Rapport d’observations définitives
CENTRE COMMUNAL D’ACTION SOCIALE (CCAS)
DE FÉCAMP
(Seine-Maritime)
Exercices 2009 et suivants
Observations délibérées le 9 juin 2015
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
1
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
................................................................................................................................
3
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
.....................................................................................
5
I -
RAPPEL DE LA PROCÉDURE
...........................................................................................
6
II -
PRÉSENTATION DE LA COMMUNE DE FÉCAMP ET DE SON CCAS
............................
7
A -
Le territoire et son organisation administrative
............................................................................
7
B -
Une population vieillissante
.............................................................................................................
7
C -
Une situation économique peu favorable
.......................................................................................
8
D -
Un parc de logement en cours de réhabilitation
............................................................................
8
CHAPITRE I – LE FONCTIONNEMENT DU CCAS DE FÉCAMP
.............................................
9
I -
LE POSITIONNEMENT STRATÉGIQUE DU CCAS
...........................................................
9
A -
Des activités diversifiées, voire hétéroclites
.................................................................................
9
1 -
Le foyer Saint-Michel
.....................................................................................................................
9
2 -
L’établissement public médico-social
...........................................................................................
10
B -
Un fonctionnement « en tuyaux d’orgue » renforcé par les différences statutaires
...............
10
C -
Un périmètre d’intervention inadapté aux compétences juridiques du CCAS
.........................
11
D -
La mutualisation avec la commune de Fécamp : une démarche inachevée, source de
déséquilibres
...................................................................................................................................
11
II -
LE PILOTAGE DE L’ACTIVITÉ : UNE APPROCHE EMPIRIQUE SANS ANALYSE
DES BESOINS SOCIAUX
.................................................................................................
12
III -
LE CONSEIL D’ADMINISTRATION
..................................................................................
13
A -
La composition du conseil d’administration
................................................................................
13
1 -
Le conseil d’administration issu de l’élection municipale de 2008
...............................................
13
2 -
Le conseil d’administration issu de l’élection municipale de 2014
...............................................
13
B -
Le règlement intérieur du conseil d’administration
....................................................................
14
1 -
Le règlement en vigueur de 2008 à 2014
....................................................................................
14
2 -
Le règlement adopté en 2014
......................................................................................................
15
C -
La commission permanente
...........................................................................................................
15
D -
Les délégations du président
........................................................................................................
16
CHAPITRE II – LES ACTIONS CONDUITES PAR LE CCAS DE FÉCAMP
............................
17
I -
L’ACTION GÉRONTOLOGIQUE
......................................................................................
17
A -
Le cadre stratégique de la politique gérontologique
..................................................................
17
1 -
Le cadre stratégique départemental
............................................................................................
17
2 -
Le projet stratégique du CCAS
....................................................................................................
18
B -
L’information et la coordination
....................................................................................................
19
1 -
Le diagnostic départemental
........................................................................................................
19
2 -
Le centre local d’information et de coordination de Fécamp
.......................................................
20
3 -
Le rôle du CCAS
..........................................................................................................................
20
C -
Le logement des personnes âgées
...............................................................................................
21
1 -
Une offre de service exclusivement centrée sur les logements-foyers
.......................................
21
2 -
Les éléments de diagnostic
.........................................................................................................
21
3 -
Les résidences du CCAS de Fécamp
..........................................................................................
22
4 -
La gestion des logements-foyers par le CCAS de Fécamp
.........................................................
25
5 -
Les services proposés aux locataires des logements-foyers
......................................................
28
6 -
Le coût des logements-foyers
......................................................................................................
30
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
2
7 -
L’évaluation de la qualité
..............................................................................................................
31
D -
Le service d’aide et d’accompagnement à domicile
...................................................................
31
1 -
Les éléments de diagnostic
.........................................................................................................
32
2 -
L’activité du service d’aide et d’accompagnement à domicile (SAAD) du CCAS de Fécamp
.....
32
3 -
L’organisation du service
.............................................................................................................
36
4 -
Le financement du SAAD de Fécamp
..........................................................................................
36
5 -
Les conditions d’intervention du SAAD de Fécamp
.....................................................................
43
6 -
Le personnel du SAAD de Fécamp
.............................................................................................
45
7 -
L’évaluation de l’activité du SAAD de Fécamp
............................................................................
49
E -
Conclusion générale sur la politique gérontologique
.................................................................
50
II -
L’AIDE SOCIALE ET L’INSERTION
.................................................................................
50
A -
Les orientations stratégiques du CCAS
.......................................................................................
50
B -
L’organisation de la direction de l’action sociale
........................................................................
50
C -
La domiciliation des personnes
....................................................................................................
51
D -
Le microcrédit personnel
...............................................................................................................
51
E -
Les aides et secours
.......................................................................................................................
52
1 -
Le fondement des aides
...............................................................................................................
52
2 -
Les moyens consacrés aux aides et secours
..............................................................................
53
3 -
La délivrance des aides
...............................................................................................................
53
4 -
L’accompagnement social des bénéficiaires des aides
...............................................................
53
F -
L’accueil et l’accompagnement des bénéficiaires du revenu minimum d’insertion –
revenu de solidarité active
.............................................................................................................
54
1 -
Un partenariat fondé sur des motivations peu claires
..................................................................
54
2 -
Une mission rétribuée dans des conditions contestables
............................................................
54
3 -
Une mission très contrainte
.........................................................................................................
55
4 -
Les sorties du dispositif
................................................................................................................
55
5 -
L’évaluation du partenariat
...........................................................................................................
55
CHAPITRE III – LES FINANCES DU CCAS DE FÉCAMP
......................................................
56
I -
L’INFORMATION FINANCIÈRE
.......................................................................................
56
A -
Le débat d’orientations budgétaires
.............................................................................................
56
B -
L’information des membres de l’assemblée délibérante
............................................................
57
C -
L’information du public
..................................................................................................................
57
II -
LA SINCÉRITÉ ET LA FIABILITÉ DES COMPTES
..........................................................
57
A -
L’indépendance des exercices
......................................................................................................
57
B -
L’amortissement des immobilisations
..........................................................................................
57
C -
Les provisions
.................................................................................................................................
58
D -
L’état de la dette
..............................................................................................................................
58
III -
L’ANALYSE FINANCIÈRE
...............................................................................................
58
A -
La situation financière
....................................................................................................................
58
1 -
Une situation globale tendue
.......................................................................................................
58
2 -
Le budget principal du CCAS
.......................................................................................................
59
B -
La trésorerie et l’endettement
........................................................................................................
61
1 -
La gestion de la trésorerie
...........................................................................................................
61
2 -
L’état de la dette
...........................................................................................................................
61
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
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SYNTHÈSE
La commune de Fécamp, territoire d’action de son centre communal d’action
sociale (CCAS), compte 19 264 habitants. Elle est située en périphérie d’une aire urbaine de
27 383 habitants et de la zone d’emploi du Havre.
Fécamp est confrontée à un vieillissement de sa population plus important que
dans le reste du département. Ainsi, la part des 60 ans et plus s’est accrue de cinq points en
l’espace d’une décennie. Ils représentent désormais 27,4 % de la population, soit cinq points
de plus qu’en Seine-Maritime et en France métropolitaine. Les 75 ans et plus sont également
plus nombreux à Fécamp (12,1 %) que dans l’ensemble du département (8,9 %).
Les fécampois sont également sujets à l’isolement puisque les personnes seules
représentent 42,8 % des familles, soit près de dix points de plus qu’en Seine-Maritime. Cet
isolement touche particulièrement les personnes âgées. Ainsi, 66,2 % des personnes âgées
de 80 ans et plus sont dans ce cas, soit douze points de plus qu’en Seine-Maritime (53,6 %).
L’économique locale est également confrontée à une situation particulièrement
difficile, comme l’illustre le taux de chômage de la zone d’emploi qui était de 12,2 % au
1
er
trimestre 2014. Enfin, le revenu net déclaré moyen par foyer fiscal
est de 25 % inférieur à
la moyenne départementale.
Sur le fonctionnement du CCAS
Un positionnement stratégique à clarifier
Le CCAS de Fécamp intervient prioritairement dans les domaines de
l’accompagnement des personnes âgées et de l’aide aux familles en difficultés. Lui sont
également rattachés un établissement médicosocial accueillant des personnes handicapées
et une maison d’enfants à caractère social. Plus récemment, des compétences nouvelles en
matière de politique de la ville lui ont été confiées pour compenser les fonctions mutualisées
avec la commune. La variété de ces missions, ajoutée à un fonctionnement très indépendant
des deux établissements qui lui sont rattachés, rend peu lisible le positionnement stratégique
de l’établissement et soumet ses cadres à une charge de travail peu compatible avec les
fonctions de direction et de pilotage qu’ils doivent assumer. De plus, ce positionnement ne
repose pas sur une analyse annuelle des besoins sociaux, pourtant rendue obligatoire par la
loi. L’analyse des besoins sociaux lui permettrait de disposer d’une vision précise des
besoins de la population fécampoise, et ainsi de bâtir un projet sur des bases plus solides.
Une organisation administrative porteuse de risques juridiques
Le CCAS est administré par un conseil d’administration composé de sept
membres élus par le conseil municipal et de sept membres nommés par le maire. Les
membres nommés sont choisis, pour quatre d’entre eux, sur proposition des associations
oeuvrant dans le domaine de la famille, de l’insertion sociale, des personnes âgées et des
personnes handicapées. N’ayant reçu aucune proposition de la part desdites associations,
exception faite de l’union départementale des associations familiales, le maire a librement
choisi six administrateurs sur sept. La chambre estime que les modalités de l’appel à
candidatures, mise en oeuvre en 2008, en 2013 comme en 2014, étaient insuffisantes. Dans
ces conditions, elle estime qu’un risque juridique pèse sur la régularité de la composition du
conseil d’administration.
La
chambre
estime
également
que
le
règlement
intérieur
du
conseil
d’administration devrait être corrigé et qu’une plus grande attention devrait être portée aux
compétences déléguées à la commission permanente. Elle recommande enfin de limiter le
nombre des délégations de signatures et d’en préciser le contenu.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
4
Sur les actions conduites par le CCAS
L’action gérontologique : un CCAS centré sur la gestion des services du
quotidien
L’information des personnes âgées et la coordination des établissements et
services chargées de favoriser le maintien à domicile sont assurées par une association
implantée à Fécamp, à qui le département a confié l’animation du centre local d’information
et de coordination (CLIC) des Hautes Falaises. Dans ces domaines, le CCAS joue un rôle
mineur et entretient avec ladite association une relation assez distante, limitée à quelques
cas individuels nécessitant une coordination des acteurs.
Il est au contraire un acteur très impliqué dans le logement des personnes
âgées. Il gère, à cette fin, six logements-foyers qui représentent 238 logements. Bien que
très prisées, ainsi qu’en atteste un taux d’occupation de 95 %, ces résidences sont
majoritairement vétustes et leur mise aux normes nécessitent des travaux couteux, de l’ordre
de 2,5 millions d’euros (M€). Le CCAS n’étant pas propriétaire, la chambre lui recommande
de définir une stratégie sur le devenir de ces logements-foyers et de négocier avec les
bailleurs un plan pluriannuel de mise aux normes financé par les provisions pour grosses
réparations non encore utilisées.
Quant à la gestion de ces logements-foyers, la chambre lui recommande de
clarifier les conditions d’entrée, aujourd’hui peu transparentes. Elle rappelle également que
les logements-foyers sont soumis, en application de la loi rénovant l’action sociale et
médicosociale, à évaluation interne et externe. Or l’évaluation interne a été réalisée avec
plus d’une année de retard et l’évaluation externe n’a pas encore débuté. Elle recommande
donc au CCAS d’engager rapidement cette évaluation qui aurait dû être réalisée en janvier
2015.
Parmi les services offerts aux personnes âgées restées à domicile, la chambre a
constaté que le service de téléassistance proposé par le CCAS a fait l’objet d’un partenariat
avec une société en 1998, sans qu’aucune mise en concurrence n’ait été organisée. De plus,
le prix proposé aux abonnés du service apparaît peu favorable. La chambre recommande
donc de réorganiser rapidement ce service dans le respect des règles de la commande
publique.
Le CCAS gère également un service d’aide et d’accompagnement à domicile
(SAAD). Le fonctionnement de ce service est satisfaisant mais son exploitation est
structurellement déficitaire. Ce déficit s’explique par le choix fait par le CCAS de facturer le
service à un prix inférieur au coût de revient, le plus souvent aligné sur le tarif de référence
de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA). Ce faisant, le CCAS a renoncé à la liberté
tarifaire que lui offre pourtant son statut. Ce déficit trouve, également, son origine dans le fort
taux d’absentéisme des salariés.
Un plan de résorption du déficit a bien été négocié avec l’agence régionale de la
santé mais n’a rien réglé, le plan d’apurement n’ayant pas pu être respecté.
Avec un déficit de plus de 350 000 euros (€) en 2013, la poursuite de
l’exploitation apparaît difficilement soutenable pour les seules finances communales. Un
transfert de la compétence à la communauté d’agglomération permettrait, certes, de partager
ce déficit entre toutes les communes, mais ne permettra pas de rééquilibrer les comptes.
La chambre estime que le CCAS devrait étudier avec le département les
conséquences d’un
passage au statut de service autorisé.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
5
L’aide et l’insertion sociale : des interventions non évaluées aux résultats
incertains
Le CCAS est chargé de la domiciliation des personnes sans domicile fixe. La
chambre a constaté que les refus de domiciliation ne respectaient pas toujours les formes et
les motifs susceptibles de fonder un tel refus. Elle recommande donc au CCAS de sécuriser
ses décisions.
Le CCAS délivre aux familles en difficulté des aides sociales fondées sur un
règlement modifié en dernier lieu en 2013. Le calcul des aides prend en compte les
ressources et les charges de la famille pour déterminer un reste à vivre mensuel qui
déclenche ensuite le versement d’une aide sociale s’échelonnant de 0 à 120 €, plafonnée à
500 € et 1 500 € par an et par famille. Les charges du foyer sont cependant écrêtées, y
compris lorsqu’il s’agit de dépenses obligatoires, comme les assurances. Dans ces
conditions, et alors même que le CCAS y consacre plus de 160 000 € par an, l’efficacité
sociale de ces aides apparaît discutable.
Enfin, le CCAS assure, par délégation du département, l’accompagnement d’une
centaine de bénéficiaires du revenu de solidarité active. Les motivations de ce partenariat
apparaissent peu claires. De même, les conditions contractuelles font du CCAS un
prestataire au service du département, au demeurant mal rétribué et pour une performance
assez médiocre, mais qui s’explique par le profil des allocataires confiés au CCAS. La
chambre recommande donc à ce dernier de s’interroger sur l’opportunité de poursuivre ce
partenariat.
Sur l'ensemble des actions conduites par le CCAS, la maire de Fécamp,
présidente de l’établissement, a indiqué, en réponse aux observations provisoires, partager
la plupart des constats opérés par la chambre et a exprimé son souhait de reconsidérer le
positionnement de l’établissement au travers d’un projet global, cohérent avec l’organisation
des services municipaux. Le contenu et le calendrier de ce projet restent cependant à
préciser.
Sur les finances du CCAS
La chambre estime que des progrès sont à accomplir sur l’information financière
délivrée aux élus lors du débat d’orientation budgétaire. Quant à l’information du public, la
chambre constate que le CCAS ne respecte pas ses obligations.
La fiabilité des comptes du CCAS apparaît satisfaisante. Une plus grande rigueur
devra, cependant, être observée en matière d’inventaire et de provisions.
L’équilibre financier du CCAS est classiquement assuré par la subvention
municipale dont le montant pourrait être corrélé aux besoins du CCAS, ce qui n’est pas le
cas aujourd’hui. En revanche, le foyer Saint-Michel connait une situation financière dégradée
qu’il paraît urgent de résorber en concertation avec son financeur, le département de la
Seine-Maritime.
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Sur le fonctionnement du CCAS
1 -
définir une stratégie sur un périmètre cohérent avec les politiques mises en oeuvre ;
2 -
réaliser une analyse annuelle des besoins sociaux.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
6
Sur les actions conduites par le CCAS
3 -
définir, en association avec les bailleurs sociaux, une stratégie de long terme sur le
devenir des logements-foyers qui intègre un plan pluriannuel d’investissement et
définisse les modalités de suivi des provisions pour grosses réparations ;
4 -
clarifier les conditions d’entrée en logement-foyer ;
5 -
réorganiser le service de téléassistance conformément aux règles de la commande
publique ;
6 -
étudier les conditions d’une mutualisation du service de téléassistance avec celui mis
en place par l’association de coordination et de maintien à domicile (ACOMAD) ;
7 -
étudier l’intérêt d’un changement de statut du service d’aide et d’accompagnement à
domicile (SAAD) ;
8 -
engager une démarche de prévention de la maltraitance ;
9 -
adopter un plan de formation ;
10 -
analyser les causes de l’absentéisme et mettre en place un plan de résorption ;
11 -
réexaminer les conditions de délivrance des aides sociales facultatives et clarifier la
répartition des compétences avec l’unité territoriale d’action sociale (UTAS) ;
12 -
évaluer la mission d’accompagnement des allocataires du revenu de solidarité active
(RSA).
Sur les finances du CCAS
13 -
enrichir les documents support du débat d’orientation budgétaire au moyen de
données chiffrées précises, y compris en investissement ;
14 -
respecter les règles applicables aux provisions.
I -
RAPPEL DE LA PROCÉDURE
La chambre a inscrit à son programme de travaux l’examen de la gestion et des
comptes du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp. Cet examen de gestion
s’inscrit dans le cadre d’une enquête pilotée par la Cour des comptes portant sur le maintien
à domicile des personnes âgées.
Par lettres en date du 25 février 2014 et du 11 avril 2014, le président de la
chambre a informé M. Patrick Jeanne, maire de Fécamp et président de droit du CCAS
jusqu’au 5 avril 2014 et Mme Marie-Agnès Poussier-Winsback, maire de Fécamp et
présidente de droit du CCAS depuis le 5 avril 2014, de l’ouverture de ce contrôle.
L’entretien de fin de contrôle, prévu à l’article R. 241-8 du code des juridictions
financières, a eu lieu le 24 novembre 2014 avec Mme Poussier-Winsback et le 26 novembre
2014 avec M. Jeanne.
Lors de sa séance du 27 janvier 2015, la chambre a arrêté ses observations
provisoires. Celles-ci ont été communiquées dans leur intégralité à M. Jeanne et à
Mme Poussier-Winsback. Des extraits ont été adressés au président du département de
Seine-Maritime et à la présidente de l’union départementale des associations familiales de
Seine-Maritime.
À l’exception de M. Jeanne, tous les destinataires y ont répondu par des
courriers enregistrés au greffe de la chambre entre le 24 avril et le 22 mai 2015.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
7
Après avoir entendu le rapporteur et pris connaissance des conclusions du
procureur financier, la chambre a arrêté, le 9 juin 2015, le présent rapport d'observations
définitives.
Le rapport a été communiqué au maire de la commune de Fécamp en fonctions,
Mme Poussier-Winsback, et, pour la partie le concernant, à son prédécesseur en fonctions
au cours de la période examinée. Ce rapport, auquel est jointe la réponse de
Mme Poussier-Winsback qui engage sa seule responsabilité, devra être communiqué par le
maire de la commune de Fécamp à son assemblée délibérante lors de la plus proche
réunion suivant sa réception. Il fera l'objet d'une inscription à l'ordre du jour, sera joint à la
convocation adressée à chacun de ses membres et donnera lieu à un débat.
Ce rapport sera, ensuite, communicable à toute personne qui en ferait la
demande en application des dispositions de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.
II -
PRÉSENTATION DE LA COMMUNE DE FÉCAMP ET DE SON CCAS
1
A -
Le territoire et son organisation administrative
La commune de Fécamp, territoire d’action du CCAS de Fécamp, couvre
15,07 km² et compte 19 264 habitants (population au 1
er
janvier 2011). La ville comporte une
zone urbaine sensible : le quartier du Ramponneau (3 196 habitants, 5 000 habitants avec le
périmètre proche), situé sur les hauteurs de la commune.
L’aire urbaine compte 27 383 habitants pour 88 km². Elle couvre une partie du
canton de Fécamp (28 625 habitants) et une partie de celui de Valmont. Elle est également à
cheval sur la communauté d’agglomération de Fécamp Caux littoral et sur la communauté de
communes du canton de Valmont. La réalité socio-économique a donc peu à voir avec les
structures administratives existantes. Et d’ailleurs, le CCAS exerce de nombreuses
compétences sur un territoire plus vaste que celui de la commune.
Le département a divisé le territoire seinomarin en huit unités territoriales d’action
sociale (UTAS). Celle de Fécamp (UTAS n° 6) compte 145 718 habitants et couvre le
territoire du pays des Hautes Falaises et du Caux maritime (quatorze cantons dont celui de
Fécamp et d’Yvetot). C’est l’unité territoriale du département la moins densément peuplée
avec 109,5 habitants au km².
Le 1
er
janvier 2015, la communauté d’agglomération de Fécamp Caux littoral a
succédé à la communauté de communes de Fécamp. Elle compte treize communes pour
environ 31 000 habitants. Elle exerce des compétences variées dont, dans le domaine
social, l’accueil de la petite enfance et la gestion d’un centre de santé.
B -
Une population vieillissante
Depuis 1968, la population fécampoise a connu des variations contrastées. Avec
19 264 habitants recensés en 2011, elle est en léger recul par rapport au précédent
recensement de 2006 qui avait dénombré 19 424 habitants.
Les familles monoparentales représentent 9,6 % des familles fécampoises contre
8,8 % en Seine-Maritime. Les personnes seules représentent 42,8 % des familles, soit près
de dix points de plus qu’en Seine-Maritime et en France métropolitaine. L’isolement touche
particulièrement les fécampois les plus âgés puisque 66,2 % des personnes âgées de
80 ans et plus sont dans ce cas, soit douze points de plus qu’en Seine-Maritime (53,6 %).
1
Les principaux chiffres cités sont tirés des données publiées par l’INSEE.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
8
Entre 2006 et 2011, la part relative des quatre premières tranches de la
population fécampoise (0 à 14 ans, 15 à 29 ans, 30 à 44 ans, 45 à 59 ans) a baissé au profit
des deux dernières (60 à 74 ans et 75 ans et plus). En 2011, les plus de 75 ans
représentaient 12,1 % de la population des 15 ans et plus, soit trois points de plus qu’en
Seine-Maritime.
Avec 5 302 habitants recensés en 2009, les 60 ans et plus représentent
27,4 % de la population fécampoise. Ils n’étaient que 22,3 % dix ans auparavant. Ce taux est
largement supérieur à ce qui peut être observé dans le reste de la communauté
d’agglomération (21,9 %), en Seine-Maritime (22,5 %) et en France métropolitaine (22,6 %).
Selon la commune de Fécamp, « le nombre de personnes de 60 ans et plus en
2019 sera proche de 6 000, ce qui pourrait représenter un peu moins d’un tiers de toute la
population fécampoise. L’augmentation se fera essentiellement sentir sur les 85 ans et plus
(leur poids aura plus que doublé entre 1990 et 2019, passant de 2,1 % à 4,6 % des
Fécampois), et les 60 à 74 ans. »
C -
Une situation économique peu favorable
Actuellement, le taux de chômage de la zone d’emploi du Havre, dans laquelle
se trouve la commune, est de 12,2 % (4
eme
trimestre 2014). Il faut remonter au 4
ème
trimestre
2008 pour que le taux de chômage passe sous la barre des 10 %.
Un projet éolien maritime (80 éoliennes au large pour un investissement de deux
milliards d’euros) pourrait créer une centaine d’emplois dans la maintenance des machines.
Les revenus par famille sont assez faibles. 52 % des foyers fécampois ne sont
pas imposables à l’impôt sur le revenu, mais ce taux n’est pas très différent du taux national.
En revanche, la différence constatée au niveau du revenu net déclaré moyen par foyer fiscal
est plus nette : en 2011, il était de 18 663 € à Fécamp contre 23 406 € pour la
Seine-Maritime, soit un écart de 25 %.
D -
Un parc de logement en cours de réhabilitation
La commune est confrontée à un problème d’habitat dégradé et vacant,
principalement en centre-ville. Entre 2006 et 2011, le nombre de logements vacants est
passé de 608 à 1 018, alors que le parc de logements a peu progressé, soit 633 logements
de plus durant cette période. En 2009, la commune a lancé une opération programmée de
l’amélioration de l’habitat et de rénovation urbaine.
Parallèlement, un projet d'intervention sur le quartier du Ramponneau a été
engagé avec le soutien de l’agence nationale de rénovation urbaine. Le programme de cette
opération a consisté à démolir une partie des immeubles pour reconfigurer le quartier, à
réaménager les immeubles conservés, et à reconstruire ailleurs de nouveaux logements. Ce
choix a entraîné le déplacement d’une partie des ménages devant être relogés. Le
déménagement de cette population, soit une centaine de familles, ne s’est pas fait vers le
centre-ville ou sur des communes voisines mais dans un secteur qui apparaît encore plus
excentré : le quartier Saint-Jacques. Pour le CCAS, ce nouveau quartier se traduira par
l’ouverture d’un nouveau centre social dont le coût de construction (1,24 M€) a été financé à
63 % par la commune.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
9
CHAPITRE I – LE FONCTIONNEMENT DU CCAS DE FÉCAMP
I -
LE POSITIONNEMENT STRATÉGIQUE DU CCAS
Un CCAS anime une action générale de prévention et de développement social
dans la commune, en liaison étroite avec les institutions publiques et privées. À ce titre, il
exerce des missions obligatoires, soit l’instruction des demandes d’aide sociale légale, la
domiciliation des personnes sans domicile et des missions facultatives, de loin les plus
nombreuses (petite enfance, personnes âgées, personnes handicapées, personnes en
difficulté sociale), le cas échéant par délégation d’une autre collectivité. La répartition des
compétences entre la commune et le CCAS est libre et diffère d’une commune à l’autre. Le
CCAS a également l’obligation de procéder, chaque année, à une analyse des besoins
sociaux de la population ; analyse qui doit faire l’objet d’un rapport présenté au conseil
d’administration.
A -
Des activités diversifiées, voire hétéroclites
Les compétences exercées par le CCAS de Fécamp s’inscrivent dans un cadre
plus restreint que la plupart des CCAS puisque les compétences «
petite enfance
» et
«
handicap
» sont exercées par la communauté d’agglomération de Fécamp. Son action est
donc principalement orientée vers les personnes âgées, les familles en difficultés (aides
sociales, RSA, prévention) et l’animation sociale.
Le CCAS exerce également des compétences en matière de politique de la ville.
À ce titre, il anime le contrat local de sécurité et de prévention de la délinquance, pilote le
dispositif de réussite éducative (veille éducative ; soutien à la lecture scolaire ; ateliers
parents enfants), anime le quartier du Ramponneau et gère le point information jeunesse.
Les compétences «
politique de la ville
» ont été confiées au CCAS pour compenser les
missions transférées à la commune en application de la mutualisation des services. Ce
faisant, le CCAS a élargi son action à des problématiques nouvelles et à des classes d’âge
qui lui étaient jusque-là inconnues. Très récemment, la commune a créé un service
jeunesse, implanté dans les locaux du CCAS. Ce service est animé à mi-temps par un agent
du CCAS, sans que cette collaboration ne respecte les conditions légales de mise à
disposition, signe d’une confusion dans la répartition des rôles entre le CCAS et la
commune.
Sont également rattachés au CCAS, une maison à caractère social et un
établissement médicosocial.
1 -
Le foyer Saint-Michel
Le foyer Saint-Michel est une maison à caractère social (MECS) accueillant
2
des
enfants et des jeunes adultes (moins de 21 ans) dont les familles se trouvent en difficultés
momentanées ou prolongées et ne peuvent, seules ou avec le recours de proches, en
assumer la charge et l’éducation. Le foyer Saint-Michel, comme toute MECS, est financé par
le département
3
et régi par le statut de la fonction publique hospitalière.
Le rattachement du foyer Saint-Michel au CCAS trouve son origine dans l’histoire
même de la ville de Fécamp. En effet, la création de l'orphelinat Saint-Michel remonte à
l'année 1886 et fut la conséquence des clauses d'un legs fait à la commune. Le testament du
donateur permettait à la commune de Fécamp de fonder un orphelinat de jeunes garçons
pour les fils de marins ayant péri en mer.
2
Selon différentes modalités, y compris en accueil modulable (convention du 4 février 2009).
3
Convention départementale d'habilitation au titre de l'aide sociale à l'enfance et convention de délégation de gestion globale
des prises en charge éducatives (1
er
février 2007).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
10
L'établissement a fonctionné comme un orphelinat jusqu'à la fin des années 60.
Rattaché au bureau d’aide sociale dans le courant des années 70, il a alors accueilli des
enfants en difficulté sociale. Puis, la décentralisation en a confié le financement au
département de Seine-Maritime, sans remettre en cause son rattachement au CCAS,
successeur du bureau d’aide sociale.
2 -
L’établissement public médico-social
Créés en 1964, les établissements publics médico-sociaux (EPMS) ont
développé, au fil du temps, différentes structures visant la prise en charge d'enfants,
d’adolescents et d’adultes en situation de handicap mental. L’EPMS de Fécamp est divisé en
deux pôles :
-
le pôle enfant est constitué d'un institut médico-éducatif, incluant un institut
médico-pédagogique qui délivre une formation générale et un institut
médico-pédagogique
professionnel
qui
délivre
des
formations
professionnalisantes en vue de l’intégration socio-professionnelle des
intéressés, en milieu ouvert ou protégé. Le pôle compte cent places pour
accueillir un public âgé de 5 à 20 ans ;
-
le pôle adulte se compose d'un établissement et d’un service d’aide par le
travail accueillant environ 200 personnes, d'une résidence d'hébergement de
32 résidents, d'un service d’accompagnement à la vie sociale de 63 places
et d'une structure intermédiaire de 24 places.
Au-delà de ces deux pôles, l’établissement dispose également d'une ferme
équestre dont bénéficient actuellement des enfants de l'institut médico-pédagogique et des
adultes de la structure intermédiaire.
Tout
comme
le
foyer
Saint-Michel,
le
rattachement
de
l’établissement
médico-social au CCAS est historique. L’association des parents et amis d’enfants inadaptés
de Fécamp et des cantons voisins est née en avril 1964 et a ouvert la même année l'institut
médico-pédagogique
4
,
puis
un
atelier
d’assistance
par
le
travail
et
un
l'institut
médico-pédagogique professionnel.
En octobre 1969, le bureau d’aide sociale de Fécamp ouvrit un foyer
d’hébergement pour les travailleurs du centre d’aide par le travail. À la demande de
l’association et pour une meilleure coordination locale, les différentes structures ont été
rattachées en octobre 1969 au bureau d’aide sociale de Fécamp, devenu depuis le CCAS.
B -
Un fonctionnement « en tuyaux d’orgue » renforcé par les différences
statutaires
Le foyer Saint-Michel comme l’EPMS fonctionnent d’une manière indépendante
du CCAS et de ses élus, indépendance qui tient à leur mode de financement, aux modalités
de nomination et d’évaluation du directeur, ainsi qu’aux usagers de ces établissements. Des
mutualisations sont cependant possibles, comme en matière de restauration et de gestion
des espaces verts, et doivent même être sérieusement envisagées pour préserver les
capacités d’action, notamment du foyer Saint-Michel, sans reporter sur les finances du
CCAS et de la commune le besoin de financement constaté ces dernières années.
Quant aux centres sociaux, s’ils sont ouverts à toutes les catégories de la
population ; ils disposent chacun d’un projet socioculturel propre, négocié avec la caisse
d’allocations familiales qui en est le financeur. Leur public est d’ailleurs assez différent de
celui des secteurs de la gérontologie et de l’action sociale du CCAS. La gestion de ces
centres par la communauté d’agglomération de Fécamp mériterait d’être envisagée.
4
Grâce à un don des chiffonniers d’Emmaüs.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
11
C -
Un périmètre d’intervention inadapté aux compétences juridiques du
CCAS
Un CCAS est un établissement communal d’action sociale. Il a donc vocation à
intervenir dans la limite de l’intérêt communal. Or, de nombreux services du CCAS de
Fécamp s’adressent aux habitants des communes de l’arrondissement et, jusqu’à une date
récente,
à
ceux
de
l’arrondissement
de
Valmont :
service
d’aide
à
domicile,
logements-foyers, téléassistance, foyer Saint-Michel… Cette situation a pour effet de faire
financer le service par les seuls fécampois. Dans le cas des services relevant du secteur
concurrentiel (service d’aide à domicile, téléassistance), une telle pratique pourrait conduire
à invoquer une concurrence déloyale de la part du CCAS, à plus forte raison si les prix
pratiqués par le CCAS sont inférieurs au coût de revient du service.
Pour régulariser cette situation, le CCAS pourrait, s’il ne veut pas renoncer à
intervenir au-delà du territoire communal, transférer à la communauté d’agglomération
5
les
compétences exercées à l’échelle du canton, créer un centre intercommunal d’action sociale
(CIAS) ou encore créer un groupement de coopération social et médicosocial avec les CCAS
des communes concernées.
D -
La mutualisation avec la commune de Fécamp : une démarche
inachevée, source de déséquilibres
La commune de Fécamp a fait le choix de mutualiser une partie de ses services
avec ceux du CCAS. Une convention de mutualisation a été conclue en juillet 2008 et
approuvée par le conseil d’administration. Elle prévoit que la ville assurera différentes
prestations pour le compte du CCAS dans le domaine des finances, de la gestion des
ressources humaines, du suivi des travaux, de la gestion des systèmes d’information, de la
gestion du parc automobile, de la passation de la commande publique et de la reprographie.
La convention définit, pour chaque domaine, l’étendue des prestations confiées à la
commune. Cette mutualisation ne s’étend ni au foyer Saint Michel, ni à l’EPMS, ce qui
contribue à conforter l’indépendance des cadres de ces établissements.
La mutualisation a donné lieu à des transferts de personnel du CCAS vers la
commune (commande publique, ressources humaines) mais la subvention annuelle n’a pas
été réduite pour autant. Elle a au contraire augmenté, la commune ayant préféré transférer
des compétences supplémentaires au CCAS. Ces compétences nouvelles sont assumées
par le directeur et son adjoint. Ainsi, outre ses fonctions de direction du CCAS, le directeur
est également en charge du pôle gérontologique et de la politique de la ville. Cette
organisation crée pour les intéressés une surcharge de travail difficilement compatible avec
le pilotage stratégique de l’établissement.
De plus, cette mutualisation présente des dysfonctionnements. Faute de temps,
les services techniques de la commune ne semblent pas toujours en mesure d’assurer la
conduite des travaux demandés par le CCAS. De même, dans le domaine des marchés
publics, le CCAS est fréquemment appelé à intervenir, y compris sur des procédures de
passation
particulièrement
complexes
comme
celle
du
renouvellement
du
contrat
d’assurance
6
.
* * *
La chambre recommande donc au CCAS d’engager une réflexion sur son
organisation territoriale et interne et de réévaluer les modalités de mutualisation mises en
oeuvre avec la commune de Fécamp, notamment pour adapter l’équipe d’encadrement aux
missions confiées à l’établissement.
5
Le canton de Fécamp et la communauté d’agglomération de Fécamp ont le même périmètre.
6
Mais dans ce domaine, le CCAS aurait tout intérêt à se faire épauler d’un courtier en assurance.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
12
En réponse aux observations provisoires, la maire de Fécamp a reconnu la
nécessité d’engager cette réflexion.
II -
LE PILOTAGE DE L’ACTIVITÉ : UNE APPROCHE EMPIRIQUE SANS
ANALYSE DES BESOINS SOCIAUX
Le code de l’action sociale et des familles prévoit que le CCAS anime une action
générale de prévention et de développement social dans la commune, fondée sur une
analyse annuelle des besoins sociaux
7
.
Le code ne précise pas ce que doit contenir une analyse des besoins sociaux, ce
qui laisse aux CCAS une très grande latitude, notamment dans le choix du périmètre et des
indicateurs. Au minimum, l’analyse des besoins sociaux doit permettre d’identifier un besoin
social, au sens large du terme, et de mesurer le niveau de satisfaction de ce besoin par tous
les acteurs sociaux du territoire communal. L’analyse des besoins sociaux place, de fait, le
CCAS en position de vigie sociale, voire de coordonnateur des acteurs, s’il en fait le choix.
Le CCAS de Fécamp n’a jamais réalisé d’analyse des besoins sociaux. Il en a eu
le projet
8
, mais n’est jamais passé à la phase opérationnelle.
En revanche, le CCAS établit un rapport annuel d’activité, bien que celui-ci ne
soit pas obligatoire. L’utilité de ce rapport est d’ailleurs des plus limitée car il ne contient que
très peu d’indicateurs et aucune analyse de la pertinence des dispositifs existants. Au
surplus, il ne traite pas de l’activité des deux EPMS rattachés au CCAS. Il offre donc au
conseil d’administration une vision incomplète de l’action du CCAS.
Cette absence d’analyse des besoins sociaux n’a pas empêché le conseil
d’administration d’adopter, en mars 2012, un projet d’établissement qui retient quatre
priorités : la qualité d’accueil, la notion de parcours, un travail en réseau et une fonction de
veille et de prospective. Fondée sur une approche empirique et intuitive des besoins des
fécampois, la dimension opérationnelle de ce projet est réduite. Sa mise en oeuvre n’a
d’ailleurs jamais été évaluée.
La suite du présent rapport démontre que le CCAS de Fécamp ne dispose pas
d’une vision précise des acteurs oeuvrant dans le canton et n’a pas les outils pour se projeter
dans le temps. Son positionnement sur le territoire souffre de cette absence d’analyse et de
prospective.
La chambre recommande au CCAS de procéder prioritairement à une analyse
annuelle des besoins sociaux, comme s’y est engagé sa présidente
9
, avant d’envisager de
faire évoluer son projet d’établissement.
7
Article R. 123-1 du code de l’action sociale et des familles.
8
Le CCAS avait envisagé de faire appel au bureau d’études de l’union nationale des CCAS (COMPAS). La prestation était
évaluée à 17 940 €.
9
En réponse aux observations provisoires, la maire de Fécamp s’est engagée à recruter un bureau d’études dont la mission
devra débuter en octobre 2015, pour s’achever au cours du premier semestre 2016.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
13
III -
LE CONSEIL D’ADMINISTRATION
A -
La composition du conseil d’administration
Le conseil d’administration du CCAS est composé en nombre égal de membres
élus par le conseil municipal et de membres nommés par le maire. Ces derniers sont choisis
«
parmi les personnes participant à des actions de prévention, d'animation ou de
développement social menées dans la commune
» et, pour ne pas laisser le maire apprécier
seul cet engagement, le code prévoit qu’un administrateur est nommé sur proposition de
l’UDAF, et les autres sur proposition des associations qui oeuvrent dans le domaine de
l'insertion et de la lutte contre les exclusions, des retraités et des personnes âgées et, enfin,
des personnes handicapées. Pour que les associations soient en mesure de proposer des
candidats, le code prévoit une procédure d’appel à candidatures sous forme d’affichage en
mairie ou par tout autre moyen, notamment par voie de presse.
1 -
Le conseil d’administration issu de l’élection municipale de 2008
Par délibération en date du 21 mars 2008, le conseil municipal a fixé à quinze
l’effectif du conseil d’administration : sept membres élus, sept membres désignés par le
maire, plus le maire lui-même. Les membres élus n’appellent pas d’observation, à la
différence des membres nommés.
À Fécamp, le conseil d’administration du CCAS a été installé en avril 2008, puis
renouvelé en mars 2013 suite à plusieurs démissions et/ou décès parmi les administrateurs
nommés. Dans les deux cas, le CCAS n’a pas pu justifier du respect des formalités de
publicité. Le CCAS explique qu’à chaque fois un avis a été affiché en mairie mais que cette
formalité a été effectuée par les services municipaux et que le document n’a pas été
conservé. Il indique également qu’à chaque fois, cet avis n’a suscité aucune proposition de
la part des associations. Seule l’UDAF, directement sollicitée par courrier, a proposé un
candidat. Dans ces conditions, le maire a estimé qu’il pouvait choisir librement les
administrateurs.
Le code de l’action sociale et des familles ne règle pas explicitement le problème
que pose l’absence de proposition de la part des associations. Mais, pour que cette question
puisse valablement se poser, encore faut-il que l’appel à candidature ait été suffisant, ce qui
ne semble pas avoir été le cas.
En l’absence de réponse des associations à un avis d’appel à candidature affiché
en mairie, le maire aurait dû publier un avis dans la presse ou solliciter directement les
associations susceptibles de proposer des candidats, comme il l’a fait avec l’UDAF.
2 -
Le conseil d’administration issu de l’élection municipale de 2014
La même démarche et le même raisonnement ont été appliqués en 2014, mais
cette fois l’avis d’appel public à candidature affiché en mairie a été conservé. Comme son
prédécesseur, la nouvelle maire, n’ayant reçu aucune proposition de la part des
associations, a nommé les administrateurs de son choix, en reprenant certains membres de
la précédente assemblée.
La maire a indiqué que des sollicitations directes avaient été envoyées aux
associations par courriel, mais aucun document n’a pu être produit pour en attester. Elle a
également rappelé que le code de l’action sociale et des familles impose un délai de deux
mois pour installer le conseil d’administration, indiquant ainsi qu’il n’était pas possible de
démultiplier les appels à candidature dans ce délai. En l’espèce, les membres nommés ont
été désignés le 25 avril et le conseil d’administration installé le 28 avril 2014, soit moins d’un
mois après le second tour des élections municipales. Il était donc encore largement temps
de renouveler l’appel à candidature dans le délai imparti par la loi.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
14
Enfin, en réponse aux observations provisoires, la maire de Fécamp a indiqué
que le conseil d’administration devait être installé rapidement pour adopter le budget primitif
2014. La chambre estime au contraire qu’entre ces deux priorités, la constitution régulière du
conseil d’administration aurait dû primer et être entourée de toutes les garanties juridiques.
Par conséquent, la chambre estime que le choix opéré en 2008, 2013 et 2014 de
procéder à un appel public à candidature réduit à un simple affichage et de nommer des
administrateurs, librement choisis par le maire, fait peser un risque sur la régularité de la
procédure de constitution du conseil d’administration.
B -
Le règlement intérieur du conseil d’administration
Comme toute assemblée délibérante, le conseil d’administration établit son
règlement intérieur dont la finalité est d’apporter des précisions utiles au bon fonctionnement
de l’institution.
1 -
Le règlement en vigueur de 2008 à 2014
Le règlement intérieur du CCAS de Fécamp a été adopté par le conseil
d’administration lors de sa séance du 10 septembre 2008. Il rappelle la plupart des
obligations légales et réglementaires y compris celle relative à l’analyse annuelle des
besoins sociaux. Ce règlement appelle cinq observations.
La première observation concerne l’article 5 qui indique que : « les réunions du
conseil d’administration ne sont pas publiques, et le huis-clos se justifie par l’obligation de
secret professionnel à laquelle sont astreints les administrateurs. »
Si le CCAS a toute liberté pour décider que les réunions du conseil
d’administration se tiendront à huis-clos, la motivation retenue en l’espèce
est d’autant
moins justifiable que le conseil d’administration a délégué sa compétence à la commission
permanente pour attribuer les aides sociales. Ce n’est donc que de manière très
exceptionnelle qu’il aura à connaître d’une situation individuelle, et dans ce cas, peut
parfaitement statuer ponctuellement sur le huis clos, à la majorité de ses membres.
La deuxième observation concerne l’article 9 alinéa 2 relatif au quorum et dont la
rédaction est incohérente puisqu’il indique que le quorum s’apprécie en début de séance
mais précise que cette pratique est contraire à la jurisprudence du Conseil d’État qui exige
que le quorum soit apprécié à chaque point inscrit à l’ordre du jour. Cet article devra donc
être corrigé conformément à la jurisprudence rappelée.
La troisième observation concerne l’article 14 qui prévoit que le compte
administratif est présenté par le président mais ne précise pas que ce dernier doit quitter la
salle lors du vote. Ce point pourrait utilement être ajouté au règlement du CCAS de Fécamp
car la pratique démontre que cette règle n’est pas respectée.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
15
La quatrième observation concerne l’article 22-1 qui régit les modalités de
désignation des membres de la commission permanente. Le code de l’action sociale et des
familles prévoit que le règlement intérieur peut «
prévoir la désignation, au sein du conseil
d'administration, d'une commission permanente dont il détermine le fonctionnement et les
attributions.
» Le règlement intérieur n’a donc pas à statuer sur sa composition, celle-ci étant
régie par le code lui-même. Or, de mars 2008 à mars 2011, le règlement indiquait que les
membres
de
la
commission
permanente
étaient
désignés
par
le
vice-président,
contrairement à ce que prévoit l’article R. 123-19 du code qui précise que c’est au conseil
d’administration de désigner les membres de la commission permanente et non au
vice-président. L’article 22-1 a été corrigé en mars 2011, mais la rédaction retenue est peu
compréhensible. Il aurait été préférable que le règlement reprenne mot pour mot la rédaction
du code de l’action sociale et des familles
10
. En revanche, le règlement intérieur est muet sur
les modalités de désignation des membres de la commission permanente par le conseil
d’administration, alors qu’il pouvait apporter sur ce point d’utiles précisions (forme et délai
des candidatures, modalités de vote, etc.).
La cinquième observation a trait aux références au décret du 6 mai 1995,
références qui sont obsolètes, le décret ayant été abrogé le 26 octobre 2004, après
codification de ses dispositions.
2 -
Le règlement adopté en 2014
Le nouveau conseil d’administration a adopté son règlement intérieur. Il est
identique au précédent, à quelques nuances près. Toutes les observations qui précèdent
s’appliquent à ce nouveau règlement. Il comporte une erreur supplémentaire puisque l’article
1 qui vise la délibération fixant l’effectif du conseil d’administration fait référence à la
délibération de la précédente mandature et non à celle du 14 avril 2014 prise par la nouvelle
municipalité.
La chambre recommande donc au CCAS de revoir la rédaction du règlement
intérieur du conseil d’administration.
C -
La commission permanente
Le règlement intérieur du conseil d’administration institue, en son sein, une
commission permanente.
Avant le 14 mars 2011, la commission permanente était composée de deux
membres du conseil d’administration désignés par le vice-président. Comme indiqué au point
précédent, cette composition était contraire aux dispositions du code puisque seul le conseil
d’administration est compétent pour désigner ses membres. Sous réserve de l’appréciation
que pourrait en faire le juge administratif, la chambre estime que cette anomalie fragilise les
décisions prises jusqu’à cette date.
Par
ailleurs,
la
commission
est
compétente
pour
attribuer
l’allocation
personnalisée de retour vers l’emploi ainsi que l’aide sociale du CCAS. Or, cette seconde
compétence est aussi déléguée par le conseil d’administration à son président. Il y a donc un
conflit de compétence entre le président et la commission permanente.
La chambre recommande au CCAS, comme s’y est engagé sa présidente, de
clarifier le rôle de la commission permanente.
10
«
Outre son président, qui est le maire ou un conseiller municipal désigné par lui, cette commission est composée pour moitié
de conseillers municipaux et pour moitié de membres nommés, désignés les uns et les autres par le conseil d'administration.
»
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
16
D -
Les délégations du président
En vertu de l’article R. 123-23 du code de l’action sociale et des familles, le
président peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer une partie de ses
fonctions ou sa signature au vice-président et au directeur.
Le texte ne lui permet donc de déléguer sa signature ni aux autres
administrateurs, ni aux autres agents du CCAS. Tel est pourtant le cas. En 2014, dix arrêtés
ont été pris par la présidente pour déléguer sa signature aux différents responsables
administratifs du CCAS ou à des administrateurs.
Au surplus, pour être valable, une délégation de signature doit être précise pour
permettre au délégant d’exercer la surveillance qui lui revient sur les actes du délégué. En
l’espèce, les délégations sont imprécises, comme celle consentie au directeur aux fins de
«
signer les documents administratifs, les pièces comptables, ainsi que la correspondance
relative au fonctionnement des services du CCAS.
»
La chambre recommande au président, comme il s’y est engagé, de limiter ses
délégations de signature au vice-président et au directeur et d’en préciser le contenu.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
17
CHAPITRE II – LES ACTIONS CONDUITES PAR LE CCAS DE FÉCAMP
I -
L’ACTION GÉRONTOLOGIQUE
A -
Le cadre stratégique de la politique gérontologique
1 -
Le cadre stratégique départemental
Le
département
de
Seine-Maritime
a
adopté
fin
2012
son
«
schéma
départemental de l’autonomie pour les personnes âgées et les personnes en situation de
handicap.
» Il couvre la période 2013-2017. Il est complété d’un guide pratique intitulé «
bien
vieillir en Seine-Maritime
», régulièrement mis à jour. Le schéma départemental de
l’autonomie comporte un diagnostic, ainsi qu’un plan de vingt-huit actions réparties en quatre
axes : assurer la participation de tous et favoriser le vivre ensemble – proposer à chacun un
soutien à l’autonomie adapté à ses besoins – soutenir le développement des filières
économiques pour l’autonomie – construire une nouvelle gouvernance des politiques de
l’autonomie en Seine-Maritime.
En 2013, les dépenses du département ressortaient à 126 M€ pour l’allocation
pour personne âgée (APA) et à 28 M€ pour la prestation de compensation du handicap
(PCH). La gouvernance du schéma a donné lieu à la réunion des instances de pilotage
prévues mais aucun indicateur, pourtant inscrits au schéma lui-même, ne sont encore
disponibles.
L’agence régionale de santé (ARS) a adopté son plan stratégique régional de
santé en décembre 2011. Il se compose de différents schémas : schéma régional de
prévention, schéma régional d’organisation des soins et schéma régional d’organisation
médicosociale. Ce dernier contient un document définissant le parcours de vie et de santé
de la personne âgée fragile.
Le schéma départemental de l’autonomie et le schéma régional d’organisation
médicosociale fixent le cadre de l’intervention des acteurs. Les deux suivent la même
logique de continuité de parcours : la personne âgée et/ou malade et/ou dépendante doit
pouvoir accéder simultanément ou successivement à des prestations correspondant à ses
besoins sans qu’il y ait d’interruption. Ainsi, une personne âgée sortant d’une hospitalisation
doit pouvoir bénéficier, dès sa sortie, des services qui lui permettront de réintégrer son
domicile et de reprendre le cours normal de son existence, qu’il s’agisse d’une
aide-ménagère et/ou d’un service de soins infirmiers à domicile.
Pour faciliter cette articulation de la santé et du social, le département de la
Seine-Maritime et l’ARS ont conclu, en avril 2014, un protocole d’entente visant à organiser
le travail des professionnels pour simplifier l’accompagnement des personnes âgées en
matière de parcours de vie et de santé. Il contient quatre objectifs :
-
affirmer des territoires de parcours de vie et de santé, ce qui suppose
d’harmoniser les territoires sociaux, médicosociaux et sanitaires qui couvrent
aujourd’hui des périmètres différents ;
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
18
-
désigner des instances de pilotage de l’organisation du parcours de vie et de
santé de la personne âgée. Cet objectif exige de mettre en place des
instances de pilotage au niveau départemental (rédaction de la feuille de
route des CLIC, MAIA
11
, UTAS…, approbation des projets de territoire,
mobilisation des ressources financières et évaluation des résultats), au
niveau territorial (réunion des responsables des services sanitaires, sociaux
et médicosociaux pour rédiger le projet du territoire, mobiliser les acteurs et
les faire travailler à résoudre les problèmes locaux, enfin évaluer et rendre
compte) et au niveau opérationnel (élargissement du comité de pilotage du
CLIC en vue de la participation à la préparation du projet territorial et à sa
mise en oeuvre) ;
-
structurer les niveaux de coordination autour de la personne âgée :
coordination des soins primaires (médecin généraliste), accompagnement
social et médicosocial de premier niveau (CMS, CCAS, SAAD, SSIAD),
coordination des interventions (CLIC et réseaux de santé), coordination des
situations complexes (gestionnaire de cas). Ce besoin de structuration
passera également par la rédaction de référentiels communs portant sur
l’accueil, l’information et l’orientation, sur l’évaluation, sur la mise en oeuvre
le suivi et l’adaptation du plan d’accompagnement, sur la mise en place
d’actions collectives d’information et de prévention et enfin, sur l’observation
et l’aide à la décision.
-
organiser les acteurs de la coordination pour une meilleure qualité du service
rendu sur tout le territoire départemental, ce qui suppose de mettre
l’ensemble des acteurs d’accord sur la reconnaissance et le rôle des
intervenants de la coordination (MAIA, CLIC UTAS, réseau de santé), et de
mettre en place une dynamique collaborative (formation, partage des
données, rapprochement des fonctions support).
2 -
Le projet stratégique du CCAS
Le CCAS de Fécamp est naturellement plus concerné par le schéma de
l’autonomie que par le projet régional de santé, mais il est un acteur du parcours de soins et
participe à éviter les ruptures de prise en charge. Il est donc directement concerné par le
protocole ARS - département.
Les orientations stratégiques du CCAS sont énoncées dans son projet
d’établissement adopté en 2012, selon lequel l’objectif du pôle de gérontologie est de
«
favoriser l’autonomie en apportant des réponses qui s’adaptent au mieux aux besoins de
nos aînés.
» Pour cela, il suit une méthode d’intervention individualisée devant le conduire
à :
-
«
soutenir (la personne âgée) dans l’accomplissement des gestes de la vie
quotidienne tout en préservant ses potentialités ;
-
développer un accompagnement pour optimiser ses capacités physiques et
intellectuelles ;
-
faire à la place de la personne à chaque fois que celle-ci se trouve dans
l’incapacité d’agir de façon autonome.
»
Le projet indique également que «
le pôle de gérontologie est attentif aux
problèmes de maltraitance. Il veille à la prévention de ces situations et réalise un
signalement.
»
11
Maisons pour l’autonomie et l’intégration des malades d’Alzheimer.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
19
Au-delà de ces grandes orientations, le projet d’établissement ne propose
aucune vision de moyen long terme de l’action gérontologique locale. Il ne contient pas de
mesures concrètes, chiffrables et évaluables.
Enfin, les différents débats d’orientation budgétaire sont muets sur les
orientations stratégiques en matière gérontologique. Ces questions ne sont donc pas
débattues au sein du conseil d’administration.
B -
L’information et la coordination
1 -
Le diagnostic départemental
La coordination de l’action sociale en faveur des personnes âgées relève de la
compétence du département, qui s’appuie notamment sur les centres locaux d'information et
de coordination (CLIC).
Les CLIC sont des instances de coordination de proximité destinées à répondre
aux besoins des personnes âgées et de leur entourage, sans considération de revenus, de
critères de santé ou de dépendance. Cette coordination doit être articulée avec l'évaluation
des besoins de la personne et le recensement de l'offre en termes de services, de places et
de formation. C’est aussi un lieu de rencontre pour les professionnels de la gérontologie et
du maintien à domicile. Les missions d’un
CLIC sont variables :
-
niveau 1 : informer, orienter, faciliter les démarches, fédérer les acteurs
locaux ;
-
niveau 2 : informer, orienter, faciliter les démarches, fédérer les acteurs
locaux, évaluer les besoins, élaborer un plan d’accompagnement, ou un plan
d'intervention ;
-
niveau 3 : informer, orienter, faciliter les démarches, fédérer les acteurs
locaux, évaluer les besoins, élaborer un plan d’aide, accompagner, assurer
le suivi du plan d’aide en lien avec les intervenants extérieurs, coordonner.
Quel que soit son niveau, le CLIC constitue la porte d'entrée dans le réseau local
d'intervenants et d'institutions à vocation gérontologique.
Le fonctionnement des CLIC est financé par le département et, selon les
porteurs, par les partenaires locaux (communes, intercommunalités, structures hospitalières,
fondations…). Un CCAS ou un CIAS peut parfaitement remplir la mission d’un CLIC, sous
réserve de sa compétence territoriale ou à condition de créer un groupement de coopération
sociale ou médicosociale.
Le département de la Seine-Maritime a fait le choix de ne pas internaliser les
CLIC, ce qui permet de préserver l’implication des communes et des acteurs locaux. Le
territoire est, depuis début 2015, totalement couvert par 17 CLIC. Le diagnostic du schéma
départemental de l’autonomie fait état d’un manque de coordination des CLIC et d’une
articulation insuffisante entre CLIC et acteurs de l’action médicosociale. Il estime que le
renforcement du pilotage constitue un des tout premiers enjeux du schéma.
La convention conclue avec l’ARS en avril 2014 s’inscrit dans la même logique.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
20
2 -
Le centre local d’information et de coordination de Fécamp
La population de Fécamp relève du CLIC des Hautes Falaises géré par
l’association coordination maintien à domicile des Hautes Falaises (ACOMAD) située à
Fécamp. Cette association porte, outre le CLIC, plusieurs autres services : service de soins
infirmiers à domicile, téléalarme, réseau de soins palliatifs, réseau médical multi thématique,
maison pour l’autonomie et l’intégration des malades d’Alzheimer
12
, équipe spécialisée
Alzheimer. Ces différents services se déploient sur des périmètres différents, ce qui peut être
à l’origine de ruptures de parcours.
Le CLIC des Hautes Falaises est un centre de niveau 3. Il couvre le territoire du
pays des Hautes Falaises, soit cinq communautés de communes (100 communes pour
77 459 habitants dont 15 987 personnes de plus de 60 ans).
Selon son rapport d’activité 2013, le CLIC des Hautes Falaises est intervenu
pour 720 personnes au cours de l’année dont 358 nouvelles. 56 % des 720 personnes
reçues avaient 80 ans et plus. Cette activité représente 518 situations en file active. En
2013, les réponses apportées par le CLIC aux personnes âgées sont, pour moitié, des
évaluations et des plans d’accompagnement. Il a également mis en place des actions
d’animation (café des âges), d’information (Alzheimer) ainsi que des formations (formation
des aidants).
Dans ce rapport, plusieurs axes de progrès sont identifiés :
-
favoriser l’accès aux soins des personnes âgées : en dépit de la création
d’un réseau médical multi thématique (auquel tous les professionnels de
santé n’adhèrent pas), le CLIC, lorsqu’il doit se substituer à la personne
(personnes atteintes de troubles cognitifs ou de pathologies invalidantes),
éprouve des difficultés à obtenir des rendez-vous auprès des professionnels
de santé (médecins spécialistes et cardiologie) ;
-
favoriser la continuité des soins en améliorant le parcours de soins :
développer des liens avec l’hôpital (équipe mobile de gériatrie), avec les
urgentistes, avec les services chirurgicaux
13
;
-
clarifier les périmètres d’intervention avec les acteurs du champ social et
notamment avec l’UTAS
14
et avec le CCAS de Fécamp.
3 -
Le rôle du CCAS
Le CCAS de Fécamp participe également à l’information des personnes âgées,
mais son rôle est de fait réduit compte tenu de la place prise par l’ACOMAD qui s’est
imposée comme le référent local. Un pôle accueil a été installé au sein du pôle
gérontologique du CCAS. Ce service d’accueil renseigne les personnes âgées et leurs
familles en recherche d’informations générales sur l’accompagnement de la perte
d’autonomie et délivre les dossiers de demande d’APA. Il les informe également sur les
services proposés par le CCAS (logement-foyer, aide-ménagère, téléassistance,…). Pour les
autres demandes et les situations complexes, les personnes âgées et leur famille sont
orientées vers le CLIC.
Les deux agents chargés de cet accueil sont un rédacteur et un agent non
titulaire (emploi d’avenir). Ils ne disposent, pour l’instant, d’aucune fiche de poste et n’ont pas
reçu de formation dédiée. Ils ne disposent pas non plus d’un référentiel de la fonction
d’accueil et le CCAS n’a pas engagé de démarche auprès du CLIC pour établir un référentiel
commun.
12
Suite à un appel à candidatures, c’est le projet de MAIA proposé par l’association de coordination et de maintien à domicile
du Pays des Hautes Falaises, à Fécamp, qui a été retenu par l’ARS. C’était la première MAIA de la Région.
13
Retour à la maison des patients soignés en chirurgie ambulatoire.
14
Il n’y aurait plus de réunions de coordination CLIC UTAS.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
21
Le CCAS entretient avec le CLIC des relations limitées à quelques cas
individuels nécessitant une coordination.
La chambre recommande au CCAS, comme s’y est engagé sa présidente, de
compléter la formation des agents en charge de l’accueil des personnes âgées.
C -
Le logement des personnes âgées
1 -
Une offre de service exclusivement centrée sur les logements-foyers
Le souhait de pouvoir vieillir à domicile semble s’imposer en France. Mais les
logements sont rarement conçus, dès l’origine, pour permettre aux personnes âgées ayant
perdu une part importante de leur mobilité de s’y déplacer sans risque. Des aides financières
peuvent être accordées par plusieurs organismes dont l’agence nationale de l’habitat
(ANAH
15
), l’association pour le logement des grands infirmes, le département de la
Seine-Maritime (aide habitat autonomie), l’État via un crédit d’impôt, et la CARSAT (caisse
d’assurance retraite et de la santé au travail).
Si le financement des travaux est une condition
sine qua non
pour que les
personnes âgées aux revenus modestes demeurent à domicile, elle n’est pas suffisante. Il
faut que la personne âgée soit informée de l’existence de ces aides et, surtout, soit en
capacité de faire réaliser ces aménagements dont la nature anxiogène est proportionnelle à
l’âge. Le schéma départemental de l’autonomie indique à ce sujet que l’enveloppe «
habitat
autonomie
» est sous utilisée. Ainsi, certains acteurs de la gérontologie proposent un service
d’assistance à maîtrise d’ouvrage pour faire à la fois le bon diagnostic et accompagner la
personne âgée tout au long de la réalisation des travaux. Le CCAS de Fécamp n’offre pas ce
genre de service
16
. Lorsqu’à l’occasion d’une intervention, l’agent du service d’aide à
domicile découvre un logement inadapté, il peut en informer sa hiérarchie qui peut aborder la
question lors d’une des réunions de coordination du CLIC ou orienter la personne âgée vers
l’assistante sociale de secteur ou la caisse primaire d’assurance maladie.
Sur ce sujet, pourtant crucial pour le maintien au domicile des personnes âgées,
le CCAS apparaît donc en retrait sur ce qui pourrait être fait en matière d’information et de
coordination. En matière de logement, l’offre municipale se limite ainsi aux logements-foyers,
c'est-à-dire des établissements d’hébergement pour personnes âgées, non médicalisés.
2 -
Les éléments de diagnostic
Créés dans les années 1960, les logements-foyers présentent la particularité de
relever à la fois du domaine du logement social (code de la construction et de l’habitat) et du
champ des établissements sociaux et médico sociaux (code de l’action sociale et des
familles), dont les dispositions sont en partie divergentes
17
. Groupes de logements
autonomes assortis d’équipements collectifs à usage facultatif, ils constituent une réponse
aux besoins des personnes âgées encore autonomes mais n’ayant plus l’envie ou les
moyens de rester à leur domicile.
15
L’ANAH estime, sur les ménages de 60 ans et plus, à près de deux millions le nombre de logements nécessitant une
adaptation. Parmi eux, 1,1 million sont éligibles aux aides de l’ANAH dont 830 000 occupés par leurs propriétaires et
240 000 par des locataires. Le montant total des travaux engendrés par l’adaptation de ces quelques deux millions de
logements pour tous types de ménages est estimé à près de 24 milliards d’euros HT, dont plus de 10 milliards pour les seuls
propriétaires occupants éligibles aux aides de l’ANAH.
16
Le CCAS participe aux travaux du comité local «
Habitat dégradé
» du plateau Caux Maritime Hautes Falaises dont la
vocation est l’amélioration du bâti dégradé. La commune de Fécamp assure de son côté un service communal d’hygiène et
santé (SCHS) dont la compétence est de traiter les cas d’insalubrité.
17
Sur les modalités de location des logements notamment.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
22
Les
logements-foyers,
lorsqu’ils
ont
été financés
par
des
prêts
aidés
conventionnés, sont réservés aux personnes ayant des revenus inférieurs à un seuil fixé par
arrêté ministériel (20 013 € pour une personne seule). Au surplus, les conventions de gestion
conclues entre le propriétaire des locaux et le gestionnaire y ajoutent parfois des conditions
d’âge.
Le schéma départemental de l’autonomie fait trois constats :
-
en Seine-Maritime, l’offre de logements-foyers est très développée, avec
6 083 places installées en 2012 et un taux d’équipement plus de deux fois
supérieur à la moyenne nationale (55,8 ‰ personnes âgées de 75 ans et
plus contre 22,8 ‰). L’arrondissement de Fécamp a un taux d’équipement
en logements-foyers parmi les plus élevés du département puisqu’il se situe
dans la tranche 90 ‰ à 115 ‰ ;
-
l’offre ne semble plus adaptée à la demande des seniors qui recherchent
plus de confort et de services de proximité, mais le département admet mal
connaître l’offre et ne pas être en capacité d’évaluer le degré d’intégration
des logements-foyers au sein du réseau gérontologique de proximité. Une
étude de cette nature devrait débuter en 2015 ;
-
alors que les logements-foyers sont destinés aux personnes ayant des
revenus modestes, les personnes bénéficiant de l’aide sociale sont peu
nombreuses à y être accueillies.
S’agissant des pistes d’actions, le schéma cherche à renforcer l’attractivité de
l’offre d’accueil en logement-foyer, notamment en incitant les bailleurs à réhabiliter les
appartements et à renforcer les actions d’animation proposées aux résidents. Mais le
département n’a pas de financement dédié pour accompagner ces orientations. Son but est
avant tout d’élaborer une stratégie et d’y faire adhérer les communes.
3 -
Les résidences du CCAS de Fécamp
Le CCAS gère sept résidences (logements-foyers) pour personnes âgées dont
l’une, la résidence Dr Maupas, est dans une situation transitoire et n’accueille plus qu’un seul
senior locataire. Hors cette dernière, les six résidences représentent un potentiel de
238 logements. Toutes ces résidences sont situées dans des zones densément peuplées
(centre-ville haute et centre-ville port), à l’exception de la résidence Dr Maupas
(44 logements) qui est excentrée, raison pour laquelle elle n’est pas attractive et s’est
dépeuplée.
Ces résidences ont été construites entre 1966 et 1987. Les logements sont, dans
la très grande majorité, des F1 bis, excepté deux F2 de la résidence Hôtel de Ville.
a -
Le CCAS est locataire mais supporte toutes les charges du propriétaire
Trois des résidences appartiennent à la commune de Fécamp (Paul Bert, Jean
Bart et Pierre-André de Suffren). Elles sont mises à disposition du CCAS en vertu d’un bail
administratif, sans loyer pour deux d’entre-elles. Le CCAS n’a pas été en mesure d’expliquer
les raisons de cette différence de traitement. En sus du loyer, le CCAS devait rembourser à
la commune les taxes locatives, mais aucun paiement de cette sorte n’a été constaté dans
les comptes. Le contenu de ces baux n’appelle pas d’autre observation.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
23
Les résidences Gaston Marest et Hôtel de ville appartiennent à la société
Résidence sociale de France, la résidence docteur Maupas à Immobilière Basse Seine et la
résidence Ulysse Prévost à la Société anonyme d'économie mixte immobilière de
Normandie. Les conditions de location de ces cinq résidences sont similaires. En substance,
les résidences ont été construites par des bailleurs sociaux pour le compte de la commune
qui s’est engagée, via son CCAS, à supporter tous les frais de l’opération, y compris les
intérêts des emprunts contractés, et à prendre financièrement à sa charge tous les travaux
d’entretien, y compris les travaux relevant du propriétaire, via les provisions pour grosses
réparations qu’il verse au bailleur
18
. Ces constructions ont été financées en tout ou partie par
des prêts aidés de l’État dont la durée d’amortissement est particulièrement longue. Dans
certains cas, la commune a subventionné l’opération
19
.
Bien qu’il en supporte tous les coûts finaux, le CCAS, pas plus que la commune,
ne sera, au terme des conventions de gestion (2016 à 2023), propriétaire des
immeubles
loués. À cette échéance, les emprunts étant remboursés, le CCAS devra, au minimum,
renégocier le loyer à la baisse ou bien, compte tenu de l’état des résidences, envisager un
programme de remise en état en partenariat avec le bailleur.
De même, les provisions pour grosses réparations versées par le CCAS qui, si
elles ne sont pas utilisées avant l’échéance, restent acquises au bailleur, devraient être
immédiatement réajustées pour permettre d’atteindre l’échéance avec un solde de provision
nul. Au 31 décembre 2013, certains logements-foyers affichaient un solde de provisions
disponibles de plus de 500 000 €.
Le CCAS aurait donc tout intérêt à définir, sans attendre, une stratégie et à
engager une négociation avec les bailleurs sociaux.
b -
Les résidences sont majoritairement vétustes et leur mise aux normes
nécessite des travaux coûteux
Les logements-foyers sont soumis aux normes de sécurité incendie dite
ERP type J
20
lorsque le GIR moyen pondéré
21
des résidents de l’établissement est supérieur
à 300 ou si 10 % des résidents sont très dépendants (GIR 1 ou 2). Dans le cas contraire, le
logement-foyer est soumis à la norme applicable aux bâtiments d’habitation.
Les logements-foyers du CCAS de Fécamp ne remplissent pas les deux
conditions pour être soumis à la norme ERP type J, ils sont donc soumis à la norme
habitation. Pour autant, aucun d’entre eux n’est en conformité avec cette norme. Par
exemple, les parois et les portes des logements ne sont pas coupe-feu, dans certains cas, le
désenfumage des cages d’escalier n’est pas assuré, dans d’autres, les façades ne sont pas
accessibles aux pompiers. La commission communale de sécurité a audité les foyers en
2005 et a relevé ces nombreuses anomalies. Un diagnostic, réalisé en mai 2006 par un
bureau d’études spécialisé, a évalué les travaux de mise aux normes à 1,9 M€ HT pour les
six résidences, hors la résidence Dr Maupas. Cette étude évalue également la mise en
conformité à la norme ERP type J, soit 6,6 M€ HT, ce qui donne au CCAS une idée des
travaux à réaliser si celui-ci était tenté de faire évoluer sa clientèle.
18
Le loyer versé par le CCAS pour chaque résidence privée couvre généralement le montant des annuités dues par le bailleur
pour le remboursement des emprunts contractés en vue de la construction, le montant des provisions pour grosses réparations,
le montant de la prime d’assurance incendie de l’immeuble, le remboursement des frais généraux de la société, et enfin le
remboursement des frais d’entretien courant et des impôts afférents à l’immeuble.
19
Par exemple, la résidence Ulysse Prévost a bénéficié d’une subvention municipale de 631 050 Francs.
20
C'est-à-dire, établissement recevant du public, type J, structures d’accueil pour personnes âgées et personnes handicapées.
21
GIR : groupe iso ressources : indice permettant d’évaluer le niveau d’autonomie d’une personne.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
24
S’agissant des appartements eux même, si leur taille semble convenable (35 m²)
pour accueillir une personne seule, leur état général laisse à désirer. Les sanitaires sont, par
exemple, inadaptés aux personnes ayant des difficultés à se déplacer. Ainsi, la plupart des
résidences sont équipées de baignoires et lorsqu’il y a des douches, elles sont de petite taille
et ne sont pas de plain-pied. Les locaux communs sont également peu accueillants. Le
diagnostic précité de 2006 a évalué les travaux de rénovation et d’amélioration, dont le lot
sanitaire est le plus coûteux, à 3,5 M€ HT.
Enfin, le diagnostic accessibilité des résidences évalue les travaux de mise en
conformité à 240 000 €.
Le total des travaux obligatoires (mises aux normes habitation et accessibilité)
peut donc être évalué entre 2 M€ TTC et 2,5 M€ TTC, maîtrise d’oeuvre comprise. Les
travaux optionnels d’amélioration à plus de 4 M€ TTC, maîtrise d’oeuvre comprise.
À ce jour aucun plan d’investissement n’a été arrêté.
Une partie de ces travaux de mise en conformité incendie relève de la
compétence du propriétaire et pourrait être financée par les provisions pour grosses
réparations. Mais, le CCAS ne suit pas précisément la destination des provisions pour
grosses réparations qu’il verse aux bailleurs. Certaines résidences disposent pourtant de
provisions élevées, comme par exemple la résidence Hôtel de ville (509 860 €) et la
résidence Marest (130 844 €). Aucun échange formalisé ne permet au CCAS de contrôler la
nature et le montant des travaux effectivement réalisés dans les résidences et financés par
ces provisions. Il serait pourtant parfaitement fondé à exiger la production du décompte
général et définitif de chacune de ces opérations.
c -
Le cas particulier de la résidence Dr Maupas
Dans cet ensemble, la résidence Maupas tient une place à part. Cette résidence
est constituée de trois immeubles. Les deux premiers sont utilisés par l’établissement public
socio-médical de Fécamp (rattaché au CCAS), le troisième est constitué de 44 appartements
dont la vocation était d’accueillir des personnes âgées.
Excentrée et éloignée de tout commerce, cette résidence s’est ainsi peu à peu
dépeuplée, ce qui n’a jamais posé de problème d’accueil global au CCAS, la demande
apparente étant satisfaite par les six autres résidences. Cette situation a conduit le CCAS à
utiliser les appartements vacants pour de l’accueil en urgence temporaire de personnes sans
logement et en grande difficulté sociale. Aujourd’hui, onze appartements sont occupés à ce
titre
22
.
Au regard du code de l’action sociale et des familles, cette mutation n’a rien
d’irrégulier, l’hébergement d’urgence pouvant être organisé dans un logement-foyer, comme
le prévoit l’article L. 345-2-2 du code de l’action sociale et des familles. Cette situation pose
néanmoins deux problèmes. Premièrement, le CCAS se substitue à l’État, compétent pour
l’hébergement d’urgence. Deuxièmement, l’accueil de cette catégorie de locataires est
contraire aux engagements pris par le bailleur auprès de la CRAM qui a financé l’opération
par un prêt sans intérêt.
Le CCAS devrait donc saisir officiellement son bailleur pour lui demander de
solliciter un accord de principe de la CRAM pour la requalification de cet immeuble et
réclamer à l’État la prise en charge des dépenses engagées.
22
Les locataires sont titulaires d’un bail de six mois et payent un loyer de 344 € par mois.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
25
La chambre recommande donc au CCAS de :
-
définir une stratégie de long terme sur le devenir des logements-foyers et
engager, sur cette base, un dialogue avec les bailleurs ;
-
établir,
en
coordination
avec
les
bailleurs,
un
plan
pluriannuel
d’investissement pour la mise aux normes de sécurité incendie des
logements-foyers en mobilisant le solde non utilisé des provisions pour
grosses réparations ;
-
clarifier avec les bailleurs, les modalités de suivi des travaux financés par les
provisions pour grosses réparations.
4 -
La gestion des logements-foyers par le CCAS de Fécamp
a -
Des conditions d’entrée et de location à améliorer
Le règlement de fonctionnement des logements-foyers indique que les
logements sont attribués selon trois critères : l’ancienneté de la demande, le souhait des
demandeurs, et l’urgence de la demande. Ni les revenus, ni l’âge du demandeur ne sont
cités. Selon le CCAS, la sélection des résidents se fait au terme d’un entretien avec le
service gérontologie, entretien qui permet de vérifier que le logement répond aux besoins du
demandeur, notamment à son degré d’autonomie, son isolement, et au montant de ses
ressources. La décision est prise par le responsable du service en accord avec le directeur
du CCAS, sans intervention ni consultation du président ou du vice-président, pourtant seuls
habilités à prendre ce genre de décision en vertu de la délégation consentie par le conseil
d’administration. Le contrat de location de l’appartement est ensuite signé par le responsable
du service.
La construction de ces foyers a été financée par des prêts de la caisse des
dépôts et consignations et de la CRAM, prêts qui ne peuvent être octroyés que sous des
conditions restrictives de revenu des locataires
23
. Dans certains cas, les conventions confiant
la gestion de ces résidences au CCAS imposent des conditions d’âge. Ainsi, pour le foyer
Ulysse Prévost, le prêt octroyé par la CRAM précise que les résidents accueillis auront
60 ans au moins (ou 55 ans pour les titulaires d’un avantage de réversion) et que la moitié
des résidents sont éligibles à un avantage vieillesse du régime général de la sécurité sociale.
Selon un recensement récent, le revenu moyen
24
des locataires serait de
13 362 € par an, soit un niveau de revenu bien inférieur au revenu plafond fixé par arrêté.
De même, les critères d’entrée ne donnent aucune priorité aux fécampois, alors
que comme cela sera démontré plus loin, le fonctionnement d’une partie des charges des
résidences est supporté par le contribuable local. L’origine des locataires révèle d’ailleurs
que la clientèle du CCAS s’étend très au-delà des fécampois puisque sur 217 locataires,
182 résidents sont originaires
25
de Fécamp ou de son canton. Les 35 autres sont donc
extérieurs au canton. Certains sont même originaires d’un autre département. Pour autant, le
contrôle n’a pas permis de mettre en lumière des situations de concurrence à l’entrée en
logement-foyer entre un fécampois et un candidat extérieur.
23
Cf. article R. 331-1 du code de la construction et de l’habitation et arrêté du 29 juillet 1987 relatif aux plafonds de ressources
des bénéficiaires de la législation sur les habitations à loyer modéré et des nouvelles aides de l'État en secteur locatif, soit
20 013 € pour une personne seule, 26 725 € pour deux personnes sans personne à charge, etc.
24
Revenu actuel et non revenu à l’entrée en location.
25
C'est-à-dire l’adresse avant l’entrée en logement-foyer.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
26
La politique tarifaire pratiquée par le CCAS est également peu transparente. Le
loyer d’un appartement oscille entre 338,50 € (Paul Bert) et 490,80 € (Ulysse Prévost) et
inclut, parfois, tout ou partie des charges de chauffage et d’eau chaude et froide. Le CCAS
n’a pas été en mesure d’expliquer ces différences qui tiennent vraisemblablement à l’époque
de construction des résidences, époque qui a figé le montant nominal du loyer
26
.
D’une résidence à l’autre, le montant des loyers affiche des écarts importants qui
ne sont aujourd’hui pas justifiés par l’état de la résidence, sa situation géographique ou les
services annexes offerts. Si le CCAS voulait agir pour rétablir une plus grande équité, il lui
faudrait bloquer les loyers les plus élevés en attendant que les plus bas les rattrapent. Il
pourrait aussi moduler, pour les nouveaux locataires, le périmètre des charges de chauffage
et d’eau. Cette seconde solution permettrait d’égaliser les loyers en une dizaine d’années, le
taux de rotation étant de 10 % environ.
Tableau 1 : Les loyers et prestations des logements-foyers
Paul BERT
Jean BART /
SUFFREN
Gaston MAREST
Hotel de Ville
Ulysse PREVOST
redevance
338,50 €
353,50 €
373,50 €
484,75 €
490,80 €
charges comprises
Chauffage/eau chaude
chauffage/eau
chaude/eau froide
chauffage/eau
chaude/eau froide
eau froide
Chauffage/ eau froide
Source : CCAS Fécamp
En octobre 2012, une enquête de l’UNCCAS a conclu que la moyenne des loyers
(hors charges de chauffage et d’eau) était de 550 € pour les T1 (30 m
2
), de 600 € pour les
T1 bis (34 m
2
) et 630 € pour les T2 (47 m
2
). Cette comparaison place le CCAS de Fécamp
dans le bas de cette fourchette.
b -
Un taux d’occupation élevé
Au 31 décembre 2012, les logements-foyers du CCAS de Fécamp accueillaient
230 personnes, âgées de 54 à 99 ans pour 240 logements
27
. Ces logements-foyers
accueillent donc 7,34 % des fécampois de 60 ans et plus.
Le taux d’occupation était de 95,8 % en 2013. Ce taux ne tient pas compte de la
résidence Dr Maupas faisant maintenant office d’accueil d’urgence. Selon l’UNCCAS, le taux
d’occupation des logements-foyers serait de 91 % en moyenne en France.
Tableau 2 : Le taux d’occupation des logements-foyers au 31 décembre
2009
2010
2011
2012
2013
Foyer Jean Bart/Suffren
98,3%
94,9%
100,0%
100,0%
98,3%
Foyer Gaston Marest
96,6%
98,3%
98,3%
98,3%
93,2%
Foyer Ulysee Prevot
97,6%
95,2%
88,1%
88,1%
97,6%
Foyer Paul Bert
100,0%
94,9%
100,0%
100,0%
100,0%
Foyer Hôtel de Ville
79,5%
87,2%
79,5%
79,5%
89,7%
Total foyers
95,0%
94,5%
94,1%
94,1%
95,8%
Source : CCAS Fécamp
La rotation des locataires est comprise entre 8 % et 10 %. Selon le CCAS, il
n’existerait pas de listes d’attente.
26
Les loyers sont révisés chaque année en fonction de l’indice de revalorisation des loyers (IRL) pour les foyers conventionnés
aide personnelle au logement (APL) et en fonction d’arrêtés annuels relatifs à la fixation des prix des prestations fournies aux
personnes âgées, pour les autres.
27
238 logements et deux résidents de la résidence Dr Maupas, une seule aujourd’hui.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
27
c -
Le profil des résidents
Les
locataires
des
logements-foyers
sont
principalement
des
femmes
(78,17 % des résidents) et, en toute logique, des personnes seules.
L’âge moyen des résidents à la fin de l’année 2012 était de 78 ans et de 79 ans
en 2013. La durée du séjour est en moyenne de 7 ans. Le GIR moyen pondéré (GMP) de
chaque résidence oscille entre 107,5 et 229,2, ce qui confirme le niveau élevé d’autonomie
des locataires.
Tableau 3 : Le GIR moyen pondéré constaté dans les logements-foyers
2007
2008
2009
2010
2011
2013
P BERT
189
151
135,13
159,19
93
125,79
H VILLE
159
156
146,33
196,67
164
179,44
G MAREST
142
121
142,79
157,78
127
107,84
U PREVOT
147
208
154,86
142,5
186
229,21
J BART/SUFFREN
138
149
145
142,5
103
104,5
MAUPAS
208
202
227,5
282,73
220
Source : CCAS Fécamp
Le CCAS constate cependant une baisse généralisée d’autonomie des résidents,
mais ce phénomène est lié à la tendance générale à repousser le plus possible l’entrée en
établissement médicalisé, beaucoup plus onéreux et moins attractif.
Le règlement intérieur des logements-foyers prévoit que lorsque le niveau
d’autonomie n’est plus suffisant, le locataire doit quitter son appartement. Mais le CCAS a du
mal à faire respecter ces dispositions car il ne dispose pas des moyens de contraindre le
locataire de faire réviser son «
Girage
» (évaluation de son autonomie). Bien souvent, il ne
connaît pas la date de renouvellement du plan APA, parce qu’il ne la demande pas au
locataire. De leur côté, les locataires désireux de demeurer dans leur logement peuvent être
tentés de renoncer à solliciter une révision du Girage. Ce faisant, ils peuvent être conduit à
renoncer à une aide-ménagère mieux adaptée à leur besoin.
d -
La concertation : le conseil de vie sociale
Le conseil de la vie sociale est un outil institué par la loi du 2 janvier 2002. Il est
destiné à garantir les droits des usagers et leur participation au fonctionnement de
l’établissement d’accueil. Il doit être mis en place dans les établissements qui assurent un
hébergement ou un accueil de jour continu. Les logements-foyers sont donc concernés par
cette obligation.
Un conseil de la vie sociale a été mis en place dans chaque résidence, et chacun
d’eux a adopté un règlement intérieur. Le compte rendu de leur réunion est affiché dans
chaque résidence.
e -
Le gardiennage et le règlement intérieur
Toutes les résidences disposent d’un gardien. La garde est assurée jour et nuit,
sept jours sur sept. En cas de problème, le résidant dispose dans son logement d'un
système d'appel permettant d'alerter le personnel de garde qui lui rend alors visite et si
besoin, prévient la famille, le médecin traitant, voire les services d'urgence.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
28
Selon la fiche de poste, le gardien est un agent social en résidence chargé de
veiller au bien-être et à la sécurité des personnes résidentes, ce qui suppose d’assurer
l'entretien des locaux communs, de
veiller au bon fonctionnement des ascenseurs et de la
chaufferie, de répondre à chaque appel des résidents, de veiller à l'application des règles de
vie et, enfin, de participer à la coordination entre le CCAS et les résidents.
Les gardiens disposent chacun d’un logement à titre gracieux. À compter du
1
er
septembre 2015, cette gratuité ne sera plus totale, ainsi que le prévoit le décret
n° 2012-752 du 9 mai 2012 portant réforme du régime des concessions de logement. Le
CCAS a d’ailleurs délibéré, dès le 4 octobre 2013, pour appliquer ces dispositions.
La chambre recommande donc au CCAS de clarifier les conditions d’entrée en
logement-foyer.
5 -
Les services proposés aux locataires des logements-foyers
a -
Les petits travaux à domicile
À la demande des résidents, le CCAS peut intervenir pour la petite maintenance
(changement d’ampoule, de robinet...). La chambre rappelle toutefois que l’appartement loué
est le domicile privé du locataire. Une intervention dans un logement occupé place donc le
CCAS en situation de prestataire de services intervenant au domicile, nécessitant une
assurance particulière.
b -
La restauration sur place et le portage de repas
Deux des logements-foyers offrent la possibilité de déjeuner dans une salle
commune. Mais, le principal mode de restauration et constitué d’un service de portage de
repas à domicile ouvert aux personnes demeurées à leur domicile ou locataires d’un
logement-foyer. Ce service, le seul de ce type dans l’arrondissement, fonctionne tous les
jours, y compris les jours fériés. Les repas sont confectionnés par la cuisine municipale et
livrés en liaison froide. Entre 2009 et 2013, le nombre de repas a augmenté de 50 %, preuve
que le service est apprécié.
Tableau 4 : L’activité du service de portage de repas à domicile
2009
2010
2011
2012
2013
Nombre d’abonnés au 31/12/N
545
567
581
671
805
Nombre de repas facturés dans l’année
11 510
12 095
12 593
14 803
17 290
en ville
nc
nc
nc
11 456
12 037
en logement foyer
nc
nc
nc
3 347
5 253
Source : CCAS
La commune facture le repas 8,50 € TTC au CCAS, à charge pour lui de
refacturer ce prix au client. Depuis avril 2014, le prix du repas facturé au client est identique
à celui facturé par la commune au CCAS (8,50 €). Avant cette date, il était légèrement
inférieur : 8,25 €, puis 8,42 €.
Enfin, l’organisation mise en place est assez confuse puisqu’aucun règlement, ni
aucun contrat individuel ne viennent régir les relations entre le client et le CCAS. Le client
adresse ses commandes directement à la cuisine municipale qui lui livre les repas à son
domicile. Le CCAS reçoit ensuite la liste des repas livrés sans pouvoir vérifier qu’il n’y a pas
eu d’erreur, paye la commune en fonction du nombre de repas livrés, puis établit la facture
de chaque client et encaisse les recettes. Le CCAS devrait,
a minima
, sécuriser sa relation
client et sans doute évaluer la plus-value de son intervention comparativement à un service
qui pourrait être exclusivement municipal.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
29
La chambre recommande au CCAS d’évaluer l’organisation du service de
portage de repas à domicile.
c -
La téléassistance
La téléassistance est un service permettant aux personnes isolées de donner
l’alerte lorsqu’elles sont confrontées à une situation qu’elles ne parviennent pas à gérer
elles-mêmes (chute, malaise, etc.).Ce service fonctionne 24 heures sur 24, 7 jours sur 7.
Le CCAS de Fécamp propose un système de téléassistance aux habitants du
canton de Fécamp
28
, service qui était également accessible aux habitants du canton de
Valmont jusqu’à mi-2013. Pour cela, le CCAS de Fécamp a conclu un contrat de prestations
de services avec une société qu’il rémunère pour assurer le service d’écoute et d’alerte. De
son côté, le CCAS se charge de proposer le service à ses usagers et d’encaisser les
redevances.
Le service connaît un certain succès puisque jusqu’en 2012, le CCAS comptait
plus de 200 abonnés, chiffre redescendu à 180 depuis le départ du canton de Valmont.
Tableau 5 : L’activité du service de téléassistance
2009
2010
2011
2012
2013
Nombre de bénéficiaires au 31/12
216
219
242
238
188
Prix du service à domicile
27,50 €
28,00 €
28,50 €
29,00 €
29,60 €
L’organisation de ce service appelle trois observations :
-
le contrat conclu a été signé le 11 juillet 1998 et reconduit depuis sans
aucune mise en concurrence. Récemment, le CCAS a renégocié le prix de
l’abonnement individuel. Mais cette renégociation n’a pas donné lieu à une
mise en concurrence. Le code des marchés publics indique à son article 16
alinéa 2 que : «
un marché peut prévoir une ou plusieurs reconductions à
condition que ses caractéristiques restent inchangées et que la mise en
concurrence ait été réalisée en prenant en compte la durée totale du
marché, périodes de reconduction comprises.
» Or, le CCAS verse une
redevance moyenne de 53 721 € par an, soit 322 330 € sur la période
2009-2014, montants qui auraient dû le conduire à organiser un appel
d’offres
29
;
-
jusqu’en mai 2014, le prix facturé par la société était défavorable au client du
CCAS. Il était de 29,60 € par mois, hors frais d’installation et d’intervention,
alors que le tarif public de cet opérateur était de 19 € par mois pour le même
service, soit un écart de 35 %. Le prix a été renégocié en 2014 et ramené à
14 € par mois ;
-
les contrats conclus entre le CCAS et les clients sont signés par la
responsable du SAAD qui a reçu délégation pour signer «
les documents
administratifs et la correspondance relatifs au fonctionnement du service.
»
Comme indiqué précédemment, seul le directeur peut recevoir une telle
délégation de signature.
Par ailleurs, l’association ACOMAD, située à Fécamp, propose elle-aussi un
service de téléassistance dont le contenu est un peu différent puisqu’en cas de
déclenchement, il met en contact le client avec un aide-soignant et non avec un opérateur
chargé de prévenir la famille et, si nécessaire, les services d’urgence.
28
Dans les logements-foyers, il existe un système d’alarme relié au logement du gardien. Un système de téléassistance
commence à remplacer ce service traditionnel. Cette prestation est librement consentie entre le CCAS et la personne résidante
qui n’est pas obligée de renoncer à l’appel traditionnel à destination du gardien.
29
Ce montant total est ici volontairement limité à la période sous examen. Prendre en compte le montant total des paiements
adressés à GTS depuis juillet 1998 ne ferait que conforter le raisonnement.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
30
Dans ces conditions, la chambre recommande au CCAS de remettre à plat
l’organisation de son service, dans le respect des règles de la commande publique, puis
d’étudier la faisabilité d’une mutualisation de son service de téléassistance avec celui mis en
place par l’ACOMAD.
d -
Les animations
Le CCAS propose aux résidents des logements-foyers et des seniors fécampois
qui le souhaitent différentes animations : repas mensuels, goûters, séjours seniors,
rencontres
intergénérationnelles.
Ces
animations,
ouvertes
à
tous
(résidents
en
logement-foyer ou non), connaissent un succès certain. Ainsi, le repas mensuel des seniors
réunit 250 convives chaque mois.
e -
Les autres prestations
D’autres prestations payantes sont accessibles dans certaines résidences,
comme la mise à disposition de lave-linge et de sèche-linge, un emplacement de
stationnement ou une chambre d’hôte.
6 -
Le coût des logements-foyers
La chambre a cherché à mesurer le coût net des logements-foyers pour la
collectivité au sens large (commune et CCAS). Pour l’obtenir, il convient d’ajouter aux
charges constatées dans la comptabilité fonctionnelle (sous-fonction 611 et 612) les
rémunérations des agents affectés aux foyers, ainsi que le montant des loyers des deux
résidences municipales pour lesquelles le CCAS ne paye aucun loyer ; loyer qui peut être
estimé à
76 700 €
30
. Ainsi estimées, les charges à caractère général de ces foyers
ressortent à 1,385 M€ en 2013. Elles sont cependant encore incomplètes, puisque manquent
une part de la rémunération des agents du CCAS en charge des logements-foyers, et
notamment celle du directeur, ainsi que le montant des quelques travaux d’investissements
réalisés par le CCAS. Ces deux catégories de dépenses ne sont pas identifiées par le
CCAS.
Pour ces mêmes résidences, le CCAS a encaissé 1,232 M€ de loyers. Le solde
net du service des logement-foyers peut donc être estimé à - 153 000 € en 2013, mais ce
déficit est dû à la situation de la résidence Dr Maupas pour laquelle le CCAS supporte les
charges, alors qu’elle s’est vidée de ses occupants. Sans cette résidence, la gestion des
logements-foyers serait proche de l’équilibre.
Tableau 6 : Le coût des logements-foyers
2009
2013
Charges à caractère Général
902 201 €
890 388 €
Dont eau + assainissement
75 198 €
65 005 €
Dont locations immobilères
545 035 €
546 539 €
Dont locations immo estimées
76 700 €
76 700 €
Charges de personnels
391 167 €
418 548 €
Total des charges
1 370 068 €
1 385 636 €
Revenus des immeubles
1 223 145 €
1 232 055 €
Solde
-146 922 €
-153 581 €
Source : données CCAS corrigées par CRC
Dont électricité et chauffage
215 855 €
234 130 €
30
Moyen terme entre le loyer de la troisième résidence municipale (1 100 € / appartement) et celui d la résidence Gaston
Marest (1 489 € / appartement), soit 1 300 € par appartement.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
31
Ces données, extraites de la comptabilité du CCAS à la demande de la chambre,
ne figurent pas dans le rapport d’activité et n’ont jamais été communiquées au conseil
d’administration.
La chambre recommande donc au CCAS de suivre précisément les dépenses
réelles de fonctionnement et d’investissement des logements-foyers et d’en présenter le
bilan au conseil d’administration.
7 -
L’évaluation de la qualité
La loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'actio n sociale et médico-sociale a
inscrit le principe de l’évaluation dans le code de l’action sociale et des familles. Les
logements-foyers font partie des établissements et services sociaux et médicosociaux
soumis à l’évaluation interne et externe, mais, ayant tous été ouverts avant la promulgation
de la loi, ils doivent procéder à leur première évaluation interne avant janvier 2014 et à leur
évaluation externe avant janvier 2015.
L’évaluation interne a été réalisée en mars 2015, soit avec plus d’une année de
retard. Quant à l’évaluation externe, elle n’a pas encore débuté. Selon la présidente du
CCAS, elle devrait être achevée en fin d’année 2015, là aussi avec près d’une année de
retard.
La chambre recommande au CCAS de réaliser cette évaluation externe
rapidement.
*
*
*
En l’absence d’analyse des besoins sociaux portant sur le logement des
personnes âgées à Fécamp, il est difficile de porter une appréciation fiable sur le niveau de
satisfaction du besoin de logement des fécampois âgés, notamment par l’offre du CCAS. Il
n’en demeure pas moins que cette offre s’est construite sans une réflexion stratégique
formalisée, que les solutions apportées sont partielles et ont très peu évolué au cours des
dernières années, en dépit du vieillissement de la population. Le CCAS semble focalisé sur
le taux élevé d’occupation de ses foyers pour en déduire que son offre répond au besoin de
la population.
Une réflexion stratégique s’appuyant sur une analyse récente des besoins
sociaux apparaît d’autant plus nécessaire que le CCAS devra se positionner sur le devenir
de ses logements-foyers et engager une indispensable négociation avec les bailleurs.
La président partage cet objectif et indique en réponse des pistes de réflexion qui
devront être affinées et discutées, mais sans s’engager sur un calendrier précis.
D -
Le service d’aide et d’accompagnement à domicile
Un service d’aide et d’accompagnement à domicile (SAAD) assure des
prestations qui concourent au soutien à domicile, à la préservation ou la restauration de
l’autonomie dans l’exercice des activités de la vie quotidienne, au maintien et au
développement des activités sociales et des liens avec l’entourage. À ce titre, il assure
principalement l’aide au lever, à l’habillage et à l’hygiène, l’entretien du logement et du linge,
les courses et la préparation des repas. En sont exclus les actes de soins réalisés sur
prescription médicale, qui relèvent d’un service de soins infirmiers à domicile (SSIAD) ou du
secteur libéral.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
32
Le secteur de l’aide à domicile relève de deux réglementations distinctes, celle
du secteur médicosocial, qui soumet leur exercice à la délivrance d’une autorisation par le
président du conseil général, pour une durée de 15 ans, et celle des services à la personne,
qui prévoit la délivrance d’un agrément attribué pour 5 ans par arrêté préfectoral après avis
du président du conseil général. Cette distinction entre services autorisés et services agréés
introduite en 2005 n’est pas neutre en termes de financement puisque les services autorisés
sont soumis à la tarification fixée par le département alors que les services agréés
déterminent, dans certaines limites, librement leurs prix.
Les SAAD sont des établissements et services sociaux et médico-sociaux
31
. Ils
interviennent selon deux modes : le mode mandataire (le service est un intermédiaire entre
la personne âgée et le salarié qui intervient à son domicile) et le mode prestataire (le service
délivre à la personne âgée une prestation d’aide à domicile).
Ce service s’adresse majoritairement à des femmes, le plus souvent seules et
fréquemment isolées, ainsi que l’a constaté le CCAS de Fécamp qui a dressé le portrait type
du bénéficiaire : « Il s’agit d’une femme âgée de 80 ans. Elle vit seule, souffre d’une
dépendance prise en charge en partie par l’APA. Elle attend du service à domicile un soutien
pour pouvoir rester vivre chez elle, pour l’aider à faire ce qu’elle ne peut plus faire seule,
pour avoir de la compagnie. (…) 75 % [des clients du SAAD] sont des femmes, 75 % ont
entre 71 et 90 ans (45 % ont entre 81 et 90 ans) et 61 % d’entre eux vivent seuls à leur
domicile. »
1 -
Les éléments de diagnostic
Selon le schéma départemental de l’autonomie, le département de Seine-
Maritime comptait 112 SAAD en 2012 dont un tiers était rattaché à un CCAS
32
. Selon
l’UNCCAS, un CCAS sur deux gère un SAAD. Le département indique avoir oeuvré à un
maillage du territoire et au renforcement de la qualité des interventions via la
professionnalisation
des
intervenants
(formation,
mutualisation,
télégestion
des
interventions). Il a néanmoins constaté que peu de SAAD interviennent la nuit et que des
glissements de tâches sont encore observés entre SAAD et SSIAD. Le schéma pointe enfin
les difficultés financières que connaissent de nombreux SAAD mais rappelle l’existence du
plan d’aide mis en place par l’ARS via le fonds d’aide à la restructuration, complété par le
département au travers des prestations d’aide sociale (APA et PCH) et la tarification des
services autorisés.
2 -
L’activité du service d’aide et d’accompagnement à domicile (SAAD) du
CCAS de Fécamp
a -
Deux modes d’intervention
Le SAAD de Fécamp intervient à la fois en service mandataire et en service
prestataire. Il est d’ailleurs seul, à Fécamp, à proposer un service mandataire. Ce mode
d’intervention donne au CCAS un rôle d’intermédiaire entre la personne âgée et l’aide-
ménagère intervenant au domicile. Même si cette fonction d’intermédiaire est définie au
contrat
33
, ses contours exacts sont parfois source de malentendu.
31
Code de l’action sociale et des familles, article L. 312-1, 6° (personnes âgées) et 7° (personnes han
dicapées)
32
Source : schéma départemental de l’autonomie.
33
À ce titre, le SAAD conduit le CCAS à rechercher un candidat susceptible d’intervenir au domicile de la personne âgée, à
accomplir les formalités d’enregistrement auprès des organismes sociaux, à établir les bulletins de salaire mensuels, à effectuer
le paiement des organismes sociaux et enfin, à transmettre au département le détail des heures effectuées par le salarié.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
33
Ainsi, par le passé, le CCAS a été conduit à effectuer des actes en lieu et place
de la personne âgée, incapable de les réaliser elle-même. Et, lorsque le client décède ou est
admis en EHPAD ou à l’hôpital, l’employeur doit alors rompre le contrat de l’aide-ménagère
et lui verser les indemnités auxquelles elle a droit. Ainsi, à plusieurs reprises, la famille du
client a refusé de prendre en charge ces indemnités au motif que le CCAS s’était substitué à
leur parent et était donc le véritable employeur. Le CCAS a ainsi été requalifié employeur par
la justice, et a dû s’acquitter des indemnités de rupture anticipée du contrat de l’intervenant,
soit au total plus de 20 000 € d’indemnités.
Ces condamnations l’ont conduit à revoir son mode d’intervention et à renforcer
l’information du client et de sa famille sur la répartition des rôles.
b -
Le régime juridique du SAAD : un service agréé
Le service a reçu l’agrément «
organisme de services à la personne
» à compter
du 13 mars 2012 pour une période de 5 ans. Les activités couvertes par cet agrément sont
«
l’assistance aux personnes âgées ou aux autres personnes qui ont besoin d’une aide
personnelle à leur domicile, à l’exception d’actes de soins relevant d’actes médicaux,
l’assistance aux personnes handicapées, y compris les activités d’interprète en langue des
signes, de technicien de l’écrit et de codeurs en langage parlé complété, la garde de
malades, à l’exclusion des soins, l’accompagnement des personnes âgées ou handicapées
en dehors de leur domicile (promenades, transports, actes de la vie courante), à condition
que cette prestation soit comprise dans une offre de service incluant un ensemble d’activités
effectuées à domicile, l’aide à la mobilité et au transports de personnes ayant des difficultés
de déplacement lorsque cette activité est incluse dans une offre de service d’assistance à
domicile.
» L’agrément couvre l’activité en mode prestataire et l’activité en mode mandataire.
c -
Un délai global d’intervention peu satisfaisant
Selon le CCAS, toutes les demandes d’aide-ménagère qui lui sont adressées
sont satisfaites dans un délai de 7 à 10 jours. Ce délai, tel qu’il est évalué par le CCAS, part
de la date à laquelle il est contacté par le financeur du plan d’aide ou par le bénéficiaire
lui-même, jusqu’au jour où le SAAD intervient au domicile du client.
Ce délai omet donc la phase préparatoire qui débute par l’expression d’un
besoin, expression qui, pour la très grande majorité, passe par le dépôt d’une demande
d’APA
34
et s’achève par l’acceptation du plan et sa transmission au SAAD choisi par le
bénéficiaire.
Le CCAS est exclu de cette phase préparatoire, quel que soit l’organisme
financeur. Mais, s’agissant de l’APA, cette phase peut prendre plusieurs semaines puisque
le département dispose d’un délai de dix jours pour accuser réception de la demande d’aide
et en informer le maire, et d’un mois pour proposer un plan d’aide à l’issue de la visite au
domicile. La personne âgée dispose alors de dix jours pour demander une modification du
plan d’aide proposé ou pour l’accepter.
Le code de l’action sociale et des familles institue également un délai global de
deux mois entre la date de dépôt de la demande et l’attribution. Sans décision dans ce délai,
la demande est réputée accordée pour un montant forfaitaire. Le département de la
Seine-Maritime a indiqué que le délai global était en moyenne de 55 jours en 2013 et de
51 jours en 2014. La personne âgée attend donc parfois près de 70 jours entre le moment où
elle a exprimé le besoin d’être aidée à son domicile et l’intervention effective du service.
Durant ce laps de temps, elle doit se débrouiller seule, le cas échéant en faisant appel de
manière provisoire à un SAAD et en payant elle-même cette intervention, quitte à être
remboursée si sa demande d’APA est satisfaite
35
.
34
78 % des heures facturées en 2013 ont été financées par l’APA.
35
Le droit à l’APA s’ouvre au jour du dépôt de la demande. En cas d’accord, l’allocation est versée de façon rétroactive.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
34
Pourtant, le maire de la commune de résidence est prévenu dès le dépôt de la
demande d’APA. Et, comme le tarif départemental de prise en charge incite très fortement
les demandeurs à choisir un SAAD – CCAS, ce dernier a de forte chances d’être désigné.
Mais, quelle que soit la décision finale prise par le bénéficiaire, rien n’interdit au CCAS de
prendre contact avec la personne âgée pour évaluer son besoin immédiat et éventuellement
lui proposer un service provisoire en attendant la mise en place du plan APA définitif.
d -
L’activité du service
Les services mandataire et prestataire du CCAS ont donné lieu à la facturation
de 167 701 heures en 2013 (14,1 % pour le mandataire, 85,9 % pour le prestataire).
Figure 1 : L’activité du SAAD, en courbe
0 h
2000 h
4000 h
6000 h
8000 h
10000 h
12000 h
14000 h
16000 h
18000 h
janv.-09
avr.-09
juil.-09
oct.-09
janv.-10
avr.-10
juil.-10
oct.-10
janv.-11
avr.-11
juil.-11
oct.-11
janv.-12
avr.-12
juil.-12
oct.-12
janv.-13
avr.-13
juil.-13
oct.-13
janv.-14
avr.-14
juil.-14
prestataire
mandataire
L’activité du service mandataire n’a cessé de se contracter, quel que soit le
périmètre retenu. Cette évolution de l’activité est la conséquence des difficultés juridiques
rencontrées par le CCAS dans la gestion du service mandataire, difficultés qui l’ont conduit à
réduire volontairement la part de ce mode d’intervention en incitant les clients à choisir le
service prestataire.
Tableau 7 : L’activité du SAAD, en chiffres
2009
2010
2011
2012
2013
évol 2009
/ 2013
218 105
207 575
204 349
206 242
167 701
-23,1%
195,96
184,18
168,47
164,86
148,94
-24,0%
Nombre d’abonnés au 31/12/N
118
115
95
94
85
-28,0%
Canton Fécamp
96
95
74
73
68
-29,2%
dont commune Fécamp
77
76
59
58
51
-33,8%
Canton Valmont
22
20
21
21
17
-22,7%
46 186
41 943
36 516
32 679
23 681
-48,7%
21,2%
20,2%
17,9%
15,8%
14,1%
Canton Fécamp
38 586
32 487
30 352
26 425
22 222
-42,4%
dont commune Fécamp
31 470
26 275
25 047
21 923
17 264
-45,1%
Canton Valmont
7 600
9 456
6 164
6 254
1 459
-80,8%
Nombre d’abonnés au 31/12/N
995
1 012
1 118
1 157
1 041
4,6%
Canton Fécamp
765
781
863
899
843
10,2%
dont commune Fécamp
598
626
710
742
678
13,4%
Canton Valmont
230
231
255
258
198
-13,9%
171 919
165 632
167 833
173 563
144 020
-16,2%
78,8%
79,8%
82,1%
84,2%
85,9%
Canton Fécamp
130 751
126 735
132 400
136 588
136 254
4,2%
dont commune Fécamp
101 742
102 763
108 707
113 050
109 065
7,2%
Canton Valmont
41 168
38 897
35 433
36 975
7 766
-81,1%
Source : CCAS
Service mandataire
Service prestataire
Total activité en heures
ratio nb d'heures par abonné
Nombre d’heures facturées dans l’année
(en heures et % du total)
Nombre d’heures facturées dans l’année
(en heures et % du total)
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
35
L’activité du service prestataire est restée constante jusqu’en 2012, mais s’est
effondrée en 2013 sous l’effet du départ des clients du canton de Valmont. Sur les huit
premiers mois de 2014, la tendance s’accentue avec une baisse de 9 % par rapport aux huit
premiers mois de 2013. En revanche, sur le canton de Fécamp, l’activité a progressé
jusqu’en 2012 et s’est maintenue en 2013.
Le ratio nombre d’heures par abonné diminue également. L’examen des plans
d’aide démontre que les interventions à domicile sont désormais calibrées à la demi-heure.
Cette baisse est donc le double signe d’une volonté du département de la Seine-Maritime de
mieux maîtriser les dépenses sociales, et des difficultés des personnes âgées à assumer les
heures supplémentaires dont elles peuvent avoir besoin et qui ne sont pas financées par le
département. En moyenne, chaque client payait de sa poche 63 heures en 2009 contre
40 en 2013.
La très grande majorité des clients du SAAD sont financés par l’APA (77,9 % en
2013), ce qui signifie que les clients du SAAD sont avant tout des personnes dont la
dépendance est élevée (GIR 1 à GIR 4)
36
. Cette évolution n’a rien de surprenant puisqu’elle
est le reflet du vieillissement de la population française, et traduit l’orientation politique
choisie du maintien à domicile des personnes âgées, y compris lorsqu’elles sont
dépendantes. Elle traduit également une évolution profonde du métier d’aide à domicile.
Celles qui étaient autrefois des aides ménagères, cantonnées à l’entretien de la maison et à
la préparation des repas, sont devenues des auxiliaires de vie, chargées d’assister la
personne âgée à se lever, à faire sa toilette et, le cas échéant, à prendre son traitement.
Cette évolution a pour effet de concentrer leur intervention sur une période restreinte de la
journée, et identique pour chaque client.
Le
département
de
la
Seine-Maritime
a
institué
une
aide-ménagère
complémentaire de soins. Elle est destinée aux personnes âgées qui sortent d’hospitalisation
et qui nécessitent un nombre d’heures important d’aide à domicile pour retourner chez elles.
Cette prestation est cependant peu utilisée. Elle représente 0,1 % des heures facturées par
le CCAS de Fécamp.
Tableau 8 : La répartition du financement des heures dédiées aux personnes âgées
2009
2010
2011
2012
2013
Total des heures payées
218 105
207 575
204 349
206 242
167 701
nb heures
70 076
61 591
62 968
55 991
45 193
moy / client
63
55
52
45
40
148 029
145 984
141 381
150 251
122 508
nb heures
108 405
110 426
106 453
112 795
95 435
en % tot
73,2%
75,6%
75,3%
75,1%
77,9%
nb heures
2 372
2 349
2 360
2 970
2 789
en % tot
1,6%
1,6%
1,7%
2,0%
2,3%
nb heures
120
198
187
168
116
en % tot
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
nb heures
16 872
17 454
20 110
22 313
13 679
en % tot
11,4%
12,0%
14,2%
14,9%
11,2%
nb heures
1 012
962
1 127
1 057
774
en % tot
0,7%
0,7%
0,8%
0,7%
0,6%
nb heures
19 249
14 596
11 145
10 949
9 715
en % tot
13,0%
10,0%
7,9%
7,3%
7,9%
Source : CCAS Fécamp
financé par l'APA (Gir 1 à 4)
autre financement (financement par le client)
Total des heures financées par les organismes
financées par l'aide sociale départementale
financées par la CARSAT
financées par les mutuelles
financées par l'aide ménagère complémentaire
de soins
Total des heures financées par le client
36
Sans que la ventilation entre ces quatre catégories soit connue du CCAS.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
36
Entre 2009 et 2013, la part liée aux autres financements est en baisse. Cette
diminution correspond d’une part, à celle du nombre de bénéficiaires issus de la marine
(petite caisse différente de la CARSAT) et, d’autre part, à la réduction du délai de prise en
charge par la CARSAT ce qui explique, par opposition, la hausse, sur trois ans, de la part
prise par cette caisse.
3 -
L’organisation du service
L’aide à domicile se déploie sur le territoire des treize communes du canton.
Pour éviter les pertes de temps et limiter les déplacements des aides ménagères, le CCAS a
mis en place une sectorisation du territoire, prenant en compte le lieu de résidence des
intervenants.
Six personnes sont en charge de l’organisation des interventions, travail qui
demande une forte anticipation. Dès la réception du plan d’aide, la chargée de secteur
rencontre le bénéficiaire de l’aide et détermine avec lui le service qu’il attend. À la suite de
cette démarche, la chargée de secteur établit un devis qui est ou non accepté par le client.
Environ trois semaines après la mise en place du service, la responsable du secteur
rencontre à nouveau le client pour apporter des corrections éventuelles. Par la suite, elle
rencontrera à nouveau le client au minimum une fois par an. Pour certains cas plus difficiles,
il peut y avoir jusqu’à dix rencontres par an. Le calendrier des interventions au domicile est
organisé par quinzaine, pour permettre aux intervenants de bénéficier d’au moins un
dimanche sur deux.
Le service doit également gérer les remplacements, tâche d’autant plus
compliquée que le taux d’absentéisme a fortement augmenté avec la titularisation et la
mensualisation des salaires. Mais les difficultés les plus importantes sont liées à l’évolution
des besoins. Du fait de la forte dépendance des clients, les interventions se concentrent sur
les mêmes plages horaires (le lever, le déjeuner, le coucher). Les temps d’intervention sont
donc nécessairement plus courts, tendance fortement favorisée par la fragmentation des
plans d’aide désormais calibrés à la demi-heure. Cette évolution augmente le nombre de
déplacements et réduit mécaniquement le temps réellement travaillé sur la journée, et
facturé.
Enfin, un système de télégestion, financé par le département
37
, a été mis en
place pour faciliter le travail de suivi et de facturation des prestations à domicile. Ce dispositif
permet également de suivre l’effectivité des interventions. Pour le département, les heures
de début et de fin d’intervention à domicile constatées par appel téléphonique de la
plateforme de télégestion valent preuve de l’exécution. C’est aussi un outil de contrôle du
temps de trajet entre deux interventions.
4 -
Le financement du SAAD de Fécamp
a -
Présentation schématique du financement et des tarifs du CCAS
Le financement des SAAD est assuré par le client (la personne âgée
bénéficiaire). Ce dernier peut être financièrement aidé, soit par le département via l’allocation
personnalisée d’autonomie (APA), la prestation de compensation du handicap (PCH), ou
l’aide sociale, soit par la caisse d'assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT), soit
par la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), soit par
sa mutuelle.
37
Dispositif qui s’inscrit dans le cadre du contrôle de l’aide financée par l’APA (article L. 232-16 du code de l’action sociale et
des familles).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
37
Ces différentes aides visent à compenser sa perte d’autonomie et attribue au
bénéficiaire un nombre d’heures d’accompagnement
38
. Chaque financeur convertit ensuite
ce nombre d’heures en enveloppe financière en y appliquant son propre tarif
39
. Par exemple,
au titre de l’APA, le département verse 17,50 € l’heure si le SAAD est un CCAS et 18,80 € si
le SAAD est une association. La CARSAT verse 19,40 € l’heure, quel que soit le statut du
SAAD.
Dès lors qu’il dispose de son plan d’aide et de son financement, le client est libre
de demander au SAAD d’effectuer un plus grand nombre d’heures, mais il devra en assumer
la charge financière. À l’inverse, si le client demande au SAAD d’effectuer moins d’heures
que ne le prévoit son plan d’aide, la participation financière du département ou de la
CARSAT est revue à la baisse.
b -
Les modalités de calcul de l’APA
Lorsque le département de la Seine-Maritime établit, avec le demandeur, un plan
d’aide APA, il le fait sur la base d’une semaine théorique pour déterminer le nombre d’heures
dont la personne a besoin. Mais, pour simplifier le versement de l’allocation et la ramener à
un montant mensuel linéaire, il multiplie ce nombre d’heures par 4,33, soit 52 semaines
divisées par 12.
Ainsi, une personne ayant besoin d’une heure par jour, soit 7 heures par
semaine, se verra attribuer 30,31 heures par mois. Tous les plans d’aide ne sont pas aussi
réguliers. Il est en effet fréquent que la semaine comporte une intervention ponctuelle, le
mercredi par exemple, pour une toilette complète et le ménage du logement. Dans ce cas, le
nombre d’heures hebdomadaire est augmenté d’autant (3 heures par exemple) et multiplié
par 4,33, soit dans cet exemple 10 heures par semaine donc 43,3 heures par mois.
Une fois déterminé, le montant de l’allocation ainsi mensualisée constitue un
plafond. Par conséquent, si le nombre d’heures réellement effectuées par le SAAD est
supérieur au plan d’aide, le département verse l’équivalent du plafond mensuel. Et, à
l’inverse, si le nombre d’heures réellement effectué est inférieur au plafond, le département
ne verse que l’équivalent des heures effectuées et facturées par le SAAD.
Lorsque le plan d’aide comporte le même nombre d’interventions chaque jour de
la semaine, la mensualisation est sans effet. Mais lorsque le plan n’est pas linéaire, la
mensualisation conduit le département à écrêter le plan d’aide toutes les fois que le mois
comporte cinq jours d’intervention ponctuelle (le mercredi, dans l’exemple choisi). Le tableau
qui suit illustre cette situation dans laquelle le bénéficiaire, bien qu’ayant scrupuleusement
respecté son plan d’aide, doit compenser l’écrêtement ou renoncer à des heures
d’intervention. Dans l’exemple choisi, le surcoût s’élève à 189 € par an.
38
Les personnes les plus dépendantes (GIR 1 à 4) sont prises en charge par l’APA.
39
Il est à souligner que le financement supporté par le département est différent selon le statut de l’organisme prestataire. Du
6 juillet 2010 au 1
er
janvier 2014, le taux horaire de remboursement de l’aide-ménagère est fixé à 16,83 € pour les organismes
publics et à 18,42 € pour les organismes privés. Cette différence explique le choix du statut associatif par le canton de Valmont.
À compter du 1
er
janvier 2014, l’écart entre organismes privés et publics subsiste, mais il est moindre. Les taux horaires
respectifs sont, depuis cette date, fixés à 17,50 € pour les organismes publics et à 18,80 € pour les organismes privés. En
septembre 2014, le département s’aligne sur le tarif de la CARSAT pour les organismes privés et augmente à nouveau l’écart
entre le tarif privé et le tarif public.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
38
Tableau 9 : La simulation d’un plan d’aide de 10 heures par jour
janv-14
févr-14
mars-14
avr-14
mai-14
juin-14
juil-14
août-14
sept-14
oct-14
nov-14
déc-14
nombre de jour par mois
31
28
31
30
31
30
31
31
30
31
30
31
nombre de mercredi dans le mois
5
4
4
4
4
4
5
4
4
5
4
5
total des heures utilisées par le bénéficiaire
46,00
40,00
43,00
42,00
43,00
42,00
46,00
43,00
42,00
46,00
42,00
46,00
dt aide au repas et au lever (1:00/jour)
31,00
28,00
31,00
30,00
31,00
30,00
31,00
31,00
30,00
31,00
30,00
31,00
dt aide à la toilette et au ménage (3:00/mercredi)
15,00
12,00
12,00
12,00
12,00
12,00
15,00
12,00
12,00
15,00
12,00
15,00
plafond horaire mensuel
43,30
43,30
43,30
43,30
43,30
43,30
43,30
43,30
43,30
43,30
43,30
43,30
nombre d'heures payées dans le mois
43,30
40,00
43,00
42,00
43,00
42,00
43,30
43,00
42,00
43,30
42,00
43,30
nombre d'heures écrétées dans le mois
2,70
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
2,70
0,00
0,00
2,70
0,00
2,70
47 €
0 €
0 €
0 €
0 €
0 €
47 €
0 €
0 €
47 €
0 €
47 €
Source : CRC
supplément pour le bénéficiaire (17,5 €/h)
189 €
Cette pratique a également des conséquences sur la facturation du SAAD. La
télégestion, qui permet de connaître immédiatement le nombre d’heures de présence de
l’aide-ménagère au domicile du client, devait permettre l’édition d’une facture sans
retraitement. Au contraire, l’écrêtement du plan d’aide oblige le CCAS à réajuster très
régulièrement le nombre d’heures à facturer au client et celui à facturer au département. Le
gain de temps, d’efficacité et de rentabilité attendu du système de télégestion est donc
largement amoindri.
c -
La tarification du service départemental et ses répercussions
Au cours de la période récente, les tarifs de l’APA du département ont peu
évolué. Le tarif a été fixé en 2010 et modifié en 2014. Ces tarifs présentent la particularité de
distinguer les prestataires intervenant au domicile selon qu’ils sont des personnes publiques
ou des personnes privées. Ainsi, en 2010, le tarif de référence prestataire d’un service public
était de 16,83 € l’heure contre 18,42 € pour un organisme privé. En 2014, le tarif des
organismes publics est passé à 17,50 € l’heure et celui des organismes privés à
18,80 €. L’écart s’est donc réduit.
Les tarifs du mode mandataire ont également évolué entre ces deux dates. Le
taux horaire de jour est passé de 13,28 € l’heure à 13,73 € l’heure.
L’arrêté départemental indique que les nouveaux tarifs s’appliquent aux
nouveaux plans d’aide ou à ceux qui feront l’objet d’une révision
40
. En revanche, le CCAS a
pris la décision d’appliquer le nouveau tarif dès le 1
er
janvier 2014 à tous ses clients, alors
qu’ils sont remboursés sur la base de l’ancien tarif. Interpellé par plusieurs d’entre eux,
surpris de cette augmentation, il leur a été donné le choix entre une augmentation du reste à
charge
41
et une diminution du nombre d’heures d’intervention. Tous, à l’exception d’un seul,
ont choisi de prendre en charge le supplément pour ne pas réduire leur plan d’aide.
Cette modification des termes du contrat liant le CCAS à ses clients est régulière
car, étant un service agréé, le CCAS peut appliquer les tarifs de son choix. Au surplus, le
contrat prévoit effectivement que le tarif horaire peut être révisé chaque année. Cette clause
n’est cependant pas particulièrement explicite
42
et mériterait sans doute d’être formulée de
manière plus détaillée.
40
À ce sujet le département a indiqué que le temps nécessaire à une révision systématique des plans n’était pas compatible
avec le temps agents dont disposent les unités territoriales de l’aide sociale, manière d’indiquer qu’il n’encourage pas les
révisions trop fréquentes.
41
20 € par mois pour un plan prévoyant une intervention d’une heure par jour.
42
L’article 5 indique : «
coût de la prestation : …. € / H (selon le tarif en vigueur revu chaque année).
»
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
39
d -
Le coût de revient du service d’aide à domicile
Le service d’aide à domicile n’est pas individualisé dans un budget annexe mais
fait l’objet d’un suivi détaillé à l’aide d’une comptabilité analytique qui permet de déterminer
le coût de revient du service prestataire et celui du service mandataire. Les clefs de
répartition des charges communes au CCAS et à la commune sont stables dans le temps,
logiques et calculées, soit en fonction de la surface, soit en fonction du nombre d’agents.
Cependant, ces dernières auraient dû être révisées pour tenir compte du départ des agents
travaillant sur le secteur de Valmont, ce que le CCAS s’est engagé à faire en 2015.
Cette comptabilité agglomère des charges imputées au budget du CCAS, ainsi
que des charges imputées au budget de la commune, ces dernières ne faisant pas l’objet
d’un remboursement de la part du CCAS. Les charges du SAAD ne sont donc pas
intégralement retracées par le budget du CCAS, mais dispersées entre deux budgets de
deux personnes morales juridiquement distinctes.
(1)
Le service prestataire
Tableau 10 : L’équilibre financier du service prestataire
2009
2010
2011
2012
2013
VAM
60
Achats
12 542 €
8 936 €
9 695 €
8 062 €
4 996 €
61
Services Extérieurs
30 842 €
31 409 €
35 617 €
36 862 €
28 545 €
62
Autres Serv Extérieurs
8 681 €
11 196 €
12 247 €
15 404 €
12 183 €
012
Rémunérations
2 583 186 €
2 684 550 €
2 851 311 €
3 023 177 €
2 604 555 €
0,21%
65
Autres gest courante
-
€
544 €
1 125 €
636 €
-
€
67
Charges Exceptionnelles
195 €
26 581 €
28 735 €
1 828 €
-
€
68
Dotation aux amortis
7 273 €
6 820 €
6 526 €
9 053 €
11 668 €
2 642 719 €
2 770 036 €
2 945 255 €
3 095 023 €
2 661 947 €
0,18%
60
Eau - EDF- Prod entr - Frnit Adm
1 476 €
1 417 €
1 828 €
1 710 €
1 558 €
Charge de copro ville
718 €
718 €
718 €
842 €
811 €
61
Loyer - Loc mobilières
2 506 €
2 331 €
2 238 €
1 305 €
585 €
62
Imprimés - Télécom - Maintenance
5 374 €
6 384 €
4 382 €
4 166 €
5 378 €
Prestation Informatique Ville
3 500 €
9 259 €
9 259 €
9 944 €
9 944 €
64
Charges salariales
Adm
et entret DG
145 700 €
142 484 €
135 298 €
112 250 €
123 453 €
Charges salariales RH/Ville
84 000 €
97 551 €
97 551 €
101 063 €
85 701 €
Ch salars finances/service juridique Ville
5 000 €
6 020 €
6 020 €
6 632 €
6 632 €
65
Subvention Comité Social
6 720 €
9 077 €
9 077 €
9 375 €
9 375 €
68
Amortissements matériel
5 060 €
5 635 €
5 329 €
4 506 €
3 386 €
260 054 €
280 877 €
271 699 €
251 792 €
246 823 €
-1,30%
TOTAL du service
2 902 774 €
3 050 913 €
3 216 955 €
3 346 815 €
2 908 770 €
0,05%
171 919
165 631
168 400
173 362
144 020
-4,33%
15,37 €
16,72 €
17,49 €
17,85 €
18,48 €
4,72%
1,51 €
1,70 €
1,61 €
1,45 €
1,71 €
3,17%
16,88 €
18,42 €
19,10 €
19,31 €
20,20 €
4,58%
Source : CCAS Fécamp
cout horaire total du service
Total charges calculées
Total charges imputables
nombre d'heures prestataires
cout horaire du service, part imputable
cout horaire du service, part calculée
Le coût du service prestataire a évolué en moyenne annuelle de 4,56 %. Mais, la
réduction du périmètre d’intervention du SAAD (départ du canton de Valmont) a sans doute
eu un effet sur cette évolution. Quoi qu’il en soit, le coût horaire n’a cessé de progresser sur
la période pour se situer à 20,20 € en 2013, soit 2,7 € de plus que le tarif départemental de
référence. Selon le CCAS, ce coût devrait continuer sa progression dans les années à venir.
Les rémunérations constituent évidemment le poste le plus important des
dépenses. En 2013, elles représentaient 90 % des dépenses. Et, entre 2009 et 2012, avant
que le périmètre d’intervention ne soit modifié par le départ du canton de Valmont, les
rémunérations
43
ont augmenté en moyenne annuelle de 5,38 %. À l’inverse, les charges
calculées ont baissé de 1,3 % par an.
43
Celles qui sont directement imputables au service ; les autres rémunérations figurent dans les charges calculées.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
40
(2)
Le service mandataire
Le coût horaire du service mandataire a été multiplié par trois entre 2009 et
2013. Cette augmentation est en partie la traduction des difficultés juridiques auxquelles le
service a été confronté puisqu’après avoir dû payer des indemnités de licenciement, le
CCAS a renforcé l’encadrement du service et mis en place des actions de formation. La
baisse du nombre de clients (- 12,9 % par an) n’a fait qu’accentuer la hausse du coût de
revient.
Tableau 11 : L’équilibre financier du service mandataire
2009
2010
2011
2012
2013
VAM
60
Achats
1 349,23 €
1 595,67
1 731,27
1 439,73
892,20 €
61
Services Extérieurs
5 442,62 €
5 542,73
8 904,19
9 215,50
7 136,20 €
62
Autres Serv Extérieurs
2 307,52 €
1 975,84
2 161,20
2 718,33
2 149,95 €
012
Charges de Perso
51 598,50 €
52 066,34
54 171,44
56 231,29
63 383,90 €
65
Autres gest courante
0,00 €
0,00
0,00
0,00
0,00 €
67
Charges Exceptionnelles
0,00 €
0,00
0,00
0,00
16 000,00 €
68
Dotation aux amortis
1 283,46 €
1 203,54
1 151,58
1 597,50
2 059,05 €
61 981,33 €
62 384,13 €
68 119,67 €
71 202,34 €
91 621,30 €
10,3%
60
Eau - EDF- Prod entr - Frnit Adm
260,54 €
250,05
322,61
301,81
274,91 €
Charges de copro ville
126,75 €
126,75
126,75
148,55
143,13 €
61
Loyer - Parkings
442,20 €
411,38
394,87
230,27
103,30 €
62
Imprimés - Télécom - Maintenance
948,33 €
1 126,63
773,26
735,17
948,98 €
Prestation Informatique Ville
64
Charges salariales
Adm
et entret DG
2 973,47 €
2 907,43
2 761,18
2 363,15
2 858,91 €
65
Subvention Comité Social
0,00 €
0,00
0,00
0,00
0,00 €
67
0,00 €
0,00
0,00
0,00
0,00 €
68
Amortissements matériel
892,92 €
997,67
940,41
795,21
597,53 €
5 644,21 €
5 819,91 €
5 319,09 €
4 574,16 €
4 926,74 €
-3,3%
TOTAL général
67 625,54 €
68 204,04 €
73 438,76 €
75 776,50 €
96 548,04 €
9,3%
nombre d'heures mandataires
38 586
32 487
30 352
26 425
22 222
-12,9%
coût horaire du service, part imputalbe
1,61 €
1,92 €
2,24 €
2,69 €
4,12 €
26,6%
coût horaire du service, part calculée
0,15 €
0,18 €
0,18 €
0,17 €
0,22 €
11,0%
coût horaire total du service
1,75 €
2,10 €
2,42 €
2,87 €
4,34 €
25,5%
Source : CCAS Fécamp
Total charge imputable au service
Total charge calculé au service
e -
Un service structurellement déficitaire
Étant un service agréé, le CCAS a la possibilité de facturer librement ses
interventions. Cette liberté est cependant utilisée de manière marginale, sa politique tarifaire
étant avant tout guidée par des considérations sociales.
(1)
Le tarif du service prestataire et le déficit constaté
Lorsque le client est financé par le département, la CARSAT ou une mutuelle, le
CCAS applique le tarif du financeur. Lorsque le client finance lui-même le service, le CCAS a
longtemps appliqué un tarif unique (15,10 € l’heure
44
puis 15,40 €) et, depuis mai 2013,
applique un tarif calculé selon les ressources du client :
-
tarif minimum horaire de 15,40 € pour tous ceux dont le revenu net fiscal de
référence est égal ou inférieur à 10 800 €, pour une personne seule, et à
16 200 € pour un couple ;
-
tarif maximum horaire de 19,40 € pour tous ceux dont le revenu net fiscal de
référence est égal ou supérieur à 14 601 € pour une personne seule, et à
25 284 € pour un couple ;
-
pour les revenus intermédiaires, le tarif est calculé en fonction d’une grille
préétablie.
44
Jusqu’en février 2013.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
41
Par exception, les interventions du dimanche et des jours fériés sont facturées au
tarif bonifié qui est passé de 18,75 € l’heure à 19,10 €, puis à 21,88 € l’heure.
Ces tarifs sont donc très majoritairement inférieurs au coût de revient du service.
Ce choix, assumé par le CCAS, conduit à un déficit permanent et croissant du service, de
près de 300 000 € en 2013, soit plus de 2 € par heure facturée.
Tableau 12 : Le déficit du service prestataire
2009
2010
2011
2012
2013
cumul
2009 2013
nb d'heures facturées (en heures)
171 919 h
165 631 h
168 400 h
173 563 h
144 020 h
charges
2 902 773 €
3 050 911 €
3 216 955 €
3 346 814 €
2 908 769 €
recettes
2 870 613 €
2 996 934 €
3 066 925 €
3 133 517 €
2 577 278 €
-32 161 €
-53 977 €
-150 029 €
-213 297 €
-331 491 €
-780 955 €
-0,19 €
-0,33 €
-0,89 €
-1,23 €
-2,30 €
contribution des communes
0 €
0 €
20 735 €
32 467 €
34 955 €
-32 161 €
-53 977 €
-129 294 €
-180 830 €
-296 536 €
-692 798 €
-0,19 €
-0,33 €
-0,77 €
-1,04 €
-2,06 €
Source : CCAS, données corrigés par CRC
solde 1
en € et en €/heure
solde 2
en € et en €/heure
Jusqu’en 2011, le CCAS avait fait le choix de ne pas partager le déficit du service
avec les communes de résidence des non fécampois. Il a finalement opté pour une demande
de prise en charge par ces communes, à raison de 0,94 € par heure facturée en 2011, puis
de 1 € en 2012 et 2013. Cette sollicitation aurait motivé la sécession des communes du
canton de Valmont qui ont fait le choix de créer une association autonome pour gérer leur
SAAD
45
. Selon le CCAS, cette contribution a été revalorisée à 1,50 € en 2014. Elle devrait
être portée à 2 € en 2015 et à 3 € en 2016.
Quoi qu’il en soit, l’essentiel du déficit du service a été supporté, au moins en
2012 et 2013, par le budget du CCAS et, par ricochet, par celui de la commune.
(2)
Le tarif du service mandataire et le déficit constaté
Le tarif est de 1,95 € l’heure pour les 53 premières heures et 0,90 € l’heure à
partir de la 54
ème
heure, pour un maximum de 218 € par trimestre. Selon le CCAS, ce mode
de tarification a été inspiré par une des fédérations des entreprises de service à la personne.
Il n’a pas été en capacité d’en justifier le bien fondé et la pertinence.
Le bilan du service démontre d’ailleurs que, tout comme le service prestataire, le
service mandataire est confronté à un déficit croissant, soit 55 000 € en 2013 (2,33 € l’heure
facturée).
Tableau 13 : Le déficit du service mandataire
2009
2010
2011
2012
2013
cumul
2009 2013
nb d'heures facturées (en heures)
46 186 h
41 943 h
36 516 h
32 679 h
23 681 h
charges
67 626 €
68 204 €
73 439 €
75 777 €
96 548 €
recettes
66 437 €
56 366 €
51 782 €
46 753 €
41 461 €
-1 189 €
-11 838 €
-21 656 €
-29 024 €
-55 087 €
-118 793 €
-0,03 €
-0,28 €
-0,59 €
-0,89 €
-2,33 €
Source : CCAS, données corrigés par CRC
solde
en € et en €/heure
45
Pour mémoire, le tarif de référence du département de Seine-Maritime est plus élevé lorsque le service est assuré par une
association.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
42
Le déficit 2013 est cependant la conséquence des condamnations précitées, des
frais supplémentaires engagés et de la baisse importante des heures facturées. Sans ces
charges supplémentaires, il serait plus proche du déficit constaté en 2012.
Le fonctionnement du service mandataire n’a pas donné lieu à une demande de
participation des communes de résidence des clients. Le déficit est donc supporté par le
budget du CCAS et par celui de la commune.
(3)
Le fonds de restructuration des services d’aide à domicile : une aide qui ne
règle rien
Le déséquilibre des comptes du SAAD a conduit le CCAS à solliciter une aide du
fonds de restructuration des services d’aide à domicile
46
. Le plan d’aide et de retour à
l’équilibre a été négocié avec l’ARS et avec l’accord du département de la Seine-Maritime.
Ce plan prévoyait le versement d’une aide exceptionnelle de 63 458 €, la mise en oeuvre de
mesures d’économie de la part du CCAS et devait permettre une diminution progressive du
déficit ainsi qu’un retour à l’équilibre en 2015.
Sa mise en oeuvre a cependant été contrariée par les mesures nationales de
résorption de l’emploi précaire qui ont conduit le CCAS à titulariser les personnels du SAAD,
ce qui a rigidifié la gestion des ressources humaines
47
. De même, la contribution des
communes extérieures à Fécamp s’est révélée très inférieure aux attentes, les communes
du canton de Valmont ayant préféré créer leur propre SAAD sous une forme associative et
celles du canton de Fécamp ayant obtenu le gel de leur contribution à 1 € l’heure.
Actualisé fin 2012, ce plan prévoyait un accroissement du déficit pour 2013 à
376 202 € contre 23 124 € initialement. Le déficit réel s’est finalement élevé à 351 623 €. En
novembre 2013, la seconde tranche d’aide a néanmoins été versée au CCAS après les
explications fournies à l’agence régionale de santé.
(4)
Une situation financière difficilement tenable
Au cours des cinq années examinées, le SAAD a conclu tous les exercices par
un déficit, quel ce soit le mode d’intervention. Le total cumulé de ces déficits s’élève à
811 591 €.
La poursuite de l’exploitation du service dans les conditions actuelles apparaît
difficilement soutenable. Partageant ce diagnostic, le CCAS a indiqué que le transfert du
service à la communauté d’agglomération est envisagé. Cette solution permettra de partager
le poids du déficit entre toutes les communes qui en bénéficient et mettra un terme aux
délicates négociations relatives à la participation des communes du canton. Mais ce transfert
de compétence ne permettra pas à lui seul de rééquilibrer les comptes.
Pour cela, le CCAS avance trois solutions :
-
refuser les clients dont le plan d’aide prévoit des interventions d’une durée
inférieures à quarante-cinq minutes ;
-
lutter contre l’absentéisme des agents du service ;
-
renforcer le soutien des agents pour améliorer leur efficacité.
La chambre estime que le CCAS devrait également étudier, avec le département
de la Seine-Maritime, les conséquences d’un passage au statut de service autorisé, financé
par le département.
46
Créé par la loi de finances pour 2012 et doté de 50 M€. Il a été prolongé en décembre 2012 de deux tranches de 25 M€, soit
un total de 100 M€.
47
Lors du bilan à mi-parcours du plan de redressement, le CCAS a ainsi dénombré 13 000 heures payées non travaillées.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
43
5 -
Les conditions d’intervention du SAAD de Fécamp
a -
Le niveau de dépendance des usagers
Le CCAS de Fécamp ne connaît pas précisément le niveau de dépendance de
ses clients. Leur « Girage » ne lui est pas communiqué par le département et le centre ne le
demande pas à ses clients. Par déduction, il connaît le nombre de clients classés en GIR 1 à
4, puisque ce sont ceux dont le plan d’aide est financé par l’APA. Rapporté au nombre de
clients, cette catégorie de personne est minoritaire : 47 % en 2009, 49 % en 2013. En
revanche, rapporté au nombre d’heures facturées, elle est très largement majoritaire :
73 % en 2009, 78 % en 2013
48
.
Il connaît aussi leur âge et constate que les personnes âgées sont
majoritairement des personnes très âgées (85 ans et plus). Le SAAD permet donc le
maintien à domicile jusqu’à un âge avancé.
Tableau 14 : La typologie des clients du service
81
96
114
132
115
9,4%
10,9%
12,5%
13,7%
13,6%
239
251
297
330
303
27,6%
28,6%
32,5%
34,1%
35,8%
546
531
503
505
429
63,0%
60,5%
55,0%
52,2%
50,6%
Total personnes agées
866
878
914
967
847
personnes de - de 60 ans
33
36
48
39
45
dont personnes handicapées
22
21
16
16
15
Total bénéficiaires année N
899
914
962
1006
892
Source : CRC selon données CCAS corrigées
2009
2010
2011
2012
2013
Nombre de clients de 60 à 74 ans
Nombre de clients de 75 à 84 ans
Nombre de clients de 85 ans et plus
b -
Les liens avec la famille et l’aide aux aidants
Les usagers d’un SAAD ne sont pas nécessairement des personnes isolées, et
certains proches, par leur implication personnelle, contribuent au maintien à domicile de leur
aîné. Généralement, les proches dénoncent une reconnaissance insuffisante de leur rôle par
les professionnels de l’aide à domicile. Le CCAS de Fécamp n’échappe pas à cette critique,
puisqu’il n’a engagé aucune démarche pour identifier et associer les proches à la prise en
charge du senior. La rencontre de la famille intervient donc plus souvent à l’initiative de
celle-ci, généralement lorsqu’elle souhaite interpeller le CCAS.
Localement, seule l’association ACOMAD a récemment mis en place un système
d’aide aux aidants des personnes souffrant de la maladie d’Alzheimer.
c -
La composition des plans d’aide
Les plans d’aides APA sont établis par les travailleurs sociaux du département.
Leur degré de précision est très variable. En général, le plan détaille l’aide à fournir au
bénéficiaire (préparation du repas, courses, entretien du logement, toilette, promenade) en
spécifiant la tranche horaire d’intervention, mais parfois n’y figure qu’un total d’heures
d’intervention
49
, sans autre précision. Dans ce cas, c’est le SAAD et le client qui établissent
la nature et la fréquence des interventions.
48
Cf. le tableau présentant la répartition des financements.
49
Comme dans cet exemple : «
Dans le cadre de l’APA, madame K… est aidée pour l’ensemble des activités quotidiennes à
raison de 13h/semaines réparties en 3 fois par jour, du lundi au dimanche. Ce plan est valable 1 an.
»
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
44
Mais, la principale caractéristique de ces plans est la diminution du nombre
d’heures d’intervention à domicile. Les plans récents se réduisent souvent à deux fois
30 minutes par jour, contre deux fois 45 minutes pour les plans les plus anciens.
L’histogramme ci-après retrace l’évolution de la moyenne annuelle des plans d’aide.
Figure 2 : L’évolution de la composition des plans d’aide
2009
2010
2011
2012
2013
nombre d'heures par abonnées
196 heures
184 heures
168 heures
165 heures
149 heures
0 heures
50 heures
100 heures
150 heures
200 heures
250 heures
À aucun moment, le CCAS n’intervient dans la rédaction du plan d’aide. Il n’en
prend connaissance que lorsque l’intéressé l’a désigné pour intervenir à son domicile. La
coordination avec les professionnels du soin se fait par un échange entre les praticiens, le
SIAD et le responsable de secteur. Selon le rapport d’évaluation externe de mai 2011, les
bénéficiaires interrogés sont satisfaits des horaires d'interventions qui coïncident avec leur
rythme de vie. Par ailleurs, ils soulignent la qualité d'échange et de contact avec les
intervenantes et la fidélité des intervenants du SAAD.
À la différence de celle réalisée au titre de l’APA, la prise en charge par les
caisses de retraites ou de mutuelles ne prend pas la forme d’un plan mais d’un nombre
d’heures fixé en coordination avec le médecin traitant. La prise en charge porte sur une
période pouvant aller jusqu’à deux ans. Le CCAS mensualise cette prise en charge, mais
utilise la souplesse de ce système pour, par exemple, faciliter les temps d’hospitalisation.
Les heures non facturées sont reportées pour faciliter la réadaptation en sortie
d’hospitalisation.
d -
La nature des interventions auprès des usagers du SAAD
(1)
La relation client et la coordination des intervenants
Le bénéficiaire est informé de l'identité des intervenants. Hors remplacement,
l'intervenant rencontre le client avant sa première intervention. Le nom des intervenants est
inscrit sur les feuilles de présence. Les intervenants disposent d'une carte professionnelle, y
compris en cas de remplacement. La relation client-intervenant n’est jamais anonyme. En
revanche, le client ne dispose pas d’information sur la qualification de l’intervenant. À ses
yeux, son appartenance au SAAD-CCAS suffit à le qualifier pour la mission qui lui est
confiée.
Un cahier de liaison permet de faire le lien entre les différents intervenants. En
cas de besoin, le CLIC organise et coordonne une réunion de coordination
50
.
50
Une convention a été conclue en décembre 2013 entre le CCAS et l’association ACOMAD par laquelle les deux partenaires
s’engagent à collaborer pour faciliter et simplifier le parcours de vie et de soin des personnes prises en charges par leurs
activités respectives.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
45
(2)
Les limites de l’intervention du SAAD et le risque de maltraitance
Selon le rapport d’évaluation interne, il est fréquent que les intervenants du
SAAD utilisent leur véhicule personnel, soit pour transporter les bénéficiaires souhaitant faire
des achats, soit pour réaliser eux-mêmes lesdits achats. Le rapport indique qu’aucun
contrôle n’est fait sur le permis de conduire de l’intéressé et sur l’existence d’une assurance
dommage aux biens et aux personnes. Sur ce point, aucune action corrective n’a encore été
mise en place.
Le rapport indique également que les intervenants sont fréquemment amenés à
effectuer des actes réservés au personnel médical, en dépit des consignes reçues. Il relève
également des cas de contentions sans prescription médicale. Depuis cette évaluation, des
formations ont été dispensées aux intervenants et une fiche technique ayant trait à la
contention a été rédigée. Mais, au-delà de ces mesures ponctuelles, dont le mérite est
incontestable, le CCAS n’a jamais engagé de réflexion globale sur le risque de maltraitance.
La chambre recommande au CCAS d’engager une démarche de prévention de la
maltraitance.
e -
L’interruption des aides
Le tableau qui suit indique les causes d’interruption du SAAD et permet de
constater qu’environ 10 % des clients décèdent à leur domicile.
Tableau 15 : Les causes d’interruption des plans d’aide
2009
2010
2011
2012
2013
Décès
90
101
88
101
91
HAD/SSIAD
65
46
15
14
60
Renoncement au plan d’aide
28
28
34
22
27
Autres (rejet caisse principale)
/
/
7
7
21
Transfert activité Valmont
146
6 -
Le personnel du SAAD de Fécamp
a -
Organisation et effectifs du SAAD
Le service est dirigé par un agent de catégorie B, placé sous l’autorité du
directeur du CCAS, responsable du pôle gérontologique. Le service comptait antérieurement
un agent de catégorie A, chargé de la qualité, mais son contrat a été rompu dans le cadre de
la mise en oeuvre du plan de retour à l’équilibre.
En 2012, le service prestataire comptait 147 salariés permanents auxquels se
sont joints, à différents moments de l’année, 33 agents occasionnels, 61 agents saisonniers,
78 agents temporaires. Certains étant à la fois temporaires à une date et occasionnels à
d’autres dates, voire saisonniers encore à d’autres dates, l’effectif à gérer représente environ
300 personnes. Mais, converti en équivalent temps plein (ETP), cela représente
132 intervenants
51
, cadres compris.
Un intervenant a généralement en charge une dizaine de personnes, effectif qui
comprend le plus souvent un ou deux couples et, parfois, un client pour lequel le CCAS
intervient en mandataire.
51
Certains salariés sont à la fois employés du service prestataire et employés d’un client du service mandataire. Ce cumul
d’emploi public et privé est autorisé par l’article 2 du décret n° 2007-658 du 2 mai 2007 relatif au c umul d'activités des
fonctionnaires.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
46
Le service est exclusivement composé de femmes
52
se situant majoritairement
dans la tranche d’âge 40-55 ans, pour un âge moyen de 43 ans.
Figure 3 : La pyramide des âges des clients du SAAD
0
2
4
6
8
10
19 ans
24 ans
29 ans
34 ans
39 ans
43 ans
47 ans
51 ans
55 ans
59 ans
b -
Le recrutement
Le recrutement des intervenants à domicile constitue un des tout premiers enjeux
du service, principalement pour procéder aux recrutements temporaires nécessaires au
remplacement des titulaires absents pour congé ou maladie.
Le recrutement s’opère au fil de l’eau. Il est mutualisé avec le service ressources
humaines de la commune.
Le principal vivier de recrutement est constitué d’étudiants stagiaires, adressés
au CCAS, notamment, par le comité local pour l’insertion professionnelle et sociale de
Lillebonne qui assure des formations diplômantes de niveau V «
assistant(e) de vie aux
familles
». Ce partenariat permet au CCAS de tisser des liens avec ces stagiaires en vue
d’une future embauche.
Quant aux candidats présentés par pôle emploi, ils sont soumis à des exercices
pratiques de simulation, reçus ensuite en entretien afin de tester leurs motivations et leur
connaissance des conditions d’exercice du métier. En effet, le CCAS a constaté que les
candidats issus d’une filière professionnelle de type BEP carrière sanitaire et sociale, option
aide à la personne, ont rarement conscience de la difficulté du travail qui les attend.
c -
La titularisation
La loi n° 2012-347 du 12 mars 2012, complétée du dé cret n° 2012-1293 du
22 novembre 2012,
prévoit la mise en place d’un dispositif d’accès à l’emploi titulaire pour
les agents contractuels.
Anticipant la publication de cette loi, le CCAS a décidé, dès 2011, de titulariser
progressivement les agents contractuels du service. Le comité technique paritaire a été
informé de cette démarche, mais aucune délibération validant cette décision n’a été adoptée
par le conseil d’administration. La décision a donc été prise par l’exécutif seul.
52
Remarque qui s’étend à tout le pôle gérontologique, à deux exceptions près : le directeur du pôle, également directeur
général du CCAS, et un chargé d’accueil.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
47
Tableau 16 : L’évolution statutaire des employés du SAA
La titularisation s’est déroulée en plusieurs vagues et a placé sous statut public
87 salariés. Mais, aucun d’eux ne travaille à temps complet. Leur temps de travail est limité à
80 % ou à 50 % d’un temps complet.
Demeurent dans l’effectif, 47 contractuels dont 23 sont employés à l’heure. Tous
les agents qui étaient susceptibles d’être titularisés et qui n’avaient pas vocation à rejoindre
le SAAD de Valmont l’ont été.
La rémunération des agents du SAAD est située dans l’échelle basse de la
catégorie C. Les agents titularisés ont été reclassé sur une grille allant de l’indice 308 à
l’indice 315, mais la revalorisation des grilles indiciaires de la catégorie C a conduit le CCAS
à les repositionner sur une grille allant de l’indice 316 à l’indice 358, ce qui a entraîné
automatiquement une hausse des rémunérations et des charges sociales. En 2014, ce
surcoût s’est élevé à 2 839 € par mois.
Cette situation va générer automatiquement une augmentation du glissement
vieillesse technicité (GVT). En 2014, ce surcoût s’élevait, pour 11 mois, à 31 234 €. Cette
hausse des rémunérations sera ensuite accentuée par les promotions indiciaires, qui étaient
inexistantes, tant que les salariés étaient en contrat précaire.
d -
La formation et la qualification
(1)
Le niveau de qualification des agents
D’après les déclarations des salariés, reproduites par le rapport interne,
38 % des personnels possédaient un diplôme de la branche professionnelle BEP « sanitaire
et social » option complémentaire DEAVS
53
, BEPA services aux personnes, assistante de
vie. De même, 2 % des salariés avaient un niveau 4 (bac), 27 % un niveau 5 (CAP/BEP), les
71 % restants n’avaient aucun diplôme.
(2)
Le plan de formation
Le schéma départemental de l’autonomie souligne le besoin important de
formation des intervenants à domicile. De même, l’évaluation interne du SAAD a identifié les
limites de la formation des agents, comme par exemple l’absence de formation à la conduite
à tenir face à toute forme d’agressivité du client ou encore l’insuffisance des formations aux
gestes et postures.
53
Diplôme d’Etat auxiliaire de vie sociale.
0
50
100
150
200
janv.-10
janv.-11
janv.-12
janv.-13
janv.-14
janv.-10
janv.-11
janv.-12
janv.-13
janv.-14
AUTRE_STATUT
10
7
1
12
23
NON_TITULAIRE
154
150
135
105
24
STAGIAIRE
31
22
41
TITULAIRE
29
46
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
48
Plus de quatre années après ces constats, le CCAS ne s’est toujours pas doté
d’un plan de formation
54
, ni général couvrant tous les besoins de l’établissement, ni
particulier au SAAD. Il choisit les formations à partir des demandes exprimées lors des
entretiens d’évaluation et mobilise les actions mises en place par le centre national de la
fonction publique territorial (CNFPT) et par quelques organismes spécialisés dans la
formation aux métiers de l’aide à la personne.
L’effort de formation est cependant réel puisqu’entre 2012 et 2014, 59 agents ont
suivi au moins une formation, principalement sur le confort, la sécurité et les déplacements.
Par ailleurs, un contrat d’objectif territorialisé a été conclu avec le CNFPT, contrat qui
permettra la professionnalisation de cent aides à domicile en trois ans.
En plus des formations proprement dites, les agents bénéficient de journées
d’information dispensées par le médecin de prévention du centre de gestion. Ainsi,
161 agents ont suivi la formation sur le thème de la pandémie grippale, 93 personnes sur les
bonnes pratiques en matière de techniques d’entretien ménager et le risque chimique, 59 sur
les gestes et postures.
La chambre recommande au CCAS de se doter d’un plan de formation.
(3)
L’évaluation des agents
La procédure d’entretien annuel d’évaluation a été généralisée et les évaluateurs
ont reçu une formation à l’évaluation. Ce point n’appelle pas d’observation.
e -
Le temps de travail
(1)
La continuité du service
Le service d’aide et d’accompagnement à domicile est assuré 365 jours par an,
certains clients ne pouvant pas se passer de l’intervention d’un tiers. Pour cette raison, le
personnel d’encadrement est sous astreinte, à charge pour lui de remplacer les agents
absents, en évitant toute rupture de service. La chambre n’a pas eu connaissance de
situation de rupture dommageable.
(2)
L’optimisation du temps de travail
Le temps de travail des intervenants à domicile fait l’objet d’un suivi régulier qui
permet de vérifier la concordance des relevés d’heures et des factures mais également
d’optimiser le temps de travail des agents en réduisant le temps de déplacement. Cette
optimisation laisse cependant subsister un volume d’heures improductives qui ne cesse
d’augmenter
55
comme le montre le tableau qui suit :
Tableau 17 : Estimation des heures improductives
heures
rémunérées
heures
facturées
2010
178 893
165 632
-13 261
-7,4%
198 915 €
2011
186 046
167 833
-18 213
-9,8%
273 195 €
2012
203 742
173 563
-30 179
-14,8%
452 685 €
2013
175 413
144 020
-31 393
-17,9%
470 895 €
Source : CCAS
solde
en nb, en % des h rémunérées et en € (15 € / h)
54
Le tableau de suivi des actions de formation suivies par les agents ne peut évidemment pas tenir lieu de plan de formation.
55
Le coût moyen d’une heure de travail, toutes charges comprises, est d’environ 15 €.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
49
(3)
Une hausse non maîtrisée de l’absentéisme
Le secteur de l’aide à domicile est généralement confronté à un des plus forts
taux d’absentéisme, reflet de la difficulté du métier qui expose les intervenants à différents
risques susceptibles de se cumuler : risques physique
56
et psychologique, ainsi que risques
liés aux déplacements.
Le même constat s’applique au SAAD de Fécamp. L’absentéisme dit
compressible, c'est-à-dire le total des jours d’absence pour maladie ordinaire, longue
maladie ou accident de travail, a représenté plus de 43 jours par ETP
57
en 2012, comme en
2013.
Cet absentéisme coûte évidemment cher au CCAS puisqu’il doit rémunérer les
absents et les remplaçants, et pallier la désorganisation qui résulte de ces absences. Le coût
de cet absentéisme peut être évalué, mais, avec une marge d’erreur importante car les
absences sont comptabilisées en nombre de jours, quelle que soit la durée de la journée non
travaillée. Or, le rythme de travail d’un agent du SAAD se caractérise par des journées de
travail comptant un faible nombre d’heures réparties sur un nombre élevé de journées
travaillées dans l’année (262 jours par an)
58
. Dans ces conditions, la conversion d’une
journée d’absence en 7 heures de travail n’aurait pas de sens. Le choix a donc été fait de
rapporter le total des heures payées à l’effectif physique rémunéré, ce qui donne une journée
de travail moyenne de 3 heures 12 minutes en 2013 et de 3 heures 24 minutes en 2012. Ce
choix a sans doute pour effet de minorer le résultat final, qui ressort à plus de 284 000 € en
2012 et à plus de 233 000 € en 2013.
Tableau 18 : Le coût de l’absentéisme compressible
2012
2013
A
rémunérations et charges sociales
3 101 242 €
2 705 969 €
B
nombre d'heures rémunérées (HN + HS)
203 742 heures
175 413 heures
C = A/B
coüt horaire moyen
15,22 €
15,43 €
D
temps de travail journalier moyen (262 j de travail par an)
3h24mn/jour
3h12mn/jour
E
nombre de jours d'absence
5 462
4 734
F = CxDxE
coût relatif aux absences
284 813 €
233 939 €
Source : CRC selon données CCAS
La chambre recommande donc au CCAS de procéder à une analyse fine des
causes de l’absentéisme et de mettre en place un plan de résorption.
7 -
L’évaluation de l’activité du SAAD de Fécamp
La loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'actio n sociale et médico-sociale a
inscrit le principe de l’évaluation dans le code de l’action sociale et des familles. Les SAAD
sont, bien entendu, concernés par cette obligation.
Le service a procédé, en 2010, à une évaluation interne, réalisée par le chargé
de mission, et à une évaluation externe, en 2011, réalisée par un bureau d’études privé
dûment habilité.
56
Chutes, coupures, brûlures, troubles musculo squelettiques, infections, chimiques…
57
2012 : 5 462 jours / 126 ETP ; 2013 : 4 734 jours / 109 ETP.
58
365 jours - 25 jours de congé - 1,5 jours de repos par semaine.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
50
E -
Conclusion générale sur la politique gérontologique
Les développements qui précèdent démontrent que le CCAS de Fécamp n’a pas
de rôle de chef de file de l’action gérontologique, supplanté dans ce domaine par une
association dont le périmètre s’étend au pays des Hautes Falaises. Cette forte concurrence
l’a conduit à se replier sur des missions de gestion de services du quotidien. Mais, ces
services présentent des contraintes difficilement compatibles avec les exigences de la
gestion publique. Au surplus, la qualité de ces services est très variable et des pans de
l’action gérontologique sont quasiment vierges de toute intervention structurante, comme
l’aide aux aidants, ou les structures temporaires d’hébergement pour personnes âgées.
En réponses aux observations provisoires, la maire de Fécamp, présidente du
CCAS, a indiqué partager la plupart de ces constats.
La chambre invite le CCAS à
définir une stratégie pour l’avenir. Soit il poursuit
sur la voie actuelle et se cantonne à la mise aux normes de ses équipements et services, au
risque d’une marginalisation sur son territoire, soit il opte pour une conception élargie de
services fondés sur une évaluation préalable des besoins et pour un territoire plus vaste.
Dans les deux cas, son périmètre d’intervention, qui excède celui de sa
compétence géographique précédemment rappelée, doit faire l’objet d’une réflexion à
l’échelle intercommunale.
Quel que soit son choix, le CCAS de Fécamp pourra s’appuyer sur les quatre
objectifs du protocole adopté par l’ARS et le département de Seine-Maritime en avril 2014.
La présidente du CCAS a pris acte de ces recommandations.
II -
L’AIDE SOCIALE ET L’INSERTION
A -
Les orientations stratégiques du CCAS
Selon le projet d’établissement, l’aide sociale et l’insertion se déclinent en quatre
priorités : la qualité de l’accueil, la notion de parcours, un travail en réseau et une fonction de
veille et
prospective.
Comme déjà indiqué, le CCAS ne dispose pas d’analyse des besoins sociaux.
Ces orientations stratégiques reposent donc sur une analyse empirique des attentes des
fécampois.
B -
L’organisation de la direction de l’action sociale
La direction de l’action sociale du CCAS est assurée par la directrice adjointe du
CCAS, également en charge du projet de réussite éducative. Elle encadre sept personnes :
trois en charge de l’accueil et de la gestion administrative, quatre chargées du suivi des
allocataires du RSA et plus généralement de la gestion des aides sociales légales et
facultatives.
Cette équipe restreinte suit environ 500 personnes par an, soit au titre du RSA
(35 %), de l’aide sociale légale et facultative (43 %), soit au titre d’autres dispositifs tel que le
fonds de solidarité logement, le surendettement etc.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
51
C -
La domiciliation des personnes
Depuis la loi du 5 mars 2007
59
, pour leur permettre d’exercer leurs droits (droits
civils, civiques et sociaux), les personnes sans domicile stable, en habitat mobile ou
précaire, peuvent élire domicile auprès d’un CCAS, d’un CIAS ou d'un organisme agréé.
Cette élection de domicile est accordée pour une durée d’une année et donne lieu à la
délivrance d’une attestation. Un refus de domiciliation peut être opposé au demandeur dès
lors qu’il ne dispose pas de lien avec la commune, mais la décision doit alors être motivée. Il
peut être mis fin à la domiciliation lorsque l'intéressé le demande, lorsqu'il acquiert un
domicile stable ou lorsqu'il ne se manifeste plus. À cette fin, le CCAS tient un registre des
visites.
En 2013, 133 personnes dont 107 hommes et 26 femmes étaient domiciliées au
CCAS de Fécamp. Cette même année, dix-huit demandes ont été rejetées, certaines sans
motivation. Les autres, au motif que le demandeur disposait de ressources suffisantes pour
s’abonner à une boite postale ou au motif que le demandeur ne pouvait fournir d’attestation
d’hébergement sur la commune. Or, ces motifs ne sont
pas synonyme d’absence de lien
avec la commune ou de domicile stable. Ils ne permettent donc pas de justifier un refus, ainsi
que le précise la circulaire du 25 février 2008 relative à la domiciliation des personnes sans
domicile stable.
Le CCAS justifie ces rejets par la crainte d’accepter des demandes de fraudeurs
aux aides sociales. Ce risque pourrait parfaitement être limité en alertant les organismes
payeurs chaque fois que le CCAS soupçonne une fraude.
Enfin, la décision d’accorder ou de refuser la domiciliation appartient au conseil
d’administration puisqu’elle n’a pas été déléguée au président ou au vice-président. Or,
toutes les décisions prises le sont par la directrice du service qui, au surplus, ne peut
recevoir une délégation de signature. Sous réserve de l’appréciation du juge administratif, la
chambre estime que la légalité de ces décisions n’est pas assurée. Elle recommande au
CCAS, comme s’y est engagé sa présidente, de sécuriser ses décisions d’attribution et de
refus de domiciliation.
D -
Le microcrédit personnel
La loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmati on pour la cohésion sociale
institue un fonds de cohésion sociale destiné à garantir, à des fins sociales, des prêts à des
personnes physiques ou morales et des prêts à des chômeurs ou titulaires de minima
sociaux créant leur entreprise. Le dispositif met en place deux régimes de microcrédit : le
microcrédit professionnel pour les personnes souhaitant créer une activité professionnelle et
le microcrédit social ou personnel pour celles qui doivent faire face à une dépense
importante de santé, de logement, de déplacement etc. Ce dernier prévoit l’intervention de la
Caisse des dépôts et consignations garantissant la moitié du capital emprunté, d’une banque
agréée chargée de délivrer le prêt et d’une structure sociale assurant l’accompagnement
social de l’emprunteur.
Le CCAS de Fécamp a fait le choix de s’associer avec l’UDAF de la
Seine-Maritime qui propose une offre de microcrédit social. Cette offre de prêt repose sur un
taux d’intérêt variant entre 2,25 % et 4 % selon les établissements bancaires partenaires,
pour une durée d’amortissement de 6 à 36 mois. À cette fin, une convention a été conclue
entre le CCAS et l’UDAF en 2012. Dans ce dispositif, le CCAS est chargé d’accompagner
les usagers, ce qui permet d’assurer le suivi social prévu par la loi, sans rupture, ce qui est
un gage supplémentaire d’efficacité. Le CCAS est également chargé de l’accompagnement
budgétaire de l’emprunteur.
59
Article L. 264-1 et suivants du code de l’action sociale et des familles.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
52
Cette organisation appelle trois observations :
-
habituellement, le microcrédit personnel repose sur les trois partenaires
précités.
L’UDAF
est
donc
un
intermédiaire
supplémentaire
dont
l’intervention ne va pas de soi. Certes, l’UDAF organise des ateliers
pédagogiques sur le thème de l’argent dans la vie, mais ceux-ci sont
organisés à Rouen, ce qui les rend peu accessibles aux fécampois ;
-
la convention prévoyait la mise en place d’un comité d’évaluation annuelle
dans le but d’analyser l’activité et de traiter les éventuelles difficultés. Ce
comité ne s’est jamais réuni. Et, d’ailleurs, l’efficacité du dispositif est
inconnue. Le CCAS n’a pas été en capacité de dénombrer le nombre de
prêts octroyés par l’UDAF ni d’identifier les incidents de remboursement.
L’UDAF a toutefois indiqué qu’entre 2012 et 2014, six personnes orientées
par le CCAS ont souscrit un microcrédit personnel et que des rencontres
annuelles étaient organisées avec le CCAS.
-
la convention de 2012 devait être renouvelée de manière expresse, ce qui
nécessitait une délibération du conseil d’administration, délibération qui n’est
pas intervenue. Le dispositif est donc juridiquement caduc.
En janvier 2013, le département de la Seine-Maritime a mis en place une offre de
micro crédit personnel qui permet de souscrire un prêt d’un montant de 300 € à 3 000 €,
remboursable sur 36 mois maximum. À la différence de l’offre de l’UDAF, l’offre
départementale comporte un taux bonifié à 1,5 %, le département prenant à sa charge la
différence entre ce taux et le taux bancaire qui varie selon l’établissement prêteur. A priori, le
dispositif départemental apparaît donc plus attractif.
La chambre recommande donc au CCAS de reconsidérer son soutien au
dispositif de micro crédit personnel tel qu’organisé actuellement, comme s’y est engagé la
maire de Fécamp.
E -
Les aides et secours
Le code de l’action sociale et des familles permet aux CCAS de délivrer des
aides «
sous forme de prestations remboursables ou non remboursables
» aux familles en
difficulté, dans les conditions définies par le conseil d’administration.
1 -
Le fondement des aides
Jusqu’en 2013, les aides sociales du CCAS étaient attribuées sur le fondement
d’un règlement adopté en 2007 et modifié en 2008, 2010, 2011 et 2013.
Le règlement adopté fin 2013, sans être très différent du précédent, a simplifié le
dispositif. Il repose, comme son prédécesseur, sur la logique d’une aide sociale «
balai
»,
c'est-à-dire ne pouvant être délivrée qu’après épuisement des aides légales. Le calcul de
l’aide se fonde sur la prise en compte des revenus et des charges du foyer qui permettent de
déterminer un reste à vivre mensuel déclenchant, tranche par tranche, une aide sociale
s’échelonnant de 0 € à 120 €. Le total des aides est plafonné à 500 € par mois et à
1 500 € par an et par famille. S’ajoute enfin à cette aide de droit commun des aides
d’urgence et des aides au transport.
Comme dans la plupart des règlements de ce type, les charges du foyer sont
écrêtées, ce qui conduit à ne pas prendre en compte la situation réelle du foyer mais à
ramener celle-ci à un idéal type. Par exemple, l’assurance habitation est plafonnée à
20 € par mois, celle de la voiture à 50 €
60
. S’il est logique d’écrêter les dépenses non
indispensables d’un ménage sollicitant une aide sociale, il paraît difficilement concevable
d’appliquer cette mesure à des dépenses obligatoires qui, au surplus, conditionnent
l’insertion sociale des personnes fragilisées.
60
Sont également plafonnés les dépenses de loyers, de téléphone et de télévision… ainsi que les crédits à la consommation.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
53
Cet écrêtement, combiné au plafonnement mensuel et annuel, a pour effet de
réduire le montant individuel des aides accordées.
2 -
Les moyens consacrés aux aides et secours
Les modifications successives du règlement des aides a conduit, pour la période
concernée, à une hausse sensible des secours accordés. Cette enveloppe s’est stabilisée
autour de 160 000 € depuis deux ans. Quant au nombre de personnes aidées, il est d’une
grande stabilité, le CCAS voyant fréquemment revenir les mêmes familles, y compris sur
plusieurs générations.
Tableau 19 : L’aide sociale facultative
2009
2010
2011
2012
2013
var annuelle
moyenne
Total des aides accordées dans l'année
97 014,87 €
97 333,51 €
191 584,39 €
162 961,34 €
165 353,67 €
6,0%
Nombre de familles aidées
578
569
705
676
614
* 1 aide dans l'année
352
338
414
385
333
* 2 aides et plus dans l'année
226
231
291
291
281
Primo demandeurs / N-1
nc
364
464
380
313
Première demande toutes années
nc
364
401
308
252
Source : CCAS
En 2013, chaque famille aidée a perçu une aide moyenne de 269 € par an.
3 -
La délivrance des aides
La compétence pour attribuer les aides sociales a été déléguée à la commission
permanente,
mais
également
au
président
et
au
vice-président
comme
indiqué
précédemment. Le règlement prévoit que les aides d’urgence sont délivrées par la directrice
du service. Cette grande confusion dans les compétences mériterait d’être corrigée en
tenant compte des limites fixées par le code de l’action sociale et des familles en matière de
délégations de signature.
4 -
L’accompagnement social des bénéficiaires des aides
Le service propose un accompagnement social à toute personne qui accepte d’y
adhérer. D’après le rapport d’activité, 547 personnes ou foyers ont été suivis : 35 % dans le
cadre du RSA, 21 % dans le cadre de l’aide légale et 43 % dans le cadre de l’aide facultative
ou autres dispositifs (fonds de solidarité pour le logement, banque de France, tutelle…). Ces
suivis ont nécessité 1 380 entretiens.
Dans son principe, cet accompagnement social est complémentaire de l’aide
financière délivrée et permet d’aider la famille à faire valoir ses droits aux aides sociales, à la
santé, à la formation, etc. Mais il fait doublon avec le travail social de l’UTAS du département
de la Seine-Maritime dont c’est la mission.
* * *
Sur ces différents points ayant trait à l’aide sociale facultative, la chambre
recommande au CCAS de réexaminer les conditions de délivrance des aides et de clarifier la
répartition des compétences avec l’UTAS.
En réponse aux observations provisoires, la présidente du CCAS s’est engagée
à évaluer le dispositif des aides sociales facultatives.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
54
F -
L’accueil et l’accompagnement des bénéficiaires du revenu minimum
d’insertion – revenu de solidarité active
Le CCAS assure, par délégation du département, l’accompagnement des
personnes bénéficiant du revenu de solidarité active (RSA). Ce partenariat, longtemps resté
informel
61
, a été concrétisé par la signature d’une première convention en 2005, renouvelée
en 2008, 2011 et 2014. Au gré des conventions, le CCAS a été chargé d’accompagner entre
110 et 150 personnes. Depuis 2014, cet accompagnement a été porté à 120 bénéficiaires,
soit 80 personnes éloignées de l’emploi et 40 personnes ayant un projet professionnel mais
en butte à des difficultés de différentes natures.
En revanche, le CCAS a fait le choix de ne pas assurer l’instruction des
demandes de RSA. Les demandeurs sont donc orientés vers la caisse d’allocations
familiales, située à proximité
62
.
1 -
Un partenariat fondé sur des motivations peu claires
Le CCAS exerce cette compétence dans le but de «
mieux connaître les
personnes en situation de précarité et ou de pauvreté, vivant dans la commune.
» Cette
unique motivation apparaît vague, d’autant que le suivi ne concerne que 120 personnes, et
les personnes accompagnées sont prioritairement des personnes seules, ce qui donne une
vision très réduite des fécampois en butte à des difficultés sociales. Au surplus, ayant décidé
de ne pas assurer l’instruction des demandes, il s’est privé d’une compétence qui lui aurait
permis d’identifier tous les demandeurs du RSA, quel que soit leur éloignement de l’emploi et
quelle que soit la composition du foyer.
2 -
Une mission rétribuée dans des conditions contestables
Le département s’est engagé à confier au CCAS l’accompagnement de
120 bénéficiaires et à le rémunérer de manière forfaitaire, mais au prorata des bénéficiaires
effectivement accompagnés dans l’année et titulaires d’un contrat d’insertion valide. Le forfait
est modulé selon la nature du suivi et du niveau de qualification des accompagnants
63
.
Cette rétribution est, par ailleurs, conditionnée par les performances du CCAS.
Une première part est versée dès le début de l’année, mais le solde (30 %) n’est versé que
si le CCAS a assuré, «
en simultané et en moyenne annuelle
», 85 % des suivis prévus à la
convention et que 70 % des personnes suivies ont effectivement conclu un contrat
d’insertion. Si la seconde condition peut se comprendre puisqu’elle est la conséquence
directe de la qualité du suivi assuré par le CCAS, la première est plus contestable car cette
performance dépend du nombre d’allocataires effectivement orientés vers le CCAS, décision
qui appartient au département.
Ce mode de financement est évidemment pénalisant pour le CCAS qui doit
supporter les charges de rémunération des agents qui se consacrent à ce travail, charges
qui, par nature, ne sont pas ajustables à l’activité.
Les bilans annuels d’activité démontrent que le CCAS n’atteint pas toujours ces
deux objectifs, comme en 2013. Cependant, le département a reconnu être à l’origine de
cette situation et a finalement accepté de payer la totalité de la somme prévue, soit 18 750 €.
Quoi qu’il en soit, cette rétribution est éloignée des charges supportées par le
CCAS. Ainsi, en 2012, le coût salarial complet des deux agents chargés du suivi des
allocataires du RSA a été de 67 555, 98 €. Le CCAS supporte donc un reste à charge
d’environ 49 000 €.
61
Avant 2005, le CCAS accompagnait environ 150 allocataires. Aucune convention n’avait été conclue pour formaliser ce
partenariat.
62
Le CCAS de
Fécamp a considéré que, compte tenu de la proximité géographique de la caisse d’allocations familiales, une
prise en charge par le CCAS ne permettrait pas une meilleure couverture territoriale.
63
167,50 € ou 187,50 € pour la convention 2014-2016, soit un total théorique de 18 000 € à 20 000 €.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
55
Certes, la totalité de leur activité n’est pas liée au suivi du RSA, mais la lecture
de leur fiche de poste indique qu’il s’agit d’une part importante de leur activité. Au surplus, le
coût des frais d’accueil n’est pas estimé. La rétribution du département est donc trois fois
inférieure au coût minimum de ce service.
3 -
Une mission très contrainte
La convention conclue avec le département définit précisément les objectifs de
cet accompagnement et les outils que le département met à la disposition du CCAS et que
ce dernier s’engage à utiliser.
Néanmoins, rien n’interdit au CCAS de mettre en place des dispositifs
complémentaires pour lever les freins à la réinsertion socioprofessionnelle des allocataires.
D’ailleurs,
certaines
actions
locales
sont
susceptibles
d’y
contribuer,
comme
le
développement des centres socioculturels, l’ouverture d’un centre de santé, l’ouverture
récente d’un bureau de l’emploi ou encore la bourse au permis qui permet de financer une
partie des frais du permis de conduire des 18-25 ans sans ressources, en contrepartie d’une
activité bénévole d’intérêt collectif.
Le CCAS s’engage également à rendre compte au département des suivis dont il
a la responsabilité, et à renseigner les indicateurs partagés. Le département a même la
possibilité de «
procéder à toute vérification qui lui paraîtrait utile pour constater le respect
des obligations par le CCAS
», ce qui confirme bien que le CCAS intervient comme un
prestataire, au service du département.
4 -
Les sorties du dispositif
Les sorties du dispositif sont en baisse : 30 en 2008, 25 en 2012 et 19 en 2013.
Ces résultats en apparence modestes n’ont rien de surprenant ; les allocataires orientés vers
le CCAS étant majoritairement éloignés de l’emploi, pour des raisons de formation mais
aussi de santé et de logement, et sont souvent allocataires depuis fort longtemps.
5 -
L’évaluation du partenariat
Conformément à la convention, le CCAS transmet, avant le 31 mars de l’année
n+1, un bilan annuel d’activité, bilan quantitatif et qualitatif. En réalité, ce bilan consiste à
renseigner une série d’indicateurs qui sont ensuite adressés au département. Cet envoi ne
donne pas lieu à une analyse contradictoire avec le département, échange qui n’est
d’ailleurs pas prévu par la convention. Le partenariat n’est donc pas évalué.
Au vu de ces différents éléments, la chambre recommande au CCAS
de s’interroger sur l’opportunité de renouveler le partenariat conclu avec le département pour
l’accompagnement des allocataires du RSA, notamment au regard des résultats de l’analyse
des besoins sociaux. Et, si la décision est prise de poursuivre ce partenariat, d’en réévaluer
les conditions.
La présidente dit partager l’analyse de la chambre.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
56
CHAPITRE III – LES FINANCES DU CCAS DE FÉCAMP
Le budget du CCAS de Fécamp est composé d’un budget principal et de quatre
budgets annexes : établissement public médicosocial (EPMS), service de production de
l’établissement et service d’aide par le travail (ESAT), foyer Saint-Michel et service de
prévention.
Rendu possible par le code de l’action sociale et des familles, le rattachement
budgétaire de l’EPMS de Fécamp et du foyer Saint-Michel est le fruit de leur histoire. Leur
financement par le département et une nomenclature comptable spécifique sont des
éléments
supplémentaires
justifiant
cette
autonomie.
Le
service
production
et
commercialisation qui, en raison de sa nature industrielle et commerciale, doit être isolé du
budget auquel ce service est rattaché (EPMS), a logiquement dû être constitué en budget
annexe.
Le service de prévention, quatrième budget annexe, suit une logique différente.
Habituellement, les services de prévention sont gérés par des associations dont l’activité est
subventionnée par le département. Lors de la création de ce service, aucune association n’a
répondu aux sollicitations du département. La commune a donc décidé de créer ce service
en le rattachant à son CCAS et en isolant son fonctionnement. Ce choix apparaît justifié.
En revanche, le CCAS n’a pas constitué le service d’aide et d’accompagnement
à domicile en budget annexe. Ce service fonctionne pourtant avec une très grande
autonomie et l’agrément préfectoral contraint même le CCAS à tenir une comptabilité
analytique. Au regard de son mode d’organisation (prestataire de service – client), son
fonctionnement s’apparente à celui d’un service industriel et commercial. Il mériterait donc
sans doute d’être isolé dans un budget annexe, comme l’a confirmé la présidente du CCAS
en réponse aux observations provisoires.
I -
L’INFORMATION FINANCIÈRE
L’article L. 123-8 du code de l’action sociale et des familles prévoit que les règles
qui régissent la comptabilité des communes sont applicables aux CCAS et aux CIAS. Les
dispositions relatives à l’information financière des élus et du public s’appliquent donc aux
CCAS des communes de plus de 3 500 habitants.
A -
Le débat d’orientations budgétaires
Un débat d’orientations budgétaires doit se tenir dans un délai de deux mois
précédant l'examen du budget. Ce débat porte sur les orientations générales du budget de
l'exercice et sur les engagements pluriannuels envisagés.
Ce débat est régulièrement organisé par le CCAS de Fécamp, mais le document
servant de base au débat ressemble plus à une présentation anticipée du budget de l’année
et contient très peu d’éléments de prospective. De plus, il est rarement complet, comme en
2012 et 2013 où le retour à l’équilibre du service d’aide au maintien à domicile n’est pas
évoqué. De même, en 2014, malgré de nombreuses modifications des actions entreprises
par le CCAS, aucun chiffre n’émaille le débat d’orientation budgétaire, à l’exception du
montant de la subvention demandée à la commune de Fécamp. Les ressources humaines,
uniques engagements pluriannuels en l’absence d’investissement et d’endettement, ne sont
pas plus évoquées.
Enfin, le document servant de support au débat d’orientation budgétaire ne traite
pas des budgets annexes, alors que l’équilibre de ceux-ci rejaillit sur la trésorerie du
CCAS et son endettement. Cette absence est d’autant plus problématique que la situation
financière de ces derniers a longtemps été saine, mais se dégrade fortement.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
57
La chambre recommande au CCAS de compléter les données servant de base
au débat d’orientations budgétaire, comme s’y est engagée sa présidente.
B -
L’information des membres de l’assemblée délibérante
Les budgets et comptes administratifs sont correctement renseignés. Cependant,
l’état de la dette figurant en annexe pourrait mentionner les engagements pris au titre des
logements-foyers, engagements qui s’apparentent à une dette.
C -
L’information du public
Le code général des collectivités territoriales précise les modalités de
l’information financière du public
64
. À ce titre, le CCAS doit mettre les documents budgétaires
adoptés à la disposition du public et l’aviser de cette mise à disposition par tout moyen de
publicité. De plus, les documents budgétaires doivent être accompagnés d’un certain
nombre d’informations, notamment, de données synthétiques sur la situation financière de
l’établissement, comme par exemple le montant des dépenses réelles de fonctionnement par
habitant. Ces ratios doivent faire l'objet d'une insertion dans une publication locale diffusée
dans la commune.
Le CCAS de Fécamp ne respecte pas les obligations précitées,
y compris en
2015, puisque les données publiées dans « Fécamp mag » ne comportent aucun des
ratios prévus par le CGCT.
De même, le public n’est pas informé qu’il peut consulter les
documents budgétaires et que ceux-ci sont mis à sa disposition.
La chambre recommande au CCAS de mettre en oeuvre les mesures de publicité
prévues par la loi, comme sa présidente s’y est engagée.
II -
LA SINCÉRITÉ ET LA FIABILITÉ DES COMPTES
L’article 47-2 alinéa 2 de la Constitution prévoit que : « les comptes des
administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat
de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière. »
A -
L’indépendance des exercices
Des contrôles ont été opérés sur le rattachement des charges et des produits et
sur les restes à réaliser. Ces écritures comptables n’appellent pas d’observation. En
revanche, les comptes du CCAS n’enregistrent aucun immeuble, ni en pleine propriété, ni en
usufruit, alors que le CCAS gère sept logements-foyers dont deux d’entre eux sont mis à sa
disposition par la commune. Les locaux administratifs du CCAS sont également mis à sa
disposition, de même que les centres sociaux. Ces mises à disposition doivent figurer dans
les comptes d’immobilisation de l’établissement.
La chambre recommande donc au CCAS de traduire cet état de fait dans le
compte 2017 « immobilisations corporelles reçues au titre d’une mise à disposition », comme
s’y est engagée sa présidente.
B -
L’amortissement des immobilisations
Ces écritures comptables n’appellent pas d’observation.
64
Articles L. 2313-1 et R. 2313-1 et suivants.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
58
C -
Les provisions
Jusqu’en 2012, le CCAS a constitué diverses provisions pour charges. Mais,
faute d’en connaître la motivation exacte, le CCAS a décidé, en 2013, de les reprendre en
totalité, soit un total de 584 241 €. Puis, le 4 novembre 2013, le CCAS a constitué une
nouvelle provision pour grosses réparations dans les logements-foyers, pour un montant de
300 000 €.
Les travaux pour grosses réparations des logements-foyers relèvent de la
responsabilité du propriétaire ou du bailleur et, en vertu des baux conclus par le CCAS, sont
financés à l’aide des provisions éponymes, intégrées au loyer payé par le CCAS. Dans ces
conditions, la constitution d’une provision, dans les comptes du CCAS, n’apparaît pas
justifiée. Au surplus, la convention de mutualisation, conclue entre le CCAS et la commune
de Fécamp, précise que la commune assumera les travaux d’entretien, de réparation, de
mise aux normes, de réhabilitation et de rénovation, y compris de gros oeuvre sur les
bâtiments affectés au CCAS. La convention ajoute que cette prise en charge s’entend
également aux résidences louées à des bailleurs sociaux.
Le CCAS a indiqué que cette provision a été constituée pour financer les travaux
d’installation du pôle gérontologique, travaux que la commune ne pouvait pas financer, ce
qui a conduit à déroger à la convention de mutualisation.
Enfin, une reprise partielle de cette provision est intervenue le 1
er
mai 2014 pour
un montant de 150 000 €. Selon le CCAS, cette reprise a permis d’équilibrer le budget 2014.
La chambre rappelle que les provisions sont, comme l’indique la nomenclature
budgétaire M 14, «
destinées à couvrir des risques et des charges nettement précisées
quant à leur objet et que des évènements survenus ou en cours rendent probables. (…)
Elles n’ont pas vocation à servir à la constitution de réserves budgétaires, à couvrir des
charges futures d’amortissement ou de renouvellement de biens, à financer l’augmentation
future des charges annuelles récurrentes ou la diminution future de recettes annuelles
récurrentes.
»
En l’espèce, le financement des provisions pour grosses réparations étant assuré
par une fraction du loyer versé aux bailleurs et garanti par la commune, le CCAS n’avait pas
à constituer de provisions de cette nature. Au surplus, les motifs justifiant leur reprise
indiquent qu’elles ont été utilisées comme une réserve budgétaire.
La chambre recommande donc au CCAS de se conformer aux règles applicables
aux provisions, comme s’y est engagée sa présidente.
D -
L’état de la dette
La fiabilité de la dette du budget principal et des budgets annexes n’appelle pas
d’observation.
III -
L’ANALYSE FINANCIÈRE
A -
La situation financière
1 -
Une situation globale tendue
La somme du budget principal et des budgets annexes représentent 20 M€ de
dépenses de fonctionnement et entre 0,5 M€ et 1 M€ de dépenses d’investissement, ces
dernières étant, à 75 %, des dépenses du foyer Saint-Michel et de l’EPMS. En
fonctionnement, le budget principal du CCAS (7,2 M€) et le budget de l’EPMS (6,3 M€) sont
les plus importants et représentent, ensemble, 72 % des dépenses totales de
fonctionnement.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
59
Au regard de leur résultat annuel, la situation n’était globalement équilibrée qu’en
2013 et 2010, et déséquilibrée les trois autres années. Parmi ces budgets, la situation du
foyer Saint-Michel est sans doute la plus préoccupante, puisque ce budget affiche un déficit
tendanciellement croissant depuis quatre exercices.
Tableau 20 : L’évolution du résultat global
2009
2010
2011
2012
2013
Total
CCAS budget principal
-46 595 €
128 027 €
-222 026 €
-29 262 €
119 266 €
-50 590 €
EPMS
-256 427 €
128 026 €
-222 025 €
-29 262 €
399 313 €
19 625 €
serv production ESAT
62 391 €
-74 274 €
52 521 €
-66 079 €
-59 143 €
-84 584 €
Foyer St Michel
18 645 €
-28 607 €
-112 021 €
-302 176 €
-237 863 €
-662 022 €
serv prévention
14 977 €
45 992 €
31 375 €
-16 071 €
-18 126 €
58 147 €
TOTAL
-207 009 €
199 163 €
-472 177 €
-442 849 €
203 448 €
-719 424 €
Source : CCAS
Le foyer Saint-Michel a longtemps disposé d’un budget excédentaire. Il a dans
un premier temps mis en réserve ces excédents puis, dans le cadre d’une réorientation de
son activité vers une insertion progressive en milieu ouvert des jeunes dont il assure le suivi,
il a acquis plusieurs maisons, avec l’aval du département. Ce faisant, il a épuisé l’essentiel
de ses disponibilités. Depuis, la situation financière du département de la Seine-Maritime a
conduit cette collectivité à ne plus augmenter le prix de journée finançant les structures
médico-sociales.
Dans ce contexte, le foyer Saint-Michel a été contraint de tenter de ralentir ses
dépenses, sans y parvenir, ce qui a contribué à tendre les relations entre le directeur du
foyer et le département. La décision a donc été prise, afin de procurer des recettes
supplémentaires au foyer et couvrir ainsi ses charges fixes, d’élargir le périmètre
géographique de suivi de jeunes en milieu ouvert. Et, plus récemment, le département a
décidé de lancer un audit des comptes du foyer afin d’identifier d’éventuelles marges de
manoeuvre. Le rapport provisoire d’audit, malgré une demande écrite adressé au président
du conseil général de la Seine-Maritime, n’a pas été communiqué à la chambre.
Au vu de la dégradation des comptes, la chambre estime qu’il est urgent de
mettre en place un plan de résorption du déficit et de retour à l’équilibre. Ce plan passe par
une plus grande implication de la maire de Fécamp dans la gouvernance du foyer, et par un
effort de mutualisation des établissements placés sous son contrôle, comme, par exemple,
en matière de restauration et de gestion des espaces verts.
En réponse aux observations provisoires, la présidente du CCAS a indiqué
partager cette analyse et s’est engagée à retisser des liens entre le CCAS et le foyer afin
notamment de réaliser des économies d’échelle.
2 -
Le budget principal du CCAS
Le budget du CCAS se caractérise en recette par deux sources principales de
financement : le produit des services (prestations du SAAD, loyers des logements-foyers, …)
et par la subvention municipale qui permet d’équilibrer le budget. Quant à ses dépenses,
elles sont principalement constituées des dépenses de rémunérations du personnel et dans
une moindre mesure des charges à caractère général.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
60
Tableau 21 : Le budget principal du CCAS, section de fonctionnement
2009
2010
2011
2012
2013
VAM
Ressources fiscales propres
22 050 €
3 475 €
5 791 €
6 010 €
6 201 €
-27,2%
+ Ressources d'exploitation
4 454 422 €
4 683 049 €
4 633 118 €
4 747 429 €
4 134 504 €
-1,8%
= Produits "flexibles" (a)
4 476 472 €
4 686 525 €
4 638 909 €
4 753 439 €
4 140 704 €
-1,9%
Ressources institutionnelles
1 951 644 €
2 071 094 €
2 129 169 €
2 449 654 €
2 281 916 €
4,0%
dt subvention municipale
1 428 876 €
1 479 262 €
1 518 332 €
1 778 332 €
1 678 332 €
4,1%
= Produits "rigides" (b)
1 951 644 €
2 071 094 €
2 129 169 €
2 449 654 €
2 281 916 €
4,0%
= Produits de gestion (a+b = A)
6 428 116 €
6 757 619 €
6 768 079 €
7 203 093 €
6 422 620 €
0,0%
Charges à caractère général
1 625 488 €
1 673 091 €
1 752 479 €
1 768 379 €
1 686 283 €
0,9%
+ Charges de personnel
4 562 243 €
4 615 863 €
4 862 393 €
5 084 222 €
4 632 191 €
0,4%
+ Subventions de fonctionnement
71 576 €
70 270 €
70 200 €
70 200 €
85 188 €
4,4%
+ Autres charges de gestion
135 864 €
147 389 €
206 626 €
217 713 €
159 040 €
4,0%
= Charges de gestion (B)
6 395 170 €
6 506 613 €
6 891 698 €
7 140 514 €
6 562 702 €
0,6%
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
32 946 €
251 005 €
-123 620 €
62 579 €
-140 082 €
Source : compte de gestion
a -
Les recettes
Sur la période 2009-2013, les recettes d’exploitation diminuent de 1,8 % en
moyenne, notamment sous l’effet de la réduction, en 2013, du périmètre d’intervention du
SAAD qui, en une année, a vu ses recettes baisser de plus de
10 %.
La subvention municipale a augmenté jusqu’en 2012, pour baisser de près de
250 000 € en 2013. Son évolution a donc suivi, à peu de choses près, la même tendance
que celles des recettes d’exploitation. Son montant n’a donc pas été ajusté en fonction des
besoins réels de l’établissement. Cette évolution explique les variations chaotiques de
l’excédent brut de fonctionnement qui passe de 62 579 € en 2012 à un déficit de
140 082 € en 2013.
b -
Les dépenses
Les charges à caractère général progressent en moyenne annuelle de moins de
1%. Globalement, elles sont donc correctement maîtrisées.
Tableau 22 : L’évolution des charges de fonctionnement
2009
2010
2011
2012
2013
VAM
Charges à caractère général
1 625 488 €
1 673 091 €
1 752 479 €
1 768 379 €
1 688 606 €
1,0%
+ Charges de personnel
4 562 243 €
4 615 863 €
4 862 393 €
5 084 222 €
4 631 550 €
0,4%
+ Subventions de fonctionnement
71 576 €
70 270 €
70 200 €
70 200 €
85 188 €
4,4%
+ Autres charges de gestion
135 864 €
147 389 €
206 626 €
217 713 €
159 040 €
4,0%
+ Charges d'intérêt et pertes de change
0 €
0 €
0 €
29 €
0 €
= Charges courantes
6 395 170 €
6 506 613 €
6 891 698 €
7 140 543 €
6 564 385 €
0,7%
Charges de personnel / charges courantes
71,3%
70,9%
70,6%
71,2%
70,6%
Source :
compte de gestion
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la gestion
du centre communal d’action sociale (CCAS) de Fécamp
61
Les dépenses de personnel augmentent de 0,4 % en moyenne par an, mais
cette performance cache une évolution contrastée. En effet, entre 2009 et 2012, elles ont
augmenté de 3,7 % en moyenne, ce qui n’est pas le signe d’une bonne maîtrise. Elles ont
ensuite diminué de 8,9 % entre 2012 et 2013, principalement sous l’effet du départ des
agents ayant rejoint le SAAD de Valmont. La titularisation des aides ménagères a également
eu pour effet de faire baisser provisoirement les charges salariales car elle a mis fin au
paiement, en fin de contrat, des congés non pris.
Comme indiqué précédemment, elles devraient augmenter au cours des
prochaines années, sous l’effet des mesures de revalorisation de la catégorie C dont
bénéficieront les agents du SAAD ayant été titularisés.
c -
Le solde de fonctionnement
Le CCAS ne finance que de manière très marginale ses investissements. Le
solde de sa section de fonctionnement
doit donc être limité au strict nécessaire pour assurer
son équilibre budgétaire.
Cette situation pourrait changer si le CCAS décidait de se lancer dans un
programme de rénovation des logements-foyers.
B -
La trésorerie et l’endettement
1 -
La gestion de la trésorerie
Par définition, la trésorerie est commune au budget principal et aux budgets
annexes. Jusqu’en 2012, le niveau de la trésorerie nette était très élevé puisqu’elle
représentait 117 jours de dépenses en 2009, mais s’est depuis nettement dégradé sous
l’effet des déséquilibres successifs du budget du foyer Saint-Michel. Cette dégradation devra
être endiguée par le rééquilibrage des comptes du foyer.
Tableau 23 : La situation de la trésorerie du CCAS
2009
2010
2011
2012
2013
VAM
Fonds de roulement net global
949 040 €
1 077 067 €
855 042 €
825 780 €
644 637 €
-9,2%
- Besoin en fonds de roulement global
-7 775 024 €
-7 128 048 €
-4 202 960 €
-982 452 €
-1 475 702 €
-34,0%
=Trésorerie nette
8 724 064 €
8 205 115 €
5 058 002 €
1 808 231 €
2 120 339 €
-29,8%
Source : compte de gestion
2 -
L’état de la dette
La décision de recourir à l’emprunt ne peut être déléguée par le conseil
d’administration, ni à son président, ni à son vice-président. Au surplus, la décision de
recourir à l’emprunt est soumise à un avis préalable du conseil municipal, ou à l’autorisation
du représentant de l’État, notamment lorsque la durée de l’emprunt est supérieure à
12 ans
65
.
Au 1
er
janvier 2013, l’encours était de 876 294,52 €, constitué de trois emprunts
contractés par l’EPMS pour une durée de 25 ans, 20 ans et 30 ans. Seuls deux emprunts sur
les trois ont été soumis à l’avis du conseil municipal, et aucun des trois n’a été autorisé par le
représentant de l’État.
65
Article L. 2121-34 du code de l’action sociale et des familles : «
(…) Un arrêté du représentant de l'État dans le département
est nécessaire pour autoriser l'emprunt si la somme à emprunter, seule ou réunie aux emprunts antérieurs non encore
remboursés, dépasse le chiffre des revenus ordinaires de l'établissement, ou si le remboursement doit être effectué dans un
délai supérieur à douze années (…).
»