Rapport d’observations définitives
DEPARTEMENT DE LA SEINE-MARITIME
(TOME 2 : SITUATION FINANCIÈRE)
(Seine-Maritime)
Exercices 2008 et suivants
Observations délibérées le 9 juillet 2014
SOMMAIRE
SYNTHESE
...........................................................................................................................
1
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
................................................................................
2
I - RAPPEL DE LA PROCEDURE
........................................................................................
3
II - INTRODUCTION
..............................................................................................................
3
A - Objet du rapport
.........................................................................................................................
3
B - Contrôle antérieur
......................................................................................................................
4
C - Présentation du département de la Seine Maritime
................................................................
4
III - INFORMATION FINANCIERE ET FIABILITE DES COMPTES
......................................
6
A - Qualité de l’information financière
...........................................................................................
6
1 - Le débat d’orientation budgétaire
............................................................................................................
6
2 - La publication des ratios obligatoires
......................................................................................................
7
B - Éléments de fiabilité
...................................................................................................................
8
1 - Les opérations de cessions d’actifs
.........................................................................................................
8
2 - Les engagements hors bilan : emprunts garantis
....................................................................................
8
3 - Le rattachement des charges et des produits, hors intérêts courus non échus (ICNE)
...........................
8
4 - La prévision et la réalisation budgétaire
..................................................................................................
9
5 - Les dépenses d’équipement : la situation du compte 23 « immobilisations en cours »
.........................
10
6 - La gestion des autorisations de paiement et crédits de paiement (AP/CP)
...........................................
11
7 - Le programme pluriannuel d’investissement (PPI)
................................................................................
12
8 - Les autorisations d’engagement
...........................................................................................................
12
9 - Les avances versées inscrites au compte 238
......................................................................................
12
10 - Les participations inscrites aux comptes 26
........................................................................................
13
11 - Les provisions constituées et les avances et prêts
.............................................................................
13
C - Conclusion
................................................................................................................................
14
IV - PRÉSENTATION DE LA SITUATION FINANCIERE DU DÉPARTEMENT
...................
14
A - Section de fonctionnement
.....................................................................................................
14
1 - Les recettes de fonctionnement
............................................................................................................
14
2 - Les dépenses de fonctionnement
.........................................................................................................
21
3 - Les soldes de fonctionnement
...............................................................................................................
25
B - Section d’investissement
........................................................................................................
26
1 - Les dépenses d’investissement
............................................................................................................
26
2 - La dette
.................................................................................................................................................
26
C - Le budget primitif 2014
............................................................................................................
30
1 - Les recettes
...........................................................................................................................................
30
2 - Les dépenses
........................................................................................................................................
31
D - Conclusion
................................................................................................................................
31
V - LA GOUVERNANCE
......................................................................................................
32
A - Le plan de consolidation des priorités départementales
.....................................................
32
B - La recherche de marges de manoeuvre financières
.............................................................
33
1 - Dépenses obligatoires et dépenses facultatives
...................................................................................
33
2 - Les politiques sociales
..........................................................................................................................
34
C - Le contrôle de gestion
.............................................................................................................
42
1 - La direction contrôle de gestion, audit et évaluation
.............................................................................
42
2 - Les indicateurs de gestion
....................................................................................................................
42
VI - CONCLUSION
...............................................................................................................
43
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
1
SYNTHESE
Ce deuxième rapport porte sur la situation financière du département. Le
champ d’investigation regroupe les thèmes de la fiabilité des comptes, l’analyse de la
situation financière et un examen de la politique sociale compte tenu de son poids dans
les dépenses de fonctionnement.
La qualité et la fiabilité des comptes, comme l'amélioration des processus de
contrôle interne, sont essentielles pour pouvoir s'assurer des perspectives financières des
collectivités publiques, à un moment où leur gestion est rendue plus contrainte en raison
des nombreuses réformes en cours. Or, l’examen de la fiabilité des comptes a mis en
évidence plusieurs observations significatives dans la mesure où elles influent sur les
résultats de la collectivité.
De même, les rapports élaborés par le département à l’occasion des débats
d’orientation budgétaire (DOB) doivent progresser pour permettre une meilleure
information de l’assemblée délibérante. Ils ne rendent pas suffisamment compte du poids
des engagements pluriannuels de la collectivité, ne comportent pas d’analyse prospective
et l’endettement important de la collectivité n’y est abordé que de façon allusive.
Sur la période 2009-2013, les recettes de fonctionnement du département
augmentent de 13,5 %, essentiellement en raison des recettes supplémentaires issues de
l’augmentation du taux d’imposition de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). La
réforme de la fiscalité directe locale a, toutefois, fortement modifié la structure des
ressources fiscales de la collectivité et a limité, comme pour tous les départements, la
capacité à moduler la fiscalité directe alors que le département reste dépendant des
recettes issues des droits de mutation en repli de plus de 20 % entre 2011 et 2013.
Sur la même période, les dépenses de fonctionnement augmentent de 8,6 %
sous l’effet, principalement, de la hausse des dépenses sociales et de la progression des
charges de personnel. La hausse de la fiscalité, intervenue en fin de période, a ainsi
permis de limiter la dégradation de l’autofinancement.
Bien que les dépenses d’investissement soient en diminution sur la même
période, la collectivité est confrontée à une très forte hausse de son endettement qui
représente au 1
er
janvier 2014, 1 245 812 145 €. Par son encours, le département de Seine-
Maritime est le deuxième département le plus endetté de France.
Le département est, par ailleurs, confronté à un risque financier potentiel important
associé aux garanties qu’il a accordées aux emprunts souscrits par le syndicat mixte de
promotion de l’activité transmanche (SMPAT) chargé de l’exploitation de la liaison maritime
Dieppe-Newhaven.
En conclusion, et en dépit de l’amélioration relative constatée en 2013, la
situation financière du département reste difficile en raison, principalement, du poids de sa
dette et des rigidités de sa gestion. La chambre recommande donc que la gouvernance
financière soit adaptée aux enjeux actuels et à la forte réduction de ses marges de
manoeuvre.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
2
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
La chambre relève en premier lieu que le Département s’est engagé à prendre plusieurs
dispositions afin d’améliorer la gouvernance financière de la collectivité, en réponse aux
observations émises par la chambre lors de l’examen de gestion.
1.
La chambre recommande au Département d’améliorer la tenue de sa comptabilité et de
mettre en place un processus de contrôle interne afin d’assurer la qualité et la fiabilité
des comptes.
2. Les rapports élaborés par le département à l’occasion des débats d’orientation
budgétaire doivent être complétés par des informations précises relatives au poids des
engagements pluriannuels de la collectivité, son endettement et par une analyse
prospective de sa situation financière.
3.
Afin de permettre tant aux élus qu’aux citoyens de disposer d’une vision pluriannuelle de
la politique d’investissement du Département, mais également aux services de disposer
de priorités stratégiques, la collectivité est invitée à élaborer un programme pluriannuel
d’investissement.
4.
Le Département est invité à faire le bilan chiffré de son plan de consolidation des priorités
départementales.
5. La chambre recommande à la collectivité d’établir une grille d’analyse répartissant les
charges entre dépenses obligatoires et facultatives puis à examiner l’opportunité de
maintenir ou d’adapter ses politiques facultatives et à analyser parallèlement ses
possibilités d’intervention sur la gestion des dépenses et des recettes liées aux
compétences obligatoires.
6. Compte tenu de leur importance au sein du budget, le département est invité à réviser
les modalités de gestion de ses dépenses et recettes sociales.
7.
Le Département est invité à recentrer l’activité de sa direction du contrôle de gestion, de
l’audit et de l’évaluation sur l’examen détaillé des principaux budgets de la collectivité et
des politiques repérées par le département comme pouvant être des sources
d’économies.
8.
Le département est invité à établir des indicateurs de gestion permettant à la collectivité
d’évaluer ses résultats et de fixer, pour l’ensemble de ses politiques, des objectifs à
atteindre et d’analyser les performances de la collectivité par rapport à ses objectifs.
9. Le Département est invité à développer sa capacité d’autofinancement et à s’engager
dans une politique pluriannuelle de désendettement.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
3
I -
RAPPEL DE LA PROCEDURE
La chambre a inscrit à son programme l'examen de la gestion du département de
la Seine-Maritime à partir de l'année 2008 qui a été confié à M. Marc Baudais, premier
conseiller. Par lettre en date du 22 mars 2013, le président de la chambre en a informé
M. Didier Marie, président du département, puis par un courrier en date du 5 février 2014 son
successeur, M. Nicolas Rouly.
Deux entretiens de fin de contrôle ont eu lieu le 28 février 2014 entre M. Didier
Marie d'une part, et M. Nicolas Rouly, d'autre part, et le rapporteur.
Lors de la séance du 25 mars 2014, la chambre a formulé des observations
provisoires qui ont été adressées le 23 avril 2014 à M. Didier Marie et M Nicolas Rouly.
M. Nicolas Rouly a adressé une réponse aux observations provisoires de la
chambre, par courrier du 20 juin 2014, enregistré au greffe de la chambre le 23 juin 2014.
M. Didier Marie n’a pas répondu au rapport de la chambre.
Après avoir entendu le rapporteur et pris connaissance des conclusions du
procureur financier, la chambre a arrêté, le 9 juillet 2014, le présent rapport d'observations
définitives.
Le rapport a été communiqué au président en fonctions et, pour la partie le
concernant, à son prédécesseur en fonctions au cours de la période examinée. Ce rapport,
auquel est jointe la réponse qui engage la seule responsabilité de son auteur, devra être
communiqué par le président du Département de la Seine-Maritime à son assemblée
délibérante lors de la plus proche réunion suivant sa réception. Il fera l'objet d'une inscription
à l'ordre du jour, sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donnera
lieu à un débat.
Ce rapport sera, ensuite, communicable à toute personne qui en ferait la
demande en application des dispositions de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.
II -
INTRODUCTION
A -
Objet du rapport
Le département de la Seine-Maritime a déjà fait l’objet d’un premier rapport
destiné à fournir des éléments à l’enquête inter juridiction relative aux actions engagées par
les collectivités locales en matière de développement durable, à laquelle participe la
chambre.
L’objet de ce deuxième tome a vocation à nourrir les travaux
menés par la
formation inter juridictions « finances publiques locales », sur la situation financière des
départements dont le champ d’investigation regroupe notamment les thèmes de la fiabilité
des comptes, l’analyse de la situation financière et un examen
de la politique sociale compte
tenu de son poids dans les dépenses de fonctionnement. Le présent rapport porte sur le seul
budget principal du département.
En parallèle, le département de la Seine-Maritime figure dans les collectivités
retenues par la formation inter juridiction de la tarification des établissements sociaux et
médicosociaux accueillant des personnes âgées dépendantes et des adultes handicapés.
De ce fait, le présent rapport n’évoque que la tarification des établissements sociaux et
médicosociaux accueillant des mineurs.
L’analyse financière s’appuie principalement sur les comptes de gestion de 2008
à 2012 et le compte de gestion provisoire 2013.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
4
Les comparaisons portent pour la plupart sur les départements de la même
strate démographique (plus d’un million (M) d’habitants).
B -
Contrôle antérieur
Le précédent rapport d’observations définitives de la chambre consacré à la
période de gestion 2001-2008, était, en particulier, consacré à l’examen de la fiabilité des
comptes, l’analyse de la situation budgétaire et financière de la collectivité. Ces points
étaient assortis de recommandations implicites ou explicites. Les recommandations entrant
dans le cadre du contrôle ont fait l’objet d’un suivi abordé au fil du présent rapport.
C -
Présentation du département de la Seine Maritime
Selon l’INSEE, la population totale
1
du département de la Seine-Maritime atteint
1 275 952 habitants, dont une population municipale
2
légale en vigueur au 1
er
janvier 2013
(date de référence statistique du 1
er
janvier 2010) de 1 250 411 habitants, soit plus des 2/3
de la population de la région de Haute-Normandie (68,07 %). Sur la base de ce seul critère
démographique, le département de la Seine-Maritime se classe au 13
ème
rang des 95
départements métropolitains et des 22 départements « millionnaires » entre la Loire
Atlantique (1,28 M hab.) et la Haute-Garonne (1,24 M d’hab.).
Celui-ci affiche un solde
excédentaire de 0,4 % par an en moyenne annuelle entre 1999 et 2009. Néanmoins, ce
solde est plus ou moins neutralisé par un déficit migratoire de - 0,3 (taux annuel moyen
1999-2009) se traduisant, chaque année, par le départ de 3 500 à 4 000 habitants.
Son territoire, découpé en 69 cantons, a une superficie de 6 278 km² et affiche
une densité de 199 habitants au km², supérieure à la moyenne
de 111 hab./km² de la
métropole (hors Paris) et se structure entre espaces urbains à forte densité essentiellement
sur l’axe Seine et espaces ruraux en réseau dense de centre-bourgs. Le département de la
Seine-Maritime regroupe 744 communes :
-
deux villes de plus de 100 000 habitants se distinguent : Le Havre – 175 497
habitants au 13
ème
rang et Rouen – 110 933 habitants au 34
ème
rang des villes
de plus de 100 000 habitants ;
-
17 communes entre 10 000 et 32 000 habitants ;
-
23 communes entre 5 et 10 000 habitants ;
-
41 communes entre 2000 et 5 000 habitants ;
-
661 inférieures à 2000 habitants dont 373 de moins de 500 habitants.
Parmi ces 744 communes, 601 sont considérées rurales car n’appartenant pas à
une unité urbaine (source « les collectivités locales en chiffres 2013 – éléments de
contexte »). La Seine-Maritime
compte une trentaine d’unités urbaines mais plus de 75 %
de la population se regroupe essentiellement autour de deux aires urbaines majeures :
-
Rouen, préfecture du département, première aire urbaine de la région qui
regroupe 649 291 habitants (population 2008 – source INSEE – aval n° 106
octobre 2011).
-
Le Havre, deuxième aire urbaine de la région qui rassemble 293 851 habitants
(population 2008) au sein de 81 communes.
La pyramide des âges est proche du profil national, même si la Seine-Maritime,
avec un taux des moins de 30 ans de 38,4 %, compte une proportion supérieure à la
moyenne métropolitaine de 36,5 %.
1
La population totale est la somme de la population municipale et de la population comptée à part (personne dont la résidence
habituelle est dans une autre commune mais qui a conservé une résidence sur le territoire de la commune).
2
La population municipale comprend les personnes ayant leur résidence habituelle sur le territoire de la commune, les
personnes détenues dans les établissements pénitentiaires, les personnes sans abri recensées et les personnes résidant
habituellement dans une habitation mobile.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
5
Répartition de la population par tranche d’âge – données 2009 - INSEE
Néanmoins, une étude de 2009, menée en partenariat entre l’INSEE et le
département de la Seine-Maritime (AVAL n° 80 - juin 2009) annonce que : «
Le
vieillissement
de la population se poursuit en Seine-Maritime : la population âgée de 60 ans et plus va
augmenter de près d’un tiers d’ici 2020. Suivant cette progression, le nombre de personnes
âgées dépendantes devrait augmenter de 18 % dans les quinze prochaines années… »
Le département, délimité par l’axe Seine au Sud, comporte une façade maritime
de plus de 140 km à l’ouest, parsemée de ports de commerce et de pêche tels ceux de
Dieppe, Le Tréport, Fécamp, Le Havre et Saint-Valéry en Caux. Ce territoire, desservi par le
sixième réseau départemental de 6 433 km, dispose également sur son territoire des deux
importants complexes portuaires de Rouen et du Havre, des centrales nucléaires de Paluel
et de Penly et
de 16 parcs éoliens terrestres.
Les secteurs d’activité pourvoyeurs d’emplois sont par ordre d’importance :
-
le commerce - les transports - services divers à hauteur de 42,3 %, taux
inférieur à la moyenne nationale de 46,5 %,
-
l’administration publique - enseignement - santé - action sociale à proportion de
31 %, proche de la moyenne nationale de 30,1 %,
-
l’industrie avec un taux de 17,3 %, de près de 4 points supérieur à la moyenne
nationale de 13,7 %,
-
la construction avec 7,5 % (moyenne nationale de 6,9 %),
-
l’agriculture pour 1,9 % d’un point inférieur à la moyenne nationale de 2,9 %
En lien avec cette structuration de l’activité économique, les emplois se
concentrent dans les catégories socioprofessionnelles des employés (29,4 %), des ouvriers
(26,6 %), des professions intermédiaires (25,6 %). Les cadres et professions intellectuelles
supérieures représentent 12,3 % et les agriculteurs exploitants 1,2 % des emplois.
Sur les 12 derniers mois, le taux de chômage trimestriel de la Seine-Maritime,
publié par l’INSEE, progresse légèrement en passant de 11,1 % (2
ème
trimestre 2012) à
11,8 % (1
er
trimestre 2013) puis 11,9 % (2
ème
trimestre 2013), et se situe au-dessus de la
moyenne de la France métropolitaine qui affiche respectivement les taux de 9,8 %, 10,4 %,
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
6
et 10,5 %. La Seine-Maritime recule de la 18
ème
à la 19
ème
puis 20
ème
place des départements
ayant le taux le plus élevé.
Le taux de pauvreté (calculé à 60 % du revenu médian
3
) fluctue de 13,5 % en
2006 à 13,2 % en 2008 pour atteindre 14,4 % en 2010 et est très proche de la moyenne
observée en province (respectivement 13,4 %, 13,2 %, 14,3 %). L’indicateur d’intensité de la
pauvreté
4
augmente sur ces mêmes années de 17,7 % à 18 % puis 18,4 % mais reste en
dessous de la moyenne calculée en province (18,2 %, 18,5 % et 19 %).
Avec un pourcentage de foyers fiscaux imposables
5
de 53,1 % en 2009, le
département se situe au-dessus de la moyenne de 52,2 % calculée en province. La médiane
du revenu fiscal des ménages par unité de consommation en 2010 est de 18 197 euros (€)
pour la Seine-Maritime qui se classe au 56
ième
rang (par ordre croissant) mais reste inférieure
à la médiane de la province fixée à 18 749 € pour la même année (source INSEE chiffres
clés).
III -
INFORMATION FINANCIERE ET FIABILITE DES COMPTES
La qualité et la fiabilité des comptes, comme l'amélioration des processus de
contrôle interne, sont essentielles pour pouvoir s'assurer des perspectives financières des
collectivités publiques, à un moment où leur gestion est rendue plus contrainte en raison des
nombreuses réformes en cours. L’estimation de la situation financière des collectivités ne
peut, en effet, se limiter à la seule analyse de la situation globale, mais concerne également
la fiabilité des comptes qui est devenue une condition essentielle à la performance de leur
gestion.
A -
Qualité de l’information financière
1 - Le débat d’orientation budgétaire
Selon les dispositions de l’article L. 3312-1 du code général des collectivités
territoriales (CGCT), un débat sur les orientations budgétaires de l’exercice ainsi que sur les
engagements pluriannuels envisagés doit avoir lieu dans un délai de deux mois précédant
l’examen du budget. Le projet de budget est communiqué avec les rapports correspondants
douze jours au moins avant la séance d’adoption de ce budget.
L’instruction porte principalement sur les rapports établis en 2012 et 2013, au
titre des orientations budgétaires 2013 et 2014.
Ce débat a lieu chaque année pour la période sous revue. Le rapport transmis à
cette occasion aux élus en 2012 et 2013 comprend un exposé de l’environnement
socio-économique de la collectivité, une présentation de sa situation financière et enfin, les
orientations du projet de budget primitif.
Les développements concernant les recettes sont particulièrement complets.
Toutefois, ces deux rapports ne rendent pas compte du poids des engagements
pluriannuels de la collectivité et ne comportent pas non plus d’analyse prospective au-delà
de l’élaboration du futur budget primitif.
3
Revenu tel que la moitié des revenus de la population considérée gagne moins et l'autre moitié gagne plus. Il se différencie du
revenu moyen qui est la moyenne de l'ensemble des revenus de la population considérée.
4
Indicateur calculé par l’INSEE qui mesure l’écart relatif entre le niveau de vie médian de la population pauvre et le seuil de
pauvreté =
(seuil de pauvreté - niveau de vie médian de la population pauvre)/seuil de pauvreté.
5
Indicateur différent de celui de « ménage fiscal » qui est constitué par le regroupement des foyers fiscaux répertoriés dans un
même logement. En 2010, le Département affiche un pourcentage de ménages fiscaux imposés de 57,7 %.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
7
Sur ce point, le département s’est engagé, à l’issue de l’examen de gestion, à
mettre en place, à partir de 2015, un programme pluriannuel d’investissement et un outil de
prospective financière sur 5 ans.
Le rapport d’orientation budgétaire 2014 évoque en particulier les deux
importants programmes stratégiques de la collectivité qui conditionnent ses choix et son
évolution financière :
- le plan de consolidation des priorités départementales adopté en 2011
6
. Ce
plan constitue un programme d’économies budgétaires qui fait l’objet d’un
développement particulier du présent rapport
7
;
- le programme « Seine-Maritime Imaginons 2020 » adopté en 2010 qui fait
l’objet d’une analyse détaillée dans le premier tome relatif au département.
Toutefois, le rapport ne permet de mesurer financièrement, ni les objectifs
poursuivis et les moyens qui leur sont dévolus, ni les résultats obtenus. Ainsi, dans sa partie
consacrée à l’évolution des dépenses réelles de fonctionnement par habitant, le rapport
souligne que le département se situe parmi les départements dont les dépenses réelles de
fonctionnement sont fortes mais en faible évolution et affirme sans plus de détail financier
que ce «
positionnement … illustre des besoins sociaux importants et montre que les efforts
engagés avec le plan de consolidation des priorités départementales commencent à porter
leurs fruits
8
.
»
De la même façon, le rapport indique en conclusion : «
notre action doit s’inscrire
dans la perspective des ambitions de
″
Seine-Maritime Imaginons 2020
″
tout en préservant
des équilibres financiers garantissant notre capacité à agir dans la durée
9
»
,
sans avoir
évoqué auparavant précisément l’impact et les objectifs financiers du programme « Seine-
Maritime Imaginons 2020 ».
La chambre a bien relevé qu’en ce qui concerne le programme Seine Maritime
Imaginons 2020, un travail est en cours visant à préciser les objectifs et indicateurs prévus
dans chacune des « fiches actions ».
Enfin, le fort endettement que connait la collectivité et qui constitue un enjeu
financier majeur n’est abordé que de façon allusive dans le rapport 2013.
Le rapport
mentionne ainsi que le manque à gagner généré par les transferts de compétences et de
charges «
entraîne une dégradation très importante de l’épargne proche de son étiage à fin
2012 et corrélativement, une augmentation de l’endettement »
, sans apporter toutefois de
précision sur le niveau global de cet endettement, nonobstant l’information délivrée depuis
2013 dans d’autres documents de la collectivité.
Le rapport 2014, pour sa part, évoque un objectif de réduction de la dette de 5
millions d’euros (M€) à 10 M€ mais ne comporte aucun chiffrage, ni aucune analyse sur
l’endettement de la collectivité, malgré l’existence d’un encours de plus d’ 1,246 milliard
d’euros (Md€).
2 - La publication des ratios obligatoires
Les articles L. 3313-1 et R. 3313-1 du CGCT prévoient que les documents
budgétaires du Département doivent comprendre des données synthétiques sur sa situation
financière incluant notamment la présentation de onze ratios obligatoires. La chambre relève
des erreurs dans les ratios figurant au compte administratif 2009 et 2010 et invite la
6
Cf infra.
7
Partie IV A.
8
Page 21 du rapport d’orientations budgétaires 2014.
9
Page 35 du rapport d’orientations budgétaires 2014.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
8
collectivité à répondre avec plus de précision à ses obligations en matière de présentation
des ratios obligatoires.
B -
Éléments de fiabilité
L’instruction porte sur les exercices 2008 à 2012.
La chambre a examiné les dotations aux amortissements, les recettes et
dépenses à classer ou à régulariser, les lignes de crédits de trésorerie. Ces éléments
n’appellent pas d’observation.
1 - Les opérations de cessions d’actifs
Sur la période de contrôle, seuls les exercices 2011et 2012 enregistrent
correctement les opérations de cessions d’actif, assurant ainsi la neutralité des opérations de
cession.
En revanche, on constate sur les exercices 2008 et 2009 des anomalies qui
augmentent indûment le résultat de près de 2 M€ en 2008 et 0,288 M€ en 2009.
2 - Les engagements hors bilan : emprunts garantis
La chambre avait constaté, lors de son précédent contrôle, « …
que le
département de la Seine-Maritime n’avait pas accompagné son budget primitif 2006 du
tableau retraçant l’encours des emprunts garantis et de l’échéancier de leur amortissement,
en dépit des prescriptions résultant des dispositions conjuguées des articles L. 2313-1 et
L. 3313-1 du CGCT…
» A la lecture des annexes figurant aux budgets primitifs de 2008 à
2012, cette observation peut être maintenue.
Par ailleurs, les maquettes utilisées diffèrent selon les exercices. La chambre
souligne que ce changement de format de présentation ne permet pas de mesurer
l’évolution, tant du volume initial des emprunts que du capital restant dû.
Même si l’annexe du budget primitif 2013 apporte davantage d’informations, la
chambre invite le Département à respecter une permanence des méthodes de manière à
permettre d’apprécier l’évolution de sa situation en matière d’emprunts.
Le Département précise avoir stabilisé sa maquette budgétaire depuis 2013.
3 - Le rattachement des charges et des produits, hors intérêts courus non échus
(ICNE)
La procédure de rattachement des charges et des produits permet de garantir le
respect du principe de l’annualité budgétaire et d’indépendance des exercices. Son absence
peut, soit révéler une insuffisance de crédits nécessitant le report de charges sur l’exercice
suivant,
majorant
artificiellement
le
résultat
de
fonctionnement
et
la
capacité
d’autofinancement, soit être le résultat d’une volonté des gestionnaires de fixer une date
limite d’engagement.
La chambre relève que sur la période soumise au contrôle, la collectivité n’a
effectué aucun rattachement de produits et n’a que très peu de rattachements de charges.
Or, lors du précédent contrôle, la chambre avait déjà attiré l’attention de la
collectivité sur le non-respect du principe d’indépendance des exercices et des prescriptions
de l’instruction budgétaire M-52.
La
chambre
a
ainsi
établi
que
le
déficit
d’investissement
en
2013
résulte, notamment, de la prolongation d’un mois du mandatement des investissements
auparavant interrompus dès le mois de novembre.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
9
Pour
les
années
antérieures
à
2013,
il
ressort
donc
que
le
déficit
d’investissement
est
sous-estimé.
Cette
présentation
rend
difficile
toute
analyse
pluriannuelle.
4 - La prévision et la réalisation budgétaire
Les taux d’exécution budgétaire de la section de fonctionnement sur la période n’appellent
pas d’observation. Ils oscillent entre 94,8 % et 98,3 % de réalisation en dépenses et entre
100,6 % et 103,7 % en recettes.
Les taux de réalisation des dépenses d’équipement, entre 2008 et 2012
progressent globalement sur la période. Le compte administratif de l’année 2009 ne
comporte pas de crédits annulés générant un taux de réalisation de 100 %. En revanche, cet
exercice présente des restes à réaliser contrairement aux autres années. Ceux-ci neutralisés
font état d’un taux de 80,4 %.
La collectivité précise que c’est une «
erreur de paramétrage faite en 2009 pour
l’édition du compte administratif. La collectivité a fait depuis des années le choix d’annuler
les crédits non réalisés pour éviter d’abonder le nouvel exercice de crédits au-delà de ceux
estimés et votés par le budget primitif. Dans cette optique, le résultat de fonctionnement est
redistribué par l’abondement de crédits nouveaux à l’occasion du budget supplémentaire
10
.
»
Il ressort de la réglementation (article R. 3312-8 du CGCT) qu’il est non
seulement possible mais nécessaire de constater des restes à réaliser sur des dépenses
d’investissement gérés en autorisations de programme (AP)/crédits de paiement (CP) dans
la mesure où ce constat s’impose pour le calcul du besoin de financement de la section
d’investissement et du résultat global au sens de l’article L. 1612-14 du CGCT.
L’article L. 3312-4 I précise que, lors du recours à la procédure des autorisations
de programme (AP)/crédits de paiement (CP), «
l’équilibre budgétaire de la section
10
Réponse au questionnaire n° 3 sur la fiabilité des comptes : page 2.
source : comptes administratifs III-A1
2008
2009
2010
2011
2012
20- immobilisations incorporelles (hors 204
8 484 094
8 967 978
6 907 218
5 219 165
4 258 659
204 - subventions d'équipement versées
215 953 971
160 700 494
116 638 014
105 446 854
97 927 135
21 - immobilisations corporelles
22 447 005
34 627 065
21 607 323
14 169 148
11 324 254
23 immobilisations en cours
189 779 607
156 704 010
145 542 510
114 117 911
97 744 661
Total
436 664 677
360 999 546
290 695 064
238 953 077
211 254 708
20- immobilisations incorporelles (hors 204
6 810 576
7 099 243
5 086 218
3 962 200
3 471 874
204 - subventions d'équipement versées
154 932 146
122 813 596
110 376 030
89 072 573
81 141 315
21 - immobilisations corporelles
17 749 017
32 498 802
17 836 907
10 426 006
8 468 978
23 immobilisations en cours
156 975 982
127 816 329
125 531 381
107 845 466
89 710 137
Total
336 467 720
290 227 971
258 830 536
211 306 244
182 792 305
20- immobilisations incorporelles (hors 204
0
1 868 735
0
0
0
204 - subventions d'équipement versées
0
37 886 898
0
0
0
21 - immobilisations corporelles
0
2 128 263
0
0
0
23 immobilisations en cours
0
28 887 680
0
0
0
Total
0
70 771 576
0
0
0
20- immobilisations incorporelles (hors 204
1 673 518
0
1 821 001
1 256 966
786 785
204 - subventions d'équipement versées
61 021 826
0
6 261 984
16 374 281
16 785 819
21 - immobilisations corporelles
4 697 988
0
3 770 416
3 743 142
2 855 275
23 immobilisations en cours
32 803 626
0
20 011 128
6 272 445
8 034 524
Total
100 196 957
0
31 864 528
27 646 833
28 462 404
taux d'exécution budgétaire
77,05%
100,00%
89,04%
88,43%
86,53%
80,40%
CRC BN-HN
Crédits ouverts
Mandats émis
Restes à réaliser
Crédits annulés
Sans les restes à réaliser
CG76 - taux d'exécution dépenses d'équipement budget principal - En €
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
10
d’investissement s’apprécie en tenant compte des seuls crédits de paiement.
» Les restes à
réaliser en dépenses doivent être calculés sur la base des crédits de paiement ouverts au
budget et non en tenant compte de l’ensemble des engagements sur autorisations de
programme.
La chambre invite donc le département, comme il s’y est engagé, à faire figurer
en restes à réaliser, les crédits de paiement engagés mais non réalisés de l’exercice
budgétaire et à les reporter au budget primitif de l’année suivante.
5 - Les dépenses d’équipement : la situation du compte 23 « immobilisations en
cours »
L’instruction M52 indique que : « …
Le compte 23 « Immobilisations en cours »
enregistre, à son débit, les dépenses afférentes aux immobilisations non terminées à la fin
de chaque exercice qu’il s’agisse d’avances avant justification des travaux (comptes 236,
237 et 238), ou d’acomptes versés au fur et à mesure de l’exécution des travaux (comptes
231, 232 et 235). Il enregistre à son crédit le montant des travaux achevés. En fin d’exercice,
le compte 23 fait donc apparaître la valeur des immobilisations qui ne sont pas
terminées… Dans tous les cas, lorsque l’immobilisation est achevée, les dépenses portées
aux comptes 231 et 232 sont virées au compte 21 par opération d’ordre non budgétaire.…»
La chambre relève que :
-
entre 2008 et 2012, le volume des « Immobilisations en cours » augmente de
plus de 67 % et dépasse le milliard d’euros fin 2012 (1,04 Md €) ;
-
le volume annuel moyen de travaux est de 123,25 M€ et décroît d’une façon
constante sur la période en passant de 158,17 M€ en 2008 à 91,06 M€ en
2012 ;
-
en retenant la moyenne de 123,25 M€ d’immobilisations en cours par an, le
« stock » d’immobilisations inscrit au compte 23 représente 8 années ;
-
aucun des travaux n’est « sorti » du compte 23 pour les années 2008, 2009 et
2010 ce qui apparaît surprenant au regard des masses financières
concernées, (respectivement de 619,5 M€, 746,6 M€, 969,6 M€). Interrogée,
la collectivité a précisé que « la Direction des Finances n’est pas informée des
réceptions de travaux, et est donc dans l’impossibilité de demander des
intégrations d’éléments d’actif. Une campagne a été menée en 2011 et 2012,
mais sans que cela ait encore permis de définir une procédure permettant de
fiabiliser ces opérations d’intégration
11
. » ;
-
l’exercice 2011 n’affiche qu’un pourcentage d’opérations achevées de 1 % et
l’exercice 2012 de 2,2 % ;
-
en retenant la moyenne d’opérations « transférées » au compte 21 de 6,46
M€, la collectivité mettrait ainsi 160 années pour solder le compte 23.
De plus, la collectivité n’a pas été en mesure d’indiquer à la chambre le stock
d’opérations en cours. Or, la bonne connaissance de son patrimoine permet à l’ordonnateur
de mettre en oeuvre ou d’améliorer sa stratégie de gestion patrimoniale (notamment
d’affecter le patrimoine conformément aux besoins, de mieux évaluer la charge à amortir, les
dépenses de réparation et de renouvellement, de mettre à jour l’inventaire). Au-delà du
constat d’un volume anormalement important d’opérations en cours, la collectivité va être
confrontée à la nécessité de disposer des moyens nécessaires à la charge d’amortissement
de ces nouvelles immobilisations ainsi que, le cas échéant, de la mise à disposition de
moyens à leur entretien. La chambre invite donc le Département, comme il s’y est engagé, à
régulariser la situation des comptes 23 et 21 et renforcer sa procédure de contrôle interne.
11
Page 3 questionnaire n° 3 du 21 janvier 2014 porta nt sur la fiabilité des comptes.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
11
6 - La gestion des autorisations de paiement et crédits de paiement (AP/CP)
Les investissements de la collectivité sont gérés selon la procédure des AP/CP
pour la totalité de ses dépenses d’équipement. Les règles relatives à leur gestion sont
contenues dans le règlement budgétaire et financier.
Ce règlement, document obligatoire, est issu de la loi du 26 août 2005 codifié au
III de l’article L. 3312-4 du CGCT qui dispose que : « …
les modalités de gestion des
autorisations de programme, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement y
afférents sont précisées dans le règlement budgétaire et financier du Département. La
situation des autorisations d’engagement et de programme, ainsi que des crédits de
paiement y afférents donne lieu à un état joint aux documents budgétaires.
»
A la lecture du règlement budgétaire et financier en vigueur, on peut notamment
relever que le Département a adopté la procédure d’affectation imposée aux régions, qui
consiste à individualiser les actions et à mettre en réserve tout ou partie de l’autorisation de
programme ou de l’autorisation d’engagement pour leur réalisation.
Le vote des autorisations de programme et des autorisations d’engagement fait
l’objet d’une délibération distincte de celle du vote du budget (conformément à l’article R.
3312-3 du CGCT) ou d’une décision modificative. Le vote d’autorisation de programme à
l’occasion d’une décision modificative doit demeurer exceptionnel et leurs montants doivent
être compensés par la réduction d’AP existantes.
En termes de caducité, les engagements liés aux autorisations de programme
réservées exclusivement aux subventions accordées, doivent être réalisés avant le 31
décembre de l’année du vote de l’autorisation de programme. Pour les engagements des
autorisations de programme relatives à des opérations d’équipements départementaux et en
cas d’impératif de gestion, ce délai d’engagement peut être repoussé au troisième exercice
suivant l’affectation.
Les annexes relatives aux AP/CP, figurant à l’appui du compte administratif
2008, sont inexploitables (suite à la mise en place d’un nouveau logiciel financier) et l’annexe
produite à l’appui du compte administratif 2012 change de présentation. Les documents
présentent les AP uniquement selon l’arborescence de ce logiciel.
Les différentes annexes budgétaires dressent la liste des AP/CP (494 AP/CP au
compte administratif 2012 dont 150 indiquées comme soldées). Il est toutefois constaté le
même intitulé sur nombre de lignes : 26 AP sont ainsi concernées dans l’annexe DM 2 de
2013.
La chambre relève un manque d’homogénéité des méthodes employées par la
collectivité. Selon le département :
« les difficultés rencontrées … sont le revers d’une
démarche visant à faciliter le travail des directions métiers en leur donnant la possibilité de
déterminer leur typologie d’AP, le nombre qu’elles utilisent ainsi que leur degré de
précision.
»
Le département souligne que
« désormais, les AP sont ouvertes exclusivement
au BP et gérées, soit en AP « thématiques », soit en AP « d’opération ». Ce choix donné aux
directions
vise à faciliter le travail des directions métiers. En contrepartie, il rend plus
compliqué le suivi quotidien par la DF
12
et les retraitements nécessaires pour donner de la
lisibilité à l’ensemble.
»
La chambre invite la collectivité à poursuivre ses efforts pour clarifier et simplifier
la lisibilité de ses autorisations de programme, nonobstant l’intérêt de maintenir une
permanence des méthodes, notamment en améliorant la coordination entre la direction des
finances et les services gestionnaires.
12
DF : Direction des finances.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
12
7 - Le programme pluriannuel d’investissement (PPI)
La collectivité n’a pas mis en oeuvre de programmation pluriannuelle de ses
investissements et ne dispose pas de plan pluriannuel lui offrant une vision globale des
investissements.
Afin de permettre, tant aux élus qu’aux citoyens, de disposer d’une vision
pluriannuelle de la politique d’investissement du Département, mais également d’offrir une
« feuille de route » aux services, la chambre invite la collectivité, comme elle s’y est engagée
pour 2015, à élaborer un programme pluriannuel d’investissement.
8 - Les autorisations d’engagement
En ce qui concerne les départements, l’article L. 3312-4 du CGCT dispose que :
«
Si le département le décide, les dotations affectées aux dépenses de fonctionnement
comprennent des autorisations d'engagement et des crédits de paiement. La faculté prévue
au premier alinéa du présent II est réservée aux seules dépenses résultant de conventions,
de délibérations ou de décisions au titre desquelles le Département s'engage, au-delà d'un
exercice budgétaire, dans le cadre de l'exercice de ses compétences, à verser une
subvention, une participation ou une rémunération à un tiers à l'exclusion des frais de
personnel.
»
Le département restreint ce champ offert, aux seules opérations dont
l’échéancier de crédits de paiement porte au minimum sur trois exercices budgétaires. Pour
2012, 6 % des dépenses réelles de la section de fonctionnement rentrent dans ce cas de
figure et sont gérées en AE/CP.
9 - Les avances versées inscrites au compte 238
En passant de 35,8 M€ à 52,1 M€, l’écart entre les avances versées sur
commandes d’immobilisations corporelles et leur régularisation augmente de plus de 45 %
entre 2008 et 2012.
L’instruction a montré que 2 types d’opérations sont comptabilisés sur les
comptes 238 :
-
les opérations sous mandat confiées à l’OPH pour la construction de différents
centres d’information et d’accueil départementaux, aux communes pour les
travaux sur les traversées d’agglomération ;
-
les avances sur marchés publics.
Interrogée sur cet écart, la collectivité a précisé que «
le poste des conventions
avec les communes pour les travaux de voiries n’a pas encore fait l’objet de régularisation
(bascule du compte 238 au compte 23151). Entre 2009 et 2012, nous avons mandaté plus
de 18 millions d’avances dans ce cadre
13
. »
La collectivité reconnaît avoir du retard dans la régularisation de ce compte. La
chambre souligne que ce retard a des incidences sur le niveau d’amortissement qui de ce
fait est sous-évalué. A l’inverse, la capacité d’autofinancement est surévaluée.
13
Questionnaire n° 3 du 21 janvier 2014 portant sur la fiabilité des comptes page 4, question n° 9.
Conseil Général de la Seine-Maritime
BE (débit)
OP budg DEBIT
OP budg CREDIT
TOTAL DEBIT
TOTAL CREDIT
SOLDE
2008
30 350 216,64
7 378 639,05
1 875 134,74
37 728 855,69
1 875 134,74
35 853 720,95
2009
35 853 720,95
9 980 293,25
1 975 210,78
45 834 014,20
1 975 210,78
43 858 803,42
2010
43 858 803,42
8 087 831,15
3 200 475,08
51 946 634,57
3 200 475,08
48 746 159,49
2011
48 746 159,49
2 504 881,34
1 573 240,01
51 251 040,83
1 573 240,01
49 677 800,82
2012
49 677 800,82
3 599 176,89
1 168 089,65
53 276 977,71
1 168 089,65
52 108 888,06
article 238 source comptes de gestion
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
13
La chambre invite donc la collectivité à régulariser les avances aux comptes 238
et à amortir les sommes en conséquence.
10 - Les participations inscrites aux comptes 2614
Hormis le compte administratif 2008, les annexes figurant aux différents comptes
administratifs 2009, 2010, 2011 n’apportent que peu d’information sur les participations
souscrites par le département.
De plus, aucune annexe relative à la liste des organismes dans lesquels le
département a pris un engagement financier sous forme de participation au capital ne figure
au compte administratif 2012.
De plus, des différences ont été constatées entre les données transmises dans le
cadre de l’instruction par les services du département de la Seine-Maritime et les chiffres
figurant dans les balances des comptes de gestion :
Interrogée sur ces différences, la collectivité s’est engagée à régulariser cette
situation.
11 - Les provisions constituées et les avances et prêts
La collectivité a constitué deux types de provisions : pour risques et charges et
pour dépréciation des immobilisations. L’instruction M52 précise que «
cette provision doit
être constituée dès la naissance du risque et maintenue tant qu'il subsiste.
»
D’un point de vue purement comptable, ce choix n’appelle pas de remarques. Le
constat peut être fait d’un montant de provisions au 1
er
janvier 2008 de 24,5 M€ pour les
risques et charges et de 12,27 M€ pour dépréciations d’immobilisations (total de 36,8 M€).
Chaque grand « domaine » de compétence fait l’objet d’un tableau spécifique : la
construction, le personnel, le social, les marchés. Néanmoins, chaque tableau possède sa
propre présentation et le montant de l’enjeu financier n’apparaît pas systématiquement.
Un tableau retraçant l’ensemble des informations relatives au risque contentieux
apparaît d’autant plus nécessaire que les enjeux financiers sont élevés et qu’ils nécessitent
pour certains la constitution de provisions importantes. Tel est le cas notamment de marchés
d’enrobés dont l’enjeu financier est évalué par le département à 45 M€
15
, ou dans le
domaine du patrimoine dont le total des contentieux recensés atteint 10,39 M€.
De même, les montants figurant dans les annexes des comptes administratifs ne
correspondent pas aux montants des avances et prêts figurant à l’article 274 inscrits dans la
balance des comptes.
La chambre invite donc la collectivité, comme elle s’y est engagée, à se
rapprocher du comptable et à regrouper l’ensemble des informations relatives aux avances
et prêts. Elle a bien noté que la collectivité proposera cette démarche comme un axe majeur
dans la convention de service comptable et financier qu’elle négocie avec la direction
générale des finances publiques (DGFIP).
14
Compte 26 : Participations et créances rattachées à des participations.
15
Document « contentieux en cours ».
2008
2009
2010
2011
2012
compte 261
9 890 077,64
9 890 077,64
9 890 077,64
9 890 077,64
9 890 077,64
compte 266
2 052 085,84
2 052 085,84
2 052 085,84
2 018 547,06
2 018 547,06
compte 271
764 071,33
764 071,33
764 071,33
764 071,33
764 071,33
12 706 234,81
12 706 234,81
12 706 234,81
12 672 696,03
12 672 696,03
12 753 032,05
11 933 243,27
2 407 296,54
2 373 757,76
2 373 757,76
-46 797,24
772 991,54
10 298 938,27
10 298 938,27
10 298 938,27
soldes
total soldes comptes de gestion
différence avec tableau des services
source : balances /comptes de gestion
total
tableau des services
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
14
C -
Conclusion
L’examen de la fiabilité des comptes a mis en évidence plusieurs observations
significatives dans la mesure où elles influent sur les résultats de la collectivité.
Une partie des difficultés relevées provient de l’absence de permanence des
méthodes et d’outils d’analyse prospective.
En réponse aux observations de la chambre, le
département indique que «
depuis janvier 2014, un comité de pilotage se réunit de manière
hebdomadaire sous l’autorité du Président, associant son cabinet, la direction générale, la
direction des finances et la direction du contrôle de gestion, audits et évaluations.
Enfin, une
cellule spécifique de travail associe le vice-président en charge des finances et un conseiller
général
missionné spécialement pour conduire la réflexion sur la prospective financière. »
La chambre recommande au département, comme il s’y est engagé, d’identifier
les processus à enjeux, d’en évaluer les risques puis de renforcer son contrôle interne afin
de sécuriser et de fiabiliser l’ensemble des opérations comptables.
IV -
PRÉSENTATION DE LA SITUATION FINANCIERE DU DÉPARTEMENT
A -
Section de fonctionnement
1 - Les recettes de fonctionnement
a -
Evolution générale
Les recettes (ou produits) de gestion du département augmentent régulièrement
sur la période 2009-2013, évoluant de 1 182 M€ en 2009 à 1 341 M€ en 2013, soit une
croissance de 13,5 % principalement en raison d’une hausse de la fiscalité directe. La
variation annuelle moyenne de ces recettes s’établit à 3,2 %.
Évolution des recettes de gestion
en €
2009
2010
2011
2012
2013
évolution
2009-2013
Ressources fiscales propres
822 837 764
860 649 297
850 090 731
868 177 465
903 907 527
Fiscalité reversée
16
0
0
22 399 043
17 035 206
26 984 539
Total ressources fiscales
17
822 837 764
860 649 297
872 489 774
885 212 671
930 892 066
13,1 %
Dotations et participations
312 007 828
314 243 617
345 769 552
347 790 249
349 873 192
12,1 %
Ressources d'exploitation
47 181 982
50 521 859
50 531 120
52 803 582
60 810 783
28,9 %
Total recettes de gestion
18
1 182 027 575
1 225 414 773
1 268 790 446
1 285 806 503
1 341 576 041
13,5 %
CRC BN-HN source : sur la base des comptes de gestion 2009-2013
De 2009 à 2012, les recettes de gestion de la collectivité rapportées au nombre
d’habitants sont, de manière constante, plus importantes que celles de la moyenne des
départements de la même strate démographique (supérieure à 1 million d’habitants).
16
Fiscalité reversée = total
Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) + Fonds de péréquation de la
cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) + Fonds de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO).
17
Total ressources fiscales = ressources fiscales propres + fiscalité reversée.
18
Total recettes de gestion = total ressources fiscales + dotations et participations +
ressources d'exploitation.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
15
Comparaison produits réels de fonctionnement/habitant
2009
2010
2011
2012
Département
964
989
1021
1031
Moyenne strate départements
882
934
964
963
Ecart
82
55
57
68
CRC BN-HN source : DGCL, les comptes des départements 2009 à 2012
Sur la période de contrôle, parmi ces produits de fonctionnement réels, les
ressources fiscales représentent le premier poste budgétaire devant les dotations et
participations et les ressources d’exploitation. Ces différentes ressources budgétaires
représentent en 2013 respectivement 69,4 %, 26,1 % et 4,5 % des produits de
fonctionnement du département.
La part de la fiscalité par rapport aux recettes (69,4 %) est ainsi quasi identique
en 2013 et en 2009 où elle représente 69,6 % des ressources totales. Toutefois, au-delà de
ce constat, il convient de souligner que la structure des recettes fiscales du département se
transforme au cours de la période.
b -
La fiscalité
La réforme de la fiscalité locale induite par la suppression de la taxe
professionnelle en 2010 a profondément modifié la structure des ressources fiscales des
départements.
Évolution des principales ressources fiscales
Principales ressources fiscales (en milliers d'euros)
2009
2010
2011
2012
2013
impôts directs
taxe foncier bâti
178 847
183 210
282 136
303 911
352 440
taxe professionnelle
311 121
prélèvement taxe professionnelle (PVA)
-28 981
-28 981
taxe d'habitation
81 800
83 861
taxe foncier non bâti
743
725
compensation transitoire taxe professionnelle
311 121
cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE)
147 023
155 139
154 161
imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER)
15 584
15 806
16 269
Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR)
23 280
23 181
23 310
Fonds de péréquation CVAE
-2 672
impôts indirects
droits d'enregistrement et taxes d'urbanisme (dont DMTO)
86 958
107 879
129 770
114 607
101 846
Fonds de péréquation DMTO
-880
-6 145
6 346
Impôts et taxes prod.et conso. énergétiques et industrielles (dont TIPP)
119 789
128 792
133 535
138 474
138 344
Taxes véhicules dont taxes sur conventions d'assurance (TSCA)
66 588
69 016
135 909
140 239
140 864
CRC BN-HN source : base des comptes de gestion 2009-2013
La taxe professionnelle (TP) a été remplacée par la contribution économique
territoriale (CET) composée de deux impositions : la cotisation foncière des entreprises
(CFE) et la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Les départements dont
la Seine-Maritime qui ne sont pas concernés par la CFE reçoivent 48,5 % du produit de la
CVAE, laquelle est perçue au niveau national à partir d'un taux unique
19
.
Par ailleurs, plusieurs impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux
(IFER) ont été créées pour compléter le remplacement de la taxe professionnelle. Les
19
Source : rapport public annuel 2013 de la Cour des comptes, p77.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
16
départements perçoivent une quote-part variable du produit de ces impositions. Ils
bénéficient par ailleurs du transfert du reliquat de la part État de la taxe spéciale sur les
conventions d'assurance et de la part résiduelle de l'État sur les droits de mutation à titre
onéreux (DMTO).
En outre, la réforme s'accompagne d'une réattribution des impôts directs locaux.
La part départementale de la taxe d'habitation (TH) est transférée au bloc communal ainsi
que la taxe foncière sur les propriétés non bâties.
Les départements conservent la taxe foncière sur les propriétés bâties,
augmentée de l'ancienne part régionale.
Afin d'assurer la neutralité financière de la réforme la première année, les
départements reçoivent également une dotation de compensation de la réforme de la taxe
professionnelle (DCRTP). Le département de la Seine-Maritime reçoit à ce titre, en
2010, une dotation de 311 121 112 €.
En outre, un fonds national de garantie individuelle de ressources (FNGIR) est
institué. Il est alimenté par un prélèvement sur les départements pour lesquels la réforme a
un impact positif sur les ressources fiscales. A l'inverse, ceux, comme la Seine-Maritime,
pour lesquels la réforme a un impact négatif bénéficient d'un reversement leur assurant un
niveau de ressources équivalent à celui dont ils disposaient avant la réforme
20
.
Structure et évolution des recettes fiscales
21
en euros
2009
2010
2011
2012
2013
Impôts directs
1
549 501 943
67
%
554 960 823
64
%
474 154 847
54%
498 037 812
56%
543 508 682
58%
Variation annuelle
0,99%
-14,56%
5,04%
9,13%
Impôts indirects
273 335 821
33%
305 688 474
36
%
398 334 927
46%
387 174 859
44%
387 383 384
42%
Variation annuelle
11,84%
30,31%
-2,80%
0,05%
Total
822 837 764
860 649 297
872 489 774
885 212 671
930 892 066
1
Dont FNGIR.
CRC BN-HN source : comptes de gestion 2009-2013
Ainsi, la composition des recettes fiscales du département a fortement évolué
sous l'effet de la réforme de la fiscalité locale mise en oeuvre en 2011 pour l'ensemble des
collectivités territoriales. La part de la fiscalité directe est passée de 67 % en 2009 à 58 % en
2013, tandis que celle de la fiscalité indirecte progresse de 33 % à 42 %. Cette tendance est
conforme à celle observée au plan national.
A l’issue de la réforme de la fiscalité locale, le département ne dispose plus que
d’un seul impôt local sur lequel il peut intervenir : la taxe foncière sur les propriétés bâties
(TFPB). Les deux autres nouvelles ressources, la cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE) et l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) sont des
impôts économiques dont les modalités de calcul sont fixées par la loi de finances chaque
année.
Comme pour tous les départements, la réforme de la fiscalité locale entraîne
donc une réduction de la capacité du département à moduler les taux de fiscalité et une
dépendance à l’égard de recettes liées à la conjoncture économique, notamment la CVAE
ou les DMTO.
Le département considère avoir perdu des recettes avec la nouvelle cartographie
des recettes, la perte d’autonomie fiscale et la création du fonds de péréquation des DMTO.
20
Source : rapport public annuel de la Cour des comptes, p 78.
21
Le produit des impôts directs retracés dans le tableau comprend, à compter de 2011, le versement au titre du Fonds national
de garantie individuelle des ressources (FNGIR).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
17
Selon la collectivité,
« cette réforme fiscale occasionne une perte
cumulée
de
213,1 M€ de recettes nettes pour le département de Seine-Maritime (de 2010 à 2012) »
22
.
Ce montant a été calculé par la collectivité en comparant les recettes réellement perçues par
le département et les recettes qu’il aurait perçues sans la réforme fiscale.
La chambre relève toutefois que ce calcul s’appuie sur des hypothèses de
croissance des bases et des taux particulièrement dynamiques dont il est précisé en
réponse, qu’ils correspondent à la progression moyenne constatée, pour les départements
de la même strate, sur les 5 exercices antérieurs à la réforme de la taxe professionnelle. La
collectivité retient en effet une croissance des bases de 4 % pour la taxe professionnelle,
3,3 % pour la taxe d’habitation, 3,2 % pour le foncier bâti, 4 % pour le foncier non bâti et une
augmentation moyenne des taux de 3 %
1) Fiscalité directe
(a) La taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB)
Les recettes issues de la TFPB ont augmenté régulièrement et fortement au
cours de la période de contrôle. Cette évolution représente une hausse de 97 % entre 2009
et 2013. Elles constituent désormais, depuis la réforme de la fiscalité locale, la première
ressource fiscale du département. En 2013, elle constitue 64 % du produit des impôts directs
et 37 % du total des ressources fiscales du département.
Produits de la taxe foncière sur les propriétés bâties
CRC BN-HN source : DGCL les comptes des départements. Compte de gestion
2012 et compte de gestion provisoire 2013
Les bases de la TFPB augmentent également de manière constante au cours de
la période de contrôle.
Evolution des bases de la taxe foncière sur les propriétés bâties
2009
2010
2011
2012
2013
Bases de TFPB
1 184 417 942
1 213 298 210
1 289 456 831
1 338 642 588
1 381 589 861
Variation annuelle
4,0 %
2,4 %
6,3 %
3,8 %
3,2 %
CRC BN-HN source : département rapport DOB 2014
La progression annuelle de 6,3 % des bases en 2011, la plus forte sur la période,
résulte de la suppression de l'abattement d'un tiers dont bénéficiaient les usines du secteur
nucléaire avant la réforme de la taxe professionnelle. La neutralisation de cette mesure
particulière ramènerait l’augmentation des bases en 2011 à 4,2 %.
La croissance de ces bases s’explique à la fois par les effets de la loi de finances
qui détermine l’évolution nominale des bases et la variation physique constatée sur le
territoire de Seine-Maritime.
La croissance la plus faible observée en 2010 résulte ainsi d’une variation
nominale et d’une variation physique toutes deux limitées à 1,2 % ; l’évolution physique
réduite des bases étant quant à elle liée aux effets de la crise immobilière en Seine-Maritime.
33
Source : rapport d’orientations budgétaires pour 2013. Département.
2009
2010
2011
2012
2013
178 847
183 210
282 136
303 911
352 440
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
18
Structure des bases de la taxe foncière sur les propriétés bâties 2012
Département
Moyenne strate
départements
L
ocaux d'habitation
802 137 888
60%
65%
L
ocaux à usage professionnel et commercial
229 742 055
17%
27%
E
tablissements industriels
306 762 645
23%
8%
T
otal
1 338 642 588
CRC BN-HN source : DGFIP
La structure des bases de la TFPB en 2012 fait apparaître que la proportion des
bases des établissements industriels est supérieure à la moyenne de la strate, du fait
notamment du poids important des bases de foncier bâti liées à l’industrie nucléaire, tandis
que celle des locaux professionnels est inférieure à la moyenne de la strate.
L’ensemble des exonérations instituées par le département en matière de TFPB
est réduit et représente, en 2012, 5,2 M€, soit 0,39 % des bases du département.
Comparaison des produits de la TFPB/habitant
(en euros par habitant)
2009
2010
2011
2012
Département
144
147
226
241
Moyenne strate départements
106
111
168
175
CRC BN-HN source : DGCL, les comptes des départements 2009 à 2012
Le produit de la TFPB par habitant est constamment supérieur à celui la
moyenne de la strate.
Comparaison des taux de la TFPB/habitant
(en pourcentage)
2009
2010
2011
2012
Département
15,10
15,10
21,88
22,54
Moyenne strate départements
8,04
8,25
12,03
12,24
CRC BN-HN source : DGCL, les comptes des départements 2009 à 2012
Cette situation découle de taux également toujours plus élevés sur la période de
contrôle par rapport à ceux votés par les départements comparables.
En effet, les bases nettes imposées au profit du département sont constamment
inférieures à celles des départements de la strate. En 2012, les bases de TFPB par habitant
en Seine-Maritime s'élèvent ainsi à 1 071 € contre 1 433 € pour la moyenne de la strate
23
.
La forte augmentation des taux que l’on observe en 2011 provient du nouveau
calcul des taux intervenu à cette date dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle,
afin de prendre en compte le transfert de la part de TFPB relevant auparavant des conseils
régionaux et la diminution des frais de gestion affectés aux départements
24
.
Avec l’adoption d’un taux de TFPB de 25,36 % en 2013, en progression de
12,5 % par rapport à celui voté en 2012, le département devient celui de la strate où le taux
de la taxe foncière sur les propriétés bâties est le plus élevé
25
. Selon le département, «
La
suppression de la taxe professionnelle a ainsi fortement déstabilisé la situation budgétaire de
la Seine Maritime, justifiant l’intervention sur la seule fiscalité disponible.
»
23
Source DGFIP.
24
Rapport public annuel 2013 de la Cour des comptes, p 78.
25
Source CRC BN-HN, « taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties votés en 2013 par les départements »
DGCL à partir
des états fiscaux 1253 de la DGFIP.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
19
(b) La cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE)
Instaurée en 2011, la CVAE représente, en 2013, 28 % du produit des impôts
directs locaux. Le produit de CVAE 2013 (154 161 489 €) est en diminution de
- 0,63 % par rapport au produit versé en 2012 (155 139 643 €), alors que celui-ci enregistrait
une hausse de 5,5 % sur l’année 2011 (155 139 643 €). Pour la première fois en 2013, le
département a, par ailleurs, contribué au fonds de péréquation de la cotisation sur la valeur
ajoutée des entreprises (FPCVAE) à hauteur de 2 672 873 €.
Le produit CVAE 2012 par habitant de 124 € est inférieur à celui de la moyenne
de la strate (146 €)
26
.
Le produit de CVAE exonéré en 2012 du fait des différents dispositifs adoptés
par le département est très réduit ; il représente en effet 92 520 €, soit 0,06 % du produit
total.
(c) Imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER)
Le produit des IFER (16 269 194 €) représente, en 2013, 3 % des recettes des
impôts directs. En 2012, ce produit est constitué à 92 % par le produit de l'IFER relative aux
deux centrales nucléaires présentes sur le territoire départemental (14 535 870 €).
Le produit généré par la présence de ces deux centrales nucléaires explique que
le produit 2012 des IFER par habitant en Seine-Maritime (13 €) est supérieur à la moyenne
de la strate (3 €).
2) Fiscalité indirecte
(a) Les droits d'enregistrement et taxes d'urbanisme
La
taxe
départementale
de
publicité
foncière
et
droit
départemental
d'enregistrement dont les produits sont étroitement liés au marché immobilier évolue de
manière erratique au cours de la période de contrôle. Après avoir fortement chuté en 2009,
l’année 2010 marque une reprise à la hausse qui se poursuit en 2011. Cette dernière
augmentation résulte à la fois de l'évolution favorable du marché immobilier, mais aussi du
transfert de la part des DMTO que percevait auparavant l'Etat. Le département de Seine-
Maritime a reversé la même année 0,9 M€, au titre du fonds de péréquation des DMTO mis
en place pour assurer un mécanisme de péréquation horizontale.
Evolution des DMTO de 2008 à 2013 (M€)
2008
2009
2010
2011
2012
2013
114,1
80,3
101,1
121,9
107,6
97,1
CRC BN HN source : sur la base des comptes de gestion 2008 à 2013
Depuis 2012, les produits de la taxe reculent. Le département, après avoir à
nouveau versé en 2012, 6,1 M€ au fonds de péréquation des DMTO, bénéficie pour la
première fois en 2013, d’un abondement du fonds à hauteur de 6,4 M€.
(b) La taxe sur les conventions d'assurance
Depuis le 1
er
janvier 2011, les départements perçoivent la totalité du produit de la
TSCA destiné à financer une part des transferts de compétences. Le montant de la recette
double ainsi quasiment entre 2010 et 2011 passant de 69 M€ à 136 M€, pour s’établir en
2012 et 2013 à 140,2 M€ et 140,8 M€.
26
Source DGCL : les comptes des départements.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
20
(c) Les impôts et taxes sur la production et la consommation énergétiques et
industrielles
Les produits de ces taxes sont constitués pour l’essentiel par ceux de la taxe
intérieure sur les produits pétroliers (TIPP). Ils augmentent de manière régulière sur la
période, pour se stabiliser en 2012 et 2013 autour de 138,4 M€. Cette évolution découle des
fractions supplémentaires accordées chaque année par l’Etat en compensation des
compétences transférées (RSA).
c -
Les dotations et participations
Deuxième poste de recettes de la collectivité, les dotations et participations
augmentent de manière régulière sur la période et croissent de 12 % entre 2009 (312 M€) et
2013 (349,8 M€). La variation annuelle moyenne de ces ressources institutionnelles est de
2,9 %. La forte augmentation observée à partir de 2011 provient des différentes attributions
de péréquation et de compensation versées au département à compter de cette date.
Dotations et participations
en €
2009
2010
2011
2012
2013
Dotation Globale de Fonctionnement
222 151 992
222 627 134
223 220 841
223 229 704
222 436 830
dont dotation forfaitaire
169 825 043
170 234 740
170 545 558
169 584 914
168 510 722
dont DGF concours particuliers
52 326 949
52 392 394
52 675 283
53 644 790
53 926 108
Dotation Générale de Décentralisation
10 608 278
8 972 297
8 684 313
8 544 322
8 539 201
Participations et attributions
79 247 558
82 644 186
113 864 398
116 016 223
118 897 161
dont péréquation et compensation
17 493 411
16 638 208
46 971 989
47 721 634
45 629 618
Dotations et participations
312 007 828
314 243 617
345 769 552
347 790 249
349 873 192
CRC BN-HN source : sur la base des comptes de gestion de 2009 à 2013
En 2013, la dotation globale de fonctionnement (DGF) constitue 63 % de
l’ensemble de ces dotations et participations. Elle est tout au long de la période de contrôle
relativement stable se situant entre 222,2 M€ et 223,2 M€.
A l’inverse, la dotation générale de décentralisation (DGD) diminue de manière
constante sur la période. Elle évolue de 10,6 M€ en 2009 à 8,5 M€ en 2013, soit une baisse
de 19 %.
Comparaison des dotations et participations/habitant
2009
2010
2011
2012
Dotations et participations
Département
251
252
277
278
Moyenne strate
242
244
261
259
DGF
Département
179
179
179
179
Moyenne strate
165
164
164
163
Péréquation et compensation
Département
14
13
38
38
Moyenne strate
10
17
29
30
CRC BN-HN source : DGCL, comptes des départements de 2009 à 2012
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
21
De 2009 à 2012, les dotations et participations dont la dotation globale de
fonctionnement et les dispositifs de péréquation
27
rapportées au nombre d’habitants sont
globalement, de manière constante, plus importantes que celles de la moyenne des
départements de la même strate démographique (supérieure à 1 million d’habitants).
d -
Les dotations versées par la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie
(CNSA)
Créée par la loi du 30 juin 2004, la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie
(CNSA) est un établissement public qui a pour mission de contribuer au financement de la
prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et des personnes
handicapées.
Evolution des dotations de la CNSA
CRC HN-BN source comptes de gestion de 2008 à 2012, compte de gestion provisoire 2013
Les dotations versées au titre de l'allocation personnalisée d’autonomie (APA) et
de la prestation de compensation du handicap (PCH) par la CNSA évoluent de manière
contrastée pour s’établir respectivement, en 2013, à 32,9 M€ et 11 M€.
Ces dotations font l’objet d’un développement particulier du présent rapport
28
.
e -
Conclusion
La mise en place de la réforme de la fiscalité locale s’est traduite, pour le
département de la Seine-Maritime comme pour les autres départements, par la diminution de
sa capacité à moduler les taux de fiscalité et une dépendance accrue à l’égard des recettes
de CVAE et de DMTO sur lesquelles il n’a pas prise.
Toutefois, après une légère baisse des recettes fiscales propres constatées en
2011, celles-ci progressent depuis cette date comme l’ensemble des recettes fiscales, sous
l’effet d’une fiscalité reversée favorable à la collectivité.
La part de la fiscalité par rapport aux recettes totales du département est ainsi
quasi identique en 2013 et en 2009, même si, en réponse, le département rappelle qu’il
bénéficiait auparavant de recettes fiscales plus dynamiques.
De 2009 à 2012, les recettes de gestion de la collectivité rapportées au nombre
d’habitants sont de manière permanente plus importantes que celles de la moyenne des
départements de la même strate démographique.
Cependant l’importance du produit fiscal du département est à relier au taux de
fiscalité ménage très élevé mis en oeuvre par la collectivité.
2 - Les dépenses de fonctionnement
Sur la même période, les dépenses de fonctionnement croissent de 8,6 % sous
l’effet principalement d’une part, de la hausse des dépenses sociales formées d’aides
directes à la personne et de frais de séjour et d’hébergement et d’autre part, de la
progression des charges de personnel.
27
A l’exception de l’année 2010.
28
Pages 52 à 60.
2008
2009
2010
2011
2012
2013
dotation APA
31 233 947 €
30 307 192 €
31 271 110 €
32 227 862 €
30 961 713 €
32 877 257 €
dotation PCH
13 212 502 €
11 359 559 €
11 438 153 €
10 737 000 €
10 613 381 €
10 966 929 €
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
22
Évolution des dépenses de fonctionnement de 2009 à 2013
2009
2010
2011
2012
2013
Charges à caractère général
104 681 652
102 876 115
100 309 269
102 243 525
101 148 993
Charges de personnel
211 984 852
217 113 709
220 108 553
220 741 143
222 742 869
Aides directes à la personne
319 792 291
349 466 041
356 596 647
353 021 978
367 313 877
Frais de séjour et d'hébergement
243 582 794
251 191 005
268 253 654
288 732 844
296 958 882
Subventions de fonctionnement
64 057 977
59 104 770
51 050 432
54 535 657
50 652 512
Autres charges de gestion
132 800 708
129 144 857
136 183 961
133 312 878
131 437 137
Dépenses de fonctionnement
1 076 900 274
1 108 896 496
1 132 502 516
1 152 588 026
1 170 254 270
CRC BN-HN source : sur la base des comptes de gestion de 2009 à 2013
Les aides à la personne (APA, PCH, revenu de solidarité active (RSA))
augmentent de 14,8 % de 2009 à 2013, malgré une légère diminution observée en 2012.
Evolution des aides à la personne
Les frais de séjour et d’hébergement augmentent constamment et d’avantage
que les aides directes à la personne sur la période (22 %).
Les
dépenses
sociales
(hors
rémunérations
des
assistantes
familiales)
représentent 56 % des charges de fonctionnement en 2013. Le deuxième poste budgétaire
est constitué de charges de personnel (19 %). Les dépenses de personnel augmentent,
également, de manière régulière sur la période ; leur croissance entre 2009 et 2013 est de
5 %.
Ce poids prépondérant des dépenses sociales et des charges de personnel au
sein du budget de fonctionnement du département est conforme à la situation que
connaissent les autres départements
29
.
Les subventions de fonctionnement baissent quant à elles de 21 % au cours de
la période.
Les dépenses sociales, compte tenu de leur importance au sein du budget de
fonctionnement, font l’objet d’un développement particulier du présent rapport
30
. Selon le
département : «
les indicateurs sociaux qui déterminent le nombre de bénéficiaires d’aides
sociales, au titre du RSA, de l’APA de la PCH ou de l’ASE, positionnent la Seine Maritime
parmi les premiers de France.
»
29
Cf. rapport public annuel 2013 de la Cour des comptes, p66.
30
Cf. partie IV B2.
Aides directes en €
2008
2009
2010
2011
2012
2013
évolution
2008-2013
PCH
13 901 983
21 806 944
25 131 920
25 875 241
27 351 786
28 130 938
102%
APA
117 266 601
120 582 044
124 351 000
123 446 999
123 695 868
126 912 082
8%
RSA
462 605
69 647 890
152 308 926
159 762 171
170 539 415
187 580 167
Autres : RMI,
secours d'urgence …
172 176 418
107 755 413
47 674 195
47 512 236
31 434 909
24 690 690
-86%
Total
303 807 607
319 792 291
349 466 041
356 596 647
353 021 978
367 313 877
21%
source comptes de gestion 2008 à 2012 et compte de gestion provisoire 2013
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
23
Comparaison des dépenses de fonctionnement/habitant
2009
2010
2011
2012
Département
897
916
936
953
Moyenne
strate
départements
792
816
837
858
Ecart
105
100
99
95
Source : DGCL, comptes des départements de 2009 à 2012
De 2009 à 2012, les dépenses de fonctionnement de la collectivité rapportées au
nombre d’habitants sont, de manière constante, plus importantes que celles de la moyenne
des départements de la même strate démographique ; l’écart entre les charges supportées
par le département et celles des départements comparables se réduisant cependant au fil
des exercices budgétaires.
a - Charges de personnel
Eu égard aux différents tableaux produits par la collectivité au cours de
l’instruction, la chambre constate que le département rencontre des difficultés pour
comptabiliser ses effectifs et les dépenses correspondantes. Les chiffres utilisés dans le
présent rapport concernent les effectifs payés et sont ceux transmis par la direction du
contrôle de gestion et de l’audit.
Évolution des effectifs (hors élus)
Effectifs payés moyens sur l'année
2009
2010
2011
2012
2013
Effectifs permanents
4 704
4 737
4 716
4 685
4 681
Effectifs non permanents
352
341
335
328
307
Sous-total
5 056
5 078
5 051
5 013
4 987
dont
agents
techniques
établissements
d'enseignement
1 136
1 141
1 144
1 154
1 152
Effectifs transférés (intégrés ou ayant optés)
1 258
1 258
1 288
1 288
1 288
Assistantes familiales
738
753
799
760
723
Autres (vacataires, stagiaires école, assistantes
familiales remplaçantes, services civiques etc.)
103
113
99
110
128
Total effectifs payés
5 897
5 944
5 949
5 882
5 839
Source : département - traitement CRC
En 2013, le département compte 5 839 agents
31
. Les agents présents dans la
collectivité à la suite des transferts de compétences au bénéfice du département
représentent 22 % de ces effectifs payés en 2013.
Les effectifs permanents (4 681 agents) représentent 80 % des personnels de la
collectivité. Ils sont en baisse depuis 2011, tandis que les effectifs non permanents (307
agents, soit 5 % des personnels) décroissent de manière régulière depuis 2009.
L’évolution irrégulière, au cours de la période de contrôle, du nombre des
assistantes familiales qui accueillent les enfants placés dans les services de l’aide sociale à
l’enfance tient à la nature de leur activité étroitement dépendante des décisions de
placement prises par la justice.
Les charges totales de personnel s’élèvent, en 2013 à 224,7 M€, soit une hausse
de 5,7 % par rapport à 2009. Au sein de ces charges, le département assumerait un surcoût
de 9,5 M€, au titre de la rémunération des personnels transférés à la collectivité, en raison
31
Effectifs payés moyens sur l’année, hors élus et chômeurs.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
24
essentiellement de l’alignement des régimes indemnitaires de ces agents sur ceux des
personnels en poste au département.
MASSE SALARIALE GLOBALE (coût chargé)
Coût chargé (total mandaté par année)
en M€
2009
2010
2011
2012
2013
Emplois permanents
176 861
181 253
182 167
183 116
187 129
Emplois non permanents
7 781
7 666
7 614
7 698
7 361
Sous-total
1
184 642
188 919
189 781
190 814
194 490
dont
agents
techniques
établissements
d'enseignement
35 497
35 897
36 094
36 573
37 572
Masse salariale liée aux transferts
48 995
50 966
52 376
53 047
51 746
Coût net lié aux transferts
2
7 847
8 657
10 067
10 738
9 437
Assistantes familiales
26 789
27 721
29 546
29 723
28 740
Autres emplois
3
196
165
219
195
235
Chômage total
819
1 049
1 028
1 089
1 203
dont chômage hors assistantes familiales
525
710
727
777
751
dont chômage assistantes familiales
294
339
300
311
451
Total masse salariale
212 447
217 856
220 576
221 823
224 669
Evolution annuelle
2,5%
1,2%
0,6%
1,3%
1
Sous-total des emplois permanents et non permanents.
2
Coût après déduction de la dotation de compensation au titre des transferts de personnels.
3
Vacataires, stagiaires école, assistantes familiales remplaçantes, services civiques.
Source : département - traitement CRC
Après une phase de ralentissement du rythme de progression des dépenses
globales jusqu’en 2012, celui-ci repart cependant à la hausse en 2013.
Selon le département, la maîtrise de ces dépenses en 2011 est principalement
liée à la fin du processus de décentralisation, à une diminution sensible des remplacements
et à une augmentation des délais de vacances de poste.
A partir de 2011, le département prend en effet plusieurs mesures afin de limiter
l’évolution de ses charges de personnel dont le redéploiement des agents sur des missions à
renforcer, le non renouvellement de certains CDD affectés sur des postes permanents, la
limitation du recrutement d’agents temporaires.
Ces dernières dispositions ont permis de réduire la progression annuelle de la
dépense en 2012.
En outre, le département décide de fixer, en 2011, un objectif annuel d’évolution
de sa masse salariale à 1 %. La collectivité précise
que « ce maintien des dépenses de
personnel a induit une économie de 1,6 M€ pour réaliser l’objectif. »
Parallèlement, le département est, au cours de la période, comme les autres
départements, confronté à l’incidence financière de plusieurs dispositifs nationaux, sources
de dépenses supplémentaires, comme la mise en place de la garantie individuelle du pouvoir
d’achat, le reclassement de la filière médico-sociale, les augmentations des charges
patronales, notamment pour les agents détachés de l’Etat, l’augmentation de la cotisation
retraite CNRACL de 1,35 % à compter du 1
er
janvier 2013.
Malgré ces efforts de gestion, les dépenses de personnel par habitant du
département demeurent toutefois, jusqu’en 2012, toujours supérieures aux charges
supportées par les départements comparables, même si ce type de comparaison est
toujours très aléatoire et doit être mis en regard des compétences réellement exercées.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
25
Comparaison des dépenses de personnel/habitant
en euros
2009
2010
2011
2012
Département
170
174
176
177
Moyenne strate départements
158
159
162
165
Ecart
12
15
14
12
Source DGCL, comptes des départements de 2009 à 2012
3 - Les soldes de fonctionnement
Du fait de l’augmentation plus rapide des recettes de fonctionnement que des
charges, l’excédent brut de fonctionnement du département s'améliore de 62 % sur la
période analysée, évoluant de 105,1 M€ en 2009 à 171,3 M€ en 2013. Le solde marque
toutefois une légère dégradation en 2012.
Évolution des soldes de fonctionnement
2009
2010
2011
2012
2013
variation
annuelle
moyenne
Excédent brut de
fonctionnement
105 127 301
116 518 277
136 287 930
133 218 477
171 321 771
13,0%
En % des produits de gestion
8,9%
9,5%
10,7%
10,4%
12,8%
Capacité d'autofinancement
(CAF) brute
82 784 841
91 268 804
105 877 052
97 580 547
153 104 895
16,6%
En % des produits de gestion
7,0%
7,4%
8,3%
7,6%
11,4%
Annuité en capital de la dette
161 442 810
76 111 048
90 330 250
97 206 286
107 385 424
Capacité d'autofinancement
(CAF) nette
-78 657 969
15 157 756
15 546 802
374 260
45 719 471
CRC BN-HN source : sur la base des comptes de gestion de 2009 à 2013
La capacité d'autofinancement (CAF) brute suit une évolution comparable mais la
dégradation observée en 2012 est plus significative, en raison de la baisse des produits
exceptionnels et de la hausse des charges financières.
Le niveau de la CAF brute en 2012 est faible puisqu'il permet juste de couvrir le
remboursement en capital des emprunts souscrits (97,2 M€) mais s’améliore en 2013, sous
l’effet de la hausse de la fiscalité.
La CAF nette
32
apparaît fortement négative en 2009, en raison du niveau
particulièrement élevé du remboursement en capital des emprunts (161,4 M€). Ce montant
nécessite toutefois d’être retraité d’un refinancement assuré sur ce même exercice
budgétaire auprès de la société DEXIA pour un montant de 94 M€. Après ce retraitement, la
CAF nette ressort à 14,9 M€.
L’amélioration, en 2013, de l’excédent brut de fonctionnement (171,3M€) est
essentiellement liée aux recettes issues de l’augmentation du taux de la taxe foncière sur les
propriétés bâties (+ 12,5 %) qui a rapporté près de 50 M€ supplémentaires à la collectivité.
De plus, le département bénéficie d’un résultat exceptionnel important (17,8 M€),
en raison notamment d’une recette de contentieux à hauteur de 13 M€.
L’amélioration des soldes de fonctionnement observée en 2013 est donc toute
récente et repose, en partie, sur des recettes exceptionnelles dont, par nature, le
département ne bénéficiera pas en 2014.
32
CAF nette = CAF brute - remboursement du capital de la dette.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
26
B -
Section d’investissement
1 - Les dépenses d’investissement
Les dépenses d’investissement (hors dette) du département sont en forte
diminution constante sur la période de contrôle, évoluant de 289 M€ en 2009 à 173 M€ en
2013, soit une réduction de 40 %.
Parmi ces charges, les dépenses d’équipement direct diminuent d’avantage (-
42 %) que les subventions d’équipement (- 36 %).
Cette tendance à la baisse concerne également les départements de la même
strate, mais de manière moins prononcée.
Comparaison des dépenses d’investissement/habitant
en euros
2009
2010
2011
2012
Département
233
208
169
147
Moyenne strate départements
208
178
171
168
Ecart
25
30
-2
-21
Source DGL, comptes des départements de 2009 à 2012
Malgré cette baisse des dépenses d’investissement, la dette augmente fortement
au cours de la période de contrôle.
Cette situation résulte du recours massif par le département à l’endettement,
pour financer des programmes importants d’aménagement du territoire, tous menés
parallèlement sur la période 2008-2011. Il s’agit du plan collèges à hauteur de 222 593 761
€, du plan routes à hauteur de 243 819 999 € et des subventions versées en faveur de
l’intercommunalité pour 254 753 017 €, soit 721 166 777 €.
2 - La dette
a - Evolution de la dette
L'encours de la dette du département s’élève, au 31 décembre 2013, à
1 245 812 145 €.
Au 1
er
janvier 2013, par le montant de son encours (1 251,2
M€), le département
de Seine-Maritime est, après celui du Nord (1 258,3 M€), le département le plus endetté de
France
33
. Le poids de la dette par habitant en Seine-Maritime (981 €/habitant) est,
cependant, deux fois plus élevé que celui du Nord (481 €/habitant).
Evolution globale de la dette
CRC BN-HN, source DGCL les comptes des départements
33
Source : DGCL - l’endettement départemental.
34
Source : compte administratif
provisoire 2013.
35
Le flux correspond à la différence entre les emprunts souscrits et le remboursement en capital.
(milliers d’euros)
2008
2009
2010
2011
2012
2013
34
Encours de dettes
854 400
986 516
1 129 405
1 231 976
1 251 198
1 245 812
Emprunts souscrits
235 572
293 558
219 000
192 902
116 428
102 000
Remboursement
en
capital des emprunts
53 694
161 443
76 111
90 330
97 206
107 385
Flux emprunts
35
181 878
132 115
142 889
102 572
19 222
- 5385
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
27
Cet encours augmente fortement au cours de la période de contrôle. En effet, il
progresse de 46 % depuis le 31 décembre 2008.
Cette évolution prolonge la tendance observée ces huit dernières années durant
lesquelles l’encours qui s’établit à 254 M€ au 31 décembre 2005 connaît une hausse de
390 %.
Le rythme d'endettement de la collectivité diminue toutefois de 2010 à 2013. Le
montant des emprunts souscrits évolue, en effet, à la baisse de 219 M€ en 2010 à 102 M€ en
2013.
Parallèlement, le montant des remboursements en capital augmente lors des quatre
derniers exercices budgétaires. Il convient de rappeler le caractère particulier de l’année
2009 par le montant important, tant des remboursements en capital des emprunts, que des
emprunts souscrits résultant du refinancement d’une somme de 94 M€ avec la société DEXIA.
Pour la première fois en 2013, le département rembourse ainsi plus d’emprunts
qu’il n’en souscrit. Ce flux favorable apparaît toutefois réduit. Le désendettement de la
collectivité ne représente en effet que 5,3 M€, soit 0,4 % de l’encours.
La mise en parallèle de l’évolution de la dette et des dépenses d’équipement
souligne qu’à l’inverse du mouvement constaté dans de nombreux départements
36
, la baisse
notable des dépenses d’équipement ne s’accompagne pas d’une diminution de la dette
mais, au contraire, de l’augmentation déjà observée.
Le département explique cette situation par l’impossibilité de revenir sur ses choix en
matière d’investissement et leurs effets financiers, en raison de la suppression de la taxe
professionnelle.
Évolution de la dette et des dépenses d’équipement
CRC BN-HN source : sur la base des comptes de gestion de 2009 à 2013
b - Eléments de comparaison
La capacité de désendettement
37
du département mesurée à travers la capacité
d’autofinancement (CAF) et exprimée en années (encours de la dette/CAF brute) est
constamment élevée au cours de la période de contrôle.
36
La situation et les perspectives financières des départements. Cour des comptes, p 79.
37
Encours de la dette/CAF brute.
0
200 000 000
400 000 000
600 000 000
800 000 000
1 000 000 000
1 200 000 000
1 400 000 000
2008 2010 2012
Total dépenses
d'équipement
Nouveaux
emprunts de
l'année (y compris
pénalités de
réaménagement)
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
28
Évolution de la capacité de désendettement (en années)
2008
2009
2010
2011
2012
2013
19,3
11,9
12,4
11,6
12,8
8,1
CRC BN-HN source : comptes administratifs
Pour l’année 2012, l’encours de la dette correspond à près de 13 années de la
CAF brute sur ce même exercice. En 2013, cet encours représente huit années de la CAF
du département. Toutefois, en neutralisant le résultat exceptionnel déjà mentionné (13 M€
38
),
l’encours de la dette correspond à 9 années de la CAF brute.
La capacité de désendettement est près de trois fois supérieure à la moyenne
des départements de la strate. Cette situation relativement défavorable au département tient,
à la fois, à un encours de dettes très important et à une CAF assez faible. La capacité de
désendettement s’améliore toutefois relativement pour la première fois en 2013, grâce
notamment aux 50 M€ supplémentaires provenant de l’augmentation des recettes de la taxe
foncière sur les propriétés bâties.
Evolution de la dette/habitant (en €/habitant)
Département de
Seine-Maritime
Moyenne strate
départements
Ecart
2008
690
346
344
2009
793
379
414
2010
907
408
499
2011
987
427
560
2012
1 001
438
563
CRC BN-HN source : DGCL les comptes des départements
Il convient de noter que le département, dans sa réponse, s’est engagé à
poursuivre son désendettement.
Ces
différentes
évolutions
et
comparaisons
illustrent
l'importance
de
l'endettement
du
département
de
Seine-Maritime,
même
s’il
résulte
d’un
effort
d’investissement décidé antérieurement.
c - Structure de la dette
Selon les éléments transmis par le département
39
: « la répartition de la dette par
établissement prêteur présente un caractère équilibré (34 % Dexia CLF, 22 % Crédit
Foncier, 17 % Société Générale, 12 % Caisse d’Epargne, 9 % Arkéa BEI et 6 % Crédit
Agricole). »
Selon le département, la répartition par type de produit
est la suivante :
-
« 50,50 % de prêts à taux fixes qui sécurisent l’encours à un taux moyen de
3,82 %, inférieur au taux long 15 ans du marché (3,92 %) ;
-
37,30 % à taux variable qui à un taux moyen de 1,36 % ... ;
-
12,20 % de prêts à taux structuré (dont 93 % avec barrière et tunnel et 5 % de
produits de pente) qui présentent une durée résiduelle très faible (inférieure à
3 ans). Ces produits correspondent à la définition de produits structurés mais
les 93 % à barrières et tunnels sont en réalité des produits indexés dotés de
sécurités donc moins risqués que les index.
38
Recette issue du contentieux du marché des enrobés.
39
Cf. note interne du directeur financier sur « la situation financière du département au 1
er
janvier 2014 » au président du
département
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
29
La chambre souligne que
le département indique, en réponse, «
ne pas
rencontrer de problème d’accès au crédit et bénéficier de conditions satisfaisantes
».
d - La dette garantie
Au-delà de sa dette propre, le département garantit les emprunts de nombreux
partenaires.
Afin d’accorder sa garantie, le département met en oeuvre «
une procédure selon
laquelle chaque demande fait l’objet d’une note au Président mentionnant l’avis de la
direction des finances (sur cette appréciation du risque) et celui de la direction métier
concernée sur l’opportunité d’accorder la garantie départementale.
» Après avoir pris
connaissance de cet avis, le Président décide s’il entend proposer ou pas à la commission
permanente cette demande de garantie.
Au total, cette dette potentielle, hors bilan, s’élève, au 1
er
janvier 2014, à plus
d’un milliard d’euros.
Répartition des garanties d’emprunt
Source : département
Selon les éléments d’information produits par le département, elle est constituée,
pour l’essentiel, de garanties accordées au secteur du logement social public et privé (73 %
des garanties d’emprunt). Le reste se répartit entre les secteurs des infrastructures, du
médico-social, du scolaire et de l’économie.
Le risque associé à ces différentes garanties apparaît relativement mesuré, à
l’exception notable du domaine économique.
En effet, le département détient 67 % des sièges du syndicat mixte de promotion
de l’activité transmanche (SMPAT) chargé de l’exploitation de la liaison maritime Dieppe-
Newhaven.
Son apport financier représente plus de 97 % du financement statutaire et 70 %
du financement total.
Depuis mars 2005, la collectivité est également caution solidaire à 100 % des
emprunts souscrits par le SMPAT, pour acquérir les deux navires rouliers qui assurent la
liaison Dieppe-Newhaven dans le cadre d’une délégation de service public (DSP). Le capital
total restant dû et garanti par cette signature s’élevait à 94,5 M€ au 31 décembre 2013. Les
emprunts sont à l’échéance de 2031.
En cas de défaillance de l’emprunteur, le département devrait payer non
seulement le capital restant dû, mais également les intérêts et commissions, ainsi que les
frais liés à la résiliation des instruments de couverture associés aux emprunts ce qui aura
pour effet de majorer très substantiellement la garantie apportée par le département.
capital restant garanti
Infrastructures (public)
123 130 810
Economie (public) SMPAT
94 483 802
Logement social privé (SA HLM)
218 998 261
Logement social public (OPH)
551 274 647
Médico-social privé
34 615 704
Médico-social public
14 065 758
Médico-social SA HLM
15 774 616
Scolaire
779 601
Total
1 053 123 202
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
30
La délégation de service public arrivant à échéance le 31 décembre 2014, le
SMPAT a lancé, en septembre 2013, une consultation pour son renouvellement. Faute
d’offres, la consultation a été déclarée infructueuse en février 2014. L’avenir de la DSP est
donc incertain.
La dette garantie constitue, selon le département, les seuls engagements hors
bilan de la collectivité.
e - Accès au crédit
Au début de chaque année, la direction des finances organise deux rencontres
avec ses partenaires bancaires pour exposer sa situation financière et son budget et, à l’été,
pour poursuivre ses consultations.
C -
Le budget primitif 2014
Le projet de budget primitif (BP) 2014 s’élève, en dépenses et recettes réelles (à
l’exclusion des opérations d’ordre), à 1 762 089 366 €.
1 - Les recettes
L’ensemble des recettes réelles se répartit entre 389 035 222 € pour les recettes
de la section d’investissement (y compris l’emprunt) et 1 373 054 144 € pour les recettes de
la section de fonctionnement.
Les recettes d’investissement diminuent de 3 % par rapport au BP 2013. Les
recettes de la section de fonctionnement augmentent, quant à elles, de 3 %.
Les recettes de fonctionnement ont été établies sur la base des informations dont
disposaient alors la collectivité au moment de l’élaboration de son budget.
Depuis, le département a reçu, le 27 février 2014, la notification des produits des
taxes directes locales pour 2014. Celle-ci en modifie le niveau. Ainsi
40
:
-
la CVAE, inscrite pour 156 470 000 € au BP 2014, avait été estimée par la
DRFIP, en janvier 2014, à 144 000 000 € et a été notifiée pour 147 158 760 € ;
-
les IFER, inscrits au BP à hauteur de 15 900 000 € sont notifiés à
16 496 675 € ;
-
la TFPB inscrite au BP à 357 255 000 €, est notifiée pour 356 990 945 €.
Toutefois, selon le département, l’inscription au BP tient compte des rôles
complémentaires qui lui seront notifiés en fin d’exercice ;
-
la DCRTP et le FNGIR sont conformes aux prévisions, respectivement pour
30 057 647 € et 23 310 513 €.
Par ailleurs, le département va percevoir des recettes supplémentaires au titre du
pacte de confiance et de responsabilité entre l’Etat et les collectivités locales.
Ces mesures concernent :
-
l’affectation aux départements des frais de gestion du foncier bâti ;
-
une péréquation entre départements d’un fonds alimenté par un prélèvement de
0,35 % des DMTO ;
-
la capacité de déplafonner à 4,50 % le taux de DMTO applicable entre le 1
er
janvier 2014 et le 31 décembre 2015.
40
Courriel du 11 mars 2014 de la direction des finances du département.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
31
Au total, les recettes estimées du pacte de confiance et de responsabilité
correspondent à 38,5 M€ de recettes nettes supplémentaires pour le département.
Il convient de préciser que le BP 2014 voté n’intègre que 29 M€ de recettes
supplémentaires.
Le département explique cette différence par
« l’application du principe
d’estimation prudente des recettes. En effet, d’une part, la base de DMTO à laquelle
s’appliquent ces dispositions est volatile. D’autre part, la loi de finances a proposé des
dispositions de reversement plus favorables à la Seine-Maritime que l’état des discussions
entre l’Etat et les départements ne le laissaient présager au moment de l’élaboration du
BP. »
2 - Les dépenses
Le projet de budget se répartit entre 520 688 272 €, pour les dépenses réelles de
la section d’investissement et 1 241 401 094 € €, pour les dépenses réelles de la section de
fonctionnement.
Les dépenses réelles de la section d’investissement sont en hausse de 1 % par
rapport au BP 2013, en raison de l’augmentation de la charge des emprunts et dettes,
malgré la baisse des dépenses d’équipement.
Les dépenses de la section de fonctionnement progressent également de 1 %,
en raison principalement de l’augmentation de 29,7 M€ des crédits inscrits au titre du RSA et
dans une moindre mesure (+ 2 M€) des charges de personnel.
L’estimation
41
des crédits proposés au titre du versement du RSA repose sur le
niveau de dépenses anticipées de 2013 majorées de 1,83 % (+ 1,5 % en prévision de la
revalorisation de l’allocation RSA en 2014 et + 2 % sur 2 mois lié au plan pluriannuel de lutte
contre la pauvreté et pour l’inclusion) et de 8 % d’augmentation du nombre foyers
allocataires.
L’évaluation de ces dépenses apparaît donc correspondre au besoin financier
prévisible à la date d’élaboration du BP.
L’estimation des principales autres dépenses sociales apparaît conforme aux
tendances d’évolution constatées au cours de l’année 2013.
Les crédits inscrits pour les dépenses de personnel sont calculés sur la base
d’une progression de 1,5 % de la masse salariale compatible avec les orientations du
département en matière de maîtrise de l’évolution de cette charge et l’augmentation de ces
crédits antérieurement constatée.
Enfin, le département prévoit un objectif de réduction de 5 M€ à 10 M€ de sa
dette.
Le budget primitif 2014 du département apparaît donc élaboré sur des prévisions
réalistes. Il conviendra néanmoins de tenir compte de la moins-value de près de 9,3 M€ sur
la recette attendue de la CVAE.
D -
Conclusion
La chambre constate que si, pour la première fois sur la période, le département
s’est désendetté à hauteur de 5,4 M€ en 2013, cette amélioration reste relative. Selon les
orientations du BP 2014, elle devrait se poursuivre.
41
Courriel de réponse du 26 février 2014 du directeur financier du département.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
32
La stabilisation de la dette à un haut niveau s’est opérée grâce à une forte
hausse de la fiscalité des ménages, à une importante diminution de l’investissement, à un
net repli des subventions de fonctionnement et à la maîtrise de la masse salariale qui reste
cependant à consolider.
Les progrès observés en 2013 restent donc fragiles et cette situation implique
que le département renforce le pilotage financier de la collectivité.
V -
LA GOUVERNANCE
La chambre s’est attachée à analyser le plan de consolidation des priorités
départementales présenté par le département comme le document stratégique de la
collectivité en matière de gouvernance financière, à mettre en évidence les marges de
manoeuvre du département et à examiner son pilotage financier.
A -
Le plan de consolidation des priorités départementales
Face à la détérioration de sa situation financière, le département adopte en juin
2011, un
« plan de consolidation des priorités départementales »
qui constitue un vaste
programme d’économies budgétaires.
La chambre relève que ce plan est adopté quelques mois après le débat
d’orientations budgétaires (DOB) 2011, sans que le rapport établi fin 2010, à l’occasion de ce
débat, ne mentionne la nécessité et la perspective de l’élaboration d’un tel programme
d’économies, ce que la collectivité justifie par les incertitudes liées à la suppression de la
taxe professionnelle.
Dans le rapport de présentation de ce plan au département, le président du
département en justifie ainsi sa mise en place :
« …nous devons concilier la raréfaction de
nos ressources et le maintien de nos politiques en réaffirmant nos priorités et en nous
concentrant sur les attentes et besoins les plus forts de la population et des territoires. Ce
rapport présente la démarche que nous avons engagée. Elle se traduit par un ensemble de
délibérations présentées ce jour. Il s’agit d’un plan de consolidation de nos politiques
publiques. Il prévoit la suspension, parfois la suppression et des modifications substantielles
de certaines de nos actions à partir du 1
er
juillet, pour nous permettre de dégager les moyens
nécessaires à l’affirmation de nos priorités. »
Le plan détaille l’ensemble des mesures proposées par «
grandes politiques, à
savoir : Fonctionnement du département - Solidarités - Education, culture, jeunesse et sports
-Aménagement du territoire et développement durable - Infrastructures et transports.
»
Les nombreuses mesures d’économie en fonctionnement et en investissement
sont exposées de manière précise et chiffrée, après une présentation de la situation propre à
chaque politique.
Toutefois, le plan ne comporte pas de récapitulatif des économies projetées et ne
permet donc pas d’avoir une vision globale de l’impact financier immédiat et prospectif sur le
budget du département, des nombreuses mesures sectorielles envisagées.
Un tableau des dépenses réelles de fonctionnement et d’investissement
accompagne le rapport dans la perspective du vote de la DM2 de l’exercice 2011, mais cette
DM2 n’est présentée que «
comme une première traduction, certes incomplète, des
décisions conservatoires et de priorisation de nos actions
» et le tableau joint n’isole pas les
premières conséquences financières des nouvelles mesures d’économie, des opérations
habituelles d’ajustement financier indépendantes du plan de consolidation.
Outre la révision à la baisse des modalités d’intervention de la collectivité dans
beaucoup de domaines, l’une des conséquences du plan est de supprimer plusieurs
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
33
dispositifs adoptés quelques années plus tôt dans le cadre de la clause de compétence
générale dont disposent les départements.
Ainsi, sont décidées par exemple la suspension de la distribution gratuite d’un
siège-auto à la sortie de la maternité pour le premier nouveau-né instaurée en 2005, la
suspension de la dotation d’allègement des cartables initiée en 2004, la suppression du
dispositif de la conduite accompagnée pour les jeunes de 16 à 17 ans.
Plusieurs des mesures déclinées dans le plan de consolidation ont bien été
mises en oeuvre depuis 2011. Cependant, bien que le département ait prévu d’en faire un
bilan à la fin de l’année 2012, celui-ci n’a pas été effectué.
La chambre a relevé que l’un des tableaux de bord des services de la collectivité
intitulé
« tableau de gouvernance »
comporte des smileys symbolisant le suivi du plan, sans
que la signification de ces smileys soit d’ailleurs toutefois explicitée dans le tableau, ni que
figurent les objectifs, les montants ou des commentaires relatifs aux effets du plan de
consolidation des priorités départementales.
En tout état de cause, un tel suivi apparaît insuffisant au regard de l’importance
du plan ainsi que les fréquentes références du département aux effets du plan de
consolidation des priorités départementales pour expliquer et commenter l’évolution de ses
dépenses ; références qui figurent aussi bien dans les documents et rapports de la
collectivité depuis 2011, que dans les réponses apportées à la chambre qui ne peuvent,
selon la chambre, être considérées comme fondées.
La chambre recommande donc un suivi de ce plan afin d’être présenté à
l’assemblée délibérante, seule en capacité de réorienter l’activité du département.
B -
La recherche de marges de manoeuvre financières
1 - Dépenses obligatoires et dépenses facultatives
Comme le rappelle le plan de consolidation des priorités départementales dans
son introduction, «
le département de Seine-Maritime, assure au quotidien et depuis de
nombreuses années les compétences qui lui sont dévolues par la loi, et des compétences
qu’il s’est données au titre de la clause générale de compétence. »
Sur le plan financier, cette distinction entre les compétences exercées en
application de la loi et celles qui relèvent de la seule initiative du département a pour
corollaire, au sein du budget de la collectivité, la distinction entre les dépenses dites
« obligatoires » et les dépenses dites « facultatives ».
L’article L. 3321-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) énumère
limitativement ces dépenses « obligatoires » qui incombent aux départements.
Cette liste comprend une vingtaine de dépenses notamment l’action sociale, la
rémunération des personnels de la collectivité, le fonctionnement et l’entretien des collèges,
l’organisation des transports scolaires ou la participation au service départemental d’incendie
et de secours qui constituent les premiers postes de dépenses du département.
Toutefois, si le plan de consolidation des priorités départementales et d’autres
rapports à caractère financier (BP, DOB, DM) élaborés par le département au cours de la
période évoque ponctuellement ces notions de dépenses obligatoires ou facultatives, la
collectivité ne dispose d’aucune analyse précise institutionnelle répartissant les dépenses du
département entre ces deux catégories.
Seule une note interne rédigée le 27 mai 2013, à l’attention du directeur des
finances, s’est attachée à aborder et matérialiser cette distinction.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
34
L’absence d’un tel document rend difficile l’appréhension, par la collectivité, du
poids respectif de ces deux natures de dépenses et, dès lors, la mise en évidence de ses
principales marges de manoeuvre initiales, même si cette seule distinction ne saurait suffire
comme le précise le département qui estime que «
la cohérence d’ensemble des
interventions du département … doit être réinterrogée en tenant compte des capacités
financières de la Collectivité.
»
2 - Les politiques sociales
Une première analyse des principales politiques sociales illustre les possibilités
dont dispose la collectivité de dégager des marges de manoeuvre supplémentaires dans ce
qui constitue le premier poste de dépenses du département.
a - Le revenu de solidarité active (RSA)
Depuis le 1
er
juin 2009, le RSA a remplacé le revenu minimum d’insertion (RMI).
Le département finance la partie « socle » et « majorée » du dispositif qui se substituent au
RMI et à l’allocation de parent isolé (API). Les dépenses d’insertion comprennent le
versement de l’allocation, les charges d’insertion sociale et professionnelle et les dépenses
liées aux contrats uniques d’insertion (CUI).
Évolution des dépenses du RSA*
2009
2010
2011
2012
2013
70 095 371 €
152 359 733 €
159 289 794 €
170 529 083 €
187 580 167 €
* dépenses totales comprenant les versements au titre du RSA « socle » et RSA « majoré »
La dépense du RSA augmente constamment au cours de la période de contrôle.
L’accroissement de la dépense est particulièrement marqué en 2013 puisqu’il représente 17
M€ supplémentaires au budget de la collectivité, sur cette seule année.
La dépense réalisée en 2009 et, dans une moindre mesure, en 2010 n’est pas
représentative de l’effort financier global du département. En effet, ces deux exercices sont
des années de transition entre le précédent dispositif d’insertion (RMI) et l’actuelle allocation
RSA. De ce fait, il est nécessaire d’y adjoindre plus de 58 M€ versés au titre du RMI (revenu
minimum d’insertion) en 2009 et 1,7 M€ en 2010.
Entre 2010 et 2013, le versement du RSA augmente à périmètre constant de
22 % et constitue aujourd’hui la première dépense d’allocation du département. Le poids de
la dépense par habitant s’élève en 2012 à 136 € et est ainsi supérieur à la dépense de la
moyenne de la strate de 132 €.
Évolution des dépenses de RSA comparée (en €/habitant)
2009
2010
2011
2012
Département
56
122
128
136
Moyenne des départements de la
strate / habitant
59
123
127
132
Source : DGCL
La progression de cette dépense est liée à l’environnement économique et social
du département de Seine-Maritime. En effet, le territoire connait, notamment dans le
domaine de l’emploi, une situation plus défavorable que celle observée au plan national.
En raison de ce contexte, le département dispose, dès lors, de marges de
manoeuvre faibles pour contenir la progression de ces dépenses.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
35
Dans le cadre de ces marges de manoeuvre réduites, il ressort cependant, à
partir de quelques éléments d’information recueillis au cours de l’instruction, que le
département peut intervenir dans plusieurs directions.
Les moyens d’action de la collectivité consistent essentiellement :
-
à s’assurer régulièrement de la réalité des conditions à l’ouverture du droit
pour les bénéficiaires ;
-
à renforcer son effort pour l’insertion professionnelle des bénéficiaires
considérés comme « proches de l’emploi » ;
-
à améliorer le recouvrement des indus à caractère frauduleux et non
frauduleux.
Deux documents internes récents du département mettent en évidence
42
:
-
un absentéisme important des bénéficiaires du RSA à leur rendez-vous
d’accompagnement ;
-
des bénéficiaires du RSA qui travaillent « au noir » («
inscrits dans le système
D en
travail non déclaré
») ;
-
des jeunes bénéficiaires du RSA sortant d’étude,
« en situation confortable
» ;
-
«
des souhaits d’insertion peu réalistes
».
Ces rapports ne font pas état de suites apportées à ces constats. Il convient
cependant de tirer les conséquences de telles situations, de responsabiliser les bénéficiaires
en leur rappelant leurs obligations et, conformément à la loi, de suspendre si besoin les
ouvertures des droits et donc le versement du RSA.
A titre d’exemple, depuis 2009, date de création du service emploi chargé au
sein du département d’accompagner les allocataires considérés comme potentiellement
aptes à occuper un emploi, 3 856 bénéficiaires du RSA proches de l’emploi ont été
convoqués en entretien, mais seuls 2 438 d’entre eux ont honoré leur rendez-vous.
Par la suite, seulement 60 % des personnes reçues ont donné une réponse
favorable à la proposition d’accompagnement du service, soit 1 461 personnes.
Au final donc, seuls 37 % des bénéficiaires convoqués ont réservé une suite
favorable au travail réalisé par le service.
Les documents internes au département soulignent également un manque de
coordination ou de complémentarité avec les partenaires du département. Sont évoqués
ainsi le fait que l’accompagnement réalisé par les missions locales n’offre pas
d’encadrement suffisant pour les bénéficiaires et que l’articulation avec Pôle Emploi s’avère
difficile.
Enfin, de nombreuses vacances de postes, sur plusieurs mois, sont venues
perturber l’activité des conseillers emploi. Sur l’année 2012, et en dehors même des arrêts
maladie de courte durée et des congés annuels/ARTT, ce phénomène représente une perte
de 437 journées de travail.
Par ailleurs, une récente étude du département
43
met en évidence un retard dans
le traitement des créances liées à la gestion du RMI-RSA et l’irrégularité de l’activité
d’émissions des titres d’une année sur l’autre.
42
Rapport des conseillers emploi 2012, bilan service orientation et accompagnement DASI 2012, département.
43
Source : étude sur le recouvrement des indus de RMI-RSA-mai 2013.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
36
L’étude souligne notamment que : «
l’organisation du travail actuelle fait que les
indus non frauduleux ne sont pas du tout traités alors que cette mission est pérenne.
»
Le rapport constate également que : « trois agents de catégorie B sont
actuellement en charge de la gestion des indus » et qu’ « au vu de l’activité et des
procédures en vigueur, cette cellule de traitement des indus semble sous-dimensionnée. »
L’étude formule plusieurs préconisations afin d’améliorer cette situation et évalue
parallèlement à 832 000 € le
« gain net estimé »
pour la collectivité sur un an.
En tout état de cause, ces constats témoignent de l’intérêt pour la collectivité à
renforcer durablement la gestion des indus provenant du versement du RSA.
La chambre recommande au département d’assurer un meilleur suivi des
dépenses et des recouvrements relatifs au RSA.
En réponse, la collectivité indique «
sa détermination à faire respecter les
engagements de la contractualisation
» et avoir lancé à cette fin en avril 2014,
une étude
visant à optimiser le titrage.
Le département précise que «
le volume des titres de recettes émis au
30/04/2014 est supérieur au volume des années antérieures et le montant des émissions
s’élève à cette date à près de 530 000€
».
b - Les personnes âgées
Après le RSA, l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) versée aux
personnes âgées dépendantes, pour leur permettre de rester à leur domicile ou d’être prise
en charge dans un établissement spécialisé, constitue le deuxième poste d’aide directe à la
personne.
Les dépenses s’élèvent à 119,8 M€ en 2013.
Les dépenses augmentent de 2008 à 2010, puis se stabilisent à un niveau élevé
en 2011 et 2012, pour enfin diminuer en 2013.
Chaque année, le département reçoit une dotation de la CNSA qui couvre
partiellement ces dépenses.
Durant toute la période 2008-2013, le taux de couverture de ces dépenses, c’est
à dire le rapport entre la dotation versée à la collectivité sur le total des dépenses annuelles,
est constamment inférieur au taux de couverture moyen de l’ensemble des départements
français.
Cette tendance à la stabilisation des dépenses correspond à celle observée au
plan national.
2008
2009
2010
2011
2012
2013
dépenses APA (1)
117 266 601 €
120 582 044 €
124 351 000 €
123 446 999 €
123 695 868 €
119 783 512 €
dotation APA (2)
31 233 947 €
30 307 192 €
31 271 110 €
32 227 862 €
30 961 713 €
32 877 257 €
dépenses nettes (1)-(2)
86 032 654 €
90 274 852 €
93 079 890 €
91 219 137 €
92 734 155 €
86 906 255 €
taux de couverture
(2)/(1)
26,6%
25,1%
25,1%
26,1%
25,0%
27,4%
taux de couverture
(moyenne nationale)
32,9%
30,8%
29,6%
30,8%
30,7%
30,9%
source: comptes de gestion 2008 à 2012. compte de gestion provisoire 2013.mémos de la CNSA N°2 juillet 2013
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
37
Le département explique cette évolution par plusieurs mesures d’encadrement
de la dépense mises en oeuvre ces dernières années, notamment dans le cadre du plan de
consolidation des priorités départementales, comme le renforcement du contrôle de
l’effectivité de la dépense, l’établissement d’un référentiel d’évaluation de la dépendance,
des modifications apportées au règlement départemental d’aide sociale et des changements
apportés dans le versement de l’APA en établissement.
La chambre relève que le département fait état d’un renforcement du contrôle de
l’effectivité de la dépense APA.
Si la chambre ne peut qu’encourager la collectivité à s’assurer de l’effectivité de
la dépense, elle ne peut parallèlement que constater le caractère tardif de cette démarche de
contrôle de l’utilisation des sommes allouées par la collectivité. Cette procédure est en effet
prévue par la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 re lative à la prise en charge de la perte
d’autonomie des personnes âgées et à l’allocation personnalisée d’autonomie, et le dispositif
de l’APA a été mis en place le 1
er
janvier 2002.
Évolution des dépenses d’APA comparée (en euros/habitant)
2009
2010
2011
2012
Département
97
100
99
99
Moyenne
des
départements
de
la
strate / habitant
69
71
72
73
Source DGCL
Malgré les efforts de maîtrise de la dépense décrits par la collectivité, la dépense
par habitant du département demeure, tout au long de la période, supérieure à celle de la
moyenne de la strate.
Par ailleurs, si l’on examine l’évolution du coût moyen par bénéficiaire de l’APA
de 2009 à 2011, en comparaison avec les départements de la même strate, on observe que
le coût moyen par bénéficiaire en Seine-Maritime est plus élevé que le coût moyen de
l’ensemble des départements.
€ par
bénéficiaire
Rang*
€ par
bénéficiaire
Rang*
€ par
bénéficiaire
Rang*
06
Alpes-Maritimes
4780
74
4911
86
4 756
76
31
Haute-Garonne
4792
75
4827
80
4 800
74
33
Gironde
4320
38
4261
33
4 349
36
38
Isère
4872
83
5053
93
4 944
82
44
Loire-Atlantique
4174
29
4134
24
4 220
28
57
Moselle
3969
10
4082
17
4 199
26
62
Pas-de-Calais
4874
84
4923
87
4 732
70
67
Bas-Rhin
4161
27
4001
6
4 198
25
76
Seine-Maritime
4684
66
4672
67
4 562
55
77
Seine-et-Marne
4272
32
4535
56
4 569
56
78
Yvelines
4943
86
4739
74
4 640
63
91
Essonne
4662
63
4252
32
4 482
44
94
Val-de-Marne
4534
55
4701
70
4 874
79
95
Val-d'Oise
4664
64
4574
60
4 576
57
M
France métropolitain
4492
4479
4 473
Sources : DREES, enquêtes annuelles sur l'aide sociale; Insee, estimations de population au 01/01/11
* Rang de classement national
Dépenses totales brutes d'Aide personnalisée d'autonomie (APA) hors frais de
personnel
2009
2010
2011
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
38
A titre d’exemple, afin de percevoir les enjeux financiers de la maîtrise de la
gestion de l’APA, une simulation de la seule application de ce coût moyen aux dépenses de
ces trois années fait ressortir une différence de 12 M€.
Au 31 décembre 2009, le nombre de bénéficiaires de l’APA en Seine-Maritime
est très supérieur à la moyenne nationale, avec 251,4 bénéficiaires pour 1 000 personnes
âgées de 75 ans ou plus, contre 208,1 pour 1 000 personnes âgées de 75 ans ou plus au
plan national.
Selon le
«
schéma
départemental de l’autonomie pour les personnes âgées et
les personnes en situation de handicap 2013-2017 »
adopté en 2013 par le département, le
département compte, en 2009, 272 966 personnes âgées de 60 ans et plus, soit 21,8 % de
la population, et 107 058 personnes âgées de 75 ans et plus, soit 8,6 % de la population.
La Seine-Maritime accueille ainsi une proportion de personnes âgées de 75 ans
et plus similaire à la moyenne métropolitaine, mais supérieure à la moyenne régionale et à
l’ensemble des départements comparables.
Le
« schéma départemental de l’autonomie pour les personnes âgées et les
personnes en situation de handicap 2013-2017 »
souligne que,
selon l’INSEE, le
vieillissement de la population devrait se poursuivre, avec une augmentation de près d’un
tiers de la population âgée de plus de 60 ans, entre 2005 et 2020. Il émet l'hypothèse d’un
recul de l'âge d'entrée en dépendance grâce à l'augmentation de l'espérance de vie et aux
progrès de la médecine, et considère qu’ainsi, le nombre de personnes âgées dépendantes
connaîtrait une hausse plus modérée de + 18,5 %.
Quelle que soit l’hypothèse précise retenue, il apparaît que le vieillissement de la
population devrait entraîner mécaniquement dans les années futures une augmentation de
cette dépense étroitement liée à ce phénomène démographique.
Compte tenu du niveau des dépenses par bénéficiaire, la chambre invite le
département à analyser les raisons pour lesquelles les dépenses supportées au titre de
l’APA sont à un niveau très supérieur à celui des départements comparables.
c - Aide sociale à l’hébergement (personnes âgées)
L’aide sociale à l’hébergement (ASH) constitue, en volume, la seconde allocation
versée par le département en faveur des personnes âgées. Elle est versée sous conditions
de ressources aux personnes n’en disposant pas suffisamment pour payer leurs frais
d'hébergement en maison de retraite.
A la différence de l’APA, l’aide sociale à l’hébergement peut faire l’objet de
recouvrements sur les résidents, leurs obligés alimentaires et leur patrimoine.
Total
nb de bénéficiaires
écart du coût moyen par
rapport à la moyenne
nationale
simulation application
du coût moyen France
métropolitaine
12 344 366,71 €
Sources : DREES, enquêtes annuelles sur l'aide sociale; Insee, estimations de population au 01/01/11
88,59 €
2 422 327,87 €
Simulation des économies réalisées par l'application du coût moyen France métropolitaine
24643
26912
27342
2009
2010
2011
192,19 €
4 736 090,14 €
192,70 €
5 185 948,70 €
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
39
Évolution des dépenses d’ASH et des recouvrements
(en milliers
d'euros)
2009
2010
2011
2012
dépenses
d’ASH
54 039 391
57 472 513
58 745 552
59 643 246
recouvrements
20 477 756
20 643 365
20 435 917
20 540 798
taux
de
récupération
38%
36%
35%
34%
Source : département, CRC BN-HN
Les dépenses d’aide sociale à l’hébergement augmentent de 10,3 % de 2009 à
2012, évoluant de 54 M€ à 59,6 M€.
Cette évolution reflète la sociologie du département et le maintien d’un niveau de
vie moyen des personnes âgées inférieur à celui relevé au niveau national. En 2009, le
montant moyen des retraites et pensions par foyer fiscal dans le département s’élève ainsi à
18 543 € par an, soit un montant inférieur à la référence nationale de 19 468 € par an.
Les recouvrements effectués par le département sont cependant restés stables
sur cette même période et se situent autour d’un montant de 20,5 M€.
Le taux de récupération de ces recouvrements par rapport aux dépenses
annuelles soumises au reversement de la participation des bénéficiaires, a baissé au cours
de la période, passant de 38 % à 34 %. Il s’établit en dessous de la moyenne de 49 %
observée au plan national, en 2009
44
.
Sur la base de l’application de ce taux moyen de 49 % aux dépenses d’ASH de
la collectivité, on peut estimer la recette différentielle dont le département aurait bénéficié sur
ces quatre années à 30,5 M€.
Par ailleurs, il ressort de l’instruction, suivant les éléments transmis par le
département, qu’au 1
er
janvier 2014, le traitement de récupération des ressources des
personnes âgées auprès des établissements d’hébergement est géré par un seul agent de
catégorie C
45
.
La collectivité dispose à cette même date d’un stock de recettes à traiter et à
valider de 30,4 M€
46
.
La collectivité a indiqué avoir diligenté un audit afin d’améliorer les procédures de
titrages des recettes des aides sociales accordées aux personnes âgées et aux personnes
handicapées. La chambre invite le département, sur cette base, à suivre de manière plus
régulière ce poste de recettes.
La collectivité précise également que «
ce travail sera poursuivi sur la partie des
recettes relatives aux successions et obligés alimentaires
. »
d - La prestation de compensation du handicap (PCH)
La PCH est une aide personnalisée destinée à financer les besoins liés à la perte
d'autonomie des personnes handicapées, résidant à domicile ou en établissement. Cette
44
Source : « Modalités de mise en oeuvre de l’aide sociale à l’hébergement », rapport de l’Inspection générale des affaires
sociales, RM2011-085P, Mai 2011, page 14, statistique établie à partir des données nationales de la DREES, dans son enquête
annuelle auprès des conseils généraux.
45
« Etude recette-recouvrement des ressources, janvier 2014, département direction de gestion, audit et Evaluation l’audit,
p.10.
46
« Etude recette-recouvrement des ressources, janvier 2014, département direction de gestion, audit et Evaluation l’audit,
p.10.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
40
prestation couvre les aides humaines, les aides matérielles (aménagement du logement et
du véhicule) et les aides animalières.
Les dépenses de PCH augmentent constamment et très fortement au cours de la
période de contrôle puisqu’elles font plus que doubler de 2008 à 2013.
Le département reçoit chaque année, au titre de la PCH, une dotation de la
CNSA qui couvre partiellement ces dépenses.
Jusqu’en 2012, le taux de couverture de ces dépenses est, comme pour l’APA,
inférieur à celui de la moyenne des départements. En 2013, il est désormais supérieur au
taux moyen national des départements.
La prestation de compensation du handicap est l’allocation la plus onéreuse en
termes de coût moyen par bénéficiaire, en raison du caractère très général de la notion de
compensation et des plafonds des barèmes financiers des plans d’aide pouvant être alloués
au bénéficiaire.
Évolution du coût moyen de la PCH
Le coût moyen du département est toujours plus élevé sur la période de contrôle
que le coût moyen des départements de métropole.
2008
2009
2010
2011
2012
2013
dépenses PCH (3)
13 901 983 €
21 806 944 €
25 131 920 €
25 875 241 €
27 351 786 €
28 130 938 €
dotation PCH (4)
13 212 502 €
11 359 559 €
11 438 153 €
10 737 000 €
10 613 381 €
10 966 929 €
dépenses nettes (3)-(4)
689 481 €
10 447 385 €
13 693 767 €
15 138 241 €
16 738 405 €
17 164 009 €
taux de couverture
(4)/(3)
95,0%
52,1%
45,5%
41,5%
38,8%
39,0%
taux de couverture
(moyenne nationale)
97%
60%
47%
43%
39%
36%
source: comptes de gestion 2008 à 2012. compte de gestion provisoire 2013.mémos de la CNSA N°2 juillet 2013
PCH
6 Alpes-Maritime
12 908,60 €
8 693,74 €
7 708,69 €
7 519,49 €
31
Haute-Garonne
10 327,06 €
9 733,27 €
8 999,70 €
9 021,08 €
33
Gironde
12 016,13 €
13 582,47 €
12 972,31 €
11 038,26 €
38
Isère
8 989,94 €
7 869,03 €
7 455,98 €
6 708,96 €
44
Loire-Atlantique
5 586,21 €
4 087,45 €
5 659,43 €
5 198,81 €
57
Moselle
4 495,50 €
4 864,20 €
4 545,22 €
5 656,09 €
62
Pas-de-Calais
9 971,43 €
8 700,79 €
8 682,60 €
8 376,36 €
67
Bas-Rhin
8 483,87 €
6 099,64 €
5 841,78 €
6 183,12 €
76
Seine-Maritime
7 744,85 €
8 273,28 €
7 970,82 €
7 730,45 €
77
Seine-et-Marne
12 903,57 €
10 991,61 €
9 864,73 €
8 399,60 €
78 Yvelines
8 394,62 €
9 035,96 €
7 390,17 €
6 834,66 €
91
Essonne
7 063,30 €
6 737,10 €
7 445,70 €
8 522,02 €
94
Val-de-Marne
8 237,18 €
7 992,06 €
7 457,83 €
6 929,61 €
95
Val-d'Oise
5 027,43 €
6 736,26 €
6 507,61 €
Total estimé France hors DOM
7 108,70 €
7 184,21 €
7 105,73 €
6 849,33 €
Sources : DREES, enquêtes annuelles sur l'aide sociale
Départements
2008
Coûts moyens
2009
2010
2011
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
41
A titre d’exemple, en 2011, il est de 7 730,45 contre 6 849,33 pour les autres
départements. Pour cette seule année, sur la base de l’application de ce coût moyen aux
dépenses de PCH de la collectivité, on peut estimer à 2,37 M€, le montant différentiel dont le
département aurait bénéficié. De 2008 à 2011, ce différentiel est de 7,5 M€.
La chambre recommande à la collectivité d’étudier les raisons d’un tel différentiel
afin de déterminer potentiellement des marges d’économies.
En réponse, le département indique avoir mis en place depuis 2011, le paiement
de la PCH sur justificatifs pour toute période rétroactive et réaliser des contrôles inopinés
auprès de l’ensemble des bénéficiaires.
La Collectivité précise que «
le montant des récupérations s’établit fin avril 2014,
du fait des renforts positionnés sur la cellule recettes personnes handicapées, à 6,4 M€, à
comparer au montant de 9,4M€ perçu pour l’ensemble de l’année 2013
».
Les marges d’économies pour le département sont donc réelles.
e - L’aide sociale à l’enfance (ASE)
5 328 mineurs ont été accueillis en 2012, au titre de l’aide sociale à l’enfance
(ASE), par les services du département. Les prises en charge de jeunes augmentent ainsi de
3,1 %, par rapport à l’année 2009.
En 2013, l’essentiel des dépenses de l’aide sociale à l’enfance (107,4 M€) est
constitué par les dépenses d’hébergement (foyers de l’enfance, Maisons d’enfants à
caractère social) des enfants placés dans les services du département, le plus souvent sur
décision judiciaire. Les autres principales dépenses sont constituées par la rémunération des
assistantes familiales. Elles représentent 36 % de la dépense totale des aides indirectes
(296,9 M€).
Ces dépenses sont étroitement dépendantes de l’évolution des prix de journée
arrêtés par le département pour ces établissements.
En 2012, 45 % des enfants confiés à l’ASE (en établissement et/ou accueil
familial) ont été pris en charge par l'Institut départemental de l'Enfance, de la Famille et du
Handicap pour l'Insertion IDEFHI.
Or, le budget alloué par le département à cet établissement public départemental
est passé de 33 M€ en 2009 à 40 M€ en 2012.
Il s’avère que, parallèlement à cette forte progression du financement
départemental, le coût moyen/jour d’accueil en établissement à l’IDEFHI est en constante
augmentation de 2009 jusqu’à 2012, évoluant de de 136,02 € à 163,94 € (+ 21 %), alors que
la variation d’activité entre ces deux périodes est de - 1 %.
2008
2009
2010
2011
Total
nb de bénéficiaires
1 281
2 067
2 369
2 691
différentiel coût moyen 76-cout
moyen France hors dom
636 €
1 089 €
865 €
881 €
simulation des marges
d'économies possibles
814 898 €
2 251 113 €
2 049 390 €
2 371 093 €
7 486 494 €
Source : conseil général, traitement CRC
Simulation économies réalisées avec application du coût moyen
France hors DOM
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
42
La chambre recommande au département, comme il s’y est engagé, d’analyser
et de contenir l’évolution des dépenses tarifées des établissements accueillant des enfants
au titre de l’aide sociale à l’enfance.
Le département peut disposer, au titre de l’aide sociale à l’enfance, de recettes
de différentes natures que sont les participations des parents au placement de leur enfant et
le transfert au département des allocations familiales versées aux familles. En 2013, le total
de ces recettes représente un montant significatif de 742 462 €.
Le département utilise un barème pour déterminer les contributions familiales
lors des accueils administratifs. Par ailleurs, le département sollicite également auprès des
juges pour enfants la participation financière des parents et le reversement des allocations
familiales à l’occasion des placements judiciaires.
La chambre constate les efforts de la collectivité, tant pour les placements
judiciaires que pour les placements administratifs. Toutefois, comme le souligne également
le département, «
sur près de 3 600 enfants placés, le nombre total de participation peut être
estimé modéré. Le département aura à poursuivre sa démarche volontariste de ce type de
demande vis à vis des parents.
»
C -
Le contrôle de gestion
A côté de la direction des finances, le département dispose d’une direction du
contrôle de gestion, audit et évaluation des politiques publiques.
1 - La direction contrôle de gestion, audit et évaluation
Rattachée au DGA « animation transversale », elle est composée de 6 agents
dont 5 cadres. La direction du contrôle de gestion, audit et évaluation des politiques
publiques assure un rôle d’aide à la décision auprès de la direction générale par le biais de
son
″
reporting
″
(revue de pilotage, tableaux de bord, zooms thématiques).
Elle assure également un rôle de contrôle en réalisant des audits internes et des
audits de partenaires de la collectivité. Elle a enfin en charge des missions d’évaluation des
politiques publiques.
La chambre observe que la direction réalise des audits sur des sujets dont la
portée financière est très variable. La direction n’assure pas actuellement une analyse des
risques financiers de la collectivité.
La chambre recommande au département, compte tenu de sa situation
financière, que l’activité de cette direction soit recentrée et qu’elle se consacre désormais en
priorité à l’examen détaillé des gros budgets de fonctionnement de la collectivité et des
politiques repérées par le département comme pouvant être des « niches » d’économies.
2 - Les indicateurs de gestion
Le département dispose de nombreux indicateurs de gestion élaborés aussi bien
par les directions financières que par les directions métiers.
Pour l’essentiel, le rôle de ces indicateurs est d’appréhender en interne
l’évolution des différents domaines d’intervention de la collectivité.
La plupart ne comprend pas de références aux pratiques des autres
départements sous la forme, notamment, de coûts moyens ou de ratios par habitant, qui
permettraient au département de comparer ses résultats à ceux des autres collectivités et, le
cas échéant, de l’alerter sur des évolutions atypiques des finances départementales.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie
sur la gestion
du département de Seine-Maritime – Tome 2 : situation financière
43
De tels indicateurs de gestion sont utilisés par le département principalement
pour commenter, a posteriori dans les rapports de la collectivité, les évolutions de son
budget plutôt que pour se comparer en gestion, et fixer à partir de ceux-ci des objectifs à
atteindre ou à approcher.
La chambre recommande l’établissement d’indicateurs de gestion permettant à la
collectivité de comparer ses résultats avec ceux des autres départements, de fixer pour
l’ensemble de ses politiques des objectifs à atteindre et d’analyser ses performances.
VI -
CONCLUSION
La nécessaire amélioration de la situation financière du département passe par le
renforcement de sa gouvernance financière qui s’avère indispensable dans la mesure où les
perspectives de la collectivité restent très contrastées et globalement plutôt défavorables.
Les premières mesures annoncées par le département en réponse vont dans ce sens.
En effet, en recettes, la collectivité devra faire face à une baisse tendancielle
certaine des dotations de l’Etat et ne dispose aujourd’hui que de marges de manoeuvre
réduites sur la fiscalité directe, même si elle peut espérer bénéficier ponctuellement de
recettes complémentaires (pacte de confiance) qui sont par nature aléatoires.
S’agissant de ses dépenses, le département doit faire face à un contexte
économique et social défavorable qui influe notamment sur ses dépenses d’insertion et des
perspectives démographiques qui permettent de penser que les dépenses liées à la
dépendance, sont susceptibles de repartir à la hausse après la période de relative stabilité
actuelle.
Enfin, le poids de la dette atteint un niveau important alors même que les
annuités d’emprunt, en partie calculées à partir de taux d’intérêt variables actuellement bas,
sont susceptibles de remonter et ainsi d’accroître la charge financière du département.
Même si le département semble disposer de marges de manoeuvre réduites
dans certaines de ses politiques en raison, notamment, de rigidités structurelles (ressources
humaines, dépenses de tarification…), il peut, en procédant à une analyse détaillée de
l’ensemble de ses missions puis à leur révision, améliorer sa situation financière à l’exemple
des constats réalisés par la chambre s’agissant de la politique sociale.