KCC
Al502750
KZZ
12/05/2015
•
LE MINISTRE
Liberté
•
Égalité
•
Fraternité
RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
Paris, le
Nos
Réf:
FCP
/2
01
5/10821
V
os
R
éf.:
Votre lettre du 23/02/20
15
Monsieur
le
Premier Président,
Vous avez bien voulu appeler
mon
attention sur un référé relatif
à
la gestion des
impôts dus en France
par
les non-résidents.
Vous dressez en effet, sur la base des résultats
du
contrôle effectué
par
la Cour des
comptes, d'octobre 2013
à
juillet 2014,
de
la
Direction des résidents
à
l'étranger et
des services généraux (DRESG), le constat d'une faible qualité des services rendus
aux non-résidents, de l'insuffisance du recouvrement et des contrôles relatifs
à
ces
impositions, du caractère tardif
de
la
diffusion des modalités d'application de
la
législation correspondante et
de
son application
par
des services dont la
professionnalisation et la spécialisation sont insuffisantes. Vous recommandez en
conséquence la réorganisation et la montée
en
puissance des services en charge
de
ces impositions, que vous estimez délaissés et dont vous considérez qu'ils ne sont pas
à la hauteur des enjeux qui s'attachent à
la
matière.
Après avoir examiné attentivement le constat dressé
par
la Cour et pris connaissance
des éléments qui lui avaient été présentés en décembre dernier en réponse à son
relevé d'observations provisoires,
je
crois nécessaire de vous apporter les éclairages
suivants.
1.
Sur
la
qualité
de
service délivré
par
la
DRESG
A titre liminaire et contrairement
à
ce que la Cour écrit, aucune condition de
nationalité n'intervient,
en
droit interne, dans
la définition des modalités
d'assujettissement aux divers impôts touchant les personnes physiques, et cette
condition n'intervient, en droit conventionnel, que pour régler,
à
titre très subsidiaire,
la domiciliation fiscale ou fixer,
pour
certains revenus, le droit d'imposer.
Les usagers personnes physiques
de
la DRESG sont donc indistinctement des
personnes de nationalité française ou étrangère, parlant ou ne parlant pas notre
langue, installés dans tous les Etats du monde, et dont
la
seule caractéristique
commune est
de
disposer
de
revenus imposables en France
à
l'impôt
sur le revenu ou
de
posséder
un
patrimoine taxable en France
à
l'impôt
de
solidarité sur
la
fortune .
Monsieur Didier MIGAUD
Premier Président de la Cour
de
s comptes
13
rue
Cambon
75100 Paris Cedex
01
~
MINISTÈRE
DES
FINANCES
ET
DES
COMPTES
PUBLICS
139 rue de Bercy - Télédoc 181 - 75572 Paris cedex 12
..
./
...
Sont également gerees à
la
DRESG les personnes dont le domicile fiscal est
considéré comme étant en France en application du 2 de l'article 4 B du code général
des impôts, c'est-à-dire notamment le personnel diplomatique et consulaire des
représentations de la France auprès des Etats étrangers.
Si
le
constat d'une qualité insuffisante du service offert à ces usagers est dans une
certaine mesure partagé, il relève également de causes objectives inhérentes à la très
forte diversité des non-résidents gérés par
la
DRESG.
En revanche, et dès avant le contrôle de
la
Cour, plusieurs actions de fond ont été
lancées pour permettre que la relation entre
le
service
et
ses usagers se noue dans les
meilleures conditions d'efficacité. Vous en relevez certaines, comme l'amélioration
des conditions d'accès des non-résidents aux télé-procédures. D'autres actions
peuvent être citées, comme, dès mars 2015, avant le début de
la
campagne de
déclaration des revenus, la mise en place d'un outil
de
messagerie plus adapté à
la
gestion du volume important de courriels reçus par la DRESG. Certaines difficultés
ne
peuvent être levées qu'au terme de procédures administratives plus lourdes. Par
exemple, en 2016, grâce au renouvellement du marché de téléphonie de la Direction
générale des Finances publiques (DGFiP), un outil professionnel intégré de
messagerie et
de
téléphonie pourra être mis en place au bénéfice des services de la
DRESG.
Parallèlement, la DGFiP continue à travailler au développement des services à
distance offerts aux non-résidents. Ainsi, conformément aux dispositions du
règlement (UE) n° 260/2012
du
Parlement et du Conseil européens du 14 mars 2012
ayant instauré un système harmonisé de virements
et
prélèvements SEP A (Espace
unique de paiements en euros), les usagers non résidents disposant d'un compte dans
un pays de l'Union européenne au format SEPA pourront, à compter de l'automne
2015, payer leur impôt en ligne sur le portail impots.gouv.fr. La mensualisation et le
prélèvement à échéance sur ces mêmes comptes feront l'objet de maintenances
informatiques ultérieures.
En matière d'information des usagers, la refonte
du
portail internet impots.gouv.fr,
qui devrait être effective au premier semestre 2016, prévoit la création d'un espace
dédié à l'international, pour les particuliers comme pour les professionnels. Cet
espace permettra de donner aux usagers non résidents, en français et en anglais,
un
niveau de services en ligne équivalent à celui prévu pour les autres usagers, avec des
actualités, les « réponses aux questions
du
moment»,
un accès
par
événement de vie,
ainsi qu'une orientation optimisée vers l'interlocuteur compétent.
Plus largement,
la
DGFiP s'att
ac
he à améliorer en permanence la qualité du service
rendu à ses usagers, résidents comme non résidents. A cet égard, après une phase
préparatoire
en
2013 et 2014, les services de
la
DRESG sont soumis depuis le
1er janvier 2015 aux engagements du référentiel Marianne, comme le sont d'une
manière générale les services locaux de
la
DGFiP accueillant
du
public.
C'est également dans cette esprit que les dates limites de déclaration des revenus des
non-résident
s,
en ligne ou sur papier, ont été alignées, à compter de la campagne
2015, sur les dates limites applicab
le
s aux résidents, ce qui permettra d'anticiper les
travaux de traitement de ces déclarations par
la
DRESG et, en conséquence, de
mettre à disposition des usagers non résidents leurs avis d'impôt plus rapidement, en
ligne et par voie postale. Cela devrait éviter un part importante des contacts pris à
l'automne
par
ces usagers avec la DRESG, dans
le
but de connaître les dates de
réception des avis.
.
.
./
...
- 2 -
La recommandation de la Cour de mise en oeuvre d'un
«
programme d'amélioration
de la qualité des services rendus aux non-résidents, passant par une modernisation
des outils d'information et de communication et des gains de productivité
»
est donc
entièrement partagée. Les plans d'action con-espondants sont fo1malisés et suivis
dans le cadre du dialogue de gestion qu'entretient la DRESG avec l'administration
centrale
de
la DGFiP.
II. Sur l'efficacité du contrôle et du recouvrement
La Cour
juge
insuffisantes les actions de contrôle et de recouvrement menées par la
DRESG. Alors que l'efficience de ce service, compte tenu des moyens qui lui sont
alloués, fait l'objet de toutes les attentions, cette appréciation générale ne me semble
pas conforme
à
la réalité.
S'agissant de la relance des contribuables assujettis
à
l'impôt sur les sociétés
La Cour estime que cette relance est surtout axée sur les entreprises qui détiennent
des biens immobiliers et perçoivent des revenus en France, alors que beaucoup
d'entreprises ont d'autres activités commerciales sans posséder de tels biens.
Il
est précisé que les sociétés étrangères ayant une activité commerciale en France,
gérées par la DRESG, sont prises en compte dans le système d'information avec une
obligation déclarative de résultat. Dès lors, quelle que soit son activité, en l'absence
de dépôt de la déclaration de résultat con-espondant
à
l'obligation déclarative,
l'entreprise est considérée comme défaillante et est relancée automatiquement.
S'agissant des difficultés de recouvrement
à
l'étranger de l'impôt dû en France
par les non-résidents
Le constat sur ce point est globalement partagé. Le recouvrement des créances
dépend, notamment, de la nature des dossiers, du comportement habituel des
contribuables, des moyens
de
coercition
de
l'Etat requis
et des accords
internationaux en vigueur.
L'administration centrale de la DGFiP et la Direction des Créances spéciales du
Trésor (DCST) communiquent régulièrement auprès des directions départementales
et régionales des finances publiques pour attirer leur attention sur l'intérêt budgétaire
de recourir
à
l'assistance internationale
au
recouvrement qui s'inscrit dans
un
cadre
juridique qui en fixe les conditions et les limites.
Au
ni
veau européen, la Commission européenne assure le suivi
de
l'assistance
au
moyen d'un comité du recouvrement, associant l'ensemble des Etats membres, qui se
réunit deux
à
trois fois par an. Le service de la gestion fiscale de la DGFiP y
représente la France.
Par ailleurs, la DGFiP travaille
à
la mise en place de nouveaux accords bilatéraux
avec nos partenaires de l'Organisation de Coopération et de Développement
économiques (OCDE) afin de développer encore l'assistance.
.
.
./
...
- 3 -
S'agissant des demandes
de
remboursement de crédits de
TVA
La Cour considère que,
pour
les demandes
de
remboursement
de
TV
A effectuées
par
les entreprises établies dans un autre Etat de l
'U
nion européenne et qui n'ont pas
d'obligation fiscale en France,
«
la
part des demandes traitées en circuit long doit
augmenter significativement
et
que les premières demandes
de
remboursement et
celles supérieures
à
50 000 € devraient l'être systématiquement
».
La Cour fonde
sa
recommandation sur le fait qu'« en 2012,
la
France représentait
27
%
des demandes et 23
%
des remboursements de l'Union européenne (hors
Allemagne
et
Hongrie) mais seulement
11
% des demandes rejetées et 7
%
du
montant des remboursements refusés ».
Des consignes seront donc transmises
à
la DRESG afin que le niveau
de
contrôle
portant sur les demandes de remboursement
de
TV
A soit renforcé, ce qui
se
traduira
par
une augmentation
de
la part des demandes à traiter en circuit long, ce qui peut en
revanche avoir
une
incidence sur les délais
de
traitement.
III.
Sur
les délais
de
publication des décrets d'application
et
des instructions
fiscales relatives
à
la fiscalité des non-résidents
J'ai bien noté la recommandation de
la
Cour
de
« raccourcir les délais
de
publication
des décrets d'application et des instructions qui précisent les nou
ve
lles règles
fi
scales
concernant les non-résidents
».
Si cette orientation est naturellement partagée, il me semble nécessaire d'apporter
quelques précisions s'agissant des deux dispositifs sur lesquels des délais
particulièrement longs
ont
été observés, délais dont la constatation par la Cour l'a
amenée à formuler cette recommandation.
S'agissant
de
la
taxation des plus-values latentes en cas
de
transfert
du
domicile
fiscal hors
de
France (exit-tax)
La Cour relève non seulement les délais de publication du décret d'application et des
commentaires administratifs
et
de
mise
à
disposition du formulaire déclaratif, mais
également leur volume (90 pages d'instruction,
17
pages de formulaire, dans sa
première version), sans apparemment y trouver matière
à
critique.
L'exit tax constitue effectivement une réglementation particulièrement complexe qui
doit être
à
la
fois efficace
et
juridiquement conforme. A partir
de
l'idée simple d'une
taxation des plus-values latentes lors
du
départ d'un contribuable
à
l'étranger, ceci
pour
le dissuader d'envisager
ce
départ
à
des fins d'optimisation fiscale, la
réglementation a dû, sous les contraintes dictées
par
le
droit de l'Union européenne,
tenir compte de la variété des situations à traiter (plus-values latentes, mais
également plus-values
en
report d'imposition
et
clauses de complément de prix
afférentes
à
des cessions antérieures),
de
la complexité et des améliorations
successives des règles
fi
scales applicables en matière de taxation des plus-values,
de
s
motifs divers de l'expatriation (raisons professionnelles ou non) et des nécessités du
suivi du dispositif durant
le
temps
de
l'expatriation, potentiellement sur des durées
pouvant atteindre
15
années. Depuis
sa
première
mise
en place en 1998, le législateur
a du modifier
à
de très nombreuses reprises le disposi
tif
afin de tenir compte des
discussions rendues par la Cour de justice de l'Union européenne puis par la
juridiction administrative française.
. .
./
...
-4-
S'agissant du contentieux sur la retenue à la source appliquée sur les dividendes
versés à des OPCVM étrangers
La DGFiP a démontré, dans les remarques qu'elle a adressées à la Cour en réponse
au
relevé d'observations provisoires, que l'état du droit résultant de l'arrêt de la Cour de
justice des communautés européennes de 2012 et de la modification du dispositif en
cause par la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 nécessitait
objectivement des travaux poussés, notamment sur la notion de comparabilité des
organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) français et
étrangers, qui ont entraîné les retards constatés.
L'instruction des réclamations, qui se poursuit, et les instances devant le tribunal
administratif démontrent que toutes les questions soulevées ne sont pas encore
résolues.
IV.
Sur
la
spécialisation de
la
DRESG
dans
la gestion de
la
fiscalité des non-
résidents
Il
est exact que la DRESG est une direction double, constituée de la juxtaposition de
deux pôles dont les métiers sont très différents et entre lesquelles les interactions sont
faibles. De fait, seul son directeur a à connaître de l'ensemble des responsabilités qui
lui sont confiées, et il s'appuie sur deux responsables chargés respectivement des
deux pôles d'activité de la direction.
Pour cette raison, la simple scission recommandée par la Cour ne serait pas
susceptible d'amener, par elle-même, une amélioration
du
service rendu aux
contribuables non résidents par le pôle fiscal. Par ailleurs, les tâches de pure gestion
assurées par le pôle pilotage et ressources ne sont pas de nature à justifier
l'intégration à une administration centrale, que ce soit celle de la DGFiP ou celle du
Secrétariat général du ministère.
Il
faut par ailleurs noter que la DRESG a des échanges intenses et réguliers avec les
services
de
la direction générale, que ce soient le service de la gestion fiscale, le
service du contrôle fiscal, le service juridique de la fiscalité ou le service de la
comptabilité de l'Etat. Ces échanges se doublent de comités de pilotage semestriels
sur les aspects métier et de rendez-vous de gestion annuels sur les moyens alloués à
la direction, ce dialogue de gestion étant supervisé par le service de la gestion fiscale.
La modification du décret
du
28 décembre 2010 relatif à la direction des résidents à
l'étranger et des services généraux, pour prévoir un nouveau rattachement
administratif, serait par conséquent, sans effet réel sur le fonctionnement du service.
V.
Sur
l'affectation aux fonctions de recouvrement et de contrôle d'agents
ayant
un
profil
adapté
aux spécificités de
la
fiscalité des non-résidents
La DGFiP tient d'ores et déjà compte des enjeux et de la spécificité des métiers
exercés à la DRESG. Elle a ainsi mis en place
un
recrutement
au
choix pour tous les
cadres supérieurs relevant du grade des administrateurs des finances publiques
adjoints et des inspecteurs principaux. Un recrutement
au
choix est également prévu
pour une partie des inspecteurs divisionnaires de la DRESG.
..
./
...
-
5 -
Ce
mode
de
recrutement permet
à
la DRESG
de
choisir ses collaborateurs parmi les
cadres supérieurs qui ont candidaté auprès d'elle, indépendamment du critère
de
l'ancienneté, voire d'un profil généraliste (fiscalité, par exemple).
La DRESG peut, par
ce
mode de recrutement, s'assurer que les candidats répondent
de
manière précise aux qualités attendues (non seulement au travers
de
leur profil
métier, mais également de leurs qualités professionnelles et personnelles), décrites
dans des fiches de postes préalablement diffusées
à
titre d'appel
à
candidature.
La DGFIP étudie l'opportunité d'étendre les recrutements au choix
à
tous les
inspecteurs divisionnaires
de
la DRESG : une réunion dédiée sera prochainement
organisée entre le service des ressources humaines de la DGFiP et la DRESG.
Par ailleurs, afin de tenir compte des spécificités auxquelles sont confrontés les
agents de la DRESG en charge du recouvrement, des actions de formation
spécifiques ont été mises en place
à
leur attention. Ces formations visent nota.-nment
à renforcer les compétences de ces agents sur les procédures
de
recouvrement
propres aux dossiers à dimension internationale.
VI.
Sur
la mise
à
niveau des outils informatiques
de
la
DRESG
La modernisation des outils informatiques
de
la DGFiP est une priorité.
Il
convient
d'ores et déjà
de
souligner la mise en place,
à
compter de l'automne 2015, du
paiement en ligne depuis
un
compte espace unique
de
paiement en euros (SEP A)
étranger ou la
mise
en oeuvre des applications de gestion de l'exit tax.
En outre, comme d'autres services
de
la DGFiP chargés de mission très spécifiques,
la DRESG utilise certaines applications dédiées, qui ne sont implantées que dans ses
services.
Pour
ces applications, il est sans doute efficace
de
recourir
à
un
développement local, au plus proche des services utilisateurs, ce qui réduit
à
la fois
les délais de mise en oeuvre
et
d'évolution. Les équipes de
la
DRESG seront
à
cet
effet renforcées
à
compter de septembre 2015 d'un poste de programmeur
informatique. Enfin, les applications et macro-commandes développées par la
DRESG répondent évidemment à des exigences
de
fiabilité et de sécurité élevées.
Je
vous prie de croire, Monsieur le Premier Président, à l'assurance
de
ma
parfaite
considération.
- 6 -