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Llbtrtl
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~8alltl
•
Fr
a
ltrnlt
l
R~PUBLIQUE
FRANÇAISE
MINISTÈRE
DE
L'INTÉRIEUR
Monsieur le Premier président,
Paris, le 20 février 2015
N/Réf:
Vous m'avez communiqué,
par
un référé
du
22
décembre 2014, un certain nombre
d'observations formulées
par
la Cour des comptes dans le cadre
du
contrôle mené sur la fonction
de police judiciaire dans la police et la gendarme
ri
e nationales. Ces
ob
servations appellent de
ma
part
plusieurs
commentaires,
sur
les
constats
dressés
comm
e
sur
l'analyse
et
les
recommandations qui en sont issues.
1.
Concernant la complémentarité entre les forces
La Cour évoque une insuffisance de la complémentarité entre les forces et met en
évidence ce qu'elle assimile à
de
s carences en termes de relations opérationnelles
et
à une
concurrence entre les enquêteurs.
Sans revenir sur les dispositifs anciens de coordination que la
Co
ur cite dans
le
relevé
d'ob
se
rvations définitives,
je
souhaite formuler les remarques suivantes :
1.1.
Le
renforcement
des
relations
opérationnelles
au
sein
de
la
police
nationale
Le renforcement des relations opératiormelles entre services de police,
et
en
particulier
entre ceux relevant de la direction centrale de la sécurité publique (DCSP) et ceux de la direction
centrale
de
la police judiciaire (DCPJ), est un axe prioritaire de travail que j'ai assigné au
directeur
gé
néral de la police nationale (DGPN).
Le constat
de
la Cour, qui dresse un tableau particulièrement sombre
en
la matière, en
estimant que
se
ulement
«
qu
elques mes
ur
es»
ont été prises,
me
semble excessif.
La Cour
me
semble insuffisamment prendre en compte l'importance des actions
transversales menées
par
la
DCPJ
dans ses domaines de compétenc
es
pour
associer les autres
se
rvices et piloter les actions co
mmun
es. Il en est ainsi,
par
exemple, de la prise en charge du
pilotage des activités
de
police technique et
sc
ientifique (PTS)
par
la sous-dir
ec
tion de la PTS de
la
DCPJ, ou du rôle du service interministé
ri
el d'assistance technique (SIAT) qui intervient en
appui de tous les
se
rvices
de
police, mais également de ceux de la gendarmerie et de la douane .
Monsieur
le
Premier
président
de
la
Cour
des
comptes
13,
rue
Cambon
75100 PARIS CEDEX
01
...
/
...
1
La Co
ur
relève
bi
en la création d'antennes territorial
es
de la
pl
ate
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en
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e services de
po
lice et de
ge
ndarmerie
(à
l'instar de la cr
éa
tion
du
fichier
national
des
objectifs
en
matières de stupé
fi
ants).
Ainsi, la structuration d'une véritable filière de l'information
cr
imine
ll
e est en co
ur
s. Elle
s'appuiera s
ur
l'outil
CORAIL
(ce
llule opératio
nn
elle de ra
pp
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es
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ti
ons liées) qui a fait ses
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e.
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tion prochaine de structures
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/DC
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olution,
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de
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Co
ur
s
ur
la pertinence
d'un
e réforme
«
visant
à
intégrer au sein
d'
un
111ê111e
réseau les services de
la sécurité publique et de la police j udiciaire en les dotant d'un c
o111111
ande
111
ent co
111111u
n
».
Les
att
en
tats
de
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li
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la
ré
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se
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par
les
se
rvices de la D
CP
J ont
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ont
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po
rtance de l'existen
ce
d'
un
e direction spécialisée, s
ur
le
haut
du
sp
ect
re de la délinquance, à même de mobili
se
r
tr
ès
rap
id
eme
nt
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du
r
ée
des
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ur
ces humaines
et
mat
érielles
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ple
ur
des besoins.
Po
ur
autant, je suis con
va
incu
de
la nécess
it
é de continuer à rationa
li
ser
les structures
locales
de
la DC
PJ
en
travaill
an
t
se
lon
de
ux axes majeurs :
tout d'abor
d,
il est néc
essa
ire d'ad
ap
ter le
ma
ill
ag
e local
à
la délinquance,
à
la
fois
en
te
rm
es de structure et de vol
um
e.
La
ferme
tur
e d'ant
ennes
de poli
ce
judicia
ire est ainsi
possible,
en
pr
en
an
t b
ie
n en
co
mp
te l
es
effe
ts
de
rep
01
t
sur
l
es
autres services
de
la
DCP
J
et sur les
se
rvices
de
la
séc
urité publique.
Ce
mo
u
ve
me
nt
doit permettre
de
rationa
li
s
er
la
fonction de police
judi
ciaire sur le territoire entre la DC
SP
et
la
DCP
J, mais égalem
en
t de
redé
pl
oyer
de
s effecti
fs
au
se
in de la
DCP
J
ve
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es
mi
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pl
us essentiell
es
. Il d
evra
être mené en
con
ce
rtation
avec
l
es
organi
sa
tions syndi
ca
les,
avec
une
attention toute
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du
elles ;
par aille
ur
s, d
es
réflexions
so
nt en
co
urs
pour
étudier l'impact de la loi relati
ve
à la
nou
ve
lle
organisation
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or
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de
la
Ré
publique
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de
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po
li
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nationale. L'é
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elle évolution
de
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tence
géographique
de
s
se
rv
ic
es inter-régionaux et r
ég
ionaux
de
la
police judiciaire (DIPJ
et
DRP
J) d
evra
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alem
en
t pre
ndr
e en
co
mpte la r
éa
lité d
es
bassins
de
dé
linquance. Cette
réorgani
sa
tion d
ev
ra
être menée en lien étroit
avec
la
Ch
ance
ll
er
ie.
1.2.
La
«concurrence»
entre
les
enquêteurs
de
la
police
et
ceux
de
la
gendarmerie
La
Co
ur
souligne les
oc
casions de
co
ncurren
ce
entre les servi
ce
s de
po
li
ce
et
de
gen
da
rmerie en
so
uhaitant les réduire
pa
r la
co
nclusion
d'un
prot
ocole-cadre qui définirait u
ne
répartition
th
ématique
ou
géog
raphique des com
pé
tences.
..
./
..
.
2
Si
je
partage évidemment le souci
d'éviter
des concurrences, inopportunes au plan
opérationnel
et
potentiellement pénalisantes
pour
les ressources publiques, il
m'apparaît
nécessaire de se garder de toute construction rigide qui
ne
s'appuierait pas
sur
les domaines
d'excellence
de
chaque service, briderait
l'émulation
et risquerait de réduire,
a priori,
les
possibilités
de
choix
de
saisine par les magistrats. Mais cette question relève avant tout
de
l'appréciation de la garde des sceaux, que
vous
avez
parallèlement sollicitée.
En
revanche,
je
suis convaincu de
l'intérêt
d'
un
protocole de coordination plus structurée
des services, établissant
plus
clairement les modalités dynamiques
d'échanges
d'informations,
d'alimentation et de partage du renseignement criminel.
Par
ailleurs, il
m'apparait
que des mutualisations opérationnelles doivent être opérées
sur
des métiers requérant
des
moyens coüteux et des compétences très spécialisées : à cet égard, la
police technique
et
scientifique
ou
la cybercriminalité
sont
deux domaines
pour
lesquels des
convergences
sont
nécessaires et, sans doute à terme, une intégration opportune.
Il. Les résultats en matière d'élucidation des faits de délinquance
Sur
ce
sujet, la présentation faite
par
la
Cour
me
semble devoir être relativisée.
Le
mode
de
calcul du
taux
d'élucidation global (total des faits constatés et élucidés sur
une période donnée)
ne
permet
pas
d'effectuer des comparaisons pertinentes entre services : en
effet, le
taux
d'élucidation
global intègre
des
faits d'initiative et des affaires
de
nature très
différente et, par ailleurs, des variations d'activité locale peuvent avoir des conséquences
particulièrement fortes
sur
ce taux.
En outre, la comparaison des taux d'élucidation des seules sûretés départementales (SD)
est
encore moins pertinente. Afin d'adapter au mieux la réponse
de
la police nationale en matière
judiciaire, les chefs
de
services, seuls à
même
de
déterminer l'impact des circonstances locales
sur
leur mode d'organisation,
ont
une marge
de
manoeuvre
pour
organiser leurs services (entre les
fonctions judiciaires et
non
judiciaires).
Pour
des
raisons d'efficacité et de pragmatisme, le périmètre d'action de chaque sûreté,
au-delà d'un socle
de
base, sera différent selon les départements
(par
exemple, certaines
intégreront l'activité du
gro
upe d'appui judiciaire).
La
comparaison ne peut donc
se
faire qu'à
l'échelle d'un département, ou
sur
des
circonscriptions suffisamment importantes
pour
lisser
l'impact des fluctuations conjoncturelles.
En prenant
ces
données en compte,
la
dispersion alléguée des taux d'élucidation n'est plus
avérée,
en
particulier si l'on prend les exemples cités. Les taux d'élucidation des départements
cités
par
la
Cour
pour
les atteintes aux biens vont de 15,39 % en Meurthe-et-Moselle
(14%
pour
la seule
SD)
à 17,35 %
pour
le Finistère (contre 6
%pour
la seule SD). Les écarts relevés
pour
les
taux d'élucidation concernant les atteintes aux personnes (de 18
%
pour la
Somme
à
77
%
pour
l'Oise
pour
l
es
seules
SD)
sont également largement réduits si l'on prend un périmètre
départemental (de 56,87 % dans
la
Somme à 65,30 % dans l'Oise).
Cette démonstration, certes teclmique,
me
semble absolument nécessaire afin
de
ne
pas
banaliser la question de la répartition des effectifs de police
sur
le territoire en utilisant des
indicateurs non pertinents.
.
..
/
...
3
Ill. La répartition des effectifs entre les services territoriaux
Le référé insiste particulièrement sur ce sujet essentiel. Cependant, pour justifier une ré-
allocation des moyens entre territoires, la Cour se base,
là
encore, sur des comparaisons par
service
en
matière de volume de la délinquance, sans pour autant intégrer les modalités
d'organisation interne des services ni, surtout,
la structure de
la
délinquance. Cette
argumentation est réductrice et ne permet pas, à elle seule, de constituer la base d'un
redéploiement des effectifs.
Pour autant, j'adhère évidemment à l'idée générale d'affecter les effectifs là où la
délinquance est
la
plus forte, et c'est notamment dans ce cadre que les moyens affectés aux zones
de sécurité prioritaire (ZSP) ont été accrus.
Concernant les méthodes utilisables pour aboutir à une meilleure affectation territoriale,
je
ne
souscris pas aux propositions de
la
Cour :
111.1
La
DCSP
La répartition des effectifs du corps d'encadrement et d'application en sécurité publique
est effectuée sur la base d'un effectif départemental de fonctionnement annuel (EDF A), couplé à
un référentiel des officiers de police judiciaire qui intègre des do1mées judiciaires plus précises
que l'EDF A. La combinaison de ces
cieux
référentiels assure une répartition des moyens adaptée
en
termes qualitatifs et quantitatifs sans pour autant enlever aux chefs des services territoriaux la
marge de manoeuvre nécessaire pour adapter leur foncti01mement aux besoins locaux.
111.2
La
DCPJ
En ce qui concerne les services de la DCPJ, si l'activité judiciaire doit bien entrer
en
ligne
de compte pour déterminer le besoin d'une ante1me locale et la calibrer, là encore, les modalités
proposées
par
la Cour ne recueillent pas ma pleine adhésion. En effet, le choix de l'indicateur
(faits traités) n'est pas assez représentatif de l'activité réelle du service. Une évaluation sur la
base des procédures produites, prenant
en
compte la complexité des affaires qui nécessite
l'intervention des services spécialisés, est plus à même de donner des résultats pertinents.
IV. Appréciation sur les recommandations formulées par la Cour
Mes appréciations sur les recommandations découlent naturellement des considérations
évoquées plus haut.
Ainsi,
je
pai1age pleinement l'avis de
la
Cour sur la nécessité de développer l'échange de
renseignements opérati01mels entre les services
(recommandation n°1
:
développer l'échange
de renseignements opérationnels, d'une
part
entre les services d'enquêtes
de
la police nationale
et,
d'autre part, entre ceux-ci et les unités de gendarmerie nationale),
qui travaillent déjà à la
mise en place des structures permettant d'atteindre cet objectif prioritaire.
Cette recommandation est au coeur des défis auxquels la police et gendarmerie nationales
font face. Elle s'inscrit dans la continuité des efforts déployés par la police et la gendarmerie au
travers de la mutualisation des fichiers judiciaires comme le TAJ, de la coordination du travail
préconisée
clans
les directives nationales et de structures conurnmes telles que les cellules anti-
cambriolages.
. .
./
..
.
4
Ces
orientations
ont
d'ailleurs été poursuivies
en
2014
par
la
con
stitution de group
es
de
trava
il
associant la
DCPJ
(Police nationale), la
DRPJ
(Préfecture de police) et la
SDPJ
(G
end
armerie nationale) afin, d'une part, d'étudier la place des instanc
es
de
co
ordination au
niveau stratégique et opérati01mel et, d'a
utr
e
part
, de révis
er
la charte de diffusion de
l'information entre la police
et
la gendarmerie nationales.
Pour
aller
plu
s loin,
il
serait utile de
conduir
e
en
2015 une expérimentation a
fi
n d'éte
ndr
e le
fi
chier national des obj
ec
ti
fs en matière
de stupé
fi
ants (FNOS) à l'ense
mbl
e d
es
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fais
ant
l'objet d'une e
nqu
ête dans un ressort
géogra
ph
i
qu
e qu'il c
on
viendra de détermine
r.
Co
mme
précisé
précédenun
e
nt
, je suis opposé à la mise
en
oeuvre
de la
recommandation
11°3,
qui créerait un critère surabondant dans la répartition des e
ff
ec
tif
s. Il me semble
év
ide
mm
ent néc
ess
aire de progre
ss
er
dans le
pil
otage fin de la répartition d
es
e
ff
ectifs. Mais des
indicateurs adéquats -
autres
que
ceux p
ro
posés -
doivent être adoptés. Il m'
app
araît absolument
essentiel, par ailleurs de ne pas reve
nir
s
ur
le pouvo
ir
dont
dis
po
se un
ch
ef
d'unité de déployer
l
es
effec
tif
s à dis
po
sition
pour
pr
e
ndr
e en
compt
e telle ou telle évolution de la délinquance.
La
recommandation
n°4
su
ggè
re de
«
mellre en
pla
ce, au sein de la gendarmerie
national
e,
un
r4férentiel de répartition des effec
t!
fs
entre région
s,
départements et unités de
bas
e,
qui
id
entifie
le
s
d(ff
érents
parm11
ètres re
pr
ésentatifs de leur niveau d'activit
é».
S'il peut
pa
raître moins formalisé que le dis
po
s
itif
d
éc
rit
par
la Cour, le proce
ss
us établi
par
la
DOON
pe
rm
et une réelle adaptation des moyens disponibles aux enjeux locaux.
En e
ff
et, la répartition des e
ff
ec
tifs au sein des différentes unités
ob
éit à un référentiel
ainsi qu'à d
es
critères de pond
éra
tion clairement
dé
finis et obj
ect
ifs. Cha
qu
e unité est dot
ée
en
effec
tifs
se
lon un référentiel
qui
tient
co
mpt
e de la délinquan
ce
constatée, de la population
l
oca
le, de la
pr
és
en
ce d'une ZSP, d'éventuels dispositifs
éc
onomiques d'im
po
rtance vitale ainsi
qu
e d
es
besoins liés au fonctio1mement de l'unité.
La
ge
ndarmerie a fait le
ch
oix d'un dispos
itif
pragmatique,
dont
la force re
po
se s
ur
l
es
é
ch
anges itératifs entre la D
OO
N,
qui
dis
po
se de s
on
référentiel d'analyse des b
es
oins, et les
éc
helons d
éc
once
ntr
és
qui
c
01m
ai
sse
nt parfaiteme
nt
les
pa
rticularismes qui nécessitent d
es
ada
pt
ations
du
dis
po
sitif.
La
r
es
tructuration
du
r
ésea
u
des
antennes
de
police
judici
aire
trait
ée
par
la
recomm
a
ndation
n°5
(amplifier le mouvement de rationalisation de l'implantation des brigades
de gendarmerie et des brigades de recherches dont l'activité est
la
plus faibl
e,
ainsi que du
réseau des antennes de police
judi
ciaire implantées dans des villes dotées d'une sûreté urbaine
0
11
dans des départements où une large pari de
la
délinquan
ce
est enregistrée en zone de
gendarmeri
e)
doit être étudi
ée
fi
neme
nt
,
se
lon d
es
critères différents de
ce
ux
qu
e la C
our
évo
qu
e. Je re
join
s po
ur
autant la
Co
ur
s
ur
la nécessité d'ada
pter
ce réseau.
Ce
pendant,
la
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géog
raphique des c
ompét
en
ces
entre services atteint
ses
limit
es
lors
qu
e, faute de
se
substituer l
es
uns aux autres,
ces
se
rvi
ces
travaillent de manière
compl
émentaire.
La
redéfinition
du
r
ésea
u doit donc s'a
ppu
y
er
s
ur
la
coh
éren
ce
op
éra
tio
1m
elle.
Le
maillage territorial de la
ge
nd
armerie répond en outre à
un
e l
og
ique plus lar
ge
qu
e
ce
lle de la seule
po
lice
judi
ciaire, incluant également les mi
ss
ions de po
li
ce
administrative, de
s
ur
veillan
ce
gé
nérale et de renseignement. La
pr
ésence de la gendarmerie nationale dans des
zo
nes de moindre délinquance et de faible dens
it
é de population est
ju
stifiée par la
r
eco
nn
aissan
ce
des besoins sp
éc
ifiqu
es
en matière de sécurité de chaque t
er
ritoire.
. .
./
...
5
Par
ailleurs, pour être pertinente, l'analyse de l'adéquation géographique des moyens à la
délinquance doit tenir compte de la grande souplesse des modes de travail de la gendarmerie, qui
lui permet en effet de faire converger en tout point
du
territoire les moyens nécessaires pour
répondre, en tant que de besoin,
à
des problématiques de sécurité, au travers de la création de
structures pérennes, telles que les CAJ2, ou temporaires, tels les GELAC3 et les cellules
d'enquêtes.
Enfin, la gendarmerie nationale adapte de manière continue son maillage territorial pour
mieux répondre aux enjeux locau
x,
en étroite concertation avec les élus et les autorités
administrative
et
judiciaire. Ainsi, depuis 2009, ce sont 230 brigades territoriales qui ont été
dissoutes, essentiellement pour redéployer les effectifs.
Par ailleurs,
l'
«
autonomisation
»
des unités préconisée par la Cour
est
déjà mise en
oeuvre, les communautés de brigades étant progressivement transformées
en
brigades autonomes
lorsque cela est nécessaire
et
possible au regard des contraintes budgétaires et immobilières.
S'agissant des brigades de recherches à faible taux d'activité, leur réorganisation doit tenir
compte des besoins spécifiques des territoires ruraux qu'il convient de ne pas négliger. La
ge
nd
ar
merie ne
s'
interdit pas de telles réorganisations, qui ont conduit à ne maintenir qu'une
brigade de recherches clans trois départements (Gers, Creuse et Territoire de Belfort).
Pour conclure, la
recommandation
n°6
(améliorer la répartition territoriale des effect(fs
entre les services d'enquêtes de la sécurité publique, d'une part, et les unités
de
la gendarmerie,
d'autre part,
de
façon
à
remédier
à
la grande dfapersion du taux d'élucidation des faits
de
délinquance),
ne me semble pas pertinente sous cette forme, la dispersion alléguée des taux
d'élucidation des faits de délinquance n'étant pas
un
constat pmiagé. En effet, les résultats
obtenus par la Cour pour établir ses constats et ses préconisations sont dus à une méthode de
calcul qui ne prend pas en compte l'organisation des services et la structure de la délinquance.
Ces observations ne remettent pas
en
cause l'objectif assigné au DPGN de meilleure adéquation
des effectifs aux besoins en sécurité. C'est d'ailleurs
clans
cette optique que, pour la gestion 2015,
ont été mis en place, entre
la
DGPN
et
les directions actives de police, un dialogue de gestion
pour les ressources humaines afin de développer de nouveaux outils permettant une meilleure
répartition des effectifs,
en
termes quantitatifs et qualitatifs.
Les redéploiements sont d'abord guidés par des critères d'optimisation de l'organisation et
de l'emploi des
mo
yens
de
la police
et
de la gendarmerie sur des territoires homogènes et dans le
respect des équilibres entre les deux forces. Dans ce cadre, la police judiciaire est effectivement
prise en compte, ce qui doit permettre de réduire les écarts constatés. Pour autant, le taux
d'élucidation tient à des facteurs multiples relatifs à la typologie de la délinquance (locale ou
itinérante, d'appropriation ou violente,
...
), à la formation et à l'expérience des personnels, ou
encore à
l'
environnement géographique et sociologique. En tout état de cause, il ne saurait
constituer le seul critère d'organisation des unités territoriales.
Je
vous prie
de
croire, Monsieur Je Premier président, à l'assurance de mes sentiments
les meilleurs.
CAZENEUVE
.
6