Allocution de Didier Migaud,
Premier président de la Cour des comptes
Présentation à la presse du rapport public thématique
«Garantir l’avenir des régimes de retraite complémentaire
des salariés (Agirc et Arrco)»
jeudi 18 décembre 2014
Mesdames et Messieurs,
Je vous souhaite la bienvenue ce matin à la Cour des comptes et vous remercie de votre
présence, même si certains de vos confrères n’ont pas attendu que la Cour rende public son
rapport. Celui-ci porte sur l’avenir des régimes de retraite complémentaire des salariés du
secteur privé. Ces régimes sont gérés par
deux organismes
: d’une part, l’Association
générale des institutions de retraite des cadres ou Agirc, réservée aux cadres ; et, d’autre
part, l’Association des régimes de retraite complémentaire ou Arrco, pour tous les salariés.
Avant de rentrer dans le « vif
» du sujet, je veux rappeler les
trois principales raisons
de
l’intervention de la Cour :
1. D’abord, les régimes Agirc et Arrco constituent un pilier déterminant de
notre pacte
social
. Leur soutenabilité financière est un enjeu essentiel pour notre dispositif de
retraites. La Cour en éclaire régulièrement les perspectives, notamment dans son rapport
annuel sur la sécurité sociale. Elle y souligne chaque année les difficultés des régimes
de base, en particulier celles du régime général d’assurance vieillesse qui couvre
l’ensemble des salariés du secteur privé pour le premier étage de leurs retraites. La
soutenabilité des régimes complémentaires est aussi un élément central de la crédibilité
de l’évolution d’ensemble de nos finances publiques, que la Cour analyse chaque année
dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques.
Seul le prononcé fait foi
2
2. Ensuite, ces régimes concernent aujourd’hui
plus de 18 millions de cotisants
. Ils
versent chaque année plus de 70 Md
€
de pensions à près de
12 millions de retraités
,
dont la retraite complémentaire représente une part déterminante des ressources. Pour
un salarié rémunéré au cours de sa carrière au niveau du salaire médian (soit
actuellement 2 160
€
bruts par mois), la pension de retraite complémentaire représentera
un quart de sa pension totale, soit 360
€
par mois. Pour un cadre rémunéré 5 400
€
bruts
par mois, soit le salaire moyen des cadres, la pension de retraite complémentaire
représentera 1 400
€
par mois, soit la moitié de la pension totale.
3. Enfin, les régimes Agirc et Arrco font pleinement partie des «
administrations
publiques
», au sens de la comptabilité nationale et du Traité de Maastricht. Ils ont été
créés respectivement en 1947 et en 1961, par des accords entre les partenaires sociaux.
Mais ils ont été rendus obligatoires par la loi en 1972 et sont financés par des cotisations
obligatoires. Leur trajectoire financière est aujourd’hui intégrée aux engagements que
prend la France dans les programmes de stabilité transmis chaque année à la
Commission européenne. Leur place est cependant particulière car, depuis leur création,
leur pilotage et leur gestion sont de la seule responsabilité des partenaires sociaux, qui
en décident en toute autonomie.
Ainsi,
l’équilibre des régimes complémentaires est un facteur majeur à la fois pour la
continuité de notre modèle social et pour la crédibilité de nos engagements
européens
. Leur situation actuelle justifie que la Cour leur consacre un rapport public, au
titre de sa mission constitutionnelle d’information du citoyen.
L’IMPORTANCE DES RETRAITES COMPLÉMENTAIRES
AGIRC ET ARRCO POUR LES FUTURS RETRAITÉS
2
Cour des comptes – Garantir l’avenir des retraites complémentaires des salariés (AGIRC et ARRCO)
18 décembre 2014
Pour un non-cadre rémunéré au
niveau du salaire médian
(2 160
€
bruts)
Pour un cadre rémunéré au niveau
du salaire moyen de sa catégorie
(5 400
€
bruts)
> 25 %
> 50 %
Part des retraites complémentaires Agirc et/ou Arrco
dans la pension globale de retraite servie par les régimes obligatoires
960
€
1 370
€
1 400
€
360
€
Source : Cour des comptes d’après données Agirc-Arrco
Seul le prononcé fait foi
3
Vous le savez, des
négociations
sur ce dossier des retraites complémentaires seront
ouvertes au début de l’année en vue d’aboutir, dès le premier semestre 2015, à de nouveaux
accords entre les partenaires sociaux. Respectueuse de leur responsabilité particulière, la
Cour n’a pas souhaité être prescriptive. Son objectif est d’éclairer la
réalité des
perspectives
de l’Agirc-Arrco, d’illustrer le champ des
interventions envisageables
et
d’expliquer la variété des
scénarios d’évolution possibles
. Il n’est pas de privilégier telle
ou telle solution, mais de les présenter en toute objectivité, afin d’aider les partenaires
sociaux à déterminer
la combinaison de mesures
à retenir.
Dans son rapport, la Cour souhaite faire passer le message que
la situation financière
actuelle des régimes de retraite complémentaire est préoccupante
. Cette situation
justifie de
prendre des décisions à court terme, dans un cadre
correctement articulé avec
le processus décisionnel de l’État. Les mesures à prendre concernent notamment la
structure du financement
des retraites complémentaires. Mais des progrès sont aussi
possibles pour ce qui est des
coûts de gestion
des régimes et de la
qualité du service
qu’ils rendent aux assurés. La Cour formule plusieurs recommandations à l’attention des
gestionnaires des régimes et des administrations, mais suggère aussi des orientations pour
éclairer les choix des partenaires sociaux.
Pour vous présenter ces
constats
, ces
recommandations
et ces
orientations
, j’ai auprès
de moi Antoine Durrleman, président de la sixième chambre de la Cour, qui a préparé ce
rapport, Henri Paul, président de chambre et rapporteur général de la Cour, Christian
Babusiaux, président de chambre maintenu et contre-rapporteur, ainsi que les rapporteurs
Vincent Richard, conseiller référendaire, et Mathieu Gatineau, auditeur.
Ainsi, en premier lieu, malgré un pilotage passé plus rigoureux que celui du régime
général, la situation financière de l’Agirc et de l’Arrco est aujourd’hui préoccupante.
Trois constats s’imposent :
1) Tout d’abord, les partenaires sociaux ont assuré, par le passé, un pilotage plutôt rigoureux
des régimes complémentaires
Tout comme le régime de retraite de base de la sécurité sociale, les régimes Agirc et Arrco
fonctionnent par répartition. C’est-à-dire qu’ils doivent financer les pensions des retraités
actuels avec les cotisations assises sur les rémunérations des salariés actuels et avec les
éventuelles réserves financières accumulées par le passé.
Seul le prononcé fait foi
4
Les régimes complémentaires ont réussi, grâce à des mesures de grande ampleur amorcées
dès 1993, à connaître, entre 1998 et 2008, onze années d’excédents, c’est-à-dire à
encaisser plus de cotisations qu’ils n’ont versé de pensions. Ils ont ainsi accumulé plus de
60 Md
€
de
réserves
. Pour mémoire, sur la même période 1998-2008, le régime de base de
la sécurité sociale accumulait près de 8 Md
€
de déficits, qui ont nécessité un recours
toujours accru à l’endettement.
2) Toutefois, plusieurs facteurs ont précipité l’apparition de déficits croissants et ont dégradé
les perspectives financières de ces régimes
APRÈS 11 ANNÉES D’EXCÉDENTS,
LA RÉAPPARITION DE DÉFICITS DEPUIS 2009
3
Cour des comptes – Garantir l’avenir des retraites complémentaires des salariés (AGIRC et ARRCO)
18 décembre 2014
Le résultat global (hors résultat financier) des régimes Agirc et Arrco
est redevenu négatif en 2009
-6
-4
-2
0
2
4
6
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Md
€
Source : Cour des comptes d’après données Agirc-Arrco
Seul le prononcé fait foi
5
En premier lieu, une
dégradation structurelle du ratio
cotisants / retraités
. Les départs
en retraite des générations nombreuses de l’après-guerre ne sont pas une surprise. On
savait qu’ils se traduiraient par une détérioration des comptes des régimes de retraite
complémentaire entre 2005 et 2035. Les réserves accumulées devaient notamment
contribuer à limiter cette détérioration.
En deuxième lieu, le
fort ralentissement de la croissance économique
depuis 2009 a
accéléré la dégradation des comptes. Entre 1998 et 2008, une croissance plutôt dynamique
de la masse salariale a contribué à l’accumulation d’excédents. Cela s’explique parce que
les cotisations, à la charge pour partie des entreprises, pour partie des salariés, sont assises
dans les deux cas sur cette masse salariale. En revanche, depuis 2009, en raison de la crise
et de ses conséquences, l’augmentation de la masse salariale réelle a été quasiment nulle.
Cette situation a favorisé la
réapparition des déficits
.
PRINCIPAUX FACTEURS EXTERNES DÉTERMINANT
L’ÉVOLUTION DE L’ÉQUILIBRE DES RÉGIMES
4
Cour des comptes – Garantir l’avenir des retraites complémentaires des salariés (AGIRC et ARRCO)
18 décembre 2014
La démographie
Le ratio démographique (rapport
entre retraités et cotisants) se dégrade
Ratio démographique
2013
2040
Agirc
0,6
0,8
Arrco
0,6
0,9
La croissance économique
Depuis 2009, la masse salariale
sur laquelle sont prélevées
les cotisations a faiblement progressé
Masse salariale du
secteur privé
1998-2008
2009-2013
Évolution annuelle
moyenne hors
inflation
+ 2,4 %
+ 0,2 %
Les décisions des pouvoirs publics relatives au régime de base
En raison de l’articulation existant entre régime de base et régimes complémentaires,
les impacts de ces décisions sur les régimes complémentaires ont été contrastés
Source : Cour des comptes d’après données Agirc-Arrco
Seul le prononcé fait foi
6
En troisième lieu, même si certaines
décisions prises par les pouvoirs publics
ont eu un
effet positif sur la situation financière des régimes complémentaires, le bilan est globalement
plus nuancé. D’autres décisions ont en effet tendance à aggraver les déficits actuels et futurs
des régimes complémentaires. Il s’agit notamment des décisions prises par l’État depuis
2012 sur les conditions de départ en retraite pour le régime général, en particulier pour les
carrières longues
. Ainsi, à l’horizon 2020, l’effet cumulé du décret de juillet 2012 sur les
carrières longues et de la loi du 20 janvier 2014 devrait dégrader le solde annuel des
régimes de 1,4 Md
€
.
3) Cette dégradation aboutit au constat d’une urgence inédite depuis 20 ans
UN IMPACT CONTRASTÉ DES DÉCISIONS
DES POUVOIRS PUBLICS RELATIVES AU RÉGIME DE BASE
5
Cour des comptes – Garantir l’avenir des retraites complémentaires des salariés (AGIRC et ARRCO)
18 décembre 2014
Au-delà de l’impact favorable de la réforme de 2010, certaines mesures
dégradent les soldes annuels de l’Agirc et de l’Arrco à court terme ;
d’autres ne les amélioreront qu’à long terme
-4
-2
0
2
4
6
8
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
Md
€
effet de la réforme de 2010
effet des mesures en faveur de certaines catégories d’assurés (loi du 20 janvier 2014)
effet du décret « carrières longues » de 2012
effet de l’allongement de la
durée d’assurance
(loi du 20 janvier 2014)
Source : Cour des comptes d’après données Agirc-Arrco
Seul le prononcé fait foi
7
L’Agirc et l’Arrco sont en
déficit
depuis 5 ans
. Cela veut dire que, chaque année, elles
versent plus de pensions qu’elles ne perçoivent de cotisations. Ce déséquilibre a atteint
4,4 Md
€
en 2013, soit plus de 6 % des dépenses. Pour assurer la continuité de versement
des pensions, il a fallu faire appel aux réserves financières.
Les régimes complémentaires sont aujourd’hui face à une
situation très préoccupante
: si
aucune mesure de redressement n’est prise, la spirale des déficits s’accélèrera d’ici 2035.
L’ampleur des mesures
à prendre dépend certes des hypothèses économiques retenues :
-
selon le scénario le plus optimiste examiné par les partenaires sociaux, des déficits
annuels de
4 à 7 Md
€
seraient enregistrés au moins jusqu’en 2040. Mais ce scénario se
fonde, au moins à court terme, sur des hypothèses de croissance (0,9 % en 2014
passant à 2,25 % en 2016 et 2017) supérieures aux dernières prévisions des pouvoirs
publics (0,4 % en 2014 et 1,0 % en 2015) ;
-
selon le scénario le plus prudent examiné par les partenaires sociaux, les déficits
pourraient atteindre
20
Md
€
par an entre 2030 et 2040. Pourtant, ce scénario se fonde
lui-même sur des évolutions futures de la masse salariale réelle nettement plus
dynamiques (+ 0,86 % par an jusqu’en 2018 et + 1,44 % au-delà) que celle constatée en
réalité entre 2009 et 2013 (+ 0,2 % par an) ;
DES PERSPECTIVES FINANCIÈRES ALARMANTES (1/2)
6
Cour des comptes – Garantir l’avenir des retraites complémentaires des salariés (AGIRC et ARRCO)
18 décembre 2014
Les soldes annuels globaux (Agirc + Arrco) devraient rester durablement
négatifs et pourraient même atteindre -25 Md
€
d’ici 2040
-0,000025
-0,00002
-0,000015
-0,00001
-0,000005
0
0,000005
0,00001
-25
-20
-15
-10
-5
0
5
10
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
résultats annuels passés
scénario le plus optimiste examiné par les
partenaires sociaux
scénario le plus prudent examiné par les
partenaires sociaux
scénario prolongeant les effets de la crise
actuelle
Md
€
Source : Cour des comptes d’après données Agirc-Arrco
Seul le prononcé fait foi
8
-
dans un scénario de prolongation des effets de la crise actuelle sur la croissance, où la
situation économique serait durablement dégradée, le déficit annuel des régimes pourrait
être plus négatif encore et atteindre
25 Md
€
avant 2040.
Très concrètement, dans les deux derniers scénarios (« le plus prudent » et celui
prolongeant les effets de la crise), le
creusement des déficits signifie deux choses pour
les réserves financières des régimes complémentaires
. Pour l’Arrco, d’une part, elles
pourraient s’épuiser en 2025. Pour l’Agirc, d’autre part, cet horizon pourrait même être atteint
en 2018, avec moins de trois mois d’allocations de réserve dès 2016. Dans l’hypothèse
d’une fusion des régimes, sur laquelle je reviendrai,
les réserves globales des régimes
complémentaires pourraient s’épuiser en 2023
. L’épuisement interviendrait même dès
2022, si les perspectives de faible inflation devaient limiter l’effet des mesures de sous-
indexation des pensions décidées par les partenaires sociaux pour 2014 et 2015. Une telle
situation est inédite pour les régimes depuis plus de 20 ans.
Pour assurer la pérennité des retraites complémentaires des salariés, les partenaires
sociaux vont être amenés à prendre des mesures pour rétablir sans délai le solde des
régimes. Pour la Cour, la situation est telle que tous les leviers disponibles doivent
être étudiés, si délicats soient-ils. Il appartiendra naturellement aux partenaires
sociaux de choisir la combinaison qui leur paraîtra la plus opportune.
DES PERSPECTIVES FINANCIÈRES ALARMANTES (2/2)
7
Cour des comptes – Garantir l’avenir des retraites complémentaires des salariés (AGIRC et ARRCO)
18 décembre 2014
Sans mesures nouvelles, les déficits pourraient conduire
à un épuisement des réserves financières…
0
5
10
2014
2016
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
…dès 2018 pour l’Agirc
scénario le plus optimiste
scénario le plus prudent et scénario prolongeant les effets de la crise actuelle
2018
0
20
40
60
2013
2015
2017
2019
2021
2023
2027
2029
2031
2033
2035
2037
2039
…dès 2025 pour l’Arrco
2025
Md
€
Md
€
Source : Cour des comptes d’après données Agirc-Arrco
Seul le prononcé fait foi
9
1) Dès le court terme, l’urgence est de préserver la continuité du versement des pensions
de l’Agirc
Le versement des pensions Agirc ne pourra être assuré après 2017 que si un
effort
spécifique
est
demandé aux cadres
. Cependant, si les cadres devaient supporter seuls les
efforts nécessaires par une baisse des pensions versées, ils subiraient entre 2015 et 2017
une réduction de plus de 10 % du pouvoir d’achat de leurs pensions Agirc. Une
solidarité
accrue de l’Arrco vis-à-vis de l’Agirc
semble ainsi inévitable au-delà des transferts de
solidarité, à hauteur d’1 Md
€
par an, qui se font déjà de l’une à l’autre.
En tout état de cause, les deux régimes apparaissent devoir
converger à brève échéance
vers une fusion
, dès lors que les motifs qui ont originellement présidé à la création d’un
régime spécifique aux cadres se sont désormais estompés. Cependant, cette fusion, et la
fongibilité des réserves financières qu’elle entraînera, ne peut aboutir que si elle est
accompagnée de mesures assurant une égalité de traitement entre cadres et non-cadres. À
cet égard, un enjeu tout particulier s’attache à
l’harmonisation des rendements
offerts par
les régimes, c’est-à-dire des rapports entre le niveau de la pension obtenue et le montant
des cotisations acquittées. En effet, ces rendements restent aujourd’hui globalement plus
favorables aux cadres, en raison de la structure des taux des cotisations acquittées au titre
de l’organisme de financement de la retraite à 60 ans (l’AGFF, ou Association pour la gestion
du fonds de financement). Cette dernière induit en effet un transfert des non-cadres vers les
cadres que la Cour évalue à 1 Md
€
par an.
Revoir la structure des cotisations acquittées au titre de l’AGFF, et même supprimer l’AGFF
en l’intégrant dans les régimes Agirc et Arrco, contribuerait à aligner les rendements réels
entre les deux régimes, à simplifier leur architecture et à les rendre plus transparents.
2) L’effort à décider est probablement de grande ampleur, eu égard à l’importance
considérable des besoins de financement
Dans le cadre du scénario considéré jusqu’ici par les partenaires sociaux comme le plus
prudent, mettre les régimes à l’abri d’un risque de rupture de paiement suppose d’adopter
des mesures à même de
repousser au moins à 2030 l’horizon d’épuisement des
réserves
. Mais il faut être conscient des risques qui continuent à peser sur la croissance
économique, en particulier à court terme. Dans ce contexte, un objectif moins ambitieux ne
permettrait probablement pas de repousser durablement l’échéance de l’épuisement des
réserves. Améliorer le solde des régimes de
5,5 Md
€
dès 2018
semble raisonnable.
En tout état de cause, ce sont les partenaires sociaux qui auront à s’entendre sur l’ampleur
de l’effort à décider et sur la combinaison des leviers à actionner.
3) Le partage des efforts entre employeurs, salariés actifs et retraités actuels impose
d’envisager l’examen de tous les leviers disponibles
Les partenaires sociaux ont toujours été attentifs à un
partage des efforts
de redressement
entre les différentes parties prenantes : entreprises, cotisants et retraités. Il ne revient pas à
la Cour d’être prescriptive sur le choix et le calibrage des mesures à prendre, qui relève de
leur responsabilité. Ce qu’elle a voulu faire, c’est mettre en lumière les marges d’action en
faisant
l’inventaire des leviers
à disposition. Cela veut dire
chiffrer les mesures
qui
pourraient être envisagées et illustrer la diversité des combinaisons possibles.
Seul le prononcé fait foi
10
Les partenaires sociaux disposent en effet de
nombreux leviers
, qu’ils ont actionnés à de
multiples reprises : taux de cotisations, niveaux des pensions, conditions de liquidation des
retraites. Malgré la sensibilité de ces différents paramètres, aucun ne saurait être exclu
a priori
, au stade de la réflexion, eu égard à la nécessité d’un redressement rapide et massif
de la situation financière des régimes.
S’agissant du niveau des pensions, vous le savez, une sous-indexation des pensions par
rapport à l’inflation a été décidée pour 2014 et 2015. Une «
clause plancher
» a été mise en
place par les partenaires sociaux en 2013, pour n’appliquer la sous-indexation que dans la
mesure où elle n’entraîne pas de baisse nominale des pensions. Or cette clause a été
adoptée en fonction de prévisions d’inflation pour 2014 et 2015 supérieures à 1 %. Dans les
faits, l’inflation a été en fait nettement plus faible en 2014 et le restera très
vraisemblablement en 2015. C’est en application de cette disposition que les pensions
complémentaires ont été gelées au 1er avril 2014, au lieu de baisser. En période de faible
inflation prolongée, un tel mécanisme réduit le montant des économies attendues. Dans le
même temps, il modifie de fait le partage des efforts demandés entre les salariés actifs d’une
part et les retraités d’autre part. Les modalités de remise en cause de cette « clause
plancher » mériteraient ainsi d’être soumises à un nouvel examen.
En ce qui concerne le relèvement des cotisations, les contraintes qui pèsent sur le pouvoir
d’achat des ménages, sur le coût du travail et sur la compétitivité des entreprises limitent
fortement la capacité d’action des partenaires sociaux. En effet, les
mesures adoptées par
l’État au bénéfice du régime général
ont largement préempté les marges de manoeuvre.
Pour les besoins du régime de base l’État a ainsi relevé le taux des cotisations au régime
général, de même que celui du forfait social. Or un décret plafonne désormais à 28 % le total
des cotisations vieillesse, de base et complémentaires confondus, dans le cadre des
mesures que le Comité de suivi des retraites peut préconiser. Le taux moyen actuel
atteignant déjà 27,5 %, les possibilités d’augmentation apparaissent marginales. Cette
situation souligne d’ailleurs la nécessité d’une
concertation formalisée avec les
partenaires sociaux en amont
des mesures de l’État relatives au régime de base.
S’agissant des conditions de liquidation (âge et durée d’assurance), les régimes
complémentaires se sont toujours alignés jusqu’à présent sur celles du régime de base.
Cependant, étant donné l’ampleur de l’effort à fournir à court terme, concentrer les mesures
sur seulement un ou deux paramètres (taux de cotisation ou niveau de pension) pénaliserait
de façon très importante l’une ou l’autre des parties prenantes aux régimes (employeurs,
retraités actuels, salariés actuels et futurs retraités). En particulier, exclure
a priori
le fait de
différer les départs en retraite limiterait les marges de manoeuvre des partenaires sociaux,
s’ils s’attachaient à repousser l’horizon d’épuisement des réserves au-delà de 2030. En effet,
ils seraient dès lors amenés à réduire d’au moins 9 % le pouvoir d’achat des pensions de
retraite complémentaire à l’horizon 2021, par rapport à 2013, ou à accroître d’au moins
1 point les taux de cotisation entre 2013 et 2021.
Une déconnexion avec les conditions de départ en retraite en vigueur pour le régime général
ne devrait donc pas être exclue de l’examen des leviers possibles.
Seul le prononcé fait foi
11
Pour que cela soit un peu plus concret, prenons deux exemples de combinaison des
différents leviers évoqués. C’est un peu technique mais cela devrait clarifier les choses.
Supposons d’abord que les partenaires sociaux décident de reculer d’un an l’âge moyen de
départ des affiliés Agirc-Arrco. Que dans le même temps, ils décident de nouvelles hausses
de taux et de nouvelles sous-indexations des pensions jusqu’en 2020, dans le prolongement
des mesures adoptées en 2013. Cela permettrait de repousser l’épuisement des réserves
au-delà de 2035, tout en limitant la hausse des taux de cotisation à + 0,9 point par rapport à
2013 et la perte de pouvoir d’achat à 7 %, ce qui est déjà important.
-350
-300
-250
-200
-150
-100
-50
0
50
100
150
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
Exemple 1
trajectoire actuelle
DES MESURES D’URGENCE À PRENDRE
PAR LES PARTENAIRES SOCIAUX 1/2
8
Cour des comptes – Garantir l’avenir des retraites complémentaires des salariés (AGIRC et ARRCO)
18 décembre 2014
Effets des différents leviers pouvant être activés simultanément pour repousser
l’épuisement des réserves après 2035
(exemples de combinaisons)
Source : Cour des comptes d’après données Agirc-Arrco
Md
€
effet sur produits financiers
effet borne d’âge : recul d’
1 an
effet taux de cotisation :
+0,625 point
en
5 ans
effet sous-indexation : inflation moins 1 point pendant
5 ans
Seul le prononcé fait foi
12
Le deuxième exemple pratique est fondé sur l’hypothèse d’un recul de l’âge de départ de
2 ans, et d’une prolongation des hausses de cotisations et des sous-indexations de pension
seulement jusqu’en 2018. La perte de pouvoir d’achat serait alors ramenée à 5 % et la
hausse des taux de cotisation à + 0,6 point par rapport à 2013.
Une fois de plus, il ne s’agit que d’hypothèses de travail pour montrer les leviers existants, la
diversité des combinaisons possibles, et leurs effets sur la situation des régimes et de leurs
affiliés. C’est bien aux partenaires sociaux qu’il appartiendra de prendre les mesures qu’ils
jugeront les plus opportunes.
Le troisième constat de la Cour, c’est que les coûts de gestion des régimes peuvent
eux-mêmes être réduits significativement et que la qualité du service rendu aux
assurés peut être améliorée.
-350
-300
-250
-200
-150
-100
-50
0
50
100
150
Exemple 2
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
DES MESURES D’URGENCE À PRENDRE
PAR LES PARTENAIRES SOCIAUX 2/2
9
Cour des comptes – Garantir l’avenir des retraites complémentaires des salariés (AGIRC et ARRCO)
18 décembre 2014
Effets des différents leviers pouvant être activés simultanément pour repousser
l’épuisement des réserves après 2035
(exemples de combinaisons)
Source : Cour des comptes d’après données Agirc-Arrco
trajectoire actuelle
Md
€
effet sur produits financiers
effet borne d’âge : recul d’
2 ans
effet taux de cotisation :
+0,375 point
en
3 ans
effet sous-indexation : inflation moins 1 point pendant
3 ans
Seul le prononcé fait foi
13
La Cour s’appuie sur les travaux d’instruction qu’elle a menés auprès des fédérations Agirc
et Arrco, chargées du pilotage de la gestion des opérations de retraite complémentaire, et
auprès des cinq premiers groupes de protection sociale qui les assurent, pour plus de trois
quarts des assurés.
1) Les coûts de gestion sont élevés : ils atteignent 1,8 Md
€
en 2013 et sont financés sur la
masse des cotisations, dont ils représentent au total 2,7 %
Les
dépenses de gestion
ont progressé plus vite que l’inflation en dix ans (+ 6,5 % par
rapport à l’inflation) : à périmètres comparables, par exemple, les coûts sont supérieurs
d’environ 20 % à ceux de la Caisse nationale d’assurance vieillesse. Cette situation
s’explique notamment par des niveaux de rémunération plus élevés à ancienneté égale
(25 % de plus), ainsi que par une augmentation forte depuis 2006 des dépenses
informatiques. La mise en place de « l’Usine retraite », coeur du nouveau système
d’information des régimes, s’est traduite à elle seule par un surcoût de 340 M
€
par rapport
aux prévisions initiales.
Le niveau élevé des coûts de gestion s’explique plus largement par
l’organisation encore
très éclatée
de la gestion. Celle-ci est assurée, en dépit des regroupements successifs, par
37 institutions de retraite complémentaire différentes. La Cour relève une forte hétérogénéité
des coûts de gestion entre ces institutions et, au sein même de chaque institution, entre
centres de gestion. Des rationalisations d’organisation sont indispensables et permettraient
des économies substantielles.
UNE ORGANISATION DE GESTION COMPLEXE
10
Cour des comptes – Garantir l’avenir des retraites complémentaires des salariés (AGIRC et ARRCO)
18 décembre 2014
Institutions
de retraite
complémentaire
(IRC)
Institutions de
prévoyance
(IP) et autres
organismes
assurantiels
IRC
IRC
IP
Mutuelle
santé
IRC
IRC
IP
IRC
IRC
IP
Epargne
retraite
IRC
IRC
IP
Fédération
Fédération
Groupes de protection sociale
Source : Cour des comptes d’après données Agirc-Arrco
Seul le prononcé fait foi
14
Un
plan d’économies
a été adopté par les partenaires sociaux fin 2013, pendant les travaux
de la Cour. Ce plan vise une économie annuelle sur les coûts de gestion de 300 M
€
d’ici
2018. La Cour estime qu’un objectif encore plus ambitieux devrait être fixé. Il permettrait de
réaliser, d’ici 2020, 450 M
€
d’économies annuelles, se traduisant par une baisse de 25 %
des coûts de gestion. Au-delà de la fusion éventuelle des régimes Agirc et Arrco, plusieurs
mesures pourraient être envisagées, notamment :
-
un net resserrement du réseau de centres de gestion ;
-
une mutualisation renforcée de manière à concentrer l’activité sur les centres les plus
productifs ;
-
et une centralisation accrue des systèmes d’information et la mise en place de bases de
données communes à tous les régimes obligatoires.
-
Une telle réduction des frais de gestion représenterait, en cumulé jusqu’en 2030, environ
6 Md
€
, soit 4 à 8 % du besoin de financement global des régimes selon le scénario retenu.
2) Le contrôle de l’assiette des cotisations aux régimes complémentaires par les URSSAF
devrait être mis en place sans délai, pour assurer une meilleure garantie des droits des
assurés et lutter contre la sous-déclaration
DES ÉCONOMIES DE GESTION IMPÉRATIVES
11
Cour des comptes – Garantir l’avenir des retraites complémentaires des salariés (AGIRC et ARRCO)
18 décembre 2014
Les coûts de gestion 2013 ont atteint 1,83 Md
€
(2,7 % des cotisations annuelles).
Des économies à hauteur de 450 M
€
d’ici 2020 sont possibles, réparties entre…
…la réduction des
coûts informatiques
(y compris la fin du
déploiement de
l'Usine Retraite)
…la rationalisation
des centres de
gestion et des
fonctions supports
…le regroupement
des pluri-adhésions et
des pluri-pensionnés
…et d’autres mesures
de simplification
(y compris la fusion
Agirc-Arrco)
Source : Cour des comptes d’après données Agirc-Arrco
Seul le prononcé fait foi
15
Sur la base d’une étude de l’Acoss et avec les réserves méthodologiques de rigueur, le
montant des cotisations de retraites complémentaires éludées à la suite de
fraudes
ou
d’
erreurs
a pu être estimé à plus de 2 Md
€
. Ces sommes ne sont certes que partiellement
récupérables. Mais un facteur sans doute important de non-recouvrement est l’absence de
moyens propres de contrôle au sein des régimes complémentaires.
Cette situation a amené le législateur à voter, dès 2007, la mise en place d’un contrôle par
les agents des Urssaf pour leur compte. Mais, à la différence de ce qui a été fait pour
l’assurance chômage, ces dispositions n’ont jamais été mises en oeuvre, faute de la parution
depuis 7 ans du décret d’application de la loi de 2007. Seules sont à ce stade prévues des
expérimentations à horizon 2017. Cet attentisme est très anormal et il est préjudiciable tant
aux régimes complémentaires qu’aux assurés qui ne se voient pas reconnaître l’intégralité
de leurs droits.
3)
La qualité du service aux assurés est insuffisante
L’exactitude du montant des pensions liquidées et le respect des délais de paiement
doivent être mieux assurés.
Pour ce qui concerne les erreurs de liquidation, des progrès ont été constatés depuis 2013.
Mais les régimes enregistrent toujours des taux d’erreurs élevés, supérieurs à ceux du
régime général d’assurance vieillesse, dans le calcul des pensions à liquider. Ces taux sont
proches de 10 % pour les pensions des cadres et 14 % pour celles des salariés non-cadres.
Ce sont environ 265 M
€
qui n’ont pas été versés en 2013 aux assurés sous forme de
UNE QUALITÉ DE LIQUIDATION À REDRESSER,
MALGRÉ CERTAINS EFFORTS EN 2013
12
Cour des comptes – Garantir l’avenir des retraites complémentaires des salariés (AGIRC et ARRCO)
18 décembre 2014
2012
2012
2013
2013
0%
10%
20%
30%
Agirc
Arrco
Des taux d'erreur élevés sur les
liquidations
(en % du nombre d’allocations)
2012
2012
2013
2013
0,0%
0,2%
0,4%
0,6%
0,8%
1,0%
Agirc
Arrco
Impact financier des erreurs
(en % du montant des allocations)
2011
2011
2013
2013
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Premier paiement
dans les 30 jours
Premier paiement
dans les 60 jours
Des délais de paiement qui se dégradent
(Agirc et Arrco)
Source : Cour des comptes
d’après données Agirc-Arrco
Seul le prononcé fait foi
16
pensions auxquelles leurs cotisations leur donnaient droit. Les
efforts
déjà engagés doivent
être poursuivis et approfondis pour réduire encore ces anomalies.
Les délais de premier paiement aux assurés qui demandent la liquidation de leurs retraites
se sont, pour leur part, sensiblement accrus depuis 2013, notamment sous l’effet des
dispositifs liés aux carrières longues. Ils dépassent souvent 50 jours, voire parfois 100 jours,
alors que le délai réglementaire est de 30 jours. Là aussi des progrès sont indispensables.
Les trois premiers constats de la Cour invitent à des actions urgentes, tant pour redresser la
situation financière des régimes que pour améliorer l’efficience et la qualité de leur gestion.
La Cour a aussi souhaité porter son analyse sur le long terme : les difficultés actuelles
montrent tout l’intérêt que les partenaires sociaux auraient à revoir leur cadre de
décision. Ce cadre doit, par ailleurs, être mieux articulé avec les décisions que prend
l’État pour le régime de base, d’une part, et avec la conduite de l’ensemble des
finances publiques, d’autre part.
1)
Tout d’abord, le pilotage financier des régimes mériterait d’être renforcé. Cela
permettrait d’assurer la soutenabilité de long terme des régimes et d’éviter qu’une
nouvelle situation d’urgence ne se reproduise à l’avenir
Le
choix des scénarios économiques
peut être encore plus rigoureux. Il pourrait
notamment se fonder à court terme sur des prévisions au moins aussi prudentes que celles
de la Commission européenne et, à long terme, sur le scénario le plus prudent parmi ceux
étudiés par le Conseil d’orientation des retraites. Selon ces critères, le scénario « le plus
prudent » examiné jusqu’à présent par les partenaires sociaux en prévision de leur
négociation prochaine semble encore trop optimiste à long terme.
Ensuite, les régimes gagneraient à formaliser des
objectifs de niveaux de réserves
. Ces
objectifs pourraient être suffisamment stricts pour se prémunir contre des dégradations
encore plus prononcées des conditions économiques, en particulier à court et moyen termes.
Un objectif de non-épuisement des réserves à horizon de 25 ans serait sans doute
nécessaire. Un objectif intermédiaire de réserves égales à neuf mois ou un an d’allocations à
l’horizon de 15 ans serait aussi utile.
En outre, les partenaires sociaux pourraient convenir de
principes d’évolution des
paramètres
des régimes en fonction des circonstances économiques et de la démographie.
Cela permettrait d’éviter que chaque négociation ne porte à nouveau sur toutes les pistes
d’ajustement possibles et ne risque de compromettre la confiance dans les régimes.
Ces différents objectifs fourniraient des repères prévisibles pour les négociations et
rendraient les évolutions nécessaires plus lisibles et plus aisées à anticiper pour les
entreprises, les salariés et les retraités.
Enfin, la soutenabilité des régimes dépend aussi de la
gestion financière de leurs
réserves
. Celles-ci ont, certes, entraîné de fortes plus-values, notamment ces cinq dernières
années (avec un rendement annuel moyen de près de 6 %). Une réelle gestion actif-passif,
qui assurerait l’adéquation de la nature des placements aux perspectives des dépenses,
Seul le prononcé fait foi
17
reste toutefois à mettre en oeuvre. Cette gestion s’accompagnerait d’un encadrement plus
strict, par les fédérations, des stratégies de placement des institutions gestionnaires.
2)
Enfin, les perspectives financières des régimes doivent être mieux articulées avec la
trajectoire de finances publiques
C’est d’abord au Parlement qu’il appartient de donner les moyens de vérifier la
cohérence
d’ensemble
des mesures prises et de la trajectoire des régimes avec celle des finances
publiques dans leur ensemble. La cohérence avec les engagements européens de notre
pays doit, elle aussi, être assurée. La Cour réitère donc, à l’occasion de ce rapport, une
recommandation déjà formulée dans ses rapports récents. Les régimes conventionnels
Agirc-Arrco devraient être inclus dans le champ de
lois de financement annuelles
élargies
. Au-delà de la seule sécurité sociale, comme c’est le cas actuellement, l’ensemble
de la protection sociale obligatoire serait concerné par ces lois de financement. Cette
évolution se ferait naturellement selon des modalités spécifiques, préservant la
responsabilité des partenaires sociaux.
Je veux conclure en rappelant que, depuis leur création, les partenaires sociaux ont su
assumer leurs
responsabilités
, dans un esprit de
solidarité
, pour garantir la
pérennité
des
régimes de retraite complémentaire. C’est une nouvelle fois dans cet esprit qu’il leur
appartient de relever les lourds défis que la Cour a souhaité éclairer dans ce rapport.
Je vous remercie de votre attention et me tiens, avec les magistrats qui m’entourent, à votre
disposition pour répondre à vos questions.