ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
GARANTIR L’AVENIR
DES RETRAITES
COMPLÉMENTAIRES
DES SALARIÉS
(AGIRC et ARRCO)
Rapport public thématique
Synthèse
Décembre 2014
g
AVERTISSEMENT
C
ette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations et des organismes intéressés
figurent à la suite du rapport.
L’ordre des chapitres synthétisés correspond à celui du rapport.
SOMMAIRE
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5
1
Des perspectives financières alarmantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
2
Des mesures d’urgence à prendre, des efforts à partager
. . . . . . .13
3
Des progrès de gestion impératifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17
4
Un cadre de décision à rénover pour assurer un équilibre
durable
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 9
Conclusion
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21
Orientations
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
23
Recommandations
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24
INTRODUCTION
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La Cour consacre pour la première fois un rapport spécifique aux régimes obli-
gatoires de retraite complémentaire des salariés du secteur privé gérés par
l’Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés (ARRCO) et
l’Association générale des institutions de retraite des cadres (AGIRC). Ces
régimes couvrent plus de 18 millions de salariés et près de 12 millions de retrai-
tés. Ils versent chaque année plus de 70 Md€ de pensions de retraite.
À la différence du régime de retraite de base des salariés mis en place par ordon-
nance dès 1945 et placé sous la tutelle de l’État, les régimes AGIRC et ARRCO
ont été créés respectivement en 1947 et 1961 par négociation entre les parte-
naires sociaux afin de compléter le niveau d’assurance vieillesse offert par le
régime général. Ils n’ont été rendus obligatoires que tardivement, par une loi du
29 décembre 1972.
Ils sont gérés et pilotés par les seuls partenaires sociaux, tout en faisant partie
des administrations publiques au sens du traité de Maastricht. Leurs dépenses
annuelles constituent aujourd’hui plus de 6,5 % des dépenses publiques fran-
çaises. Leurs résultats annuels concourent à la formation du solde des adminis-
trations publiques.
L’examen des perspectives financières de ces régimes fait apparaître une situa-
tion alarmante (chapitre 1).
L’analyse des marges de manœuvre dont disposent les partenaires sociaux,
dans le cadre des négociations qui s’ouvriront au premier trimestre 2015, sug-
gère qu’il sera nécessaire de recourir à une pluralité de leviers de redressement,
répartissant les efforts nécessaires entre toutes les parties prenantes : entre-
prises, salariés et retraités (chapitre 2).
L’examen des principaux aspects de la gestion administrative des régimes per-
met d’envisager des réductions de coût rapides et significatives, contribuant
aussi à leur redressement financier. Ces efforts de gestion devront également
porter sur l’amélioration de la qualité du service rendu aux assurés et celle du
recouvrement des cotisations auprès des entreprises (chapitre 3).
INTRODUCTION
6
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Enfin, la succession des évènements qui ont conduit à la situation actuelle souligne
l’intérêt de mettre en place, au sein des régimes, des outils de pilotage permanents
qui viseraient à garantir durablement leur soutenabilité tout en s’articulant avec le
pilotage d’ensemble de l’évolution des finances publiques (chapitre 4).
La Cour, au titre de sa mission constitutionnelle d’information du citoyen, a voulu
éclairer la réalité des perspectives de l’AGIRC et de l’ARRCO. Respectueuse de la
responsabilité particulière des partenaires sociaux dans le pilotage de ces régimes,
la Cour n’a pas souhaité être prescriptive mais s’est employée à expliquer le champ
des mesures envisageables et à illustrer la variété des scénarios d’évolution possi-
bles.
7
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
INTRODUCTION
L’organisation des régimes AGIRC et ARRCO
Les règles de fonctionnement des régimes AGIRC et ARRCO sont fixées par les
accords et conventions qui les ont créés et par des accords nationaux interpro-
fessionnels successifs. Ces accords sont le résultat de négociations paritaires
réunissant organisations syndicales (FO, CDFT, CFTC, CGT et CFE-CGC) et
patronales (MEDEF, CGPME et UPA). De même, le pilotage financier des
régimes, qui passe par la fixation de ses principaux paramètres (taux de coti-
sations et d’appel, bornes d’âge, valeur du point, etc.) relève de la compétence
exclusive des partenaires sociaux.
La gestion de chacun des deux régimes est assurée par des institutions de
retraite complémentaire (IRC) adhérant soit à la fédération AGIRC, soit à la
fédération ARRCO. La fédération de chaque régime est chargée de mettre en
œuvre les dispositions des accords et de coordonner et contrôler l’activité de
toutes les IRC. Celles-ci et leurs fédérations sont administrées paritairement
par des représentants des entreprises et des salariés cotisants aux régimes.
La gestion des régimes AGIRC et ARRCO est assurée par de nombreuses insti-
tutions de retraite complémentaire. Leur nombre et leurs dénominations ont
évolué au fil du temps. Elles se sont progressivement regroupées, certaines
ont disparu sans remettre en cause la continuité de la gestion des dossiers des
cotisants et des retraités. Sur les 15 dernières années, le nombre total d’IRC a
été divisé par trois. On compte actuellement 23 IRC ARRCO et 14 IRC AGIRC.
C'est auprès de ces institutions que les entreprises et les salariés cotisent au
titre de l’AGIRC et de l’ARRCO. Ce sont ces mêmes institutions qui versent
leurs allocations aux retraités. Elles opèrent toutes au nom et pour le compte
des régimes, sous le contrôle et la supervision de la fédération AGIRC et de la
fédération ARRCO.
Toutefois, ces institutions n’ont pas de personnel ni de moyens de fonctionne-
ment en propre. Pour leur fonctionnement courant, elles appartiennent à des
groupes de protection sociale (GPS), qui exercent par ailleurs des activités de
prévoyance, d’assurance complémentaire en santé, d’épargne-retraite et plus
généralement d’assurances de personnes. Ces groupes de protection sociale
gèrent les personnels et les moyens nécessaires aux différentes activités qu’ils
regroupent. Ils sont les interlocuteurs directs des entreprises, des salariés et
des retraités pour la plupart des aspects liés aux retraites complémentaires
obligatoires.
En 2014, les 37 IRC réparties entre 17 GPS et 2 institutions isolées. Les 5 plus
importants GPS interprofessionnels concentrent 75 % du volume d’activité
des régimes complémentaires : AG2R-La Mondiale, Humanis, Klésia, Malakoff-
Médéric et Réunica. Le principal GPS professionnel est Pro-BTP.
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Des perspectives financières
alarmantes
Contrairement au régime général,
dont les déficits sont repris et financés
par la Caisse d’amortissement de la
dette sociale, l’AGIRC et l’ARRCO se
sont fixés comme principe de ne
jamais recourir à l’emprunt pour
financer les pensions de leurs alloca-
taires, ce qui est conforme au fonc-
tionnement normal d’un régime par
répartition. Leur pérennité exige donc
d’éviter toute accumulation prolon-
gée de déficits qui mènerait à un épui-
sement de leurs réserves financières.
Des efforts significatifs d’équilibrage
des régimes depuis 20 ans
Confrontés au début des années 1990
à un ralentissement de la progression
de la masse salariale, dans le sillage de
la récession amorcée dans l’été 1992,
les partenaires sociaux responsables
des régimes AGIRC et ARRCO ont
adopté dès 1993 et dans les années
suivantes des mesures fortes de
redressement, alliant augmentations
des cotisations et baisses des rende-
ments
offerts
aux
assurés.
Ces
mesures ont représenté un effort
cumulé de 193 Md€
2010
entre 1994 et
2010. Sur la seule année 2010, elles
contribuaient à améliorer de 16,5 Md€
le solde annuel des régimes.
Elles se sont conjuguées avec le
retour, de 1998 à 2008, d’une crois-
sance soutenue de la masse salariale
du secteur privé sur laquelle reposent
leurs ressources et, jusqu’en 2003,
avec des départs en retraite peu nom-
breux.
L’AGIRC et l’ARRCO ont pu alors
connaître 11 années consécutives
d’excédents techniques (hors produits
et charges financiers) entre 1998 et
2008. Le montant cumulé de ces excé-
dents s’est élevé à 36,8 Md€. Sur la
même période, la CNAVTS a enregis-
tré près de 8 Md€ de déficit.
Les régimes complémentaires ont
ainsi accumulé des réserves qui, gros-
sies des produits financiers et des
plus-values latentes correspondantes,
ont atteint 60 Md€ début 2008, soit un
montant équivalant alors aux charges
d’allocations annuelles des régimes.
Elles devaient notamment permettre
de supporter l’impact des départs en
retraite des générations nombreuses
de l’après-guerre.
La réapparition de déficits depuis
2009 dans un contexte de faible
croissance économique
En dépit des efforts passés, les
régimes sont redevenus déficitaires
depuis 2009. Leur déficit a atteint plus
de 4,4 Md€ en 2013, soit 6 % du mon-
tant annuel des pensions versées, au
terme de cinq années pendant les-
quelles
la
masse
salariale
n’a
progressé en moyenne que de 0,2 %
en termes réels, contre 2,4 % sur la
10
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Des perspectives financières alarmantes
période 1998-2008, tandis que les
charges annuelles d’allocations pro-
gressaient de + 2,25 % par an, tou-
jours en termes réels. L’ampleur et la
durée de ce ralentissement écono-
mique n’avaient pas été anticipées par
les gestionnaires des régimes complé-
mentaires, non plus que par l’État
pour le régime de base.
Une situation financière aggravée
par l’effet de certaines mesures
prises par l’État pour le régime de
base
Si la réforme des retraites de 2010, en
reculant les âges de départ en
retraite, a permis d’améliorer de près
de 2 Md€ le solde des régimes com-
plémentaires dès 2013, et de plus de
6 Md€ leur solde prévisionnel à l’hori-
zon 2020, les mesures prises depuis
2012 par l’État pour le régime général
pèsent en revanche sur la situation
financière de l’AGIRC et de l’ARRCO,
en particulier à court terme. Les dispo-
sitions cumulées du décret de juillet
2012 sur les carrières longues et de la
loi du 20 janvier 2014 dégraderaient
ainsi de 1,4 Md€ le solde des régimes
à l’horizon 2020.
Surtout, les mesures de la loi du
20 janvier 2014 susceptibles de profi-
ter aux régimes complémentaires, et
dans l’attente desquelles les parte-
naires sociaux avaient limité l’ambi-
tion des mesures décidées lors de leur
accord de mars 2013, n’ont pas été à
la hauteur des besoins de finance-
ment
prévisionnels
des
régimes
AGIRC et ARRCO.
Un
épuisement
des
réserves
à
échéance rapprochée quels que
soient les scénarios économiques
retenus
Les perspectives financières actuali-
sées par les gestionnaires des régimes
en juin dernier, et intégrant les effets
de la loi du 20 janvier 2014, sont dès
lors alarmantes. Dans les scénarios
économiques les plus optimistes,
proches
de
celui
retenu
par
le
Gouvernement à l’appui de la réforme
des
retraites,
l’épuisement
des
réserves globales de l’AGIRC et de
l’ARRCO interviendrait avant 2029, et
d’ici 2019 pour l’AGIRC seule. Mais, sur
la base de scénarios plus prudents et
non moins probables, les déficits des
régimes dépasseraient chaque année,
et de plus en plus significativement,
les
5 Md€,
et
l’épuisement
des
réserves interviendrait avant 2023
pour l’ensemble AGIRC+ARRCO et au
plus tard au début de 2018 pour
l’AGIRC seule, dont les réserves tom-
beraient sous le seuil de trois mois
d’allocations dès 2016.
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Des perspectives financières alarmantes
Après 11 années d’excédents, la réapparition de déficits depuis 2009
Un impact contrasté des décisions
des pouvoirs publics relatives au régime de base
Source : Cour des comptes d’après données Agirc-Arrco
Source : Cour des comptes d’après données Agirc-Arrco
Évolution des réserves financières selon les scénarios de l’AGIRC-ARRCO
Source : Cour des comptes d’après AGIRC-ARRCO
12
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Des perspectives financières alarmantes
13
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
2
Des mesures d’urgence
à prendre, des efforts à partager
Les partenaires sociaux engageront
au premier trimestre 2015 une nou-
velle négociation afin de résoudre les
impasses de financement qui mena-
cent les régimes à court terme. Ils se
trouvent aujourd’hui devant des choix
difficiles.
Un effort annuel d’au moins 5 Md€ à
réaliser dès 2018
Face à l’ampleur et l’urgence du défi, il
est indispensable qu’ils adoptent dès
2015 des mesures qui produiraient
dès 2018 un impact annuel de plus de
5 Md€, pour un effet au moins égal à
120 Md€ sur les soldes cumulés des
régimes en 2030. Le risque d’épuise-
ment des réserves globales de l’AGIRC
et de l’ARRCO serait alors repoussé
au-delà de 2030, dans le scénario éco-
nomique le plus prudent examiné par
les partenaires sociaux.
Viser un effort inférieur, en se fondant
sur des scénarios plus optimistes,
serait imprudent, la possibilité d’un
rebond
de
croissance
à
brève
échéance n’étant pas acquise.
Des leviers de redressement sous
contrainte
En considérant l’AGIRC et l’ARRCO
globalement, les partenaires sociaux
disposent de nombreux leviers pour
redresser les soldes des régimes : taux
de cotisation, niveaux des pensions et
conditions de liquidation (en termes
d’âge notamment). Cependant des
contraintes soit sur le coût du travail,
soit
sur
le
pouvoir
d’achat
des
ménages, limitent leurs marges de
manœuvre effectives.
S’agissant des conditions de liquida-
tion, les régimes complémentaires se
sont toujours alignés jusqu’à présent
sur celles du régime de base.
La nécessité de combiner l’ensemble
des leviers
Étant donné l’ampleur de l’effort à
fournir à court terme, concentrer les
mesures sur seulement un ou deux
paramètres pénaliserait de façon très
importante l’une ou l’autre des parties
prenantes aux régimes (employeurs,
retraités actuels, salariés actuels et
futurs retraités). En particulier, se pri-
ver de toute action visant à faire diffé-
rer les départs en retraite obligerait
les partenaires sociaux à réduire d’au
moins 9 % le pouvoir d’achat des pen-
sions complémentaires à l’horizon
2021, par rapport à 2013, ou à
accroître d’au moins 1 point les taux
de cotisation entre 2013 et 2021.
Une déconnexion d’avec les condi-
tions de départ en retraite en vigueur
pour le régime général, si l’État n’en-
tend pas modifier celles-ci à court
terme, ne saurait donc être exclue de
l’examen des leviers possibles. Rien
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
14
n’empêcherait du reste le régime de
base de s’aligner, dans un second
temps, sur les nouvelles conditions
adoptées pour les régimes complé-
mentaires.
Le panachage des différentes mesures
envisageables, qui relève de la seule
décision des partenaires sociaux,
laisse entrevoir la variété des combi-
naisons possibles. À titre illustratif, le
financement des pensions complé-
mentaires pourrait être assuré jusqu’à
l’horizon 2035 soit en conjuguant un
report d’un an de l’âge moyen de
départ
avec
une
hausse
de
0,125 point par an des cotisations et
une sous-indexation des pensions de
1 point sous l’inflation pendant 5 ans,
soit en conjuguant un report de deux
ans de l’âge de départ avec des
mesures identiques pendant 3 ans.
Un partage nécessaire des efforts
entre cadres et non-cadres
Pour l’AGIRC seule, repousser signifi-
cativement l’épuisement des réserves
suppose qu’un effort spécifique soit
demandé aux cadres. Un équilibrage
du régime par ses seuls paramètres
est toutefois hors de portée. Un
apport supplémentaire de l’ARRCO
semble donc inévitable, au-delà des
transferts de solidarité déjà existants
entre les deux régimes. Il pose la ques-
tion d’une fusion pure et simple et à
terme rapproché des deux régimes,
d’autant que les justifications histo-
riques d’un régime spécifique aux
cadres se sont largement estompées.
En tout état de cause, la trajectoire de
redressement à construire pourrait
offrir l’opportunité d’une plus grande
égalité de traitement entre catégories
d’assurés. De ce point de vue, la sup-
pression des inégalités de rendement
entre cadres et non cadres induites, en
défaveur des derniers, par la structure
actuelle des taux de cotisations à
l’Association pour la gestion du fonds
de financement de l’AGIRC et de
l’ARRCO (AGFF) est indispensable.
Elle pourrait du reste constituer tout
ou partie de l’effort spécifique qui
serait demandé aux cadres pour la
préservation de leurs pensions.
Une coordination à mettre en place
avec le régime de base
Sur de nombreuses problématiques,
des points d’articulation avec le
régime général existent. C’est notam-
ment le cas pour la fixation annuelle
du plafond de la sécurité sociale, les
évolutions respectives des taux de
cotisations de chaque régime et celles
des conditions d’âge au moment de la
liquidation.
Les partenaires sociaux doivent donc
assumer des décisions prises par l’Etat
sans véritable concertation. Ainsi, la
hausse des taux de cotisations vieil-
lesse au régime général de 1,1 point
entre 2012 et 2017 limite la capacité
des
régimes
complémentaires
à
accroitre leurs recettes. De même, le
mode de fixation du plafond de la
sécurité sociale s’avère extrêmement
défavorable à l’équilibre des régimes.
Il importe donc de mettre en place un
cadre formalisé de concertation, qui
permettrait de coordonner les déci-
sions des partenaires et de l’État
notamment pour tenir compte des
avis du nouveau Comité de suivi des
retraites.
Des mesures d’urgence à prendre,
des efforts à partager
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
15
Des mesures d’urgence à prendre,
des efforts à partager
Des mesures d’urgence à prendre par les partenaires sociaux,
des efforts à partager
Source : Cour des comptes d’après données Agirc-Arrco
Première illustration de combinaison de mesures
Seconde illustration de combinaison de mesures
17
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
3
Des progrès de gestion
impératifs
Les efforts qui seront demandés aux
entreprises, aux salariés et aux retrai-
tés dans le cadre des mesures d’ur-
gence rendent d’autant plus indispen-
sables des économies significatives
sur
les
coûts
de
gestion
et
la
recherche d’une meilleure qualité du
service pour les assurés.
Des coûts de gestion à réduire forte-
ment
Les charges nettes d’exploitation des
régimes ont atteint 1,83 Md€ en 2013
(hors action sociale), financées par un
prélèvement sur la masse des cotisa-
tions. Ces dépenses de gestion ont
fortement augmenté depuis 10 ans
(+ 23,6 % en euros courants, soit
+ 6,5 % hors inflation), faute d’avoir
été suffisamment pilotées et d’avoir
exploité tous les gains de productivité
possibles (ils ont été en moyenne
inférieurs à 1 % par an sur la décen-
nie).
À périmètre et volume d’activité iden-
tiques, les coûts de gestion de l’AGIRC
et de l’ARRCO sont supérieurs de 20 %
à ceux de la CNAVTS. En particulier,
les charges de personnel, qui comp-
tent pour près de 55 % du total, sont
tirées par le niveau moyen des
rémunérations, supérieur de 25 % à
celui de la CNAVTS, à ancienneté
égale.
En outre, la période 2006-2012 a
connu
une
dérive
des
dépenses
informatiques, qui ont atteint 27 % du
total des charges en 2012. La mise en
place de l’Usine retraite, outil informa-
tique unifié dédié à la retraite complé-
mentaire, se ferait à un coût supérieur
de 64 % aux estimations initiales, soit
un surcoût de 340 M€.
Le niveau et l’évolution des coûts de
gestion sont aussi affectés par le
mode d’organisation de la gestion.
Celle-ci reste éclatée entre 37 institu-
tions de retraite complémentaire et
menée conjointement avec des activi-
tés
concurrentielles
au
sein
de
17 groupes de protection sociale,
même si les 6 principaux représentent
près de 85 % du total. Or toutes les
conséquences en termes de coûts
n’ont pas été tirées du mouvement
de
mutualisation
croissante
des
dépenses au niveau des fédérations.
Dans le même temps, les économies
d’échelle attendues à la suite des
regroupements de groupes de protec-
tion sociale restent à concrétiser.
Des gisements d’économies significa-
tifs sont exploitables rapidement,
comme en témoigne le plan d’écono-
mies de 300 M€ à horizon 2018 décidé
par les partenaires sociaux fin 2013.
La mise en œuvre des mesures de ce
plan, accompagnée d’une fusion des
régimes AGIRC et ARRCO devraient
même, selon la Cour, produire 360 M€
d’économies annuelles en 2018, soit
60 M€ de plus que prévu par les parte-
naires sociaux.
Des progrès de gestion impératifs
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
18
Toutefois un objectif de réduction de
dépenses encore plus ambitieux doit
être fixé : des économies annuelles de
450 M€, soit 150 M€ de plus que le
plan actuel, peuvent être recherchées,
à l’horizon 2020. Elles supposent
notamment de procéder à des écono-
mies supplémentaires sur les fonc-
tions support, de rationaliser forte-
ment le réseau de centres de gestion
des groupes et de réorienter l’activité
vers les centres de gestion les plus
productifs. À terme, les gestionnaires
devront aussi tirer tout le parti de la
centralisation des systèmes d’infor-
mation comme de la mise en place de
futurs outils inter-régimes.
Une qualité de la liquidation à
redresser, des délais de paiement à
réduire rapidement
Le modèle de gestion décentralisée au
niveau des groupes de protection
sociale a favorisé la persistance tar-
dive
de
nombreux
défauts
de
contrôle. Les taux et les montants des
erreurs constatées sur le calcul des
pensions liquidées demeurent supé-
rieurs à ceux constatés dans le régime
général, notamment dans le régime
ARRCO, malgré une décrue rapide à
partir de 2013. Ce sont au minimum
260 M€ qui ne sont pas alloués
annuellement à des pensionnés qui y
auraient droit.
Le niveau préoccupant atteint par les
délais de paiement en 2013, notam-
ment sous l’effet de l’augmentation
des flux de demandes de liquidations,
appelle également sans délai des
mesures correctives, pour ramener la
moyenne de ces délais en-dessous du
seuil de 30 jours.
Mettre en œuvre le contrôle des coti-
sations de retraite complémentaire
par les URSSAF
Les régimes complémentaires doivent
participer, à l’instar de tous les
régimes, à l’effort de lutte contre la
fraude aux cotisations. Le montant
annuel des cotisations éludées est
estimé entre 2,2 et 2,7 Md€. Il s’agit
d’une question de garantie des droits
pour les assurés. Or les régimes de
retraite complémentaire, pourtant
légalement obligatoires, ne disposent
actuellement pas de la compétence
juridique pour réaliser les contrôles
nécessaires et ne bénéficient pas des
échanges
d’information
avec
les
URSSAF dans le cadre de la lutte
contre la fraude, notamment le travail
illégal.
Le contrôle du recouvrement par les
agents des URSSAF pour le compte
de l’AGIRC-ARRCO, pourtant prévu
par une disposition législative, est
resté inappliqué depuis 2007. Il doit
être immédiatement mis en œuvre
sans tergiversations supplémentaires.
Il importe que l’État publie le décret
nécessaire.
19
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
4
Un cadre de décision à rénover
pour assurer un équilibre
durable
La sauvegarde immédiate des régimes
ne doit pas occulter la nécessité de
mettre en place des outils de pilotage
permanents visant à garantir durable-
ment la soutenabilité des régimes,
afin d’éviter que ne se reproduise une
situation d’urgence telle que celle
d’aujourd’hui. Ces outils sont à définir
et mettre en œuvre au sein des
régimes d’une part, et doivent trouver
à s’articuler avec la conduite d’ensem-
ble des finances publiques d’autre
part.
Rénover les outils du pilotage
financier
Les partenaires sociaux auraient tout
intérêt à fonder le pilotage financier
des régimes sur des scénarios écono-
miques plus prudents que par le
passé. Dans le cadre des négociations
actuelles, les partenaires sociaux
gagneraient à retenir un scénario
proche, à court terme, des hypothèses
de la Commission européenne ou
d’instituts
économiques
indépen-
dants, et, à long terme, des scénarios
les plus prudents du Conseil d’orienta-
tion des retraites.
La qualité du pilotage financier des
régimes dépend également directe-
ment de celle des prévisions qui lui
sont associées. Étant donné la com-
plexité croissante des comportements
de départs à la retraite, les régimes
complémentaires devraient dévelop-
per un modèle de micro-simulation du
type de ceux dont disposent la
CNAVTS et le ministère des affaires
sociales.
Afin d’assurer leur soutenabilité à
long terme, les régimes gagnereaient
à fixer un horizon minimal de 25 ans
avant tout épuisement des réserves
projetées. Par ailleurs il semblerait
utile de fixer également un horizon
minimal de 15 ans durant lequel le
niveau des réserves projetées reste
supérieur à neuf mois ou une année
d’allocations. Ces objectifs permet-
traient d’assurer qu’en cas de dégra-
dation plus sévère et durable qu’anti-
cipé des conditions économiques, le
terme d’épuisement des réserves
reste suffisamment lointain pour don-
ner aux partenaires sociaux le temps
et les moyens de rétablir les perspec-
tives financières.
Les régimes doivent effectuer des
arbitrages entre leurs objectifs finan-
ciers et leurs objectifs sociaux. Des
principes d’ajustement pourraient
être définis concernant l’évolution des
rendements ou le partage des efforts,
afin de réduire l’incertitude qui s’est
accrue pour les entreprises, les sala-
riés et les retraités au fur et à mesure
que s’accéléraient les cycles de négo-
Un cadre de décision à rénover pour assurer
un équilibre durable
20
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
ciations faute de prévisions suffisam-
ment prudentes. La définition de ces
règles nécessiterait une coordination
étroite avec le régime général.
Mettre en œuvre une gestion finan-
cière actif-passif
La fixation d’objectifs de réserves
parmi les outils de pilotage des
régimes doit permettre d’ajuster la
maturité des actifs détenus par les
régimes à l’horizon de consommation
des réserves. Cette gestion « actif-pas-
sif » est à mettre en œuvre dans le
cadre d’une clarification du rôle des
fédérations dans la répartition et l’al-
location stratégique des réserves
financières.
Mieux
prendre
en
compte
les
régimes complémentaires dans la
conduite des finances publiques
Les modalités actuelles de prise en
compte des régimes dans le pilotage
des finances publiques sont aujour-
d’hui déficientes. Les échanges tech-
niques entre l’État et les régimes com-
plémentaires doivent être développés
pour
préparer
le
chiffrage
des
mesures concernant ces derniers, qu’il
s’agisse des réformes des retraites ou
de la préparation des programmes de
stabilité annuels.
Enfin, des objectifs spécifiques en
termes de trajectoire financière des
régimes complémentaires devraient
être introduits dans le cadre des lois
de financement de la protection
sociale élargie aux régimes conven-
tionnels dont la Cour recommande
l’adoption annuelle par le Parlement,
dans des conditions respectant le rôle
des partenaires sociaux.
CONCLUSION
21
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Placés sous la seule responsabilité des
partenaires
sociaux,
les
régimes
AGIRC et ARRCO sont confrontés aux
mêmes évolutions démographiques
et économiques que le régime de
base. À la différence de celui-ci, qui a
eu largement recours à l’emprunt, ils
ont réussi, jusqu’à la crise de 2008, à
constituer 60 Md€ de réserves finan-
cières,
notamment
grâce
à
des
mesures paramétriques adoptées dès
1993. Cette performance prouve leur
capacité à redresser l’équilibre des
régimes dont ils ont la charge, au prix
d’efforts parfois difficiles.
Le fort ralentissement de la crois-
sance économique a significativement
infléchi les perspectives financières
des régimes complémentaires, en
dépit de l’adoption, par les pouvoirs
publics, de la réforme des retraites de
2010. Ces perspectives ont aussi été
affectées par certaines décisions
prises ces dernières années par l’État
pour le régime de base, sans concerta-
tion avec les régimes complémen-
taires.
La Cour estime très probable le risque
d’épuisement des réserves financières
globales des régimes d’ici 2023, et
même d’ici le début de 2018 pour
l’AGIRC,
avec
pour
celle-ci
des
réserves inférieures à trois mois d’allo-
cations dès 2016. Cette perspective
caractérise une situation d’urgence et
impose
aux
partenaires
sociaux
d’adopter des mesures de grande
ampleur dès les premiers mois de
2015, qui puissent être mises en
œuvre dès 2016. Pour espérer repous-
ser au-delà de 2030 l’horizon d’épui-
sement des réserves, il est nécessaire
d’améliorer les soldes annuels de plus
de 5 Md€ dès 2018.
Pour l’AGIRC, la situation est telle
qu’un effort spécifique des cadres
sera vraisemblablement inévitable,
indépendamment même d’une solida-
rité financière accrue de l’ARRCO
nécessaire pour éviter le risque de
rupture des paiements. La perspective
de la fusion des deux régimes, à
laquelle la convergence passée des
rendements conduit logiquement,
devra elle-même s’accompagner de
contreparties de la part des cadres,
notamment de la refonte du mode
actuel de financement de la « retraite
à 60 ans » entre les régimes AGIRC et
ARRCO.
Dans le cadre des négociations qui
s’engagent,
une
combinaison
de
mesures portant sur les taux de coti-
sation et les niveaux de pensions sera
sans doute nécessaire. Étant données
l’importance des besoins de finance-
ment et les contraintes (coût du tra-
vail, pouvoir d’achat des retraités) qui
pèsent sur les marges de manœuvre
des partenaires sociaux, la réflexion
sur l’âge de départ à la retraite sans
abattement dans les régimes complé-
mentaires ne pourra cependant pas
être exclue. L’adoption de mesures
d’âges propres aux régimes complé-
mentaires poserait inévitablement la
question de l’adoption, rapide ou
décalée, de mesures similaires pour le
régime général.
Même si les choix seront nécessaire-
ment difficiles, les combinaisons qui
CONCLUSION
22
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
peuvent être recherchées par les par-
tenaires sociaux entre ces types de
mesures sont nombreuses, de même
que les modalités de partage des
efforts entre actifs, retraités actuels
et entreprises. Plus globalement,
l’État et les partenaires sociaux ont
tout intérêt à se doter d’un cadre for-
malisé de concertation pour examiner
l’évolution des paramètres communs
aux deux régimes, afin d’éviter la suc-
cession de mesures incohérentes
entre elles.
Les mesures d’urgence à adopter doi-
vent impérativement s’accompagner
de progrès dans la gestion des
régimes. Des efforts pour rendre la
gestion moins coûteuse doivent être
engagés rapidement, afin de parvenir
à des économies annuelles d’au moins
350 M€ d’ici 2018, et 450 M€ d’ici
2020. La lutte contre la fraude, alors
que
le
montant
des
cotisations
éludées pourrait atteindre 2 Md€
annuels, devrait conduire l’État à met-
tre en œuvre sans délai le contrôle du
recouvrement par les URSSAF pour le
compte des régimes complémen-
taires. L’exactitude du calcul des pen-
sions liquidées doit être garantie en
accentuant les efforts engagés depuis
deux ans pour réduire les taux d’er-
reurs, et les délais de mise en paie-
ment doivent être raccourcis.
La nécessité de mesures d’urgence ne
doit pas occulter le besoin d’assurer
durablement l’équilibre des régimes
en se dotant des outils de pilotage
appropriés. Leur cadre actuel de déci-
sion, qui a conduit à une accélération
des clauses de rendez-vous, doit être
amélioré. Les partenaires sociaux
auraient tout intérêt à envisager de
retenir des scénarios économiques
encore plus prudents que par le passé.
Des objectifs suffisamment protec-
teurs des niveaux de réserves à
moyen et à long termes devraient être
fixés, de sorte à protéger les régimes
contre des retournements non antici-
pés de la conjoncture ou des marchés
financiers.
Enfin, les perspectives financières des
régimes complémentaires légalement
obligatoires, incluses dans la trajec-
toire des finances des administrations
publiques, devraient faire l’objet d’une
concertation
systématique
entre
l’État et les partenaires sociaux et
d’une attention accrue du Parlement.
Les lois de financement étendues à
l’ensemble de la protection sociale
obligatoire, dont le vote annuel est
recommandé par la Cour, dans des
conditions respectant le rôle des par-
tenaires, en seraient l’instrument privi-
légié.
L’avenir des régimes complémentaires
exige ainsi une réforme ambitieuse
dans le cadre d’une démarche métho-
dique, rigoureuse et attentive à la
juste répartition des efforts. Les par-
tenaires sociaux ont su assumer plei-
nement leurs responsabilités depuis la
création
des
régimes
AGIRC
et
ARRCO. C’est en se fondant sur ces
mêmes principes de responsabilité, de
justice et de solidarité qu’ils sauront à
n’en pas douter relever les lourds défis
auxquels il sont aujourd’hui confron-
tés.
23
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La Cour propose les orientations
suivantes à l’attention des responsa-
bles des régimes :
–
réexaminer dès 2015 l’oppor-
tunité d’appliquer la « clause plan-
cher » qui limite les effets des sous-
indexations de pensions décidées en
2013 ;
–
mettre en œuvre dès 2016 un
ensemble de mesures dégageant un
effort annuel de plus de 5 Md€ dès
2018, et un effort cumulé de plus de
120 Md€ à l’horizon 2030, et sans
exclure aucun des leviers disponible ;
–
renforcer la solidarité finan-
cière entre les régimes parallèlement
à un effort spécifique des affiliés à
l’AGIRC et dans ce cadre, aller à
terme rapproché vers la fusion des
régimes ;
–
modifier la structure des taux
de cotisation à l’AGFF pour les rendre
proportionnels aux taux de cotisa-
tion contractuels des régimes, sup-
primer l’AGFF en tant que structure
distincte des régimes et intégrer ses
produits et ses charges aux régimes
eux-même ;
–
fonder les négociations pari-
taires des régimes sur des scénarios
économiques au moins aussi pru-
dents que ceux de la Commission
européenne à court terme, et sur les
scénarios les plus prudents du COR à
long terme ;
–
définir des objectifs de niveau
minimal de réserves à 15 ans et d’ho-
rizon d’épuisement des réserves
repoussé à 25 ans ;
–
étudier la mise en place de
principes d’ajustement pour guider
l’évolution
des
paramètres
des
régimes (taux de cotisations et d’ap-
pel, bornes d’âge, valeur du point,
etc.), en coordination avec le régime
général ;
–
renforcer le rôle des fédéra-
tions dans la gestion des réserves
financières et mettre en place une
gestion actif-passif.
ORIENTATIONS
RECOMMANDATIONS
24
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La Cour formule les recomman-
dations suivantes à destination des
gestionnaires des régimes et des
administrations :
–
mettre en place un cadre for-
malisé de concertation entre l’État et
les partenaires sociaux sur l’évolu-
tion des paramètres d’intérêt com-
mun au régime général et aux
régimes complémentaires (pouvoirs
publics) ;
–
revoir le mode de fixation
annuel du plafond de la sécurité
sociale, en le fondant sur l’évolution
du salaire médian plutôt que du
salaire moyen du secteur privé (pou-
voirs publics) ;
–
réduire au total d’au moins
25 % les coûts de gestion à l’horizon
2020 par rapport à leur niveau
actuel, soit un effort supplémentaire
de 150 M€ annuels par rapport aux
économies décidées par les parte-
naires sociaux fin 2013 pour 2018
(gestionnaires des régimes) ;
–
renforcer la capacité de pilo-
tage des dépenses des institutions de
retraite complémentaire par les fédé-
rations et renforcer la sécurisation
juridique des réserves financières de
la retraite complémentaire (gestion-
naires des régimes) ;
–
améliorer rapidement la qua-
lité des liquidations et réduire les
délai de mise en premier paiement
(gestionnaires des régimes) ;
–
conformément à la loi, mettre
en place sans délai le contrôle par les
URSSAF de l’assiette des cotisations
de retraite complémentaire des sala-
riés et préciser rapidement les condi-
tions
de
l’élargissement
de
ce
contrôle aux taux et au calcul de ces
cotisations (pouvoirs publics) ;
–
prendre les dispositions législa-
tives nécessaires pour autoriser les
régimes de retraite complémentaire
des salariés à recevoir les renseigne-
ments obtenus par l’Etat et les orga-
nismes de protection sociale dans le
cadre de leurs missions de lutte
contre la fraude aux cotisations
sociales, notamment le travail illégal
(pouvoirs publics) ;
–
accroître la fréquence et amé-
liorer le contenu des échanges tech-
niques entre l’État et les régimes lors
de la préparation des programmes
de stabilité (pouvoirs publics) ;
–
organiser une concertation sys-
tématique
avec
les
partenaires
sociaux sur l’évolution financière des
régimes et intégrer la trajectoire des
recettes, dépenses et soldes des
régimes AGIRC et ARRCO parmi les
objectifs indicatifs d’une loi de finan-
cement de la protection sociale obli-
gatoire, dans des conditions respec-
tant le rôle des partenaires sociaux
(pouvoirs publics).