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SEPTIEME CHAMBRE
71117
RAPPORT PARTICULIER
(articles L. 143-3 et R. 143-1 du code des juridictions financières)
Grand port maritime de Rouen (GPMR)
Exercices 2008 à 2012
Octobre 2014
2
3
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
...................................................................................................................................................
5
LISTE DES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS………………………………………………………………………….7
INTRODUCTION
..........................................................................................................................................
8
LE PORT DE ROUEN EN 2008-2012 : RÉFORME PORTUAIRE ET PROJET
PARTIE I :
STRATÉGIQUE
...............................................................................................................................
9
I.
P
RÉSENTATION GÉNÉRALE DU PORT
....................................................................................................................
9
II.
L
A RÉFORME PORTUAIRE AU PORT DE
R
OUEN
......................................................................................................
9
A.
L
ES ÉTAPES DE LA MISE EN OEUVRE DE LA RÉFORME
,
SUR FOND DE CONFLIT SOCIAL
..................................................
9
B.
L
A NOUVELLE ORGANISATION DES TERMINAUX ÉQUIPÉS D
’
OUTILLAGES PUBLICS
......................................................
10
III.
D
ES RÉALISATIONS CONTRASTÉES DANS LE CADRE DU PROJET STRATÉGIQUE
2009-2013
.....................................
14
GOUVERNANCE ET ORGANISATION
.................................................................................
15
PARTIE II :
I.
G
OUVERNANCE
...............................................................................................................................................
15
A.
L
ES INSTANCES DE GOUVERNANCE
.....................................................................................................................
15
B.
L
A DIRECTION GÉNÉRALE ET LE DIRECTOIRE
........................................................................................................
16
II.
U
NE COOPÉRATION INTERPORTUAIRE TRÈS
DÉVELOPPÉE
....................................................................................
18
A.
D
U CONSEIL DE COORDINATION INTERPORTUAIRE DE LA
S
EINE AU
GIE
HAROPA :
UNE RÉPONSE AUX
TRANSFORMATIONS DE L
’
ÉCONOMIE PORTUAIRE
..................................................................................................
18
B.
L
A MISE EN PLACE PROGRESSIVE DU
GIE
HAROPA
À COMPTER DE
2012
.............................................................
19
C.
U
N PREMIER BILAN DU
GIE
HAROPA,
VU DE
R
OUEN
..........................................................................................
21
ACTIVITÉS DU PORT
...........................................................................................................
23
PARTIE III :
I.
L
ES INVESTISSEMENTS DU
GPMR
.....................................................................................................................
23
A.
D
ES INVESTISSEMENTS INTÉGRÉS AU PROJET STRATÉGIQUE ET ETROITEMENT SUIVIS
..............................................
23
B.
D
ES INVESTISSEMENTS EN FORTE HAUSSE
,
MARQUÉS PAR UN PROJET PRIORITAIRE
.................................................
23
C.
D
ES
DIFFICULTÉS
DE
FINANCEMENT
ONT
OCCASIONNÉ
LA
RÉVISION
À
LA
BAISSE
DU
PROGRAMME
D
’
INVESTISSEMENTS
.........................................................................................................................................
25
II.
L
ES ACTIVITÉS DE DRAGAGE
.............................................................................................................................
27
A.
U
N ENJEU ÉCONOMIQUE IMPORTANT POUR LE
GPMR
..........................................................................................
27
B.
U
NE PARTICIPATION AU
GIE
D
RAGAGES
-P
ORTS
..................................................................................................
31
C.
U
NE MUTUALISATION DIFFICILE ET DES GAINS DE PRODUCTIVITÉ LIMITÉS
.................................................................
31
III.
L
ES TRAFICS
...................................................................................................................................................
34
A.
L
E PORT DE
R
OUEN DANS LE PAYSAGE PORTUAIRE
..............................................................................................
34
B.
L’
ÉVOLUTION GÉNÉRALE DU TRAFIC PORTUAIRE
...................................................................................................
34
C.
L’
ÉVOLUTION DU TRAFIC PORTUAIRE PAR CATÉGORIE
...........................................................................................
35
D.
D
ES PERSPECTIVES D
’
ÉVOLUTION DE TRAFIC INCERTAINES
...................................................................................
36
E.
U
N PROCESSUS QUALITÉ STATISTIQUE A METTRE EN PLACE
..................................................................................
36
IV.
L
A DESSERTE
..................................................................................................................................................
38
A.
U
N ENJEU DE DÉVELOPPEMENT ET DE MISE EN RÉSEAU CRUCIAL
...........................................................................
38
B.
L
A DESSERTE ROUTIÈRE
...................................................................................................................................
38
C.
L
A DESSERTE FERROVIAIRE
...............................................................................................................................
38
D.
L
A DESSERTE FLUVIALE
.....................................................................................................................................
41
V.
G
ESTION DU DOMAINE FONCIER
.........................................................................................................................
42
A.
L
E DOMAINE FONCIER PORTUAIRE
:
ÉVOLUTIONS DEPUIS
2008
..............................................................................
42
B.
L
A GESTION DU DOMAINE PUBLIC ARTIFICIEL
........................................................................................................
42
VI.
P
OLITIQUE ENVIRONNEMENTALE ET DE DÉVELOPPEMENT DURABLE
.......................................................................
45
4
BUDGET, COMPTES ET SITUATION FINANCIÈRE
..........................................................
47
PARTIE IV :
I.
L
A PROCÉDURE ET LES PRÉVISIONS BUDGÉTAIRES
..............................................................................................
47
II.
O
RGANISATION ET ACTIVITÉ DE L
’
AGENCE COMPTABLE DU
GPMR
.......................................................................
47
III.
L’
ÉVOLUTION DES PRODUITS ET DES CHARGES
:
L
’
ANALYSE DU COMPTE DE RESULTAT
...........................................
48
A.
L
ES PRODUITS
:
UNE ÉVOLUTION À LA BAISSE À COMPTER DE
2011
AVEC UNE PART CROISSANTE DES PRODUITS NON
PÉRENNES
.......................................................................................................................................................
48
B.
D
ES CHARGES D
’
EXPLOITATION QUI RESTENT À MAÎTRISER
....................................................................................
48
IV.
L’
EVOLUTION DE L
’
ACTIF ET DU PASSIF
:
ANALYSE DU BILAN
................................................................................
49
A.
D
ES ACTIFS MARQUÉS PAR LA MISE EN OEUVRE DE LA RÉFORME PORTUAIRE
............................................................
49
B.
L
ES MODES DE FINANCEMENT DE L
’
ACTIVITÉ
:
ANALYSE DU PASSIF
.........................................................................
49
V.
L
A SITUATION FINANCIÈRE
................................................................................................................................
50
A.
L
E RÉSULTAT NET COMPTABLE ET LES SOLDES INTERMÉDIAIRES DE GESTION
..........................................................
50
B.
L
A SITUATION FINANCIÈRE
.................................................................................................................................
51
VI.
L
A QUALITÉ DES COMPTES
................................................................................................................................
52
A.
L
ES PROBLÉMATIQUES LIÉES À L
’
ACTIF
...............................................................................................................
52
B.
L
ES PROBLÉMATIQUES LIÉES AU PASSIF
..............................................................................................................
53
C.
L’
INTÉGRATION DES VOIES FERRÉES PORTUAIRES
EN PRODUITS EXCEPTIONNELS
:
UNE COMPTABILISATION ERRONÉE
. 54
VII.
L
ES CONTRÔLES ET LES OUTILS DE GESTION
......................................................................................................
55
A.
L
E CONTRÔLE DE GESTION ET LES TABLEAUX DE BORD
:
DES OUTILS QUI PEUVENT ÊTRE ENCORE AMÉLIORÉS
............
55
B.
U
NE COMPTABILITÉ ANALYTIQUE PERFORMANTE
..................................................................................................
56
C.
U
N CONTRÔLE INTERNE GÉNÉRAL ET UN CONTRÔLE INTERNE COMPTABLE ET FINANCIER À METTRE EN PLACE
.............
56
PARTIE V : GESTION
.................................................................................................................................
59
I.
R
ESSOURCES HUMAINES
..................................................................................................................................
59
A.
L
A GESTION DES RESSOURCES HUMAINES PAR LES SERVICES DU PORT
..................................................................
59
B.
L
A MISE EN OEUVRE DU VOLET
RH
DE LA RÉFORME PORTUAIRE AU
GPMR
..............................................................
60
C.
L
ES EFFECTIFS DU PORT
...................................................................................................................................
62
D.
L
ES DÉPENSES DE PERSONNEL
..........................................................................................................................
64
II.
A
CHATS ET MARCHÉS
......................................................................................................................................
67
A.
L
E
GPMR,
POUVOIR ADJUDICATEUR ET ENTITÉ ADJUDICATRICE
............................................................................
67
B.
O
RGANISATION ET ÉTAPES DU PROCESSUS D
’
ACHAT AU
GPMR
............................................................................
68
C.
C
ARACTÉRISTIQUES DES MARCHÉS DU
GPMR
....................................................................................................
70
D.
E
XAMEN D
’
UN ÉCHANTILLON DE MARCHÉS
...........................................................................................................
71
E.
U
NE CLARIFICATION DE L
’
ORGANISATION ET LA MISE EN PLACE D
’
UNE POLITIQUE DES ACHATS SONT SOUHAITABLES
....
72
III.
S
ÛRETÉ
..........................................................................................................................................................
73
A.
U
NE RÈGLEMENTATION INTERNATIONALE
(
CODE
ISPS)
ET EUROPÉENNE
,
TRANSPOSÉE EN
F
RANCE
..........................
73
B.
L’
APPLICATION DU CODE
ISPS
AU
GPMR
AVANT
2009
........................................................................................
73
C.
L
ES ACTIONS DU
GPMR
ET LES DÉPENSES EN MATIÈRE DE SÛRETÉ EN
2009-2012
................................................
74
CONCLUSION
............................................................................................................................................
77
ANNEXES
...................................................................................................................................................
79
5
SYNTHÈSE
Une période marquée par la réforme portuaire
La réforme portuaire, dont la principale mesure concernait une part limitée des
terminaux et du trafic (15 %), a été menée à bien au port de Rouen sur fond de conflit
social. Conduite en respectant les délais requis, elle aura largement mobilisé les cadres
dirigeants du grand port maritime de Rouen (GPMR) pendant la période 2008-2013. Le sort
de certains terminaux, non concernés ou qui n’ont pas trouvé preneurs lors des
négociations de gré à gré, reste aujourd’hui encore en suspens, tout comme celui d’une
partie de l’outillage public obsolescent. La filiale de maintenance créée en 2011, la Société
de maintenance portuaire et industrielle (SMPI), a permis d’absorber transitoirement une
partie des personnels de l’outillage et de produire quelques recettes, couvrant en partie la
masse salariale, mais ne s’est pas révélée viable. La réforme portuaire se solde par des
départs et des reclassements internes plutôt que par des transferts de personnels. Les
départs anticipés en retraite au titre de la pénibilité ou de la compensation des préjudices
causés par l’amiante ont permis au port de reclasser un nombre important de personnels
dans le cadre de l’exercice du droit de retour de ces derniers.
Les nouvelles instances de gouvernance du GPMR ont été mises en place
rapidement, conformément aux dispositions réglementaires et fonctionnent de façon
satisfaisante. L’exception la plus notable est la vacance de poste du troisième membre du
directoire pendant quatre ans, régularisée tardivement, lors du renouvellement des
instances en mars 2014.
Le
groupement
d’intérêt
économique
(GIE)
HAROPA,
forme
poussée
de
coordination interportuaire, occasionne des dépenses supplémentaires - de communication
et d’études - modérées pour le GPMR, mises au service du déploiement d’une offre
maritime, douanière, foncière et multimodale commune aux trois ports. L’articulation entre
les instances de gouvernance des ports et du GIE et l’animation du GIE lui-même doivent
faire l’objet d’une attention particulière de la part de ses membres. Le GIE doit enfin
répondre à des exigences élevées en termes de résultats. La mise en place d’un dispositif
de suivi de la performance d’HAROPA serait souhaitable, pour objectiver son apport.
Le projet stratégique 2009-2013 : des réalisations contrastées
Le projet stratégique 2009-2013 mis en place en application de la réforme portuaire
a constitué la feuille de route du GPMR pendant la période examinée. Le volet financier du
projet a dû être largement revu à la baisse, ce qui montre une certaine vulnérabilité du port
dans un contexte économique défavorable et face à des trafics volatils. Le programme
d’investissements comporte à titre principal un projet d’approfondissement du chenal, vital
pour le maintien des trafics de vracs du GPMR, dont la réalisation a pris du retard.
La dimension environnementale du projet stratégique a en revanche bien été
développée. On observe à ce titre une montée en puissance des moyens et des projets
consacrés à l’environnement au sein du port. Le GPMR se positionne désormais autant en
acteur économique, soucieux du développement portuaire et industriel, qu’en gestionnaire
d’espaces naturels.
Dans un contexte de capacité foncière limitée, l’activité de gestion du domaine
gagnerait enfin à être plus dynamique, afin de préserver la deuxième source de recettes du
port.
6
Une dynamique de trafic difficile à établir en l’absence de desserte suffisante
La croissance du trafic du port a été stoppée en 2011 en raison de l’arrêt inopiné de
la raffinerie Petroplus. Un trafic élevé de céréales en 2013 (Rouen est le premier
exportateur européen de céréales) a permis de stabiliser le trafic global au niveau de 2008,
mais ce trafic n’est ni prévisible ni reproductible, et de nouvelles perspectives peinent à être
définies en l’absence de desserte suffisante.
Le port est en effet isolé et fortement dépendant de la route. Malgré les
améliorations apportées, la part du fer reste modeste, la desserte ferroviaire est peu
adaptée et la voie d’entrée unique du port est peu sécurisée. La localisation du port, proche
du bassin parisien, lui permet d’envisager un développement important de son trafic, mais
sécuriser ses voies d’accès et développer sa mise en réseau sont, pour cela, nécessaires.
Certains grands projets de desserte se révèlent stratégiques pour le GPMR, mais leur
concrétisation dépend d’autres acteurs que lui.
Pour l’accès des navires par l’Atlantique et la Seine, le dragage est par ailleurs
essentiel, mais son coût est élevé et devrait croître encore avec l’éloignement du site
d’immersion des sédiments. Les remboursements par l’État sont, eux, fluctuants et limités.
La mutualisation des engins avec les autres ports, à travers le GIE Dragages-Ports, n’est
pas optimale et reste à renforcer. Enfin, compte tenu du poids des effectifs de l’atelier de
maintenance, la mise en concurrence devrait être développée, ainsi qu’un suivi des coûts
pour inciter aux gains de productivité.
Une bonne situation financière, mais qui est fragilisée par la perte de trafics
La situation financière du port est globalement saine. En effet, entre 2008 et 2012, le
résultat net est toujours bénéficiaire, la trésorerie confortable, le besoin en fonds de
roulement négatif et le ratio d’endettement excellent. Dans ce contexte, le port se trouve en
mesure de recourir à l’emprunt de façon importante (23,5 M€ en 2014) afin de financer son
programme d’investissement ambitieux. Toutefois, si la productivité du travail s’est
améliorée, les charges salariales pèsent trop dans la création de valeur ajoutée. De plus, le
GPMR dispose d’une faible marge de manoeuvre sur la diminution de ses charges, certains
postes comme la location des engins de dragage et l’entretien des digues et perrés étant
structurellement lourds et peu maîtrisables.
La gestion du port
L’activité de gestion et de paye des personnels est effectuée par plusieurs services.
Si la proximité peut se justifier pour la gestion, notamment pour les marins, l’activité de paye
pourrait utilement être centralisée. Des procédures devraient également être définies et
rédigées pour sécuriser et homogénéiser les pratiques, notamment en matière de contrôle,
ce d’autant plus que le système de primes est étoffé et complexe à gérer. Le coût du
versement de primes d’intéressement au titre de 2010 a été élevé en raison de l’absence de
renouvellement de l’accord d’intéressement en 2011.
L’organisation et le processus des achats sont à formaliser et à améliorer sur
plusieurs points, de façon à assurer notamment une meilleure sécurité juridique des achats.
La centralisation, la mise en place d’une animation de l’activité marchés ou encore la
définition des points de contrôle du pôle marchés de la direction financière, pour la
passation comme l’exécution, s’imposent. Une politique des achats doit aussi être définie.
En matière de sûreté enfin, le GPMR a procédé à une mise à niveau des
installations portuaires qui s’est révélée plus coûteuse que prévu (5,2 M€), ainsi qu’à
l’élaboration d’un plan de sûreté à l’échelle du port. La prise en charge des dépenses de
sûreté doit désormais être conforme au partage des responsabilités entre le GPMR et les
exploitants établi lors de la réforme portuaire, d’autant plus que le GPMR a fait le choix de
ne pas répercuter les coûts de la sûreté sur les utilisateurs du port.
7
LISTE DES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
RECOMMANDATION N° 1
Mettre en place un dispositif permettant au GPMR d’évaluer la
:
performance du GIE HAROPA.
RECOMMANDATION N° 2
Compléter le suivi économique comparé des ateliers en
:
matière de maintenance (comparaison des coûts entre atelier du GPMR et
entreprises privées) dans tous les domaines.
RECOMMANDATION N° 3
Mettre en place un processus qualité concernant les données
:
statistiques.
RECOMMANDATION N° 4
Produire un document de politique domaniale et tarifaire à
:
soumettre au conseil de surveillance
RECOMMANDATION N° 5
Réaliser un état de l’actif conforme à la réglementation, un
:
inventaire physique exhaustif suivi d’un récolement physico-comptable et réevaluer
les actifs immobilisés.
RECOMMANDATION N° 6
Compléter les tableaux de bord du contrôle de gestion par des
:
objectifs cibles à atteindre et d’éventuels indicateurs d’alerte.
RECOMMANDATION N° 7
Développer une carte des risques de l’établissement
:
et renforcer le contrôle interne, général et comptable et financier.
RECOMMANDATION N° 8
Mettre en place des procédures de suivi des ressources
:
humaines et de paye et centraliser la paye, de façon à sécuriser et homogénéiser les
pratiques.
RECOMMANDATION N° 9
Préciser les modalités de contrôle interne de la passation
:
et de l’exécution des marchés par le pôle marchés de la direction financière.
RECOMMANDATION N° 10
Centraliser et mettre en place une animation de l’activité
:
marchés, en redefinissant et en formalisant le rôle des différents services du GPMR,
en élaborant des instructions internes relatives à la passation et à l’exécution des
marchés, en modernisant les pratiques et en adaptant l’outil informatique de suivi des
marchés.
8
INTRODUCTION
En application de la loi n° 2008-660 du 4 juillet 2 008 portant réforme portuaire et du décret
n° 2008-1146 du 6 novembre 2008 instituant le grand port maritime de Rouen, le port autonome
de Rouen est devenu, le 8 novembre 2008, le grand port maritime de Rouen. L’article R. 103-4 du
code des ports maritimes précise que « les grands ports maritimes se conforment, en matière de
gestion financière et comptable, aux règles en usage pour les établissements publics nationaux à
caractère industriel et commercial dotés d’un agent comptable ».
La Cour des comptes a procédé au contrôle des comptes et de la gestion du port autonome
de Rouen, puis du grand port maritime de Rouen (GPMR), pour les exercices 2008 à 2012
(actualisation à 2013 pour la gestion), en application des articles L. 111-3 et L. 133-1 du code des
juridictions financières.
En application des dispositions de l’article L. 143-1 du code des juridictions financières, le
présent rapport, dès lors qu’il est rendu public, ne contient pas d’information relevant d’un secret
protégé par la loi.
9
LE PORT DE ROUEN EN 2008
-
2012
: RÉFORME
PARTIE I :
PORTUAIRE ET PROJET STRATÉGIQUE
I.
PRÉSENTATION GÉNÉRALE DU PORT
Le GPMR assure les missions d’un grand port maritime, prévues aux articles
L. 5312-2 et L. 5312-3 du code des transports. Il s’agit d’un port de fond d’estuaire, relié à la mer
sans écluse, ce qui lui permet de déplacer l’interface entre la terre et la mer à l’intérieur du
continent et de rayonner sur un large bassin de production et de consommation. À l’import, le port
de Rouen se trouve ainsi au centre d’un hinterland
de 22 millions de consommateurs, situés dans
un rayon de 200 kilomètres et à l’export, le port offre aux bassins de production la possibilité d’un
transport maritime proche. Les terminaux du GPMR sont répartis sur cinq sites avec des accès
multimodaux comportant trente-trois terminaux spécialisés, le long des 120 kilomètres de l’estuaire
de la Seine jusqu’à Rouen.
Avec son trafic maritime dépassant 21 millions de tonnes (Mt) par an depuis dix ans, Rouen
s’est maintenu en 2008-2012 à la cinquième place des grands ports maritimes et à la sixième
place
nationale
de
l’ensemble
des
ports
maritimes
métropolitains
après
Marseille,
Le Havre, Dunkerque, Calais et Nantes Saint-Nazaire. Le trafic fluvial se développe en parallèle et
atteignait 5,7 Mt en 2012. Plus de 90 % du trafic traité par le GPMR (en 2012) sont des vracs
solides ou des vracs liquides. Le GPMR est le premier port céréalier d’exportation d’Europe
Selon les chiffres fournis par le port, sur la période 2008-2012, les investissements privés
sur le port de Rouen se sont élevés à plus de 1 Md€. Le complexe formé par le port et les activités
industrielles et logistiques qui y sont implantées assure 18 100 emplois (dont 4 158 pour
l’ensemble maritime et portuaire et 13 962 pour l’activité industrielle et de services) et 6,5 % de la
richesse créée dans la région haut-normande, pour 2,1 Md€.
II.
LA RÉFORME PORTUAIRE AU PORT DE ROUEN
A.
L
ES ÉTAPES DE LA MISE EN OEUVRE DE LA RÉFORME
,
SUR FOND DE CONFLIT SOCIAL
La période 2008-2012 coïncide avec celle de la mise en oeuvre de la réforme portuaire au
port de Rouen.
Après la création du grand port maritime de Rouen par décret du 6 novembre 2008 précité,
la mise en oeuvre de cette réforme a comporté, dans l’ordre chronologique de démarrage des
différentes opérations :
-
l’élaboration du projet stratégique, puis son approbation le 17 avril 2009 ;
-
la constitution des nouvelles instances de gouvernance du GPMR : le conseil de
surveillance, installé le 6 février 2009, le conseil de développement installé le
5 mars 2009 et le directoire dont le président est désigné le 13 mars 2009 ; le conseil
scientifique ;
-
une refonte de l’organigramme du GPMR pour tenir compte du recentrage des missions
du port et moderniser le fonctionnement de ce dernier ;
-
la cession des engins, entreprise en mai 2010, et le détachement plus tardif des agents
qui les dirigent dans les entreprises de manutention, afin de mettre un terme à
l’exploitation des terminaux par le port ;
-
s’agissant de la maintenance de ces outillages, la préfiguration à la mi-2009, la mise en
place le 1
er
mai 2011, puis la dissolution, au 31 décembre 2013, de la filiale du GPMR
dénommée Société de maintenance portuaire et industrielle (SMPI) ;
-
la participation aux négociations relatives à la convention collective nationale unifiée ;
-
la mise en place du Comité de coordination interportuaire entre les ports de Rouen, du
Havre et de Paris, la production d’un document de coordination en décembre 2011,
puis la création du GIE HAROPA en janvier 2012.
10
La réforme est intervenue dans un contexte de crise économique qui a cependant, jusqu’en
2011, relativement épargné le port de Rouen par rapport aux plus grands ports français (Le Havre,
Marseille, Dunkerque). Par ailleurs, la partie la plus opérationnelle de la réforme, c’est-à-dire le
transfert des outillages et des personnels aux opérateurs privés, ne concernait, pour le port de
Rouen, qu’une part limitée des terminaux. De nombreux terminaux ne nécessitaient en effet pas
de manutention ou cette dernière n’était pas effectuée grâce à l’outillage et aux agents du port.
Selon le projet stratégique, l’outillage public ne traitait, avant la réforme, que 15 % du trafic
portuaire.
La réforme n’en a pas moins été mal acceptée par le syndicat majoritaire et a donné lieu à
des périodes de forte tension sociale au sein du port. La période a été très intense pour la direction
du port, qui était chargée de mettre en oeuvre les différentes étapes de la réforme en respectant le
calendrier fixé par la loi, ce qui supposait de mener de front des négociations externes avec les
opérateurs de la place portuaire - entreprises de manutention - et internes - avec les représentants
syndicaux de ses personnels notamment. Les différents chantiers de la réforme se sont déroulés
dans un climat social parfois délétère, mais ont tous été
menés à bien, selon le calendrier imposé.
La réforme portuaire a profondément modifié la gestion du GPMR, dans plusieurs de ses
composantes (cf.
infra
). Le changement du mode d’exploitation des terminaux équipés d’outillages
publics constituait le coeur de la réforme portuaire et fait l’objet de développements spécifiques
ci-après.
B.
L
A NOUVELLE ORGANISATION DES TERMINAUX ÉQUIPÉS D
’
OUTILLAGES PUBLICS
1.
La signature des conventions de terminal
Les terminaux équipés d’outillages publics employés par des opérateurs de manutention
ont été classés par le port en deux catégories, conformément à l’article 9-I de la loi du 4 juillet 2008
précitée : ceux pour lesquels des investissements avaient été faits et au sein desquels un trafic
important s’était développé, qu’il convenait de maintenir, et ceux pour lesquels le trafic n’était pas
suffisamment important pour qu’il soit envisagé de pérenniser les conditions d’exploitation à long
terme.
La liste des opérateurs historiques ayant une activité notoire et appelés de ce fait à
négocier avec le GPMR n’a pas donné lieu à contestation. Les opérateurs ont manifesté leur
intérêt pour la procédure de gré à gré pour l’ensemble des quais sur lesquels ils étaient implantés,
à l’exception de celui de Saint-Wandrille (l’outillage public, obsolète, n’y était plus adapté au trafic).
11
Tableau n° 1 :
Terminaux, outillages et opérateurs historiques potentiellement
concernés par les procédures de gré à gré et la conclusion de conventions de terminal
Terminaux ou quais
Outillage public
Opérateurs historiques
Terminal ou quai de l'ouest (QW)
4 grues sur rail
URA
Terminal ou quai du bassin aux
bois (QBB)
2 grues mobiles
SURVEYFERT
Sénalia
Terminal forestier ou quai de
Rouen-Quevilly (QRQ)
3 grues mobiles
Westerlund Terminal France
3 passerelles Ro-Ro
(->EUROPORTS TERMINAUX)
Terminal à conteneurs et
marchandises diverses (TCMD)
6 portiques
SOMAP
1 grue mobile
BLP Normande de
Manutention
Terminal de Honfleur ou quais en
Seine à Honfleur (QSH)
3 grues sur rail
Agence Maritime de Bretagne -
AMB (Agence Maritime
Malouine - AMM)
1 grue mobile
SURVEYFERT
1 grue mobile de la
CCI du Pays d'Auge
SEA-invest Honfleur
Terminal vracs solides ou quai
Carue (TVS)
3 grues sur rail
SEA-invest
Normande de Manutention
Quai de Saint-Wandrille (QSTW)
2 grues sur rail
SEA-invest Rouen
Source : Cour des comptes, d’après projet stratégique du GPMR
Des négociations ont donc été entamées pour tous les terminaux, excepté celui de
Saint-Wandrille. Les négociations menées par le port avec les opérateurs ont porté notamment sur
la valeur de cession des engins, sur les modalités de paiement de ces engins, sur la durée et les
modalités de la convention, sur les modalités de l’acte de cession, sur le nombre de personnels du
GPMR transférés à l’opérateur et sur la tarification domaniale des conventions de terminal.
Les points les plus discutés ont été, selon les membres du directoire, les conditions de
transfert des salariés, d’une part, et les surfaces concernées par les conventions d’occupation de
terminal, d’autre part. Conformément au projet stratégique, le GPMR a en effet été attentif à
permettre l’implantation éventuelle d’autres opérateurs. Il s’agissait de ménager un espace de
développement complémentaire aux opérateurs en place pour le traitement de trafics futurs, tout
en permettant à d’autres opérateurs d’avoir accès aux quais pour des opérations de plus court
terme. À titre d’illustration, le GPMR a établi dans quatre conventions un système de pénalités en
cas de non-respect des prévisions de trafic par les opérateurs, non pas de nature financière (en
euros par tonne manquante par rapport à l’objectif de trafic), mais sous la forme d’une réduction
des surfaces et des linéaires d’accès à la voie d’eau. Une telle réduction a été appliquée en
septembre 2013 à l’un des opérateurs, portant sur 340 mètres linéaires de quai. Ce type de clause
est de nature à limiter le risque de fermeture à de nouveaux arrivants qui s’est matérialisé dans
d’autres ports.
Les conventions ont été conclues pour une durée allant de 10 à 25 ans. Pour la
tarification, le barème domanial y est affecté d’un coefficient 0,5. Un objectif de trafic annuel a été
fixé pour chaque opérateur, la convention d’occupation de terminal mentionnant dans certains cas
également une « ambition de trafic » de l’opérateur, qui ne constitue pas un engagement. La
comparaison des objectifs de trafics et des ambitions affichées montre que les premiers ne
présentent pas un caractère très contraignant pour les opérateurs.
La négociation de gré à gré n’a pas abouti pour deux terminaux, faute d’adéquation entre la
valeur des outillages et les projets envisagés (moitié amont du quai Carue et quai n° 3 de
Honfleur). Pour l’un de ces terminaux, l’évolution des opérateurs en place a conduit au lancement
d’un appel à projets et à la signature d’une convention de terminal en 2012, dans des conditions
similaires à celles ayant prévalu pour les autres terminaux. L’avenir de l’autre terminal reste à
déterminer en fonction des négociations avec l’opérateur en place, qui a racheté les engins du
quai, mais n’a pas atteint son objectif de trafic.
12
Deux appels à projets ont été lancés en décembre 2011 et en juin 2012 sur des terminaux
ne faisant pas l’objet d’un trafic suffisant pour que leur exploitation soit pérennisée (terminal de la
papeterie - QPAP, terminal de Petit-Couronne - QPC). Ces appels à projets ont débouché sur une
convention d’occupation temporaire pour l’un et sur des négociations, encore en cours, pour
l’autre. Le quai Maprochim (MPC), sans outillage public, doit faire l’objet d’un appel à projet
ultérieur.
Ainsi, le sort de certains terminaux, non concernés ou qui n’ont pas trouvé preneurs lors
des négociations de gré à gré, reste aujourd’hui encore en suspens.
2.
Les conditions de cession des engins
La commission nationale d’évaluation des outillages, réunie le 13 octobre 2009, a rendu un
avis favorable sur chacune des cessions d’outillages portuaires concernant le GPMR. Le GPMR
disposait alors de six mois, c’est-à-dire jusqu’au 15 avril 2010, pour finaliser les actes de cession
des outillages. Ce délai a été respecté, excepté pour la cession d’un engin, du fait du retrait de
l’offre d’acquisition d’une des sociétés de manutention. Quatre autres engins présents sur les
terminaux transférés n’ont pas été acquis par les opérateurs. Vingt engins ont
in fine
été vendus
de manière effective, le 17 mai 2010.
On observe ainsi un gain de productivité dans l’utilisation des portiques et des grues, ce qui
était l’un des objectifs de la réforme : les manutentionnaires réalisent désormais leur travail avec
20 engins, contre 25 auparavant, signe d’un certain suréquipement antérieur du port
1
. Les engins
qui n’ont pas trouvé preneurs et qui ne peuvent plus être exploités par le port ont été ferraillés,
revendus ultérieurement, ou sont encore en cours de vente. Les engins publics des terminaux qui
n’entraient pas dans le champ de la négociation de gré à gré sont aussi destinés à être vendus
dans le cadre d’appels à projets.
La valeur totale des cessions (20,53 M€) est inférieure de 3 % à la valeur nette comptable
des outillages (21,21 M€), ce qui a contraint le port à effectuer des dépréciations dans son bilan.
Elle est inférieure de 9,7 % à la valeur basse issue de l’expertise technique diligentée par le
GPMR. Cette dernière établissait une fourchette de 22,74 M€ à 28,78 M€, chaque engin faisant
l’objet d’une estimation basse et d’une estimation haute, toutes deux fondées sur les transactions
existantes et le degré d’usure des engins. Le bilan financier pour le port doit intégrer le fait que ce
dernier a été tenu par ailleurs de rembourser les aides perçues pour l’acquisition de certains
engins, sous la forme d’une diminution de la participation de la région Haute-Normandie aux
projets d’investissements du GPMR (abordée
infra
). La direction du GPMR considère, à ce sujet,
que les conditions de cession ont été plus favorables que dans certains ports, dans lesquels le
montant des subventions a été d’emblée défalqué du prix de cession des engins.
Ces écarts reflètent les difficultés d’une négociation dans laquelle le GPMR, tenu par les
délais fixés par la loi et ne souhaitant pas l’échec du transfert de l’exploitation des terminaux,
disposait de peu de marge de manoeuvre. La revente des engins pour d’autres sites que celui sur
lesquels ils fonctionnaient n’était guère envisageable, le coût de déplacement d’un engin grevant
lourdement son prix de cession. La comparaison avec le marché de l’outillage neuf, notamment
chinois, a aussi contribué à tirer les prix vers le bas. La situation rencontrée à Rouen est
semblable à celle rencontrée dans les autres grands ports maritimes, déjà décrite par la Cour.
Au-delà des problématiques liées à l’outillage lui-même, la commission nationale
d’évaluation des cessions d’outillages portuaires invite à considérer ces cessions d’engins dans le
cadre plus général de l’équilibre économique de chaque terminal. Elle a en effet mené une analyse
économique intégrant les éléments comptables et techniques relatifs aux outillages, mais aussi
l’équilibre économique du terminal et les perspectives de développement de ce dernier,
notamment grâce aux investissements envisagés par l’opérateur concerné. Elle a tenu compte des
éléments de comptabilité analytique disponibles sur chacun des terminaux, montrant dans le cas
de Rouen que l’exploitation de l’outillage était déficitaire (excepté pour un terminal).
1
Phénomène général observé par la Cour dans le cadre de son suivi de la réforme portuaire.
13
3.
La création d’une filiale de maintenance : la SMPI
Le GPMR a choisi de créer une filiale afin d’abriter l’activité de maintenance des outillages,
assurée auparavant par le service de l’outillage. Le projet était que cette filiale, dont le port serait
actionnaire majoritaire, en partenariat avec une entreprise de maintenance industrielle, soit
dimensionnée pour répondre au moins aux besoins des manutentionnaires auxquels les outillages
avaient été cédés et développer de nouveaux marchés. La décision de création de la filiale SMPI a
été une réponse à une situation délicate, les opérateurs ne souhaitant pas intégrer les agents du
grand port maritime chargés de la maintenance et les agents n’ayant pas non plus confiance dans
les entreprises. Les manutentionnaires ne souhaitaient pas développer eux-mêmes une activité de
maintenance en sus de celle d’exploitation des outillages, en récupérant pour ce faire les agents
du port.
Le GPMR est entré en négociation avec des entreprises du secteur de la maintenance
industrielle. La création d’une filiale entre le GPMR et une de ces entreprises a été approuvée par
le conseil de surveillance du 12 mai 2010, au moment de la cession des engins de manutention.
Deux difficultés majeures ont finalement conduit à l’échec de ce projet : l’entreprise
pressentie s’est retirée du projet et l’activité de maintenance s’est ensuite révélée très insuffisante
pour assurer la viabilité financière de la SMPI.
Pour permettre la signature des conventions de détachement des agents, le conseil de
surveillance a approuvé, lors de sa séance du 22 avril 2011, la modification du projet, c’est-à-dire
la création d’une filiale au capital de 450 000 €, détenue à 99,99 % par le GPMR. 26 salariés du
GPMR, 7 agents techniques et 19 ouvriers y ont été détachés et la filiale a démarré son activité le
3 mai 2011.
L’activité de la filiale dépendait des contrats de maintenance que le port parviendrait à
obtenir. La filiale a assuré, dans un premier temps, des prestations de maintenance auprès du
GPMR (pour les engins de manutention en attente de cession, quelques passerelles et les réseaux
électriques), mais uniquement des prestations d’assistance à exploitation auprès de quatre des
cinq opérateurs ayant acquis des engins de manutention. Le GPMR a tenté, sans succès, de
négocier des contrats de maintenance avec ces derniers. Deux entreprises ont en 2012 cessé de
faire appel à la filiale pour les prestations d’assistance et de réparation ponctuelle. Les deux
autres,
restées
principales
clientes
de
la
SMPI,
ont
annoncé
à
la
mi-mars 2013 qu’ils souhaitaient faire appel à une autre entreprise pour assurer leurs besoins en
maintenance, rendant impossible la poursuite des activités de la filiale.
Le GPMR aura passé 14 conventions avec sa filiale de maintenance, personne morale
distincte du GPMR, afin :
-
de prévoir les conditions des prestations de maintenance et de travaux au profit du port
(sur les engins du GPMR en attente de cession, certaines passerelles et les
installations électriques portuaires) ;
-
d’établir les conditions d’occupation du domaine, de paiement des charges afférentes
aux locaux, d’utilisation de véhicules, de gestion des stocks, de prestations diverses du
GPMR au profit de la SMPI, de mise à disposition de personnels ;
-
d’établir les conditions de financement des dispositions sociales de l’accord cadre ;
-
d’établir des avances de trésorerie.
La filiale a été dissoute le 28 novembre 2014, à la suite de la décision de l’assemblée
générale du 13 mai 2013. Le port aura procédé en 2012 et 2013 à deux avances en compte
courant, d’un montant total de 1 350 000 € (520 000 € en 2012 et 830 000 € en 2013), pour
éponger la situation largement déficitaire de sa filiale, faute d’activité. 450 000 € de titres, qui
composent le capital de la SMPI, ont aussi été totalement dépréciés à la fin de 2012. 1,8 M€ de
dépréciations sur les titres et le compte courant ont donc été enregistrés par le GPMR.
Les personnels ont été reclassés au sein du GPMR dans le cadre des accords existants,
liés à la réforme portuaire.
La filiale de maintenance créée en 2011 a donc permis d’absorber transitoirement une
partie des personnels de l’outillage et de produire quelques recettes, couvrant en partie la masse
salariale, mais ne s’est pas révélée viable.
14
III.
DES RÉALISATIONS CONTRASTÉES DANS LE CADRE DU PROJET STRATÉGIQUE
2009-2013
L’activité et le développement du port se sont inscrits, au cours de la période examinée,
dans deux démarches stratégiques successives : « Cap développement » en 2004, puis le projet
stratégique 2009-2013, approuvé environ cinq mois après la création du GPMR.
Le port de Rouen ayant bénéficié de la démarche stratégique précédente, ce court délai n’a
pas conduit à traiter certains points de façon trop superficielle, ce qui avait été un risque soulevé
par la Cour. La Cour a au contraire constaté que le projet abordait bien, de façon détaillée, les
différents points prévus par le code des transports.
Il n’existe pas à proprement parler de bilan synthétique du projet. Il embrasse en effet de
nombreux sujets, ayant fait l’objet d’évaluations internes spécifiques. Le suivi du projet stratégique
a cependant fait l’objet de séances du conseil de surveillance, et une actualisation du volet
financier du projet a été effectuée en juin 2012, portant sur les produits et charges de
fonctionnement, sur les trafics projetés et sur le programme d’investissement.
De façon globale, si le port a bien mis en oeuvre les mesures prévues en termes
d’organisation et de gouvernance, la réforme portuaire dans toutes ses dimensions ayant constitué
le chantier majeur du GPMR lors de la période examinée, l’activité portuaire rouennaise n’a pas
connu la dynamique attendue en termes de trafic ou encore de développement de la multimodalité.
Le volet financier du projet a dû être largement revu, ce qui montre la vulnérabilité du port dans un
contexte économique défavorable et face à des trafics volatils. Le programme d’investissements
du port a également été revu à la baisse du fait, selon le port, « d’une part de l’allongement des
procédures administratives préalables à l’autorisation des travaux d’approfondissement du chenal
et d’autre part du désengagement du département de la Seine-Maritime ». La dimension
environnementale du projet stratégique a en revanche bien été développée.
Le GPMR élabore actuellement son deuxième projet stratégique, qui porte sur la période
2014-2020. Ces travaux doivent prendre en compte la stratégie nationale de relance portuaire
arrêtée en mai 2013 par le ministère chargé des transports, et le projet doit être compatible avec le
document de coordination interportuaire de l’Axe Seine de décembre 2011.
15
GOUVERNANCE ET ORGANISATION
PARTIE II :
I.
GOUVERNANCE
A.
L
ES INSTANCES DE GOUVERNANCE
1.
Le changement du mode de gouvernance dans le cadre de la réforme portuaire
a.
Le conseil d’administration en 2008
Conformément aux dispositions du code des ports maritimes, en 2008, l’administration du
port autonome de Rouen (PAR) était assurée par un conseil d’administration, assisté d’un
directeur et comptant 26 membres.
Lors de trois séances sur huit, le nombre de membres présents ou excusés a été de 25 en
raison de l’absence d’une personnalité choisie parmi les principaux usagers du port pendant les
trois premières séances (remplacée par la suite) et de l’absence d’une personnalité qualifiée à
partir de mars 2008 (jamais remplacée).
b.
L’installation des nouvelles instances de gouvernance à compter de 2009
Les nouvelles instances de gouvernance ont été rapidement installées au début
de 2009, conformément aux dispositions des articles L. 5312-6 à L. 5312-11 du code des
transports et des articles R. 102-1 à R. 102-27 du code des ports maritimes.
Le conseil de surveillance, comportant 17 membres, a été installé le 23 janvier 2009, et sa
première réunion a été tenue le 6 février 2009. Le GPMR dispose de lettres des membres
représentant la communauté d’agglomération de Rouen et la ville de Rouen se désignant, mais
pas de leur désignation formelle par le conseil de ces collectivités. Il serait souhaitable de
s’assurer que cette désignation a eu lieu et d’en conserver une trace archivée.
Au sein du conseil de surveillance, le comité d’audit a été constitué le 6 février 2009 et a
tenu sa première réunion le 16 juin 2009.
Le conseil de développement, composé de 30 membres, a été installé le 5 mars 2009.
Enfin, le directoire, dont la composition a été fixée à trois membres par décret
du 6 novembre 2008, a tenu sa première réunion le 12 décembre 2008, présidée par le directeur
en place. Son président a été proposé par le conseil de surveillance du 6 février 2009 et a été
nommé par décret du Président de la République en date du 13 mars 2009.
2.
Le fonctionnement des instances de gouvernance
a.
Les règlements intérieurs et les délégations de signature
En 2008, le règlement intérieur du port autonome de Rouen contient un règlement intérieur
fixant le fonctionnement du conseil d’administration, un règlement intérieur du comité de direction
et un règlement intérieur du comité de gestion des ristournes et indemnités à caractère
commercial.
À partir de 2009, de nouveaux règlements sont institués. Un règlement intérieur du conseil
de surveillance (adopté le 6 février 2009, en même temps que les règles de passation des
marchés) fixe les seuils de compétence du directoire et les délégations de signature de son
président. Il a fait l’objet d’une mise à jour le 21 juin 2013, imtroduisant une simplification relative
aux seuils des marchés et une modification du nombre de membres du comité d’audit
(« trois à
cinq » au lieu de trois). Un règlement intérieur du conseil de développement daté du 1
er
avril 2009
a également été adopté, ainsi qu’un règlement intérieur du directoire daté du 9 décembre 2009.
Les versions de ces différents règlements qui ont été fournies à la Cour ne sont pas signées.
Les délégations données par le directoire à son président sont listées en annexe du
règlement intérieur du directoire. Elles portent sur les questions financières, la gestion du domaine
16
et les investissements. Ces délégations sont formalisées par des décisions de délégation
archivées par la direction des ressources humaines. Très nombreuses et détaillées, elles
gagneraient à être synthétisées sur un document unique mis à la disposition de tous.
b.
Des instances globalement impliquées
L’examen des procès-verbaux des différents conseils et comités fait ressortir plusieurs
éléments : les séances sont tenues de manière régulière ; les échanges y sont nombreux et
certains points donnent lieu à des analyses particulières, y compris dans des sous-commissions
du conseil de surveillance créées pour l’occasion (par exemple : desserte ferroviaire) ; les
nouveaux organes que constituent le comité d’audit et le conseil de développement sont
fonctionnels, et les directions du port établissent des notes détaillées et argumentées à l’appui des
dossiers présentés aux conseils.
Le conseil de surveillance se réunit fréquemment. Les règles de vote sont respectées : au
cours de la période analysée, une seule séance, où aucun vote n’a eu lieu, a vu un nombre de
membres présents inférieur à 50 % des membres nommés. Cependant, entre un et cinq membres
selon les séances (entre le 22 avril 2011 et le 19 avril 2013) se sont fait représenter par un autre
membre, alors que seul le préfet de région disposait de cette possibilité. Le 23 novembre 2011,
deux membres ont, de plus, été représentés par le même autre membre. Les représentants des
collectivités territoriales sont par ailleurs souvent absents : le membre du conseil général a été
présent à cinq séances seulement en 2008-2013 (sur vingt-quatre séances) et le président de
l’agglomération rouennaise a été présent aux deux premières séances, représenté six fois, absent
sinon. À la suite de la démission du président le 9 juin 2011, la vice-présidente l’a remplacé du
24 juin 2011 au 3 février 2012 et un nouveau président a ensuite été nommé. Le nombre de
membres présents, représentés ou excusés a été inférieur à dix-sept lors de dix séances (quinze
ou seize membres selon les cas, en raison soit d’une absence soit d’une absence de nomination
en remplacement d’un membre).
Les compétences du conseil de développement, définies dans son règlement intérieur
(article 5), sont conformes aux dispositions réglementaires. Il a été consulté, pendant toute la
période, sur la politique tarifaire et les sujets stratégiques tels que le projet stratégique en 2009,
puis les points d’étape et analyses sur des sujets comme la desserte ferroviaire, l’accès pour les
poids lourds, le canal Seine-Nord Europe ou encore la coopération interportuaire. Le nombre de
séances a cependant été en baisse en 2010 (une seule réunion) et le nombre de membres a été
inférieur à trente lors de quatre séances. Ceci provient en partie d’un déficit de nominations pour
les membres représentant le personnel, la place portuaire et les personnalités qualifiées.
L’assiduité des membres est assez variable, notamment pour ce qui concerne les représentants
des collectivités territoriales. Le seuil de délibération défini par le règlement intérieur (50 % des
membres présents) est toutefois toujours respecté.
B.
L
A DIRECTION GÉNÉRALE ET LE DIRECTOIRE
1.
Les dirigeants du port en 2008-2013
En 2008, le port a connu deux directeurs. Depuis la réforme portuaire, conformément aux
dispositions de l’article L. 5312-10 du code des transports, le directoire assure la direction et la
gestion de l'établissement et le poste de président du directoire est occupé par le directeur
général. Pour le GPMR, il est composé de trois membres.
2.
La suppléance du directeur
Le premier directeur du port autonome de Rouen présent en 2008 a été nommé par décret
du 26 février 2004 (à compter du 1
er
mai 2004). Conformément à l’article R. 113-11 du code des
ports maritimes, son suppléant a été nommé par arrêté du 11 juillet 2005, puis un autre suppléant
a été nommé par arrêté du 1
er
août 2008.
Le second directeur présent en 2008 a été nommé directeur du port autonome de Rouen
le 11 septembre 2008, puis directeur général du GPMR par décret du 13 mars 2009. Le suppléant
précédemment nommé par arrêté du 1
er
août 2008 a quitté ses fonctions le 1
er
février 2010. À cette
date, postérieure à la mise en place de la réforme portuaire, l’article R. 113-11 avait été remplacé
17
par l’article R. 102-22 qui prévoit que « le président du directoire désigne parmi les membres du
directoire celui qui exercera sa suppléance en cas d'absence ou d'empêchement. Il communique
cette décision au président du conseil de surveillance et au commissaire du Gouvernement. Cette
désignation est faite par le commissaire du Gouvernement en cas de vacance de l'emploi de
président du directoire. ». Le directeur a signé, le 4 février 2010, une décision de la direction des
ressources humaines (DRH) n° 2010-51 désignant un a utre suppléant
.
Il n’a pu être trouvé dans
les procès-verbaux du conseil de surveillance de mention de cette information sur la suppléance.
3.
Un directoire incomplet depuis février 2010
Le décret n° 2008-1146 du 6 novembre 2008 instituan t le grand port maritime de Rouen
indique que le nombre de membres est fixé à trois.
Le conseil de surveillance du 10 mars 2009 a nommé deux membres du directoire. Le
deuxième de ces membres a quitté ses fonctions le 1
er
février 2010. À compter de cette date, le
troisième poste de membre du directoire est resté non pourvu. Dans le procès-verbal du conseil de
surveillance du 17 septembre 2010, ce non-respect des textes est évoqué, tout comme le souhait
de définir un profil de poste. Aucun profil de poste n’a cependant été fourni par le GPMR.
Le président du directoire a souhaité attendre le renouvellement des instances
en mars 2014 pour la désignation du troisième membre du directoire. Aucune prise de position de
la tutelle n’apparaît dans les procès-verbaux du conseil de surveillance du GPMR sur ce point.
Pour pallier le nombre réduit de membres du directoire et le risque qui en découle
2
, le
président du directoire a fait voter, le 24 février 2010, la mention suivante : « La démission de M. X
au 31 janvier 2010 limite de fait le directoire à deux personnes. Le remplacement de M. X par le
conseil de surveillance est prévu, à ce jour, pour la séance du mois de juin 2010. Le président
indique qu’il recherchera au cours de cette période l’unanimité sur les
délibérations ». Selon le
directeur, cette mention assurait qu’il n’utiliserait pas la possibilité offerte par l’article R. 102-19.
Elle semblait néanmoins valoir pour une période limitée à quelques mois et non de quatre ans.
De plus, d’après les comptes rendus de réunion du directoire de 2011, un des deux
membres du directoire nommés le 10 mars 2009 a continué à participer aux réunions du directoire
pendant la période où il exercé les fonctions d’agent comptable par intérim (entre le 11 mars 2011
et le 14 juin 2011). Quatre réunions se sont tenues pendant cette période. Les règles de
séparation entre ordonnateur et agent comptable n’ont pas été respectées.
Lors du renouvellement des instances, le directeur a été de nouveau nommé président du
directoire du GPMR par décret du Président de la République du 13 mars 2014. Lors du conseil de
surveillance suivant (le 28 mars 2014), deux autres membres du directoire ont été nommés,
régularisant ainsi la situation.
Compte tenu du bon fonctionnement des instances de gouvernance du port et du travail
collaboratif des deux membres du directoire, la situation n’a pas eu d’incidence. Il convient
néanmoins de souligner que le décret n° 2008-1146 d u 6 novembre 2008 n’a pas été appliqué
pendant quatre ans, alors même que le nombre de membres prévu dans ce décret était réduit
(trois) par rapport à ce qui est prévu pour d’autres grands ports maritimes (quatre). La situation
aurait dû être régularisée plus tôt.
4.
Le fonctionnement du directoire
a.
Les rapports du directoire
L’article R. 102-18 du code des ports maritimes prévoit que le directoire présente chaque
année un rapport sur la situation du grand port maritime et l’avancement du projet stratégique.
Celui-ci doit faire l’objet d’observations du conseil de surveillance et le rapport, accompagné
2
L’article R. 102-19 précise que
«
les décisions du directoire sont prises à la majorité des membres
présents, le directoire ne délibérant valablement que si la moitié de ses membres sont présents, dont le
président » et « en cas de partage des voix, la voix du président est prépondérante ».
18
des observations du conseil de surveillance, doit être envoyé avant le 30 juin à chacun des
ministres chargés des ports maritimes, de l’économie et du budget.
Un rapport du directoire a bien été produit chaque année. Il comprend un état détaillé de la
situation du port et de la mise en oeuvre de la réforme portuaire, ainsi que les comptes financiers
et les principales avancées réalisées par le port. La mention explicite d’un examen du rapport du
directoire par le conseil de surveillance ne figure néanmoins que très rarement dans les
procès-verbaux des séances de cette instance, qui ne comprennent pas non plus de mention d’un
avis du conseil de surveillance. Il conviendrait de noter plus formellement ce point d’examen et
l’avis qui en découle dans les procès-verbaux et de vérifier que les extraits concernés sont joints à
l’envoi effectué aux tutelles.
b.
Les réunions du directoire
L’article R. 102-9 du code des ports maritimes prévoit que les décisions du directoire sont
constatées par des procès-verbaux conservés dans un registre spécial et que ces procès-verbaux
sont signés par le président. Le GPMR tient à jour les procès-verbaux dans un registre. Les
feuilles d’émargement des réunions du directoire sont signées. Néanmoins, le procès-verbal n’est
pas formellement signé par le président du directoire. Il conviendrait de veiller à cette signature
formelle.
II.
UNE COOPÉRATION INTERPORTUAIRE TRÈS DÉVELOPPÉE
A.
D
U CONSEIL DE COORDINATION INTERPORTUAIRE DE LA
S
EINE AU
GIE
HAROPA
:
UNE
RÉPONSE AUX TRANSFORMATIONS DE L
’
ÉCONOMIE PORTUAIRE
Les orientations de la loi du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire, allant dans le sens
d’une coopération interportuaire accrue, ont fourni aux trois ports de Paris, Rouen et Le Havre une
occasion d’aller plus loin que les actions communes à deux ou trois ports déjà mises en oeuvre
(ainsi sur le dragage, la politique environnementale et l’aménagement de la vallée de la Seine). En
application de l’article L. 5312-2 du code des transports (introduit par la loi de juillet 2008), le
conseil de coordination interportuaire de la Seine a été créé par décret n° 2009-556 du 19 mai
2009 entre les grands ports maritimes du Havre et de Rouen et le port autonome de Paris et a
produit en décembre 2011 un « document de coordination relatif aux grandes orientations en
matière de développement, de projets d’investissement et de promotion des ports ».
Les trois ports ont appliqué sur ce point la réforme portuaire de la façon la plus poussée qui
soit : l’objet de la coopération interportuaire sur l’Axe Seine est non seulement la coordination des
actions des ports
3
, mais aussi et surtout la mise en commun d’orientations stratégiques et de
moyens. Ils entendent ainsi répondre aux enjeux posés par la transformation de l’économie
portuaire : l’explosion du commerce mondial s’accompagne d’une augmentation de la taille des
navires, d’une massification et d’une concentration des trafics sur quelques grandes routes
maritimes, d’une diminution du nombre d’escales, pour lesquelles sont privilégiés les ports
disposant de capacités de manutention suffisantes et efficaces. La qualité de l’offre terrestre
permettant de connecter le port à son hinterland est aussi devenue un facteur d’efficacité majeur.
Une concurrence forte entre ports européens s’est ainsi développée et des investissements
importants sont entrepris, de capacité (extension des capacités portuaires, approfondissement des
chenaux, etc.) comme de modernisation (optimisation de l’efficacité portuaire). Les ports de l’Axe
Seine voient globalement leurs parts de marché s’éroder dans le contexte concurrentiel du
Range
nord-européen, avec des performances différenciées selon les trafics concernés. Ils attribuent
ces résultats à une valorisation insuffisante de leurs atouts, à l’échelle de l’Axe Seine
et à l’échelle de chaque port. Ils ont pour ambition de constituer un complexe portuaire
à taille critique, présentant une meilleure compétitivité coût-qualité au service d’activités diverses,
3
Notamment à travers l’animation de « clubs métiers » regroupant les agents des trois ports.
19
les trois ports étant positionnés sur des activités qui sont plus complémentaires qu’en concurrence
entre elles (exemples : conteneurs au Havre, céréales à Rouen).
Sur la base des conclusions du document de coordination, les trois ports de la vallée de la
Seine ont choisi de constituer entre eux, en janvier 2012, le groupement d’intérêt économique
(GIE) HAROPA, pour une durée de vingt ans. Le choix de l’outil GIE repose sur la volonté des trois
ports d’institutionnaliser la coopération entre eux pour la renforcer, sans pour autant la rigidifier par
une réponse institutionnelle lourde et complexe.
Les objectifs retenus dans le document de coordination sont d’« accroître la part de marché
de l’Axe Seine en Europe », de « favoriser le développement d’une logistique propre »
(accroissement de la part modale du fluvial et du ferroviaire), de
« contribuer au développement
durable des territoires »
et d’ « asseoir l’identité portuaire de l’Axe Seine ». Pour atteindre ces
objectifs généraux, les ports entendent concrètement développer une offre commune, à la fois
maritime, douanière, foncière, multimodale. HAROPÀ se fixe pour objectif de parvenir à
matérialiser cette offre et à en proposer l’accès par un guichet unique, qui existe déjà pour chaque
filière. La marque unique (HAROPA), également déjà créée, porte l’offre commune.
Par les objectifs qu’il se fixe, le GIE adopte un positionnement dual par rapport aux ports : il
a en effet vocation à la fois à en être complémentaire et à s’y substituer sur certaines missions ou
sur des aspects stratégiques. L’objectif affiché dans les statuts du GIE, de « renforcer l’efficacité
des missions portuaires stratégiques, pour devenir stratège, animateur, ensemblier d’un système
logistique performant », témoigne d’une forte intégration, allant au-delà de la conduite d’actions en
commun à l’échelle de l’Axe Seine. Le GIE a indiqué qu’il assure les fonctions « qui sont mieux
assumées collectivement qu’isolément : la politique commerciale, la politique industrielle, la
communication, la stratégie et les réseaux ». La promotion générale du port et la promotion de son
offre de desserte (alinéas 6° et 8° de l’article L. 5312-2 du code des transports) relèvent donc
désormais du GIE. Le développement d’une offre complète commune suppose aussi que le GIE
s’intéresse à la valorisation de l’ensemble du domaine artificiel de ses ports. Cette transition
importante est effectuée dans un cadre institutionnel stable : les missions de chaque port sont
régies par le code des ports maritimes et leur rôle décisionnel demeure entier, dans le cadre d’une
gouvernance inchangée.
B.
L
A MISE EN PLACE PROGRESSIVE DU
GIE
HAROPA
À COMPTER DE
2012
1.
Un pilotage assuré par les trois directeurs de ports et une organisation intégrée
aux trois ports
Le GIE présente une assemblée générale ainsi qu’un conseil d’administration, tous deux
constitués des trois directeurs des ports. Une présidence tournante a été instaurée.
Le GIE en soi ne dispose d’aucune structure, mais une direction GIE HAROPA a été créée
dans l’organigramme de chaque port, composée de différentes directions (développement,
commercial, communication et relations institutionnelles, réseaux) et d’un secrétariat général. La
fonction de directeur général délégué du GIE a par ailleurs été créée pour répondre au besoin
d’animation et de coordination quotidienne des équipes du GIE. Un comité exécutif, qui se réunit
toutes les deux semaines, regroupe les directeurs, le directeur général délégué, les directeurs
sectoriels et le secrétaire général. Le GIE a enfin nommé en octobre 2013 une responsable des
affaires européennes et internationales, afin d’acquérir une meilleure assise internationale.
Certains services des ports chargés de questions désormais traitées collectivement ont été
affectés au GIE pour en constituer les effectifs. Pour le GPMR, il s’agit de la direction des trafics et
de l’activité portuaire (DTAP) qui était chargée du développement économique, du commercial,
des statistiques et de la communication, ainsi que d’un agent chargé de la multimodalité. Un agent
de l’ancienne DTAP, traitant de sujets essentiellement locaux, a refusé son rattachement au GIE et
est désormais rattaché au directeur général adjoint. Les activités historiques des trois ports et le
souhait d’une certaine continuité par rapport à l’existant ont été pris en compte dans l’organisation
des différentes directions d’HAROPA.
20
L’avènement du GIE a posé des problèmes de frontière avec l’existant. À titre d’exemple, la
direction de l’aménagement territorial et de l’environnement (DATE) poursuit « des missions
d’implantation pour le GPMR, en lien avec la direction territoriale et les équipes de la branche
industrie ». Or « pérenniser et développer les implantations industrielles sur l’axe » fait partie des
missions de la direction du développement du GIE. Une clarification a dû être apportée sur le rôle
de chacun dans ce domaine
4
. D’autres zones de recouvrement possibles entre ce que font les
ports hors HAROPA et ce que fait HAROPA au sein de chaque port peuvent être identifiées, en
examinant le rôle de chacune des directions d’HAROPA tel qu’il ressort des documents du port :
communication interne et locale des ports et gestion des sites internet institutionnels, tarification,
échanges sur des projets avec les industriels déjà implantés sur le domaine du port, réseaux ferrés
portuaires. Un effort d’explicitation des rôles de chacun peut se révéler utile dans ces domaines.
2.
Les ressources humaines du GIE : un processus difficilement réversible
Les salariés des trois ports qui travaillent dans le cadre d’HAROPA sont tous mis
à la disposition du GIE (articles L. 8241-1 et L. 8241-2 du code du travail), qui ne procède
donc
à
aucun
recrutement
direct.
Le
GIE
est
réellement
opérationnel
depuis le
premier trimestre 2013. Ses effectifs du GIE sont limités à 112 équivalents temps plein (ETP), qui
correspondent à l’addition des effectifs des services concernés de chacun des ports, avant toute
mise à disposition (décision du conseil d’administration du GIE du 16 septembre 2013). Le bilan le
plus récent des effectifs mis à la disposition du GIE est de 106 agents, représentant 98,65 ETP.
Les ports indiquent que la création du GIE s’est faite « à moyens constants pour l’ensemble
des trois ports ». Cependant, des recrutements externes ont été effectués pour les besoins du GIE
(directeur du développement et représentante du GIE à Bruxelles, rattachés au GPMR ;
recrutements par Ports de Paris sur des postes « montage de projets », « communication sur
transport et logistique »). En pratique, ces agents recrutés ont rejoint un des trois ports et ont été
mis à la disposition du GIE, comme pour les autres agents. Les trois ports sont attentifs à
l’équilibre des recrutements entre eux, pour ne pas s’écarter de plus de 2 ETP d’effectifs pivots
pour chacun, correspondant à la clef de répartition budgétaire (59 ETP pour le grand port maritime
du Havre (GPMH), 29 ETP pour le
GPMR et 24 ETP pour Ports de Paris).
Tous les agents des services susceptibles de basculer dans le GIE se sont vu proposer
une mise à disposition. Au GPMR, un seul refus a été opposé. La question plus générale du
rattachement possible d’agents qui ne souhaiteraient plus être dans le GIE constitue un point
délicat dans la mesure où les anciens services de rattachement de ces agents ont disparu dans
l’organigramme des ports. L’arrêt du GIE s’accompagnerait sans doute d’un retour vers les
organisations l’ayant précédé dans chaque port, mais est un scénario qui poserait aussi problème,
dans la mesure où des recrutements ont été effectués dans les ports pour les besoins du GIE. La
création du GIE apparaît par conséquent peu réversible du point de vue des ressources humaines,
ce qui rend d’autant plus importante sa bonne acceptabilité par les agents des trois ports.
3.
Le budget du GIE, abondé par les ports selon une clef de répartition unique
Un premier budget avait été voté en 2012 par le GIE pour un montant total de 2,25 M€,
dont une participation de 0,56 M€ pour le GPMR (25 %), de 1,1 M€ pour le Havre (45 %) et
de 0,68 M€ pour Paris (30 %). Toutefois, ce budget n’a été exécuté qu’à hauteur de 42 %
(0,94 M€), en recettes comme en dépenses. La participation effective de chaque port a en effet été
limitée au montant des dépenses réalisées sur l’exercice.
En 2013, le budget traduit la montée en puissance du GIE : 7,45 M€ de charges de
personnel et 3,76 M€ d’autres dépenses (études, salons, communication) sont programmées.
HAROPA dispose depuis 2013 d’un budget alimenté par les contributions des trois ports,
selon une clé de répartition unique pour l’ensemble des dépenses du GIE (fonctionnement
et personnel), dont il s’avère qu’elle reflète à la fois les coûts de fonctionnement, les coûts
4
Note validée par le directeur général décrivant les processus d’implantation sur le domaine public
artificiel, applicable à compter du 1
er
octobre 2013.
21
de mise à disposition des salariés, le chiffre d’affaires des membres et leur budget de promotion :
Le Havre 50 %, Rouen 25 % et Paris 25 %.
C.
U
N PREMIER BILAN DU
GIE
HAROPA,
VU DE
R
OUEN
La Cour ne dispose que d’une année de recul sur le fonctionnement et les résultats du GIE
HAROPA (2013, hors période de contrôle), l’année 2012 ayant été celle de sa mise en place, sans
équipe encore spécialisée. S’il est possible de dresser un bilan de son fonctionnement et de ses
réalisations (vus du port de Rouen, seul objet du contrôle de la Cour), il est donc prématuré de
juger des résultats obtenus.
1.
Des dépenses supplémentaires modérées pour le GPMR
Le GIE a fourni ses premiers budgets prévisionnels (2012, 2013, 2014) et les dépenses
réalisées. Le total des charges atteint 0,94 M€ en 2012 et 9,84 M€ en 2013. Il s’établit à 13,03 M€
dans le budget prévisionnel de 2014. Les charges sont comptabilisées quasiment exclusivement
sur les comptes 61 et 62, de services extérieurs. Elles se composent d’honoraires d’intermédiaires
pour la conception de la stratégie de communication (0,1 M€), de la démarche « HAROPA 2030 »,
de l’accompagnement au changement, d’études de marchés et de trafics, de frais de séminaires.
Les éléments de comptabilité analytique disponibles permettent d’isoler le coût de l’action
commerciale, de la promotion et de la communication à la charge respective du GPMR et du GIE
HAROPA en 2009-2011, en 2012 et en 2013. Ces éléments montrent que la création du GIE
représente pour le GPMR une augmentation modérée de ses dépenses, à hauteur de
+ 0,15 M€
en 2012, puis de + 0,22 M€ en 2013
(par rapport à la période de référence 2009-2011), qui traduit
une montée en puissance des actions de promotion et de communication dans le cadre du GIE.
2.
De la communication, au service du déploiement de l’offre commune des trois
ports
Des outils de communication commerciale ont été développés, une tournée de promotion
auprès des armateurs a été effectuée et une campagne publicitaire a été menée pour
accompagner la montée en puissance d’HAROPA. Le GIE s’est aussi doté en 2013 d’une stratégie
à long terme : « HAROPA 2030 ». Il s’agit à la fois d’un outil de communication et de cohésion
interne, qui donne une vision de l’ensemble portuaire à l’horizon 2030.
Les dépenses de communication ainsi mises en oeuvre contribuent au déploiement de la
nouvelle marque HAROPA mais ont aussi servi le déploiement de l’offre commune des trois ports,
qui s’est matérialisée dans un ensemble d’outils promotionnels communs et dans la désignation de
points d’entrée uniques par filière pour la vallée de la Seine.
La direction d’HAROPA indique que ce déploiement a permis, ce faisant, d’infléchir sur
certains points la stratégie de chacun des trois ports, pour mieux prendre en compte les intérêts de
l’ensemble portuaire, de bénéficier d’apports croisés de compétences et d’enrichir l’offre de chacun
des ports.
3.
Des points de fragilité et de vigilance
a.
La gouvernance ports-GIE
Le pilotage du GIE est actuellement centré sur les trois directeurs des ports, qui en réfèrent
à leur conseil de surveillance. La bonne articulation de la gouvernance du GIE avec celle des trois
ports constitue un point discuté. Les directeurs indiquent qu’il s’agit d’une préoccupation constante,
qui se traduit en effet par divers constats relatifs au port de Rouen :
-
le conseil de surveillance est très régulièrement informé de l’avancée d’HAROPA ; le projet
« HAROPA 2030 » lui a notamment été soumis ;
-
le conseil de surveillance reste seul compétent sur les sujets stratégiques qui le concernent
(décisions d’investissement, tarification, budget, etc.) ;
-
le projet d’état prévisionnel des recettes et des dépenses du GIE est annexé à celui du
GPMR ;
22
-
les présidents des conseils de surveillance et de développement, ainsi que celui de l’Union
portuaire
5
sont régulièrement réunis pour des points d’information et d’échange ;
-
les ports rendent compte régulièrement de leur activité devant le Comité de coordination
interportuaire de la Seine, qui a été maintenu.
Des voix se sont cependant élevées pour que la gouvernance du GIE associe davantage et
directement les représentants de la place portuaire présents dans les conseils de surveillance et
de développement. La vigilance des trois directeurs sur ces points de gouvernance doit donc être
maintenue.
b.
Une animation complexe
Le choix du GIE a le mérite de ne pas créer d’organisme supplémentaire et le GIE constitue
une forme souple de coordination. Ce choix a une lourde contrepartie en termes d’animation. Les
directeurs soulignent « la complexité de l’animation du GIE, constitué d’équipes dispersées sur
trois sites, et de son fonctionnement dans le cadre inusité d’une direction commune à trois
établissements publics : le secrétariat général du GIE veille, en lien avec la direction générale
déléguée du GIE, à améliorer, fluidifier et sécuriser en permanence les processus de travail ».
La bonne articulation du rôle du GIE avec celui de chacun des ports le constituant
(c’est-à-dire des directions qui n’ont pas été basculées au sein du GIE) constitue en particulier un
point de vigilance nécessaire, pour éviter des doublons voire des contradictions.
4.
Des attentes fortes vis-à-vis du GIE ; un apport à objectiver
L’effet sur le développement des trafics de la présentation d’une offre commune, qui est
pour beaucoup le regroupement des trois offres très complémentaires des ports, reste difficile à
isoler, mais constitue une attente forte des trois places portuaires.
Les résultats 2013 sont encourageants, car HAROPA est l’un des rares ensembles
portuaires du
Range
nord-européen qui affiche un résultat favorable, mais il convient de raisonner
sur une plus longue période compte tenu de la volatilité des trafics. L’absence d’un scénario de
référence « sans HAROPA » incite à la prudence quant aux facteurs explicatifs de ces succès.
D’autres indicateurs de résultat (ou d’action) que ceux relatifs aux trafics pourraient être
utilisés à l’échelle de l’Axe Seine pour mesurer les nouvelles implantations logistiques ou
industrielles, l’évolution des parts modales, les nouveaux trafics développés, les nouveaux
services aux clients, etc. et les mettre en regard des actions menées par le GIE et de ses
dépenses. La mise en place d’un dispositif de suivi de la performance d’HAROPA serait à ce titre
souhaitable, pour objectiver son apport.
Mettre en place un dispositif permettant au GPMR d’évaluer la
Recommandation n°1 :
performance du GIE HAROPA.
5
Union des entreprises privées implantées sur le port de Rouen (120 entreprises : armateurs,
organisateurs de transport, manutentionnaires, prestataires portuaires divers, industriels implantés sur le
port).
23
ACTIVITÉS DU PORT
PARTIE III :
I.
LES INVESTISSEMENTS DU GPMR
A.
D
ES INVESTISSEMENTS INTÉGRÉS AU PROJET STRATÉGIQUE ET ETROITEMENT SUIVIS
Une annexe du projet stratégique du GPMR pour 2009-2013 présente une chronique des
dépenses d’investissement de 2007 à 2015 (situation au 7 avril 2009). Il prévoit que les
investissements réalisés entre 2009 et 2015 s’élèvent à 352 M€, avec un recours à l’emprunt limité
à 42 M€.
Le programme, tel qu’il est présenté, s’articule autour de différents axes prioritaires, qui
correspondent aux supports de financement existants au moment de l’élaboration du projet et à
des investissements complémentaires sous la forme de partenariat avec le département de
Seine-Maritime, des prises de participation dans des sociétés concourant au développement du
port et à la captation des trafics.
Les investissements font l’objet d’un suivi étroit par le directeur général délégué du GPMR.
Chaque opération fait l’objet d’un référencement, rappelé dans tous les documents financiers ou
techniques internes au port. Les chroniques de dépenses présentées dans le projet stratégique
sont réactualisées au fur et à mesure du déroulement des opérations. Une vision des
financements par financeur est également disponible.
B.
D
ES INVESTISSEMENTS EN FORTE HAUSSE
,
MARQUÉS PAR UN PROJET PRIORITAIRE
1.
L’accélération des investissements au cours de la période
Le projet stratégique 2009-2013 rappelle les investissements portuaires passés : durant la
décennie 1999-2008, ils représentent 195,7 M€, soit 19,6 M€ en moyenne annuelle, les
financements externes s’établissant à 45 % de ces investissements.
Le
montant
total
des
investissements
réalisés
par
le
GPMR
pour
la
période
2008-2012 s’élève à 117,5 M€
6
. Le port a actualisé les dépenses prévisionnelles de 2013 (budget
rectificatif 2013) ainsi que ses prévisions de 2014 à 2016.
L’analyse fonctionnelle des investissements pour la période 2008-2016 est illustrée par le
graphique n°1.
6
Auxquels on peut ajouter 2,2 M€ pour la concession du port fluvial.
24
Dépenses d’investissements réalisées et prévisionnelles du GPMR
Graphique n°1 :
pour la période 2008-2016 (situation au 23 septembre 2013)
En millions d'euros
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Investissements
Total GPMR
27,62
21,04
16,21
24,50
25,87
23,49
67,11
77,99
55,62
Source : Cour des comptes, à partir de données GPMR
Ces données appellent trois commentaires :
-
l’amélioration des accès maritimes par l’arasement des points hauts du chenal
représente à elle seule près d’un quart des dépenses réalisées en 2008-2012 et 45 %
des dépenses prévisionnelles pour la période 2013-2016 ;
-
la moyenne annuelle des investissements réalisés en 2008-2012 s’élève à 23 M€
tandis que les dépenses prévisionnelles atteindraient une moyenne annuelle de près de
67 M€ les trois prochaines années 2014-2016, ce qui représente un quasi-triplement des
investissements ; ces investissements ne pourront se faire sans emprunt et sont rendus
possibles par la limitation des emprunts en 2008-2012 ;
-
les dépenses d’environnement, qui restent modestes au regard des investissements
principaux du port, occupent une place croissante dans les investissements du GPMR.
2.
Un investissement prioritaire : l’amélioration des capacités du chenal
Les vracs solides et liquides (céréales, gazole, granulats, etc.) représentent l’essentiel du
trafic du GPMR. Or l’évolution de la flotte des navires vraquiers induit une augmentation des tirants
d’eau des navires susceptibles de faire escale au départ ou à destination de Rouen. La capacité
des navires « Handymax » sera ainsi, à l’horizon de 2015, quasiment le double de celle des
navires « Handysize » de taille plus réduite, compte tenu
du renouvellement des flottes par des
navires de nouvelle génération. Le GPMR s’appuie également sur des données reflétant la
progression des tonnages transportés par des navires à fort tirant d’eau (plus de 10 mètres), filière
par filière.
Dans l’optique de rester un grand port de vracs solides et liquides, le GPMR a donc
entrepris un programme d’arasement des points hauts du chenal de navigation de 40 centimètres
en moyenne, qui porte sur 17 % de la surface du fleuve entre Rouen et Tancarville et 11 % de la
surface comprise entre les digues, après Tancarville. L’objectif de ce projet est d’augmenter d’un
mètre les tirants d’eau maximaux admissibles, ce qui permettra d’accueillir à pleine charge les
navires « Handymax » à Rouen. Six millions de m
3
de sédiments doivent ainsi être dragués. Les
infrastructures portuaires doivent aussi être adaptées au gabarit des nouveaux navires de
transport de vrac.
0,00
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
60,00
70,00
80,00
90,00
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Divers
Plan de relance portuaire
Terminaux
Logistique et industrie
Accès terrestres
Infrastructures - quais
Environnement
Accès maritimes
25
Le projet était initialement composé de deux tranches de 90 M€ et 64 M€ (estimation
décembre
2011).
Les
mesures
environnementales
d’accompagnement
étaient
estimées
en 2011 à 38,24 M€, dont 30 M€ sous maîtrise d’ouvrage du GPMR et le reste sous maîtrise
d’ouvrage du département de Seine-Maritime.
Le GPMR a élaboré une notice socio-économique succincte portant sur les avantages du
projet au regard de l’activité (trafics de vracs), de l’emploi, de l’environnement (report modal) et
enfin de la rentabilité globale, sur la base des gains et des coûts année après année. Cette notice,
datant de mai 2008, a été actualisée en mai 2010 par le GPMR à la suite de la concertation
publique, avec l’ajout de l’étude d’une variante. Le taux de rentabilité interne socio-économique de
l’investissement ressort à 9,1 %, valeur revue à hauteur de 9,16 % en 2010, sans prendre en
compte les externalités et gains environnementaux ou encore en matière de sécurité et de sûreté,
ce qui a permis de conclure à l’opportunité du projet. Les trafics portuaires à l’horizon 2020, par
rapport à une situation de référence de 2009, seraient de + 9,8 Mt avec le projet et de – 1,6 Mt
sans le projet (respectivement + 5,4 Mt et – 4,3 Mt hors granulats). Le taux de rentabilité est
cependant très sensible aux hypothèses et calculs de trafic, or ces trafics sont relativement
volatils.
Les dispositions relatives à l’évaluation
ex ante
des investissements publics sont trop
récentes
7
pour avoir été appliquées à ce projet. Il devrait aujourd’hui s’y conformer, ce qui
supposerait notamment de présenter des « variantes et alternatives au projet
», « des indicateurs
de performance au regard des politiques publiques », une « cartographie » des risques, d’être
soumis à l’avis du commissaire général à l’investissement et de faire l’objet d’une contre-expertise
indépendante dans la mesure où son montant excède 100 M€ hors taxe, exclusivement couverts
par des financements publics.
Le projet apparaît crucial pour le port moins pour le développement de ses trafics que pour
permettre le maintien de ses parts de marché pour les trafics de vracs concernés. Or il a pris un an
de retard et son financement a dû être revu à la baisse (cf.
infra
).
C.
D
ES DIFFICULTÉS DE FINANCEMENT ONT OCCASIONNÉ LA RÉVISION À LA BAISSE DU
PROGRAMME D
’
INVESTISSEMENTS
1.
Le contrat de projet État-région 2007-2013 Haute-Normandie, principal support de
financement : une révision à la baisse et un report d’opérations
Une très large part du programme d’investissements du GPMR est inscrite au contrat de
projet État-région (CPER) 2007-2013 de Haute-Normandie. Le tableau suivant présente les
financements inscrits initialement au CPER 2007-2013 concernant le GPMR, financements revus à
la baisse en décembre 2011, avec une évolution des clefs de répartition entre financeurs.
7
Décret n° 2013-1211 du 23 décembre 2013 relatif à la procédure d’évaluation des investissements
publics en application de l’article 17 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des
finances publiques pour les années 2012 à 2017.
26
Tableau n° 2 :
Financement des investissements à travers le CPER Haute-Normandie 2007-2013
Montants contrat de plan initial
Montant avenant décembre 2011
(en M€)
Coût total
État
Région
Haute-
Normandie
Département
de Seine-
Maritime
Autres (y
compris
FEDER)
Maître
d'ouvrage
Améliorer la compétitivité du complexe portuaire haut-normand
Accès nautiques (dragages et reprise des
quais)
185
51
35
Ensemble :
15
53
154
51
29,14*
12**
61,86
Mesures environnementales :
réhabilitation et renaturation des berges
90
0
14
85
20
2
38,24
0
5
7,9***
15
10,34
Terminal conteneurs et marchandises
diverses (TCMD) - Rouen
40
0
0
5
4
31
25
0
0
0
3
22
Total GPMR
315
51
49
90
39
86
217,24
51
34,14
7,9
30
94,2
Développer les dessertes ferroviaires portuaires
Réseaux portuaires ferroviaires - Rouen
15
1
6
0
4
4
10
0,67
4
0
2
3,33
*De ce montant est déduit le montant non amorti des subventions régionales liées à l'acquisition d'engins de manutention qui s'élève
à 4,48 M€, avec un lissage sur la durée du contrat.
**De ce montant accordé par la communauté d’agglomération Rouen-Elbeuf-Austreberthe (CREA) sont déduites les acquisitions
foncières réalisées par la CREA sur le domaine du GPMR, s'élevant à environ 2,3 M€.
*** Financement apporté sur les seules mesures environnementales par le conseil général de Seine-Maritime.
Sources : contrat de projet État-région 2007-2013 et avenant de décembre 2011 au contrat ; GMPR
Le programme d’investissement du GPMR a été révisé à la baisse essentiellement à la
suite de la révision du CPER en décembre 2011, dont les termes financiers sont décrits dans le
tableau n° 2. L’opération d’amélioration des accès nautiques a ainsi été ramenée de 185 à
154 M€, avec un financement plus important par le GPMR maître d’ouvrage, le terminal
conteneurs et marchandises diverses (TCMD) de Rouen de 40 à 25 M€ et le réseau ferroviaire
portuaire de 15 à 10 M€. Au total, le programme d’investissements a été ramené de 352 à 290 M€.
La clef de répartition entre financeurs du CPER 2007-2013 révisé a été
in fine
modifiée,
sous l’effet conjugué de la reprise d’autres dépenses par deux financeurs (région et CREA), du
fléchage du financement de la CREA sur la première tranche de l’opération et d’une participation
de
l’État inférieure
à
celle
attendue
sur
cette
première
tranche.
À
la
fin
de 2013, le GPMR a proposé :
-
de clore la réalisation et le financement de la première tranche de l’opération
d’amélioration des accès dans le cadre du CPER 2007-2013, pour un montant total
de 82,82 M€ de travaux réalisés ou en cours, dont le financement est assuré ;
-
de clore une partie des mesures d’accompagnement environnementales dans le
cadre du CPER 2007-2013, pour un montant de 3,16 M€ ;
-
d’inscrire au CPER 2014-2020 l’achèvement du projet d’amélioration des accès
nautiques et de ses mesures d’accompagnement.
2.
Les autres supports de financement des investissements du GPMR : des
engagements et des paiements plus limités
Le plan de relance de l’économie a apporté un montant total de 6 M€ au GPMR en 2009-
2010 et a permis le financement de travaux sur le Boulevard maritime et le terminal conteneurs et
marchandises diverses.
Le plan de relance portuaire a donné lieu au versement de 700 000 € au GPMR, en 2011.
Ce montant est très inférieur aux autorisations d’engagement déléguées au port, d’un montant
de 6,75 M€, correspondant à 25 % d’un ensemble d’opérations s’élevant à 27 M€, favorisant
notamment le report modal. Le plan a permis le financement de quelques-unes de ces
opérations : la remise à niveau de certains appontements (pour 159 000 €) et de postes à quai
27
(pour 227 000 €), la rénovation de terminaux (pour 294 000 €). La plupart des travaux envisagés
restent à faire. Le plan doit notamment financer une troisième tranche de travaux de 10 M€ sur le
Boulevard maritime. Compte tenu d’un taux de financement externe jugé insuffisant par le GPMR,
le projet n’a pas été poursuivi et ne figure plus dans les prévisions de dépenses jusqu’en 2018.
Seuls 210 000 € de travaux, ayant donné lieu à un versement de l’État de 20 000 €, ont été
effectués en 2011.
Le GPMR a enfin bénéficié en 2011-2012 de 1,3 M€ de l’État et de 2,2 M€ du Fonds
européen
de
développement
régional
(FEDER)
pour
l’aménagement
d’une
plate-forme
quadrimodale à Honfleur dans le cadre du CPER Basse-Normandie.
3.
Des investissements
in fine
très en deçà des prévisions du projet stratégique
Tableau n° 3 :
Comparaison des dépenses d’investissement prévues dans le projet stratégique pour
2007-2015 et des dépenses réalisées à fin 2013 et projetées jusqu’en 2018 (en M€)
Source : Cour des comptes, d’après chroniques de dépenses d’investissements GPMR
Une très large part des investissements prévus dans le projet stratégique n’a ainsi pas été
réalisée, les reports après 2014 étant importants.
Le report du financement du projet d’amélioration des accès nautiques du GPMR vers la
période 2014-2020 fait peser une lourde hypothèque sur les crédits que le port parviendra à
obtenir de la part de l’État, financeur majeur du port. Le calibrage du volet infrastructures de
transport des CPER s’annonce en effet très incertain, compte tenu de l’abandon de l’écotaxe qui
finançait l’Agence de financement des infrastructures de transport en France (AFITF). En
revanche, les perspectives de financement européen sont meilleures : le projet est en effet éligible
au titre du Mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE), ce qui pourrait permettre, si le
dossier à déposer par le port est accepté et sous certaines conditions, de bénéficier d’un
cofinancement de futures tranches d’investissements au taux de 40 %.
II.
LES ACTIVITÉS DE DRAGAGE
A.
U
N ENJEU ÉCONOMIQUE IMPORTANT POUR LE
GPMR
1.
Un accès au port et un trafic dépendants du dragage
a.
Des volumes dragués importants
La profondeur des voies d’accès doit être entretenue quotidiennement à Rouen pour
permettre l’accès aux navires. Le GPMR fait partie des ports ayant la plus forte activité de
dragage, comme les deux autres ports d’estuaire. Les volumes totaux dragués du GPMR ont
augmenté de 41 % entre 2008 et 2012, en raison des travaux d’investissement réalisés en 2012.
0
10
20
30
40
50
60
70
Situation au 7 avril 2009
Situation au 29 novembre
2013
28
Les volumes de dragages d’entretien du GPMR, qui représentent 12 % des volumes dragués par
les GPM, sont, eux, en diminution (- 35 %).
b.
Un maintien des tirants d’eau nécessaire à l’économie du port
Du fait du dépôt permanent de sédiments dans les lits des fleuves et de l’augmentation de
la taille des navires et donc de leur tirant d’eau, l’enjeu économique du dragage est essentiel pour
les ports d’estuaire, dont le GPMR. Son trafic en dépend pour partie. Ses trafics de céréales, de
produits agro-alimentaires, de produits pétroliers raffinés, d’engrais liquides, de charbon, de
granulats et les lignes régulières de conteneurs représentent en effet 90 % du trafic total et sont
effectués par des navires de tirant d'eau supérieur à 10 mètres. En 2006, 30 % du trafic du GPMR
se faisait avec un tirant d'eau supérieur à 10 m, soit environ 7 Mt. Avec un tarif moyen de 1,60 €
par tonne, les montants des droits de ports apportés par ces trafics sont estimés par le GPMR à
11-12 M€, auxquels s’ajoutent les redevances domaniales associées (environ 2,5 M€ pour les
céréaliers et l'agro-alimentaire). Repasser sous un tirant d'eau de 10 m se traduirait, selon les
études effectuées par le GPMR, par la perte d'un tiers du trafic actuel. Cette proportion devrait être
renforcée par l’augmentation progressive de la part des navires à fort tirant d’eau.
c.
Une augmentation des tirants d’eau nécessaire pour conserver certains trafics
Le retard du projet d’approfondissement du chenal aurait empêché le GPMR d’accéder à
certains marchés :
-
marché céréalier : sur le marché de la Chine, et alors que la France a remporté un
contrat de 200 000 tonnes, un seul bateau de 36 000 tonnes a été chargé à Rouen,
en complément d’un chargement à Dunkerque (le reste des bateaux a été chargé à
Dunkerque) ; sur le marché de l’Egypte, et alors que la France a remporté un
premier contrat de 180 000 tonnes, aucun bateau n’a été traité à Rouen, tous l’ont
été à Dunkerque ;
-
marché du gazole : un client russe a décidé d’arrêter de faire descendre ses
bateaux jusqu’à Rouen pour desservir le stockiste Rubis Terminal, privilégiant une
solution de déchargement au Havre et d’alimentation de Rubis Terminal par
pipelines (plusieurs centaines de milliers de tonnes par an).
Une analyse des chargements par port pour deux marchés (ceux de l’Egypte et du Yémen),
effectuée par le GPMR, illustre le retard sur les marchés céréaliers. En faisant l’hypothèse d’une
part théorique de 40 % à laquelle pourrait prétendre le GPMR, celui-ci a estimé à 630 254 tonnes
les trafics qui lui échappent du fait du recours à des navires de type « Handymax » ou
« Supramax ».
2.
Des coûts de dragage en augmentation
a.
Des dépenses et des moyens humains importants
Les dépenses d’entretien
8
des accès des ports sont en augmentation depuis 2008 (et plus
globalement depuis 2005). En volume de dépenses, le GPMR est situé, en 2012, au premier rang
(24,36 M€) devant le grand port maritime du Havre (24 M€) et le grand port maritime de Nantes
Saint-Nazaire (22,94 M€). L’augmentation des dépenses du GPMR sur la période est forte (19 %).
Les effectifs du GPMR consacrés au dragage représentent une part importante (38,6 %) de
l’ensemble des effectifs des grands ports maritimes (GPM) consacrés à cette même activité. Ces
effectifs sont de plus légèrement à la hausse (+ 5 %) contrairement à ceux des autres ports (port
de Nantes Saint-Nazaire excepté). Les équipages des dragues représentent la part la plus
8
Les dépenses d’entretien des accès sont exprimées ici au sens de l’article L. 111-4 du code des
ports maritimes. Ces dépenses comprennent l’entretien des écluses, des bassins, des plans d’eau, etc. Leur
périmètre est plus large que celui des dépenses d’entretien de dragage. Ces dernières n’ont pu être isolées
avec précision.
29
importante (48,6 %) de ces mêmes effectifs. Les effectifs des ateliers de maintenance du GPMR
représentent 30,9 % des effectifs du port consacrés au dragage, soit plus que la moyenne des
GPM (20 %).
Le GPMR explique cette légère hausse des effectifs par les transferts de personnels à la
suite de la réforme et l’importance de la gestion administrative du fait de nouvelles réglementations
environnementales.
Un protocole d’accord sur l’activité de réparation navale a été signé le 1
er
septembre 2013.
Il pose comme principe la « stabilisation des effectifs
» et comprend un engagement de pourvoir
au remplacement de tous les postes vacants, ce qui ne s’inscrit pas dans le sens d’une résorption
des sureffectifs.
Les analyses effectuées sont présentées en annexe 1.
b.
Des contraintes à venir occasionnant une nouvelle augmentation des coûts
Un éloignement du site d’immersion (ou clapage) est prévu en 2014. Les sédiments de
dragage
de
la
partie
aval
du
chenal
de
navigation
du
GPMR
sont
en
effet
actuellement clapés sur le site du Kannik mais l’autorisation de clapage pour ce site prenait fin en
octobre 2009. À la suite d’un avis du conseil scientifique de l’estuaire de 2008, le GPMR s’est
engagé à rechercher un site alternatif pérenne. L’autorisation de clapage sur le site du Kannik a en
parallèle été prolongée d’un an et un nouvel arrêté interpréfectoral autorisant le dragage
d’entretien du chenal dans l’estuaire aval et l’immersion des sédiments de dragage a ensuite été
obtenu pour quatre ans (jusqu’en octobre 2014).
Deux sites ont été retenus à l’issue de la concertation : les sites dits de « Machu » et
d’« Octeville »
.
Un périmètre de moindre contrainte a été défini pour le site de « Machu » prenant
en compte les zones d’intérêt biologique, d’utilité nautique et Natura 2000.
L’utilisation du site d’« Octeville »
,
plus éloigné, se révélerait coûteuse. Le GPMR a évalué
à 30-35 % le surcoût lié à la distance par rapport à un surcoût de 20 % pour atteindre celui de
« Machu »
.
L’utilisation conjointe par le GPMR et le GPMH du site d’« Octeville » serait par ailleurs
peu pérenne et poserait des difficultés d’ordre environnemental, car il se remplirait trop vite. Le site
de « Machu » est l’option privilégiée à ce stade.
30
Carte n°1 :
Sites de clapage actuel et à venir du GPMR et surcoût en résultant
Source : GPMR
3.
Des remboursements par l’État fluctuants et limités
a.
Des textes non appliqués et non modifiés
Selon les termes du code des ports maritimes (article L. 111-4), l’ensemble des coûts
d’entretien des accès est pris en charge par l’État (à 100 % par conséquent).
Cette disposition, critiquée par la Cour dans ses rapports sur le groupement d’intérêt
économique Dragages-Ports (GIE DP) et sur le port autonome de Nantes Saint-Nazaire, ainsi que
dans son référé de 2007 sur le GIE DP, est toujours en vigueur. L’ordonnance n° 2010-1307
publiée le 28 octobre 2010 (articles 7 et 9) prévoit qu’elle demeure dans la partie législative du
code des ports maritimes jusqu'à la publication de la partie réglementaire du code des transports,
au sein de laquelle elle sera intégralement reprise à droit constant. Selon le ministère, cette
publication devait intervenir au premier semestre 2014, un projet de texte ayant été rédigé et
transmis au secrétaire général du Gouvernement pour saisine du Conseil d’État au début de
l’année 2014. La publication n’a toujours pas eu lieu à la date où le présent rapport est établi. De
plus, le contenu des articles de ce projet, transmis par la direction générale des infrastructures,
des transports et de la mer (DGITM), demeure inchangé. Le dispositif n’a donc pas été modifié
pour inciter les ports à des gains de productivité.
b.
Des remboursements limités et hétérogènes
Le GPMR a bénéficié sur la période d’un taux de remboursement variant entre 42 %
et 64 % des coûts d’entretien, plus faible que les deux autres ports d’estuaire, sauf en 2010. Le
remboursement est donc bien en-deçà de 100 % et l’article L. 111-4 du code des ports maritimes
n’est pas appliqué. Ce taux de remboursement est par ailleurs très variable d’un port à l’autre et
selon les années (cf.annexe 1).
Si le système de financement par l’État était conservé, le dispositif devrait être adapté de
façon à créer une réelle incitation aux gains de productivité par les ports. La Cour prend acte de
l’engagement du ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie d’intégrer la
recommandation dans la démarche de remise à plat des critères actuels de répartition présentée
aux présidents de directoire des grands ports maritimes en mars 2014.
31
B.
U
NE PARTICIPATION AU
GIE
D
RAGAGES
-P
ORTS
1.
Un contexte de changement et un fonctionnement complexe
Le GPMR est membre du GIE Dragages-Ports dont la mission est de répondre au meilleur
coût aux besoins de dragage des ports en optimisant l’exploitation des dragues.
Depuis 2001, le contexte dans lequel le GIE DP et ses membres évoluent a changé : la
propriété des ports d’intérêt national a été transférée en 2006 aux collectivités territoriales et la
réforme portuaire a transféré en 2008 la propriété des grands ports maritimes à des
établissements publics, en leur confiant la réalisation, l’exploitation et l’entretien de leurs accès
maritimes.
L’organisation du GIE DP est fondée sur la répartition des locations entre trois types de
conventions : de gérance (cas de la drague Daniel Laval pour le GPMR), de location armée et de
location coque nue (Booster, Ronceray, jusqu’à sa vente en 2013, puis drague Jean Ango, livrée
en 2013 pour le GPMR). Une nouvelle gouvernance du GIE DP est en cours de mise en place au
début de 2014, qui modifie assez largement cette organisation, en la réorientant vers la location
coque nue et en renforçant la responsabilité des ports dans le processus de location.
2.
Les fondements juridiques de la coopération interportuaire
Les marchés passés entre les GPM sont, par principe, soumis aux règles de la mise en
concurrence (code des marchés publics ou ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005).
Les contrats de « quasi-régie », qualifiés également de contrats
in house
, sont toutefois
exclus du champ d’application de ces règles si deux conditions cumulatives sont respectées : le
contrôle exercé par le pouvoir adjudicateur sur son cocontractant doit être comparable à celui qu’il
exerce sur ses propres services et l’activité du cocontractant doit être principalement consacrée à
ce pouvoir adjudicateur. Ces deux conditions sont reprises dans le code des marchés publics et
l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005.
D’une jurisprudence récente de la Cour de justice des Communautés européennes - CJCE
(CJCE, 9 juin 2009,
Commission c/ Allemagne, C-480/06, cons. 34 et suivants
), il ressort que les
contrats selon lesquels plusieurs collectivités publiques coopèrent pour organiser le service public
doivent être distingués des contrats de quasi-régie dès lors qu’aucune collectivité n’exerce sur une
autre un contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services. Un tel contrat n’est pas
soumis aux règles de la commande publique.
Le dragage étant une mission de service public, cette jurisprudence semble pouvoir être
appliquée au cas de la coopération entre ports pour la mutualisation des dragues. Aucune forme
juridique particulière ne serait alors obligatoire. Un simple contrat passé entre les coopérants
suffirait. Au vu des éléments soulignés par la CJCE, il conviendrait néanmoins de prendre
certaines précautions. Il doit s’agir d’une véritable coopération : toute mutualisation déséquilibrée
entre les coopérants signataires du contrat devrait donc être écartée. Il conviendrait d’éviter que
les dragues soient utilisées par l’un des coopérants pour une activité lucrative auprès d’un tiers.
Enfin, les seuls transferts financiers entre les coopérants devraient concerner la compensation des
charges.
Dans le cadre de cette nouvelle jurisprudence, il conviendrait de veiller tout particulièrement
au respect de ces règles et d’éviter par conséquent tout contrat ou convention mutualisé
déséquilibré
ou ne respectant pas les règles mentionnées
supra
.
C.
U
NE MUTUALISATION DIFFICILE ET DES GAINS DE PRODUCTIVITÉ LIMITÉS
1.
Une mutualisation difficile dans le cadre des nouvelles constructions
Dans le cadre de ses contrôles du GIE DP, la Cour a souligné les inconvénients de
l’absence de validation écrite, par les ports, des spécifications techniques des dragues construites
par le GIE.
32
Le GPMR est concerné, en tant que membre du GIE DP, par la construction de la drague
Jean Ango livrée en 2013. Le processus de définition des caractéristiques techniques et de
construction de cette drague, destinée à remplacer la Hève et la Ronceray, montre de nouveau
l’importance d’améliorer et de mieux formaliser le processus de définition des caractéristiques
techniques des dragues. Elle montre également que le GPMR n’a pas fourni tous les éléments
nécessaires à la négociation. Enfin, elle montre que le coût de la construction a augmenté. Le coût
de cette drague n’a pas été optimisé, puisque la drague ne correspond plus aux attentes des deux
ports qui l’utilisent et que ces derniers envisagent désormais de modifier la Daniel Laval ou de
construire une autre drague pour leur activité de dragage.
Les caractéristiques de la Jean Ango ont été approuvées lors de l’assemblée générale de
novembre 2007 du GIE DP. L’enveloppe provisoire était fixée à 20 M€. À la suite d’une procédure
d’appel d’offre dont les résultats ont été jugés peu satisfaisants et d’un réexamen des
caractéristiques des dragues, un rapport de présentation a été fourni en assemblée générale.
L’avis du GPMR sur ces nouvelles modifications n’a pas été reçu par le GIE DP, alors qu’il était
explicitement prévu par le règlement intérieur du GIE DP. L’approbation par l’assemblée générale
fait en outre état de réserves relatives à une vérification des économies à attendre de ces
modifications en investissement et en fonctionnement.
Aucun document d’analyse des économies
n’a été fourni. Les échanges se sont poursuivis et la commande effective a été approuvée par
l’assemblée générale en décembre 2009, deux ans après le début des échanges et avec une
réévaluation des coûts d'investissement de 38,5 % par rapport à novembre 2007.
2.
Une mutualisation délicate des dragues entre le GPMH et le GPMR
La flotte de dragage du GPMR est à ce jour constituée de deux dragues aspiratrices en
marche (Daniel Laval et Jean Ango), louées au GIE DP, un booster et une bigue équipée d’une
barre niveleuse (Bigue Brotonne), propriété du GPMR. La flotte de dragage du GPMH est, elle,
constituée d’une drague à bennes (Gambe d’Amfard), louée au GIE DP. Il utilise la drague
aspiratrice en marche (Samuel de Champlain) mise à disposition par le GIE DP en convention de
gérance auprès du grand port maritime de Nantes Saint-Nazaire.
Le GPMR indique avoir besoin d’une drague de plus forte capacité que la Daniel Laval,
présentant un tirant d’eau et un clair sous quille en dragage plus réduit que ceux de la drague
Samuel de Champlain afin de prendre en compte les caractéristiques du chenal et, dès 2016,
l’éloignement du site d’immersion (quel que soit le lieu d’implantation définitif de ce dernier). Une
augmentation du volume de sédiment transporté afin de diminuer les surcoûts est rendue possible
par l’approfondissement du chenal qui permet d’exploiter une drague présentant un tirant d’eau
maximal de 7 m à 7,5 m.
Le GPMH indique, de son côté, avoir besoin :
-
d’une drague permettant d’intervenir en période de pointe à temps et dimensionnée
pour draguer dans des zones exigües (ce que fait actuellement la drague Gambe
d’Amfard) ;
-
d’une drague pouvant effectuer quatre campagnes ponctuelles réparties dans
l’année (espacées de huit à dix semaines) pour les chenaux d’accès intérieurs et
extérieurs et dimensionnée pour être la plus économique avec un volume de
chargement suffisant pour limiter les trajets (ce qu’assurent actuellement la drague
Samuel de Champlain ainsi que la drague Daniel Laval pour des chantiers
particuliers).
En réponse à ces différents besoins, plusieurs scénarios sont à l’étude.
Le premier consiste en une mutualisation de la drague Samuel de Champlain entre les
deux ports. Il nécessite une utilisation concertée de la drague en fonction des marées. Cette
drague présente en effet un tirant d’eau trop important (8,50 m) pour pouvoir être exploitée à
basse mer dans le chenal de Rouen, ce qui impose que le GPMH l’utilise à basse mer dans
l’estuaire de Seine et que le GPMR l’utilise à haute mer dans le chenal de la Seine. Le GPMR
ayant besoin d’une drague toutes les six heures en raison de l’évolution constante des fonds dans
le chenal, des allers-retours journaliers de la drague seraient à prévoir. Enfin, les caractéristiques
techniques de la drague peuvent rendre les manoeuvres difficiles et nécessiteraient quelques
33
adaptations techniques, notamment pour le dragage des pentes latérales du chenal. La
mutualisation de la Samuel de Champlain, qui offre l’avantage d’un volume de puits important, et
pour laquelle des investissements importants ont été faits par le passé, ne serait pas impossible
techniquement, mais nécessiterait une organisation sans faille entre les deux ports. Elle ne
permettrait plus une intervention dans d’autres ports.
Un deuxième scénario serait la modification des caractéristiques techniques de la drague
Daniel Laval pour lui donner une plus grande capacité de puits et la remotoriser (en raison de la
distance plus grande à parcourir). Selon le GPMR, ces modifications seraient coûteuses et la
solution resterait provisoire.
Enfin, un autre scénario consisterait en la construction d’une nouvelle drague. Cet
investissement est difficilement envisageable compte tenu du taux d’endettement du GIE.
3.
Une absence d’analyse des données pour orienter les gains de productivité
Les audits de Tecnitas effectués en 2006, regroupant les audits effectués sur les ports
autonomes de Nantes Saint-Nazaire, Bordeaux et Rouen, concluent à un surcoût des ateliers des
grands ports maritimes de l'ordre de + 10 % à + 30 % par rapport aux ateliers privés.
Le GIE DP ne dispose d’aucune analyse comparative plus récente.
Le suivi comparé de ces coûts n’a pas non plus été effectué en interne par le GPMR, dans
une période où le contexte social était sensible et où plusieurs lettres, adressées aux syndicats par
les ministres chargés des transports (en 2011) puis par le directeur des services de transport
(en mai 2013), donnaient des orientations allant dans le sens d’un recours aux services des
ateliers des ports.
Le GPMR a précisé qu’une cellule interne à l’atelier de réparation navale du port émet les
commandes, mais qu’il n'y a en principe pas de mise en concurrence entre les ateliers du GPMR
et des entreprises privées pour les prestations pour lesquelles les ateliers du GPMR disposent des
compétences et de la disponibilité nécessaires. La raison avancée est double :
-
l’aspect stratégique de la décision même de disposer d’un atelier de réparation navale,
décision entraînant des coûts fixes ;
-
la difficulté de demander des devis aux sociétés prestataires locales, peu nombreuses,
sans décrédibiliser la consultation, alors que les chances de remporter le marché face à
l’atelier sont faibles.
La cellule fait donc appel à des prestataires extérieurs pour les seules prestations ne
rentrant pas dans les compétences de l’atelier de réparation navale. Les exemples cités
concernent des domaines restreints (échafaudage, chaudronnerie).
Dans le cadre de la démarche qualité, un tableau de bord composé d'indicateurs,
notamment de performance économique, est suivi annuellement et mensuellement.
Néanmoins, compte tenu du poids des effectifs de l’atelier de maintenance du GPMR (au-
dessus de la moyenne des autres GPM), il apparaît désormais nécessaire, dans l’objectif d’inciter
aux gains de productivité, de développer la mise en concurrence de l’atelier avec des entreprises
privées et de compléter le suivi économique de façon à permettre de comparer les coûts dans tous
les domaines d’activité des ateliers.
Compléter le suivi économique comparé des ateliers en matière
Recommandation n°2 :
de maintenance (comparaison des coûts entre atelier du GPMR et entreprises
privées) dans tous les domaines.
34
III.
LES TRAFICS
A.
L
E PORT DE
R
OUEN DANS LE PAYSAGE PORTUAIRE
D’après les données publiées par le ministère chargé des transports au titre de l’année
2012
9
, le grand port maritime de Rouen se situe :
-
pour le trafic de marchandises, au sixième rang des ports français (21,16 Mt) derrière
Marseille, Le Havre, Dunkerque, Calais et Nantes Saint-Nazaire ;
-
pour le trafic de conteneurs, au sixième rang des ports français (0,22 MEVP
10
) derrière
les mêmes ports ;
-
pour le trafic de passagers, au vingtième rang des ports français (39 000 passagers) et
au cinquième rang des grands ports maritimes derrière Marseille, Dunkerque, La Havre
et La Rochelle.
En 2012 et 2013, la part de marché du GPMR dans l’Axe Seine est d’environ 23 % pour le
trafic global et 7 % pour le trafic de conteneurs. Les trois ports ont des caractéristiques différentes
et ne se font que très faiblement concurrence.
La concurrence provient des autres ports du
Range
nord. La part du GPMR dans le trafic
du
Range
nord en 2011 était de 2,61 % en volume de trafic et de 0,51 % en MEVP de conteneurs.
À
titre
d’exemple,
les
trafics
de
Rotterdam
et
d’Anvers
sont
de
434,5 Mt
et 187 Mt, celui de Rouen de 25,4 Mt.
Les parts de marché détenues par le GPMR dans l’approvisionnement du bassin parisien
semblent également réduites alors que sa situation géographique, proche de Paris, est
actuellement le principal atout du port et que certains projets, tels que la construction du canal
Seine-Nord, pourraient remettre en cause cet atout.
D’après le rapport de l’Organisation de coopération et de développement économiques
(OCDE),
La compétitivité des villes portuaires : le cas de l’Axe Seine
, paru en 2011, le port de
Rouen a, en 2011, « selon les bases de données douanières, des parts de marché de 41 % en
Haute-Normandie et de 20 % en Basse-Normandie, mais n’a que des parts marginales ailleurs en
France ».
Le GPMR ne dispose pas de données plus précises permettant de déterminer
les parts de marché du GPMR pour les marchandises provenant de et destinées à
(en faisant la distinction) l’Île-de-France et plus globalement au bassin parisien pour les années
2008 à 2013, comparées à celles des autres ports français et des ports étrangers, notamment
ceux du
Range
nord. De telles informations, mêmes si elles sont malaisées à obtenir, seraient
nécessaires au GPMR pour mieux asseoir sa stratégie. Cette réflexion pourrait être menée dans le
cadre du GIE HAROPA dont le GPMR est membre.
B.
L’
ÉVOLUTION GÉNÉRALE DU TRAFIC PORTUAIRE
1.
Une dynamique de croissance stoppée
La croissance du trafic maritime du port entre 2008 et 2010 (+ 17 %) a été stoppée
en 2011. Après 2010 et 2011, années de records historiques de trafic pour le port, la chute du
trafic a été forte en 2012 (- 6 % par rapport à 2008) mais a repris légèrement en 2013, revenant
ainsi au niveau du trafic observé en 2008.
La raison principale de cette évolution du trafic est l’arrêt de la raffinerie Petroplus, effectué
en deux temps : arrêt temporaire de la fin de 2011 à juin 2012 puis arrêt définitif à la fin de 2012.
Cet arrêt a eu un impact direct sur le volume du trafic des vracs liquides en 2012 et 2013
9
Les données 2013 ne sont pas encore disponibles.
10
EVP : équivalent vingt pieds, unité de mesure de conteneurs.
35
(pertes respectives estimées à 1,5
et 2,5 Mt par le port), ainsi qu’un effet indirect sur ces mêmes
volumes, en raison de la baisse consécutive des volumes d’essence exportés.
Une bonne année en matière de trafic de céréales (2013) a permis à ce jour de stabiliser le
volume de trafic global par rapport au niveau de 2008. Le trafic de céréales est néanmoins
aléatoire dans la mesure où il dépend fortement des aléas climatiques et des récoltes effectuées
dans les autres pays producteurs (Russie, par exemple).
Comparé à son voisin du Havre, le GPMR ne se caractérise pas par un trafic important de
conteneurs. Le nombre de ceux-ci a également fortement diminué (de 26 % entre 2008 et 2013).
Le nombre de passagers a, lui, augmenté (+ 17 %) mais reste d’un volume modeste.
2.
Un trafic orienté vers l’exportation, principalement vers l’Afrique du Nord et
l’Europe
L’activité du GPMR est majoritairement tournée vers le trafic d’exportation. Ce dernier
représente plus de 60 % du trafic - sauf en 2012 (57 %) - et est surtout composé de vracs solides.
Les importations concernent, elles, surtout des vracs liquides.
Le
GPMR
importe
essentiellement
depuis
les
pays
de
l’Union
européenne
(plus de 65 %). Il exporte vers deux principales destinations : les pays de l’Union européenne
(entre 30 et 43 % selon les années) et l’Afrique du Nord (plus de 30 %).
C.
L’
ÉVOLUTION DU TRAFIC PORTUAIRE PAR CATÉGORIE
1.
Les vracs liquides
Le trafic de vracs liquides du GPMR, première source de trafic du port, a particulièrement
souffert
de
l’arrêt
de
la
raffinerie
Petroplus
(9,72 Mt
en
2010,
9,21 Mt
en 2011 et 7,5 Mt en 2012), présentant une baisse de 9 % entre 2008 et 2012 et de 36 % entre
2008 et 2013. Il s’agit du principal facteur d’évolution du trafic de vracs liquides (à l’origine d’une
diminution de 12 % de ce trafic entre 2008 et 2013).
Le trafic d’engrais liquides a progressé (+ 48 % entre 2008 et 2013) mais représente un
volume trop restreint (1,25 Mt en 2012) pour pouvoir pallier la chute du trafic de produits pétroliers.
La progression de ce trafic a été freinée par la fermeture de l’unité de production de solution
azotée rouennaise (capacité 300 000 t) et par le report d’un projet.
2.
Les vracs solides
a.
Les céréales : un trafic prédominant mais variable
Le trafic de vracs solides du GPMR est la deuxième source de trafic du port.
Les produits agricoles représentent 61,44 % du trafic de vracs solides en 2013. Parmi ces
produits agricoles, les céréales dominent. Le GPMR est en effet le premier port céréalier de
France et le premier port exportateur de céréales européen. Le trafic de céréales représente, selon
les années, entre 53 et 67 % du trafic de vracs solides total.
Ce trafic se caractérise cependant par une grande variabilité dans le temps. Les aléas
climatiques dans les régions productrices de céréales en France et le volume de céréales présent
sur le marché européen expliquent les variations observées entre 2008 et 2013.
Il s’agit d’un trafic essentiel pour le port en raison des volumes concernés et de la place de
leader français et européen du port, mais ce trafic est peu prévisible et reproductible.
Ainsi, en 2012, le trafic céréalier n’a pas été suffisant pour pallier la chute des vracs
liquides, ce qui explique la chute générale du trafic cette année-là. En 2013, en revanche, les
exportations de céréales, au même niveau qu’en 2011, autre bonne année en la matière, ont
permis au port de revenir à un trafic global au niveau de celui de 2008.
36
b.
Les autres vracs solides
Les principaux trafics de vracs solides, derrière les produits agricoles, sont les denrées
alimentaires et fourrages (12,34 % en 2013) et les minéraux (10,3 % en 2013).
Le trafic de minéraux a progressé de 7 à 9 % au cours de la période et pourrait connaître
une augmentation en 2014 du fait des investissements en cours sur les granulats marins. En effet,
plusieurs titres miniers et autorisations d’exploiter en Manche ont été accordés aux acteurs
normands du granulat implantés sur l’Axe Seine (cinq décrets accordés entre 2010 et 2013, pour
un tonnage d’extraction maximum de 12,75 Mt par an pendant 30 ans) et un autre titre pourrait
être accordé en 2014. Plusieurs projets d’implantation ont été réalisés ou sont étudiés par le
GPMR.
La part des combustibles a augmenté en 2012 et 2013 du fait de l’arrêt, en 2011, de
l’activité de réception et de traitement de charbon industriel au Havre et du développement d’une
implantation similaire à Rouen. Ce niveau devrait se maintenir.
3.
Les marchandises diverses et les conteneurs
Le trafic de marchandises diverses représente une part minime du trafic à Rouen (moins de
2 Mt) en diminution (- 12 % entre 2008 et 2013). Il s’agit essentiellement du trafic de conteneurs,
même si celui-ci a diminué au cours de la période. Le trafic roulier a fortement décru, de même
que le trafic de farine et sucre ensachés. Le trafic de colis lourds se maintient.
D.
D
ES PERSPECTIVES D
’
ÉVOLUTION DE TRAFIC INCERTAINES
Le port a indiqué que l’élaboration, en cours, du projet stratégique 2014-2020 permettrait
d’affiner les perspectives de trafic.
Ces perspectives sont cependant incertaines dans la mesure où le trafic de céréales est
peu prévisible et reproductible et où la chute de celui lié aux produits pétroliers semble difficile à
inverser
11
.
Il paraît essentiel, pour l’avenir du port, de maintenir certaines parts de marchés (comme
celle des céréales, en cherchant à sécuriser les trafics autant que faire se peut), voire d’en
développer d’autres, même si les volumes correspondants sont plus réduits (engrais, granulats,
etc.).
Une desserte adaptée est essentielle pour insérer le port dans un réseau et lui permettre
d’être ainsi plus accessible et attractif. Les différents projets de desserte en cours
(approfondissement du chenal pour permettre l’accès aux navires de tirant d’eau plus élevé,
transportant notamment les céréales, accès ferroviaire rapide aux zones céréalières) sont
essentiels de ce point de vue même s’il convient, à l’échelle de l’hexagone, de les cibler pour ne
pas multiplier de façon dispersée les dépenses d’investissement.
E.
U
N PROCESSUS QUALITÉ STATISTIQUE A METTRE EN PLACE
1.
Une interrogation sur l’articulation des données statistiques
Les tableaux relatifs aux trafics
12
transmis par le port comportaient des incohérences.
Les volumes totaux issus de la somme des volumes par catégorie de marchandises et les volumes
totaux issus de la somme des volumes maritimes et fluviaux transportés par les navires
transitant
au
GPMR
n’étaient
par
exemple
pas
identiques.
Certaines
incohérences
touchaient
des
données
simples
(ne
résultant
pas
de
la
somme
d’autres
données),
11
Même si le port a indiqué que Rubis Terminal, un stockiste en place, s’intéresserait au
développement de l’activité pétrolière et poursuivrait des investissements en capacités de stockage et
d’adaptation aux réglementations.
12
En partie préremplis par la Cour à partir des données statistiques disponibles dans les brochures
statistiques du GPMR.
37
comme le nombre de passagers (quelques dizaines de passagers d’écart). Elles étaient cependant
en nombre limité et les écarts étaient faibles.
D’autres données partielles, directement extraites de l’outil statistique du port, étaient
correctes.
Le GPMR a indiqué la façon dont l’outil statistique utilisé par le port était renseigné et utilisé
en rédigeant une note et en fournissant des documents à l’appui, mais aucune procédure
formalisée n’a été fournie.
2.
Des transmissions des données statistiques à améliorer
Les courriels de transmission des relevés statistiques mensuels (pour les mois de juillet à
décembre 2013) et trimestriel (dernier trimestre de 2013), établis en application de l’article R. 154-
1 du code des ports maritimes, ont été demandés au port.
Le courriel de transmission du relevé trimestriel a été envoyé par le service informatique du
GPMR et non par la division statistiques et est adressé à des messageries personnelles au lieu de
la messagerie institutionnelle indiquée dans l’arrêté du 24 octobre 2012, pris en application de
l’article R. 154-1 du code des ports maritimes. Le fichier transmis au début de janvier 2014 était
celui du troisième trimestre 2012 au lieu de celui de 2013. Le service informatique mentionne un
nombre d’erreurs important et la nécessité de corriger les données du premier trimestre 2013
avant d’envoyer celles du troisième trimestre.
Le GPMR a indiqué avoir modifié la procédure depuis le contrôle de la Cour, en liaison
avec la DGITM.
3.
Un processus qualité à mettre en place au GPMR et à homogénéiser
a.
Un processus à mettre en place au GPMR
Au sein du GPMR, plusieurs services sont impliqués dans le traitement, l’envoi et
l’utilisation des données. Les données sont extraites de l’AS400
13
selon un modèle type, mais des
données, selon un format différent (présenté dans les brochures statistiques), sont fournies à la
direction de la communication. Le GPMR n’a pas expliqué comment étaient extraites ces données
destinées à la communication. Par ailleurs, les transmissions au ministère des relevés statistiques
(en application de l’article R. 154-1) sont, dans la pratique, effectuées par la division statistique du
GIE HAROPA (pour les relevés mensuels) et par le service informatique du GPMR (pour les
relevés trimestriels). Des raisons techniques seraient à l’origine de ces envois distincts, mais elles
n’ont pas été explicitées.
Enfin, aucune procédure (cartographie, contrôle interne des données) n’a été fournie par le
GPMR. La démarche qualité n’a pas été déployée. Il apparaît nécessaire de clarifier les tâches de
chacun dans l’analyse et la transmission des données.
b.
Une homogénéisation des processus statistiques des ports de l’Axe Seine récemment
lancée
Une réflexion sur la sensibilisation et l’homogénéisation des processus a été lancée en
février 2014 par le GIE HAROPA. Une présentation au comité exécutif d’HAROPA a été effectuée
par la responsable de la division statistique du GIE le 3 février 2014, de façon à expliquer
les raisons de la démarche qualité, la cartographie à mettre en oeuvre et l’uniformisation des
principes qualité entre les trois ports de l’Axe Seine. Les propositions incluent : « réactiver au
GPMH la démarche qualité statistiques » ; « déployer la qualité à l’unité statistiques du GPMR en
incluant Paris ». Un calendrier est défini, reposant sur la validation de l’avancement de la
démarche en comité exécutif du GIE HAROPA entre juin et décembre 2014 : « mettre à niveau Le
Havre » avant juin 2014, « déployer la démarche à Rouen » avant octobre 2014 « en incluant
13
Outil informatique utilisé pour la production de statistiques au GPMR. Le GPMH utilise un outil
différent.
38
Paris » avant décembre 2014, « harmoniser le processus » avant mars 2015 et « former l’équipe
statistiques du GPMR » à la qualité (sans date définie).
La Cour prend note du lancement de cette démarche. Ces travaux devraient être poursuivis
de façon à disposer d’un processus déployé.
Mettre en place un processus qualité concernant les données
Recommandation n°3 :
statistiques.
IV.
LA DESSERTE
A.
U
N ENJEU DE DÉVELOPPEMENT ET DE MISE EN RÉSEAU CRUCIAL
Par sa proximité avec Paris et l’Île de France, le GPMR peut prétendre développer un trafic
important destiné à alimenter la capitale.
Il présente néanmoins des handicaps. Les ports néerlandais, belges ou le port de
Dunkerque lui sont préférés pour desservir la capitale française par la route et il ne dispose pas,
dans l’attente de l’approfondissement du chenal, d’un accès pour tous les navires depuis
l’Atlantique. De plus, alors que la part modale de la route est de 60 à 70 %, l’accès au port
engendre des tensions, les poids lourds devant passer par l’agglomération de Rouen. Enfin, le
point d’entrée ferroviaire du port est unique, l’état de vétusté de son réseau ferré est méconnu et
ce réseau est inadapté.
Sécuriser les voies d’accès ferroviaire et routières actuelles du port et développer plus
globalement sa mise en réseau constituent des enjeux essentiels pour le port. Son trafic, déjà mis
à mal par l’arrêt inopiné de la raffinerie Petroplus, en dépend, de même que la légitimité de Rouen
comme place portuaire « propre ».
Plusieurs mesures ont été prises par le port, notamment le développement d’un pôle
ferroviaire commun au GPMH et au GPMR et une participation active aux négociations relatives
aux grands projets de desserte dans lesquels il pourrait s’inscrire.
B.
L
A DESSERTE ROUTIÈRE
Même
s’il
est
envisagé
par
le
port
de
diminuer
cette
part,
60
à
70 %
du pré- et post-acheminement des marchandises se font actuellement par la route.
L’accès au port a été amélioré en 2008 par la mise en service du pont Flaubert, mais les
poids lourds doivent cependant passer par la ville, créant une gêne tant du point de vue
environnemental que pour la circulation. Une étude, réalisée par un prestataire extérieur, a
déterminé les incidences socio-économiques de différents scénarios d’accès et a permis de définir
les reports de poids lourds sur les différentes voies.
Le choix du scénario reste à effectuer. Le trajet des poids lourds sera plus ou moins
rallongé, induisant un handicap plus ou moins fort pour les clients du port. Compte tenu de la
prédominance de la desserte routière, ce choix influera à court terme sur la gêne occasionnée aux
clients (temps d’accès allongé et coût supplémentaire) et pourra entraîner une éventuelle baisse
de trafic.
C.
L
A DESSERTE FERROVIAIRE
1.
Une implication du port dans le processus d’évolution de la desserte
L’ordonnance n° 2005-898 du 2 août 2005 confère au GPMR la responsabilité de gestion
(entretien et exploitation) du réseau ferré portuaire (RFP). Dans le cadre de ce transfert, le GPMR
a fait réaliser, en 2010 puis 2011, une analyse de l’état physique du réseau et un schéma directeur
d’évolution des infrastructures ferroviaires. Le GPMH, le GPMR et Réseau ferré de France (RFF)
ont par ailleurs mené des études exploratoires pour l’amélioration de la desserte ferroviaire des
deux ports en 2012. Plusieurs scénarios ont été définis et examinés.
39
En outre, dans le cadre du projet de ligne nouvelle Paris-Normandie, le GPMR a déposé
une contribution lors du débat public. Il est représenté dans les différentes enceintes de discussion
des projets.
Enfin, le GPMH et le GPMR ont mutualisé leurs moyens dès 2007. Une première
convention a été signée le 12 septembre 2007 dans laquelle le port autonome de Rouen
demandait au port autonome du Havre de réaliser une mission d’expertise ferroviaire pour la
gestion des voies ferrées portuaires du PAR. Une deuxième convention de coopération relative à
la gestion des voies ferrées portuaires des deux ports a été signée le 4 janvier 2011. Elle définit les
modalités de coopération et crée notamment un pôle ferroviaire commun basé au Havre, gérant
les deux réseaux.
2.
Un transfert incomplet dans le cadre de la réforme portuaire : une obligation de
formalisation du raccordement non remplie à ce jour
Selon les termes de l’article L. 411-3 du code des ports maritimes et l’article R. 411-4 du
code des ports maritimes, une convention de raccordement doit être conclue entre RFF et le
GPMR et approuvée par le ministre chargé des transports. Une telle convention n’a pas été
signée. Le GPMR a indiqué que cette convention faisait l’objet d’échanges depuis 2008. Ce point a
été évoqué lors de la visite du président de RFF sur le site du GPMR à la fin
de février 2014. Le GPMR a envoyé le 21 mars 2014 un courrier à la direction générale des
infrastructures, des transports et de la mer pour demander la signature de la convention. La
convention reste à ce jour non signée, alors qu’elle avait déjà été transmise à la tutelle pour
approbation en novembre 2008 sans retour.
Le ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie indique en réponse
que « l'ensemble des conventions de raccordement devrait pouvoir être signé d'ici la fin de l'année
2014 »
.
La Cour en prend acte.
3.
Une desserte qui reste peu adaptée aux besoins malgré les améliorations
a.
Un réseau étendu mais un trafic concentré sur Rouen et Port-Jérôme
Trois des quatre sites composant le GPMR sont reliés par voie ferrée : Rouen, Honfleur et
Port-Jérôme et Radicatel. Le site de Rouen, implanté sur deux rives de la Seine est le plus étendu.
Le réseau ferré portuaire
se composait en 2010 de 134 km de voies, dont 26 km de voies de
circulation
et
96 km
de
voies
de
service.
Il
recensait
61 passages
à niveau et 286 appareils de voie. Le trafic sur le site de Honfleur est limité (30 000 tonnes) et
réalisé en amont du RFP, sur le réseau ferré national (RFN). Les sites de Rouen et
de Port-Jérôme englobent la quasi-totalité des trafics du GPMR, soit environ 3 Mt.
b.
Des améliorations
Plusieurs projets de développement du réseau ferré ont été élaborés (pour 2013) et, pour la
plupart, ont été intégralement mis en oeuvre.
L’abandon du système de gestion des circulations par blocs, mis en place dans le cadre de
la réforme (ensembles indépendants de plusieurs voies pour chaque chantier) a par ailleurs permis
une amélioration de la fluidité des échanges au sein du RFP. En 2011, des horaires et des
attributions de sillons ont été proposés. Le pôle ferroviaire commun aux deux ports comprend un
service de coordination de manoeuvre et en dehors des horaires d’ouverture de ce service (5 h 30
à 19 h 30 tous les jours), la gestion de la circulation ferroviaire est assurée par SNCF-DCF
14
,
titulaire du marché ayant cet objet. Le pôle ferroviaire comprend également une branche de
maintenance. La maintenance a été assurée par la SNCF jusqu’en 2012. La société Socorail
l’assure désormais. Le coût annuel de la maintenance approche1 M€.
14
DCF : Direction de la circulation ferroviaire.
40
c.
Un réseau malgré tout peu adapté aux besoins des clients
Les faisceaux d’échange entre le RFP et le RFN, situés sur le RFN, appartiennent à RFF
mais ont pour finalité principale l’accès aux voies du port.
Deux postes d’aiguillage situés sur le
RFN gèrent les interfaces entre le RFN et le RFP.
Aucune des voies n’est électrifiée. Tous les
aiguillages sont manuels. Le régime de la manoeuvre est appliqué sur la totalité du RFP (vitesse
limitée à 30 m/h et marche à vue), ce qui implique des temps d’acheminement importants (environ
20 à 30 minutes). Aucun poste d’aiguillage ne se trouve sur le RFP.
Le RFP est divisé en quatre chantiers
.
La majorité des trains ne desservent qu’un seul
chantier. Les trains ne font quasiment pas de trajet à l’intérieur du port, pour se rendre d’un
chantier à l’autre. Plusieurs voies sont en cul de sac. Le RFP est donc totalement dépendant du
RFN.
Les voies du
RFN
desservant le RFP transportent également des voyageurs,
concurrençant ainsi le fret. Selon le GPMR, le nombre et la répartition (la nuit) des sillons n’est pas
suffisante. Une sous-exploitation de certaines voies et des problèmes d’accès à certains sites du
port existent.
Enfin, l’entrée sur le RFP depuis la rive gauche du port, qui dessert l’essentiel des
installations, se fait par un ouvrage unique ancien (il daterait de la fin de la guerre). L’inspection,
réalisée en 2011, ainsi que les nombreuses pathologies de l’ouvrage ont conduit la SNCF à
indiquer qu’en absence d’étude sur la capacité portante de l’ouvrage, elle se retrouverait dans
l’impossibilité, lors de la prochaine inspection prévue en 2017, de garantir la tenue de l’ouvrage, ce
qui impliquerait sa fermeture pour des raisons de sécurité publique. Selon le GPMR, une étude
relative à cet ouvrage permettant d'établir le niveau de risque réel est en cours, dont les premiers
résultats étaient attendus pour l’été 2014. Il convient d’achever cette étude rapidement. L’enjeu est
en effet majeur : sans cet ouvrage, la plus grande partie du port ne serait plus desservie par voie
ferrée. Il apparaît, en conséquence, également souhaitable d’envisager une deuxième voie
d’entrée sur le RFP, de façon à éviter toute dépendance. Une réflexion a déjà été engagée par le
GPMR dans ce sens.
4.
Une part modale ferroviaire en diminution
La part modale du fer ne cesse de diminuer depuis 1999 (26 % en 1999, 12 %
en 2005, 9,4 % en 2007 et 8,2 % en 2008). Cette évolution s’explique pour la période antérieure à
2009 par une restructuration de Fret SNCF et de son offre de service, qui a plus
profité au mode
routier qu’au développement d’opérateurs ferroviaires concurrents de la SNCF, par l’évolution de
la structure des trafics du port (notamment, la baisse des trafics de charbons) et par les difficultés
d’accès au port par voie ferrée expliqués
supra
.
Dans son projet stratégique 2009-2013, le GPMR avait pour objectif d’augmenter la part
modale du fer à 12 %. Ce niveau n’a pas été atteint.
5.
Des projets ferroviaires à l’étude
a.
La ligne nouvelle Paris-Le Havre
Le projet de ligne nouvelle Paris-Normandie (LNPN) s’inscrit dans la suite de la loi
n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relativ e à la mise en oeuvre du Grenelle de
l'environnement. Il s’agissait de relier Paris à Rouen en 45 min, ainsi qu’au Havre et à Caen en
1 h 15, en passant par Mantes et Rouen. Le projet a été porté au débat public entre
le 3 octobre 2011 et le 3 février 2012. Le GPMR a déposé une contribution au débat public, dont le
bilan a été présenté en mars 2012.
Les acteurs impliqués sont nombreux (réunis dans un comité de pilotage associant les élus
des principales collectivités et les milieux économiques des trois régions concernées), les objectifs
de la ligne sont divers (même si le fret ferroviaire est explicitement mentionné parmi eux, puisqu’il
s’agit de « servir les ambitions de développement des territoires concernés en améliorant leur
accessibilité, tant pour les voyageurs que pour le fret portuaire ») et son coût est élevé (le coût des
scénarios proposés au débat public variait, entre Paris et Mantes de 4,4 à 5,4 Md€ et à l’ouest de
Mantes de 6 à 9,5 Md€).
41
Le projet a été retardé et modifié. Un rapport « d’optimisation » du projet a été remis par
RFF à la fin d’avril 2013 et les conclusions de la commission « Mobilité 21 » ont été remises à la
fin de juin 2013. Sur ces bases, l’État a retenu un scénario qui prend en « premières priorités »
,
donc avant 2030, la ligne nouvelle Paris-Mantes et la création d'une gare à Rouen Saint-Sever,
assortie d'une section nouvelle jusqu'à Yvetot. Le reste du projet est retenu dans les « secondes
priorités »
,
à réaliser après 2030. Les études préalables à l’enquête d’utilité publique ont été
lancées en novembre 2013.
Le choix de la gare de Rouen Saint-Sever correspond à la demande du GPMR faite dans
sa contribution au débat public : elle permettra de desservir plus facilement le port. Mais le
séquençage du projet conduit à un report de la desserte ferroviaire du port et privilégie
l’amélioration des services rendus aux usagers.
b.
L’itinéraire Rouen-La Beauce : le développement de « la route du blé »
La création de la LNPN devrait libérer des sillons pour le fret sur la ligne classique Paris-
Rouen, les voyageurs ne passant plus sur celle-ci. Toutefois, compte tenu de la décision de
séquencer le projet, la question de l’accès sud reste posée. Ce nouvel accès permettrait
également un accès plus direct aux régions de production des céréales.
Le GPMR a étudié plusieurs itinéraires. Les ouvrages désaffectés à remettre en service ou
à créer sont nombreux. Le coût a été estimé entre 320 et 715 M€. La question reste non tranchée
à ce jour.
D.
L
A DESSERTE FLUVIALE
L’offre fluviale présente des réserves de capacité. Le trafic fluvial a gagné 962 059 t, soit
une évolution de 21 %, et la part fluviale est passée de 20 % en 2008 à 29 % en 2012.
Le GPMR est concerné par un projet de mise en réseau avec le
Range
nord via le canal
Seine Nord-Europe. La réalisation de ce canal à grand gabarit est inscrite dans la loi du
3 août 2009 précitée. Il était prévu que le programme soit cofinancé dans le cadre d’un contrat de
partenariat public-privé (PPP) et qu’il intègre la création de quatre plates-formes multimodales en
bordure de canal destinées à élargir l’hinterland des ports maritimes français et à augmenter
l’intermodalité.
Après une période de suspens à la suite de l’abandon du principe d’une réalisation en
partenariat public-privé et à l’indemnisation des candidats au titre de l’arrêt de la procédure de
passation du contrat de partenariat au stade du dialogue compétitif, le projet semble aujourd’hui
relancé.
La question de l’impact de ce projet sur le dynamisme du GPMR se pose : ce canal relierait
la Seine à la Mer du Nord, donnant ainsi aux navires du
Range
nord un accès direct au bassin
parisien. Les analyses effectuées, aboutissant à des gains de trafic pour le GPMR, reposent sur un
modèle de 2004 qui n’a jamais été remis à jour, et plusieurs études
15
récentes indiquent au
contraire que la concurrence des ports du
Range
nord pourrait ainsi être accrue, alors que, jusqu’à
présent, le GPMR disposait d’un accès privilégié au bassin parisien.
Le port répond qu’« au-delà de ces chiffres, le GPMR et les acteurs de la filière Céréalière
sont persuadés que le canal serait de nature, si les conditions économiques sont raisonnables, à
permettre d'élargir l'hinterland de collecte » et que « les opérateurs ont ainsi engagé des études de
réalisation d'une plateforme multimodale à Nesles, pour massifier la collecte, acheminer les
céréales jusqu'aux terminaux rouennais, et réexpédier ensuite dans les barges des engrais ou du
sel de déneigement »
.
15
Rapport de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) sur la
compétitivité des villes portuaires, 2011 ; Rapport du Conseil général de l’environnement et du
développement durable et de l’inspection générale des finances sur le projet de canal Seine-Nord Europe,
janvier 2013.
42
Aucune analyse d’impact socio-économique ne vient cependant étayer cette affirmation.
V.
GESTION DU DOMAINE FONCIER
A.
L
E DOMAINE FONCIER PORTUAIRE
:
ÉVOLUTIONS DEPUIS
2008
1.
Le transfert des biens de l’État est effectif mais n’a pas été formalisé
Les biens de l’État affectés au GPMR existant à la date de publication de la loi
du 4 juillet 2008 lui ont été remis en pleine propriété, à l’exception de ceux relevant du domaine
public (maritime ou fluvial) naturel, qui sont demeurés propriété de l’État et dont le GPMR a
conservé la gestion. Le transfert des biens de l’État, qui ont été inventoriés en 2010 et dont la
valeur a été expertisée par le GPMR avec un avis favorable de France Domaine en février 2012,
n’a cependant pas été formalisé. En l’absence d’un cadre national, le préfet de la région Haute-
Normandie n’a pas pu répondre favorablement à la demande de transfert global du foncier au
GPMR par un acte formel (lettre du 15 mai 2012). La gestion des terrains au cas par cas reste
possible et les cessions ne s’en trouvent par exemple pas empêchées. Elles sont en tout état de
cause considérées comme nécessairement marginales par la DGITM, le port n’ayant pas vocation
à céder les terrains qui lui ont été remis en propriété.
2.
Les capacités foncières du GPMR sont limitées
Le domaine foncier portuaire est d’une surface totale de 4 096 hectares, répartis
sur 3 départements et 70 communes. On relève que :
-
le domaine public artificiel du GPMR (1 739 ha), affecté à l’accueil de l’activité portuaire
ou économique, représente 42 % des emprises du GPMR, la majorité des terrains (2 357 ha) étant
constituée de zones naturelles ;
- sur les 1 739 ha que compte le domaine public artificiel, seuls 10 % sont encore à
aménager, la situation étant comparable à celle rencontrée à la fin du dernier contrôle de la Cour
(165 ha restaient à aménager, 180 ha aujourd’hui) ; la dispersion géographique de ces surfaces
aménageables constitue de plus un handicap à leur commercialisation ;
- l’activité portuaire est prépondérante (manutention, silos, cuves, logistique, etc.), mais
l’activité commerciale non portuaire représente 40 % des surfaces occupées.
L’enjeu foncier pour le GPMR consiste avant tout, dans un contexte où les espaces
naturels occupent une large place, à préserver des capacités foncières qui lui permettent de
répondre aux évolutions du trafic, en accueillant des opérateurs nouveaux, pourvoyeurs d’emplois
et de valeur ajoutée. La configuration des terrains, qui ne sont pas tous situés en bordure de
Seine, justifie également que l’implantation d’activités non portuaires soit encouragée.
Par ailleurs, le GPMR ne dispose que de peu de bâti. Actuellement, 29 conventions
d’occupation concernent des locaux ou bâtiments du GPMR, situés pour l’essentiel à Rouen mais
aussi à Petit-Couronne, Grand-Couronne et Moulineaux.
B.
L
A GESTION DU DOMAINE PUBLIC ARTIFICIEL
1.
Organisation du GPMR
La gestion des emprises portuaires est assurée par le service aménagement et gestion des
espaces (SAGE), au sein de la DATE. Le pôle domanial et foncier négocie ainsi les conditions
générales des implantations avec les investisseurs intéressés et élabore les documents
contractuels (conventions d’occupation temporaire). Les conventions concernent aussi bien le bâti
que le foncier non bâti, ce dernier étant largement prépondérant pour le GPMR.
L’identification des terrains disponibles pour des appels à projets et surtout la prospection
commerciale relèvent, elles, du pilotage de la direction du développement du GIE HAROPA. Une
clarification des rôles entre la DATE et la direction du développement a été apportée par une note
interne sur le processus d’implantation sur le domaine public artificiel, applicable à compter du 1
er
43
octobre 2013. Elle illustre les ajustements rendus nécessaires par la création du GIE et la remise à
plat de certains processus qui en a résulté.
2.
Politique de développement foncier
La direction de l’aménagement territorial et de l’environnement considère que les surfaces
disponibles en vue d’aménagements, réparties sur les différents sites du GPMR, sont suffisantes
pour l’implantation de futures activités logistiques, mais sont trop limitées pour pouvoir accueillir de
futures plates-formes industrielles. Le GPMR doit donc chercher à développer ces surfaces libres
pour assurer son développement.
Le SAGE recherche par conséquent des opportunités foncières en prenant en compte les
éléments d’aménagement du secteur (suivi des projets des collectivités, de l’État, etc.), tout en
suivant les besoins fonciers internes. Deux illustrations ont été données de cette politique foncière
à la fois active et en réaction aux occasions qui se présentent :
-
le GPMR recherche des terrains en bordure de Seine pour l’installation de plates-
formes à l’amont de Rouen, avec pour objectif de développer l’activité fluviale ;
-
l’abandon du site de Petroplus (220 ha) constitue une opportunité foncière ; le
GPMR porte ainsi le projet d’une plate-forme multimodale dans le cadre du contrat
de projet interrégional État-région-Vallée de la Seine ; 60 ha d’un seul tenant
seraient acquis par le GPMR pour la réalisation de ce projet.
Un bilan des cessions et acquisitions réalisées pendant la période 2008-2012 a été
demandé au GPMR. Le GPMR a cédé 7,5 ha de terrains, bâtiments ou hangars en huit cessions
d’un montant total de 3,2 M€, dont la moitié a été négociée avec la CREA. Il s’agissait de terrains
situés en zone urbaine. Quatre acquisitions d’un total de 18,41 ha de terrains ont été réalisées,
pour 2,8 M€. Malgré une politique de développement foncier affirmée, l’activité d’acquisition
foncière est donc restée limitée en 2008-2012. L’opération la plus importante, menée en 2008, a
pour origine la cessation d’activité de Grande Paroisse, appartenant au groupe TOTAL. Un
entrepôt de stockage à dimension européenne de TOTAL Lubrifiants, destiné au marché français
et à l’export, a été implanté grâce à cette acquisition. Les autres acquisitions concernaient des
besoins précis : pour une installation de transit à Saint-Wandrille, pour l’élargissement du cercle
d’évitage de Hautot-sur-Seine et pour un poste de sécurité et d’attente à Vatteville.
En complément de cette politique foncière, le GPMR vise également l’utilisation à des fins
portuaires de surfaces qu’il ne possède pas, grâce à des partenariats avec les collectivités. Des
projets de nature portuaire, produisant des droits de port, à défaut de droits domaniaux, se
développent ainsi sur des terrains de collectivités. Les exemples de la communauté de communes
de Port-Jérôme ou encore du syndicat mixte détudes et d’aménagememnts du port de Honfleur
ont été donnés.
3.
Les enjeux financiers de la gestion du domaine
a.
Une recette qui ne progresse pas depuis 2009
La perception d’une redevance en contrepartie d’une autorisation d’occupation privative du
domaine public est un principe de rang législatif (article L. 2125-1 du code général de la propriété
des personnes publiques). Seconds produits du GPMR après les droits de port, les produits
domaniaux représentent en moyenne 23,5 % du chiffre d’affaires du GPMR en 2008-2012 et
s’élèvent en 2012 à 16,9 M€.
En
neutralisant
l’effet
du
changement
de
comptabilisation
des
« hangars
et
terre-pleins », on constate que les recettes domaniales totales n’ont pas progressé depuis 2009,
en dépit des règles d’indexation annuelle des redevances domaniales sur l’indice de référence des
loyers (IRL).
Une liste des plus gros contributeurs a été demandée au GPMR (pour 2012). Les
opérateurs historiques du port avec lesquels des conventions de terminal ont été conclues y
figurent en bonne place, ainsi que des industriels de différents secteurs comme le raffinage, les
céréales, l’automobile ou encore des acteurs de la logistique.
44
La croissance de la recette domaniale représente un enjeu financier important pour le port.
La conclusion de nouvelles conventions et la fixation d’une politique tarifaire maximisant les
recettes constituent les deux voies naturelles pour soutenir et faire croître de ce produit.
b.
L’évolution du nombre de conventions
La mise à disposition de terrains ou bâtiments appartenant au port fait l’objet de
conventions d’occupation temporaire, de durée variable, qui couvrent environ 2 600 hectares (pour
un domaine total du GPMR de 4 096 hectares).
Entre 5 et 14 % des conventions ont été renouvelées chaque année, entre 2008 et 2012
(sans compter les 85 conventions relatives à des terrains à usage agricole, qui sont renouvelées
chaque année), tandis que 2 à 7 % de nouvelles conventions ont été signées par le GPMR. Très
peu de conventions sont résiliées chaque année. Ainsi, le nombre total de conventions en cours a
augmenté entre le 31 décembre 2007 et le 31 décembre 2012 de 20 %, passant de 708 à 849.
Malgré cette activité conventionnelle, on relève des facteurs d’inertie. Le port passe des
conventions mais n’a pas de politique commerciale en vue de démarcher d’éventuels occupants.
Par ailleurs, les conditions tarifaires des conventions ne sont que rarement renégociées en cours
de validité
16
, alors que certaines conventions sont de longue durée.
c.
La politique tarifaire du port
Les recettes domaniales résultant des contrats domaniaux sont perçues sur la base d’un
barème dont les grands principes ont été fixés par le conseil d’administration du port autonome
devenu conseil de surveillance du grand port maritime, en 1988, 1991 et 2006 (changement des
modalités d’indexation). Le barème se décline en fonction de la catégorie de terrain et de la zone
géographique concernées. Des modulations du barème, par application de « coefficients
réducteurs susceptibles de varier entre 0,5 et 1 », sont applicables en fonction de l’intérêt portuaire
de l’occupation (trafic résultant) et du niveau d’investissement réalisé par l’occupant. Il peut être
tenu compte également de la qualité du terrain (pollution, existence de servitudes) et de sa
dimension.
Pour chaque convention, le directoire fixe la proposition de redevance domaniale par
délégation du conseil de surveillance
17
. Un coefficient minorateur de 0,5, qui représente la
réduction maximale, a été appliqué dans les conventions passées avec les manutentionnaires. Il
n’est pas possible d’avoir une vision d’ensemble des tarifs pratiqués par le port du fait de
modulations au cas par cas, sur la base de principes généraux.
Les redevances sont automatiquement révisées chaque année selon l’évolution de l’IRL.
Du fait de cette automaticité, les redevances domaniales, à la différence des droits de port, ne font
pas l’objet d’un débat annuel en conseil de surveillance. La tarification domaniale du port n’y est
par conséquent pas abordée.
4.
Conclusion : une politique domaniale plus dynamique est souhaitable
Il est difficile d’évaluer clairement le positionnement concurrentiel du port pour son offre de
foncier non bâti et bâti, faute d’éléments objectifs suffisamment nombreux. Le port a mis en avant
un décalage entre le niveau de tarification et l’état du marché (« ordre de grandeur » de prix de
cession des terrains hors emprise du GPMR). Ce handicap tarifaire est renforcé par une récente
évolution de la fiscalité locale. Les grands ports maritimes bénéficiaient en effet auparavant d’une
16
En 2012, 25 avenants aux conventions seulement ont été passés et seuls 3 concernent
une
modification
de
tarif,
d’après
le
bilan
domanial
de
l’année
2012
présenté
au
directoire
le 14 janvier 2013.
17
En dessous d’un seuil de 200 000 € HT de redevance annuelle pour les conventions d’une durée
supérieure ou égale à 20 ans, selon la dernière délégation du conseil de surveillance au directoire en date
du 15 novembre 2013 ; toutes les opérations relèvent du directoire, à l’exception des conventions de
terminal qui doivent toutes être validées par le conseil de surveillance.
45
exonération de taxe locale d’équipement ; ils sont désormais imposés - de façon hétérogène qui
plus est - au titre de la taxe d’aménagement qui l’a remplacée. Ces éléments doivent cependant
être nuancés : la disponibilité foncière dans la région doit de façon générale être prise en compte
et le GPMR bénéficie d’une absence de concurrence concernant les terrains en bordure de Seine
(si ce n’est avec le grand port maritime du Havre, auquel il est associé à travers HAROPA). Or,
selon le GPMR, en ce qui concerne les projets industriels « seules les emprises portuaires
répondent à l’enjeu de la multimodalité et de l’acceptabilité sociétale
». Cela vaut aussi pour
l’implantation d’entrepôts logistiques qui ne seraient pas uniquement dépendants du mode routier.
Dans ce contexte, le GPMR est conscient de la nécessité de rendre sa politique domaniale
plus dynamique. Il a indiqué que « plusieurs outils ser[aie]nt développés
» : « les appels à
projets » ; « la recherche d’investisseurs », qui « passe par une promotion permanente des
installations portuaires, sur le territoire hexagonal mais aussi à l’étranger » ; « la gestion directe
des terrains situés dans la concession de port fluvial du Jonquay et plus généralement des
terminaux à l’amont de Rouen
», qui « apportera plus de visibilité aux investisseurs potentiels » ;
« la recherche de valorisation sur les terrains en interface ville-port », qui ne peuvent accueillir des
activités industrialo-portuaires.
Dans le cadre de l’intensification de la coopération interportuaire dans le cadre d’HAROPA,
le GPMR peut mettre à profit sur ces sujets l’expertise de Ports de Paris, dont les redevances
domaniales constituent la principale recette.
Produire un document de politique domaniale et tarifaire à
Recommandation n°4 :
soumettre au conseil de surveillance.
Le ministère chargé des transports a indiqué que le port avait intégré dans son
avant-projet stratégique pour la période 2014-2020 des éléments relatifs à sa politique domaniale
et tarifaire.
VI.
POLITIQUE ENVIRONNEMENTALE ET DE DÉVELOPPEMENT DURABLE
Le développement durable et les questions environnementales constituent un des volets
des missions et de l’activité du port, qui a acquis une dimension législative en 2008. L’article
L. 101-3 de la loi du 4 juillet 2008 dispose en effet que « le grand port maritime veille à l’intégration
des enjeux de développement durable
» et est notamment chargé de « la gestion et la
préservation du domaine public et des espaces naturels
». Les enjeux de desserte participent
aussi de cette problématique.
Le GPMR et le port du Havre ont établi une stratégie environnementale commune visant à
maîtriser l’impact des activités portuaires, développer la concertation, gérer les espaces naturels et
réussir l’intégration des terminaux dans la ville, qui se décline à travers de nombreux projets.
En 2012, 6,6 M€ en fonctionnement et 5,8 M€ en investissement étaient consacrés à
l’environnement au sein du GPMR. Les projets et les moyens consacrés à l’environnement ont
fortement augmenté au cours de la période examinée, avec la création et le développement d’un
service environnement à part entière à compter de 2009 et une hausse de 30 % des
investissements liés à l’environnement entre 2008 et 2012, largement corrélée à la mise en oeuvre
des études relatives au projet d’approfondissement du chenal.
Si le port prend lui-même des initiatives permettant d’affirmer sa responsabilité en matière
d’environnement et sa fonction de gestionnaire d’espaces naturels, il doit aussi intégrer de
nouvelles
procédures
d’ordre
réglementaire.
Le
renforcement
des
réglementations
environnementales laisse penser que la montée en puissance constatée est une tendance
durable. À titre d’exemple, si le classement de l’estuaire en zone Natura 2000 n’a pas freiné le
développement portuaire en 2008-2012, il a occasionné des études complémentaires et le port
devra mettre en oeuvre les évolutions du dispositif d’évaluation des incidences prévu à ce titre. Ces
évaluations pourront concerner des activités du port qui aujourd’hui ne sont pas encadrées
administrativement.
46
Une bonne illustration des enjeux environnementaux pour le GPMR est donnée par le
projet d’approfondissement du chenal. La prise en compte de la dimension environnementale du
projet a en effet été décisive dans l’activité du port, comme dans le déroulement et le coût du
projet, à travers, notamment, une démarche de concertation publique approfondie (bien que non
obligatoire), des mesures environnementales d’accompagnement du projet proposées par le
GPMR, ou encore l’application difficile de la réglementation des installations classées pour les
installations de transit de sédiments.
De façon plus générale, le port de Rouen tient largement compte des problématiques
environnementales, qu’il s’agisse de l’impact de ses activités portuaires et d’aménageur ou de la
gestion des espaces naturels de sa circonscription, allant parfois au-delà des exigences qui lui
sont imposées par la réglementation.
Ces démarches valent au port de bénéficier d’un climat qualifié de constructif et d’apaisé
avec les associations environnementales locales.
47
BUDGET, COMPTES ET SITUATION
PARTIE IV :
FINANCIÈRE
I.
LA PROCÉDURE ET LES PRÉVISIONS BUDGÉTAIRES
Au cours de la période considérée, les délais d’approbation des budgets ont été respectés
dans l’ensemble. Le rapprochement entre la prévision et l’exécution montre que les prévisions
budgétaires de la section de fonctionnement du GPMR sont systématiquement sous-évaluées, à
l’exception de l’exercice 2012 dont le taux d’exécution est de 97,5 %. Toutefois, hors charges
exceptionnelles et dotations aux amortissements et provisions, les dépenses de fonctionnement se
révèlent toujours inférieures aux prévisions. Après une analyse détaillée des postes budgétaires, il
apparaît que les principaux écarts constatés concernent les consommations externes. Pour leur
part, les charges de personnel sont en règle générale surévaluées, sauf en 2011, où la prévision
budgétaire, pour ces dépenses, a été dépassée de + 2,6 %.
S’agissant de la section des opérations en capital, on relève une sous-exécution
systématique, plus ou moins importante selon les exercices. Le plus bas niveau d’exécution est
atteint en 2010 avec 58,1 %, le meilleur étant de 79,3 % en 2008. Les écarts constatés
s’expliquent par des difficultés dans l’attribution de marchés ou des retards de travaux dus aux
intempéries ou des procédures administratives longues et complexes.
II.
ORGANISATION ET ACTIVITÉ DE L’AGENCE COMPTABLE DU GPMR
L’organisation de l’agence comptable ainsi que son activité n’appellent pas d’observations
particulières. La Cour prend acte que, à la suite de son contrôle, la répartition des fonctions entre
les services ordonnateurs et l’agent comptable, chef des services financiers, a été formalisée par
une convention signée le 30 juin 2014 par le président du directoire, directeur général du port, et
l’agent comptable, directeur financier.
Par ailleurs, le port a recouru à la procédure des avances pour menues dépenses. Selon
l’instruction M 02-039-M95 du 30 avril 2002, le montant de ces avances ne peut excéder 200 €.
Des avances ont été consenties tout au long de la période 2008-2012, pour des montants compris
entre 35 et 600 €, et qui pouvaient donc être supérieurs au seuil prévu par l’instruction. Selon les
décisions d’octroi d’avance transmises à la Cour, il apparaît que le chef du service des ateliers et
des dragages était le seul agent habilité à percevoir l’avance. Or les états de développement de
soldes font apparaître d’autres bénéficiaires de l’avance que ceux mentionnés dans les deux
décisions précitées et pour d’autres montants. Le dispositif mis en place par le port est donc
irrégulier et constitutif d’une gestion de fait dans la mesure où des fonds publics ont été confiés à
des agents non habilités. Toutefois, il y a été mis fin en 2013 et les montants en jeu sont faibles.
S’agissant des documents comptables, la Cour relève l’absence d’état de l’actif et d’état
de développement de soldes pour le compte 274 « Prêts » qui enregistre notamment les
crédits-vendeurs
accordés
aux
concessionnaires
d’outillage
et
dont
le
solde
débiteur
au 31 décembre 2012 était de 16,6 M€. De plus, les états de développement de soldes produits ne
sont pas issus de l’outil comptable mais établis manuellement. Dans ce contexte, la Cour
recommande au port d’automatiser la production des états de développement de soldes, afin
d’éviter la double saisie et les erreurs éventuelles de report, garantissant ainsi l’exhaustivité et la
qualité de l’information.
48
III.
L’ÉVOLUTION DES PRODUITS ET DES CHARGES : L’ANALYSE DU COMPTE DE
RÉSULTAT
18
A.
L
ES PRODUITS
:
UNE ÉVOLUTION À LA BAISSE À COMPTER DE
2011
AVEC UNE PART
CROISSANTE DES PRODUITS NON PÉRENNES
Les produits du GPMR ont diminué de 3,5 % durant la période examinée. Cette baisse
s’explique principalement par celle du chiffre d’affaires qui diminue de 6,6 %, notamment en raison
de l’arrêt des prestations d’outillage à la suite de la cession des engins de manutention. Après une
hausse très marquée entre 2008 et 2011 (+ 19,9 %), les droits de port baissent de 16,6 % entre
2011 et 2012, principalement du fait de l’évolution des trafics, ce qui conduit à une stagnation
globale des droits entre le début et la fin de la période contrôlée. Par ailleurs, malgré une politique
tarifaire modérée, le GPMR se situe parmi les ports ayant le plus augmenté leurs tarifs au cours de
la période considérée.
Les produits exceptionnels atteignent des montants particulièrement élevés en 2008 avec
16,8 M€ et en 2010 avec 37,9 M€ par l’effet d’une reprise sur provisions exceptionnelles et des
cessions des outillages publics. En 2012, ils atteignent encore 12,5 M€ grâce à la comptabilisation
de la contrepartie de l’intégration au bilan du GPMR des voies ferrées portuaires.
La mise en oeuvre de la réforme portuaire a assuré au GPMR des ressources
supplémentaires, notamment grâce à la soulte provenant de RFF et aux cessions d’outillages. Il en
est de même des reprises de provisions liées à des charges de personnel particulières. Ces
produits n’ont toutefois pas vocation à être pérennes. Le port doit donc s’attacher, sinon à capter
de nouveaux trafics, du moins à maintenir les trafics actuels afin de s’assurer des produits stables
(droits de port), ce que les travaux d’approfondissement du chenal devraient lui permettre.
B.
D
ES CHARGES D
’
EXPLOITATION QUI RESTENT À MAÎTRISER
Globalement, les charges du GPMR ont diminué de 5,9 M€, soit 6,5 %, entre 2008
et 2012. Toutefois, cette tendance générale doit être nuancée. Elle s’explique en effet par la
diminution des charges exceptionnelles (- 13,6 M€), alors que les charges d’exploitation ont
augmenté de 7,5 M€, notamment sous l’effet de l’accroissement des consommations en
provenance de tiers (+ 4 M€) qui n’est que partiellement compensée par la baisse des dépenses
de personnel (- 2 M€), étant précisé que ces dernières diminuent de façon moins marquée que le
nombre d’agents.
Les principaux postes en hausse sont ceux relatifs aux locations des engins de dragage et
ceux concernant l’entretien des infrastructures, sur lesquels le port n’a pas une entière maîtrise.
Ces postes devraient se maintenir à un niveau élevé dans les années à venir en raison des
travaux d’approfondissement du chenal et de l’entretien des voies ferrées portuaires, même si ce
dernier doit être en partie compensé par la soulte de RFF (comptabilisée en produits constatés
d’avance et extournée chaque année à hauteur d’un vingtième). Dans ce contexte, le port
dispose de peu de marge de manoeuvre pour poursuivre la diminution des charges amorcée entre
2007 et 2012.
18
Les comptes du GMPR comprennent également ceux de la concession du port fluvial, service à
comptabilité distincte, non doté d’un agent comptable et dont les opérations sont rattachées à la comptabilité
du port via un compte de liaison. Le port établit pour chacun une balance, un compte de résultat et un bilan,
ainsi qu’un compte de résultat et un bilan agrégeant les deux comptabilités. N’ont été produites à la Cour
que les balances non agrégées. En 2012, la partie fluviale représente à peine 2 % des produits du port et
1 % de ses charges.
L’ordre de grandeur est le même pour les immobilisations. Dans ce contexte, l’analyse
comptable et financière porte sur les comptes « maritimes », présentés en annexe 2.
49
IV.
L’ÉVOLUTION DE L’ACTIF ET DU PASSIF : ANALYSE DU BILAN
A.
D
ES ACTIFS MARQUÉS PAR LA MISE EN OEUVRE DE LA RÉFORME PORTUAIRE
1.
L’actif immobilisé
Le GPMR présente un haut de bilan solide, qui s’élève à 88,9 % du total du bilan en
2008-2012. Toutefois, le port n’a pas réévalué ses actifs depuis 1976.
Les
immobilisations
incorporelles
connaissent
une
augmentation
particulièrement
significative au cours de la période examinée (+ 223,5 %), amorcée en 2010, sous l’effet de
l’accroissement des dépenses en matière de recherche et de développement (+ 2,3 M€ en valeur
nette entre 2009 et 2012), constituées par les études préalables à l'adaptation des accès
nautiques
(assistance
maîtrise
d'ouvrage,
communication,
concertation,
prélèvements
d'échantillons dans le chenal, études hydro sédimentaires). La question se pose toutefois de la
correcte imputation de l’ensemble de ces études au compte 203 « Frais de recherche et de
développement » (cf. partie relative à la qualité comptable
infra
).
Représentant entre 91,4% et 99 % de l’actif immobilisé, les immobilisations corporelles ont
progressé dans leur ensemble de 4,5 % au cours de la période, en passant de 247,2 M€ à 258,4
M€. Deux mouvements inverses sont cependant observés : à la suite de la mise en oeuvre de la
réforme portuaire, le poste des installations techniques diminue de 72,8 %, alors que tous les
autres postes restent stables ou connaissent une augmentation qui peut être significative (+ 53,3
% pour les immobilisations en cours). Par ailleurs, 2,3 M€ ont été comptabilisés à l’actif au titre de
l’intégration des voies ferrées portuaires en 2012.
2.
L’actif circulant
La gestion de la trésorerie est assurée par le comptable dans le cadre d’une convention de
mandat conclue avec l’ordonnateur, qui privilégie des placements liquides, à court ou moyen terme
et sans risque, qui réalisent des produits toujours supérieurs aux charges supportées au cours de
la période contrôlée. La gestion des créances n’appelle pas d’observation particulière, mais le port
pourrait utilement mettre en place une charte de recouvrement.
B.
L
ES MODES DE FINANCEMENT DE L
’
ACTIVITÉ
:
ANALYSE DU PASSIF
La structure du passif a largement été modifiée en 2008 en raison de la réforme portuaire
et du transfert en pleine propriété des biens autrefois remis en dotation (disparition du compte 102,
remplacé par le compte 103). En revanche, cette structure reste stable au cours de la période.
Ainsi, le passif se compose principalement de capitaux propres : 82,7 % en moyenne pour la
période, la part des dettes étant de 12,6 % en moyenne.
1.
Les capitaux propres, ressources stables
Les capitaux propres se composent principalement de biens remis en pleine propriété et des
subventions d’investissement, les moyennes respectives au cours de la période analysée étant de
50,7 % et 26 %.
Dans leur ensemble, ils ont progressé de 31,9 M€ (+14 %). À cet égard, la Cour relève que
l’intégration des voies ferrées portuaires en 2012 pour 2,3 M€ aurait dû entrainer une
augmentation du même montant du compte 103 comme le prévoit la réglementation. Tel n’a pas
été le cas puisque la contrepartie de l’intégration de ces immobilisations a été comptabilisée en
produits exceptionnels. Cependant, cette comptabilisation erronée n’a pas d’impact sur le montant
total du passif, ce produit venant abonder le compte de résultat positif et le compte de report à
nouveau. En effet, l’instruction de l’Agence des participations de l’État (APE) citée
infra
précise
notamment que « [est] exclu de l’assiette du résultat distribuable le produit exceptionnel constaté
en contrepartie de l’incorporation des voies ferrées portuaires dans les comptes des entités
portuaires ».
50
2.
Une baisse des dettes financières compensée par une hausse des dettes
fournisseurs
Les dettes du GPMR se composent de dettes auprès d’établissements de crédits, de dettes
financières diverses, de dettes auprès de fournisseurs, de dettes fiscales et sociales et de dettes
sur immobilisations et d’autres dettes.
Entre 2008 et 2012, les dettes sont passées de 36,5 M€ à 36 M€, soit une diminution de
0,45 M€ (- 1,2 %) et donc une relative stabilité au cours de la période. Toutefois, cette quasi-
stagnation recouvre des évolutions contradictoires et contrastées.
En effet, les dettes financières évoluent fortement à la baisse, principalement en raison
d’une diminution de 48,4 % des emprunts auprès des établissements de crédit. Le port est passé
de sept lignes d’emprunts en 2007 à deux lignes à la fin de 2012. À cette date, reste dû un
montant cumulé de 3,9 M€.
En revanche, les dettes d’exploitation augmentent de 19,5 % sous l’effet de la croissance
des dettes fournisseurs (+ 34,4 %) due à la comptabilisation de charges à payer à compter de
2009, à une plus grande concentration de l’activité en fin d’année, ainsi que de celle des dettes
fiscales et sociales (+ 4 %). Les dettes sur immobilisations progressent de 29,8 %, en liaison avec
l’évolution des immobilisations en cours.
Tous comptes fournisseurs confondus, les délais de paiement moyens annuels sont passés
de 12,7 à 5,9 jours entre 2008 et 2012, soit une nette amélioration. Toutefois, en fin d’exercice, ce
délai s’établit à 39 jours en 2012 (35 jours en 2008), ce qui est supérieur au délai global de
paiement de 30 jours.
V.
LA SITUATION FINANCIÈRE
A.
L
E RÉSULTAT NET COMPTABLE ET LES SOLDES INTERMÉDIAIRES DE GESTION
1.
Le résultat net
Bien que toujours positif, le résultat d’exploitation connaît une importante chute
en 2012, puisqu’il passe de 5,9 M€ en 2011 à 0,1 M€, notamment en raison d’un chiffre d’affaires
en baisse et de consommations en provenance de tiers en hausse. Dès lors, le résultat global
positif
de
2012
n’est
dû
qu’au
résultat
exceptionnel
de
9
M€
(pour
95,1 %).
À cet égard, la part du résultat exceptionnel dans la constitution du résultat global est importante à
compter de 2009 (entre 20,4 % et 95,1 %), ce qui montre que les bons résultats du port s’appuient,
pour les quatre derniers exercices, et en particulier pour 2012, sur des produits non pérennes
(notamment, la cession des outillages à la suite de la réforme portuaire).
Il convient, par ailleurs, de retraiter le résultat exceptionnel de 2012 afin de neutraliser
l’impact des 2,3 M€ comptabilisés à tort au titre de la contrepartie de l’intégration des voies ferrées
portuaires. Après retraitement, le résultat net global corrigé 2012 est de 7,2 M€ contre 9,5 M€
initialement. Même si ce chiffre reste supérieur au résultat de début de période, la situation du port
est peu satisfaisante compte tenu de la part prépondérante des produits exceptionnels dans sa
composition.
Enfin, entre 2008 et 2012, les charges d’exploitation ont progressé de 10,1 % et les
produits d’exploitation affichent une quasi-stagnation avec une augmentation de seulement 1,4 %.
En effet, les charges sont en constante augmentation (sauf entre 2009 et 2010), alors que les
produits connaissent une évolution plus erratique : une progression pendant la période 2008-2010
(+ 9,6 M€), suivie d’une baisse importante (- 8,5 M€). Cependant, du fait d’un résultat net
comptable toujours positif, le GPMR a calculé, comptabilisé et versé des dividendes à l’État, dont
le montant calculé est compris entre 35 et 45 % du résultat net et s’établit en moyenne à 3,7 M€.
2.
Les soldes intermédiaires de gestion et les ratios de performance
Tous les soldes intermédiaires de gestion connaissent la même évolution au cours de la
période considérée : une croissance nette de 2008 à 2010, suivie d’une diminution qui, de
tempérée entre 2010 et 2011, devient brutale entre 2011 et 2012.
51
L’excédent brut d’exploitation (EBE) suit une évolution contrastée puisqu’il passe
de 16,6 M€ en 2008 à 25,1 M€ en 2010 qui fut une année exceptionnelle, pour revenir à 15,6 M€
en 2012, soit - 5,8 % de diminution entre 2008 et 2012.
Le chiffre d’affaires produit par les actifs est relativement stable entre 2008 et 2011 mais il
diminue de 4,1 % en 2012. Toutefois, sa moyenne est de 25,3 % sur l’ensemble de la période. Le
résultat de 2012 s’explique notamment par la conjugaison du plus haut niveau de l’actif
(notamment par l’intégration des voies ferrées portuaires) et du chiffre d’affaires le plus bas de la
période. Il est donc encore trop tôt pour savoir s’il s’agit d’une tendance ou bien d’une évolution
ponctuelle.
La valeur ajoutée diminue de 12,2 % au cours de la période, avec une moyenne qui
s’établit à 42 M€, le résultat de 2012 étant très inférieur à cette moyenne (36 M€).
La productivité du travail a augmenté de 4,2 % entre 2008 et 2012 avec d’importantes
variations à la hausse et à la baisse, alors que le ratio charges de personnel/valeur ajoutée, très
élevé sur l’ensemble de la période, est passé de 80,1 % à 85,5 %, ce qui signifie que les charges
salariales pèsent beaucoup trop dans la création de la valeur ajoutée. Ainsi, en début de période,
1 € de charges de personnel permettait de créer 1,25 € de valeur ajoutée, contre 1,17 € en 2012 et
1,43 € en 2010. Enfin, la productivité du capital a également diminué de 20 % au cours de la
période.
B.
L
A SITUATION FINANCIÈRE
1.
Fonds de roulement, besoin en fonds de roulement et trésorerie
Le fonds de roulement connaît une évolution très contrastée au cours de la période
puisqu’il croît de 6,63 M€ entre 2008 et 2010, où il atteint un pic de 9,33 M€, puis s’effondre avec
une diminution de 10,56 M€ entre 2010 et 2012, pour s’établir à - 1,23 M€. Cette situation
s’explique par une progression plus rapide (+ 5,5 %) de l’actif brut immobilisé que celle des
ressources stables (+ 5 %). Cependant, la situation peut s’équilibrer grâce à un besoin en fonds de
roulement toujours négatif et à une trésorerie confortable (quoique en diminution).
2.
Capacité d’autofinancement (CAF) et taux d’endettement
Le rapprochement entre la capacité d’autofinancement du port, ses autres ressources
stables et ses emplois montre que, les emplois du GPMR étant supérieurs aux ressources,
l’équilibre a été établi en creusant le fonds de roulement, qui a fortement diminué. Cependant, la
trésorerie n’a pas été affectée en raison du niveau élevé des ressources en fonds de roulement.
Par ailleurs, les ratios d’endettement et d’autonomie financière présentés par le port sont
excellents par rapport aux normes financières. Ainsi, le ratio d’autonomie financière s’établit à 0,83
en moyenne au cours de la période examinée, ce qui montre que les capacités d’emprunt ne sont
pas saturées (ce ratio doit être supérieur à 0,5). Par ailleurs, la dette financière nette rapportée à la
CAF fait ressortir un très bon niveau d’endettement maximal qui s’améliore entre 2008 et 2012 en
passant de 1,49 à 0,27.
À la fin de 2012, le programme d’investissements du GMPR a été revu à la baisse dans le
projet stratégique pour la période 2009-2015. Le port envisageait un financement à hauteur de
55,7 M€ par l’État, 57,9 M€ par ses autres partenaires institutionnels, soit une part restant à sa
charge de 166,4 M€, dont 65 M€ devraient être assurés par l’emprunt. Le port doit donc dégager
des ressources supplémentaires pour améliorer son autofinancement et éviter de creuser à
nouveau son fonds de roulement.
En conclusion, la situation reste bonne dans l’ensemble avec des besoins en fonds de
roulement toujours négatifs, une trésorerie confortable et d’excellents ratios d’endettement. Dans
ce contexte, le port se trouve en mesure de recourir à l’emprunt de façon importante (23,5 M€
en 2014) afin de financer son programme d’investissement ambitieux. Les résultats d’exploitation
doivent être néanmoins surveillés, compte tenu de la contre-performance enregistrée en 2012.
52
VI.
LA QUALITÉ DES COMPTES
A.
L
ES PROBLÉMATIQUES LIÉES À L
’
ACTIF
1.
Recensement des biens immobiliers et inventaire des actifs
a.
Un inventaire de l’actif à réaliser
Le GPMR ne dispose pas d’un état de l’actif immobilisé mais seulement d’un tableau des
immobilisations qui n’est pas systématiquement édité à la clôture de l’exercice.
De plus, ce tableau est incomplet à deux titres. En premier lieu, il ne retrace que la valeur
immobilisée (sans préciser s’il s’agit d’une valeur hors taxes ou non), la valeur amortie, la valeur
nette comptable et la durée des amortissements. Or un état de l’actif doit faire apparaître : la
valeur d’achat, le montant des amortissements déjà constatés, le montant des amortissements de
l’année considérée, ainsi que la date de mise en service du bien et la date d’acquisition de
l’immobilisation. En second lieu, il retrace les seuls comptes 20 et 21 et ne fait pas apparaître les
immobilisations financières enregistrées aux comptes 26 et 27.
Par ailleurs, le dernier inventaire, réalisé par un cabinet extérieur, date de 2004 et ne portait
que sur le mobilier et le matériel informatique. Il avait conduit à une écriture de régularisation sur
les amortissements de 33 414 €. De plus, les seules vérifications de l’inventaire physique réalisées
par l’ordonnateur sont effectuées dans le cadre de l’inventaire permanent des stocks.
Enfin, le port immobilise les biens dont la valeur unitaire hors taxes est supérieure
à 500 €, ainsi que le prévoient les instructions M9. Or il ressort de l’examen du tableau des
immobilisations que des biens de valeur unitaire très inférieure à ce montant (30,60 €, par
exemple) et qui ne répondent pas aux critères d’immobilisation (plantes, logiciels, outils,
téléphones, mobilier, etc.) sont comptabilisés à l’actif.
Il appartient donc au port de procéder à un inventaire général en appliquant correctement
les règles d’immobilisations, d’établir un état de l’actif, de rapprocher ce dernier avec la
comptabilité et de procéder aux régularisations comptables qui s’imposent. Sur ce point, une
attention particulière devra être portée aux frais de recherche et de développement.
b.
Des frais de recherche et de développement immobilisés dont l’imputation doit
être revue
Il ressort de l’examen du tableau des immobilisations que toutes les dépenses enregistrées
au compte 203 « Frais de recherche et de développement » ne sont pas correctement imputées.
En effet, ainsi que le prévoit l’instruction n° 06- 007-M9 du 23 janvier 2006 de la direction générale
des finances publiques (DGFIP), les frais de recherche et de développement comptabilisés au
compte 203 concernent les dépenses de cette nature rattachables à des immobilisations
incorporelles et répondant à certaines conditions.
Dans le cas de frais d’études se rapportant à des immobilisations corporelles, ces frais
doivent être comptabilisés comme tels et donc à la subdivision intéressée du compte 21 et non du
compte 20, pour autant qu’ils répondent aux critères de comptabilisation en immobilisation. À cet
égard, s’il s’agit de frais d’études et de recherche engagés pendant la phase préliminaire de
l’immobilisation, ces derniers sont exclus du coût d’entrée de celle-ci et doivent donc être
comptabilisés en charges. En effet, ne peuvent être immobilisés que les frais d’étude et de
recherche engagés pendant la phase d’acquisition.
Or le tableau des immobilisations du port fait apparaître au compte 203 des frais d’études
et de développement qui, s’ils semblent bien pour la plupart se rapporter à une immobilisation,
paraissent avoir été engagés lors de la phase préliminaire, puisque, comme l’indique le port, le
choix et l’ampleur des travaux réalisés a découlé de ces études. Dès lors, ces frais revêtent un
caractère préliminaire qui aurait dû conduire à leur comptabilisation en charges et non en
immobilisations. Les montants identifiés par la Cour s’élèvent à 1 168 681,98 € en valeur brute,
soit 612 381,62 € en valeur nette fin 2012 (cf. annexe 3).
53
Il appartient donc au port de faire un état des lieux précis de l’ensemble des sommes
enregistrées au débit du compte 203 puis de procéder aux régularisations nécessaires.
c.
Un actif qui n’a pas été réévalué depuis 1976
La norme IPSAS 17 prévoit notamment que : « Après sa comptabilisation en tant qu’actif,
une immobilisation corporelle dont la juste valeur peut être évaluée de manière fiable doit être
comptabilisée à son montant réévalué, à savoir sa juste valeur à la date de la réévaluation,
diminuée du cumul des amortissements ultérieurs et du cumul de pertes de valeur ultérieures. Les
réévaluations doivent être effectuées avec une régularité suffisante pour que la valeur comptable
ne diffère pas de façon significative de celle qui aurait été déterminée en utilisant la juste valeur à
la date de reporting. ».
Or le port n’a pas réévalué ses actifs depuis 1976. Compte tenu de l’ancienneté de cette
opération, une réévaluation pourrait être opérée à l’issue du processus de fiabilisation de l’actif
engagé.
Réaliser un état de l’actif conforme à la réglementation, un
Recommandation n°5 :
inventaire physique exhaustif suivi d’un récolement physico-comptable et réévaluer
les actifs immobilisés.
B.
L
ES PROBLÉMATIQUES LIÉES AU PASSIF
1.
L’absence de provisions pour les intérêts moratoires
Le GPMR paye les intérêts moratoires dus seulement quand ces derniers sont réclamés
par les entreprises. Pour les intérêts moratoires dus mais non réclamés, le port ne provisionne pas
de montants équivalents aux sommes à verser. Or il est rappelé qu’en vertu du l’article 5 du décret
n° 2002-232 du 21 février 2002, « le défaut de paie ment dans les délais prévus par l'article 98 du
code des marchés publics fait courir de plein droit, et sans autre formalité, des intérêts moratoires
au
bénéfice
du
titulaire
ou
du
sous-traitant
payé
directement »
et
que
« le
défaut
d'ordonnancement ou de mandatement de tout ou partie des intérêts moratoires dans un délai de
30 jours à compter du jour suivant la date de mise en paiement du principal entraîne le versement
d'intérêts moratoires complémentaires ».
Ces principes ont été réaffirmés et renforcés par différentes dispositions législatives et
réglementaires reprises dans la note de service de la DGFIP n° 13-0021 du 19 novembre 2013
relative à l'application aux établissements publics nationaux et établissements publics locaux
d'enseignement des dispositions relatives à la lutte contre les retards de paiement dans les
contrats de la commande publique et du code de commerce. Cette circulaire rappelle notamment
les dispositions de l’article 40 de la loi du 28 janvier 2013 qui prévoit le versement d’une indemnité
forfaitaire pour frais de recouvrement, dont le montant est fixé à 40 € par retard constaté et qui est
due de plein droit et sans autre formalité.
Dès lors, le port doit mettre en place les conditions de paiement systématique des intérêts
moratoires dus ainsi que celui de l’indemnité forfaitaire de 40 € et, le cas échéant, constituer les
provisions correspondantes.
2.
L’absence de provisions pour risque environnemental
L’examen des comptes montre que le GPMR n’a constitué aucune provision pour les
risques environnementaux mentionnés dans la recommandation du Conseil national de la
comptabilité (CNC) n° 2003-r02 du 21 octobre 2003. Or le port est susceptible d’être confronté à
des problèmes de pollution s’agissant, par exemple, du choix d’un nouveau site d’immersion pour
les sédiments de dragage.
Dans ce contexte, le GPMR doit procéder à un recensement général de ses éventuels
risques environnementaux afin d’étudier les conditions de constitution d’une éventuelle provision
pour risque environnemental, étant précisé qu’en l’espèce, l’estimation du risque financier est
particulièrement délicate. Une première démarche en ce sens avait été initiée lors de l’élaboration
d’une première typologie des risques en 2010 dans le cadre du contrôle interne.
54
C.
L’
INTÉGRATION DES VOIES FERRÉES PORTUAIRES
EN PRODUITS EXCEPTIONNELS
:
UNE
COMPTABILISATION ERRONÉE
L’article 4 de l’ordonnance n° 2005-898 du 2 août 2 005 et l’article 31 du décret n° 2012-669
du 4 mai 2012 relatif au Port autonome de Paris et portant diverses dispositions en matière
portuaire prévoient notamment le transfert aux grands ports maritimes des voies ferrées
portuaires.
Toutefois, aucun de ces deux textes ne prévoit explicitement le traitement comptable de ce
transfert. C’est donc sur la base d’une Instruction relative aux modalités de transfert des voies
ferrées portuaires et de leurs accessoires entre RFF et les entités portuaires,,qui ne porte aucune
en-tête, aucun numéro d’enregistrement, aucune signature, ni élément permettant d’en identifier
l’origine, mais qui a été adressé aux différents grands ports maritimes en pièce jointe d’un courriel
émanant de l’Agence des participations de l’État, en date du 20 juillet 2012, que l’intégration
comptable a été réalisée.
Ce document dispose que « pour l'application de la disposition mentionnée au précédent
point, RFF et les entités portuaires s'en remettent à l'évaluation réalisée par le cabinet Advolis en
mars 2008, actualisée le cas échéant pour tenir compte des travaux réalisés depuis lors sur les
voies ferrées portuaires
». Selon les fichiers transmis au GPMR, la valeur nette comptable des
actifs transférés s’élevait à 2 320 000,45 €, dont il convenait de déduire la subvention nette
correspondante, à savoir 22 161,63 €, soit un montant total net de 2 297 738,82 €.
Les voies ferrées transférées par RFF au GPMR (environ 122 km) ont été intégrées
comptablement dans l’actif immobilisé du port au 31 décembre 2012 dans des conditions non
conformes à la réglementation fixée par les instructions M 9. En effet, « l’instruction APE »
susvisée indique : « Il est convenu que, sans préjudice des dispositions de l'art. 79 de la loi de
finances rectificative pour 2001, sont exclus de l'assiette du résultat distribuable utilisée pour le
calcul du dividende à verser par les entités portuaires : le produit exceptionnel constaté en
contrepartie de l'incorporation des voies ferrées portuaires dans les comptes des entités portuaires
(…)
».
Par ailleurs, selon les termes d’un courriel de l’APE en date du 19 décembre 2013, dont
copie a été transmise à la Cour, la position de l’Agence se justifie par le souci de « [refléter] aussi,
au niveau de l’État, un parallélisme des méthodes comptables, car RFF a effectivement dû
comptabiliser une charge de 18 M€ (correspondant à la VNC
19
) dans ses comptes au moment de
la sortie en 2008, car aucune compensation financière n’a été versée. (…) Vu que l’impact sera in
fine dans les capitaux propres (même si ce n’est pas dans le même compte), que tous les GPM
ont appliqué cette même méthode,
y compris le GPMH pour l’enregistrement en 2012 d’une partie
des actifs transférés, nous privilégions la permanence des méthodes comptables et l’homogénéité
dans tous les ports.
».
Ces modalités de comptabilisation soulèvent plusieurs questions. En effet, conformément à
l’article R. 103-4 du code des ports maritimes, les grands ports maritimes se conforment, en
matière de gestion financière et comptable, aux règles en usage pour les établissements publics
nationaux à caractère industriel et commercial (ÉPIC) dotés d’un agent comptable et sont soumis
aux articles 190 à 225 du décret n° 62-1587 du 29 d écembre 1962 modifié, portant règlement
général sur la comptabilité publique (RGCP), remplacé par le décret n° 2012-1246 du 7 novembre
2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP). Dès lors, ils sont soumis aux
dispositions des instructions M 9-5 de la DGFIP, et l’APE n’a pas compétence pour réglementer
les opérations comptables de ces établissements.
L’instruction n° 02-039-M95 du 30 avril 2008 dispos e que, compte tenu de la situation
juridique particulière de ces établissements, la nomenclature comptable des ÉPIC comprend des
comptes de capitaux qui leur sont propres, destinés à retracer l’origine des biens remis à
19
VNC : valeur nette comptable.
55
l’établissement. Ainsi, la même instruction précise que les moyens généraux remis aux
établissements en pleine propriété pour assurer leurs missions, soit sous la forme de subventions
en espèces, sous la forme de dons et legs, sont enregistrés au crédit du compte 103
20
« Biens
remis en pleine propriété aux établissements », ce dernier comportant une subdivision pour les
biens remis par les organismes autres que l’État.
Dès lors, le transfert des voies ferrées portuaires aurait dû être comptabilisé au crédit d’une
subdivision du compte 103 en contrepartie de l’imputation au débit du compte d’immobilisations et
non au crédit d’un compte de produits exceptionnels. Interrogée sur ce sujet, l’APE a indiqué que
« le traitement comptable des VFP
21
a été discuté avec la DGFIP depuis début 2012. Nous avions
ainsi rédigé et partagé, avec le bureau en charge à la DGFIP, la note d’instruction que l’APE a
envoyée aux Grands Ports Maritimes en Juillet 2012. Nous avions également présenté ce
traitement comptable à l’occasion d’une journée des agents comptables des Grands Ports
Maritimes à Bercy. Le traitement indiqué n’avait d’ailleurs pas fait débat. ». Ce point n’a pas été
confirmé par la DGFIP qui, en revanche, a souscrit aux remarques de la Cour sur le sujet.
Par ailleurs, l’instruction du 18 décembre 2012 de cette dernière direction, relative à la
comptabilisation des financements externes de l’actif dans les établissements publics nationaux
(EPN) et les groupements d’intérêt public nationaux, applicable à compter du 1
er
janvier 2013,
vient renforcer les conditions de présentation des financements d’actif des EPN en prévoyant
notamment l’identification du rattachement ou non des financements externes à un actif déterminé.
Ainsi, pour chaque source de financement, les financements rattachables à un actif déterminé
doivent être distingués de ceux non rattachables. Comme l’indique l’instruction précitée, cette
distinction doit permettre que « les financements rattachés à des actifs clairement identifiés
évoluent symétriquement aux amortissements et dépréciations de l’actif financé, de manière à lier
le produit (financement reçu) à la charge (consommation des avantages économiques ou perte de
valeur de l’actif). ». Qu’il s’agisse de financements rattachables ou non à un actif identifié,
ces financements doivent être comptabilisés à un compte de passif. La même instruction prévoit
par ailleurs de nouveaux comptes d’imputation des financements externes selon qu’ils proviennent
ou non de l’État.
Dans ce contexte, la comptabilisation préconisée par l’APE a deux effets : d’une part, elle
fait disparaître l’origine du financement des voies ferrées, ce qui fausse donc l’image du bilan
puisque le montant des capitaux propres ne comprend pas les 2,297 M€ qui auraient dû être
enregistrés au titre de l’intégration des voies ferrées portuaires et, d’autre part, elle gonfle d’autant
le résultat exceptionnel de 2012. En tout état de cause, la solution retenue contrevient aux règles
comptables applicables au port en matière de patrimoine.
VII.
LES CONTRÔLES ET LES OUTILS DE GESTION
A.
L
E CONTRÔLE DE GESTION ET LES TABLEAUX DE BORD
:
DES OUTILS QUI PEUVENT ÊTRE
ENCORE AMÉLIORÉS
Le contrôle de gestion est assuré par le directeur délégué qui a mis en place de nombreux
indicateurs, produits selon une périodicité mensuelle et annuelle. Les tableaux de bord sont
construits en faisant apparaître la variation prévisionnelle des indicateurs entre le réalisé de N-1 et
la prévision de l’année N, la variation entre le réalisé N-1 et le réalisé N, la variation entre la
prévision N et le réalisé N.
20
Devenu, selon le cas, le compte 104 ou le compte 13, à la suite de l’instruction n° 2012/11/6584
du 18 décembre 2012 de la DGFiP,
21
VFP : voies ferrées portuaires.
56
Cependant, cette présentation n’affiche pas clairement les objectifs à atteindre. La
précision de ces derniers est importante car, s’il s’agit de la prévision de l’année N, celle-ci doit
être interprétée différemment selon son objet. Ainsi, par exemple, une réalisation de trafic
inférieure à la prévision n’a pas la même signification qu’une sous-exécution de la prévision de
consommations en provenance de tiers. Par ailleurs, certains indicateurs gagneraient du sens s’ils
étaient mis en perspective avec d’autres éléments. Ainsi, les indicateurs relatifs au chiffre d’affaires
pourraient être mis en relation avec les conventions signées ou le trafic accueilli, comme cela est
fait pour la masse salariale et les effectifs.
Une voie d’amélioration consisterait donc à accompagner les indicateurs d’un objectif cible
à atteindre et défini comme tel, ainsi que d’un éventuel niveau d’alerte.
B.
U
NE COMPTABILITÉ ANALYTIQUE PERFORMANTE
La comptabilité analytique du port, qui intègre les prestations internes, donne lieu à
l’établissement d’un rapport annuel, qui était présenté au conseil d’administration jusqu’à la
réforme portuaire, et qui est désormais transmis pour information au directoire. Les résultats de ce
rapport
sont
notamment
utilisés
pour
l'évaluation
(et
la
dépréciation
éventuelle)
des unités génératrices de trésorerie, la fixation des tarifs (ateliers, dock, prestations accessoires :
eau, électricité, parc auto, etc.), la détermination du coût des dragages et l'établissement des
barèmes de facturation des engins de dragage. Les différents comptes de résultat figurant dans ce
rapport sont très détaillés, clairs et précis et présentent une information de bonne qualité. La
comptabilité analytique n’est en revanche pas suffisamment opérationnelle pour aider à la prise de
décision, selon le directeur général.
C.
U
N CONTRÔLE INTERNE GÉNÉRAL ET UN CONTRÔLE INTERNE COMPTABLE ET FINANCIER À
METTRE EN PLACE
Le port indique avoir souhaité, dès 2010, s’engager dans une démarche de contrôle
interne. À cet effet, un projet de typologie des risques a été établi, identifiant sept catégories de
risques, et une première approche de cartographie des risques a été réalisée. Toutefois, ces
travaux n’ont pas encore abouti à la mise en place d’un contrôle interne général.
Le contrôle interne comptable et financier (CICF) n’est pas non plus mis en place.
Néanmoins, au début de 2014, un organigramme fonctionnel était en cours d’élaboration en
collaboration avec les personnels et les premières fiches de procédure ont été établies. Ces
dernières portent sur le règlement des fournisseurs, les opérations de caisse, la gestion de la
trésorerie et l’état de rapprochement bancaire. Par ailleurs, un mode opératoire a été établi pour le
règlement à bonne date des organismes sociaux.
L’examen des fiches de procédure appelle les observations suivantes :
-
fiche « caisse » : prévoir le contreseing du caissier sur la situation de caisse, prévoir des
contrôles inopinés hors du contrôle systématique de fin de mois, prévoir les modalités de
régularisation
des
écarts
éventuellement
constatés,
indiquer
les
conditions
d’approvisionnement et de dégagement de la caisse (seuil d’encaisse maximal) ;
-
fiche « état de rapprochement bancaire » : indiquer la périodicité, prévoir des contrôles de
supervision inopinés si leur périodicité n’est pas quotidienne ;
-
fiche « visa des dépenses » : prévoir la formalisation de la suspension de paiement ;
-
d’une façon générale, prévoir les conditions d’archivage des justificatifs des contrôles
réalisés, à produire en cas de vérification extérieure.
Il reste donc au port à poursuivre et finaliser les travaux déjà engagés en matière de CICF
en prévoyant les personnels responsables de ces contrôles. L’élaboration d’une nouvelle carte des
risques pourrait aussi permettre de redéfinir l’articulation des compétences entre les services,
notamment en matière d’achats et de marchés.
57
Compléter les tableaux de bord du contrôle de gestion
Recommandation n°6 :
par des objectifs cibles à atteindre et d’éventuels indicateurs d’alerte.
Développer une carte des risques de l’établissement
et
Recommandation n°7 :
renforcer le contrôle interne, général et comptable et financier.
Le GPMR indique s’être engagé en 2014 dans une démarche de formalisation de son
contrôle interne.
58
59
PARTIE V : GESTION
I.
RESSOURCES HUMAINES
A.
L
A GESTION DES RESSOURCES HUMAINES PAR LES SERVICES DU PORT
1.
Une gestion de proximité mais une paye et des procédures à homogénéiser et
centraliser
a.
Trois catégories de personnels très différentes
Au sein du port, trois catégories de personnels sont à distinguer : les cadres et les
personnels administratifs, dont la rémunération mensuelle est fixe, hors circonstances
exceptionnelles ; les agents de maîtrise et les ouvriers (ou personnels «
horaires ») dont la
rémunération peut varier chaque mois (au-delà du salaire de base) en fonction des travaux
effectués et les marins dont la rémunération est fonction d’un pointage (120 marins sont
embarqués en contrat à durée indéterminée (CDI) sur les navires et bateaux du GPMR, qui lui
appartiennent ou sont des dragues louées au GIE DP).
b.
Des activités sans procédure écrite, peu homogènes et disséminées
L’activité de gestion et de paye de ces personnels est répartie entre plusieurs services au
sein du GPMR dont certains délocalisés géographiquement (atelier et dragages - ADR, services
territoriaux de Rouen – STR et de Honfleur Port-Jérôme – HPJ) :
-
pour les salariés (cadres et personnels administratifs et agents de maîtrise et
ouvriers), la gestion est effectuée par la direction des ressources humaines (DRH) ;
toutes les décisions ayant un impact sur la rémunération font l’objet de décisions
signées par la DRH, voire le directeur général (promotions) avant d’être transmises
au service comptable et financier (SCF) pour la paye ; une seconde distinction peut
être effectuée selon les catégories de salariés, impliquant d’autres services du port :
pour les agents de maîtrise et les ouvriers, les feuilles de pointage sont préparées
par la maîtrise et vérifiées par l’encadrement des services concernés (STR, HPJ et
ADR principalement) ;
-
pour les marins, la gestion est effectuée par le centre d’armement de l’atelier de
réparation navale, les contrats de travail sont signés par le directeur général (CDI)
ou le DRH contrat à durée déterminée (CDD) et ces éléments font l’objet de feuilles
de pointage vérifiées par le centre d’armement d’ADR avant transmission au pôle
comptabilité d’ADR pour la paye.
Cette répartition des activités n’est pas décrite dans une procédure. Il n’y a ni
homogénéisation des méthodes de contrôles entre le service paye d’ADR et SCF ni échange
particulier entre ces deux services concernant la paye des marins.
SCF ne semble, en effet, pas vérifier réellement la paye des marins avant de la mettre en
paiement : est simplement mentionnée la vérification d’« éléments de cohérence ».
Le service
paye d’ADR n’effectue pas de contrôle particulier et aucune consigne ne lui a été transmise en la
matière. Pour le reste des fiches de paye (hors marins), des vérifications sont effectuées par SCF,
même si elles ne sont pas formalisées dans une procédure, et des échanges ont lieu
mensuellement entre la DRH et SCF de façon à corriger les erreurs détectées dans les fiches de
paye par SCF.
L’archivage des dossiers est effectué par ADR pour les marins et par la DRH pour les
autres personnels (pour partie informatisée, pour les dossiers plus récents). Pour ces derniers, le
lieu de stockage est variable, notamment pour ce qui concerne les dossiers ayant fait l’objet de
ruptures conventionnelles ou de licenciements.
60
c.
Une gestion de proximité et une paye non centralisée pour les marins
La logique de proximité de gestion des marins sur le site d’ADR trouve son explication dans
la nécessité :
-
de
garantir
l’armement
des
navires
avec
l’effectif minimal
prévu
par
la
réglementation (recrutement rapide grâce à la connaissance d’un « vivier » et
rédaction par ADR d’un contrat de CDD, sur la base d’un contrat-type validé par la
DRH, avant signature par le directeur général) ;
-
de mener les négociations (décisions d’effectifs et négociations annuelles
obligatoires sur le terrain menées par ADR, y compris rédaction du protocole
d’accord, transmis à la DRH pour signature par le directeur général). Dans ce cadre,
un comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) spécifique
aux gens de mer qui se réunit une fois par trimestre à Rouen (la fréquence fixée par
la réglementation étant une fois par semestre) est présidé par le responsable
d’ADR.
La situation est différente pour ce qui concerne la paye qui serait, elle, à centraliser. Un
éventuel rapprochement d’ADR et de la DRH ou du service comptable financier (paye, relations
avec l’agent comptable) n’a pas été envisagé car, selon le port « la gestion des marins a toujours
été faite par ADR »
.
2.
Un risque lié à l’existence de plusieurs matricules
Quelques agents disposent, dans le fichier RH du port, de plusieurs matricules (présence
de doublons et, pour l’un des agents, de quatre matricules).
La DRH a expliqué leur existence par la chaîne de traitement informatique des
rémunérations dans l’outil. L’absence de souplesse de l’AS400 utilisé à l’époque semble en être à
l’origine. La situation a été améliorée lors du changement d’outil. Dans le volet ressources
humaines du nouvel outil développé et installé par le service informatique du port, les matricules
multiples existants ont été conservés, mais aucun autre n’a été créé.
Mettre en place des procédures de suivi des ressources
Recommandation n°8 :
humaines et de paye et centraliser la paye, de façon à sécuriser et homogénéiser les
pratiques.
B.
L
A MISE EN OEUVRE DU VOLET
RH
DE LA RÉFORME PORTUAIRE AU
GPMR
1.
Le déroulement des négociations sur les conventions collectives
Au niveau national, la convention collective nationale unifiée (CCNU) a été signée le
15 avril 2011
22
. Elle concerne l’ensemble des salariés du port et de la SMPI, y compris les
fonctionnaires détachés (hors marins, officiers de port, directeur général et agent comptable).
Elle devait permettre une meilleure maîtrise de l’évolution de la masse salariale. Une clause
de garantie des accords collectifs antérieurs a cependant été incluse dans la convention à l’issue
des négociations nationales, limitant la marge de manoeuvre du port. La CCNU a institué
un cadre d’emploi de référence et une grille de classement sur la base de laquelle une
évolution automatique des carrières est organisée. Des salaires de base minimaux hiérarchiques
(SBMH) sont fixés selon un barème négocié au niveau national. Les rémunérations ne peuvent
y être inférieures. Des gratifications sont prévues et les avantages ne peuvent être réduits
(ils
évoluent
comme
le
SBMH).
Un
avenant
a
été
signé
le
13 septembre 2012
prévoyant, pour les cadres, un plafonnement individuel d’accroissement de rémunération
22
Les personnels autres que marins étaient jusqu’à la réforme portuaire soumis à la convention
collective « verte » de l’Union des ports autonomes et des chambres de commerce et d’industrie maritime
(UPACCIM) : convention collective des ports autonomes maritimes et des chambres de commerce et
d’industrie concessionnaires dans les ports maritimes de commerce et de pêche.
61
de 10 % de la rémunération mensuelle brute perçue avant classement (somme du salaire de base,
de l’indemnité d’ancienneté et de celle d’assiduité).
Au niveau local, un accord cadre portant sur les modalités d’application locales de la CCNU
et sur l’élaboration d’une grille de classification a été signé le 6 juillet 2012.
Cet accord prévoit la mise en place d’un protocole spécifique pour le cas des auxiliaires de
surveillance. Celui-ci n’a pas été élaboré à ce jour.
La classification appliquée aux cadres est celle issue de l’accord cadre national mais celle
appliquée aux non-cadres a fait l’objet d’une grille locale, définie en parallèle de la gestion
prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) menée au sein du port. Différents niveaux
de compétence ont été définis : « appliqué », « maîtrise » et « expertise ». L’accord instaure deux
catégories de salaire de base (salaire comparé ensuite au SBMH) pour les cadres et les
non-cadres. L’enjeu de la négociation, selon le port, était de conserver le niveau de la prime de
rendement (16 %) et surtout de l’intégrer dans le salaire de base : selon le port, sans cette
intégration dans le salaire de base, de nombreux salariés auraient eu un salaire de base très
inférieur à celui du SBMH, ce qui aurait impliqué un réalignement des salaires coûteux. Dans le
même esprit, l’accord local prévoit l’application d’un coefficient de 0,72 aux taux des rubriques de
majoration d’heures existantes
.
L’accord local prévoit également dans le cadre des négociations annuelles obligatoires
(NAO) locales, une promotion « métier » (changement de niveau ou d’échelon) et une promotion
individuelle (mérite) qui font l’objet d’une décision du directeur général. Dans le deuxième cas, la
promotion est automatique (1 % tous les trois ans jusqu’à 39 ans d’ancienneté pour les salariés
dont le salaire est supérieur au SBMH, ce qui, selon le port, concerne 80 % des salaires) ou non
automatique (4 % du salaire de base pour les non-cadres et 6 % pour les cadres).
Les mesures automatiques limitent assez largement la marge de manoeuvre du port même
si celui-ci a pu figer certains paramètres dans la négociation.
2.
De longues négociations relatives au transfert des personnels de l’outillage
Le climat social a été marqué par les négociations relatives au transfert des personnels de
l’outillage prévu par la loi du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire. Celle-ci prévoyait en effet que
les ports devaient cesser l’exploitation des outillages dans un délai de deux ans soit, pour le
GPMR, le 17 avril 2011. La même loi prévoyait la constitution d’une liste des salariés transférés
aux exploitants, par accord avec les organisations syndicales ou à défaut par le président du
directoire.
L’information et la consultation du personnel ont été menées par le port avec l’objectif de
permettre les transferts au moment de la cession des engins, mais les négociations ont été
longues, ce qui n’a pas permis d’atteindre cet objectif. Les transferts ont eu finalement lieu le
2 mai 2011, soit un an après la cession des engins. En effet, en l’absence de signature de la
CCNU, et faute d’accord sur le volet « pénibilité », la date prévue pour le détachement
(1
er
octobre 2010) n’a pas pu être respectée : à la suite de nombreux mouvements de grèves
nationaux sur le thème des retraites, de la CCNU et de la pénibilité (jusqu’à la fin du mois de
février 2011), les accords nationaux ont finalement été conclus en mars et signés en avril 2011 et
l’accordbcadre local a été signé le 14 avril 2011.
Une séance collective de signature des conventions tripartites individuelles de détachement
(CTID) a été organisée le 15 avril 2011. Les détachements ont pris effet le 3 mai 2011 et le
21 mai 2011 pour les détachements vers la filiale de maintenance (SMPI).
Dans l’attente de la fin des négociations, il n’y a pas eu de comité d’entreprise au GPMR
jusqu’au 11 décembre 2012, date de la première séance du comité.
62
C.
L
ES EFFECTIFS DU PORT
1.
L’évolution des effectifs, sous l’effet de la réforme portuaire et de l’amélioration de
l’organisation
Entre 2008 et 2012, les effectifs
23
du port ont connu une baisse de 16 % passant de
543,9 équivalents temps plein travaillé (ETPT) à 456,6 ETPT (annexe 4). Les effectifs du port sont
répartis en trois catégories comme expliqué
supra
. Le port dispose également de 4 ETPT
expatriés (contrats d’assistance technique au Gabon). Les effectifs des personnels horaires ont
diminué de 56 % sur la période (- 113,9 ETPT) tandis que les personnels mensuels ont augmenté
de 13 % (28,9 ETPT). Les effectifs des marins sont, eux, assez stables (- 2 ETPT).
Les effectifs sont répartis sur plusieurs sites. À la fin de 2012, 33 % étaient au siège, 32 %
à bord des navires (marins), 15 % au Croisset, 9 % à la tour radar de Port-Jérôme, 7 % au service
territorial de Rouen, 3 % à Honfleur et 2 % à l’outillage.
L’évolution des effectifs est surtout liée à l’optimisation de l’organisation du port et à la
réforme portuaire. Ces mesures se sont traduites, entre 2008 et 2012, par une baisse du nombre
d’ouvriers et un renforcement de l’encadrement des services (+ 20 % pour les cadres et officiers
de
ports),
via
deux
mesures :
recrutements
de
cadres (+ 11,7 ETPT,
soit
+ 22 %)
et
requalifications, avec des changements de catégorie proposées à certains agents dans le cadre de
l’accompagnement des réorganisations et des réformes.
2.
La réforme portuaire : transferts et mesures d’accompagnement
a.
Répartition prévue dans le projet stratégique
À l’occasion de l’élaboration de son projet stratégique, le GPMR avait identifié les
possibilités suivantes pour les 125 agents concernés par la réforme portuaire : 31 départs
à la retraite entre la fin de 2009 et 2013 (essentiellement des départs en pré-retraite amiante),
43 agents (grutiers et portiqueurs) susceptibles d’être détachés chez des opérateurs, 20 à
25 agents susceptibles d’être détachés dans la filiale de maintenance du GPMR et 20 à
25 reclassements au sein des services du GPMR (accueil des navires, voies ferrées portuaires).
Les opérateurs de manutention n’envisageaient pas d’accueillir dans leurs entreprises les
agents chargés de la maintenance.
b.
Des négociations longues et difficiles : un contexte social délicat de 2009 à 2011
La mise au point de l’accord cadre local a été le principal sujet des quelque 150 réunions
paritaires tenues par le GPMR avec la Confédération générale du trvail (CGT). Il a été signé le
14 avril 2011, à la limite des délais imposés par la loi (le 17 avril 2011 pour le GPMR).
Le GPMR a mis en avant l’organisation du travail dans chaque entreprise de manutention.
Les revendications syndicales portaient, elles, sur la mise en place d’un « accord de place »,
unifiant l’organisation du travail sur le port. Les négociations ont donc été longues et difficiles
(absence d’accord, liste prise par le président du directoire, non-réponse des agents, boycott des
entretiens, etc.). L’essentiel des négociations a porté sur les garanties, notamment financières, des
détachements de personnel et des reclassements. L’accord a été trouvé sur la définition d’un
salaire de référence, garanti pour 35 heures et couvrant l’ensemble des personnels non-cadres du
service de l’outillage. Aucune « prime de détachement » n’a été octroyée dans cet accord cadre.
23
Dans son décompte d’effectifs, le port intègre également les personnels dits « payés non actifs »,
bénéficiaires soit d’une préretraite progressive (PRP), soit d’un congé de fin de carrière (CFC) dans le cadre
de la gestion de fin de carrière, soit d’un dispositif d’accompagnement de la réforme portuaire.
63
À l’issue de la réunion de signature des CTID du 15 avril 2011, la situation était la suivante :
deux entreprises acceptaient d’accueillir chacune huit agents et deux autres en accueillaient
chacune un. La prise de poste de ces agents est intervenue le 3 mai 2011. Les discussions se
sont poursuivies pour affecter quatre autres grutiers dans deux entreprises mais n’ont pu aboutir.
Les salariés dont le détachement était prévu dans la filiale de maintenance n’ont pas accepté de
signer leur CTID le 15 avril, au motif que les négociations sur les conditions de travail n’étaient pas
achevées. Cette situation a été régularisée le 21 avril 2011, pour 26 agents.
Conformément à l’accord cadre interbranches du 30 octobre 2008, des négociations ont été
entamées pour arrêter les dispositifs d’accompagnement social à la mise en oeuvre de la réforme.
Un accord paritaire local spécifique, complétant l’accord cadre local, a été signé. Il précise les
conditions d’accès aux dispositifs de pénibilité et de préretraite amiante et prévoit la possibilité de
proposer un congé de fin de carrière (CFC) pour les personnels du service de l’outillage, d’une
durée maximale d’un an. Ce dispositif a été étendu aux agents d’autres services libérant un poste
permettant le reclassement d’un agent de l’outillage.
c.
Un bilan contrasté : de nombreux départs anticipés et peu de détachements finalement
consolidés
À l’issue de la réforme, la répartition a été la suivante (cf. tableau
infra
).
Tableau n° 4 :
Répartition des affectations (pour les agents concernés par la réforme en juin 2011)
Entreprise ou service
d'accueil
Nombre
%
Retours
Départs**
Reclassés
après retour
CFC ou départ**
25
24 %
Détachement
SMPI*
26
25 %
26
9
17
Entreprise 1
8
6
1
5
Entreprise 2
8
0
1
Entreprise 3
1
0
0
0
Entreprise 4
1
1
1
0
Sous-total entreprises
manutention
18
17 %
7
3
4
Total
44
42 %
33
12
21
Reclassement
Services GPMR
37
35 %
15
43
106
Source : Cour des comptes
* : filiale du GPMR
** : retraite, amiante, pénibilité
Le GPMR a connu des sureffectifs même si les départs ont été facilités par plusieurs
mesures accordées dans le cadre de la réforme portuaire, notamment la possibilité de départs
anticipés (départs amiante, pénibilité, etc.) qui ont largement contribué à l’intégration des
personnels à reclasser (cf.le détail des reclassements à la suite de départs et autres
reclassements internes et à la suite de l’exercice des droits de retour en annexe 4). En effet, les
31 départs naturels (cf. annexe 4) ne permettaient pas, à eux seuls, de satisfaire les objectifs de
diminution et de reclasser les personnels provenant de l’outillage.
La réforme portuaire se solde cependant plutôt par des départs et des reclassements
internes que par un véritable transfert, seule une dizaine d’agents ayant réellement été transférée
à des entreprises de manutention.
Les agents qui restent détachés disposent d’un droit de retour de quatre ans au lieu des
trois ans prévus dans l’accord national et d’une garantie de réintégration en cas de licenciement
économique de 21 ans (au lieu des 14 ans prévus dans l’accord national).
64
3.
L’absentéisme
Une analyse de l’absentéisme montre une augmentation significative du nombre de jours
d’absence entre 2008 et 2010, surtout corrélée à un nombre de jours de grève, de petite maladie,
d’accident du travail ou de maladie professionnelle, voire de nombre de jours de récupération ou
de réduction du temps de travail (RTT) pris. Cette augmentation a été suivie d’une diminution en
2011 et surtout en 2012. Ces augmentations coïncident avec la période de mise en oeuvre de la
réforme.
Une évolution est également intervenue s’agissant des congés maladie d’une durée courte
(inférieure à sept voire trois jours). Le port verse une prime d’assiduité censée limiter l’absence de
courte durée mais dans les faits, sauf absence injustifiée, cette prime est un élément fixe de
rémunération. Lors de la mise en oeuvre du salaire de base minimal hiérarchique, la prime
d’assiduité a été d’ailleurs été intégrée au montant du salaire comparé au SBMH. Cette prime ne
remplit donc plus sa fonction incitative et ne permet plus de lutter efficacement contre
l’absentéisme de courte durée.
D.
L
ES DÉPENSES DE PERSONNEL
1.
L’évolution générale des dépenses de personnel
Les dépenses de personnel ont diminué de près de 8 % entre 2008 et 2012 (cf. annexe 4).
Cette baisse est à comparer avec l’évolution de l’effectif moyen sur la même période (- 15 %). Au
premier abord, les charges pour rémunération et les charges sociales semblent contenues, avec
une diminution de plus de 7 %. Les autres charges sociales diminuent plus fortement (- 28 %). Le
coût par agent, passant de 60 320 € en 2008 à 66 046 € en 2012, avec une hausse à 80 823 €
en 2010, reste néanmoins en augmentation (+ 9,5 %). Ceci est principalement dû à l’augmentation
de la part des salaires dans cette même rémunération (+ 10,1 %).
2.
Les principaux facteurs d’évolution des dépenses de personnel
a.
L’évolution des salaires et traitements de base
Les dépenses relatives aux salaires de base ont augmenté de 10 % entre 2008 et 2012,
alors que les effectifs du port ont diminué de 15 %. À la suite de la réforme salariale mise en
oeuvre, certaines primes, notamment la prime d’assiduité et la prime d’ancienneté, sont comprises
dans le salaire de base. Une analyse plus détaillée, à partir des éléments de rémunération
transmis par le port (en intégrant ces primes dans un traitement de base théorique pour effectuer
une comparaison à périmètre constant), montre que les dépenses diminuent de 14 %, ce qui
semble plus en rapport avec la diminution des effectifs.
Outre les facteurs généralement rencontrés (glissement vieillesse-technicité), cette
évolution est expliquée par les augmentations de salaires faisant suite aux accords de branche,
par le renforcement de l’encadrement, par les promotions internes intervenues après les nombreux
départs d’agents relativement anciens et par les requalifications qui ont accompagné les
réorganisations et réformes.
La limitation des augmentations de salaire de base prévue à l’avenant de la CCNU
(application d’un plafond individuel de 10 % pour les cadres) a, elle, bien été appliquée par le port.
Elle a concerné un nombre réduit de cadres (18) et l’économie a été de 116 901 € bruts annuels.
b.
Les indemnités de licenciement et pour rupture conventionnelle : des montants
importants et très variables
Le récapitulatif, fourni par le port, des montants versés pour licenciement, rupture
conventionnelle ou fin de contrat est de 983 957 € sur la période (cf. tableau en annexe 4).
Les montants versés dans le cadre de ruptures conventionnelles sont très variables et
s’échelonnent de 805 € à 80 628 €. Le montant versé pour ruptures conventionnelles
a augmenté entre 2010 et 2013, de même que celui pour licenciements en 2011
(cf. annexe 4). Certains versements de ces indemnités ont fait l’objet de réimputations, ayant été
débités à tort sur le compte 6784 au lieu du compte 64141.
65
Enfin, il existe, dans certains cas, un défaut de suivi des comptes d’avances et acomptes
au personnel pouvant conduire à un risque de non-recouvrement. Par exemple, dans le cas d’un
licenciement effectué le 13 janvier 2011 pour inaptitude physique, une somme de 2 000 € a été
versée le 23 décembre 2010 à titre d’acompte (au débit du compte 42523). Cette somme n’a pas
été retenue sur l’indemnité de 33 422,89 € qui a été versée en janvier 2011 et, par lettres du
22 juillet 2011 et du 26 août 2011, le chef du service comptable et financier a demandé le
remboursement de la somme de 1 919,88 € restant due sur cet acompte. Cette somme a été
finalement recouvrée par versements étalés compris entre août et décembre 2011 inclus.
c.
Les personnels mis à disposition
Le GPMR met à disposition du GIE DP deux agents dont l’administrateur. Le GIE DP
rembourse au port les salaires de ces agents. Les autres mises à disposition concernent plus
récemment les personnels du GIE HAROPA (30 ETP au 31 décembre 2013) pour un
remboursement au port par le GIE de 1,803 M€.
La Cour relève à cet égard que la mise à disposition auprès du GIE DP ne fait l’objet
d’aucune convention signée entre le GPMR et le GIE DP
24
, alors que ceci est obligatoire d’après la
circulaire n° 2167 du 5 août 2008 relative à la réf orme du régime de la mise à disposition des
fonctionnaires de l’État.
d.
Des dépenses pour primes multiples, mais en diminution
Les dépenses de primes et indemnités ont augmenté jusqu’en 2010 mais diminué de 20 %
entre 2008 et 2012 (15 % pour l’effectif moyen du port). Cette diminution est dans les faits
beaucoup moins forte pour la raison déjà évoquée
supra
concernant le salaire de base (les primes
d’assiduité et d’ancienneté n’apparaissent plus en tant que telles).
Un système indemnitaire étoffé et complexe
Le système indemnitaire se révèle assez complexe, tant en raison du nombre d’indemnités
et de primes que de leurs modalités de calcul.
Les primes sont répertoriées sur différents supports : la CCNU, l’accord local du
6 juillet 2012, l’ancienne convention collective pour les primes maintenues, mais également
plusieurs accords locaux
25
.
Plusieurs primes font l’objet de calculs croisés dans le cadre de la convention collective
« verte ». L’augmentation de certaines indemnités a un effet mécanique sur les autres, expliquant
l’augmentation du montant de primes entre 2008 et 2010 alors que les effectifs diminuent. Enfin, la
majeure partie des indemnités et primes étant indexée sur le traitement de base, chaque hausse
salariale (notamment, les augmentations générales) se traduit par un accroissement des charges.
Mais ce constat vaut pour l’ensemble des GPM et n’est pas propre au GPMR.
Le système indemnitaire a été revu dans le cadre de l’adhésion à la convention collective
unifiée « Ports & Manutention » signée au niveau national le 15 avril 2011. Dans ce cadre,
des gratifications ont été ajoutées (médailles, gratification annuelle), peu de primes ont
été supprimées. Les avantages sociaux ont été conservés (primes de panier, etc.). Mais ce constat
n’est pas propre au GPMR. Un protocole local a été signé le 6 juillet 2012 et plusieurs
protocoles d’accord locaux ont été signés en 2013 concernant certains services du port,
24
Il a été détaché au port autonome de Rouen, dans le poste d'administrateur du GIE DP, par arrêté
n° 3010344 du 10 février 2004 pour la période allan t du 15 octobre 2003 au 14 octobre 2008 (cinq ans), puis
par arrêté n° 9004180 du 15 avril 2009 pour la péri ode suivante allant du 15 octobre 2008 au
14 octobre 2013 (cinq ans).
25
Par exemple, les protocoles d’accord sur l’organisation du service des ateliers et des dragages,
sur l’organisation du travail des salariés affectés à la gestion de circulation des voies ferrées portuaires et à
l’exploitation multimodale ou encore à la gestion des réseaux électriques.
66
créant des primes spécifiques pour certains personnels et participant à la multiplication des primes
et à la difficulté de gestion
26
.
La régularité de certains versements de primes
Certaines décisions de la DRH conduisant à des versements de primes ne sont pas en
accord avec les conditions de versement de ces primes : par exemple, le versement automatique
pour un agent, chaque mois, d’une prime correspondant à 25 heures de récupération (décision
prise « à titre exceptionnel » et « compte tenu de la situation personnelle »), prolongée jusqu’au
31 mai 2012 (au lieu du 31 mars) toujours en raison de « la situation personnelle ».
Le versement coûteux et sans base juridique de primes «
d’intéressement
» en 2011
L’accord d’intéressement en vigueur au moment de la mise en oeuvre de la réforme
portuaire était valable pour les années 2007, 2008 et 2009. Il y est précisé (article 2) qu’il « ne
saurait être renouvelé par tacite reconduction
».
Le calcul était fondé sur trois critères et une
formule détaillée. Le GPMR a expliqué que le renouvellement de cet accord n’avait pas pu être
effectué à temps pour l’année 2010 en raison du contexte social de la réforme portuaire, très tendu
(menaces physiques, locaux envahis et saccagés, sécurisation du quartier par les forces de
l’ordre, alors que des centaines d’agents portuaires havrais venaient se joindre aux manifestants
rouennais), et de la difficulté à faire avancer les négociations (impossibilité de signature d’un
quelconque protocole avant la résolution nationale du conflit). Un nouvel accord (2011-2013) a été
signé le 30 mai 2011.
Le port a également expliqué que le non-versement d’une prime en 2010 aurait été mal
compris car le bénéfice pour le port était historique cette année-là : « Mi 2011, alors que l’on sortait
d’une période de pratiquement trois années de violences et de conflits, alors qu’il était impératif de
ramener de la sérénité sur le port, alors que le mot d’ordre était à la réconciliation, et alors que
jamais les résultats du port n’avaient été aussi bons, il n’était pas envisageable de ne pas verser
un intéressement au titre de 2010. Une telle démarche aurait été vécue comme une sanction, et un
casus belli
, par les salariés, voire pour certains d’entre eux une injustice, qu’ils aient été ou non
directement concernés par la réforme. ».
Pour l’année 2010 (versement 2011), à défaut d’accord d’intéressement, deux primes ont
donc été versées à l’ensemble des salariés du GPMR sur la base d’une décision du directeur
général du GPMR du 23 mai 2011 (1 000 € bruts - prime équivalente d’intéressement - et 250 €
bruts - prime de bon trafic). Cette décision ne peut cependant pas constituer une base juridique
solide. L’ « absence de cadre juridique sur l’intéressement en 2010 » est soulignée dans les visas
et elle vise l’article 102-20 du code des ports maritimes fixant les attributions du président du
directoire. Celui-ci ne mentionne cependant pas la possibilité de décider de tels versements. « Le
président du directoire (...) fixe la rémunération du personnel sous réserve de l'observation des
règles de tutelle »,
ce qui ne permet pas de créer des primes supplémentaires par rapport à celles
prévues dans le cadre juridique existant
.
Ce versement a donc été effectué en dehors de toute base légale justifiant le montant
choisi pour ces deux primes. Le montant correspondant versé en 2011 (au titre de
l’année 2010), était, selon les données du GPMR (bilan social 2011), de 650 980 € (281 676 € et
216 985 € versés en 2009 et 2010 pour comparaison). Ce versement s’est de plus révélé coûteux
26
Dans le protocole d’accord lié à l’organisation du travail des salariés affectés à la gestion de
circulation des voies ferrées portuaires et à l’exploitation multimodale, la demi-heure de travail de nuit
effectuée par les équipes entre 5 h 30 et 6 h est arrondie à 1 h et bénéficie d’une majoration de 35 % et les
20 minutes par jour de travail, correspondant au temps de pause, sont ajoutées en fin de mois au compteur
RTT. Le protocole d’accord sur l’organisation du travail des salariés affectés à la gestion des réseaux
électriques du GPMR prévoit les rémunérations complémentaires suivantes réévaluées annuellement sur la
base de l’évolution du SBMH : 10 € bruts par jour de service en semaine du lundi au jeudi, 25 € bruts par
jour de service du vendredi, samedi, dimanche et jours fériés, 15 € d’indemnisation forfaitaire pour des
interventions à domicile, 1 heure de rémunération minimale pour toute intervention extérieure en période
d’astreinte.
67
en l’absence d’accord, le port devant payer intégralement les charges sociales et fiscales en
vigueur (soit près du double).
3.
L’évolution de la rémunération moyenne des personnes en place (RMPP)
Comme l’indiquent les tableaux en annexe 4, l’augmentation de la RMPP du port oscille
autour du cadrage fixé par les tutelles et la commission interministérielle d'audit des salaires du
secteur public (CIASSP). Elle le dépasse une année sur deux.
Les écarts s’expliquent essentiellement, en 2012 et 2013, par les mesures salariales
accordées dans le cadre de la nouvelle CCNU et, en particulier, par l’effet des négociations
tardives dans l’année 2011 (accord national), puis 2012 (accord local). La marge de manoeuvre du
GPMR est faible puisque la plupart des composantes résultent de l’application des accords
nationaux. À la suite des départs de personnels effectués les années précédentes (CFC, amiante,
etc.), il reste désormais peu de départs à la retraite susceptibles d’alléger la masse salariale.
Ceux-ci sont de plus difficiles à prévoir. Les mesures automatiques s’appliquent et la marge de
manoeuvre réside donc dans la seule négociation annuelle locale de la NAO. La CIASSP a
d’ailleurs recommandé au GPMR de veiller à l’impact des effets reports liés à la NAO locale pour
l’année 2014.
Il est par ailleurs difficile d’apprécier l’évolution réelle de la RMPP compte tenu des
changements de méthodologie effectués. L’effet de la réforme salariale est important et la CIASSP
a dû, pour homogénéiser les données et pouvoir lire le suivi par rapport aux années précédentes
et entre 2011 et 2012, effectuer des retraitements et utiliser des méthodologies légèrement
différentes des années précédentes
27
.
Enfin, ces constats sont à relativiser au vu du panorama des données RMPP des GPM
consolidées par la direction du budget de 2008 à 2012 (cf. tableau en annexe 4). Le GPMR n’est
en effet pas le GPM pour lequel l’évolution de la RMPP est la plus importante.
II.
ACHATS ET MARCHÉS
A.
L
E
GPMR,
POUVOIR ADJUDICATEUR ET ENTITÉ ADJUDICATRICE
Le GPMR est soumis au code des marchés publics (CMP) à la fois en tant que pouvoir
adjudicateur (article 2-1° du CMP) et, en tant qu’e ntité adjudicatrice, en sa qualité d’opérateur de
réseaux (article 135-4° du CMP). Il est utile de dé limiter le champ des achats pour lesquels le port
agit en tant qu’opérateur de réseau, puisqu’il s’agit d’une source potentielle de simplification des
achats, du fait de seuils de procédure plus élevés, ainsi que d’économie, du fait des négociations
possibles avec les prestataires.
Le port ne distingue pas au sein de son outil informatique de suivi des marchés ceux
passés en tant qu’entité adjudicatrice et ceux passés en tant que pouvoir adjudicateur. Cependant,
il a publié, lors de la séance du 29 janvier 2008 du conseil de surveillance, en suivant les principes
directeurs définis par la commission consultative des marchés le 23 janvier 2007, une liste de
marchés entrant dans le champ des opérateurs de réseaux : l’annexe III du procès-verbal contient
une « liste indicative » de trente prestations de fournitures, travaux et services, définies par
référence aux codes CPV (
Common Procurement Vocabulary
- vocabulaire commun pour les
marchés publics de l’Union européenne) de la nomenclature européenne. En pratique, les services
du port ont rarement distingué les deux régimes avant 2011 et le champ des prestations relevant
27
Ainsi, pour les personnels de l’Union des ports français (catégorie UPF de la CIASSP par
opposition aux marins), l’augmentation en 2012 est inférieure au cadrage mais dans un contexte de
méthodologie spécifique (appliquée à 2011 et 2012) : pour homogénéiser les données RMPP, les effets des
primes versées en 2011 à la suite de l’absence de prime d’intéressement ont été neutralisés et des
retraitements ont été effectués (notamment l’intégration des primes d’assiduité, d’ancienneté et de
rendement dans le salaire de base).
68
de l’entité adjudicatrice fait encore parfois débat ou donne lieu à des erreurs (cf. examen d’un
échantillon de marchés). Compte tenu de la similarité des missions de tous les grands ports
maritimes, un rapprochement avec les ports ayant également mené cet exercice (grands ports
maritimes du Havre et de Nantes Saint-Nazaire notamment, depuis 2007) pourrait être utile.
Le GPMR a procédé à l’occasion du contrôle de la Cour à la reconstitution, entre 2008 et
2012, de la répartition des marchés passés à un titre ou à un autre. Alors que la part des marchés
passés en tant qu’entité adjudicatrice n’est que de 6 % environ en 2008 et en 2009, elle atteint
quasiment 50 % en 2012, pour des besoins d’achats n’ayant pas évolué, signe que le recours à
ces procédures n’est effectivement entré que progressivement dans les pratiques des services
passant des marchés en 2008-2012.
B.
O
RGANISATION ET ÉTAPES DU PROCESSUS D
’
ACHAT AU
GPMR
a.
Une forte déconcentration ; deux pôles ayant un rôle majeur
Une annexe au règlement intérieur du conseil de surveillance du GPMR, dont la version la
plus récente date du 21 juin 2013, comporte bien les éléments prévus par le code des ports
maritimes et décrit les principales étapes et les acteurs concernés en matière de marchés publics
au sein du port.
L’organisation des achats est largement déconcentrée au sein du GPMR, mais un suivi de
tous les marchés est assuré par le pôle marchés publics de la direction financière, qui s’appuie
notamment pour ce faire sur un outil informatique développé en interne (AS400). Le pôle est
constitué d’une responsable et de deux agents polyvalents.
Le service des achats du service ateliers et dragage occupe une place particulière au sein
du GPMR sur les marchés. Il compte trois acheteurs au sein de son pôle administratif et une
cellule marchés constituée de deux personnes. Il assure selon ses indications l’achat de
l’ensemble des fournitures pour le GPMR. Ce rôle n’est pas formalisé, mais relève de la « tradition
orale
», selon les termes utilisés par le service. Il tient une liste qui lui est propre de ses marchés
annuels ou pluriannuels qui sont encore actifs, à l’exception des marchés ponctuels ou
correspondant à une seule commande. Il a été amené à conseiller d’autres services du GPMR en
matière de marchés, pour deux marchés - d’un autre service et de la capitainerie - au moins. Il
assure un suivi des seuils réglementaires, grâce aux notes du service juridique du GPMR.
b.
Expression et estimation des besoins
Le règlement intérieur indique que « la définition et l’estimation chiffrée du besoin sont
effectuées par le service responsable de l’opération
», mais ces responsabilités selon le type
d’achats à effectuer (répartis selon les thématiques techniques ou administratives du port, en
distinguant si nécessaire fournitures, travaux et services) ne sont pas définies au sein du GPMR.
Elles ne peuvent être que reconstituées
a posteriori
à partir de la liste des achats passés et des
services qui en ont été responsables.
c.
Choix et mise en oeuvre de la procédure de publicité et de mise en concurrence
La procédure est déterminée par le service responsable de l’opération, en fonction des
seuils réglementaires. Le choix de la procédure est donc à nouveau déconcentré. Le règlement
intérieur du conseil de surveillance précise les seuils applicables en 2009 et indique : « Ces seuils
peuvent évoluer en fonction des modifications ultérieures qui seront apportées dans la
réglementation des marchés publics et qui se substitueront alors à ceux du présent règlement ».
Des changements de seuils sont intervenus depuis lors.
Au-delà de l’annexe au règlement intérieur du conseil de surveillance, succincte et peu
opérationnelle, il n’existe pas d’instruction centrale précisant les seuils réglementaires à jour aux
services et, de façon plus générale, les dispositions à appliquer pour que les principes de la
commande publique soient respectés, y compris dans le cadre des procédures adaptées
(procédures à adopter pour la passation, modèles-type, circuits de visa, etc.). Les services peu
habitués à passer des marchés se rapprochent ainsi d’emblée du pôle marchés de la direction
financière ou du service ADR. Ce dernier assure une veille juridique pour ses propres besoins, en
69
s’appuyant sur les informations de la direction des affaires juridiques du ministère chargé des
finances. Une mise en commun des pratiques des services passant des marchés au sein du port
serait souhaitable, ce qui permettrait une harmonisation, une amélioration et une formalisation de
ces pratiques par la direction financière.
Le service responsable de l’opération rédige en théorie l’ensemble des documents en vue
de la passation du marché. Le pôle marchés de la direction financière peut cependant être conduit
à rédiger directement des marchés, y compris non formalisés, pour des services passant peu de
marchés.
Les documents sont ensuite transmis, pour les marchés de plus de 90 000 €, au pôle
marchés de la direction financière, qui les vérifie, propose s’il y a lieu des modifications, puis
procède aux formalités de publicité. Les points de contrôle du pôle marchés ne sont pas précisés
et l’examen d’un échantillon de marchés montre des faiblesses dans l’examen qui est effectué.
Pour les marchés de moins de 90 000 €, le règlement intérieur prévoit que le service
responsable gère l’ensemble de la procédure, mais cela se fait en collaboration étroite avec la
direction financière pour certains services. Seule la direction financière a par exemple accès à la
plate-forme dématérialisée relative aux marchés (procédure de publicité applicable pour des
marchés entre 50 000 € et 90 000 €).
Pour la mise en oeuvre de la procédure de passation, le GPMR indique qu’il utilise les
guides et modèles élaborés par la direction des affaires juridiques du ministère chargé des
finances (http://www.economie.gouv.fr/daj, : Marchés publics , Conseil aux acheteurs), qui sont
annexés au règlement intérieur depuis juin 2013. Les services ne se réfèrent cependant pas
toujours à ces pièces et les pratiques ne sont pas homogènes.
d.
Examen des offres et choix du titulaire
Il n’existe pas à proprement parler de commission d’appel d’offres, mais une commission
d’examen des offres, l’ouverture des plis étant réalisée par la direction financière pour les marchés
(formalisés ou non) de plus de 90 000
€ HT et par le service responsable de l’opération pour les
marchés de moins de 90 000 € HT. Là encore, ce schéma est théorique puisque la direction
financière est amenée à procéder à l’ouverture des plis pour certains services pour des achats de
moins de 90 000 €.
e.
Suivi de l’exécution du marché
Le suivi de l’exécution est effectué par le service responsable, qui procède, par exemple,
aux réceptions éventuelles des marchés de travaux.
Les pièces de marchés sont contrôlées par le pôle marchés de la direction financière avant
d’être présentées pour paiement par le service ordonnateur au comptable (au sein de la même
direction). À nouveau, les points de contrôle interne ne sont pas précisés et des défaillances
importantes dans le suivi de l’exécution des marchés, telles que des paiements sur des marchés
qui n’étaient plus valides, ont été constatées. Le pôle marchés procède à la saisie manuscrite de
chacun des montants payés sur marchés, se privant ainsi de calculs ou de contrôles automatiques
au sein de son outil informatique, qui limiteraient les risques d’erreur.
La direction financière a mis en place au sein de l’outil de suivi des marchés une procédure
d’alerte mensuelle automatisée applicable aux marchés arrivant à échéance dans les trois mois et
devant être renouvelés. Il s’agit d’un progrès notable, mais le paramétrage de cette alerte n’a
cependant pas permis d’empêcher certains oublis.
L’ordonnateur, comme le comptable, conserve un dossier par marché. Les modalités
d’archivage et de constitution de ces dossiers n’ont pas été définies au sein de la direction
financière ou des services du port.
70
f.
Commission consultative des marchés
Une commission consultative des marchés a été constituée en application de l’article
R. 103-10 du code des ports maritimes. Elle examine les projets de marchés dont les montants
sont les plus élevés
28
et se réunit de ce fait assez peu (une fois en 2010, trois fois en 2011 dont
une consacrée au seul programme d’amélioration des accès maritimes, deux fois en 2012). Le
directeur général peut soumettre à l’examen de cette commission tout sujet relatif à la préparation,
à la passation ou à l’exécution des marchés, possibilité qui n’est pas aujourd’hui exploitée. Cette
commission pourrait venir en appui
ex ante
ou valider
a posteriori
une politique des achats mise en
place par le GPMR.
g.
Conclusion
L’organisation et la mise en oeuvre du processus d’achat, largement déconcentrées,
comportent des lacunes comme : l’absence d’une définition claire des responsabilités respectives
des services concernés par les marchés (y compris en matière d’archivage des dossiers de
marché), l’absence d’instructions internes relatives aux pratiques et aux procédures à appliquer
par les services, l’absence de définition des points de contrôle interne mis en oeuvre par le pôle
marchés de la direction financière, la persistance de pratiques obsolètes compte tenu de l’outil
informatique dont dispose le GPMR. On relève des écarts entre les pratiques des services et ce
que prévoit le règlement intérieur.
C.
C
ARACTÉRISTIQUES DES MARCHÉS DU
GPMR
Il n’existe pas de typologie (générale ou partielle) des achats du GPMR, bien que des tris
des achats effectués soient possibles et soient réalisés ponctuellement, en fonction des comptes,
des fournisseurs ou de la nature des dépenses sur marchés. Il est cependant possible de dégager
quelques caractéristiques des marchés passés par le port. L’analyse détaillée est présentée en
annexe 6.
Le port a passé en moyenne 105 marchés par an pendant la période 2008-2012, qui ont
représenté un montant annuel moyen
29
de 27,7 M€. Ils sont attribués à des fournisseurs variés (86
titulaires différents se sont vus attribuer les marchés passés en 2011, comme en 2012,
14 % d’entre eux étant communs aux deux exercices).
Dix-huit services ont été conduits à passer des marchés au cours de la période considérée,
ce qui atteste la grande déconcentration des achats du GPMR. Six services passent en moyenne
moins d’un marché par an, tandis que deux services (service territorial de Rouen Port-Jérôme
et service ateliers et dragage) passent à eux seuls 56,4
% des marchés du GPMR, soit
environ 30 marchés par an.
86 % des marchés passés par le GPMR sont des marchés à procédure adaptée. Ils
représentent en moyenne 63 % du montant annuel des achats. Les marchés de plus de 90 000 €,
c’est-à-dire qui exigent une publication au bulletin officiel des annonces des marchés publics
(BOAMP), effectuée systématiquement par la direction financière, ne représentent que 42 %
des marchés passés en 2011 et 2012, mais 93 % du montant de ces marchés.
Excepté en 2012, les achats de travaux sont prépondérants et très variables d’une année
sur l’autre, en fonction de la réalisation de différents projets d’investissement. Les marchés du
GPMR concernent majoritairement la mise en oeuvre de ces derniers. Les dépenses de
fonctionnement sur marchés ne représentent qu’un quart des dépenses sur marchés en moyenne
en 2008-2012. Cette répartition constitue une difficulté objective dans l’application de l’objectif
de 10 % de réduction des achats imposé dans le cadre de la circulaire du 12 février 2012 relative
28
Seuil de 1 M€ HT pour les fournitures et services, de 4,5 M€ HT pour les travaux
et de 300 000 € HT pour les prestations intellectuelles (études et maîtrise d’oeuvre).
29
Basé sur les montants initiaux des marchés, montants maximaux pour les marchés à bons de
commande avec maximum.
71
à la professionnalisation des achats dans les établissements publics de l’État, ce dernier ne
pouvant guère porter que sur les marchés liés au fonctionnement du port.
D.
E
XAMEN D
’
UN ÉCHANTILLON DE MARCHÉS
1.
Méthodologie
Un échantillon de 27 marchés a été examiné par la Cour. L’échantillon a été constitué de
façon à examiner des marchés de montants variables, passés selon des procédures formalisées
ou adaptées, par des services différents et diversement actifs en matière de marchés, et relevant
des trois grands types d’achats (travaux, fournitures et services). Compte tenu du nombre
important de marchés passés par le GPMR chaque année, l’échantillon porte essentiellement sur
les deux années les plus récentes. Il a par ailleurs été tenu compte de l’existence de titulaires
ayant été choisis à plusieurs reprises par le GPMR (des marchés attribués à quatre d’entre eux ont
été inclus dans l’échantillon) ou encore de montants de marché très proches de seuils relatifs à la
publicité ou à la passation de procédures formalisées.
Les dossiers de marché conservés par le GPMR (dossier de l’ordonnateur et dossier du
comptable) ont été consultés, afin de juger de la régularité et de la qualité de la passation et de
l’exécution des marchés.
2.
Conclusion
L’examen de l’échantillon de 27 marchés a mis en lumière des problèmes
in fine
nombreux
dans :
-
la mise au point des pièces de marché (clause relative à l’avance inappropriée,
montant maximal d’un marché à bons de commande inapproprié, absence de
déclaration de sous-traitance) ;
-
la procédure de passation des marchés (hésitations ou erreur de procédure ; erreur
relative aux supports de publicité ; pas de publication d’un avis d’attribution pour les
marchés européens à deux exceptions près) ;
-
l’exécution des marchés (actes de reconduction oubliés et ordres de service
rétroactifs, modifications d’actes d’engagement par le GPMR sans passer d’avenant
avec le prestataire) ;
-
la tenue des dossiers de marchés (hétérogénéité dans la nature des pièces
conservées).
Les méthodes et modèles de pièces utilisés par les services aux différentes étapes de la
publicité (supports choisis, notamment) et de la passation (notamment forme et circuit de signature
des actes d’engagement, modalités de notification) ne sont pas harmonisés.
La forte déconcentration des achats augmente le risque que des achats hors marchés
soient effectués, alors que l’on atteint les seuils de procédure formalisée pour une même famille
d’achats à l’échelle du GPMR. La direction financière indique qu’elle procède à des sondages
a
posteriori
pour vérifier le respect des seuils sur des prestations homogènes
.
Les rapporteurs ont
constaté l’existence de dépenses hors marchés auprès d’agences de voyage ou encore pour des
achats informatiques.
Ces défauts renvoient à l’organisation des marchés au sein du GPMR et au défaut
d’animation de l’activité marchés au sein du port. Les modalités de contrôle interne de la passation
et de l’exécution de chacun des marchés issus des différents services du port par la cellule
marchés actuelle de la direction financière doivent par ailleurs être revues, afin d’assurer une
meilleure sécurité juridique des marchés.
Le GPMR a précisé que des circonstances défavorables en 2011 et en 2012 avaient
« constitué des facteurs de perturbation ne permettant pas au nouvel agent comptable de
s'assurer rapidement du bon suivi et du contrôle rigoureux de l'ensemble des procédures de
marchés publics ».
72
E.
U
NE CLARIFICATION DE L
’
ORGANISATION ET LA MISE EN PLACE D
’
UNE POLITIQUE DES ACHATS
SONT SOUHAITABLES
a.
Une organisation à formaliser et à améliorer
La gestion des marchés, de l’expression des besoins au suivi de l’exécution des marchés,
est largement déconcentrée au sein du GPMR. Une organisation des achats est en place, qui
mérite d’être mieux formalisée et revue sur certains points.
Le champ de compétences des différents services en matière d’achats devrait être défini
formellement, de même que devraient être clairement identifiés au sein de l’organigramme du
GPMR la ou les entités chargées d’un rôle particulier en matière d’achats (direction financière,
service ateliers et dragages de la direction du chenal et des travaux maritimes, directeur général
délégué).
L’option d’une plus grande centralisation des achats des services du GPMR passant très
peu de marchés devrait être étudiée, afin de concentrer d’emblée les achats dans les services
maîtrisant les procédures et d’améliorer ainsi la professionnalisation et l’efficience du GPMR en la
matière. Les services resteraient cependant maîtres de l’expression du besoin et des aspects
techniques éventuels liés à la nature de leurs achats. Le degré de centralisation des achats est à
déterminer, pour veiller à conserver dans les services qui en disposent
30
l’expérience et le savoir-
faire accumulés, comme au sein du service ateliers et dragages.
Dans tous les cas de figure, une harmonisation des méthodes s’impose et le pôle marchés
publics de la direction financière devrait être à même de jouer un rôle de coordination et de mise
en commun des méthodes beaucoup plus affirmé qu’aujourd’hui. Les points de contrôle interne
que ce pôle met en oeuvre doivent par ailleurs être explicités.
Enfin, l’évolution et l’adaptation de l’outil de suivi des marchés développé en interne au
GPMR devraient être poursuivies, de façon à informatiser ce qui peut l’être et s’adapter aux
besoins du GPMR. Le suivi des dépenses exécutées sur marché aujourd’hui réalisé manuellement
pourrait ainsi donner lieu à une saisie dans l’outil de suivi des marchés ; ou encore, les mentions
du statut du GPMR acheteur (entité adjudicatrice ou pouvoir adjudicateur) et des services chargés
des marchés pourraient être ajoutées.
Préciser les modalités de contrôle interne de la passation et de
Recommandation n°9 :
l’exécution des marchés par le pôle marchés de la direction financière.
Centraliser et mettre en place une animation de l’activité
Recommandation n°10 :
marchés, en redéfinissant et en formalisant le rôle des différents services du GPMR, en
élaborant des instructions internes relatives à la passation et à l’exécution des
marchés, en modernisant les pratiques et en adaptant l’outil informatique de suivi des
marchés.
b.
Une politique des achats à mettre en place
Si la direction financière entend assurer, par l’examen de l’ensemble des marchés
nécessitant une publicité, la sécurité juridique des achats passés par le GPMR et si des actions
visant à professionnaliser les achats ont été menées par le port, il reste à ce dernier
à mettre en
place une politique des achats à proprement parler.
Le GPMR a un volume d’achats supérieur à 10 M€ et est concerné à ce titre par la
circulaire du Premier ministre du 10 février 2012 relative à la professionnalisation des achats des
établissements publics de l’État. Par une note du 22 mars 2012, le directeur général a confié, dans
ce cadre, au directeur général délégué une responsabilité fonctionnelle pour l’ensemble des
achats et l’a chargé de construire un plan d’action achats. À travers ce plan d’action, censé
être établi annuellement à partir d’une cartographie des achats et des fournisseurs, chaque entité
30
Au-delà du pôle marchés de la direction financière.
73
doit viser des objectifs d’économie, de développement durable et social, avec un objectif de 10 %
d’économie en matière d’achat public d’ici à 2014 et un minimum de 10 % des marchés
comportant une clause environnementale et 5 % une clause sociale dès 2012.
Ce schéma d’organisation place à un niveau stratégique la responsabilité des achats, mais
s’éloigne de celui imaginé dans le cadre de la circulaire, où le directeur des achats possède la
responsabilité hiérarchique d’un service des achats (cf. annexes 1 et 2 de la circulaire) et dispose
ainsi de moyens afin de construire une politique. Au GPMR, le suivi des achats pâtit
vraisemblablement des responsabilités déjà nombreuses assumées par le directeur général
délégué au sein de l’établissement et du tandem devant, de fait, être mis en place entre ce dernier
et la direction financière, qui dispose d’un pôle marchés publics.
En tout état de cause, aucun plan d’action n’a été élaboré pour l’instant ni soumis au
conseil de surveillance, comme le prévoit la circulaire. La politique d’achats du GPMR devait être
abordée lors du comité d’audit du 7 novembre 2013, mais le point n’a pu être abordé faute de
temps. Le GPMR a indiqué « réfléchir à l'évolution de son organisation achats et marchés »,
notamment « en optimisant les ressources d'ores et déjà disponibles, en définissant des
cadres-types et des référentiels et en redéfinissant les rôles des uns et des autres.
Cette
démarche, inscrite au plan d'actions prioritaires CGEFI / GPMR, sera menée en étroite
concertation avec le comité d'audit » .
III.
SÛRETÉ
A.
U
NE RÉGLEMENTATION INTERNATIONALE
(
CODE
ISPS)
ET EUROPÉENNE
,
TRANSPOSÉE EN
F
RANCE
Les ports maritimes, situés à la frontière d’environnements terrestres et maritimes, sont des
zones particulièrement sensibles du point de vue de la sûreté. Dans le domaine portuaire, on
entend par sûreté l’ensemble des mesures de protection prises contre les actes de malveillance
31
.
Le port de Rouen applique dans ce domaine la réglementation internationale (code international
pour la sûreté des navires et des installations portuaires :
International Ship and Port Facillity
Security
- ISPS), adaptée au niveau de l’Union européenne puis transposée en France.
Les ports et les installations portuaires sont en particulier soumis à la réalisation d’une
évaluation de sûreté, transmise ensuite pour approbation à l’autorité préfectorale, après avis du
comité local de sûreté portuaire (CLSP). Il s’ensuit l’établissement d’un plan de sûreté du port ou
de l’installation portuaire.
Les plans de sûreté portuaire ou de l’installation portuaire sont réalisés par l’agent de
sûreté portuaire (ASP) dans le premier cas et par l’agent de sûreté de l’installation portuaire (ASIP)
dans le second cas. Le plan de sûreté doit être approuvé par arrêté du préfet du département,
après avoir été soumis à l’avis du CLSP. Après la mise en application du plan, le préfet délivre une
déclaration de conformité. Les évaluations et les plans de sûreté ont une durée de cinq ans.
B.
L’
APPLICATION DU CODE
ISPS
AU
GPMR
AVANT
2009
Les premiers plans de sûreté des installations portuaires, approuvés en 2004
et 2005, se sont révélés insuffisants. Les responsables de la sûreté du port ont constaté que les
systèmes de protection et de contrôle d’accès de bon nombre de terminaux publics (alors
au nombre de onze) devaient être sérieusement améliorés. Il devenait urgent pour le port
de renforcer les dispositifs de contrôle des accès aux terminaux publics, en posant des clôtures
sur les sites qui en étaient dépourvus, en installant des barrières à fermeture automatique
actionnées par des badges, en adaptant les systèmes d’éclairage et en étudiant l’installation
de caméras. Des travaux ont donc été effectués par le port de Rouen, dès 2004, pour améliorer
les dispositifs de protection et de contrôle de certaines installations, en
s’occupantt en priorité
31
Alors que la sécurité regroupe les mesures de prévention et les secours contre les accidents.
74
les terminaux à passagers et les terminaux à conteneurs, traitant du trafic international, comme le
demandait une circulaire ministérielle de 2004.
Le port a également entrepris la conception d’un système de vidéosurveillance centralisée
des terminaux, projet abandonné en octobre 2008, dans la mesure où il n’était pas compatible
avec les dispositions de la réforme portuaire
32
.
Dans la perspective de la révision des plans de sûreté, arrivant à échéance en 2009, les
autorités portuaires ont présenté en septembre 2008 de nouvelles orientations pour l’amélioration
de la sûreté des installations portuaires, cohérentes avec les dispositions de la réforme portuaire :
la redéfinition de la délimitation des installations portuaires et la réalisation d’un programme de
travaux. Un programme d’investissements de 2,36 M€, à réaliser sur quelques mois, a ainsi été
défini, une priorité étant donnée à l’équipement du terminal à conteneurs
33
et à l’achèvement de la
mise en place d’un contrôle d’accès au terminal forestier, déjà bien avancée.
C.
L
ES ACTIONS DU
GPMR
ET LES DÉPENSES EN MATIÈRE DE SÛRETÉ EN
2009-2012
1.
L’établissement des plans de sûreté
Le premier plan de sûreté du port de Rouen a été approuvé le 8 janvier 2008. L’évaluation
de sûreté du port en avril 2012 a eu pour conséquence une refonte de ce plan. Le second plan a
été approuvé par arrêté préfectoral du 22 novembre 2012.
Vingt-huit installations portuaires sont aujourd’hui recensées et font par ailleurs l’objet d’un
plan de sûreté. Des regroupements d’installations portuaires ont été effectués depuis la première
génération de plans et le site de Petroplus a été récemment déclassé, compte tenu de l’arrêt de
son activité industrielle. Ces plans ont un objet similaire au plan de sûreté portuaire, mais les
menaces les plus pertinentes et les mesures retenues en réponse à ces menaces sont adaptées à
chaque terminal. Chaque exploitant d’installation doit élaborer son plan.
2.
Des dépenses d’investissement et de fonctionnement en forte augmentation
Les dépenses de sûreté ont fortement augmenté puisqu’elles sont passées de 2 M€ en
2003-2007 à 7,2 M€ 2008-2012.
Les investissements au cours de la période 2008-2012 s’élèvent à 5,2 M€, soit
environ 1 M€ par an en moyenne. Le programme de travaux de septembre 2008 n’a pas été
exécuté selon le calendrier et pour les montants envisagés initialement, la mise à niveau des
installations portuaires en matière de sûreté s’étant révélée beaucoup plus coûteuse (+ 84 %).
Les dépenses de fonctionnement se sont élevées à 2 M€ au cours de la période
2008-2012, le gardiennage de l’ensemble des sites du port représentant à lui seul 1,6 M€. Les
rondes ainsi mises en oeuvre quotidiennement par une société privée pour le compte du GPMR
bénéficient en partie à l’ensemble des exploitants du port.
Les dépenses liées à la sûreté ont donc connu une forte augmentation au cours de la
période analysée, contrepartie d’une mise en oeuvre plus complète des prescriptions du code ISPS
au sein du port.
32
Un système de sûreté centralisé n’est pas envisageable puisque la loi sur la réforme portuaire
confie aux exploitants des terminaux la responsabilité de la mise en oeuvre des mesures de sûreté sur leurs
terminaux respectifs.
33
Mise en place de zones d’accès restreint pour ce type de terminaux, comme pour les terminaux
traitant des passagers ou des matières dangereuses.
75
3.
Une prise en charge des dépenses qui doit être conforme au partage des
responsabilités entre port et exploitants
L’État n’a pas souhaité mettre en place un financement de la sûreté portuaire à travers une
taxe affectée. Chaque administration compétente met en place sur son budget les effectifs et les
moyens nécessaires à son action. De même, le port et les installations portuaires (ainsi que les
navires, bénéficiaires finaux) financent, sur leurs ressources, les dépenses qui contribuent à la
sûreté maritime et portuaire.
Les responsabilités respectives des exploitants d’installations portuaires et des ports en
matière de sûreté ont été bien établies dans le cadre de la réforme portuaire. Le port est
responsable en matière de sûreté des « parties communes » telles que la capitainerie, les écluses
ou les voiries terrestres, et assure un rôle de coordination des installations portuaires, sans se
substituer à ces dernières dans leur responsabilité de sûreté de l’interface avec les navires
accueillis sur chaque terminal.
Le port avait pour projet à la fin de 2008 que les terminaux soient équipés, avant que leur
exploitation et que la responsabilité de la sûreté ne soient transférées, à travers les conventions
d’occupation de terminal, aux opérateurs. Il n’y a pas eu, dans le contexte de la réforme portuaire,
de négociation préalable avec les opérateurs sur la répartition du coût de fonctionnement et des
investissements corrélatifs à la sécurisation des terminaux, avant le démarrage des travaux. En
pratique, les investissements relatifs à la sûreté ont été parfois poursuivis par le GPMR après le
transfert effectif des terminaux aux opérateurs.
Il conviendrait de s’assurer que la prise en charge de dépenses futures au titre de la sûreté
échoie bien aux exploitants concernés, conformément au partage des responsabilités établi lors de
la réforme portuaire.
Ceci est d’autant plus nécessaire que le GPMR ne répercute pas les coûts de la sûreté sur
les utilisateurs du port qui en bénéficie. La Cour évoquait, lors de son précédent contrôle, une
possible prise en compte des dépenses de fonctionnement liées à la sûreté (gardiennage) dans
les droits des navires. Ce principe a été rejeté par la place portuaire, lors de débats en conseil
d’administration antérieurs à la période de contrôle. La mise en place d’un gardiennage plus
important lors des escales des paquebots dans les terminaux de passagers, pour des impératifs
liés à la sûreté, a cependant donné lieu à une augmentation ciblée des droits de port.
76
77
CONCLUSION
La période 2006-2013 a été marquée, pour le grand port maritime de Rouen comme pour
tous les grands ports français, par la mise en oeuvre de la réforme portuaire. Menée à bien sur
fond de conflit social, cette dernière aura largement mobilisé les instances de gouvernance et la
direction du port. Elle se solde par des départs et des reclassements internes plutôt que par des
transferts de personnels vers les entreprises exploitant les terminaux. La filiale de maintenance
créée en 2011 a par ailleurs permis d’absorber transitoirement une partie des personnels de
l’outillage et de produire quelques recettes, couvrant en partie la masse salariale, mais ne s’est
pas révélée viable.
Le projet stratégique 2009-2013 mis en place en application de cette réforme portuaire a
constitué la feuille de route du GPMR. L’examen de son application révèle des réalisations
contrastées selon les domaines d’activité. La réalisation du projet d’investissement majeur, celui
de l’approfondissement du chenal, vital pour le maintien des trafics du GPMR, a notamment pris
du retard. Une politique domaniale plus dynamique est aussi souhaitable.
Le GPMR s’est également engagé dans une coordination interportuaire poussée avec les
ports du Havre et de Paris à travers le GIE HAROPA, dont les apports sur le développement du
trafic et de l’activité économique portuaire mériteraient d’être suivis.
La croissance du trafic du port a été stoppée en 2011 en raison de l’arrêt inopiné d’une
raffinerie. Un trafic élevé de céréales en 2013 a permis de stabiliser le trafic global au niveau de
2008, mais ce trafic n’est pas prévisible et les perspectives sont incertaines en l’absence de
desserte suffisante. Le port est en effet isolé et fortement dépendant de la route, la part du fer
reste modeste et la desserte ferroviaire est peu adaptée.
La situation financière du port est bonne, mais elle a été fragilisée par ces pertes de trafics.
Or le GPMR dispose d’une faible marge de manoeuvre sur la diminution de ses charges, certains
postes comme le dragage occasionnant des dépenses incontournables, élevées et peu
maîtrisables. Les constats et recommandations de la Cour en matière financière sont centrés sur
le renforcement du contrôle interne, ainsi que l’amélioration du contrôle de gestion et de la qualité
des comptes.
Pour ce qui concerne la gestion du port, le domaine des achats est celui qui nécessite le
plus d’attention. L’organisation et le processus des achats sont en effet à formaliser et à améliorer
sur plusieurs points, de façon notamment à assurer une meilleure sécurité juridique des achats.
Une politique des achats reste à définir. L’activité de gestion et de paye des personnels est par
ailleurs dispersée. Elle devrait être homogénéisée, notamment en matière de contrôle, et
formalisée, ce d’autant plus que le système de primes est étoffé et complexe à gérer.
78
79
ANNEXES
80
81
ANNEXE N° 1 : DRAGAGE
Évolution des volumes dragués en totalité de 2008 à 2012 (en Mm
3
)
Source : Cour des comptes à partir des données fournies par les GPM
Moyens humains consacrés au dragage dans les GPM (2008-2012)
ETP
2008
2009
2010
2011
2012
Evolution
2008-2012
GPMNSN
143
136
141
140
158
10%
GPMR
34
189
194
184
204
199
5%
GPMB
96
95
92
94
94
-2%
GPMH
48
49
39
41
41
-15%
GPMD
8
8
9
7
7
-13%
GPMLR
20
18
17
17
17
-15%
GPMM
NF
NF
NF
NF
NF
NF
Total GPM
505
500
482
503
516
2%
Source : Cour des comptes à partir des données fournies par les GPM
Répartition des moyens humains consacrés au dragage dans les GPM (2008-2012)
ETP
Equipage
des dragues
Hydrographie
Gestion
administrative
Maintenance
(ateliers)
Total
2008
289,2
54
66,6
95
504,8
2009
288,7
54
70,1
87
499,8
2010
282,8
52
70
77,5
482,3
2011
279
52,7
73,3
98
503
2012
281,8
51
73,9
109,7
516,4
Source : Cour des comptes à partir des données fournies par les GPM
34
Le GPMR a précisé qu’il avait transmis les effectifs totaux des ateliers et non ceux affectés au
dragage.
0
5
10
15
20
25
30
2008
2009
2010
2011
2012
GPMNSN
GPMB
GPMH
GPMR
GPMD
GPMLR
GPMM*
Total
82
Répartition des moyens humains consacrés au dragage dans le GPMR (2005-2012)
ETP
Equipage
des dragues
Hydrographie
Gestion
administrative
Maintenance
(ateliers)
Total
2008
92,16
15
20,26
62
189,4
2009
93,65
15
25,1
60
193,8
2010
93,81
15
25
50,5
184,3
2011
94,01
15,66
28,26
66
203,9
2012
96,8
15
25,86
61,7
199,4
Source : Cour des comptes à partir des données fournies par le GPMR
Évolution du taux de couverture des coûts d'entretien listés à l'article L.111-4
du code des ports maritimes de 2005 à 2012
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
GPMNSN
47%
48%
44%
36%
45%
50%
58%
51%
GPMR
58%
51%
42%
45%
49%
64%
56%
47%
GPMB
85%
80%
72%
63%
70%
71%
78%
79%
GPMH
40%
41%
40%
37%
40%
35%
36%
33%
GPMD
71%
74%
69%
59%
64%
82%
73%
62%
GPMLR
54%
43%
39%
43%
60%
55%
47%
GPMM
NF
NF
NF
NF
NF
NF
NF
NF
Source : Cour des comptes à partir des données fournies par les GPM
83
ANNEXE N° 2 : COMPTES DU GPMR
Compte de résultat du GPMR 2008-2012 – Produits
En €
2008
2009
2010
2011
2012
Travaux
1 011 259
908 974
1 202 091
1 728 401
928 461
Droits de port
33 936 534
36 756 407
40 330 310
40 727 267
33 946 225
Prestations outillage
8 444 033
8 677 593
4 921 889
925 933
0
Produits du domaine et des concessions
12 842 829
14 083 910
15 862 537
17 161 016
17 331 601
Autres prestations de services
7 807 110
7 668 719
7 261 781
7 852 292
7 585 223
Chiffre d'affaires
64 041 765
68 095 603
69 578 608
68 394 909
59 791 510
Production stockée
-737 973
-16 536
7 618
73 385
-87 802
Production immobilisée
1 659 595
1 743 351
1 471 861
1 535 343
4 299 573
Remboursements de l'État, coll. pub, orgs. int.
9 773 591
11 210 800
12 475 098
12 456 963
12 047 060
Reprises prov. pour risques et charges
3 795 537
1 785 151
3 964 743
2 674 914
3 601 308
Reprises prov. pour depr.
des actifs circulants
744 902
824 146
913 589
490 285
1 292 275
Sous-Total Reprises sur provisions
4 540 439
2 609 297
4 878 332
3 165 199
4 893 583
Transferts de charges d'exploitation
880 668
170 013
240 293
154 096
231 482
Autres produits
13 766
705 375
1 123 165
81 927
128 944
Total I Produits d'exploitation
80 171 851
84 517 904
89 774 975
85 861 822
81 304 350
Produits des participations
60 000
120 000
167 792
183 942
140 400
Autres intérêts et produits assimilés
17 985
13 906
361 258
601 265
581 195
Produits nets sur cessions de VMP
488 102
253 256
148 905
324 418
258 945
Autres produits financiers
731 467
31 561
13
47 741
87 528
Total II Produits financiers
1 297 554
418 723
677 968
1 157 367
1 068 069
Produits exceptionnels sur opérations de gestion
73 191
6 912
131 026
67 490
362 158
Produits cessions éléments d'actif
541 462
42 626
19 774 251
840 402
3 128 114
Produits issus de la neutr.des amortissements
834 064
0
0
0
0
Subventions d'investissement virées au résultat
4 533 044
5 440 877
6 228 104
3 968 675
4 180 609
Autres produits exceptionnels
1 058 898
0
518 690
0
2 670 465
Reprises sur prov.régl. et exceptionnelles
9 803 490
2 570 564
11 292 602
3 678 864
2 184 369
Total III Produits exceptionnels
16 844 149
8 060 978
37 944 673
8 555 432
12 525 715
Total des produits I+II+III
98 313 553
92 997 606
128 397 616
95 574 620
94 898 134
TOTAL GENERAL
98 313 553
92 997 606
128 397 616
95 574 620
94 898 134
Source : Cour des comptes d’après les documents financiers
84
Compte de résultat du GPMR 2008-2012 – Charges
En €
2008
2009
2010
2011
2012
Achats de mats. premières et autres approv.
3 091 161
3 214 567
2 663 396
3 263 833
2 906 851
Variation stocks de mats. 1ères
et
autres
approv.
3 287
-110 963
-29 063
-205 035
98 200
Achats non stockés de matières et fournitures
1 093 489
1 203 055
1 423 740
1 460 442
1 532 516
Sous-traitance générale
961 964
893 055
1 279 992
1 010 056
493 640
Locations
11 040 316
10 904 454
8 889 467
10 468 628
13 110 793
Entretien et réparations
3 465 844
5 310 048
5 614 773
6 825 052
5 241 390
Autres charges externes
4 258 190
4 593 858
4 229 742
4 865 832
4 566 932
S/T Conso. exercice en provenance de tiers
23 914 252
26 008 074
24 072 047
27 688 807
27 950 322
Impôts, taxes et versements assimilés
1 324 886
1 472 625
1 432 946
1 689 477
1 656 533
Salaires et traitements
22 444 642
22 433 853
22 638 383
21 943 701
21 120 306
Charges sociales
10 453 640
10 442 955
10 258 372
10 099 227
9 693 281
S/T Charges de personnel
32 898 282
32 876 808
32 896 755
32 042 928
30 813 587
Dotations aux amortissements sur immos.
12 643 096
12 117 940
12 409 389
13 041 110
14 332 445
Dotations aux provisions sur actif circulant
922 059
950 956
618 464
1 596 597
2 561 784
Dotations aux prov. pour risques et charges
1 609 397
4 000 947
3 189 183
3 098 003
2 978 026
S/T Dotations aux amorts. et
provisions
15 174 551
17 069 843
16 217 036
17 735 710
19 872 255
Autres charges d'exploitation
435 521
684 601
1 842 929
765 240
900 057
Total I Charges d'exploitation
73 747 493
78 111 952
76 461 713
79 922 162
81 192 753
Charges d'intérêts
194 740
310 345
289 719
228 264
205 756
Autres charges financières
4 808
998
12
0
5
Dotations aux amorts et prov. fin.
0
0
0
0
449 940
Total II Charges financières
199 548
311 343
289 731
228 264
655 702
Charges excep. / opérations de gestion
739 551
760 941
2 651 425
936 740
792 565
Valeur comptable des éléments d'actif cédés
23 776
19 054
18 120 515
819 608
551 533
Autres charges exceptionnelles
12 061 079
356 449
4 362 380
348 482
1 142 103
Dotations aux amorts et prov. exceptionnelles
4 257 936
4 897 059
9 597 012
2 899 263
1 013 480
Total III Charges exceptionnelles
17 082 342
6 033 504
34 731 331
5 004 094
3 499 680
Participation des salariés aux résultats
286 807
206 754
1 127 431
628 875
21 590
Impôts sur les bénéfices
27 379
28 282
29 221
27 633
36 744
Total IV
314 186
235 036
1 156 652
656 508
58 334
Total des charges I+II+III+IV
91 343 569
84 691 835
112 639 427
85 811 028
85 406 469
Résultat(solde créditeur = bénéfice)
6 969 984
8 305 771
15 758 189
9 763 587
9 491 664
TOTAL GENERAL
98 313 553
92 997 605
128 397 616
95 574 616
94 898 134
Source : Cour des comptes d’après les documents financiers
85
Bilan - Actif net du GPMR – 2008-2012
En €
2 008
2 009
2 010
2 011
2 012
Frais de recherche et de développement
1 194 314
1 318 061
3 397 802
3 549 214
3 699 987
Logiciels
0
0
0
145 297
164 037
S/T Immobilisations incorporelles.
1 194 314
1 318 061
3 397 802
3 694 511
3 864 023
Terrains
73 081 973
73 081 973
73 055 665
73 779 900
73 275 948
Agencements, aménagements terrains
2 314 002
2 479 425
2 743 756
2 645 361
2 400 187
Constructions
125 058 322
123 409 030
124 692 561
157 407 665
153 534 305
Install. techniques, matériels et out. ind.
33 330 919
28 393 886
9 745 180
8 944 484
9 068 615
Autres immobilisations corporelles
1 017 189
1 094 944
1 032 577
1 172 604
1 164 395
Immobilisations corporelles en cours
12 362 951
23 185 833
23 769 718
1 384 254
18 955 273
S/T Immobilisations corporelles
247 165 355
251 645 091
235 039 457
245 334 267
258 398 723
Participations, créances rattachées à des part.
1 383 051
1 383 051
1 383 036
1 832 976
1 383 036
Autres immobilisations financières
9 001
8 680
17 805 911
17 632 096
16 586 296
Sous-total Immobilisations financières
1 392 052
1 391 731
19 188 947
19 465 072
17 969 332
TOTAL ACTIF IMMOBILISE (I)
249 751 721
254 354 882
257 626 206
268 493 849
280 232 078
Matières et fournitures consommables
1 565 438
1 601 268
1 910 256
1 470 875
1 135 358
Encours de production (biens et services)
28 724
12 188
19 806
93 191
5 389
Sous-total Stocks et en-cours
1 594 162
1 613 456
1 930 062
1 564 067
1 140 747
Avances et acomptes sur commandes
636
0
3 000
473 408
16 711
Créances clients et comptes rattachés
6 498 622
7 044 324
5 095 923
6 916 871
4 684 778
Autres créances d'exploitation
1 134 467
1 618 768
2 590 768
1 411 507
2 520 130
Sous-total Créances d'exploitation
7 633 090
8 663 092
7 686 690
8 328 378
7 204 907
Créances diverses
3 965 981
2 147 535
2 160 882
703 920
2 552 088
Valeur mobilières de placement
16 477 082
19 735 444
24 420 931
15 639 570
7 357 438
Disponibilités
664 923
1 110 481
726 899
8 664 962
9 112 803
S/T Disponibilités et placements
17 142 004
20 845 924
25 147 830
24 304 532
16 470 240
Charges constatées d'avance
1 451
2 200
3 678
642
7 500
TOTAL ACTIF CIRCULANT (II)
30 337 325
33 272 207
36 932 143
35 374 947
27 392 194
TOTAL I + II
280 089 047
287 627 089
294 558 349
303 868 796
307 624 272
Source : Cour des comptes d’après les documents financiers
86
Bilan - Passif du GPMR – 2008-2012
En €
2 008
2 009
2 010
2 011
2 012
Fonds propres
43 300 467
43 300 467
43 300 467
43 300 467
43 300 467
Autres dotations (État)
78 319 982
78 319 982
80 012 170
80 012 170
79 471 884
Dotations autres organismes
887 795
887 795
887 795
887 795
887 795
ST biens remis en pleine propriété
122 508 245
122 508 245
124 200 433
124 200 433
123 660 147
Ecart de réévaluation
26 198 742
26 198 742
26 185 522
26 185 522
25 812 796
Réserves
762 245
762 245
762 245
762 245
762 245
Report à nouveau
7 740 067
12 270 402
20 576 172
27 544 666
32 914 562
Résultat net de l'exercice
6 969 983
8 305 771
15 758 189
9 763 587
9 491 664
Subventions d'équipement nettes
63 854 956
64 316 519
60 199 335
61 002 730
67 307 853
Total I Capitaux propres
228 034 238
234 361 923
247 681 896
249 459 184
259 949 267
Provisions pour risques
6 861 309
4 337 000
561 333
491 000
491 000
Provisions pour charges
8 651 466
11 431 771
12 599 166
12 394 919
11 090 702
Total II provisions
15 512 775
15 768 771
13 160 499
12 885 919
11 581 702
Emprunts auprès des établissements de crédit
7 505 491
5 828 282
4 871 892
4 372 848
3 873 805
Dépôts et cautionnements reçus
115 318
116 382
130 027
106 355
109 253
Autres dettes financières
105 142
2 465 002
41 138
5 552 749
32 957
Sous-Total Dettes financières
7 725 950
8 409 666
5 043 057
10 031 952
4 016 014
Fournisseurs et comptes rattachés
4 442 450
5 643 024
5 663 581
6 325 211
5 971 411
Dettes fiscales et sociales
5 222 627
5 142 848
5 297 868
5 269 050
5 434 662
Autres dettes d'exploitation
531 229
673 757
1 052 183
704 941
783 810
Sous-Total Dettes d'exploitation
10 196 306
11 459 629
12 013 631
12 299 203
12 189 883
Dettes sur immobilisations et comptes rattachés
2 729 831
2 877 131
1 393 821
4 723 401
3 543 012
Autres dettes diverses
4 794 800
4 301 700
5 438 285
4 919 130
4 960 883
Sous-total dettes diverses
7 524 631
7 178 830
6 832 106
9 642 531
8 503 895
Produits constatés d'avance
11 095 146
10 448 269
9 827 159
9 550 008
11 383 510
Total III Dettes et régularisation
36 542 033
37 496 394
33 715 954
41 523 694
36 093 302
TOTAL I + II
+III
280 089 046
287 627 089
294 558 349
303 868 797
307 624 272
Source : Cour des comptes d’après les documents financiers
87
ANNEXE N° 3 : SITUATION FINANCIÈRE ET QUALITÉ DES
COMPTES DU GPMR
Résultat net corrigé du GPMR (2008-2012)
En €
2008
2009
2010
2011
2012
Résultat courant avant impôt (1)
7 522 364
6 513 332
13 701 499
6 868 757
523 964
Résultat exceptionnel
-238 194
2 027 474
3 213 342
3 551 338
9 026 034
Intégration des voies ferrées portuaires
0
0
0
0
2 297 000
Résultat exceptionnel corrigé (2)
-238 194
2 027 474
3 213 342
3 551 338
6 729 034
Participation des salariés (3)
286 807
206 754
1 127 431
628 875
21 590
Impôt (4)
27 379
28 282
29 221
27 633
36 744
Résultat global corrigé (1+2-3-4)
6 969 984
8 305 771
15 758 189
9 763 587
7 194 664
Source : Cour des comptes d’après les documents financiers
Les ratios du GPMR (2008-2012)
En €
2008
2009
2010
2011
2012
CA
64 041 765
68 095 603
69 578 608
68 394 909
59 791 510
production stockée
-737 973
-16 536
7 618
73 385
-87 802
Production immobilisée
1 659 595
1 743 351
1 471 861
1 535 343
4 299 573
Production de l'exercice
64 963 387
69 822 418
71 058 087
70 003 637
64 003 281
consommation intermédiaire
23 914 252
26 008 074
24 072 047
27 688 807
27 950 322
Valeur ajoutée
41 049 135
43 814 344
46 986 040
42 314 830
36 052 959
+Subventions d'exploitation
9 773 591
11 210 800
12 475 098
12 456 963
12 047 060
-Impôts et taxes
1 324 886
1 472 625
1 432 946
1 689 477
1 656 533
-Charges de personnel
32 898 282
32 876 808
32 896 755
32 042 928
30 813 587
EBE
16 599 558
20 675 711
25 131 437
21 039 388
15 629 899
Résultat net (corrigé en 2012)
6 969 984
8 305 771
15 758 189
9 763 587
7 194 664
Actif immobilisé net
249 751 721
254 354 882
257 626 206
268 493 849
280 232 078
RN/actif immobilisé net
2,79%
3,27%
6,12%
3,64%
3,39%
CA/actif immobilisé net
25,64%
26,77%
27,01%
25,47%
21,34%
VA/CA
64,10%
64,34%
67,53%
61,87%
60,30%
Charges de personnel/VA
80,14%
75,04%
70,01%
75,73%
85,47%
RN/CA (marge nette)
10,88%
12,20%
22,65%
14,28%
15,87%
Productivité du travail
(va/effectif)
74 096
79 662
86 850
85 658
77 201
Source : Cour des comptes à partir des comptes financiers du GPMR.
88
Fonds de roulement (FDR) et besoin en fonds de roulement (BFDR) du GPMR 2008-2012
En €
2008
2009
2010
2011
2012
Capitaux propres
228 034 239
234 361 923
247 681 896
249 459 184
259 949 267
Provision pour risques et charges
15 512 775
15 768 771
13 160 499
12 885 919
11 581 702
Dettes financières
7 620 808
5 944 664
5 001 919
4 479 203
3 983 057
Amortissements et provisions
560 343 315
575 955 879
549 777 667
562 791 117
576 567 292
Total ressources stables
811 511 136
832 031 238
815 621 981
829 615 424
852 081 319
Actif immobilisé brut
808 815 624
828 904 540
806 292 776
829 067 558
853 312 454
FDR
2 695 513
3 126 698
9 329 205
547 866
-1 231 135
Actif circulant brut
14 474 733
13 832 504
12 895 409
13 287 823
14 408 870
Dettes
28 921 225
31 551 730
28 714 035
37 044 491
32 110 245
BFDR
-14 446 492
-17 719 226
-15 818 626
-23 756 667
-17 701 375
Trésorerie
17 142 004
20 845 924
25 147 831
24 304 533
16 470 240
Source : Cour des comptes à partir des comptes financiers du GPMR.
Pourcentage d’autofinancement du GPMR (2008-2012)
En €
2008
2009
2010
2011
2012
Total investissements
37 893 354
21 197 744
34 489 422
26 665 122
28 168 395
CAF (corrigée en 2012)
5 188 277
19 600 082
17 490 241
19 537 395
14 658 453
% d’autofinancement
13,69%
92,46%
50,71%
73,27%
52,04%
Source : Cour des comptes à partir des comptes financiers du GPMR
Ratios d’endettement du GPMR (2008-2012)
En €
2008
2009
2010
2011
2012
Capitaux propres
228 034 238
234 361 923
247 681 896
249 459 184
259 949 267
Emprunts et dettes ets de crédit
7 505 491
5 828 282
4 871 892
4 372 848
3 873 805
Emprunts et dettes fi. Diverses
220 460
2 581 384
171 165
5 659 104
142 210
DLMT Total
7 725 951
8 409 666
5 043 057
10 031 952
4 016 015
Capitaux propres/DLMT
35
30
28
49
25
65
Capitaux propres/totalité passif
36
0,81
0,81
0,84
0,82
0,85
DLMT/CAF
37
1,49
0,43
0,29
0,51
0,27
Source : Cour des comptes à partir des comptes financiers du GPMR.
35
Ratio d'endettement à terme : il doit être supérieur à 1.
36
Ratio d'autonomie financière : il doit être supérieur à 0,5. Dans le cas contraire, les
capacités d'emprunt sont saturées.
37
Ratio de capacité d'endettement : il mesure le niveau maximal de l'établissement. La dette
financière doit être inférieure à 3 ou 4 fois la CAF afin de permettre le remboursement des dettes en
moins de 3 ou 4 ans.
89
Frais de recherche et développement du GPMR
N° immo
Intitulé
Valeur immobilisée
Valeur nette comptable
20300003
RVSL Etude concernant une zone d'intérêt écologique
22 736,26
15 600,26
20300004
Gestion durable env..port. Etudes générales et application
250 469,44
35 400,00
20300004
Gestion durable env..port. Mesures et analyse
164 439,30
24 012,00
20300004
Gestion durable env.port. Mesures et analyse
100 530,52
20 372,30
20300005
Schéma décennal chambres de dépôt
92 082,54
20 319,54
20300006
Campagne d'étude de courantométrie
65 613,40
36 354,00
20300006
Etudes soulles CNEXO faune bentique halieutique
34 371,97
34 011,97
20300006
Suivi mouvements sédimentaires par appareil Altus
30 878,00
30 558,00
20300006
Carottage Kanick. Etude sédimentaire de modélisation
21 485,70
21 260,70
20300006
Etudes hydrosédimentaires zone port Jérôme
8 589,60
8 499,60
20300006
Etude de caractérisation du courant turbidité zone dragage
39 989,00
39 574,00
20300006
Immersion expérimentale localisation des mouillages
35 284,00
34 914,00
20300006
Etudes biologiques site immersion Kanick
113 310,10
112 201,10
20300006
Suivi du panache turbide des immersions expérimentales
79 010,15
76 680,15
20300006
Etudes dragage entretien amont
16 620,00
16 585,00
20300007
RVSL Etude sur population crapaud calamite
15 425,00
14 354,00
20300007
RVSL 2 Etude faune flore
64 139,00
63 124,00
20300079
Gestion durable env.port. Mesures et analyse
783,00
460,00
20300087
Gestion durable env.port. Sondes physicochimiques
12 925,00
8 101,00
Total
1 168 681,98
612 381,62
Source : Cour des comptes à partir du tableau des immobilisations du GPMR.
90
91
ANNEXE N° 4 : RESSOURCES HUMAINES DU GPMR
Évolution des effectifs réels au 31 décembre répartis par catégorie de personnel
(2008-2012)
ETPT
2008
2009
2010
2011
2012
Evolution
2008-2012
Mensuels
DG et AC
2
2
2
2
2
0
0%
Cadres
53,8
59,4
61,4
64,7
65,5
11,7
22%
Adm. Tech
119,9
120,5
114
127,9
129,2
9,3
8%
Officiers Port
37,55
37,9
35,48
43,58
44
6,45
17%
Auxilliaires
4,3
4,5
6,2
4,5
4
-0,3
-7%
Divers
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0
0%
Total
218,05
224,8
219,58
243,18
246,9
28,85
13%
Horaires
Maitrises
38
37
34
17
13
-25
-66%
Ouvriers
163
154
132
79,5
71,5
-91,5
-56%
Auxiliaires
1
8
10
1
3,6
2,6
260%
Total
202
199
176
97,5
88,1
-113,9
-56%
Marins
Officiers
34,97
34,19
35,32
39
36,48
1,51
4%
Exécutants
84,9
83,55
86,32
82,58
81,13
-3,77
-4%
Total
119,87
117,74
121,64
121,58
117,61
-2,26
-2%
Congés fin Carrière
0,8
6,75
1,7
1,7
Expatriés
4
4
4
4
4
0
0%
TOTAL
543,92
545,54
522,02
473,01
456,61
-87,31
-16%
Source : Cour des comptes
DG et AC : directeur général et agent comptable
Évolution des dépenses de personnel (2008-2012)
en M€
2008
2009
2010
2011
2012
Evolution
2008-2012
Rémunération du personnel (compte 641)
22,78
22,60
33,22
22,13
21,14
-7,22%
dont salaires, soldes appointements
9,64
9,79
9,82
9,88
10,61
10,08%
dont congés payés et compléments maladie
2,08
1,53
1,72
1,69
1,66
-20,19%
dont primes et gratifications imposables
9,86
10,02
9,96
9,43
7,76
-21,31%
dont indemnités et avantages divers (non imposables)
1,07
1,14
1,17
1,01
1,00
-6,32%
dont SFT
1,25
0,13
0,14
0,11
0,10
-92,24%
Charges sociales (compte 645)
10,11
10,20
10,09
9,83
9,35
-7,52%
Autres charges sociales (compte 647)
0,49
0,32
0,32
0,35
0,35
-27,97%
dont prestations directes
0,08
0,10
0,11
0,14
0,15
86,70%
dont versements aux oeuvres sociales
0,04
0,21
0,21
0,21
0,21
380,36%
Total charges de personnel
33,38
33,12
43,63
32,31
30,84
-7,62%
Effectif moyen
553,43
549,41
539,80
493,89
466,94
-15,63%
Coût moyen par agent (
€
)
60 320
60 284
80 823
65 424
66 046
9,49%
Source: Cour des comptes (d'après comptes financiers PAR-GPMR)
92
Reclassements initiaux et à la suite de l’exercice du droit de retour
dans le cadre de la réforme portuaire
Concernant les 37 agents reclassés en interne au GPMR, 11 ont été reclassés à
l’atelier de réparation navale (en attente de départs
«
amiante
»
et 3 en sureffectif),
10 dans les services territoriaux (8 à STR, dans des missions de gestion de réseaux
électriques restant dans le périmètre du port et 2 à HPJ en attente de deux départs CFC et
retraite), sept à la capitainerie du port (en anticipation de l’extension de la circonscription du
GPMR vers l’amont et en créant ces postes en substitution de CDD ponctuels), 7 au service
des voies ferrées portuaires (1 en attente d’un départ en CFC et 2 en renfort en sureffectif) et
2 au sein du siège en sureffectif (1 au service juridique et 1 dans la cellule CHSCT).
Ces reclassements ont eu un coût pour le GPMR en raison des postes créés
temporairement en sureffectif. La seule analyse fournie par le GPMR donnant, à la date du
27 janvier 2012, une estimation de ce coût, fait état d’un surcoût lié au sureffectif de 0,85 M€.
Elle souligne aussi que le coût résiduel du périmètre « outillage » (sur la masse salariale
2012) est de 1,4 M€, là où la masse salariale 2010 actualisée était de 7,4 M€. Cette
évaluation a toutefois été effectuée avant fermeture de la filiale et retour, en 2013, des
26 agents qui y ont été détachés et le port n’a pas effectué de bilan du surcoût et des
sureffectifs induits.
Concernant les 26 agents détachés à la SMPI ayant exercé leur droit de retour en
2012 et 2013, 9 sont partis en retraite « amiante », 6 sont en position de tuilage sur des
postes occupés par d’autres salariés partant en amiante également, 3 ont été affectés sur
des postes vacants du GPMR, 3 ont été affectés aux services territoriaux, 3 ont signé une
convention de détachement auprès d’une société de manutention et 2 ont été affectés sur
des postes créés.
Concernant les 7 agents détachés dans les entreprises de manutention et ayant
exercé leur droit de retour en 2011, 2 sont partis (en CFC et en retraite « amiante ») et 5 ont
été reclassés en interne au GPMR.
Évolution des dépenses pour licenciement et rupture (2008-2013)
€
nb
Montant
Moyenne*
2013
6
212 328
35 388
2012
3
42 521
14 174
2011
13
306 525
23 579
2010
9
199 212
22 135
2009
4
110 496
27 624
2008
3
28 111
9 370
Total
2008-2013
38
899 192
23 663
Source : GPMR
* : les montants étant variables, la moyenne n'est
présentée ici que pour illustrer l'évolution
93
Évolution des départs (2010-2012)
Nombre
2010
2011
2012
2013
Total 2010-2012
Licenciements inaptitude
1
4
1
NF
6
Licenciements
2
2
NF
4
Licenciements/préretraite
22
10
6
NF
38
Pré-retraite pénibilité
15
6
NF
21
Rupture conventionnelle
6
5
2
NF
13
Décès
1
1
NF
2
Sous-total*
32
36
16
NF
84
Retraite
13
4
14
NF
31
Détachement réforme (SMPI et
manutention)
45
45
Reclassements en interne
37
37
Retour après détachement
7
26
7
Sous-total réforme (reclassement et
retours)
0
37
7
26
44
Source : bilans sociaux et fichier Excel récapitulant les transferts GPMR)
* : Certains départs ont donné lieu à des réorganisations d'organigramme (suppression de poste) et non à des remplacements
94
Évolution de la RMPP du GPMR (2009-2013) pour l’ensemble des personnels
(UPF et marins)
2009
2010
2011
2012
2013*
Cadrage CIASSP
1,80%
2,80%
2,30%
Evolution RMPP GPMR
3,01%
1,49%
2,61%
Ecart
1,21%
-1,31%
0,31%
Source: données CIASSP (cadrage fixé par catégorie en 2009 et 2010)
* : prévision
Évolution de la RMPP du GPMR (2008-2013) pour les personnels UPF et UPACCIM
(2008)
2008
2009
2010
2011
2012
2013*
Cadrage CIASSP
2,50%
3,00%
2,80%
2,40%
2,80%
2,30%
Evolution RMPP GPMR
3,64%
3,05%
2,66%
3,08%
1,19%
3,34%
Ecart
1,14%
0,05%
-0,14%
0,68%
-1,61%
1,04%
2008
2009
2010
2011
2012
2013*
Variation de la masse salariale
(compte 641)
-2,99%
0,21%
-2,82%
-1,93%
-12,38%
4,44%
Variation des effectifs
-4,50%
-2,38%
-3,74%
-12,69%
-8,58%
-0,34%
Evolution des composantes de
la RMPP
Reports
0,34%
0,44%
0,19%
0,20%
0,63%
0,47%
Mesures générales
1,81%
1,51%
1,51%
1,93%
-0,47%
1,63%
Mesures catégorielles
Mesures individuelles
automatiques
1,04%
1,01%
0,82%
0,87%
0,98%
0,50%
Mesures individuelles non
automatiques
0,41%
0,09%
0,14%
0,08%
0,04%
0,73%
Glissements divers
1,98%
-0,39%
-1,92%
3,87%
-2,65%
1,18%
Erreurs et omissions
-0,11%
-0,07%
0,18%
3,81%
-2,34%
0,27%
Source: Cour des comptes (d'après données CIASSP)
* : prévision
95
Évolution de la RMPP du GPMR (2008-2013) pour les personnels marins
2008
2009
2010
2011
2012
2013*
Cadrage CIASSP
2,50%
2,00%
2,00%
2,40%
2,80%
2,30%
Evolution RMPP GPMR
3,01%
1,83%
1,80%
2,82%
2,14%
1,02%
Ecart
0,51%
-0,17%
-0,20%
0,42%
-0,66%
-1,28%
2008
2009
2010
2011
2012
2013*
Variation de la masse
salariale (compte 641)
0,57%
4,61%
4,58%
1,62%
-0,51%
Variation des effectifs
2,09%
0,21%
0,08%
-0,97%
0,97%
Evolution des composantes
de la RMPP
Reports
0,14%
1,10%
0,11%
0,29%
-0,89%
Mesures générales
1,50%
1,50%
1,80%
1,62%
1,70%
Mesures catégorielles
0,37%
Mesures individuelles
automatiques
0,19%
0,19%
0,54%
0,23%
0,20%
Mesures individuelles non
automatiques
Glissements divers
-3,38%
2,52%
-1,01%
-1,36%
-2,65%
Erreurs et omissions
0,04%
0,07%
2,69%
1,81%
0,15%
Source: Cour des comptes (d'après données CIASSP - détail non fourni pour 2008)
* : prévision
Évolution de la RMPP - Situation du GPMR au sein des autres GPM
%
2008
2009
2010
2011
2012*
GPMM
3,79
2,99
2,9
3,09
4,43
GPMH
4
3,3
3,43
3,82
GPMD
3,84
3,14
2,79
3,32
3,68
GPMR
3,38
2,73
2,43
3,01
1,49
GPMN
3,74
2,7
2,53
2,62
GPMLR
3,3
2,58
2,4
2,71
3,83
GPMB
3,7
3,17
2,83
3,83
Source : direction du budget
* pour 2012, seules les données de certains ports ont été
consolidées avec la CIASSP, les autres n'apparaissent pas
supra
96
97
ANNEXE N° 5 : CARACTÉRISTIQUES DES MARCHÉS DU GPMR
1.
Nombre et montant des marchés passés par le GPMR
Le port a passé en moyenne 105 marchés par an pendant la période 2008-2012, qui
ont représenté un montant annuel moyen
38
de 27,7 M€.
Nombre et montant des marchés passés par le GPMR entre 2008 et 2012
2008
2009
2010
2011
2012
Nombre
125
109
84
108
99
Montant
20 005 708
28 428 035
25 661 089
47 605 094
16 992 918
Source : Cour des comptes, d’après listes des marchés 2008-2012 du GPMR
2.
Répartition des marchés par type de prestations
Le tableau ci-dessous retrace ces achats de façon plus détaillée, selon les années et
la nature des achats (fournitures, travaux et services).
Montants des marchés du GPMR en fonction de la nature des prestations (en euros)
Source : Cour des comptes, d’après listes des marchés 2008-2012 du GPMR
On observe une grande variabilité des achats de travaux et, dans une moindre
mesure, de services d’une année sur l’autre, tandis que les besoins en fournitures sont
stables depuis 2010 et se situent à un niveau moins élevé
.
En 2011, le montant très élevé de
travaux s’explique par quelques marchés de grande envergure : les travaux d’enlèvement
d’épaves et d’obstructions présentes dans la Seine, qui représentent à eux seuls 12,4 M€,
répartis en plusieurs lots, les travaux d’amélioration des accès nautiques pour 7,4 M€, ainsi
38
Basé sur les montants initiaux des marchés, montants maximaux pour les marchés à bons
de commande avec maximum.
0
5000 000
10000 000
15000 000
20000 000
25000 000
30000 000
35000 000
40000 000
travaux
fournitures
services
2008
2009
2010
2011
2012
98
que le marché de la maintenance des voies ferrées et des appareils et installations afférents
pour 4,9 M€. Les marchés de services connaissent un pic la même année du fait de marchés
liés à l’amélioration des accès nautiques : reconnaissances géotechniques et géophysiques
pour 4,2 M€, location de matériel pour l’aménagement des chambres de dépôt de sédiments
pour 1,3 M€.
3.
Répartition des marchés par procédure
Cartographie des achats du GPMR en fonction de la procédure
2008
2009
2010
2011
2012
Marchés à procédure
adaptée
Nombre
107
89
75
89
90
Montant
13 989 120
21 769 973
18 517 077
24 516 427
11 228 659
Marchés à procédure
formalisée
Nombre
18
20
9
19
9
Montant
6 016 588
6 658 062
7 144 012
23 088 667
5 764 259
Source : Cour des comptes, d’après listes des marchés 2008-2012 du GPMR
86 % des marchés passés par le GPMR sont des marchés à procédure adaptée. Ils
représentent en moyenne 63 % du montant annuel des achats.
Les marchés de plus de 90 000 €, c’est-à-dire qui exigent une publication au BOAMP,
effectuée systématiquement par la direction financière, ne représentent que 42 % des
marchés passés en 2011 et 2012, mais 93 % du montant de ces marchés.
4.
Répartition des achats par service
Dix-huit services ont été amenés à passer des marchés au cours de la période sous
revue, ce qui atteste la grande déconcentration des achats du GPMR. Six services passent
en moyenne moins d’un marché par an, tandis que deux services passent à eux seuls
56,4
% des marchés du GPMR, soit environ trente marchés par an. La répartition des
marchés entre services en montant donne des résultats similaires.
99
Répartition des marchés par service responsable
Nombre
%
Direction générale
2
0,4%
Direction des
ressources
humaines
Ressources humaines
5
1,0%
Moyens généraux
34
6,5%
Juridique et social
6
1,1%
Informatique
2
0,4%
Direction financière et comptable
2
0,4%
Direction de
l'aménagement
territorial et de
l'environnement
Aménagement et gestion des espaces
8
1,5%
Environnement
33
6,3%
Territorial / Rouen
157
29,8%
Territorial / Honfleur Port-Jérôme
54
10,3%
Opérations portuaires et multimodalité
7
1,3%
Direction du chenal
et des travaux
maritimes
Dragages et ateliers de réparation navale
140
26,6%
Etudes et travaux d'infrastructures
30
5,7%
Chenal et aide à la navigation
26
4,9%
Capitainerie du Port de Rouen
4
0,8%
Ancien service communication
3
0,6%
Ancien service du développement
2
0,4%
Ancien service de l'outillage
11
2,1%
Source : Cour des comptes, d’après données GPMR
5.
Répartition des marchés entre fonctionnement et investissement
Les marchés du GPMR concernent majoritairement la mise en oeuvre de ses projets
d’investissement. Les dépenses de fonctionnement sur marchés ne représentent qu’un quart
des dépenses sur marchés en moyenne en 2008-2012, comme le montre le tableau suivant,
issu de l’exploitation des données de mandatements.
Répartition entre fonctionnement et investissement des mandatements sur marchés
effectués entre 2008 et 2012
En M€
2008
2009
2010
2011
2012
Fonctionnement
6,1
6,5
6,4
8,1
7,0
Investissement
22,9
17,4
13,0
20,5
19,9
Source : Cour des comptes, données GPMR
6.
Titulaires des marchés
Un tri succinct sur les années 2011-2012 montre la variété des fournisseurs du
GPMR et leur renouvellement : 86 titulaires différents se sont vus attribuer les 108 marchés
passés en 2011. Ce nombre est le même pour les 99 marchés passés en 2012,
12 prestataires étant communs avec ceux de 2011. 14 % des fournisseurs se sont donc vus
attribuer des marchés pour les deux années successives.
Neuf fournisseurs se sont vus attribuer trois ou plus de trois marchés en 2011
et 2012.