le
temps nécessaire afin
de
tirer
un
bilan global
préalable de
sa
politique
en
matière
de
prévention
de
la
délinquance avant
de
mettre
en
place
un
Conseil
Local
de
Surveillance et
de
Prévention
de
la
Délinquance
(CLSPD).
B.
DE
LA
RÉDUCTION
DES
EFFECTIFS
DU
SERVICE
DE
L'ÉTAT-CIVIL
(page
39)
Si
le
transfert
du
centre hospitalier sur
la
commune
de
Pirae
s'est
effectivement accompagné d'une réduction partielle
des
déclarations de
naissances
et
de
décès
auprès
du
bureau
de
l'Etat-Civil
de
la
ville
de
Papeete
(maintien
de
l'activité
des
deux cliniques
Cardella
et
Paofai
sur Papeete),
les
activités
de
ce
service, notamment
la
délivrance d'actes, n'ont
pas
pour autant diminué.
De
plus,
les
effectifs
de
ce
service
sont
passés
de
18
à
14
agents permanents sur
la
période
examinée (soit -22%
de
personnel).
Dans
le
cadre
de
son
schéma
directeur
des
systèmes d'information et
de
communication,
la
commune
s'est engagée
dès
2014
dans
un
projet
de
modernisation
de
son
service d'Etat-Civil.
Pour
y parvenir,
près
de
400.000
actes
d'état-civil doivent être numérisés et indexés d'ici fin
2017.
Au
mois d'avril
2015,
20
000
actes
ont déjà
pu
être traités,
avec
le
concours
de
3 agents temporaires
affectés exclusivement
à
cette activité. Malheureusement,
ce
type
de
contrat
temporaire (emplois
occasionnels
de
3 mois renouvelable),
bien
que correspondant
aux
besoins
de
la
commune
en
termes de finalité et
de
motifs du contrat, n'est
pas
adapté pour
des
projets qui s'étalent sur plusieurs exercices.
De
plus,
cette activité
nécessite
une
certaine maîtrise
du
métier d'agent d'état-civil,
ce
qui justifie
de
conserver
un
personnel formé.
Un
turn-over tous
les
6
mois
n'est
pas
envisageable
et serait préjudiciable à
la
réussite
de
ce
projet
Il a néanmoins fallu mettre fin
à
ces
- 16 -
contrats occasionnels,
avec
pour conséquence immédiate
la
réduction de 2/3
des
actes qu'il est
possible
de
traiter par mois.
Une
réorganisation du
Bureau
d'Etat-Civil
a dû être opérée.
Désormais,
certains services
au
public
ne
peuvent être assurés
que
le
matin.
Ce
fonctionnement
en
mode dégradé
ne
pouvant être maintenu,
un
renforcement des effectifs
de
ce
service par mobilité interne a été
lancé.
C.
DE L'AMÉLIORATION
DU
PROCESSUS
D'ATTRIBUTION
DES
SUBVENTIONS
(page
40)
Concernant
les
associations subventionnées,
la
commune a mis
en
oeuvre,
pour
le
budget primitif
de
l'année 2015,
une
nouvelle procédure d'attribution et
de
contrôle
des
subventions communales, à travers
la
mise
en
place
d'un dossier type
de
demande
de
subvention. Cette démarche d'uniformisation permet
une
analyse
objective
de
l'utilisation
de
la
subvention et d'apprécier
les
résultats
de
l'action
financée.
Elle
vient compléter
les
dispositions
de
contrôles antérieures, prévues
dans
le
cadre
des
conventions de financement
passées
avec
chaque association
subventionnée.
Le
dossier,
en
plus
de
préciser les orientations de
la
municipalité, prévoit
un
volet
«FICHES
BILAN
>>
constitué d'une fiche
<<
Bilan
financier
>>
et d'une fiche
<<
Bilan
de
l'action
>>
avec
l'obligation pour
les
associations ayant
reçu
une
subvention
de
les
renseigner.
En
2016, cette démarche d'uniformisation permettra
de
vérifier et
de
contrôler l'utilisation
de
la
subvention versée.
Afin que
la
commission permanente
puisse
examiner
en
toute connaissance
la
demande
de
l'association, cette dernière doit indiquer
les
éléments suivants
dans
son
dossier
de
<<
demande
de
subvention
>>
:
Évaluation
des
dossiers
par niveau
de
complétude:
•
Niveau
de complétude 1 : dossier administratif complet (statuts,
JOPF,
N°TAHm,
RIB,
Budget prévisionnel)
•
Niveau
de complétude 2 (uniquement pour
les
associations ayant déjà
reçu
une
subvention
de
la
commune) : Justificatifs
de
l'utilisation
de
la
subvention
(bilan financier
réalisé,
bilan
de
l'action réalisée)
Résumé
de
l'action: informations sur l'action pour laquelle
la
subvention est
sollicitée et qui permet
de
vérifier
la
concordance
avec
les
orientations
de
la
municipalité.
Éléments d'appréciation : informations qui apportent
des
éclairages sur
les
caractéristiques
des
bénéficiaires,
la
zone
géographique concernée, et enfin,
la
corrélation
avec
les
objectifs
de
la
commune
qui
affiche clairement
son
soutien
financier
aux
actions
sportives,
culturelles,
socio-éducatives
et d'intérêt
communal.
Cette
phase
liminaire permet
de
donner suite
ou
non
à
l'instruction
de
la
demande examinée
en
commission et
de
déterminer
le
montant
de
la
subvention
accordée.
-
17
-
0.
DU
CONTRÔLE
DES
RÉGIES
(page
42)
Concernant
les
régies (contrôle et organisation),
la
commune n'est
pas
inactive,
bien
au
contraire. Depuis 2012, tous
les
statuts des régies ont été revus (à
l'exception
de
celle
du
marché municipal).
Les
contrôles internes sont mensuels à
l'occasion
de
l'émission
des
titres
de
recettes.
Le
rapprochement entre
les
journaux
de
caisse,
les
tableaux récapitulatifs d'encaissement,
avec
les
relevés
des
comptes
des
régisseurs, est effectué
au
minimum mensuellement.
De
plus, afin d'augmenter
la
sécurité
des
opérations comptables
des
régies,
la
commune a acheté
un
logiciel
dédiée aux
régies.
A
la
fin
de
l'exercice 2014, une balance informatisée a été acheté
pour
le
marché municipal afin,
là
aussi,
de
sécuriser
les
transactions entre
le
régisseur et
les
commerçants.
Les
dépôts
des
fonds des parkings sont contrôlés par
I'IEOM
depuis
le
début
de
l'année 2013.
Les
machines dédiées
au
paiement
automatique
des
parkings possèdent leur propre journal
de
caisse.
Enfin, trois
comptes
<<
Dépôts
de
Fonds
au
Trésor
>>
ont été ouverts
dans
les
écritures
du
Directeur
Général
des
Finances
Publiques, afin
de
totalement sécuriser
les
opérations sur comptes bancaires
des
régisseurs, l'utilisation
des
comptes
CCP
n'étant
pas
la
règle
en
matière
de
régie communale.
Fin
2012,
un
nouveau
logiciel a été installé et est utilisé pour quatre régies, à
savoir,
la
régie
de
recettes
de
l'hôtel
de
ville,
la
régie
de
recettes et d'avances
auprès
de
la
D.G.S,
la
régie
des
ordures ménagères et déchets végétaux et
la
régie
des
parkings et stationnements payants.
Ce
logiciel connaît cependant, depuis
son
installation,
des
dysfonctionnements dans
le
cadre de l'émission
des
avis
des
sommes à payer,
de
l'édition
des
rôles relatifs aux ordures ménagères et aux
occupations
du
domaine public.
En
2013,
les
recettes liées aux produits communaux ont été
bien
plus
faibles
que
les
années
précédentes.
Le
budget annexe
en
atteste notamment.
En
2014,
une
partie
de
l'exercice a été consacrée à résoudre
les
problèmes informatiques.
Les
encaissements à
la
régie
des
ordures ménagères ont, avant tout, concerné l'exercice
2013.
Quel
que
soit
le
domaine concerné,
les
avis des sommes à payer et
les
rôles
2014 ont
pu
être produits
au
deuxième semestre 2014. Compte tenu
de
ce
calendrier très
avancé,
il
a été décidé d'adresser immédiatement
les
rôles à
la
Trésorerie
sans
que
les
avis
des
sommes à payer fassent l'objet d'un encaissement
préalable par
les
régies.
Les
guichets
de
la
Trésorerie étant situés
en
plein centre-ville
de
Papeete,
la
commune estime d'ailleurs qu'à terme, l'utilité des régies municipales
de
recettes
pour
ces
types
de
recouvrement pourrait être remise
en
cause,
ce
qui limiterait
davantage
les
risques
liés
au
fonctionnement
de
telles régies.
1.
De
la
conservation
de
copies
des
procès-verbaux
de
vérification
des
régies
Les
documents présentés par
la
commune dans
le
cadre
de
ce
contrôle
ne
sont
que
des
copies
de
travail,
les
versions définitives (signées par
le
comptable,
l'ordonnateur et
le
régisseur) ayant été transmises
au
comptable public. Afin
de
répondre aux attentes
de
la
Chambre
en
la
matière,
la
commune a souhaité,
dès
la
première demande
de
ces
documents par cette dernière, obtenir
une
copie
de
ces
documents signés auprès
du
comptable public.
La
Trésorerie
n'a
cependant
pas
pu
les
lui fournir.
-
18-
2.
Des
moyens de paiements visant à moderniser
les
régies
La
commune est confrontée à
un
certain nombre
de
freins.
En
effet,
la
population
en
Polynésie
française reste très fortement attachée
au
paiement à
la
caisse,
en
numéraire
ou
en
chèque.
En
outre,
la
résistance
des
usagers à envisager
des
formes
de
paiement par virements
ou
prélèvements automatiques est grande,
compte tenu
des
coûts
de
ces
services facturés jusqu'à présent par
les
banques
de
la
place.
Il
importe
de
souligner que
la
commune a engagé
les
démarches pour
la
mise
en
place d'un terminal
de
paiement électronique (paiement par carte bancaire)
et
des
prélèvements à l'échéance notamment pour
les
produits
des
ordures
ménagères, allant jusqu'à proposer
la
mensualisation
des
sommes dues (procédure
appliquée
en
métropole depuis plusieurs années déjà).
Malheureusement,
la
DGFIP
a soulevé
des
difficultés d'ordre technique et
juridique n'ayant
pas
permis
de
faire aboutir à
ce
projet. Ainsi, l'Institut d'Émission
d'Outre-mer serait, pour
le
moment, dans l'impossibilité d'assurer, pour
le
compte
de
la
DGFIP,
un
service bancaire identique à celui procuré par
la
Banque
de
France
à
la
DGFIP
et
donc
aux
communes
en
métropole.
Quant aux paiements qu'effectuent
les
usagers
de
la
commune directement
au
guichet
de
la
Trésorerie,
ils
ne
peuvent,
pas
davantage, être réalisés par carte
bancaire.
E.
DU
SUIVI
DE
LA
LUTTE
CONTRE
LES
ANIMAUX
ERRANTS
(page
46)
En
mettant
en
place
ce
service,
la
commune a souhaité mettre
en
oeuvre
une
compétence relevant
des
pouvoirs
de
police
du
maire visant à lutter contre
la
divagation
des
animaux sur
le
territoire
de
la
commune, répondant ainsi à une réelle
préoccupation
de
la
collectivité.
Si
le
service est efficace,
la
commune prend note
des
lacunes relevées par
la
Chambre
en
matière
de
suivi
de
l'activité
du
refuge animalier et prendra
les
dispositions nécessaires pour remédier à cette situation.
***
Par
ses
différentes observations,
la
commune a démontré que
les
actions
menées
dans
les
différents domaines exposés, s'inscrivent
dans
une politique
générale active et réfléchie
de
la
gestion communale. Ainsi,
la
commune
assume
ses
nombreuses compétences et responsabilités
en
prenant
en
compte
ses
ressources
mais
également
la
réalité
de
son
environnement.
Vos
observations tendent à démontrer que cette politique générale est
perfectible.
Pour
autant,
les
mesures prises par
la
commune afin
de
pallier
les
effets
de
la
conjoncture économique qui perdure,
ne
sont
pas
remises
en
cause
et
tendent
à porter leurs fruits,
ainsi
que l'atteste l'analyse
des
comptes
de
la
commune sur
la
-
19
-
période 2010
à
2014
présentée par
le
comptable public
en
séance
du
Conseil
Municipal
du
25
juin
2015,
ci-jointe
à
la
présente.
Néanmoins,
la
commune doit encore relever
de
nombreux défis
dans
l'objectif d'une plus grande performance
de
sa
gestion financière. A cet effet,
une
attention toute particulière
sera
portée aux observations et recommandations
formulées par
la
Chambre
qui peuvent contribuer
à
conforter
son
action future,
notamment
en
ce
qui
concerne
les
charges
de
centra lité et l'intercommunalité.
Telles sont
les
réponses
à
votre
rapport d'observations définitives que je
souhaitais porter
à
votre connaissance.
Vous
souhaitant bonne réception
de
la
présente,
Je
vous
prie
d'agréer,
Monsieur
le
Président,
l'expression
de
ma
considération très distinguée.
1
BUILLAR'D