SEPTIÈME CHAMBRE
PREMI
È
RE
SECTION
70594
RAPPORT PARTICULIER
(Articles L. 143-3 et R. 143-1 du code des juridictions financières)
Groupement d’intérêt économique Dragages-Ports
(GIE DP)
Exercices 2005 à 2012
Juin 2014
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
.................................................................................................................................................................
5
INTRODUCTION
.......................................................................................................................................................
7
PARTIE I :
UNE ORGANISATION ET UNE GOUVERNANCE À AMÉLIORER
...........................................
8
I.
P
RÉSENTATION GÉNÉRALE DU
G
ROUPEMENT
...................................................................................................................
8
A.
U
NE STRUCTURE D
’
OPTIMISATION DES MOYENS DE DRAGAGE DES GRANDS PORTS MARITIMES
.........................................
8
B.
U
NE ACTIVITÉ AU SERVICE DES GRANDS PORTS MARITIMES DE LA FAÇADE ATLANTIQUE ET DE LA MANCHE
.......................
9
C.
U
N PARC DE DRAGUES EN DIMINUTION
...............................................................................................................................
9
D.
U
N MODE D
’
ACTION DE MISE EN COMMUN PUBLIQUE PEU RÉPANDU EN
E
UROPE
...............................................................
9
II.
L
A GOUVERNANCE DU GROUPEMENT
..............................................................................................................................
10
A.
L’
OBJET SOCIAL DU GROUPEMENT
...................................................................................................................................
10
B.
D
ES TEXTES ENCADRANT LA GOUVERNANCE À METTRE À JOUR ET À AMÉLIORER
............................................................
10
C.
L’
ASSEMBLÉE GÉNÉRALE
.................................................................................................................................................
13
D.
L’
ADMINISTRATEUR ET LE CONTRÔLEUR DE GESTION
.......................................................................................................
16
III.
L’
ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT INTERNE DU
GIE
DP
....................................................................................
19
A.
U
NE ORGANISATION INTERNE PEU LISIBLE DE L
’
EXTÉRIEUR ET À AMÉLIORER
...................................................................
19
B.
U
NE RÉORGANISATION PLUSIEURS FOIS ENVISAGÉE MAIS REMISE À PLUS TARD
..............................................................
19
C.
D
ES VACANCES DE POSTE LIMITÉES ET DES REMPLACEMENTS OPTIMISÉS
.......................................................................
19
D.
D
ES DÉLÉGATIONS DE SIGNATURE GLOBALEMENT SUIVIES ET REMISES À JOUR
...............................................................
20
PARTIE II :
DES ENJEUX ÉCONOMIQUES FORTS MAIS UNE STRATÉGIE TARDIVE ET UNE
MUTUALISATION PARTIELLE
..............................................................................................................
21
I.
L
E DRAGAGE
:
DES ENJEUX ÉCONOMIQUES FORTS MAIS DES COÛTS IMPORTANTS ET EN AUGMENTATION
.....................
21
A.
L
A FORTE DÉPENDANCE DU TRAFIC À LA PRÉSERVATION DES ACCÈS
...............................................................................
21
B.
D
ES COÛTS EN AUGMENTATION
.......................................................................................................................................
23
C.
D
ES REMBOURSEMENTS PAR L
’É
TAT FLUCTUANTS ET LIMITES
.........................................................................................
26
D.
U
NE FAIBLE MUTUALISATION DES MOYENS
.......................................................................................................................
29
II.
U
NE ABSENCE DE STRATÉGIE FAUTE DE RÉFLEXION COLLECTIVE ET DE RÉELLE MUTUALISATION
..................................
32
A.
U
NE ABSENCE DE STRATÉGIE FACILITÉE PAR UN PILOTAGE COMPLEXE
............................................................................
32
B.
L
ES FONDEMENTS JURIDIQUES DE LA COOPÉRATION INTERPORTUAIRE
...........................................................................
35
C.
U
NE MUTUALISATION DIFFICILE DANS LE CADRE DE LA PLANIFICATION
.............................................................................
35
D.
U
NE MUTUALISATION DIFFICILE DANS LE CADRE DES NOUVELLES CONSTRUCTIONS
.........................................................
36
E.
U
NE RÉFLEXION COLLECTIVE DIFFICILE
............................................................................................................................
38
F.
L
ES BASES D
’
UNE NOUVELLE GOUVERNANCE DÉCIDÉES EN OCTOBRE
2013
...................................................................
43
PARTIE III :
COMPTES ET ANALYSE FINANCIÈRE
....................................................................................
47
I.
L
A PROCÉDURE ET LES PRÉVISIONS BUDGÉTAIRES
.........................................................................................................
47
A.
L
A PROCÉDURE BUDGÉTAIRE
:
DES DÉLAIS RESPECTÉS MAIS DES PROCÉDURES PEU FORMALISÉES
...............................
47
B.
L
A PRÉVISION BUDGÉTAIRE
:
DES ÉCARTS PARFOIS SIGNIFICATIFS MAIS DIFFICILEMENT MAÎTRISABLES
...........................
48
II.
L
ES COMPTES DU
GIE:
DES DOCUMENTS COMPLETS ET CERTIFIÉS MAIS DES BALANCES NON SOLDÉES
.......................
49
III.
L’
ÉVOLUTION DES PRODUITS ET DES CHARGES
:
L
’
ANALYSE DU COMPTE DE RÉSULTAT
................................................
50
A.
L
ES PRODUITS
:
UNE SITUATION DE CROISSANCE MAIS QUI RESTE CONDITIONNÉE À LA RÉALISATION DES AFFAIRES
.......
50
B.
U
NE BAISSE GLOBALE
DES CHARGES QUI REFLÈTE LA DIMINUTION D
’
ACTIVITÉ DU
GIE
...................................................
53
IV.
L’
EVOLUTION DE L
’
ACTIF ET DU PASSIF
:
ANALYSE DU BILAN
.........................................................................................
55
A.
D
ES ACTIFS CARACTÉRISÉS PAR UN FAIBLE SUIVI ET DES PROCÉDURES NON HOMOGÈNES
.............................................
55
B.
L
ES MODES DE FINANCEMENT DE L
’
ACTIVITÉ
:
ANALYSE DU PASSIF
.................................................................................
57
V.
L
A SITUATION FINANCIÈRE
...............................................................................................................................................
58
2
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
A.
L
E RÉSULTAT NET COMPTABLE
ET LES SOLDES INTERMÉDIAIRES DE GESTION
................................................................
58
B.
L
ES RATIOS FINANCIERS
...................................................................................................................................................
59
VI.
L
A QUALITÉ DES COMPTES
..............................................................................................................................................
61
A.
L
ES PROBLÉMATIQUES LIÉES AUX IMMOBILISATIONS
........................................................................................................
61
B.
L
E SUIVI DES STOCKS
:
UNE GESTION NON HOMOGÈNE
....................................................................................................
62
VII.
L
ES CONTRÔLES ET LES OUTILS DE GESTION
..................................................................................................................
63
A.
L
E CONTRÔLEUR DE GESTION
..........................................................................................................................................
63
B.
LE CONTRÔLE INTERNE
.....................................................................................................................................................
63
C.
L’
ABSENCE DE CONTRÔLE DE GESTION AU SEIN DU
GIE
..................................................................................................
63
D.
L
A COMPTABILITÉ ANALYTIQUE
.........................................................................................................................................
64
PARTIE IV :
AUTRES ASPECTS DE LA GESTION
.......................................................................................
64
I.
L
ES RESSOURCES HUMAINES ET LES DÉPENSES DE PERSONNEL
....................................................................................
64
A.
L
ES EFFECTIFS DU GROUPEMENT
.....................................................................................................................................
64
B.
L
A GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
.......................................................................................................................
65
II.
L
ES CONVENTIONS DE LOCATION
....................................................................................................................................
66
A.
L
A FORMALISATION DES CONVENTIONS
............................................................................................................................
66
B.
L
E SUIVI DES CONVENTIONS
.............................................................................................................................................
67
III.
L
A PROCÉDURE ACHAT DU
GIE
.......................................................................................................................................
68
A.
L’
ORGANISATION DE LA PROCÉDURE ACHATS
...................................................................................................................
69
B.
L’
ANALYSE DE CERTAINS MARCHÉS
..................................................................................................................................
71
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................................................
72
I.
P
OUR LE
GIE
D
RAGAGE
-P
ORTS
.....................................................................................................................................
72
II.
P
OUR LE MINISTÈRE
........................................................................................................................................................
72
ANNEXES
.................................................................................................................................................................
73
3
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
En application des dispositions de l’article L. 143-1 du code des juridictions financières, le
présent rapport, dès lors qu’il est rendu public, ne peut contenir d’information relevant d’un
secret protégé par la loi.
4
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
SYNTHÈSE
Créé en 1979, le groupement d’intérêt économique Dragages-Ports (GIE DP)
rassemble l’État et les grands ports maritimes (GPM) métropolitains. Sa mission consiste à
constituer et gérer un parc de dragues et d’engins de servitude destinés à effectuer des
travaux de dragage. Il doit répondre au meilleur coût aux besoins de dragage des ports en
optimisant l’emploi des dragues. Son siège est à Rouen et il dispose de deux antennes
hébergées par les GPM au Havre et à Saint-Nazaire, ainsi que d’une quinzaine d’emplois en
équivalent temps plein (ETP) mis à disposition par les ports membres du GIE. Au cours des
dernières années, son budget annuel moyen était d’environ 30 M€.
Un cadre juridique à parfaire
Les textes propres au GIE DP, statuts et règlement intérieur, souffrent d’une certaine
obsolescence et mériteraient une révision, comme cela avait déjà été envisagé en 2006,
mais qui n’a jamais été mis en oeuvre depuis lors. Il faut cependant relever que les
dispositions législatives et réglementaires applicables au GIE et aux ports sont elles-mêmes
dispersées entre le code des ports maritimes et le code des transports, ce qui ne contribue
pas à améliorer la lisibilité du dispositif d’ensemble.
Sur la base d’une étude demandée par le groupement en 2010, la forme juridique du
groupement d’intérêt économique (GIE) est apparue préférable à celle du GIP, qui est
prévue par la loi sur la réforme portuaire de 2008 et dont le décret d’application n’a toujours
pas été pris. Il aurait convenu soit d’appliquer cette disposition législative soit de mettre en
adéquation le droit avec les faits.
En termes de gouvernance, il a été relevé que le GPM de Marseille, bien que
membre du GIE DP, ne participe en rien à son activité et n’assiste, d’ailleurs, jamais aux
assemblées générales. Depuis le transfert des ports d’intérêt national aux collectivités
locales en 2004 et la réforme portuaire de 2008, l’État n’a plus d’intérêt direct relevant de
l’objet social du groupement. La question de la présence de ces deux membres au sein du
GIE DP se pose donc. L’État renvoie la question à une date ultérieure et évoque, plutôt
qu’une sortie du groupement, une révision des modalités de l’adhésion de l’État au GIE,
avec des droits et prérogatives modifiés. Cette révision doit néanmoins intervenir
rapidement, le rôle d’accompagnement de l’État dans le processus en cours et selon les
modalités actuelles ne pouvant constituer plus qu’une brève transition. Il conviendra, par
ailleurs, d’intégrer à cette analyse la question de la place du GPM de Marseille.
Des voies de progrès pour la gestion du groupement
Les documents comptables sont de bonne qualité et le rapport de l’administrateur
fournit une information complète sur les évolutions financières et l’exécution du budget. Des
actualisations des comptes de résultat prévisionnel pourraient être faites en cours d’année
comme cela est prévu par le code de commerce et des balances soldées devraient être
présentées en fin d’exercice.
Le groupement manque d’un inventaire complet des immobilisations, suivi par un
récolement physico-comptable, et d’une homogénéisation des règles de gestion des stocks
entre les différents sites du GIE.
Enfin, la formalisation des conventions devrait être améliorée et les avenants
successifs abandonnés. La nouvelle gouvernance décidée à la fin de 2013, fondée sur les
locations coque nue, devrait cependant simplifier la gestion avec la disparition du double
remboursement inhérent aux conventions de gérance.
En matière d’achats, les seuils devraient être actualisés et fixés en référence avec
ceux du code des marchés. L’indépendance de la commission consultative des marchés
5
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
devrait, par ailleurs, être renforcée, notamment en nommant un président indépendant des
membres du GIE.
Un manque de stratégie claire pour faire face à des enjeux économiques
importants
La sécurisation des accès est un enjeu majeur pour les ports maritimes et la
préservation, voire l’augmentation de leur trafic. Les dépenses d’entretien des GPM, dont les
accès, sont ainsi passées de 84 M€ en 2007 à près de 100 M€ en 2012. La dotation de
l’État, qui doit normalement supporter les frais de l’entretien et de l’exploitation des chenaux
d’accès et des dépenses relatives aux engins de dragage, s’est élevée, cette même année,
à 58,5 M€.
Au cours de la période examinée, le parc de dragues du GIE DP s’est contracté pour
atteindre aujourd’hui huit navires, sous l’effet d’une diminution des ports dans le champ du
GIE, du fait de la décentralisation des ports d’intérêt national, et de la revente de certaines
dragues à des ports membres, ce qui n’est pas allé dans le sens de la mutualisation entre
les ports qui se révèle difficile. Elle repose, en effet, sur le respect des règles relatives à la
dérogation au principe de mise en concurrence
in house
et de l’évolution récente de la
jurisprudence. Le respect de ces règles doit faire l’objet d’une attention toute particulière,
notamment dans le cadre de la nouvelle gouvernance décidée à la fin de 2013
et au début de 2014.
Lors de son précédent contrôle, la Cour avait souligné l’intérêt qu’il y aurait à ce qu’un
accord soit signé entre les ports et le GIE pour la définition des spécifications techniques.
Cette recommandation n’a pas été suivie d’effet, ce qu’illustre une nouvelle fois la
construction des dragues Jean Ango et Anita Conti, dont l’utilisation est peu ou pas
mutualisée.
Ces évolutions, comme l’apparition de nouvelles contraintes tenant notamment à
l’éloignement de plusieurs sites de clapage
1
, ainsi que la réduction du personnel affecté aux
opérations de dragage, qui n’est pas identique à celle du parc, auraient dû pousser le GIE à
proposer une réelle stratégie, plutôt que d’adopter une politique fondée sur des décisions
ponctuelles sans analyse globale des besoins des ports. La réflexion prospective n’a pas été
préalablement engagée, y compris dans le cadre des réflexions menées à la fin de 2013 sur
la nouvelle gouvernance. Les analyses de coûts comparés des dragues du GIE et des
dragues privées, les coûts comparés de maintenance (ateliers des ports et entreprises
privées) ou l’optimisation du temps d’utilisation des dragues sont très récents.
Avec une dette financière qui a fortement augmenté, les marges de manoeuvre sont
fortement contraintes, ce qui conduit la Cour, au terme de ce contrôle, à souligner
l’importance d’une application rapide de l’ensemble de ses recommandations, en particulier
sur la sécurisation juridique
(in house,
Altmark et avis de la Commission sur l’aide d’État
belge), la définition d’une stratégie claire sur la base des besoins des ports (en excluant
toute redondance ou adaptation excessive et coûteuse aux différents contextes
topographiques) et d’un suivi attentif. Si le système de financement par l’État était conservé,
le dispositif devrait être adapté afin de créer une réelle incitation aux gains de productivité et
à la mutualisation. Il devrait être en mesure de démontrer que les fonds correspondants ont
bien été utilisés pour l’objet prévu et de produire un reporting comptable de qualité.
1
Sites de déversement en mer des produits de dragage.
6
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
INTRODUCTION
Le groupement d’intérêt économique Dragages-Ports (GIE DP) est un établissement
de droit privé créé en application du décret n° 79-861 du 1
er
octobre 1979 et composé de
l’État
et
des
établissements
publics
portuaires
(sept
grands
ports
maritimes :
Nantes - Saint-Nazaire, Bordeaux, Rouen, Le Havre, Dunkerque, Marseille et La Rochelle).
Sa mission est de répondre au meilleur coût aux besoins de dragage de ces ports en
optimisant l’exploitation des dragues.
La Cour a examiné les comptes et la gestion GIE DP pour les exercices 2005 à 2012
sur le fondement de l’article L. 133-2 du code des juridictions financières.
7
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
PARTIE I : UNE
ORGANISATION
ET
UNE
GOUVERNANCE À AMÉLIORER
I.
PRÉSENTATION GÉNÉRALE DU GROUPEMENT
A.
U
NE STRUCTURE D
’
OPTIMISATION DES MOYENS DE DRAGAGE DES GRANDS PORTS
MARITIMES
Le code des ports maritimes définit la mission du GIE DP dans son article R.131-1 en
disposant qu’il s’agit de « constituer, maintenir en état et renouveler un parc de dragues et
engins de servitude destinés à effectuer des travaux de dragage dans les ports autonomes
et les ports non autonomes non concédés » et « de gérer ce parc ».
Les statuts (article 3) reprennent cette définition et précisent la mission du GIE DP en
introduisant la notion du « meilleur coût », ainsi que du « meilleur emploi possible du parc ».
Ils renvoient aux conditions définies dans le règlement intérieur. Celles-ci introduisent la
notion de coordination et d’optimisation de l’exploitation des dragues. Le règlement intérieur
prévoit, en effet, en son article 1
er
que le GIE DP reçoit à la date de sa création un parc de
matériel, « renouvelle et modernise le parc » et « assure la coordination et l'optimisation de
l'exploitation des dragues, de façon à minimiser les coûts des dragages d'entretien pour
l'ensemble de la collectivité ».
La mission du GIE DP est donc claire : il s’agit de répondre au meilleur coût aux
besoins de dragage des ports en optimisant l’exploitation des dragues. Cependant, son
champ d’action s’est réduit, notamment sous l’effet de la décentralisation.
Depuis 2001, en effet, le contexte dans lequel le GIE DP et ses membres évoluent a
changé : la propriété des ports d’intérêt national a été transférée en 2006 aux collectivités
territoriales, et la réforme portuaire a transféré en 2008 la propriété des grands ports
maritimes à des établissements publics en leur confiant la réalisation, l’exploitation et
l’entretien de leurs accès maritimes dans le cadre d’une plus grande responsabilisation en
matière d’aménagement.
Le périmètre d'activité du GIE DP a ainsi connu des évolutions importantes. À la suite
du transfert des ports d'intérêt national aux collectivités territoriales, le GIE a perdu la
clientèle de quatre services territoriaux de l'État (ports de Boulogne-Calais, Dieppe,
Caen-Ouistreham, Bayonne), et la flotte a, en conséquence, été réduite (arrêt, puis vente de
la René Gibert en 2007, de la Hève en 2009, toutes deux gérées par le GIE DP, et
remplacement de la Robert Peyronnet, également gérée par le GIE DP, en 2007). Le grand
port maritime de Nantes - Saint-Nazaire a acheté en 2009 les deux navires que le GIE DP lui
louait précédemment en location coque nue (Milouin et André Gendre). Une diminution
d’activité du GIE DP et du nombre de ses personnels a résulté de ces évolutions.
Trois nouvelles dragues ont été construites (Gambe d’Amfard en 2007, puis Jean
Ango et Anita Conti en 2013), ce qui n’a pas entraîné d’augmentation d’activité ou d’effectifs.
S’agissant d’une activité ponctuelle, le GIE DP a choisi de se faire assister, pour la
surveillance des chantiers, par un intervenant extérieur, appuyé par des membres des futurs
équipages, mis à disposition par les grands ports maritimes.
8
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
B.
U
NE ACTIVITÉ AU SERVICE DES GRANDS PORTS MARITIMES DE LA FAÇADE ATLANTIQUE
ET DE LA MANCHE
Le GIE Dragages-Ports dispose de trois sites :
-
un siège situé à Rouen, non loin du grand port maritime de Rouen (mais dans des
locaux distincts) ;
-
et deux agences hébergées par deux grands ports maritimes (Manche - Mer du
Nord au Havre et Atlantique à Saint-Nazaire - sites de stockages de pièces et
locaux liés aux dragues mutualisées).
Les besoins de dragage intéressent essentiellement les ports de la façade atlantique
et de la Manche. Ils concernent principalement les ports d’estuaire (Nantes - Saint-Nazaire,
Rouen et Bordeaux) et partiellement les autres ports (Le Havre, La Rochelle, Dunkerque). Le
grand port maritime de Marseille (GPMM) n’est pas concerné, ce qui explique la localisation
des deux agences du GIE DP.
C.
U
N PARC DE DRAGUES EN DIMINUTION
La Cour soulignait, dans son précédent rapport, que le parc de dragues et engins de
dragage du GIE Dragages-Ports (GIE DP) avait été considérablement réduit. Cette
diminution s’est poursuivie entre 2005 et 2013, avec une réduction du parc du GIE DP de
huit dragues et engins, soit de près de la moitié. De plus, au 31 décembre 2013, une des huit
dragues n’est plus exploitée (en instance de vente) et certaines dragues (spécialisées) et
engins annexes correspondent à des usages limités (moins de 10 % du volume de dragage).
Cette diminution est liée à une baisse importante (-75 %) du nombre d’engins de
dragage, mais également à une diminution du nombre de dragues de plus d’un tiers. Le
GIE DP ne dispose plus que de dragues à bennes et, majoritairement, de dragues
aspiratrices en marche (DAM) aux caractéristiques variées (volume du puits, régime de
marche, etc.) - cf. Annexe 1.
Tableau n° 1 : Évolution du parc de dragues et engins, propriété du GIE (2005-2013)
Nb
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013*
Ecart 2005-2013*
%
Dragues
13
10
9
9
7
7
7
7
8
-5
-38%
Engins de dragage
4
2
2
2
1
1
1
1
1
-3
-75%
Total
17
12
11
11
8
8
8
8
9
-8
-47%
Source : Cour des comptes à partir du fichier d'inventaire du GIE
*: Maqueline et Cap d'Aunis non cédées
D.
U
NE MISE EN COMMUN DES DRAGUES PUBLIQUES PEU RÉPANDUE EN
E
UROPE
Le système français de mutualisation de dragues publiques au travers du GIE DP est
peu répandu en Europe. Il existe peu de dragues publiques (en Allemagne, une drague
publique est mutualisée mais n’assure que 25 % de la masse des dragages d'entretien).
Le système français vise à assurer une certaine autonomie aux principaux ports français (et
à permettre de ne pas être dépendants des fluctuations de prix des quatre entreprises
hollandaises et belges leaders dans ce domaine). Dans les autres États membres, le
dragage est quasiment entièrement dépendant des entreprises privées.
Comme le préconisait le précédent rapport de la Cour et comme cela a continué
d’être appliqué sur le principe (avec un objectif même supérieur d’après les procès-verbaux
9
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
des assemblées générales), le maintien d’un système public de dragage pour assurer
de 60 % à 70 % des besoins de dragage français) nécessite, néanmoins, de pouvoir avoir
recours, en période de pointe ou lors d’avaries techniques, à des entreprises privées, dont
les tarifs peuvent se révéler élevés.
II.
LA GOUVERNANCE DU GROUPEMENT
A.
L’
OBJET SOCIAL DU GROUPEMENT
La Cour préconisait une réforme de l’organisation du GIE avec un élargissement de
l’objet social à la gestion des équipages (statut de mise à disposition des marins au
groupement et transformation du GIE en GIP), dans le respect du droit européen de la
concurrence.
Au vu des récentes évolutions de la jurisprudence relative aux dérogations à la mise
en concurrence au titre du
in house
(cf.
infra
– cas de l’Allemagne en 2009), une telle option
d’un GIE armateur pourrait être de nature à empêcher toute coopération entre les ports pour
mutualiser des dragues et donc contraire au principe d’« interportuarité », fondement de la
gouvernance du groupement et en particulier des principes réaffirmés dans le cadre de la
nouvelle gouvernance en cours de définition.
Le groupement répond, par ailleurs, à la définition du GIE et à l’objet, tels que définis
dans le code de commerce (article L. 251-1). Seule la durée du GIE DP, initialement prévue
pour 25 ans jusqu’en 2004, a été reconduite de 25 ans jusqu’en 2029.
À la suite de la réforme portuaire, l’article L. 106-1 du code des ports maritimes
(désormais transféré dans le code des transports à l’article L. 5312-14) prévoyait néanmoins
que soit constitué un groupement d’intérêt public (GIP) : « Les grands ports maritimes, ainsi
que les collectivités territoriales et leurs groupements compétents en matière de ports
maritimes, peuvent mettre en commun des moyens et poursuivre des actions communes. À
cette fin, ils peuvent notamment créer des groupements d'intérêt public dotés de la
personnalité morale et de l'autonomie financière, entre eux ou entre un ou plusieurs d'entre
eux et une ou plusieurs collectivités publiques, pour conduire, pendant une durée
déterminée, des activités de promotion commerciale et d'entretien des accès maritimes. ».
Cela n’a pas été fait. Selon les interlocuteurs de la Cour, une étude demandée par le GIE DP
en 2010 aurait établi que la forme du GIE apparaissait préférable à celle du GIP.
Il aurait convenu, soit d’appliquer le code des transports, soit, à défaut, de le modifier
pour mettre le droit en adéquation avec ce nouveau constat.
B.
D
ES TEXTES ENCADRANT LA GOUVERNANCE À METTRE À JOUR ET À AMÉLIORER
À la suite des transferts effectués dans le code des transports, les textes relatifs à la
mission du groupement et aux grands ports maritimes sont répartis dans deux codes
différents (code des transports et code des ports maritimes), rendant ainsi difficile la
lecture
des dispositions applicables. Une partie des articles a, en effet, été transférée dans le code
des transports, une autre partie reste en attente de transfert.
Plus généralement, la multiplication des dénominations des ports utilisées dans ces
codes (ports autonomes, grand ports maritimes etc.) rend malaisée la lecture des
dispositions s’appliquant à chaque type de port. Depuis la réforme portuaire, certains articles
concernent explicitement les grands ports maritimes et utilisent ce terme. D’autres les
10
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
concernent également, mais par extension, alors que la dénomination des articles n’a pas
été modifiée et que le titre du code correspondant (titre I
er
du code des ports maritimes) porte
toujours la dénomination « Ports autonomes ». C’est le cas de l’article L. 111-4 étendu aux
grands ports maritimes par l’article L. 101-5 du code des ports maritimes (« L'article L.111-4
est applicable aux grands ports maritimes. »).
Dans le cadre des transferts de textes en cours entre le code des ports maritimes et
le code des transports, il conviendrait de regrouper et clarifier les dispositions relatives aux
différents types de ports afin d’en permettre, enfin, une lecture et une application plus aisées.
1.
Les textes encadrant la gouvernance du groupement
Outre les dispositions du code du commerce, les textes encadrant la gouvernance du
GIE DP sont les statuts du GIE DP et le règlement intérieur.
Les statuts du GIE DP correspondent au contrat constitutif tel que défini à l’article
L. 251-8 du code de commerce. Ils comprennent, notamment, l’ensemble des règles
définissant le fonctionnement de l’assemblée générale. Ces statuts ont été modifiés quatre
fois au cours de la période examinée (24 janvier 2006, 5 juillet 2006, 3 octobre 2006 et
27 mars 2007).
Le règlement intérieur comprend l’ensemble des règles de fonctionnement du
groupement (préparation du programme pluriannuel de dragage, fixation des caractéristiques
techniques des dragues dans le cadre de nouvelles constructions, gestion des conventions
de location coque nue, des conventions de gérance) ainsi que les règles relatives à la
commission consultative des marchés. Le règlement intérieur a été modifié à deux reprises
pendant la période contrôlée (les 2 juillet 2007 et 8 octobre 2008).
2.
Quelques anomalies dans les principales modifications des textes
a.
Des modifications des statuts déposées tardivement au greffe du tribunal
Les quatre modifications des statuts citées
supra
devaient être établies et publiées
dans les mêmes conditions que les statuts initiaux, en application de l’article L. 251-8 I et III
du code de commerce, qui renvoyait aux modalités définies dans le décret en Conseil d’État
n° 84-406 du 30 mai 1984. D’après ses articles 47, 48 et 49, le GIE DP devait déposer au
tribunal de commerce de Rouen deux copies des procès-verbaux de l’assemblée générale
modifiant les statuts et deux originaux des statuts modifiés pour chaque modification des
statuts. Le greffier devait établir un procès-verbal relatif au dépôt et délivrer un récépissé
indiquant la raison sociale ou la dénomination, l'adresse du siège, pour les sociétés, leur
forme, le nombre et la nature des actes et pièces déposés, ainsi que la date du dépôt.
Le GIE DP n’a fourni que les récépissés. Tous portent la même date
(11 novembre 2008). Il semblerait donc que le dépôt des pièces au tribunal n’a pas été fait
dans le délai d’un mois. Il a, de plus, été fait pour les quatre modifications au même moment,
le 11 novembre 2008, soit, pour les premières, plus de deux ans après.
Le contenu de ces articles, abrogés le 27 mars 2007, se trouve aujourd’hui dans le
code de commerce aux articles R. 123-102, 103 et 105 (modification par décret de 2012).
Ces règles devraient être appliquées. Pour rappel, selon l’article L. 251-10 du code de
commerce, les modifications ne sont opposables aux tiers qu’à partir de la date de
publication.
b.
Des modifications des statuts à mieux expliciter en assemblée générale
La suppression des distinctions entre assemblées générales ordinaires et
assemblées générales extraordinaires à l’article 16 et dans les autres articles (sauf l’article
10 « Apports » et le premier alinéa de l’article 11 « Capital ») a été adoptée le 5 juillet 2006.
Alors que cette distinction est supprimée dans sa définition à l’article 16, il est curieux
de conserver la mention de l’assemblée générale extraordinaire à l’article 10 et à l’article 11,
11
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
qui n’a plus lieu d’être. De plus, la mention de l’assemblée générale ordinaire subsiste
également à l’article 23 « Liquidation ». Il conviendrait de mettre à jour les statuts.
Enfin, sous couvert de la suppression de cette distinction entre les deux assemblées,
d’autres modifications ont été introduites, qui ne figurent pas explicitement dans le
procès-verbal de l’assemblée générale :
-
le seuil de parts permettant à l’assemblée de délibérer en première convocation
est abaissé de 90 % à 80 % pour certaines modifications qui relevaient
auparavant de la seule assemblée générale extraordinaire
;
-
de même, l’adoption après vote de certaines délibérations sur les sujets
énumérés ci-dessus relevant de l’assemblée générale extraordinaire est rendue
possible à la seule majorité des suffrages exprimés, là où la majorité absolue des
parts d’intérêts était auparavant nécessaire.
De telles modifications devraient être présentées plus explicitement en assemblée
générale et faire l’objet d’un débat plus approfondi.
c.
Une modification du règlement intérieur pour partie non adaptée et non suivie
L’article 2 relatif à la façon dont les spécifications techniques des nouvelles dragues
sont décidées a été modifié. Ceci faisait suite à une recommandation de la Cour des
comptes. Elle n’y répond cependant pas entièrement, car la formulation ne prévoit pas
explicitement un accord signé mais des avis à remettre à l’administrateur pour présentation
au vote en assemblée générale. De plus, ces dispositions n’ont pas été appliquées (cf.
infra
).
3.
Une dérogation irrégulière au règlement intérieur
Le procès-verbal de l’assemblée générale extraordinaire et ordinaire, tenue le
24 janvier 2006, fait état de l’adoption à l’unanimité d’une dérogation au règlement intérieur
pour permettre à l’assemblée générale ordinaire de délibérer valablement sur les tarifs 2006.
Cette procédure n’était pas régulière. À cette date, les statuts prévoyaient, en effet,
que l’assemblée générale extraordinaire pouvait modifier le contrat constitutif, mais non pas
y déroger. Les statuts auraient dû être modifiés pour introduire la possibilité pour l’assemblée
générale extraordinaire de déroger au règlement intérieur avant de proposer la dérogation au
vote. Cette modification n’a été introduite qu’ultérieurement, le 5 juillet 2006, pour
l’assemblée générale (la distinction entre assemblée extraordinaire et ordinaire avait alors
disparu), soit six mois plus tard.
La légitimité de l’assemblée générale à déroger au règlement intérieur avait été
justifiée par le contrôleur de gestion par l’objectif de mandater l’administrateur aux fins de
refondre le règlement intérieur pour 2007. Or cette refonte n’a pas été effectuée, sur
proposition du contrôleur de gestion et accord en séance des participants à l’assemblée
générale du 5 juillet 2006 (sans vote formel invalidant par ailleurs le vote précédent). Le
contrôleur de gestion a suggéré à l'administrateur de faire de même pour les tarifs et le
budget 2007, et les membres du GIE ont donné leur accord.
L’introduction d’une possibilité de déroger au règlement intérieur semble, par ailleurs,
peu pertinente. Un règlement intérieur doit être appliqué ou modifié. Au surplus, la possibilité
de déroger au règlement intérieur est large puisqu’elle concerne tout paragraphe. Il
conviendrait de retirer cette faculté de dérogation et de refondre le règlement intérieur.
4.
Des textes à mettre à jour rapidement
Les mentions obsolètes (« ports autonomes » devenus entre-temps de grands ports
maritimes, « francs » devenus des euros par exemple) relevées dans ces deux documents
montrent que les statuts et le règlement intérieur n’ont pas fait l’objet d’une mise à jour ces
dernières années et qu’ils sont probablement peu consultés en ce qui concerne les marchés
(cf.
infra
, la procédure achat). Il conviendrait de les mettre à jour et de les rendre cohérents
12
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
avec les nouveaux principes de gouvernance décidés par le GIE DP au cours
de 2013 et au début de 2014.
L’instruction codificatrice n° 02-060-M95 du 18 juillet 2002 relative à la réglementation
financière et comptable des établissements publics nationaux à caractère industriel et
commercial indique qu’il est nécessaire de prévoir dans le contrat constitutif que les
membres du GIE ne seront pas solidaires envers les tiers (et de faire figurer cette précision
par la suite, dans tous les engagements souscrits par le GIE), conformément à la possibilité
ouverte par l'article 4 de l'ordonnance du 23 septembre 1967 modifiée (article L. 251-6 du
code du commerce). En effet, la solidarité pose un problème au regard de l'insaisissabilité
des biens des établissements publics, ainsi qu'en vertu de la nature majoritairement publique
des ressources des établissements publics membres. Il est donc préférable que chacun ne
soit responsable des dettes qu'à hauteur de sa part constitutive dans le groupement. Dans la
même perspective, il convient de prévoir que les nouveaux membres du GIE, s'ils ont la
qualité d'établissement public, seront exonérés des dettes nées antérieurement à leur entrée
dans le groupement.
Or l’article 8 des statuts du GIE Dragages-Ports indique que « les membres sont
solidairement responsables des dettes du groupement à l'égard des tiers et conviennent que
la charge de la solidarité est répartie entre eux au prorata des parts d'intérêt qu'ils
détiennent, cette répartition pouvant le cas échéant être modifiée à l'unanimité pour certaines
opérations particulières. Les créanciers du groupement ne peuvent poursuivre le paiement
des dettes contre un membre qu'après avoir vainement mis en demeure le groupement par
acte extra-judiciaire. Les membres participent aux assemblées, aux dépenses de
fonctionnement et aux pertes, dans les conditions prévues au présent contrat. ».
Il conviendrait donc de modifier l’article 8 des statuts du GIE afin d’insérer une clause
prévoyant la renonciation à la solidarité des membres.
Enfin, il conviendrait que les statuts et le règlement intérieur soient formellement
signés. Parmi les documents fournis par le GIE DP, seul le règlement intérieur du 5 juin 2000
est paraphé, car extrait du procès-verbal de l’assemblée générale de la même date.
C.
L’
ASSEMBLÉE GÉNÉRALE
1.
La composition de l’assemblée générale
a.
Les membres : l’État et les ports
La composition de l’assemblée générale comprend l’État, représenté par le directeur
de l'administration centrale chargée des ports maritimes et les « ports autonomes »,
représentés par leurs directeurs généraux (article 16 des statuts). Chaque membre dispose
d'autant de voix que de parts d'intérêts.
La composition de l’assemblée générale a connu une seule évolution : dans le cadre
de la décentralisation des ports d'intérêt national, le port de la Rochelle est devenu port
autonome. Il était client précédemment, en tant que service territorial de l'État (direction
départementale de l'équipement de Charente-Maritime) mais est devenu, au titre de port
autonome, membre du GIE.
D’après les procès-verbaux des assemblées générales, le contrôleur de gestion, le
commissaire aux comptes et le contrôleur général et financier assistent aux séances sans
voix délibérative. Les statuts ne mentionnent pas la possibilité pour ces personnes d’assister
à l’assemblée générale ni la faculté pour le président d’inviter d’autres personnes à assister
aux séances. Ces dispositions pourraient être ajoutées.
13
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
b.
Le président
L’article 16 des statuts indique que « l'assemblée est présidée par l'auteur de la
convocation ou, à défaut, par le plus âgé des présents. ». Le même article précise que « la
convocation des assemblées est faite par l’administrateur. À défaut, elle peut l'être par le
contrôleur de gestion, et en cas d'urgence par le commissaire aux comptes. ».
Toutes les assemblées générales de 2005 à 2012 ont été présidées par le contrôleur
de gestion et non par l’administrateur. Il conviendrait de mettre en cohérence ces différents
paragraphes de l’article 16 si le cas censé être le plus fréquent (convocation et présidence
par l’administrateur) n’est jamais mis en pratique.
2.
Le fonctionnement de l’assemblée générale
a.
Le rôle particulier de l’État
Le rôle de l’État est resté prépondérant pendant la période 2005-2013 alors qu’il ne
représente plus l'ensemble des ports d'intérêt national français à la suite de la mise en
oeuvre de la loi de décentralisation du 13 août 2004.
Il est présent à l’assemblée générale comme membre quasiment majoritaire (50 parts
sur 100, puis 49 parts sur 99), mais il est aussi, par ailleurs, tutelle de chacun des autres
membres du GIE DP (grands ports maritimes).
Les directeurs de port ont ainsi sollicité le représentant de l’État à plusieurs reprises
lors des assemblées générales pour qu’il demande à l’administrateur la rédaction d’un
schéma directeur ou d’autres documents. Même si ces demandes étaient présentées
comme effectuées en rapport avec son actionnariat prépondérant, il aurait pu s’agir de
demandes d’autres membres présentées ensuite au vote.
L’État, tutelle des grands ports maritimes, est, par ailleurs, en contact direct avec
chacun des directeurs de port sur nombre d’autres sujets liés notamment au dragage :
-
la répartition de la subvention pour l’entretien des accès (article L. 111-4 du code
des ports maritimes), qui comprend le dragage et qui a un impact indirect sur les
charges supportées par les ports ;
-
les modalités de recours aux ateliers des ports pour la maintenance des dragues
(des orientations ont ainsi été fixées par plusieurs courriers adressés aux
organisations syndicales par les ministres chargés des transports, les
30 juin 1999 et 23 décembre 2011, et du directeur des services de transport le
28 mai 2013).
Le grand port maritime de Marseille (GPMM) est absent des séances, bien que
figurant automatiquement comme membre du groupement du fait de sa qualité de grand port
maritime. Le GPMM n’aurait aucun intérêt dans les questions de dragage.
b.
Des conditions de délibération et de vote évolutives
Depuis la suppression, le 5 juillet 2006, de la distinction entre les deux assemblées,
le seuil des parts du groupement réunies pour pouvoir délibérer valablement sur certains
sujets (modification du contrat constitutif, approbation et modification du règlement intérieur,
dissolution anticipée ou prorogation du groupement, fusion ou transformation, révocation de
l'administrateur, du contrôleur de gestion, variations du capital) a été abaissé à 80 % en
première convocation et à deux tiers en deuxième convocation.
Outre l’introduction de la dérogation au règlement intérieur déjà commentée
supra
,
d’autres assouplissements des règles en matière de vote ont ainsi été introduits (nécessité
des deux tiers des suffrages exprimés au lieu de la majorité des deux tiers des parts)
concernant la modification du contrat constitutif, l’approbation et la modification du règlement
intérieur, la prorogation, la dissolution anticipée, la fusion ou la transformation du
groupement.
14
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
c.
Une fréquence des séances variable
Le nombre d’assemblées générales tenues annuellement au cours de la période a
varié fortement et n’est pas toujours corrélé aux actions en cours. Certaines séances se
révèlent, à la lecture des procès-verbaux, peu utiles, car non préparées par des contacts
préalables avec les ports ou par la présentation de supports susceptibles de susciter une
prise de décision. La préparation de ces séances s’est améliorée en 2013 avec la
présentation d’études et la prise de décision étapes par étapes. Il convient que la direction
du GIE y reste attentive et qu’elle précise, le cas échéant, dans les statuts la fréquence des
séances et leur articulation avec les groupes de travail préparatoires.
d.
Un suivi des présences des membres à l’assemblée générale à améliorer
Les statuts du GIE mentionnent à l’article 16 : « Le président établit une feuille de
présence indiquant les noms des porteurs de parts et le nombre de parts dont chacun
dispose. Elle est émargée par les membres de l'assemblée puis certifiée exacte par le
président et le secrétaire désigné par l'Assemblée. ».
Les feuilles de présences ont été transmises pour toute la période par le GIE DP à
l’exception de celles correspondant aux assemblées générales des 3 novembre 2009 et
6 octobre 2009 pour lesquelles le GIE DP a indiqué qu’elles « ne sont pas disponibles ».
Dans
plusieurs
cas
(séances
des
25 avril
2006,
27 mars,
7 novembre,
5 décembre 2007, 7 juillet 2010, 4 avril, 2 juillet, 20 juillet, 7 août et 19 novembre 2012), une
divergence a été constatée entre les émargements figurant sur la feuille de présence et le
récapitulatif figurant au procès-verbal de l’assemblée correspondante. Le récapitulatif
figurant au procès-verbal semble être un « copié-collé » correspondant au cas de figure
habituel (tous membres présents, sauf le GPMM). Il ne semble pas toujours modifié
lorsqu’un autre membre est absent. Il conviendrait de s’assurer de la conformité à la réalité
des présences de ce récapitulatif figurant au procès-verbal.
Trois des feuilles de présence fournies (soit 11 %) ne sont signées et donc certifiées
que par une seule personne, secrétaire ou président (9 avril 2008, 7 avril 2010,
7 juillet 2010). Il conviendrait d’être vigilant sur l’application des statuts en matière de
certification des présences (co-signature par le secrétaire et le président de la feuille
d’émargement et conservation des feuilles de présence des assemblées générales dans les
archives du GIE DP). Elles sont garantes de la validité des votes selon les seuils indiqués
dans les statuts.
e.
Des procès-verbaux exhaustifs
Les procès-verbaux rédigés sont exhaustifs et retracent les différents débats. Les
décisions prises y sont indiquées clairement.
Trois des procès-verbaux fournis par le GIE DP pour la période (9 avril 2008,
7 avril 2010, 6 avril 2011) n’ont pas été co-signés par le secrétaire et le président de séance,
comme prévu par les statuts à leur article 16 (« les décisions sont constatées par des
procès-verbaux établis et signés par le président de séance et le secrétaire sur un registre
spécial. »).
f.
Une attention accrue à apporter à la validité des votes
Les décisions énumérées ci-dessous ont été adoptées avec moins de 80 % des parts
représentées en séance (et moins des deux tiers également) :
-
approbation, le 27 mars 2007, du bilan, du compte de résultat et du compte des
opérations en capital de l'exercice 2006, de l’affectation des résultats et d’une
modification des statuts sur les articles 11 et 12 « Capital » et « Parts » (indiquée
« à l’unanimité » dans le procès-verbal, mais, selon la liste d’émargement, le
représentant de l’État et celui du GPMM étaient absents - aucune prise de parole
15
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
de l’État n’est par ailleurs relevée dans le procès-verbal - et seules 49 % des
parts étaient donc présentes) ;
-
le 5 décembre 2007, autorisation à l'administrateur de signer une convention de
gérance, approbation d’une modification du programme d'exploitation pour 2008,
du compte d'exploitation prévisionnel 2008 modifié, du compte des opérations en
capital du budget 2008, des tarifs de location des engins loués (indiquée « à
l’unanimité » dans le procès-verbal mais, selon la liste d’émargement, le
représentant de l’État et celui du GPMM étaient absents - aucune prise de parole
de l’État n’est par ailleurs relevée dans le procès-verbal -, ce qui porte à 49 % le
nombre de parts représentées).
L’écoute, par le GIE DP, du début des bandes d’enregistrement des deux séances
concernées n’a pu démontrer la présence du représentant de l’État lors du tour de table de
démarrage de la séance ou des premières interventions.
Pour les deux assemblées générales pour lesquelles les feuilles de présence n’ont
pas pu être fournies par le GIE DP, cette vérification des seuils de parts permettant à
l’assemblée de délibérer n’a pas pu être faite. Pour toutes les autres assemblées de la
période examinée, les seuils ont été respectés.
Une application rigoureuse des règles des statuts relatives au vote devrait permettre
à l’avenir d’éviter tout débat ultérieur sur la validité des décisions.
3.
Une présence de l’État et du GPMM au sein du GIE en question
La présence de l’État, comme membre du GIE, depuis le transfert des ports d’intérêt
national (loi de décentralisation du 13 août 2004) et la réforme portuaire (2008) n’a fait l’objet
d’une interrogation et d’une analyse juridique qu’à la fin de 2013 au sein du GIE, dans le
cadre de la réflexion sur la nouvelle gouvernance (étude par un cabinet extérieur).
De l’avis des GPM, l’avantage de la présence de l’État au sein du groupement réside
dans le rôle d’accompagnement qu’il joue dans la réforme de gouvernance en cours au sein
du GIE DP. L’État, lui, renvoie la question de sa présence ou non au sein du groupement à
une date ultérieure. Plutôt qu’une sortie du groupement, il évoque une révision des modalités
de l’adhésion de l’État au GIE, avec des droits et prérogatives modifiés.
La Cour prend acte de l’engagement de l'État à reconsidérer les modalités de son
adhésion au GIE et souligne que la révision qui en découlera doit intervenir rapidement, le
rôle d’accompagnement de l’État dans le processus en cours et selon les modalités actuelles
ne pouvant constituer plus qu’une brève transition. Il conviendra d’intégrer à cette analyse la
question de la place du GPMM, car ce dernier n’a pas d’intérêt direct et est absent des
assemblées du groupement.
D.
L’
ADMINISTRATEUR ET LE CONTRÔLEUR DE GESTION
1.
Les dirigeants du groupement au cours de la période examinée
a.
Des dirigeants qui ont peu changé
L’administrateur et le contrôleur de gestion ont peu changé pendant la période
contrôlée. Le premier a été renouvelé en 2013 et le second en 2012.
b.
Des règles de nomination de l’administrateur à améliorer
Les statuts du GIE DP (article 14) prévoient que le groupement est administré par un
administrateur nommé par l'assemblée générale pour une durée maximum de trois exercices
et rééligible.
L’administrateur a été nommé en septembre 2003 pour trois ans. Son mandat arrivait
à échéance en septembre 2006. L’assemblée générale du 3 octobre 2006 a procédé au
16
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
renouvellement de ce mandat jusqu’au 15 octobre 2009. Le procès-verbal de cette
assemblée générale fait état de la demande du représentant du contrôle général et financier
« pour le renouvellement de 2009, de procéder au vote, à bulletin secret, en l'absence de
l'intéressé, tel que cela est la règle dans les ports autonomes. ».
L’assemblée générale du 6 octobre 2009 a ensuite décidé, à l’unanimité, de
renouveler le mandat de l’administrateur jusqu’au 15 octobre 2010, soit pour un an, « pour
ne pas préjuger » du résultat d’une réflexion sur l’organisation générale des dragages et sur
le rôle, le champ d’action et la gouvernance du GIE DP, que le contrôleur de gestion a
annoncé en préalable au vote. Le procès-verbal de l’assemblée générale précise que le
débat se déroulait hors de la présence de l’administrateur.
Son mandat a ensuite été renouvelé, à l’unanimité, par l’assemblée générale du
8 décembre 2010 (avec un retard de près de deux mois) pour une durée allant jusqu’au
31 décembre 2011 (l’administrateur a quitté la séance pendant les débats), puis
par
l’assemblée
générale
du
7 décembre 2011
pour
une
durée
allant
jusqu’au
31 décembre 2012. Le mandat a ainsi été renouvelé trois fois de suite pour une durée
d’un an. Cette période couvre l’équivalent d’un troisième mandat de trois ans. Les fonctions
d’administrateur ont ainsi été exercées par la même personne pendant plus de neuf années.
Rien ne s’oppose, dans les statuts du GIE DP, à cette durée d’exercice des fonctions,
de même qu’à un renouvellement d’un an plusieurs années de suite. La rédaction des statuts
(article 14), prévoyant à la fois une durée maximale du mandat et une réélection possible
sans limite, est toutefois peu cohérente. Il conviendrait d’en revoir les termes. Sa rédaction
pourrait, s’agissant d’un groupement dont les membres relèvent tous de la sphère publique,
être alignée sur les dispositions prévues pour ses membres, soit cinq ans. Le nombre de
réélections pourrait être limité.
Les débats et votes doivent, par ailleurs, pour des raisons déontologiques, se
dérouler en l’absence de l’administrateur. Appliquée depuis 2009, cette règle devrait
continuer à être appliquée. Elle pourrait être intégrée aux statuts à titre de précision et de
rappel des bonnes pratiques. Il pourrait également être décidé de préciser que ce vote se fait
à bulletin secret.
Enfin, il conviendrait de respecter les dates de renouvellement du mandat de
l’administrateur et de ne pas dépasser la date d’échéance.
c.
Une période d’intérim de l’administrateur non conforme au début de 2013
L’assemblée générale du 13 décembre 2012 a nommé, à l’unanimité, un nouvel
administrateur à compter du 1
er
janvier 2013 (le mandat de l’ancien administrateur se
terminait le 31 décembre 2012) et pour une durée de deux ans. Elle a également précisé que
le nouvel administrateur assurerait l'intérim de ses fonctions au port de Rouen jusqu'à
l'arrivée de son successeur, pour « une période maximale de trois mois ».
L’assemblée
générale a, en outre, demandé à l'État de faire toute diligence pour que l’ancien
administrateur soit réintégré au plus tôt dans son administration d'origine, ce dernier étant
mis à disposition du GIE DP, au plus tard jusqu'au 15 octobre 2013 par le GPMR sur des
missions à définir. Enfin, lors de cette même assemblée générale, il a été décidé de « confier
au jury et au directeur général du port de Rouen le soin de proposer des missions afférentes
aux activités du GIE Dragages-Ports » pour l’ancien administrateur et de faire approuver la
lettre de mission ainsi proposée
« par l'assemblée générale par voie électronique ».
Ces résolutions ont été adoptées à l’unanimité. Il n’a, cependant, été fourni aucune
lettre de mission précisant les missions confiées depuis le 1
er
janvier 2013. Il n’a pas non
plus été trouvé trace d’une proposition par le jury de cette lettre de mission dans les
procès-verbaux des assemblées générales suivant celle du 13 décembre 2012.
L’ancien
administrateur
a
continué
à
exercer,
par
intérim,
les
fonctions
d’administrateur du GIE DP, laissant le soin à son successeur de signer les documents lors
de passages au siège du GIE DP. Cette situation a perduré au-delà des trois mois délibérés
17
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
par l’assemblée générale. En effet, le nouvel administrateur n’a été présent à plein temps au
GIE DP qu’à compter de l’été 2013.
Il serait souhaitable à l’avenir qu’une prise de fonctions au moment de la nomination
soit décidée sans période d’intérim et que les délibérations de l’assemblée générale relatives
à la prise de fonction soient respectées. Il serait également souhaitable que les délais de
réintégration dans leur administration d’origine des personnels détachés soient raccourcis.
d.
Une absence de convention de mise à disposition pour l’ancien administrateur
L’ancien administrateur détaché au port autonome de Rouen, a été mis à disposition
dans le poste d'administrateur du GIE DP, par arrêté pour la période allant du
15 octobre 2003 au 14 octobre 2008 (cinq ans), puis du 15 octobre 2008 au 14 octobre 2013
(cinq ans).
Cette
procédure
paraît
curieuse
dès
lors
que
le
décret
n°
85-986
du
16 septembre 1985 permet le détachement comme la mise à disposition auprès d’une
entreprise ou d’un organisme privé d’intérêt général. La circulaire n° 2167 du 5 août 2008
relative à la réforme du régime de la mise à disposition des fonctionnaires de l’État
comprend le cas de mises à disposition de fonctionnaires auprès de GIE. Elle a rendu
obligatoire la signature d’une convention, ce qui n’a pas été fait pour la mise à disposition de
l’ancien administrateur auprès du GIE DP.
La circulaire fournit, d’ailleurs, un modèle de
convention type et précise que la convention doit comporter la nature des activités confiées
au fonctionnaire, les conditions d’emploi, les modalités de contrôle et d’évaluation, les
modalités de remboursement.
e.
Le contrôleur de gestion
Concernant les débats et votes relatifs à la nomination du contrôleur de gestion, les
mêmes règles que pour l’administrateur sont ici préconisées.
Recommandation :
Réviser les statuts et le règlement intérieur.
18
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
III.
L’ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT INTERNE DU GIE DP
A.
U
NE ORGANISATION INTERNE PEU LISIBLE DE L
’
EXTÉRIEUR ET À AMÉLIORER
Le libellé des différentes fonctions dans l’organigramme du GIE DP, notamment au
niveau des agences, alors qu’il s’agit de fonctions équivalentes au sein du GIE DP
(superintendant des dragues en convention de gérance) est peu lisible depuis l’extérieur.
L’organigramme ne permet pas non plus de comprendre que le magasinier situé à l’agence
Manche - Mer du Nord (MMN) gère en fait également le stock pour l’agence Atlantique
(ATL).
L’organigramme devrait être révisé pour le rendre plus compréhensible.
B.
U
NE RÉORGANISATION PLUSIEURS FOIS ENVISAGÉE MAIS REMISE À PLUS TARD
L’assemblée générale du GIE DP a demandé à l'administrateur une réflexion sur
l'organigramme cible du GIE en décembre 2007. Il s’agissait de débattre de l’avenir de
l'agence Atlantique, qui avait été conçue à l'origine pour un parc plus important. Le débat a
eu lieu lors de l’assemblée générale d’octobre 2008 sur la base d’une note de
l’administrateur qui indiquait que l’architecture du GIE DP (un siège et deux agences) devait
être conservée, car le coût horaire
d’une drague se révélerait bien plus élevé que l’économie
réalisée avec la suppression d’une agence.
Le sujet a de nouveau été débattu lors de l’assemblée d’avril 2009 sans aboutir. Il a
été clos par la volonté de bâtir un cahier des charges entre ports pour nourrir une expertise
externe.
L’expertise externe, sollicitée bien plus tard, concerne la gouvernance et non
l’organisation du GIE DP, même si les deux sujets sont liés. Il était prévu qu’une réflexion sur
l’organisation soit lancée rapidement par l’administrateur sur la base de groupes de travail,
en parallèle de la mise en oeuvre de la nouvelle gouvernance.
Selon le GIE DP, le cadre juridique permettant la mutualisation des dragues
nécessite un contrôle des prestations de dragage et de maintenance des engins qui ne peut
être assuré que par la présence d’agents du GIE sur place, à côté des dragues concernées,
ce qui justifie la présence de deux agences en plus du siège.
La Cour estime néanmoins que l’activité de contrôle par le GIE (qui peut être
effectuée de différentes façons à qualité et fréquence comparables) et l’organisation de la
structure (nombre de sites, de personnels etc.) sont deux choses distinctes. Le coût des
différentes options devrait être chiffré et comparé, notamment celle du maintien des locaux
et personnels sur place sur les deux sites.
C.
D
ES VACANCES DE POSTE LIMITÉES ET DES REMPLACEMENTS OPTIMISÉS
Les effectifs du GIE ont été réduits de 29 %, passant à quinze agents au
31 décembre 2012 (hors personnel de surveillance de la construction des dragues).
Les principales vacances de poste ont essentiellement concerné le début de la
période. Les postes de superintendants de la Daniel Laval et de la René Gibert ont été
vacants à deux reprises pour des durées assez longues (43 et 44 jours en 2007 et 2008 et
25 jours en 2006, respectivement). Elles ont été résolues par l’intérim de l’ancien
superintendant, à l’époque devenu responsable du service matériel (cumul de fonctions).
Le GIE DP a su tirer parti de ses effectifs, même réduits, pour remplacer les
personnels partis en retraite, pour mutation ou autre ou encore en congé sabbatique. Les
départs ont été nombreux sur la période pour une petite structure (17 départs). Cinq ont été
remplacés en interne (soit près d’un tiers). Les douze autres venaient en grande partie des
ports et, pour quelques-uns, de recrutements sous contrat à durée déterminée.
19
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
Des tuilages ont en général été mis en place (de quelques jours à plusieurs
semaines), permettant la transmission de l’information entre les personnels. Ces pratiques
devraient être poursuivies.
D.
D
ES DÉLÉGATIONS DE SIGNATURE GLOBALEMENT SUIVIES ET REMISES À JOUR
1.
Des délégations anciennes et nombreuses jusqu’à 2012 : une lecture délicate
Les délégations étaient précédemment accordées à un nombre de personnes et pour
des montants importants (jusqu’à 500 000 €). Aucune remise à plat ni tableau global
récapitulatif n’a été fait au fur et à mesure des départs entre 2005 et 2012, ce qui rend la
lecture des délégations difficile ; elles sont, en effet, pour la plupart sans date de fin, ce qui
nécessite pour certaines de remonter à 2005 ou même à une période antérieure.
Une délégation avait, par ailleurs, été donnée au nouveau responsable du service
matériel « à compter du 2 avril 2007 » sans que le document de délégation soit daté (ce qui
ne permet pas de connaître sa date d’entrée en vigueur réelle) et avant que l’agent ait pris
ses nouvelles fonctions - selon les informations fournies par le GIE DP, le précédent
responsable du service matériel a démissionné le 30 avril 2007 et le nouvel agent lui a
succédé le même jour.
2.
Une remise à jour en 2013 : plus de clarté et quelques initiatives à encourager
Dans le courant de l’année 2013, le nouvel administrateur a revu l’ensemble des
délégations de signature. Celles-ci sont désormais accordées aux trois principaux
responsables du GIE qui ont la possibilité de subdéléguer leur propre signature. Un seul l’a
fait.
La tenue des délégations de signature s’en est trouvée clarifiée. Certaines
délégations de signature ont cependant été données pour des périodes dont le début était
antérieur à la date de délégation. Les principales sont les suivantes : délégation donnée par
l’administrateur au responsable des agences, signée le 19 avril 2013 mais valable
« à compter du 19/02/2013 » ; délégation donnée par l’administrateur au responsable du
service financier (CAF), signée le 19 avril 2013 mais valable « à compter du 19/02/2013 » ;
délégation donnée par l’administrateur au nouveau responsable du service matériel, valable
« à compter du 2 avril 2007 » mais non signée. Cette situation s’était déjà produite une fois
avant 2013 (délégation donnée par l’administrateur au responsable CAF, signée le
13 avril 2006 mais valable « à compter du 1
er
avril 2006 »). Ceci s’apparente à une
régularisation. Il conviendrait d’éviter cette pratique.
Dans certains domaines, des règles de validation ont par ailleurs été mises en place.
Ainsi, dans le cadre de l'arrêt technique 2013 de la drague Samuel de Champlain et pour les
dépenses de prestation de maintenance, il était demandé au responsable des agences de
fournir à l’administrateur et au responsable du service financier, tous les lundis, un état
récapitulant les commandes signées dans le cadre de cette délégation. Les pièces fournies,
demandées pour les quatre lundis du mois précédant la fin de l’arrêt technique 2013 de la
drague, montrent que ces règles sont appliquées (courriel d’envoi avec tableau récapitulatif
des travaux envoyés les mardi 23 juillet, 30 juillet, 6 août et le mercredi 14 août 2013).
Dans d’autres domaines, et dans une fourchette de montants (entre 20 000 € et
30 000 €, 50 000 €, voire 130 000 € suivant les délégations concernées), il est demandé de
produire trois devis et une note de service expliquant le choix du titulaire. Les pièces
fournies, demandées pour la dernière commande de pièces pour la Samuel de Champlain,
comportent un « formulaire de suivi de commande » pour lequel le GIE DP a précisé qu’il
faisait office de note de service justifiant le choix du titulaire, deux devis, ainsi que la réponse
d’un troisième indiquant ne pouvoir produire de proposition.
20
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
PARTIE II : DES
ENJEUX
ÉCONOMIQUES
FORTS
MAIS
UNE
STRATÉGIE
TARDIVE
ET
UNE
MUTUALISATION PARTIELLE
I.
LE DRAGAGE : DES ENJEUX ÉCONOMIQUES FORTS MAIS DES COÛTS
IMPORTANTS ET EN AUGMENTATION
A.
L
A FORTE DÉPENDANCE DU TRAFIC À LA PRÉSERVATION DES ACCÈS
1.
Des volumes dragués importants
Les volumes dragués nationaux, en entretien et investissement, sont constants sur la
période 2005-2012 (écart sur la période de 0 %). Ils ont néanmoins connu quelques
variations, notamment une augmentation de 7 % entre 2005 et 2009, une baisse de 28 % en
2010, puis de nouveau une augmentation de 30 % entre 2010 et 2012. Ceci s’explique par
les travaux d’investissements sur le grand port maritime du Havre (GPMH) en 2005 et 2006,
puis 2009 et sur celui de Rouen (GPMR) en 2012. Le calendrier dépend de plusieurs
variables (financements, autorisations, etc.). Les travaux d’approfondissement du chenal du
GPMR, commencés en 2012, ont ainsi pris deux ans de retard.
Les volumes de dragage d’entretien sont, eux, en légère augmentation pendant la
période (2 %). Ils ont connu quelques variations, notamment une augmentation de 8 % entre
2005 et 2009, une baisse de 17 % en 2010, puis de nouveau une augmentation de 14 %
entre 2010 et 2012.
Tableau n° 2 : Volumes dragués en entretien (2005-2012)
Mm
3
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
GPMNSN
9,04
6,78
8,03
8,42
7,85
8,59
5,28
7,21
GPMB
7,68
8,50
9,41
9,00
9,46
6,29
10,05
11,74
GPMH
1,40
1,40
2,20
2,20
3,70
2,10
1,80
2,00
GPMR
4,75
5,40
6,34
4,69
4,19
3,55
3,47
3,07
GPMD
2,05
1,80
1,97
2,18
1,71
1,71
1,67
1,34
GPMLR
0,22
0,18
0,22
0,31
0,34
0,24
0,21
0,29
GPMM*
-
-
-
-
-
-
-
-
Total
25,14
24,06
28,15
26,79
27,24
22,48
22,48
25,64
Source : Cour des comptes à partir des volumes fournis par les GPM
* : absence de réponse du GPMM
Tableau n° 3 : Volumes dragués pour des travaux d’investissement (2005-2012)
Mm
3
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
GPMH
4,10
5,70
0,00
0,00
4,00
0,00
0,00
0,00
GPMR
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
3,56
Total
4,10
5,70
0,00
0,00
4,00
0,00
0,00
3,56
Source : Cour des comptes à partir des volumes fournis par les GPM
* : absence de réponse du GPMM
Les ports les plus consommateurs sont les ports d’estuaire (grands ports maritimes
de Bordeaux - GPMB, de Nantes - Saint-Nazaire - GPMNSN et de Rouen - GPMR), chacun
21
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
pour 25 % à 35 % suivant les années. La profondeur des voies d’accès doit être entretenue
régulièrement, voire quotidiennement (Rouen) pour permettre l’accès aux navires.
L’évolution de ces volumes diffère selon les ports. Pour les volumes dragués en
totalité, une diminution sensible est notée pour le GPMH (-64 %), une baisse modérée pour
le GPMD et le GPMNSN (-35 % et -20 %), une augmentation sensible pour le GPMB
(+53 %) et le GPMR (+40 %) et une augmentation pour le grand port maritime de La
Rochelle - GPMLR (+33 %) sur des volumes toutefois plus réduits. Ces tendances
s’inversent pour deux d’entre eux lorsque l’on considère les seuls volumes dragués en
entretien : une augmentation est notée pour le GPMH (+43 %) et une diminution pour le
GPMR (-35 %).
2.
Un maintien des tirants d’eau nécessaire à l’économie des ports
a.
Un impact sur le tiers, voire la moitié des trafics dans les ports d’estuaire
Du fait du dépôt permanent de sédiments dans les lits des fleuves et de
l’augmentation de la taille des navires, et donc de leur tirant d’eau, l’enjeu économique du
dragage est essentiel pour les grands ports maritimes d’estuaire. Leur trafic en dépend pour
partie.
Ainsi, pour le GPMB, spécialisé dans les trafics de vracs solides et liquides, les trafics
se font avec des navires de plus grande taille que le port a du mal à accueillir aujourd’hui à
pleine charge. Afin de naviguer avec une profondeur d’eau maximale, les navires
programment leur parcours en fonction de la marée et de l’onde de marée pour bénéficier, à
la montée comme à la descente, du maximum d’eau disponible. Plus de 45 % du trafic
entre 2010 et 2012 a été réalisé avec des bateaux de plus de dix mètres de tirant d'eau
(produits pétroliers et granulats). En l’absence totale de dragage, le tirant d'eau maximum
serait de l'ordre de sept mètres et les trafics réduits de plus de 90 %.
Pour le GPMR, les trafics de céréales, de produits agroalimentaires, de produits
pétroliers raffinés, d’engrais liquides, de charbon, de granulats et les lignes régulières de
conteneurs représentent 90 % du trafic total et sont effectués par des navires de tirant d'eau
supérieur à 10 mètres, tirant d’eau à maintenir dans le chenal. En 2006, 30 % du trafic du
GPMR se faisait avec un tirant d'eau supérieur à 10 mètres, soit environ 7 millions de
tonnes. Avec un tarif moyen de 1,60 € par tonne, les montants des droits de ports apportés
par ces trafics sont estimés par le GPMR de 11 à 12 M€, auxquels s’ajoutent les redevances
domaniales associées (environ 2,5 M€ pour les céréaliers et l'agro-alimentaire). Repasser
sous un tirant d'eau de 10 mètres se traduirait, selon les études effectuées par le GPMR, par
la perte d'un tiers du trafic actuel. Cette proportion devrait être renforcée par l’augmentation
progressive de la part des navires à fort tirant d’eau, mise en évidence par l'analyse
socio-économique effectuée par le GPMR.
Pour le GPMNSN, l’accueil des grands navires se fait à marée haute, le tirant d’eau
conditionnant les créneaux possibles en fonction des coefficients de marée, dans un chenal
de navigation long de 69 kilomètres, depuis la zone d'attente jusqu'à Nantes. Selon le
GPMNSN, l’entretien des profondeurs (chenal et souilles) est nécessaire à l’accueil des plus
grands navires, de tirant d’eau supérieur à 15 mètres à l’aval (charbonniers de tirant d’eau
de 16 mètres, pour lesquels le port doit assurer un accueil de 13 jours par mois contractuel
avec l’opérateur de terminal et pétroliers de tirant d’eau de 15 mètres).
Pour le GPMH, engagé de son côté dans l’accueil des plus grands porte-conteneurs
(tirant d’eau maximum de 16 mètres), l’accès de ces navires en toute sécurité dépend du
maintien du dimensionnement des accès à Port 2000. L’impact sur le trafic peut donc être
majeur, si ces accès ne sont pas maintenus. Le trafic conteneur du Havre représente 60 %
du trafic français et dessert l’ensemble des raffineries de la vallée de la Seine.
22
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
b.
Un impact également pour certains ports en eau profonde
Pour le GPMD, l’activité de dragage est indispensable au fonctionnement du port. La
sédimentation peut atteindre plus d’un mètre par an à certains endroits, et les plus gros
navires accueillis aux ports Ouest et Est ont respectivement un tirant d’eau de 18,5 mètres et
14,2 mètres. La marchandise qu’ils transportent représente de 40 à 50 % du trafic total du
GPMD et, en particulier, le trafic de minerai et charbon approvisionnant Dunkerque.
Le GPMLR a, de son côté, construit le développement de ses trafics majeurs sur sa
caractéristique de port en eaux profondes. Un déficit de dragage conduirait à une réduction
des hauteurs d’eau exploitables. Sans fournir d’éléments économiques chiffrés, le GPMLR
indique que cela remettrait en cause l’économie des trois trafics (céréales, produits pétroliers
et pâtes à papier) pour lesquels les navires ont un fort tirant d’eau.
c.
Une augmentation du tirant d’eau nécessaire pour conserver certains trafics
Le GPMR a un projet d’approfondissement qui consiste en un arasement des points
hauts du chenal pouvant atteindre un mètre. L’agrandissement de la zone d’évitage (zone de
retournement des navires dans le chenal près de Rouen) est également prévu et un
programme a été mis au point afin d’améliorer les accès nautiques du port de Rouen depuis
l’estuaire (2012-2017).
Ces travaux sont en retard de deux ans pour des raisons liées à un changement de
réglementation et un retard administratif dans la délivrance d’autorisations au titre des
installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE).
Ce retard aurait empêché le GPMR d’accéder à certains marchés, des navires au
tirant d’eau important n’ayant pas la possibilité de se retourner dans le chenal pour accéder
au port. Il s’agit des marchés relatifs aux trafics suivants :
-
marché céréalier : sur le marché de la Chine, et alors que la France a remporté
un contrat de 200 000 tonnes, un seul bateau de 36 000 tonnes a été chargé à
Rouen, en complément d’un chargement à Dunkerque (le reste des bateaux a été
chargé à Dunkerque) ; sur le marché de l’Egypte, et alors que la France a
remporté un premier contrat de 180 000 tonnes, aucun bateau n’a été traité à
Rouen, tous l’ont été à Dunkerque ;
-
marché du gazole : un client russe a décidé d’arrêter de faire remonter ses
bateaux jusqu’à Rouen pour desservir le stockiste, privilégiant une solution de
déchargement au Havre et d’alimentation du stockiste par pipes (les volumes
concernés s’élèvent à plusieurs centaines de milliers de tonnes par an).
Une analyse des chargements par port de deux marchés (Egypte et Yémen),
effectuée par le GPMR, illustre l’impact du retard sur les marchés céréaliers. En prenant une
hypothèse d’une part théorique de 40 % à laquelle pourrait prétendre le GPMR, celui-ci a
estimé à 630 254 tonnes les trafics qui lui échappent du fait du recours à des navires de type
handymax et supramax (forts tirants d’eau).
B.
D
ES COÛTS EN AUGMENTATION
1.
Des dépenses en augmentation de 2005 à 2012
Les dépenses d’entretien des accès des ports (dont le dragage mais aussi les
écluses, etc.) sont en augmentation entre 2005 (84,19 M€) et 2012 (99,25 M€) (cf. Annexe
2).
23
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
Les dépenses de dragage au sens strict, à partir des données fournies par les GPM,
semblent également en augmentation
2
.
2.
Des contraintes à venir occasionnant une nouvelle augmentation des coûts
a.
Une saturation possible du site de clapage du GPMH à terme
Le GPMH est autorisé à draguer et immerger jusqu’à 3 Mm
3
par an sur un site de
clapage unique situé au large d’Octeville-sur-mer.
L’autorisation, initialement donnée en octobre 2004, a été renouvelée en 2009. Une
nouvelle demande de renouvellement est en cours d’élaboration et doit être déposée six
mois avant l’expiration de l’autorisation actuelle, soit en avril 2014. Le renouvellement porte
sur les mêmes volumes, qualité de sédiments et lieux.
Néanmoins, l’évolution des seuils (saturation du site) pourrait entraîner à terme une
nécessité de gestion à terre des sédiments avec des surcoûts liés à la création et aux suivis
de celle-ci. Le GPMH n’a fourni ni éléments chiffrés sur ces éventuels surcoûts ni indication
sur le délai que mettrait le port à saturer le site de clapage d’Octeville.
b.
Des contraintes environnementales (loi sur l’eau) à intégrer pour le GPMD
Le GPMD utilise quatre sites pour le clapage des sédiments. L’autorisation a été
renouvelée en mars 2012 pour une durée de dix ans. Le GPMD exploite, par ailleurs, deux
dépôts de sables dans le cadre d'autorisations au titre des installations classées. Enfin, il a
créé une zone de traitement des sédiments non immergeables, compte tenu de leur teneur
en polluants, qui fait l’objet d’une autorisation au titre de la loi sur l'eau. Une fois les
sédiments traités, différentes filières de revalorisation, elles aussi encadrées par des arrêtés
préfectoraux, sont envisagées par le port.
Les surcoûts auxquels le GPMD est confronté concernent essentiellement le
traitement des sédiments non immergeables qui représente environ 600 000 € par an.
c.
Un éloignement de la zone de clapage effectué en 2013 pour le GPMNSN
Le GPMNSN immerge les sédiments qu’il drague sur un site de clapage sur le
plateau de la Lambarde, à l’ouest du chenal de navigation, à une distance moyenne de
14,5 milles nautiques des sites de dragage.
Les deux autorisations de dragage d’entretien et de dépôts des sédiments ont été
renouvelées simultanément le 24 avril 2013, sous forme d’une autorisation unique pour
dix ans, avec un bilan intermédiaire à cinq ans.
La zone de dépôt a été modérément étendue vers le large pour limiter le retour des
matériaux après dispersion. Par rapport à la précédente autorisation, cette nouvelle zone de
clapage est en moyenne plus éloignée vers le large de 2,5 milles nautiques, correspondant à
une demi-heure de route aller-retour pour une grosse drague du parc, soit, selon le
GPMNSN, environ 10 % de surcoût de location (environ 1 M€). Près de trois heures de
transit aller-retour sont nécessaires, ce qui nécessite également une capacité de puits
suffisante, possible grâce à la Samuel de Champlain (puits de 8 800 m³).
Compte tenu des résultats obtenus sur l’injection d’eau, le GPMNSN s’est orienté
vers l’acquisition d’un engin de ce type, le remorqueur Le Milouin,
acheté en 2009 au GIE
,
transformé en injecteur d’eau en 2011. L’objectif du port est de compenser la perte
d’efficacité opérationnelle par une utilisation accrue de l’injection d’eau, sans surcoût.
2
Ce constat vaut pour les ports qui ont pu distinguer précisément les coûts de dragage (quelques-uns
d’entre eux n’ont pu fournir cette distinction).
24
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
d.
Un éloignement du site de clapage à venir en 2014 pour le GPMR
Les sédiments de dragage de la partie aval du chenal de navigation du GPMR sont
clapés sur le site du Kannik. L’autorisation de clapage pour ce site prenait fin en octobre
2009.
À la suite d’un avis du conseil scientifique de l’estuaire de 2008, le GPMR s’est
engagé à rechercher et expérimenter de nouveaux sites pour définir un site alternatif plus
durable. L’autorisation de clapage sur le site du Kannik a, en parallèle, été prolongée d’un an
et un nouvel arrêté interpréfectoral autorisant le dragage d’entretien du chenal dans
l’estuaire aval et l’immersion des sédiments de dragage a ensuite été obtenu pour
quatre ans (jusqu’en octobre 2014).
Deux sites ont été retenus à l’issue de la concertation : les sites dits de Machu et
d’Octeville. Un périmètre de moindre contrainte a été défini pour le site de Machu, prenant
en compte les zones d’intérêt biologique, d’utilité nautique et Natura 2000.
L’utilisation du site d’Octeville, plus éloigné de l’estuaire, se révélerait coûteuse. Le
GPMR a évalué à 30 %, voire 35 % le surcoût lié à la distance pour atteindre le site
d’Octeville par rapport à un surcoût de 20 % pour atteindre le site du Machu. L’utilisation
conjointe par le GPMR et le GPMH du site d’Octeville serait, par ailleurs, peu durable et
poserait des difficultés d’ordre environnemental, car les sédiments du GPMR le rempliraient
trop vite. Le site du Machu est l’option privilégiée à ce stade, mais les deux restent encore en
examen.
e.
Une possible suppression des sites de clapage amont en 2016 pour le GPMB
Les sédiments issus des dragages d'entretien effectués du chenal jusqu’au GPMB
sont soumis à une autorisation au titre du code de l'environnement. L'autorisation actuelle
couvre la période 2006-2016. Elle autorise le GPMB à draguer environ 8,5 Mm
3
tous les ans
et à immerger les sédiments sur 17 zones, toutes situées le long de l'estuaire, ce qui permet
au GPMB de réduire le temps de route et donc le coût du dragage.
Une réflexion sur les zones d'immersion va être menée dans le cadre du plan de
gestion des sédiments. Le nombre de sites de clapage pourrait être réduit, notamment sur
les passes amont, augmentant ainsi les cycles de dragage et donc leur coût. Le GPMB n’a
pas indiqué, à ce stade, avoir estimé le surcoût induit.
f.
Un renouvellement d’autorisation en 2019 pour le GPMLR
Les volumes dragués par le GPMLR sont immergés sur un seul site de clapage, le
Lavardin, dont l’autorisation expire en 2019. Le GPMLR indique que l’activité de dragage est
de moins en moins bien perçue au sein d’une zone classée Natura 2000 et à proximité
d’exploitations ostréicoles. Un positionnement du site de clapage plus au large, en 2019, est
donc une hypothèse qui ne peut être exclue.
Le GPMLR précise que, dans ce cas, des surcoûts importants seraient à prendre en
compte (drague non dimensionnée pour naviguer au large, surcoût d’activité de dragage et
dimensionnement de l’équipage à revoir à la hausse). Il n’a cependant pas produit
d’estimation chiffrée de ces surcoûts éventuels. La drague mentionnée est âgée (Cap
d’Aunis) et aurait dû être remplacée par l’Anita Conti, tel que prévu dans le schéma directeur
du GIE. La mutualisation de dragues avec le GPMB n’est pas évoquée par le GPMLR, alors
qu’elle pourrait diminuer les surcoûts liés aux trois points évoqués
supra
. Il n’en reste pas
moins qu’en raison d’une distance plus grande à parcourir, le coût serait de fait plus élevé.
25
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
3.
Une réduction des moyens humains inférieure à la réduction du parc
Les moyens humains mis en oeuvre par les grands ports maritimes sont importants.
Ils ont diminué au cours de la période (cf. Annexe 2), mais cette diminution ne semble pas
en rapport avec la diminution constatée du nombre de dragues (- 5 % pendant la période
2007-2011 alors que, dans le même temps, le nombre de dragues a diminué de 47 %).
Plus de la moitié de ces effectifs correspondent aux équipages des dragues. Environ
20 % viennent des ateliers de maintenance. Le reste des effectifs correspond aux équipes
d’hydrographie chargées du contrôle des profondeurs et de la gestion administrative
associée au dragage.
C.
D
ES REMBOURSEMENTS PAR L
’É
TAT FLUCTUANTS ET LIMITÉS
Selon les termes du code des ports maritimes (article L. 111-4), le coût d’entretien
des accès est pris en charge par l’État dans les conditions suivantes : « L'État supporte les
frais de l'entretien et de l'exploitation des écluses d'accès, de l'entretien des chenaux d'accès
maritimes, de la profondeur des avant-ports, des ouvrages de protection contre la mer. Il
supporte, dans les mêmes conditions, pour l'exécution de ces travaux, les dépenses
relatives aux engins de dragage dont le régime de propriété et les conditions d'exploitation
sont fixés par décret en Conseil d'État. Le programme et le montant des dépenses de ces
opérations sont arrêtés chaque année par décision de l'autorité compétente. ».
L’article L. 111-5 du même code fixe, par ailleurs, le taux de prise en charge des
dépenses d’investissement par l’État à 80 % (« creusement des bassins » et « création et
extension des chenaux d'accès maritimes et des plans d'eau des avant-ports »).
La dotation annuelle de l’État a diminué de 2005 à 2008 avant de s’accroître de
nouveau en 2009 pour atteindre le niveau de 2005, puis le dépasser en 2010. Elle a de
nouveau diminué en 2011, puis en 2012. Le montant des dotations aux ports diminue en
2011 et 2012 en raison d'une légère diminution des crédits accordés en loi de finances
(58,5 M€ au lieu de 58,9 M€ en 2010) et de dépenses supplémentaires survenues éligibles
sur cette ligne budgétaire.
Tableau n° 4 : Évolution de la dotation annuelle de l’État de 2005 à 2012
en M€
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Dotation (montant net HT)
48,20
47,26
43,49
41,05
47,78
53,0336
52,63
50,97
Evolution de la dotation
-1,95% -7,98%
-2%
16,38% 11,00% -0,75% -3,16%
Source : sous-direction des ports et du transport fluvial, MEDDE
1.
Une révision des textes encadrant le partage des coûts non effectuée
a.
Les constats et recommandations du précédent rapport de la Cour
La Cour indiquait, dans son rapport précédent (période 1999-2004), que les textes
fondamentaux relatifs au partage des coûts de dragage étaient complètement à revoir. Des
dispositions du code des ports maritimes, déclarées de nature réglementaire par le Conseil
constitutionnel (décision n°
92−171 L du 17 décembre 1992)
, étaient en effet maintenues
dans la partie législative depuis 1992. De plus, l’État ne remboursait pas les dépenses à
hauteur de ce que prévoyaient les textes (l’ensemble, donc 100 %), et ce système de
remboursement n’incitait pas aux gains de productivité. La Cour demandait donc que soient
rapidement arrêtées, dans un texte réglementaire, de nouvelles règles d'attribution des
subventions de l'État aux ports maritimes en matière de dragage, en précisant que le mode
de calcul de la subvention devrait inciter les bénéficiaires à des gains de productivité.
26
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
La Cour a rappelé dans les mêmes termes le constat et les recommandations
associées dans son référé de juillet 2007.
b.
Des recommandations suivies sur la forme mais non sur le fond
Les articles L. 111-4 et L. 111-15 sont toujours en vigueur. Leur contenu n’a pas été
modifié sur le fond.
Ces deux articles figurent dans le titre I
er
« Ports autonomes » du code des ports
maritimes. Depuis la réforme portuaire qui a mis en place les grands ports maritimes
précédemment ports autonomes, le champ de l’article L. 111-4 a été étendu aux grands
ports maritimes par l’article L. 101-5 du code des ports maritimes (« L'article L. 111-4 est
applicable aux grands ports maritimes. »).
L’ordonnance n° 2010-1307 publiée le 28 octobre 2010 (articles 7 et 9), dans l’attente
des évolutions à venir, a inséré la note suivante en bas des deux articles dans un « nota » :
« L'abrogation des dispositions mentionnées à l'article 7 ne prendra effet qu'à compter de la
publication des dispositions réglementaires du code des transports […] (Fin de vigueur : date
indéterminée). ». Les deux articles restent donc en vigueur tant que le code des transports
n’a pas été modifié pour les intégrer dans ses dispositions réglementaires.
Un projet de texte modifiant la partie réglementaire du volet portuaire du code des
transports a été rédigé par la sous-direction des ports et du transport fluvial et transmis au
Secrétariat général du Gouvernement (SGG) en vue d'une saisine du Conseil d'État. Il
devait, selon le ministère, être publié au premier semestre 2014. La publication n’a toujours
pas eu lieu à la date où ce rapport est arrêté.
Le contenu des nouveaux articles proposés demeure, par ailleurs, inchangé par
rapport à celui des articles L. 111-4 et L. 111-5 du code des ports maritimes.
Si le système de financement par l’État était conservé, le dispositif devrait être adapté
de façon à créer une réelle incitation aux gains de productivité par les ports.
À ce sujet, la Cour prend acte de l’engagement du ministère de l’écologie, du
développement durable et de l’énergie d’intégrer cette recommandation dans la démarche
de « remise à plat des critères actuels de répartition » présentée aux présidents de directoire
des GPM en mars 2014.
Elle souligne toutefois qu’il convient également dans ce cas :
- de clarifier le contenu de l’article du code des transports remplaçant l’article L. 111-4
du code des ports maritimes ;
- de veiller à la sécurisation juridique du dispositif (définition précise des missions de
service public dragage, clarification des paramètres servant au calcul du remboursement et
amélioration du suivi des coûts) (cf.
infra
), afin de ne pas être mis en défaut au regard des
critères de la jurisprudence Altmark et de l’avis de la Commission européenne sur l’aide
d’État n° N 520/2003. Le dispositif mis en place par l’État doit, en particulier, être en mesure
de démontrer que le financement public du dragage est bien utilisé conformément à son
objet et être documenté en conséquence.
Recommandation :
Créer une incitation aux gains de productivité en révisant le partage
des coûts d’entretien entre les grands ports maritimes et l’État (actuel article L. 111-4 du
code des ports maritimes).
27
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
2.
Une clef de répartition de la dotation annuelle de l’État à améliorer
a.
Les critères fondant la clef de répartition en 2005
Les crédits affectés au paiement des dépenses d’entretien (dont le dragage selon
l’article L. 111-4 cité
supra
) supportées par les ports ne permettent pas de couvrir l'intégralité
des dépenses.
Le ministère chargé des transports a donc décidé, en 2006, de répartir la dotation
annuelle de l’État entre les différents ports selon une clef de répartition. Cette clef a été
établie en 2005 à partir des montants de crédits demandés par les ports maritimes la même
année. Un tableau, envoyé par la sous-direction des ports, fournit ainsi une répartition sur la
base de « taux » déterminés sur l’année 2005, modifiés à la marge en raison de l’entrée
dans les ports autonomes de la Rochelle en 2006, et conservés tels quels depuis.
Une vérification du calcul montre que ces taux définis en 2005 ne correspondent pas
à un prorata des demandes des ports sur la dotation annuelle de 2005 (48,2 M€)
(cf. Annexe 3).
Il n’a pu être expliqué à la Cour quels autres facteurs avaient été pris en compte ni
comment la clef avait été élaborée en 2005. Aucune formule ou critère n’a été fourni.
b.
Une modification de la clef de répartition en 2006
En 2006, la clef de répartition a été adaptée à la marge pour permettre de verser une
part de la dotation annuelle de l’État au nouveau port autonome de la Rochelle (PALR).
Le rapport entre le montant versé au PALR et la dotation annuelle de l’État
(47 258 031 €) donne un taux de 2,81% et non de 2,62%. La sous-direction des ports n’a pu
expliquer comment le taux de 2,62 %, par ailleurs conservé pour les années suivantes, a été
calculé. Le grand port maritime de La Rochelle (GPMLR) a indiqué, de son côté, ne pas
avoir eu connaissance de cette clef.
c.
Une clef non révisée malgré les évolutions des dépenses des différents ports
La clef de répartition n’a pas été révisée depuis 2006 : les taux appliqués pour
répartir la dotation annuelle de l’État sont, chaque année jusqu’en 2012, les mêmes pour
chaque port.
Pourtant, dès 2005, la clef de répartition appliquée induisait des taux de couverture
très hétérogènes d’un port à un autre (cf. Annexe 3). Les ports autonomes de Bordeaux et
de Dunkerque étaient les ports dont le taux de couverture était le plus élevé et les ports
autonomes de Marseille et Nantes - Saint-Nazaire, les ports dont le taux de couverture était
le plus faible. Les taux de couverture des dépenses d’entretien (listées à l’article L. 111-4 du
code des ports maritimes, dont les dépenses de dragage) ont de plus, par la suite, varié
de -40 % à +20 % suivant les ports et les années (cf. Annexe 3).
d.
Le suivi des dépenses réelles d’entretien et de dragage
Le coût réel des dépenses d’entretien supporté par les ports n’est pas connu de
manière consolidée par la tutelle, car il est dispersé sur plusieurs lignes des comptes des
ports, sans distinguer les dépenses relevant des accès maritimes de celles relevant du
dragage réalisé à l'intérieur même du port (darses, etc.). La tutelle et le GIE DP ont indiqué
qu’une base de données analytique existait depuis 2002, suivie par le GIE DP, et qu’un suivi
des coûts était ainsi effectué par le GIE DP. Ce tableau de suivi n’a cependant pas été
mentionné par les ports, ni les calculs de ces dépenses fournis à la Cour.
En 2010, une enquête avait été lancée pour mieux connaître les dépenses d’entretien
des ports. Cette initiative avait, cependant, pour objectif principal d’éviter que le
remboursement de l’État ne soit supérieur aux coûts cumulés pris en charge par les ports.
L’examen des réponses faites par les ports à cette enquête a révélé un manque
28
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
d'homogénéité dans les différentes natures de dépenses prises en compte par les ports pour
dimensionner leurs coûts liés au dragage et à l'entretien des chenaux. Il a donc été jugé
qu'elle ne constituait pas une base exploitable pour affiner la clef de répartition. Le constat
ayant été fait que, bien que la dotation individuelle de chaque port ait augmenté en raison de
l'augmentation de la dotation globale, les remboursements de dépenses par l'État
n'excéderaient pas les coûts réels supportés par chaque port ; l’analyse n’a pas été
poursuivie.
Le ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie a, néanmoins,
précisé qu’une nouvelle enquête était lancée en 2014 et qu’elle s’appuyait sur les
enseignements tirés de l'enquête de 2010, afin de mieux cibler les informations demandées
permettant d'identifier les coûts associés aux catégories de dépenses qui pourraient être
éligibles à la subvention de l'État.
Le ministère a ajouté que ce travail serait mené en lien avec les grands ports
maritimes afin d’affiner, si nécessaire, la clef de répartition, mais aussi de prendre en compte
l’arrivée des grands ports maritimes d’outre-mer, créés le 1
er
janvier 2013, dans l’ensemble
des ports bénéficiaires des crédits d’entretien.
La Cour en prend acte et souligne, pour les raisons développées dans la partie D
ci-dessous, qu’un critère renforçant notablement l’incitation à la mutualisation devrait trouver
sa place dans la nouvelle clef de répartition.
Recommandation :
Expliciter les critères de la clef de répartition de la dotation de l’État
entre les grands ports maritimes, sur la base d’une connaissance consolidée des
dépenses d’entretien des ports et d’une incitation à la mutualisation.
D.
U
NE FAIBLE MUTUALISATION DES MOYENS
1.
Un parc de dragues à faire évoluer
a.
Des dragues vieillissantes avec un coût de maintenance grandissant
Certains dragues et engins sont âgés et amortis et coûtent cher en maintenance : la
Maqueline, construite en 1984 et amortie en 2004, la Cap d’Aunis construite en 1981 et
amortie en 2005, et la Pierre Lefort, construite en 1986 et amortie depuis 2011. Cette
dernière a connu des avaries en 2007, 2008 et 2012. Elle fait actuellement l’objet d’une
publicité de vente auprès de courtiers internationaux spécialisés.
b.
Des caractéristiques techniques à faire évoluer
L’éloignement de plusieurs sites de clapage rend nécessaire la mise en place, dans
un horizon proche, d’une réflexion globale sur l’ensemble du parc du GIE DP. L’enjeu
consiste à permettre d’optimiser les volumes de sédiments transportés via un volume de
puits suffisant.
La problématique se pose pour le GPMR dans des délais rapprochés (fin 2014, au
plus tard 2015) mais pourrait également se poser à terme pour le GPMB (2016) et le GPMLR
(2019). Il convient d’anticiper autant que possible ces futurs besoins de façon à éviter les
surcoûts successifs et afin que l’ensemble se révèle moins coûteux.
29
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
c.
Des dragues et engins annexes ou propres aux GPM à prendre en compte
La réflexion globale concernant l’ensemble du parc du GIE DP devrait également
prendre en compte, dans une logique de mutualisation accrue, les deux aspects suivants :
-
le parc de dragues appartenant aux GPM afin de voir si certaines de ces dragues
ne peuvent utilement être mutualisées plutôt que d’engager des surcoûts de
constructions nouvelles ou de modifications techniques de dragues existantes ; le
GPMNSN a racheté deux engins au GIE DP (Milouin et Gendre) ; le GPMR
dispose de la bigue Brotonne en propre ;
-
le parc des dragues et engins « annexes » ou de capacité plus modeste, comme
les dragues à bennes, par exemple, afin de déterminer si l’utilisation de ces
engins dans les ports, en appoint, ne peut permettre, à coût moindre, de limiter
les besoins en dragues aspiratrices en marche ou autres engins ou dragues qui
se révèlent plus coûteux.
d.
Des solutions à expertiser et, le cas échéant, à mutualiser pour diminuer les coûts
Il conviendrait également d’analyser si, en même temps que certains engins,
certaines solutions peuvent être mutualisées, afin de réduire les coûts de dragage.
Par exemple, le GPMNSN a mis en place une technique qui permet de contenir ses
coûts de dragage en s’appuyant sur la saisonnalité de la sédimentation (estivale dans le
chenal amont, hivernale dans le chenal aval). L’érosion naturelle lui permet d’éviter de
draguer hors de ces périodes, concentrant le dragage sur certaines périodes. Les choix
techniques faits en conséquence (injecteur d’eau) ont permis de contenir les coûts de
dragage (réduction des coûts de 2009 à 2012 de 24,39 M€ à 22,94 M€, dont 8,30 M€
à 5,61 M€ à la charge du port), soit une réduction de la charge de 32 %.
2.
Des réticences encore fortes à la mutualisation, mais des évolutions récentes
a.
Une mutualisation difficile entre le GPMB et le GPMLR
Le schéma directeur du GIE DP prévoyait le remplacement de la Pierre Lefort et de la
Cap d’Aunis par l’Anita Conti, une fois celle-ci construite. L’objectif était qu’elle soit partagée
par le GPMB et le GPMLR. Ses caractéristiques techniques avaient été définies en
assemblée générale après concertation entre les deux ports (cf. II. D).
L’Anita Conti a été achevée en 2013 et est actuellement utilisée à 100 % par le
GPMB. Une prospection est en cours pour la cession de la Pierre Lefort mais la Cap d’Aunis
est toujours utilisée par le GPMLR qui indique que l’engin de dragage est adapté à ses
besoins et qu’il a pour objectif de le maintenir en exploitation jusqu’en 2019. Une réflexion
serait en cours sur une nouvelle mutualisation possible entre le GPMB et le GPMLR liée aux
remplacements de La Maqueline et de la Cap d'Aunis.
Il semble que la mutualisation de dragues entre les deux ports soit difficile dans la
pratique et toujours remise à plus tard, faute d’analyse suffisante des besoins des deux
ports. Le GPMB indique ainsi qu’en raison de déplacements saisonniers et de l’antagonisme
entre débit fluvial et forts coefficients de marée, un dragage préventif consistant à
« surcreuser » les passes avant la période de sédimentation est mis en place et que, cette
méthode, si elle a permis de passer de trois dragues à deux dragues, nécessite néanmoins
la mise à disposition à l’année d’un engin équivalent à la Pierre Lefort ou l’Anita Conti. Selon
le GPMB, l’intervention d’une drague plus importante sur des périodes plus courtes serait
impossible compte tenu des tirants d’eau et de frais d’amenée et replis élevés.
30
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
Compte tenu de l’augmentation des coûts de dragage à venir d’ici 2016 et 2019
(éloignement des sites de clapage) pour les deux ports et de l’âge et du coût de
maintenance des dragues vieillissantes (La Maqueline, Cap d’Aunis et Pierre Lefort
3
), il se
révèle nécessaire de pouvoir confirmer les besoins réels à venir des deux ports et de trouver
rapidement un point d’accord sur une mutualisation accrue des dragues de façon à mieux
réduire les coûts.
b.
La mutualisation entre le GPMH et le GPMR : un accord récent
Du fait du prochain éloignement du site de clapage, le GPMR a indiqué en 2013 avoir
besoin d’une drague de plus forte capacité que la Daniel Laval, présentant un tirant d’eau et
un clair sous quille en dragage plus réduit que la Samuel de Champlain. Une augmentation
du volume de sédiment transporté afin de diminuer les surcoûts est rendu possible par
l’approfondissement du chenal qui permet d’exploiter une drague présentant un tirant d’eau
maximal de 7 mètres à 7,5 mètres.
Le GPMH a indiqué, de son côté, avoir besoin d’un moyen dimensionné pour
exécuter les travaux en zones exiguës et d’une drague pouvant effectuer quatre campagnes
ponctuelles réparties dans l’année pour les chenaux d’accès intérieurs et extérieurs et
dimensionnée pour être la plus économique (volume de chargement suffisant pour limiter les
trajets).
Plusieurs scénarios ont été soumis à la réflexion : la mutualisation de la Samuel de
Champlain entre les deux ports (en fonction des marées selon une coordination à trouver
entre les deux ports), la modification des caractéristiques techniques de la drague Daniel
Laval pour lui donner une plus grande capacité de puits et changer sa motorisation (en
raison de la distance plus grande à parcourir) et la construction d’une nouvelle drague
répondant aux besoins des deux ports et à mutualiser entre eux (voire avec d’autres ports).
À la suite de l’assemblée générale du 4 juin 2014 et à la décision de surseoir à toute
nouvelle construction de drague compte tenu de la situation de la dette financière du GIE DP
(cf.
infra
), le dernier scénario a été écarté. Pour la même raison, le GPMR a également
récemment accepté d’abandonner l’option de la remotorisation de la Daniel Laval et de
continuer à utiliser cette drague telle quelle.
Ces décisions récentes ne constituent pas à proprement parler une mutualisation
physique des dragues entre les deux ports mais vont dans le sens d’une meilleure prise en
compte de la situation financière du GIE DP et d’objectifs de mutualisation de moyens plus
réalistes et économes.
3.
Une réflexion globale sur l’ensemble du parc récemment lancée
Une réflexion sur un nouveau schéma directeur est prévue dans le courant de l’année
2014 par le GIE DP. Cette réflexion est nécessaire pour les différentes raisons mentionnées
plus haut. Il est prévu dans la nouvelle gouvernance du GIE DP que le schéma directeur soit
élaboré pour 10 ans et revu annuellement selon une méthode glissante (cf.
infra
).
Deux problématiques semblent se dessiner, l’une autour des deux ports atlantiques
et l’autre autour des ports de Manche-Est, mer du Nord.
La révision glissante du schéma directeur ne doit pas conduire à remettre à plus tard
les solutions à apporter pour le GPMB et le GPMLR en raison d’échéances d’autorisation
des sites de clapage plus tardives. La réflexion devrait être globale et prendre en compte,
dès 2014, l’ensemble des difficultés à venir ainsi que l’ensemble des dragues et engins du
parc (du GIE DP et des GPM) de façon à ce que les bonnes décisions soient prises sans
être remises en cause plus tard, comme cela a été le cas par le passé, par exemple pour la
drague Anita Conti qui s’avère être mono-portuaire.
3
La drague Pierre Lefort appartient toujours au GIE DP mais est en instance de vente.
31
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
De plus, le coût de la maintenance des dragues vieillissantes de ces deux ports
justifie également de les inclure dans la réflexion dès 2014.
Des analyses détaillées et chiffrées des différentes options possibles mentionnées
plus haut devraient donc être effectuées rapidement et être soumises à l’assemblée
générale pour discussion et négociation. Elles concernent à terme, l’évolution de l’ensemble
du parc du GIE DP et doivent être menées de front de façon à éviter qu’un complément de
besoin ou une possibilité de mutualisation nouvelle soit présenté au GIE DP ultérieurement
alors qu’il aurait pu être identifié initialement.
Compte tenu des contraintes liées aux nouveaux sites de clapage pour le GPMR puis
pour le GPMB, il convient que ces analyses soient effectuées rapidement.
L’assemblée générale du 4 juin 2014 a décidé des orientations suivantes pour ce
schéma directeur 2015-2029 :
-
poursuivre l’utilisation prioritaire mutualisée des engins les plus productifs (quatre
DAM mises en services en 2002 et 2013) ;
-
conduire un programme d’essais de dragage à Bordeaux, La Rochelle, Nantes et
Dunkerque avec les différents outils du parc de dragage ;
-
surseoir à tout nouvel investissement de drague par le GIE DP pendant la période
2015-2029.
La Cour prend acte de ces décisions qui vont dans le sens des recommandations
formulées
plus haut.
II.
UNE ABSENCE DE STRATÉGIE FAUTE DE RÉFLEXION COLLECTIVE ET DE
RÉELLE MUTUALISATION
A.
U
NE ABSENCE DE STRATÉGIE FACILITÉE PAR UN PILOTAGE COMPLEXE
1.
Un schéma directeur qui a tardé à être rédigé et reste partiel
Le règlement intérieur précise à son article 2 (« définition des politiques à moyen et
long termes ») que le groupement établit un programme pluriannuel de renouvellement du
parc de dragues (horizon 10 ans) et le réactualise sous forme de plan glissant. Il précise
également qu’en parallèle, le groupement et les ports gérants définissent en commun, au
même horizon une politique en matière d’effectifs de personnel marin en corrélation étroite
avec l’évolution du parc et une politique en matière d’utilisation des ateliers de réparation en
corrélation étroite avec les besoins d’entretien du parc et en fonction de son évolution. Ces
politiques n’ont pas non plus été définies dans un tel horizon.
Les deux documents fournis par le GIE correspondent à la transmission par le sous-
directeur des ports et du transport fluvial des comptes rendus des réunions du comité des
tutelles tenus les 18 février 2008 et 11 juin 2010 accordant respectivement l’autorisation de
lancer l’appel d’offre du marché pour l’acquisition de deux dragues (montant total de 50 M€)
puis l’autorisation d’investissement et d’emprunt pour l’achat de deux dragues aspiratrices en
marche en Manche-Mer du Nord (MMN) pour 35,1 M€ et en Atlantique (ATL) pour 37,5M €.
Il n’existe donc pas au sein du GIE DP de document, quelle que soit sa
dénomination, qui comporterait les lignes directrices de la stratégie du GIE (sur l’ensemble
des sujets abordés entre les membres – partage des coûts, types de location, d’entretien etc.
- et non seulement sur les investissements) ainsi que des objectifs ou cibles à atteindre (qui
peuvent être suivis et dont la réalisation peut être vérifiée dans le temps par l’administrateur
et les membres lors des AG). Il n’existe pas non plus de programme pluriannuel glissant sur
10 ans tel que prévu par le règlement intérieur.
32
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
En janvier 2006, le contrôleur général soulignait le caractère caduque du schéma
directeur et le besoin d’un nouveau document stabilisé et fiable. En juillet 2006, l’assemblée
générale a adopté un schéma directeur défini en cinq lignes dans le procès-verbal de
l’assemblée générale. Il était peu stabilisé, fondé sur le principe d’un nombre de dragues
plutôt que sur un besoin technique identifié des ports ayant abouti à des caractéristiques de
dragues précises. La même assemblée générale a d’ailleurs invité les directeurs des ports à
affiner leurs besoins de dragage pour les dragues aspiratrices en marche (DAM) de petite et
moyenne taille sur les plans technique, économique et financier avec le concours du
GIE DP. Il a été demandé à l'administrateur de présenter une synthèse de ces besoins et
des propositions de dimensionnement de ces DAM à une assemblée générale à programmer
à l'automne 2007. Les échanges se sont poursuivis. Les documents relatifs à la construction
des dragues, présentés par le GIE DP comme le schéma directeur, n’ont été adoptés qu’en
2011.
En l’absence d’autres documents que ceux cités plus haut, le règlement intérieur, les
conventions passées par le GIE DP et les GPM et les procès-verbaux des assemblées
générales sont les seuls documents qui donnent une idée, en les lisant tour à tour, de la
politique suivie par le GIE DP entre 2005 et 2012. Ils ne suffisent pas à fixer une stratégie.
La politique du GIE DP a été décrite dans les réponses apportées à la Cour, mais elle
ne figure pas explicitement dans un document identifié. Concernant la politique
d'investissement, l'objectif du GlE est de dimensionner son parc aux besoins « de base » de
ses membres, et non à leurs besoins « de pointe », de façon à ne pas générer une
surcapacité inutilisée pendant une partie de l'année. Concernant la politique relative aux
conventions de location, « Le GIE Dragages-Ports applique la politique définie par les
actionnaires, quant à l'utilisation des différents types de convention en vigueur au cours des
années 2005 à 2012. Dans l'esprit des décisions des assemblée s générales de 1998-2000,
et de la mise en oeuvre des nouvelles conventions de gérance demandées pour l'entrée en
exploitation des dragues D. Laval et S. de Champlain, les dragues interportuaires telles
Laval et Champlain devaient faire l'objet de conventions de gérance, les dragues
principalement mono-portuaires restant louées coque nue. ». Cette description confirme, par
la référence à l’esprit des décisions d’assemblées générales, l’absence de stratégie
clairement rédigée. Les décisions ont ensuite été prises au coup par coup.
Un document clair et global devrait être rédigé dans le cadre de la réflexion menée
sur le schéma directeur 2015-2029 évoqué par le GIE DP (cf.
supra
).
2.
Un fonctionnement complexe reposant sur trois modes de convention
L’organisation du GIE DP est fondée sur l’articulation de la location entre trois types
de conventions :
-
les conventions de gérance : le GIE DP, propriétaire des dragues, confie
l’armement et le fonctionnement de la drague à un port appelé port gérant ;
-
les conventions de location armée : le GIE DP loue aux ports, autres que les ports
gérants définis
supra
, le temps d’utilisation de la drague armée par le port gérant ;
ces conventions sont signées annuellement dans le cadre de la planification des
temps d’utilisation ;
-
les conventions de location coque nue : le GIE DP loue à un port une coque nue
moyennant un loyer à lui verser chaque trimestre ; le port client assure
l’armement et l’entretien de la drague ; il s’agit pour l’essentiel de navires
mono-portuaires utilisés par un seul port.
33
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
a.
Les conventions de gérance et les conventions de location armée : un système
complexe et un manque d’homogénéité
Les conventions de gérance sont signées et valables pour cinq années. Le GIE DP
est client du port gérant qui fournit l’équipage, les vivres, la maintenance. Selon le règlement
intérieur (article 4), il intervient et assure financièrement, en qualité de propriétaire, les
travaux de mise en conformité de l’engin avec les nouveaux règlements et lois, les travaux
de transformation, de modernisation du matériel, les travaux de maintenance, la réparation
des avaries ainsi que l’approvisionnement de base. Le GIE DP assure financièrement les
prestations pour lesquelles le port gérant intervient (armement facturé par le port à l’heure
sur la base d’un nombre minimal d’heures garanti, interventions de maintenance par les
ateliers ou sous-traitants et approvisionnements).
Les conventions de location armée sont signées et valables pour un an. Le tarif de
location horaire est établi pour chaque drague au début de l’année (article 5 du règlement
intérieur) et rapporté à l’heure prévisionnelle de facturation de façon à mutualiser les heures
de route, notamment. L’objectif est ainsi d’établir un tarif assurant l’équilibre financier de
chaque drague. Le coût horaire comprend au titre du règlement intérieur plusieurs termes
(armement et fonctionnement, maintenance et approvisionnement, exploitation, structure liés
à la drague et décidés en assemblée générale, frais généraux).
S’il permet dans la pratique un suivi analytique assez précis des dépenses liées à la
drague sous convention de gérance, ce mécanisme paraît complexe. Il nécessite un double
transfert financier, le GIE DP rémunérant le port pour son armement et le port rémunérant le
GIE DP pour la location du navire armé. La rémunération de l’équipage dépend du type de
mise à disposition de personnel (dans ou hors circonscription, catégorie de personnel –
capitaine, officier, assistant, dragueur, ouvrier, cuisinier etc. -, type d’équipage – normal,
arrêt technique, gardiennage, poste en bassin).
Les règles liées aux conventions de gérance et de location armée, telles qu’elles sont
définies dans le règlement intérieur, renvoient en plusieurs endroits au contenu des
conventions. Il ressort de la lecture de ces conventions un certain manque d’homogénéité.
Bien qu’ayant défini des règles, les membres du GIE DP paraissent assez enclins à faire
valoir des situations individuelles et ne s’imposent pas à eux-mêmes toutes les règles
décidées en commun. Il existe sur la période trois conventions de gérance modifiées ou non
par avenants. Elles ne sont pas toutes rédigées exactement de la même façon sur la
maintenance et le terme d’armement et de fonctionnement intégré dans le prix.
b.
Les conventions de location coque nue : un système maintenu à titre provisoire
Les conventions de location coque nue font partie des dispositions particulières
prévues à l’article 6 du règlement intérieur au même titre, par exemple, que les conventions
de courte durée (besoin temporaire et unique face à une situation inattendue). Il y est précisé
que ce régime de convention est maintenu au cas par cas, après le 1
er
janvier 2001, pour
certains engins qui continuent d’être gérés directement par les ports. Le règlement renvoie,
pour le contenu de la convention, aux dispositions relatives aux conventions passées avec
les ports armateurs et les ports d’intérêts nationaux. Aucune précision supplémentaire n’est
donnée sur le contenu des conventions.
Ce système de location coque nue paraît plus simple à gérer. Le port verse un loyer
chaque trimestre au GIE DP et prend à sa charge l’armement et la maintenance. L’analyse
des coûts d’exploitation est cependant moins aisée et il s’agit de dragues mono-portuaires,
ce qui ne va pas dans le sens d’une mutualisation des outils de dragage et d’une pleine
utilisation des temps d’exploitation de ces dragues.
34
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
B.
L
ES FONDEMENTS JURIDIQUES DE LA COOPÉRATION INTERPORTUAIRE
Les marchés passés entre les GPM sont, par principe, soumis aux règles de la mise
en concurrence (code des marchés publics ou ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005).
Les contrats de « quasi-régie », qualifiés également de contrats
in house son
t
toutefois exclus du champ d’application si deux conditions cumulatives sont respectées : le
contrôle exercé par le pouvoir adjudicateur sur son cocontractant doit être comparable à
celui qu’il exerce sur ses propres services et l’activité du cocontractant doit être
principalement consacrée à ce pouvoir adjudicateur. Ces deux conditions sont reprises dans
le code des marchés publics et l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005.
À la suite de une jurisprudence récente de la Cour de justice des Communautés
européennes (CJCE) (CJCE, 9 juin 2009, Commission c/ Allemagne, C-480/06, cons. 34 et
suivants), il ressort que les contrats selon lesquels plusieurs collectivités publiques
coopèrent pour organiser le service public doivent être distingués des contrats de quasi-régie
dès lors qu’aucune collectivité n’exerce sur une autre un contrôle analogue à celui qu’elle
exerce sur ses propres services. Un tel contrat n’est pas soumis aux règles de la commande
publique.
Le dragage étant une mission de service public, cette jurisprudence semble pouvoir
être appliquée au cas de la coopération entre ports pour la mutualisation des dragues.
Aucune forme juridique particulière ne serait alors obligatoire. Un simple contrat passé entre
les coopérants semblerait suffire. Au vu des éléments soulignés par la CJCE dans sa
jurisprudence, il conviendrait néanmoins de prendre certaines précautions. Il doit s’agir d’une
véritable coopération : toute mutualisation déséquilibrée entre les coopérants signataires du
contrat devrait donc être écartée. Il conviendrait d’éviter que l’utilisation des dragues par l’un
des coopérants soit faite pour une activité lucrative auprès d’un tiers. Enfin, les seuls
transferts financiers entre les coopérants devraient concerner la compensation des charges.
À la suite de cette nouvelle jurisprudence, il conviendra de veiller tout
particulièrement au respect de ces différentes règles et jurisprudences et d’éviter tout contrat
ou convention mutualisée déséquilibrée ou ne respectant pas les règles mentionnées
supra
.
C.
U
NE MUTUALISATION DIFFICILE DANS LE CADRE DE LA PLANIFICATION
1.
Un pilotage de la planification à améliorer
Le règlement intérieur (article 3) précise que le groupement doit être consulté au
préalable pour toute intervention de dragage de la compétence de l’État dont les ports
assurent la maîtrise d’ouvrage, de façon à ce que le GIE DP examine s’il existe dans son
parc des engins adaptés aux dragages à exécuter et disponibles à la période voulue.
Les échanges au sujet de la programmation sont assez fournis et prennent
quelquefois du retard. En 2006, le programme pour l’année 2006 avait ainsi été adopté au
mois de janvier au lieu du mois de décembre de l’année précédente.
En cas de difficulté, il semble assez difficile de trouver une solution du fait de
l’adéquation des caractéristiques techniques des dragues à des chenaux précis. Il s’agit de
dragues et engins tellement adaptés à un port spécifique que ceux-ci hésitent à utiliser un
autre matériel.
2.
Un système de convention induisant une sous-utilisation des dragues
Un grand nombre de dragues sont gérées par convention de location coque nue et ne
sont donc utilisées que par un seul port, ce qui ne permet pas une mutualisation.
3.
Une sous-utilisation des dragues récurrente
La sous-utilisation des dragues est constatée de façon récurrente par les membres
en assemblée générale.
35
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
À titre d’exemple, il est fait mention, lors de l’assemblée générale de janvier 2006,
d’un temps de location rapporté au temps d’armement de 64 % pour la Gibert et de 60 %
pour La Hève. Lors de l’assemblée générale de décembre 2006, ce sont La Hève et la
Gambe d'Amfard dont la sous-utilisation est soulignée. Enfin, la mutualisation des coûts de
sous-utilisation de La Hève est de nouveau débattue en octobre 2008.
D.
U
NE MUTUALISATION DIFFICILE DANS LE CADRE DES NOUVELLES CONSTRUCTIONS
1.
Une recommandation de la Cour non suivie
Le précédent rapport de la Cour soulignait, en s’appuyant sur l’exemple de
l’expérience de la Samuel de Champlain, les inconvénients de l’absence de validation écrite
par les ports concernés des choix techniques du GIE DP. Elle demandait que le règlement
intérieur du GIE soit modifié afin d’imposer un accord écrit sur les spécifications techniques
des dragues avant le lancement de leur construction. Cette recommandation était reprise
dans le référé publié par la Cour.
Le GIE DP a modifié l’article 2 du règlement intérieur le 2 juillet 2007, pour l’essentiel
par l’ajout du paragraphe suivant : « Les propositions élaborées par l'administrateur font
l'objet d'une demande d'avis écrit desdits Ports. Les propositions de l'administrateur,
assorties des avis écrits reçus, sont soumises à l'assemblée générale. ».
Cette modification ne répond pas entièrement à la recommandation de la Cour. En
effet, il ne s’agit pas d’un accord écrit signé mais d’un avis simple.
2.
La nécessité d’une formalisation de l’accord sur les spécificités techniques
se justifie une nouvelle fois
Le processus de définition des caractéristiques techniques et de construction des
deux dernières dragues (Jean Ango et Anita Conti), destinées à remplacer d'une part La
Hève et la Ronceray, d'autre part la Cap d'Aunis et la Pierre Lefort, montre de nouveau
l’importance d’améliorer le processus de définition des caractéristiques techniques des
dragues et de mieux le formaliser.
a.
Une définition des spécifications techniques longue et chaotique sans accord écrit
Les caractéristiques de ces dragues ont été approuvées lors de l’assemblée générale
de novembre 2007, qui demandait à l'administrateur d'engager les démarches et précisait
qu’il devait, pour toute modification de ces caractéristiques, recueillir préalablement l'accord
des ports concernés, puis saisir l'assemblée générale. L’enveloppe provisoire était fixée à
20 M€ pour la drague destinée à remplacer La Hève et la Ronceray et à 30 M€ pour la
drague destinée à remplacer la Cap d'Aunis et la Pierre Lefort. Une mise au point des
spécifications techniques avec les ports a été présentée à l’assemblée générale d’avril 2008.
Le procès-verbal ne fait apparaître aucune décision de ces modifications.
Une procédure d’appel d’offres restreint a ensuite été lancée par le GIE DP. Les
réponses reçues ont été jugées insuffisantes, car en nombre réduit et aux caractéristiques
éloignées du cahier des charges. L’un des chantiers ayant répondu à l’appel d’offres
proposait une économie de 3 M€ si les deux commandes étaient lancées simultanément. En
l’absence d’analyse précise sur les caractéristiques à l’origine du surcoût, les échanges se
sont révélés longs pour savoir s’il fallait diminuer le coût en revoyant les caractéristiques
techniques ou accepter une enveloppe budgétaire plus élevée. Ils n’ont pas abouti et ont
renvoyé à la constitution d’un groupe de travail technique pour chaque drague, composé du
GIE et des ports clients et armateurs pour définir un cahier des charges à présenter à la fin
de janvier 2009. Ce délai n’a pas été respecté, puisque le procès-verbal d’avril 2009 et le
rapport de présentation associé font état d’une saisine de l’assemblée générale envoyée par
courriel le 10 février 2009.
36
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
À la suite de deux réunions tenues avec les ports pour réexaminer les
caractéristiques des deux nouvelles dragues, un rapport de présentation a été fourni en
assemblée générale reprenant l'ensemble des modifications de caractéristiques envisagées
et les suites que les participants aux réunions ont proposé de retenir (acceptation totale ou
partielle ou rejet de la proposition). Le rapport précise que les enveloppes provisoires qui
avaient été arrêtées par l'assemblée générale de novembre 2007, puis par le comité des
tutelles (20 et 30 M€) ne sont malgré tout pas suffisantes. Une nouvelle estimation de
l’enveloppe totale de l'ordre de « 60 M€ ou un peu plus, dans l'hypothèse d'une commande
simultanée des deux DAM, qui permet une économie supérieure à 3 M€ » est fournie.
Il était demandé aux ports de faire part de leur position concernant ces propositions.
Seuls les avis (favorables) du contrôleur général et des grands ports maritimes du Havre et
de Nantes - Saint-Nazaire ont été reçus avant l’assemblée générale par courriels
des 11 et 13 février 2009. Ceux des autres ports n’ont pas été reçus. L’approbation par
l’assemblée générale fait état de réserves : « approuve les modifications proposées sur les
caractéristiques de la drague aspiratrice en marche destinée à la façade Manche Mer du
Nord » et « approuve les modifications proposées sur les caractéristiques de la drague
aspiratrice en marche destinée à la façade Atlantique, sous réserve que les Ports concernés
et le GIE vérifient les économies à attendre de ces modifications en investissement et en
fonctionnement. ».
Aucun document d’analyse échangé avec les ports pour montrer une vérification des
économies à attendre n’a été fourni. Les échanges se sont en fait poursuivis dans le cadre
des assemblées générales de novembre et décembre 2009, puis d’avril 2010.
La commande effective des deux nouvelles dragues a été approuvée par l’assemblée
générale en décembre 2009, deux ans après le début des échanges au sujet de ces dragues
avec une réévaluation des coûts d'investissement à 33 et 36,2 M€, soit 38,5 % de plus qu’en
novembre 2007. L’autorisation par le comité des tutelles a été délivrée en 2010.
La définition des caractéristiques des dragues a été longue et a fait l’objet
d’ajustement nombreux. Le consensus a été difficile à trouver. Les décisions de l’assemblée
générale n’ont pas toujours été formalisées précisément ni suivies. Il conviendrait, si de
nouveaux travaux d’investissements étaient décidés, d’améliorer la concertation entre les
membres et le GIE DP ainsi que le fonctionnement des assemblées générales, en prévoyant
en amont des groupes de travail aboutissant à des analyses précises et présentées en
séance, et de modifier le règlement intérieur pour prévoir l’accord écrit des ports et du
GIE DP sur les spécifications techniques.
b.
Une remise en cause finale
Les ports ont remis en cause l’adéquation des caractéristiques techniques à leur
situation et ont conservé les dragues qui devaient être cédées.
L’Anita Conti n’est en effet utilisée que par le GPMB. Le GPMLR indique que « l’Anita
Conti ne pouvant finalement répondre aux besoins du GPM LR (contraintes techniques
d’accès, disponibilité…), une autre solution a été mise en oeuvre » et n’envisage pas de
céder la Cap d’Aunis.
La Jean Ango est utilisée par le GPMH et le GPMR, mais les spécifications
techniques ont été revues pour permettre de répondre aux besoins définis par les deux ports
sur la profondeur de dragage et donc la longueur de l’élinde (plus longue pour le GPMH). La
solution retenue a été de proposer une élinde allongeable pouvant être mise en place en cas
de besoin pour draguer certains bassins du Havre. Cette solution amène de possibles
sujétions d’exploitation pour le montage-démontage de cette rallonge d’élinde. Les ports
n’ont cependant, à ce jour, pas encore utilisé cette possibilité.
37
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
E.
U
NE RÉFLEXION COLLECTIVE DIFFICILE
1.
La comparaison des coûts des dragues du GIE DP par rapport aux dragues
privées : une préoccupation récente et encore à développer
Alors que le principal objet du GIE est d’assurer au meilleur coût les opérations de
dragage pour ses membres, le GIE ne dispose que de peu d’éléments de comparaison des
coûts de ses dragues avec ceux d’autres dragues européennes privées et d’aucune analyse
interne pérenne et alimentée au fur et à mesure des appels d’offre passés par les ports et le
GIE. Le sujet a été peu abordé en assemblée générale. Il s’agirait pourtant d’un indicateur
important permettant de déterminer si le but du GIE DP est atteint ou s’il serait plus opportun
de faire appel aux services de dragues privées au travers de marchés (éventuellement en
distinguant les cas où cela serait intéressant financièrement).
Cette comparaison est, en pratique, assez délicate à effectuer. Les dragues privées
interviennent, en effet, la plupart du temps (sauf en remplacement d’appoint lors d’une
avarie) dans des situations où les dragues du GIE DP ne peuvent intervenir (besoin
spécifique). Elles présentent de ce fait, par définition, des caractéristiques techniques très
différentes (volume de puits, vitesse de déplacement, vitesse de remplissage, etc.), ce qui
rend la comparaison des coûts délicate.
Cette difficulté était déjà soulignée dans le rapport de CATRAM Consultants en juin
2008. Néanmoins, des ébauches de comparaisons avaient été effectuées. Une analyse
comparée de quatre dragues, sur le port autonome Nantes - Saint-Nazaire (PANSN), avait
montré qu’une drague privée, louée armée pendant quatre mois à une entreprise privée,
s’était révélée moins coûteuse que la Daniel Laval et la Samuel Champlain. Le port de
Dunkerque avait également produit une comparaison des services de la Daniel Laval et de
ceux d’une drague privée. La productivité de la drague privée avait été bien supérieure à
celle de la Daniel Laval.
Concernant d’éventuelles études comparatives des tarifs correspondant aux trois
types de location utilisés pour les besoins des ports (location au GIE, location à des
entreprises privées et location à d’autres ports), le GPMLR et le GPMNSN ont simplement
indiqué ne pas en avoir effectué sans précision supplémentaire sur les données dont ils
disposent en matière de marchés passés avec des dragues privées. Le GPMH a indiqué
n’avoir dû passer un marché avec une entreprise extérieure que dans un cas : les dragages
très spécifiques de Tancarville en 2007, puis en 2010. Le GPMD, du fait de sa localisation
géographique (proche des entreprises belges) et de ses besoins, a indiqué avoir fait appel à
de nombreuses entreprises privées depuis de nombreuses années au travers de la
consultation de marchés publics. Il précise que « les tarifs ainsi obtenus ne sont pas
comparables dans la mesure où les entreprises privées s’engagent sur un résultat en
facturant au volume dragué (m
3
) ou à la tonne de matière sèche (TMS) et non pas l’heure de
location comme le propose le GIE », mais souligne néanmoins qu’il lui a été possible de
« comparer les coûts au m
3
des campagnes réalisées qui mettent en évidence une meilleure
productivité des entreprises privées ». Le GPMD n’a toutefois pas quantifié cette meilleure
productivité dans sa réponse. Enfin, le GPMR a fourni des tableaux d’analyse d’appel
d’offres concernant certains marchés passés en 2011 et 2012, montrant que les coûts des
dragues Daniel Laval et Samuel de Champlain peuvent être comparables avec ceux d’autres
dragues privées, mais que ceci est variable (parfois moins cher, parfois plus cher).
Une telle comparaison est possible dans d’autres cas. Il ressort de celle effectuée par
la Cour à partir de certaines données fournies par le GPMNSN et le GPMB, dans ces cas
précis, que les tarifs du GIE étaient supérieurs à ceux des entreprises privées.
38
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
Ce type de comparaison devrait être rendu systématique et mené par le GIE DP.
Dans le cas d’indisponibilité d’une de ses dragues et du passage d’un marché pour en
fournir une équivalente à un des GPM, le GIE DP devrait en effet pouvoir disposer d’une
comparaison pertinente. Il conviendrait de mener ces analyses et de compléter ces
informations avec les données disponibles au GPMD. Elles sont essentielles, pour continuer
à justifier la productivité des dragues du GIE DP auprès de ses membres, adapter les
renouvellements ou cessions de dragues en conséquence (réflexion sur les spécifications
techniques) et le volume de dragage confié à des entreprises privées.
2.
Une absence de comparaison des coûts de maintenance des ateliers des
GPM par rapport à ceux d’entreprises privées depuis 2006
a.
Une absence de mise à jour du côté du GIE DP
Les audits de TECNITAS effectués en 2006 regroupent les audits effectués sur les
ports autonomes de Nantes - Saint-Nazaire, de Bordeaux et de Rouen. Ils concluent à un
surcoût des ateliers des GPM par rapport aux ateliers privés.
Le GIE DP ne dispose d’aucune analyse comparative plus récente. Un suivi de
l’évolution de la part (en montant) des travaux fournis à trois types de fournisseurs (atelier
des GPM, atelier GIE DP et « autre fournisseur ») est effectué par le GIE DP, mais cette
analyse reste incomplète dans la mesure où elle n’indique pas dans quelles proportions les
marchés ont été mis en concurrence et dans quelles proportions les ateliers des GPM
étaient plus chers (ou moins chers) que l’atelier du GIE DP ou des entreprises privées. Il
serait nécessaire de pouvoir disposer d’une comparaison des coûts de maintenance
actualisée, d’autant que l’étude TECNITAS est ancienne et que la réforme portuaire a été
mise en oeuvre après.
Comme pour la comparaison des coûts des dragues du GIE DP avec ceux des
dragues privées, il s’agit d’un élément essentiel de décision dans la stratégie à adopter. Il est
curieux qu’une telle analyse n’ait pas été demandée en préalable à l’étude sur la nouvelle
gouvernance menée en 2013. Même s’il s’agit d’un élément de pilotage délicat, il est
indispensable à l’analyse et à la prise de décision par le GIE DP, puisque le coût de la
maintenance entre dans le coût total des dragues du GIE DP.
Le GIE DP a indiqué avoir connaissance des prix proposés par chacun des ateliers et
pouvoir renforcer son rôle d’expertise en alimentant à terme sa base de données (temps de
réalisation et coûts) avec des prestations comparables exécutées par les ateliers des GPM
et des entreprises privées. Ces prix n’ont pas été communiqués à la Cour. Celle-ci prend
néanmoins acte de l’intention du GIE DP de tenir une base de données à ce sujet.
b.
Un suivi de ces coûts tout relatif du côté des GPM
Les seuls GPM concernés sont le GPMNSN, le GPMB, le GPMH et le GPMR. Le
GPMD ne dispose pas d’atelier chargé de l’entretien car il n’a aucun engin de dragage et ne
loue pas de drague coque nue. Le GPMLR ne dispose pas non plus d’atelier à proprement
parler. Il a indiqué réaliser la maintenance et l’entretien de la Cap d’Aunis de façon partagée
entre l’équipage et des contrats d’intervention passés avec des entreprises extérieures.
Les quatre GPM concernés ont confirmé qu’il n’y a pas eu d’étude sur le coût
comparé des ateliers et des entreprises privées depuis l’étude TECNITAS. Certains
disposent en propre de dragues ou engins (GPMNSN – Milouin et André Gendre -,
GPMR – bigue Brotonne - et GPMH – Le Caux) et doivent assurer la maintenance de ces
engins. Tous louent coque nue des dragues ou engins au GIE DP. À ce titre, leurs ateliers
peuvent être consultés à l’occasion des arrêts techniques en parallèle à la consultation
d’ateliers d’entreprises privées et, si la proposition de ces ateliers des GPM est meilleure, les
travaux leur être attribués.
39
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
Le GPMB a indiqué qu’en l'absence d'étude, il n’est pas en mesure de comparer les
différences par rapport aux ateliers privés. Le GPMNSN a également indiqué qu’en
l’absence de référence externe actualisée et fiable, il est difficile de comparer les coûts avec
le secteur privé. Il a souligné que la seule référence objective est la consultation annuelle de
l’agence Atlantique du GIE pour la réalisation de l’arrêt technique de la Samuel de
Champlain, drague en convention de gérance au Havre, où une part conséquente est
attribuée aux ateliers du Port, « apparemment financièrement équilibrée après négociation »
(cf. analyse
infra
). Il n’a donné aucune précision concernant la maintenance du Milouin et de
la drague André Gendre, ce qui ne permet pas de déterminer s’il a fait une mise en
concurrence pour ces maintenances ou s’il les confie directement à son atelier.
Le GPMH a indiqué que pour la maintenance de la drague Gambe d’Amfard, louée
coque nue au GIE DP, les ateliers du port du Havre sont consultés à l’occasion des arrêts
techniques après et/ou avant consultation d’ateliers d’entreprises privées et que si la
proposition des ateliers du port reste dans le prix du marché, les travaux leurs sont attribués,
sinon ils sont confiés à des entreprises après mise en concurrence. Il n’a donné aucune
précision sur la maintenance du remorqueur Le Caux.
Enfin, le GPMR a précisé qu’une cellule interne à l’atelier de réparation navale du
port émet les commandes mais qu’il n'y a en principe pas de mise en concurrence entre les
ateliers du GPMR et des entreprises privées pour les prestations qui peuvent être réalisées
(en compétences et en disponibilité) par les ateliers du GPMR. La raison avancée est
double :
-
l’aspect stratégique de la décision même de disposer d’un atelier de réparation
navale et des coûts fixes engendrés une fois cette décision prise ;
-
la difficulté de demander des devis aux sociétés prestataires locales (peu
nombreuses) sans décrédibiliser la consultation alors que les chances de
remporter le marché face à l’atelier sont faibles.
La cellule fait donc appel à des prestataires extérieurs pour les seules prestations ne
rentrant pas dans les compétences de l’atelier de réparation navale. Les exemples cités
concernent des domaines restreints (échafaudage, chaudronnerie).
c.
Un positionnement de la tutelle non facilitateur
Plusieurs lettres adressées aux syndicats par les ministres en charge des transports,
le 30 juin 1999, le 23 décembre 2011, et par le directeur des services de transport le
28 mai 2013, donnent des orientations qui vont dans le sens d’un recours, pour partie, aux
services des ateliers des ports pour la maintenance des navires. Ceci ne facilite ni le
développement des mises en concurrence par les ports de leurs ateliers avec des
entreprises privées ni la mise en place de telles mises en concurrence par le GIE DP. Si
celui-ci sollicite les entreprises privées pour une part non négligeable des maintenances à
effectuer, il sollicite également les ateliers des ports, et il y a rarement mise en concurrence
entre les deux. La réponse (
supra
) du GPMR l’illustre.
d.
Quelques pistes d’analyses comparées
Quelques analyses ont pu être effectuées, à partir des données fournies par le
GPMH (maintenance de la Gambe d’Amfard sur 2011, 2012 et 2013) et le GIE DP. Elles
semblent confirmer les constats mentionnés
supra
.
Une faible mise en concurrence entre l’atelier et des entreprises privées est
constatée dans le cas cité ci-dessus pour le GPMH : un lot sur 18 en rois ans. Les
possibilités de comparer les prix des ateliers du GPMH avec ceux des entreprises privées
sont donc limitées : il ne peut s’agir que d’un exemple ponctuel. Pour ce lot, l’estimation du
service du GPM et la proposition de l’atelier du GPM sont plus chères que l’offre
correspondante de l’entreprise titulaire.
40
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
Par ailleurs, le GIE DP a fourni les tableaux récapitulant les différentes propositions
de prix reçues pour les arrêts en 2011 (un seul) et en 2012 (trois) de la Samuel de
Champlain (arrêt découpé par lots faisant l’objet chacun d’une consultation). Concernant la
Daniel Laval, le GIE DP a indiqué qu’il n’y avait pas eu ce type de situation, sans précision
supplémentaire. Il semblerait donc qu’il n’y ait pas eu de mise en concurrence.
L’analyse des données fournies pour la Samuel de Champlain, en 2011 comme en
2012, montre que le nombre de mises en concurrence entre des entreprises et l’atelier du
port et le nombre d’attribution directe à l’atelier du GPMNSN est réduit, mais que celui à une
entreprise privée, sans qu’il y ait mise en concurrence avec une autre entreprise privée ou
l’atelier du GPMNSN, est plus important. En 2011, l’atelier du GPMNSN est plus cher que
l’entreprise retenue pour deux lots et moins cher pour le troisième lot. Sur le montant total, il
est également plus cher. En 2012, l’atelier du GPMNSN est plus cher que l’entreprise pour
trois lots sur 10 et moins cher pour les autres. Son positionnement semble hétérogène
(moins cher et plus cher pour une même spécialité dans des mises en concurrence
différentes). Sur le montant total, l’atelier est plus cher sur l’une des trois mises en
concurrence et moins cher sur les deux autres.
3.
Une sous-utilisation des dragues constatée par le GIE mais peu analysée
Comme cela a déjà été relevé, la sous-utilisation des dragues est un constat
régulièrement fait en assemblée générale, même si la réduction du nombre de dragues a
contribué à améliorer un peu l’adaptation de la capacité aux besoins.
Cette sous-utilisation est peu analysée. Le GIE DP dispose pourtant de données qui
permettraient de le faire, par exemple, d’un suivi en temps réel, grâce à l’informatique
embarquée, des temps d’exploitation, de trajet, d’avarie ou autres des deux dragues sous
convention de gérance.
L’analyse fournie par le GIE DP est sommaire et repose sur les heures programmées
au lieu des heures réalisées. Il n’existe pas au sein du GIE DP de tableau de suivi de
l’utilisation de chaque drague permettant de détecter une sous-utilisation et de suivre
l’évolution de celle-ci pour la restreindre au maximum.
L’analyse du GIE DP repose sur un potentiel d’utilisation de la drague estimé à
6 375 heures par an. Cette estimation provient d’un calcul du temps d’armement
(7 500 heures par an pour les dragues armées 24 heures par jour en tenant compte de la
durée de l’année diminuée des arrêts obligatoires, notamment pour entretien annuel) et d’un
ratio de temps de location sur temps d’armement de l’ordre de 85 % estimé en tenant
compte des arrêts en cours d’exploitation pour avitaillements, relèves d’équipage, etc.
Le GIE DP explique avoir retenu, dans cette analyse, les heures programmées et non
les heures réellement effectuées au motif que les réalisations peuvent être influencées par
certains aléas liés à l’exploitation.
Cet argument est difficilement compréhensible dans la mesure où, pour les dragues
sous convention de gérance, les tableaux de suivi par informatique embarquée sont précis et
permettent de disposer du détail des temps d’arrêt liés aux intempéries, aux avaries, etc.
Ceux-ci peuvent donc être mis de côté dans l’analyse pour ne distinguer que le temps
d’exploitation qui aurait pu être utilisé (sans avarie, sans intempérie, grève ou autre aléa) et
qui ne l’a pas été faute de mutualisation ou en raison d’une surcapacité ou d’une
inadéquation du parc du GIE DP.
Selon les principes mentionnés plus haut, le GIE DP a fourni les données pour deux
années (2005 et 2012) et quatre dragues de gérance : le taux de non-utilisation du temps
d’exploitation programmé aurait globalement diminué entre 2005 et 2012 (13,7 % et 4,3 %
respectivement). Il s’agit là néanmoins d’une évaluation rapide, car fondée sur les seules
dragues de gérance et sur deux années seulement. De plus, après vérification des calculs
de pourcentage, il s’avère que ceux-ci sont en fait légèrement plus élevés : 15,82 % en 2005
et 4,44 % en 2012.
41
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
Enfin, le GIE DP indique, sans fournir les données de calcul, que la prise en compte
des réalisations (au lieu des programmations) conduirait à un résultat sensiblement différent
(22,7 % en 2005 et 11,2 % en 2012). Il ne détaille pas l’analyse par drague sur ce dernier
point.
Le GIE DP ne fournit pas d’analyse concernant les dragues louées coque nues qui
sont pourtant des dragues mono-portuaires pour la plupart. Il indique que les « dragues en
location coque nue ne sont pas citées car leur utilisation n'évolue pas structurellement » et
que « seule la Gambe D'Amfard est dans une situation différente de la Robert Peyronnet,
qu'elle a remplacée ; ceci ne modifie pas qualitativement les conclusions qu'on peut tirer du
tableau ». Pour la raison évoquée précédemment, il est difficile de penser que les dragues
louées coque nue ont une sous-utilisation comparable à celle des dragues sous convention
de gérance. Il conviendrait qu’une analyse plus précise de la sous-utilisation des dragues,
quelle que soit leur mode de location, soit effectuée au sein du GIE DP pour présentation en
assemblée générale.
À partir des tableaux de l’informatique embarquée des dragues sous convention de
gérance, une première analyse a pu être menée par la Cour. Il en ressort que l’estimation du
ratio à 85 % n’est pas une hypothèse toujours vérifiée et qu’elle varie d’une drague à l’autre
et d’une année à l’autre.
La drague Samuel de Champlain ayant un régime « 24 heures sur 24 » et « sept
jours sur sept », le nombre total d’heures annuel serait de 8 640. Le calcul des temps non
armés de la drague entre 2007 et 2012 pour les deux estimations (temps annuel total et
estimation temps du GIE DP) montre qu’ils varient entre 7 et 31 %.
4.
Une absence d’analyse des avaries (récurrence et coût)
a.
Des avaries non recensées de façon synthétique et non analysées
Le GIE DP a recherché les informations relatives à ces avaries dans chacun des
dossiers d’archives. Il serait utile de disposer d’un fichier informatique les recensant de façon
à pouvoir les consulter rapidement et les avoir à disposition en permanence.
Des incohérences entre les informations fournies par le GIE DP et les GPM sur les
avaries montrent que le coût de ces avaries n’est pas connu de tous. Il serait souhaitable
que le GIE DP fasse des points réguliers de ce coût en séance des assemblées générales.
Ces points serviraient à asseoir les débats sur la stratégie à adopter et sur la programmation
des opérations de dragage (temps de dragage réellement disponible, nombre de jours
minimum probable de recours aux entreprises privées selon les moyennes sur la période,
etc.).
b.
Des avaries nombreuses et coûteuses en réparations comme en disponibilité des
dragues
La liste des principales avaries et des prolongements d’arrêts techniques non prévus
a été fournie par le GIE DP. Le nombre d’avaries est de 35 sur la période, principalement
survenues en 2006 (7) et 2009 (8). Les dragues les plus concernées sont la Daniel Laval,
puis la Samuel de Champlain, la Pierre Lefort et la Gambe d’Amfard. Le nombre d’arrêts
techniques prolongés est de 11, principalement sur la Daniel Laval. Enfin, le nombre de jours
d’immobilisation des dragues est de 837 sur la période.
42
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
Si le nombre d’avaries et d’arrêts techniques peut paraître important et surtout
récurrent sur certaines dragues, il est difficile de juger de la possibilité réelle de les réduire,
car nombre d’entre eux ne sont pas prévisibles. Néanmoins, suivant le nombre de jours
pendant lequel la drague ne peut officier, il peut être nécessaire de faire appel à une autre
drague du GIE DP (s’il y en a une disponible) ou plus généralement à une drague privée.
Certaines situations (notamment, dans les estuaires) nécessitent des dragages d’entretien
fréquents pour permettre l’arrivée des gros navires. Certains ports ne peuvent donc retarder
les dragages en raison d’une avarie.
c.
Des recours aux dragues privées en conséquence
Le GIE DP a fourni la liste des cas où un recours à une drague privée a été
nécessaire. Elle ne semble toutefois pas exhaustive. Ce coût s’ajoute à celui des réparations
à faire dans le cadre d’avaries.
Les ports doivent prioritairement utiliser les dragues du GIE, le recours aux dragues
privées étant déclenché en cas d'impossibilité de l'une ou l'autre des dragues, ou en cas de
saturation des moyens du parc. Le GIE DP a indiqué qu’il n'y avait pas eu de négociations
d'engagements à moyen terme avec les groupes privés, autorisant les ports à recourir à
leurs engins. Il n’a, en cela, pas donné suite aux dernières recommandations de la Cour.
Le GIE DP s’interroge sur le type de consultation à appliquer pour le recours à une
drague privée (contrat d’engagement à moyen terme ou consultation sur « spot », après
examen rapide concernant la disponibilité et/ou la proximité des dragues privées connue par
le système de suivi des dragues géolocalisées). Si cette seconde option était préférée par le
GIE, il conviendrait de l’indiquer clairement dans les documents orientant la stratégie du
groupement et d’en analyser les effets postérieurement (en alimentant une base de données
au fur et à mesure des recours à des dragues privées) pour valider ou infirmer la décision.
F.
L
ES BASES D
’
UNE NOUVELLE GOUVERNANCE POSÉES EN OCTOBRE
2013
a.
Une étude explorant plusieurs scénarios de gouvernance
Une étude, commandée à un cabinet extérieur, a eu pour objectif de fournir au
GIE DP un scénario d’évolution de l’organisation et de la gouvernance des dragages
d’entretien. Ce scénario devait :
-
tenir compte des obligations juridiques et réglementaires et notamment s’inscrire
dans le respect du
in house
;
-
préciser le mode de fonctionnement entre les parties prenantes (GPM et
GIE DP)
;
-
définir leurs rôles et leurs responsabilités.
Plusieurs scénarios ont été étudiés au travers de groupes de travail et d’éléments
recueillis lors des entretiens et réunions avec les ports et le GIE DP. L’étude menée n’a
reposé à aucun moment, y compris pour le choix du scénario, sur des analyses techniques
et financières telles que celles présentées plus haut. Seule une étude juridique a été menée.
Elle est évoquée plus loin et exclut l’hypothèse d’un GIE armateur.
Les deux scénarios consistant à conserver la situation actuelle en l’améliorant et en
une location coque nue avec abandon de l’ « interportuarité » ont été écartés. Un scénario
de location coque nue avec sous-location entre GPM a été retenu et détaillé. Un processus
de gestion des dragages d’entretien (gestion de la flotte et construction du schéma directeur,
exploitation et maintenance des dragues) a ensuite été proposé et validé en assemblée
générale en octobre 2013.
La question des tarifs a été examinée après la nomination des directeurs généraux
de ports (mars 2014) et validée. La question de la sortie éventuelle de l’État du GIE DP a
également été évoquée.
43
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
b.
L’hypothèse non retenue d’un GIE armateur
L’hypothèse de faire du GIE un armateur employant les marins du dragage a été
analysée. Une note produite en décembre 2012 souligne le risque juridique de cette option.
Le GIE DP deviendrait une société, et non plus une entité publique investie, en coopération
avec les GPM, dans une mission de service public. La coopération interportuaire ne pourrait
de ce fait plus se situer dans le cadre des dérogations à la mise en concurrence évoquées
plus haut.
c.
Les principes d’organisation des dragages validés en octobre 2013
La gestion est simplifiée et repose sur le principe de la seule location coque nue,
ainsi que sur une relation contractuelle bipartite : location coque nue des dragues entre le
GPM armateur et le GIE DP (les conventions de gérance et de location armée sont
abandonnées) et sous-location des dragues armées et maintenues entre le GPM armateur et
le GPM sous-loueur.
Les dragues ont été classées en deux catégories, A et B, l’affectation des engins à
ces catégories pouvant être revue à chaque mise à jour du schéma directeur des dragages
approuvé par l’assemblée générale. La catégorie A correspond aux dragues actuellement
mono-portuaires et la catégorie B comprend les deux dragues actuellement sous convention
de gérance.
La maintenance des dragues est organisée de deux façons en fonction de la
catégorie de la drague : maîtrise d’oeuvre assurée par le GPM armateur (drague de
catégorie A) et maîtrise d’oeuvre assurée par le GIE DP (drague de catégorie B).
La construction du schéma directeur et la gestion de la flotte
Les GPM, armateurs et sous-loueurs, définissent leur politique générale de dragage à
un horizon de dix ans en cohérence avec leur stratégie. Les équipes du GIE DP analysent
ces besoins et les consolident. Une note de synthèse est présentée à l’assemblée générale
qui arbitre et valide cette consolidation des besoins. Le schéma directeur est construit sur
cette base avec un horizon de dix ans. Il est présenté pour validation formelle à l’assemblée
générale. Les membres du GIE DP s’engagent par ailleurs à respecter le schéma directeur
pendant les cinq premières années. Le GIE révise annuellement ce schéma, notamment en
cas d’évolution technologique ou d’opportunités d’acquisition ou de vente. Dans le cadre du
déploiement de ce schéma directeur, les équipes du GIE DP pilotent la construction et
l’acquisition des dragues. Les GPM participent, aux côtés du GIE DP, à la rédaction des
cahiers des charges pour l’acquisition ou la construction de nouvelles dragues, puis au suivi
du chantier. Chaque étape de la construction est validée par l’assemblée générale.
Certains des éléments prévus dans cette nouvelle gouvernance figuraient déjà pour
partie dans les textes mais n’étaient pas appliqués : le principe du schéma directeur glissant
était inscrit dans le règlement intérieur, par exemple. Les engagements des ports dans les
spécifications techniques des nouvelles dragues à construire ne sont pas plus forts dans
cette présentation que dans l’article 2 du règlement intérieur. L’arbitrage et la validation par
l’assemblée générale étaient déjà prévus.
Ce processus a surtout le mérite de resituer cette nouvelle gouvernance dans un
cadre juridique précis et de souligner la façon dont ces étapes se suivent ainsi que les
responsabilités et engagements de chacun.
La nouvelle gouvernance prévoit une réappropriation de l’exploitation par les GPM
Le GIE DP rédige la convention de coque nue qui est validée avec le GPM armateur
et signée. Le GPM armateur définit le barème tarifaire de sous-location (détail des coûts
imputés dans le coût de location) que les équipes du GIE DP analysent (revue critique des
44
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
composantes du barème) avant présentation en assemblée générale. Les barèmes de
sous-location de chacun des ports armateurs seraient ainsi validés. Le GIE DP gérerait
l’appel d’offres pour conclure un marché à bons de commandes pour le recours à des
prestations de dragage externe en cas d’indisponibilité des dragues du GIE DP (mise en
concurrence) et l’attribution des marchés serait validée en assemblée générale.
Les GPM s’engagent contractuellement à utiliser les dragues à un niveau défini
collégialement et à mettre au point les plannings qui seraient ensuite validés et/ou arbitrés
par le GIE DP. Pour ce faire, les GPM communiquent leurs besoins de dragage (hypothèses,
volume, période). Les GPM armateurs établissent les devis de la prestation de dragage
(nombre d’heures x barème tarifaire). Le GIE DP contrôle la pertinence du barème tarifaire
de sous-location appliqué dans le devis et la cohérence avec le schéma directeur en vue
d’une présentation et d’une validation de celui-ci en assemblée générale. Les GPM
sous-loueurs signent le devis annexé à la convention de sous-location. Les GPM armateurs
et sous-loueurs construisent le planning de dragage que le GIE DP analyse pour s’assurer
de l’optimisation de l’utilisation des dragues et l’arbitrer. L’assemblée générale valide sur
cette base le planning annuel de dragage.
Le GPM armateur arme la drague et réalise le dragage pour son compte ou pour le
compte du GPM sous-loueur qui peut demander à ajuster son besoin de dragage en cours
d’année. Le GIE DP analyse ces ajustements et analyse ensuite avec le GPM sous-loueur
les résultats de dragage (conformité des devis, performance, rendements, etc.). Le GPM
armateur facture la prestation de dragage au port sous-loueur. Le GIE DP analyse la facture
émise par le GPM armateur et arbitre les écarts entre prévisionnel et réalisé. Il contrôle
également
a posteriori
le tarif appliqué et présente son analyse en assemblée générale. Le
GPM sous-loueur règle enfin sa facture au GPM armateur.
Une responsabilité de la maintenance répartie par catégorie de drague et niveaux
La nouvelle gouvernance prévoit également une maintenance définie selon cinq
niveaux (maintenance préventive assurée par le personnel des GPM armateurs à bord,
conformément aux règles d’entretien précisées par le constructeur pour les niveaux 1 et 2,
puis plan de maintenance pluriannuel défini par le GPM armateur et le GIE DP soumis à la
validation de l’assemblée générale pour les niveaux 3, 4, 5 et les arrêts techniques). La
responsabilité des maîtrises d’oeuvre et d’ouvrage est définie selon ces niveaux et selon la
catégorie de la drague, A ou B. La maîtrise d’oeuvre pour la maintenance de niveau 5 est
assurée par le GIE DP quelle que soit la catégorie de la drague. Pour les autres niveaux, les
règles sont définies comme suit.
45
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
Tableau n° 5 : Rôles et responsabilités dans la nouvelle maintenance des dragues
GIE DP
GPM armateur
Drague de
catégorie A
Maîtrise d'ouvrage
Maîtrise d'oeuvre déléguée
Maîtrise d'oeuvre
Maintenance de niveau 5
Maintenance de niveaux 3 et 4 si les
opérations concernées sont immobilisables
Maîtrise d'oeuvre
Maintenance de niveaux 1 et 2
Maintenance de niveaux 3 et 4 si les
opérations concernées ne sont pas
immobilisables
Drague de
catégorie B
Maîtrise d'ouvrage
Maîtrise d'oeuvre
Maintenance de niveaux 3, 4 et 5
Maîtrise d'oeuvre
Maintenance de niveaux 1 et 2
Source : étude présentée en assemblée générale du GIE DP
Les tarifs
Les composantes des charges directes seraient l’annuité d’amortissement (structure,
composants, pièces de rechange), la tarification minimale serait abandonnée au profit du
maintien de l’annuité complète, les assurances et le coût de la maîtrise d’oeuvre et de la
maintenance des dragues dont le GIE DP ne délègue pas la maîtrise d’ouvrage (coût à sa
charge).
Les composantes des charges indirectes seraient les coûts de fonctionnement du
GIE (un objectif de maîtrise des charges serait ainsi fixé par l’assemblée générale), les
charges financières, la suspension des loyers et la provision pour renouvellement (calculée
selon l’objectif d’atteinte du ratio dettes / CAF défini par l’assemblée générale et à corréler
avec les durées d’amortissement).
Les charges indirectes sont imputées au prorata du poids des charges directes hors
coût de maîtrise d’oeuvre et de maintenance. Pour définir le coût de la maintenance à retenir
pour l’année n+1, le GIE DP a décidé de s’appuyer sur la moyenne des coûts annuels de
maintenance sur un cycle glissant de quatre années, sur la base des comptes clôturés n-1,
n-2, n-3 et n-4.
d.
Un problème soulevé : la sortie éventuelle de l’État du GIE DP
L’étude faite par le cabinet extérieur soulève la question de la présence de l’État
comme membre et de l’importance de sa participation (actuellement, 49 parts sur 99).
Cet aspect de l’étude a été évoqué en assemblée générale à la fin de 2013 ainsi que
dans l’étude remise en avril 2014. L’étude renvoie, au-delà de l’analyse de la cessibilité des
parts financières détenues par l’État, à un retrait partiel et à la définition de droits et
prérogatives spécifiques en amont des décisions importantes. L’État a indiqué qu’il lui
revenait de décider sur ce point et non aux instances du GIE.
e.
Les limites de la nouvelle gouvernance : les points d’attention
Cette nouvelle gouvernance repose sur le respect, par le GIE DP et les GPM
armateurs, du cadre juridique défini qui consiste à appliquer les règles des contrats
in house
que ce soit entre le GIE DP et les GPM armateurs ou entre les GPM armateurs et
les GPM sous-loueurs. La jurisprudence de 2009 est, en effet, le seul jugement rendu dans
ce sens. Il convient d’en appliquer tous les éléments de jugement explicités
supra
.
46
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
Le GIE doit disposer d’un réel pouvoir de contrôle de l’activité de dragage et de
l’utilisation des dragues. Son rôle est de fédérer tous les membres autour d’une mission
unique de service public : le dragage d’entretien. Un non-respect des conditions du schéma
directeur, de la mise à disposition des dragues, ou par exemple une politique tarifaire
autonome décidée par un GPM seul, seraient susceptibles de faire requalifier les contrats
passés entre GIE DP et GPM armateurs ou entre GPM armateurs et GPM sous-loueurs en
les excluant de la dérogation au titre du
in house
et de la jurisprudence de la CJCE de 2009.
Il serait alors considéré qu’ils auraient dû être soumis à une mise en concurrence.
Les conclusions de l’étude précisent, de plus, que le GIE doit veiller à ce que les
éventuelles prestations de dragage pour des tiers non-membres du GIE soient marginales et
très limitées. Il serait prudent qu’il n’y en ait en fait aucune. La passation de tels contrats,
n’instaurant aucune coopération en vue de la mise en oeuvre d’une mission de service public
commune mais correspondant à une simple prestation pour un tiers, ne relèverait pas de la
dérogation au titre du
in house.
Les GPM disposent, dans cette nouvelle gouvernance, d’une grande liberté. Il est
essentiel, pour que le système ne soit pas remis en cause ou attaqué par des concurrents
européens, et reste donc pérenne, que les règles encadrant la dérogation du
in house
et de
la jurisprudence de 2009 soient respectées. Les assemblées générales du GIE DP sont, en
ce sens, les garantes de ces règles. Leur fréquence, leur fonctionnement et les méthodes de
validation doivent être irréprochables. La recommandation, citée
supra
en partie I sur la
remise à jour des textes encadrant les instances du GIE DP (statuts, règlement intérieur),
prend ici toute son importance. Ces textes doivent être mis en cohérence avec la nouvelle
gouvernance choisie par le GIE DP.
Enfin, la Cour souligne qu’il convient de veiller à la sécurisation juridique du dispositif
par la définition rigoureuse des missions du service public de dragage et l’amélioration du
suivi des coûts (cf. parties précédentes), afin de ne pas être mis en défaut au regard des
critères de la jurisprudence Altmark comme de l’avis rendu par la Commission européenne
au titre des aides d’État (n° N 520/2003 – Belgique).
Recommandation :
Rédiger et faire approuver par l’assemblée générale un document
stratégique clair et complet reposant sur des analyses techniques et économiques à jour
ainsi que sur une optimisation des matériels et coûts globaux.
PARTIE III :
COMPTES ET ANALYSE FINANCIÈRE
I.
LA PROCÉDURE ET LES PRÉVISIONS BUDGÉTAIRES
A.
L
A PROCÉDURE BUDGÉTAIRE
:
DES DÉLAIS RESPECTÉS MAIS DES PROCÉDURES PEU
FORMALISÉES
1.
L’élaboration et l’approbation des EPRD
Le budget prévisionnel N+1, établi par le responsable administratif et financier est
présenté au cours du quatrième trimestre de l’année N à l’assemblée générale, qui approuve
le compte d’exploitation prévisionnel, les tarifs de location des engins loués coque nue, le
montant des frais de structure (STRA), les tarifs de location des engins loués armés et le
compte des opérations en capital.
Les documents produits sont de bonne qualité et permettent une lecture claire des
enjeux financiers pour l’exercice à venir. Toutefois, les procédures d’élaboration sont peu
formalisées. La petite taille du GIE, les effectifs restreints et les contacts quotidiens entre le
responsable financier et l’administrateur ont pu permettre un fonctionnement sans
formalisation, mais celle-ci est néanmoins nécessaire.
47
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
Une note encadrant la procédure d’élaboration budgétaire, les différentes étapes de
cette procédure, ses acteurs ainsi que les délais de réalisation des budgets prévisionnels et
d’approbation devrait être rédigée afin de formaliser ces procédures.
2.
Les délais d’approbation
L’article R. 232-3 du code de commerce prévoit qu’un compte de résultat prévisionnel
doit être établi annuellement, au plus tard quatre mois après le début de l’exercice, la
prévision portant sur un an. À ce document est joint un rapport écrit. Ce compte de résultat
prévisionnel est révisé, au plus tard, quatre mois après la fin du premier semestre.
L’examen des documents budgétaires du GIE montre qu’au cours de la période
2005-2012, les comptes de résultat prévisionnels ont été approuvés avant le 30 avril de
l’année N+1 mais qu’ils n’ont pas fait l’objet de révisions au cours des seconds semestres
des exercices N.
B.
L
A PRÉVISION BUDGÉTAIRE
:
DES ÉCARTS PARFOIS SIGNIFICATIFS MAIS DIFFICILEMENT
MAÎTRISABLES
1.
Les écarts constatés dans l’exécution du budget de fonctionnement
Au cours de la période examinée, l’établissement a rencontré des difficultés de
prévision des charges et produits en section des opérations courantes de manière
récurrente. En effet, les prévisions de charges ont été inférieures aux réalisations durant cinq
exercices sur les huit examinés. De même, les produits ont été inférieurs aux prévisions au
cours de cinq exercices. Il ressort de ces écarts que les résultats prévisionnels étaient
toujours positifs, alors que les résultats réalisés ont été négatifs à quatre reprises. Les taux
d’exécution se situent entre 94 % et 120 % pour les charges comme les produits.
2.
Des difficultés prévisionnelles intrinsèques à l’activité de dragage
Les résultats nets déficitaires, alors que les comptes de résultats prévisionnels
dégageaient un résultat positif, s’expliquent par deux facteurs :
-
des produits de location d’engins inférieurs aux prévisions, en raison de
prolongation d’avaries et des arrêts techniques ;
-
la hausse des prix des combustibles.
À l’inverse, en 2009, les produits prévisionnels ont été largement sous-évalués et le
résultat net a été supérieur de 7,4 M€ par rapport au résultat prévisionnel, notamment en
raison de la vente de trois engins (André Gendre, le Milouin et La Hève).
Les produits et les charges du GIE sont ainsi fortement dépendants des temps de
locations des engins de dragage. L’imprévisibilité des avaries qui touchent les navires, de
même que des durées d’arrêts techniques (plus longs que prévus) expliquent les écarts
entre les prévisions et les réalisations.
Le GIE établit son budget en fonction des besoins prévisionnels tels qui ressortent
des projets stratégiques élaborés par les GPM, mais, en cas d'aléas, les prévisions
financières se trouvent largement perturbées, et il n'est pas toujours possible de redéployer
le reste de la flotte du GIE. Le recours à des dragues privées pour pallier ce type
d'événements se révèle coûteux en l'absence de possibilité de mise en concurrence des
différents prestataires, d’autant plus que le principe en vigueur est de facturer la drague
extérieure aux ports clients au même prix que la drague en avarie.
48
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
Le code de commerce prévoit que le compte de résultat prévisionnel est révisé, au
plus tard, quatre mois après la fin du premier semestre. Or le GIE n’a, durant la période
contrôlée, jamais pratiqué de révision des budgets prévisionnels. De telles modifications au
cours du deuxième semestre permettraient de tenir compte de certaines avaries et de
certains prolongements d’arrêts techniques et donc de revoir les trajectoires financières.
Recommandation :
Réviser les comptes de résultat prévisionnels en cas de
modifications substantielles en cours d’exercice, conformément aux dispositions du code
de commerce.
II.
LES COMPTES DU GIE: DES DOCUMENTS COMPLETS ET CERTIFIÉS MAIS
DES BALANCES NON SOLDÉES
1.
Formes des comptes et pièces à l’appui
Conformément aux articles L.123-12 et suivants du code du commerce, les GIE
doivent établir :
-
des comptes annuels arrêtés par l’organe de gestion et soumis à l’approbation de
l’assemblée. Ils comprennent le bilan, le compte de résultat et une annexe ;
-
les quatre documents liés à la prévention des difficultés des entreprises. Il s’agit :
du compte de résultat prévisionnel, du plan de financement prévisionnel, de la
situation de l’actif réalisable et disponible et du passif exigible et du tableau de
financement.
Les comptes annuels ont été fournis à la Cour de même que les rapports de
l’administrateur. Toutefois, les rapports et documents présentés ne mentionnaient pas la
situation de l’actif réalisable et du passif exigible. Il conviendra d’insérer, dans le rapport de
l’administrateur, les éléments relatifs à cette situation.
Les balances de 2005 à 2012 ont également été fournies par le GIE. Elles
présentaient, cependant, des écarts importants entre les soldes de sortie et les soldes
d’entrée, alors que l’article L. 123-19 du code du commerce prévoit que le bilan d'ouverture
d'un exercice doit correspondre au bilan de clôture de l'exercice précédent. Ces écarts
s’expliquent par l’absence de solde des balances au 31 décembre de chaque exercice. Le
solde est réalisé en avril ou mai N+1 avec des ordres de dépenses de régularisation. Le
rapprochement entre les ordres de dépenses (OD) en N+1 et les montants des balances de
sorties ont permis de retrouver les équivalences. Sans ce rapprochement entre les OD et les
balances de sortie, il est impossible de vérifier l’exacte reprise des soldes entre deux
exercices. Il paraît donc indispensable d’adopter une présentation des balances soldées en
fin d’exercice. Le logiciel comptable utilisé étant celui du grand port maritime de Rouen, il n’y
a aucune raison que cette opération ne puisse se faire en fin d’exercice.
De 2000 à 2005, le GIE présentait son compte de résultat en distinguant fonction
patrimoniale et fonction d’exploitation. Cependant, cette présentation mêlant comptabilité
générale et comptabilité analytique était très complexe et son suivi, dans un établissement
aux effectifs faibles, paraissait trop lourde. Le précédent rapport de la Cour préconisait la fin
de ce système en abandonnant cette distinction « inutilement complexe ». Le GIE a renoncé
à cette présentation dès l’exercice 2006.
2.
La certification des comptes du GIE
L’article 18 des statuts du GIE prévoit que le contrôle des comptes du groupement est
confié à un commissaire désigné par l'assemblée générale. Pendant la période analysée, le
commissariat aux comptes a été confié à un premier commissaire de 2005 à 2009, puis à un
second à compter de 2010 et ce, pour un mandat de six ans. De 2005 à 2012, les comptes
ont été certifiés sans réserve.
49
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
Il convient toutefois de préciser que la désignation de commissaires aux comptes
n’est pas prévue par la loi pour les GIE de moins de 100 salariés. Le GIE Dragages-Ports s’y
est donc soumis volontairement.
Recommandation :
Établir des balances soldées en fin d’exercice permettant de
constater l’exacte reprise des soldes et compléter le rapport de l’administrateur par la
situation de l’actif disponible et du passif exigible.
III.
L’ÉVOLUTION DES PRODUITS ET DES CHARGES : L’ANALYSE DU COMPTE
DE RÉSULTAT
A.
L
ES PRODUITS
:
UNE SITUATION DE CROISSANCE MAIS QUI RESTE CONDITIONNÉE À LA
RÉALISATION DES AFFAIRES
1.
Les produits d’exploitation ; une diminution importante essentiellement due à
la baisse du chiffre d’affaires
Durant la période examinée, le chiffre d’affaires a diminué de 22 % (soit 9 M€) et les
autres produits d’exploitation de 98 % (soit 3 M€).
a.
Le chiffre d’affaires : une baisse liée à la diminution d’activité
Le chiffre d’affaires du GIE provient du remboursement d’avaries et des locations
d’engins de dragage et d’engins extérieurs. Sur ce dernier point, il convient de distinguer la
location d’engins de dragage qui appartiennent en propre au GIE
4
et la location d’engins
extérieurs, c’est-à-dire que le GIE loue à des sociétés privées ou à des ports afin de les
relouer. Le GIE recourt à ces locations afin de compenser les éventuelles faiblesses de son
propre parc, lesquelles découlent de deux phénomènes : l’immobilisation des engins
appartenant au GIE à la suite d’avaries et des demandes supérieures à la capacité du parc
du GIE. Le parc du GIE est en effet calibré pour répondre aux besoins moyens des ports et
non à leurs besoins maximum, a fortiori quand ces besoins sont simultanés.
Une diminution des produits issus des locations est constatée sur la période
examinée de 13 % pour les coques nues, 19 % pour la location d’engins armés et de 68 %
pour la location d’engins armés extérieurs. La part respective de ces trois types de locations
est, elle, restée stable, à l’exception de l’exercice 2011 durant lequel la part des locations
d’engins extérieurs a atteint 24 % en raison d’une avarie de deux mois touchant la drague
Samuel de Champlain, d’un allongement des arrêts techniques pour la Daniel Laval et la
Samuel de Champlain ainsi que des demandes du GPMB.
La baisse du chiffre d’affaires du GIE s’explique largement par :
-
la perte de clientèle consécutive au transfert des ports d'intérêt national aux
collectivités territoriales en 2006 et la réduction de la flotte effectuée en
conséquence avec la vente des dragues René Gibert en 2007 et La Hève en
2009
5
. Cette évolution a entraîné une perte de chiffre d’affaire d’environ 5 M€ ;
-
le remplacement de la drague Robert Peyronnet, en 2007 par une drague neuve,
dorénavant gérée par le grand port maritime du Havre, dans le cadre du système
de location coque nue ;
4
Parallèlement, parmi les locations d’engins appartenant au GIE il convient de distinguer les engins loués coque
nue des engins loués armés. Si, en 2012, la part des locations armées est prédominante, une réflexion est cependant en cours
au sein du GIE pour spécialiser son activité sur des locations coque nue, l’armement reviendrait alors, de manière
systématique, à la charge des ports.
5
Gérés par Dragages-Ports en location armée.
50
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
-
l’achat par le grand port maritime de Nantes Saint-Nazaire, en 2009, des deux
navires que Dragages-Ports lui louait précédemment en location coque nue.
b.
La tarification et les marges de manoeuvre
Les différents types de location
Le GIE présente deux modes de gestion des dragues et à ce titre deux types de
tarification. À la location coque nue à un client unique s’ajoute la location armée, mise en
oeuvre à compter de 2001, pour gérer les dragues à vocation interportuaire comme la Hève,
la Daniel Laval et la Samuel de Champlain. Dans ce système, le GIE est propriétaire des
dragues et en confie l'armement à un port dénommé port gérant dans des conditions fixées
par une convention de gérance. La drague est ensuite louée aux ports clients via des
conventions de location.
Les loyers des engins coque nue couvrent les dépenses supportées par le
propriétaire (amortissement, assurances, frais indirects et frais financiers liés aux
investissements) auxquelles se rajoutent, pour les engins loués armés, les dépenses
supportées par l'exploitant (carburant, entretien, frais de fonctionnement des agences du
GIE, etc.). Par ailleurs, différents mécanismes particuliers sont venus compliquer le système
(tarification minimale pour les locations coque nue, prise en compte des performances et des
taux d'utilisation pour les engins armés). La location armée concerne environ un tiers des
engins, assure les deux tiers du potentiel de dragage et a contribué, en 2012, à 88 % des
recettes globales de location, soit 26 M€ sur un total de 29,5 M€.
Les mécanismes de fixation des tarifs
La fixation des tarifs s’appuie sur la comptabilité analytique. Un tarif de location
annuel est établi pour chaque engin à la fin de l’exercice précédent, dans les conditions
suivantes.
Pour tous les engins, un loyer coque nue est fixé annuellement comme suit :
-
les charges directes sont facturées directement à l’engin et comprennent l’annuité
d’amortissement, une tarification minimale correspondant à une demi-annuité
d’amortissement pour les engins complètement amortis et l’assurance ;
-
les charges indirectes sont facturées à l’engin au prorata de ses charges directes
et comprennent les coûts de fonctionnement du GIE, les charges financières et
les suspensions de loyers.
Pour les engins loués armés, un tarif de location horaire est établi au début de
chaque année, sur la base de l’évaluation des coûts annuels apparaissant au budget du
groupement et rapporté à l’heure prévisionnelle de facturation (les temps de route de port à
port, prévus au programme annuel notamment, sont ainsi mutualisés) apparaissant dans le
programme annuel d’exploitation. Ce coût comprend :
-
un terme de structure et de frais généraux correspondant au loyer coque nue
défini précédemment ;
-
un terme d’armement et de fonctionnement défini par la convention de gérance ;
-
un terme de maintenance et d’approvisionnement qui regroupe les prestations
réalisées au titre de la maintenance et des approvisionnements pour le compte ou
sous le contrôle du propriétaire, qu’elles soient exécutées par les ateliers du
gérant ou par des prestataires extérieurs ;
-
un terme d’exploitation regroupant les frais à la charge du propriétaire et résultant
de la convention de gérance ainsi que les assurances.
51
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
Les tarifs sont proposés par l’administrateur du GIE qui les soumet pour approbation
aux membres lors de l’assemblée générale. Celle-ci peut décider de tarifs préférentiels,
notamment en raison des différences de productivité d’une drague entre deux ports. Elle
autorise alors l’administrateur à adapter les tarifs aux situations rencontrées. Si cette
possibilité offre l’avantage de la souplesse, elle ne permet pas une grande lisibilité de la
politique tarifaire qui peut varier d’une situation à l’autre. Une plus grande transparence dans
ce domaine serait souhaitable.
Comparaison entre les tarifs du GIE et les tarifs pratiqués par les entreprises privées
Les comparaisons entre les tarifs pratiqués par le GIE et ceux pratiqués par les
entreprises privées françaises ou étrangères sont assez mal aisées. En effet, alors que le
GIE pratique un tarif annuel pour les locations coque nue et un tarif horaire pour les engins
loués armés, les entreprises privées facturent en tonne de matière sèche extraite ou par m
3
.
De plus, comme indiqué
supra
, pour comparer objectivement les tarifs de location, les
caractéristiques des dragues doivent être identiques.
Toutefois, les données collectées auprès des différents ports permettent un début
d’analyse. À titre d’exemple, entre 2005 et 2012, le grand port maritime de
Nantes - Saint-Nazaire a loué des engins armés au GIE à 12 reprises et, sur la même
période, le port a loué des engins de dragues à des sociétés privées à six reprises. Le prix
moyen calculé est inférieur pour les locations de dragues privées. Par ailleurs, entre 2005 et
2012, le grand port maritime de Bordeaux a loué des dragues au GIE à 28 reprises et à sept
reprises des engins de dragues extérieurs, c’est-à-dire appartenant à des sociétés privées.
Le coût de la location est là aussi inférieur les locations de dragues privées.
L’étude portant sur la nouvelle gouvernance du GIE traite de la mise en place d’une
nouvelle politique tarifaire. Une réflexion sur ce thème a été lancée en 2012, à la demande
du contrôleur de gestion et du contrôleur financier afin d’intégrer des marges suffisantes pour
faire face aux risques d'exploitation. C’est dans cette optique que le régime de la location
coque nue a été retenu pour la Jean Ango. Elle concerne la prise en compte d’une annuité
complète d’amortissement dans le calcul des tarifs et non une demi annuité, comme
actuellement, quand l’engin est totalement amorti et la constitution d’une provision pour
renouvellement.
L’exercice tarifaire reste délicat pour le GIE dans la mesure où il doit concilier des
intérêts contradictoires : des tarifs les plus bas et les plus compétitifs possibles par rapport
au secteur privé pour les membres du GIE mais permettant également de dégager un
bénéfice pour ne pas avoir un impact négatif sur les comptes de ses membres, également
clients ; à l'exception de l'État et du GPMM, ce sont les mêmes.
2.
Les produits financiers et les produits exceptionnels
Compris entre 8 475 € et 773 815 € durant la période analysée, les produits
financiers se composent essentiellement des revenus des placements de trésorerie et des
revenus de swaps. Les variations de ces produits s’expliquent par les montants placés ainsi
que par les évolutions du taux EONIA. Ces produits concernent exclusivement des
placements en SICAV.
Les produits exceptionnels ont varié entre 108 433 € et 7,3 M€ pendant la période. Ils
sont composés de produits sur opérations de gestion mais également, en 2007 et 2009, de
produits générés par la cession d’éléments d’actifs. En 2007, les cessions d’éléments d’actifs
s’élèvent, en effet, à 3,7 M€ (vente des dragues René Gibert pour 3,35 M€ et R. Peyronnet
pour 0, 42 M€ et ventes de véhicules pour 4000 €), et, en 2009, elles atteignent 4,2 M€
(vente des dragues La Hève, A. Gendre et Milouin pour 1,2 M€, 0,8 M€ et 2,2 M€).
Dans la présentation du compte de résultat, ces produits issus des cessions d’éléments
d’actifs cédés et les autres produits exceptionnels sont fusionnés sur une seule ligne, ce qui
ne permet pas une lecture précise. Il conviendrait de présenter ces produits séparément
(une ligne pour les comptes 775 et une ligne pour les comptes 778).
52
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
B.
U
NE BAISSE GLOBALE DES CHARGES QUI REFLÈTE LA DIMINUTION D
’
ACTIVITÉ DU
GIE
Le GIE opère un suivi régulier de sa chaîne de dépenses sans pour autant avoir mis
en place une politique de maîtrise des dépenses, notamment de fonctionnement.
1.
Les charges d’exploitation : une évolution différenciée entre charges
directement et indirectement liées à l’activité du GIE
Au cours de la période analysée, les charges d’exploitation ont enregistré une baisse
de 34 % essentiellement sous l’effet de la diminution des achats et charges externes.
a.
Les consommations de l’exercice
Il convient de distinguer deux types de charges.
Les charges directement liées à l’activité du GIE sont majoritaires et dépendent, par
définition, du niveau d’activité du GIE et de l’état des engins de drague. Il s’agit, notamment,
des combustibles, pièces de rechange, huiles et lubrifiants, etc. Le GIE n’a que peu de
marges de manoeuvre pour réduire ces dépenses. Seuls un suivi régulier des commandes,
des stocks et la renégociation régulière de certains marchés sont à même de le permettre.
Pendant la période examinée, ces dépenses enregistrent une forte baisse en lien avec la
baisse d’activité du GIE. Seuls les postes d’achats non stockés (huile, outils, combustibles,
pièces de rechange) sont restés stables et ce, malgré une diminution du parc de dragues
(de 17 à 9 entre 2005 et 2012).
Les charges indirectement liées à l’activité du GIE correspondent à des dépenses de
location de véhicules, de locaux, de matériels informatiques, de prestation de nettoyage, de
formation, de téléphonie. Leurs évolutions sont diverses. Si un réel effort a été fait sur les
dépenses de téléphonie et d’internet, certains postes ont fortement augmenté :
-
les locations de bâtiments et terre-pleins pour le stockage des agences. Or les
surfaces louées au Havre sont trop importantes. Des locaux mieux adaptés et
plus petits permettraient quelques économies. Des renégociations sont
actuellement en cours dans ce sens ;
-
l’entretien des bureaux ;
-
la maintenance informatique ;
-
les frais et études, dont le montant élevé de 2011 s’explique en partie par des
études réalisées pour les dragues Daniel Laval, Samuel de Champlain et sur
l’organisation de la gouvernance des dragages.
Un recours plus systématique à des procédures d’achat avec mise en concurrence
pourrait permettre de réduire sensiblement les montants de ces postes. Aujourd’hui, ces
commandes sont passées au coup par coup en fonction des besoins du GIE par les agences
et le siège sans concertation. Si les montants en jeu ne nécessitent pas le recours à une
procédure formalisée, une commande unique, éventuellement pluriannuelle et plus
importante, pourrait permettre au GIE de bénéficier de prix plus attractifs.
b.
Les charges de personnel, une particularité de gestion
Les dépenses de personnel ne sont pas imputées sur des comptes 64 mais sur des
comptes 621 dans la mesure où les personnels du GIE sont recrutés et rémunérés par les
ports, le GIE remboursant
a posteriori
les salaires et primes augmentés de frais de gestion
.
Durant la période, les charges de personnels ont diminué de 20 % passant de 1,3 M€
à 1,1 M€. Parallèlement, les effectifs sont passés de 21 à 15, soit une diminution de 29 %.
La baisse des charges de personnel s’est donc faite à un rythme inférieur à celui de la
baisse des effectifs.
53
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
c.
Les dotations aux provisions
Une dotation pour risques et charges a été constituée en 2005 pour 701 500 € pour
l’achat de pièces de rechange et pour l’entretien des engins. Les années suivantes, il n’a
plus été constitué de provisions pour entretien, puisque le GIE a appliqué, conformément au
règlement CRC 2004-06, une méthode de calcul des amortissements pour dépréciation par
composant :
-
une décomposition est effectuée pour les dragues louées armées. Les
amortissements pour dépréciation sont calculés sur chaque composant suivant le
mode linéaire en fonction de la durée de vie prévue ;
-
il n’y a pas de décomposition pour les dragues louées coque nue. Les
amortissements pour dépréciation sont calculés sur l'ensemble suivant le mode
linéaire en fonction de la durée de vie prévue.
En 2005 et 2006, des provisions sur actif circulant ont également été constituées.
En 2005, la dotation aux provisions sur actif circulant est de 351 000 €, conséquence
comptable d’une résolution de l’assemblée générale du 21 octobre 2002 qui disposait
que « pendant les premières heures de location, le tarif de location de certains engins fera
l’objet d’une majoration au tarif de location d’engin armé calculé conformément à l’article 5.2
du règlement intérieur, au titre des difficultés de neuvage ou de remise en service ».
En 2006, la dotation aux provisions sur actif circulant de 350 000 € se rapporte à une
créance sur une société, d’un montant de 711 000 €, relative à la vente de la drague La
Flandre en 2003 pour 1,2 M€.
2.
Les charges financières et les charges exceptionnelles
Durant la période examinée, les charges financières sont comprises entre 332 176 €
et 1,7 M€ et les charges exceptionnelles entre 10 877 € et 4 M€.
L’évolution des charges financières sur les sept derniers exercices n’appelle pas de
remarque particulière. Elles sont exclusivement composées de charges d’intérêt. Après une
diminution, elles devraient augmenter au moment de la mobilisation des montants
correspondant aux emprunts souscrits qui porteraient le total des dettes à 72,3 M€
(déduction non faite des remboursements intervenus entre temps) contre 44,7 M€ au
31 décembre 2012. Cette hausse des dettes bancaires aura pour effet mécanique
d’augmenter sensiblement les charges d’intérêts.
Les charges exceptionnelles présentent un montant annuel moyen de 142 000 € à
l’exception des exercices 2007 et 2009 durant lesquels elles atteignent respectivement 4 M€
et 2 M€.
En 2007, les charges exceptionnelles sur opérations de gestion pour 2,2 M€
concernent les événements suivants :
-
la participation du GIE au plan de sauvegarde de l’emploi du port autonome de
Dunkerque à la suite de l’arrêt de la René Gibert (pour 2 M€) ;
-
des charges concernant des exercices antérieurs (pour 0,9 M€) ;
-
les dépenses engagées pour l’arrêt technique de la Pierre Lefort. Cette somme a
fait l’objet d’un produit à recevoir identique auprès du port autonome de Bordeaux
(pour 0,8 M€).
Les charges exceptionnelles sur opérations de capital pour 1,84 M€ concernent,
notamment, les valeurs nettes comptables des engins cédés suivants : Gibert pour 1,8 M€ et
Peyronnet pour 0,17 M€.
54
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
IV.
L’ÉVOLUTION DE L’ACTIF ET DU PASSIF : ANALYSE DU BILAN
A.
D
ES ACTIFS CARACTÉRISÉS PAR UN FAIBLE SUIVI ET DES PROCÉDURES NON
HOMOGÈNES
1.
Les immobilisations
Les immobilisations du GIE se composent essentiellement des installations
techniques (les engins de dragage), des immobilisations en cours et des avances et
acomptes sur commandes (pour les exercices 2010 à 2012).
Le poste « installations techniques » comprend les dragues aspiratrices, les dragues
à benne, les autres engins et les pièces de rechange. Il a diminué de 22 %, passant de
78 M€ à 61 M€ durant la période contrôlée, notamment sous l’effet de l’évolution du parc des
engins de dragages. En effet, entre 2005 et 2013, onze engins
6
ont été vendus alors que,
parallèlement, trois engins ont été acquis : la Gambe d’Amfard en 2007, la Jean Ango et
l’Anita Conti en 2013.
Depuis 1980, le nombre d’engins détenus par le GIE a considérablement diminué en
passant de 129 à 9 (et de 17 à 9 entre 2005 et 2013). Cette tendance s’explique par une
diminution des engins de drague mais également par les cessions de tous les engins
annexes comme les chalands, les vedettes de servitude, les porteurs de déblais, les
remorqueurs, les pousseurs et les refouleurs. Les immobilisations, à ce titre, reflètent
l’évolution de l’activité du GIE qui s’est recentrée sur le seul dragage.
L’inventaire des dragues et engins de dragage est suivi sur un tableur qui reprend le
nom et le type de l’engin, son année de construction et celle d’entrée dans la flotte du GIE,
les dates et prix des cessions, le montant des plus-values réalisées ainsi que des
informations relatives à l’amortissement des engins.
Les immobilisations en cours et les acomptes et avances sur commandes, entre 2005
et 2012, ont varié entre 335 612 € et 51 M€ avec un niveau supérieur à 10 M€ en 2006,
2010, 2011 et 2012 en raison des constructions des dragues Jean Ango et Anita Conti. En
effet, les immobilisations en cours concernent principalement les dragues, leurs composants
et pièces de rechange. Leur date de mise en service est fixée à la date de début de
consommation des avantages économiques qui lui sont attachés, soit généralement la date
à laquelle la drague repart en exploitation et est facturable aux membres.
Enfin, depuis la création de l’établissement, l’actif n’a pas fait l’objet d’inventaire
exhaustif (cf.
infra
).
2.
L’actif circulant
En 2012, l’actif circulant représente 15 % de l’actif total en valeur nette et 9 % en
valeur brute. Depuis 2005, le pourcentage de l’actif circulant par rapport au total de l’actif a
varié entre 9 et 28 %.
a.
Un suivi régulier des stocks et en-cours
D’un montant compris entre 557 212 € et 1,8 M€ entre 2006 et 2012, les stocks du
GIE se composent des pièces de rechange des engins de dragage. En 2005, les achats de
pièces de rechange étaient directement comptabilisés en charge de l’exercice d’où l’absence
de stocks lors de cet exercice (cf. partie qualité comptable).
6
Bison (vedette de servitude), Camargue, Cap Croisette, Devèze et Languedoc n°7 (remorqueur) en 2006, Gibert et Peyronnet
en 2007, Gendre, Hève, Milouin (ponton automoteur) en 2009 et Ronceray en 2013.
55
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
b.
Une bonne gestion des créances clients et autres créances
La période examinée a vu les créances clients et autres créances passer de 11,7 M €
à 6,5 M€ en valeur nette, soit une diminution de 45 %.
Les principaux créanciers du GIE sont les différents ports membres. Les difficultés de
recouvrement de créances qui peuvent survenir ne concernent pas leur solvabilité mais des
litiges liés à l'exploitation. Ces litiges font l'objet de provisions pour risques et charges.
Parallèlement, on constate que le nombre de jours de recouvrement est passé de
108, soit trois mois et demi, à 76 jours, soit deux mois et demi, selon la formule
(créances/CA) x 360. Durant la période, les délais de recouvrement ont été inférieurs à
90 jours durant quatre exercices. À cet égard, et à l’exception de l’exercice 2005, le compte
4112 « clients exercices antérieurs » a toujours été inférieur à 200 000 €.
Le suivi des créances et leur recouvrement ne présentent donc pas de difficultés
majeures. Ils ne sont toutefois pas formalisés dans une charte de recouvrement.
c.
Les disponibilités et valeurs mobilières de placement : des tensions de trésorerie
en début d’exercice
Au cours de la période contrôlée, les disponibilités et valeurs mobilières de placement
sont comprises entre 1,9 M€ et 12 ,9 M€ et enregistrent un niveau annuel moyen de
10,1 M€. Les disponibilités se composent essentiellement de SICAV et du solde des
comptes bancaires. Toutefois, l’exercice 2009 présente un niveau de trésorerie
particulièrement élevé alors qu’en 2011, le niveau est largement inférieur à la moyenne
annuelle.
En 2009, la trésorerie nette a augmenté de 8,9 M€ par rapport à l’exercice précédent.
En effet, les flux provenant des activités opérationnelles de 9,4 M€ et les flux des activités de
financement de 2,8 M€ couvrent les flux des activités d’investissement de 3,3 M€. Cet
exercice enregistre, de plus, des cessions d’immobilisations pour 4,2 M€ ainsi que les
produits issus du protocole transactionnel pour l’avarie sur la Samuel de Champlain.
En 2011, la trésorerie nette diminue de 7,7 M€ : les flux provenant des activités
opérationnelles (8,4 M€) et les flux des activités de financement (8 M€) n’ont pas couvert les
flux des activités d’investissements (24,3 M€). Au cours de cet exercice, les acquisitions
d’immobilisations se sont élevées à 24,3 M€, principalement pour la construction des deux
nouvelles dragues Anita Conti et Jean Ango, et le recours à l’emprunt n’a été que de
11,7 M€.
Les tensions de trésorerie
Si les niveaux de trésorerie, au 31 décembre de chaque année, sont relativement
élevés, le GIE peut rencontrer certaines tensions de trésorerie en début d’exercice. En effet,
dans l’attente de la signature de toutes les conventions de location, les flux sont moindres et
la trésorerie assez faible.
Pour pallier ces difficultés, l'assemblée générale du GIE a autorisé l’utilisation d’une
ligne de trésorerie de 2 M€. Elle a été régulièrement utilisée sur la période de mobilisation
des emprunts finançant la construction des deux nouvelles dragues Anita Conti et Jean
Ango. Sa flexibilité a permis de limiter les intérêts intercalaires.
Les comptes bancaires
Le GIE possède, hors comptes spécifiques SICAV, six comptes bancaires et douze
comptes au total.
56
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
Historiquement, le GIE travaillait principalement avec le compte courant de la
banque Z. À la suite de la mobilisation de 68 M€ d’emprunts auprès de trois nouveaux
établissements bancaires (X, Y et XY) pour financer les dragues Anita Conti et Jean Ango, il
a été décidé de travailler prioritairement avec ces trois établissements. Les flux avec Z se
limitent à 200 000 € par mois et, depuis six mois, à un placement rémunéré au taux brut du
livret A.
D’autre part, le GIE détient un compte bancaire à la banque XZ qui est utilisé pour
payer l’emprunt contracté en 2001. Le dernier compte détenu à la banque XZ de Rouen
provient du rachat de la banque YZ auprès de laquelle avait été fait un placement.
Cette multiplication entraîne des frais de tenue de compte qui pourraient être limités
en fermant certains comptes, dans les établissements auprès desquels le GIE n’a pas
d’emprunts en cours.
B.
L
ES MODES DE FINANCEMENT DE L
’
ACTIVITÉ
:
ANALYSE DU PASSIF
Pendant la période examinée, une hausse de 24 M€, soit 22 %, a été enregistrée
sous l’effet principal d’une hausse des dettes financières de 17 M€ (de 27,7 M€ à 44,7 M€).
1.
Les capitaux propres
Le capital a été réduit de 383 441 € en 2006 (de 38 344 100 € à 37 960 659 €) et
divisé en 99 parts de 383 441 €. Son niveau n’a pas évolué depuis (37 960 659 € en 2012).
Si la question du désengagement de l’État devait se poser, l’impact financier de cette
sortie du capital et ses modalités financières devraient être envisagés : diminution du capital
social ou transfert des parts de l’État vers les autres membres, ce qui aurait des incidences
financières dans les comptes des ports concernés. Cette question devrait donc être
anticipée.
La même question pourrait se poser pour une éventuelle sortie du grand port
maritime de Marseille qui n’a quasiment pas recours au GIE.
2.
La hausse des dettes : une soutenabilité de plus en plus fragile
Les dettes du GIE se composent essentiellement de dettes financières auprès
d’établissements de crédits, de dettes auprès de fournisseurs et de dettes sociales et
fiscales. Entre 2005 et 2012, elles sont passées de 34,9 M€ à 55,1 M€, soit une hausse de
57,8 %. Cette augmentation substantielle est exclusivement le fait de la hausse des dettes
bancaires, les dettes fournisseurs et sociales enregistrant des diminutions respectivement de
13 % et 36 % au cours de la période.
a.
Les dettes financières
Au 31 décembre 2012, huit emprunts sont en cours avec un restant dû total de
44 755 233 € (annexe 4). Les dettes bancaires représentent 81 % du total des dettes et
33,6 % du passif.
Le GIE a contracté quatre emprunts en 2011 pour un montant total de 68 M€, afin de
financer l’acquisition des deux dragues aspiratrices en marche (Anita Conti et Jean Ango)
dont le coût total s'élève à 72,1 M€ :
-
22,7 M€ auprès de XY via deux emprunts (taux fixe de 3,85 % et commission
d'engagement de 0 % selon un échéancier de mobilisation fixe) ;
-
25 M€ auprès de X (taux variable et commission d'engagement de 0,12 % selon
un échéancier de mobilisation libre) ;
-
20,3 M€ auprès de Y (taux variable et commission d'engagement de 0,25 % selon
un échéancier de mobilisation libre).
57
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
Parallèlement, le GIE a souscrit un CAP au taux de 4,5 % pour 10 M€, afin de couvrir
une partie du prêt variable de Y.
Concernant les deux derniers emprunts :
-
celui de 25 M€ contracté auprès de X présente un restant dû de 0 €, car aucune
somme n’a été mobilisée au 31 décembre 2012 ;
-
celui de 20,3 M€ contracté auprès de Y présente un restant dû de 17,7 M€ qui
correspondent au montant mobilisé à la même date.
En 2012, une renégociation des taux a abouti aux nouvelles conditions suivantes :
-
emprunt auprès de X : 25 M€ à taux variable swapé (taux fixe de 3,10 %) ;
-
emprunt auprès de XY (11,7 M€ déjà mobilisés à la date de négociation, donc
non révisés - taux fixe de 3,85 % - et 11 M€ taux variable swapé pour un taux fixe
de 2,5 % ;
-
emprunt auprès de Y : taux variable inchangé, le GIE souhaitant bénéficier sur
une partie de sa dette de taux variables actuellement bas.
Il ne reste désormais qu’un seul emprunt à taux variable.
Les deux emprunts de XY ont commencé à être remboursés au début
de l’année 2013 et les sommes restant à mobiliser à Y et à X ont été débloquées entre mars
et mai 2013. Au total, restant dû actuellement constaté de 44,75 M€, il convient donc
désormais d’ajouter les 25 M€ de l’emprunt de X et les 2,6 M€ de l’emprunt Y restant à
mobiliser, soit un total de 27,6 M€, ce qui porterait le total des dettes à 72,3 M€, nonobstant
les remboursements effectués entre temps (61 M€ en tenant compte des remboursements
effectués en 2013). L’endettement atteindrait donc un pic en 2013 avant de diminuer
jusqu’en 2025. Toutefois, ce scénario s’établit sur la base des deux dernières acquisitions de
dragues (Anita Conti et Jean Ango).
Une étude du contrôle général économique et financier (CGEFI) montre cependant
que ce scénario paraît peu réaliste, car il exclut toute nouvelle adaptation de la flotte aux
besoins des ports, sauf à opter systématiquement pour le recours à une drague privée à
chaque fois qu’un écart entre les besoins et la capacité de production apparaît.
b.
Les dettes fournisseurs, sociales et fiscales
Entre 2005 et 2012 elles sont passées de 7 M€ à 5,7 M€ soit de 6,4 % à 4,3 % du
total du passif. Les dettes fournisseurs d’une part et sociales et fiscales d’autre part ont
respectivement diminué de 13 % et 36 %. Cette tendance à la baisse s’explique par la
diminution de l’activité du GIE.
Toutefois, l’exercice 2011 présente un niveau élevé (9 M€) des dettes fournisseurs
qui s’explique en partie par l’arrêt technique de la Daniel Laval (achevé fin novembre 2011,
la facture en solde au 31 décembre était de 1,26 M€) et un recours à une drague extérieure
sur le dernier trimestre (factures réglées à échéance, début 2012, pour 1,25 M€).
V.
LA SITUATION FINANCIÈRE
A.
L
E RÉSULTAT NET COMPTABLE ET LES SOLDES INTERMÉDIAIRES DE GESTION
1.
Le résultat net
Le résultat net comptable a été positif au cours de quatre exercices sur les huit
analysés et négatif en 2005, 2006 (du fait notamment du résultat financier, le résultat
d’exploitation étant positif), 2010 et 2011. En augmentation entre 2005 et 2009, puisque le
résultat est passé de -2,7 M€ à 2,1 M€, il a ensuite enregistré une nouvelle baisse en 2010
et 2011, avant de redevenir positif en 2012.
58
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
Les résultats financiers négatifs de manière quasiment structurelle en raison des
charges d’intérêts ont contribué à diminuer fortement le résultat net global lors de tous les
exercices.
À l’inverse, le niveau des résultats positifs enregistrés en 2008, 2009 et 2012
s’explique en grande partie par les résultats exceptionnels qui représentent entre 17 et 72 %
du résultat net global. Le niveau du résultat exceptionnel en 2009 s’explique par la cession
de trois dragues pour 4,2 M€, ainsi que par 3 M€ de produits exceptionnels issus du
règlement du contentieux sur la drague Samuel de Champlain.
Malgré des résultats négatifs lors de quatre exercices, les charges d’exploitation
comme les charges globales ont diminué à un rythme supérieur à celui des produits
d’exploitation et des produits totaux (-36 % contre -28 %), ce qui signifie que l’établissement
a amélioré sa rentabilité pendant la période contrôlée. Ce constat doit cependant être
nuancé par la contraction de l’activité du GIE et un résultat net qui reste fragile. Même si le
GIE est un regroupement d’établissements préexistants dont le but est de « faciliter ou de
développer l’activité économique de ses membres, d‘améliorer ou d’accroître les résultats de
cette activité et non pas de réaliser des bénéfices pour lui-même » (alinéa 2 de l’article
L. 251-1 du code de commerce), un résultat net positif permet d’augmenter la capacité
d’autofinancement et subséquemment l’investissement pour développer ou améliorer le parc
des dragues à moindre coût et en ayant un recours plus faible à l’emprunt.
Le résultat net au 31 décembre 2013 du GIE Dragages-Ports dégagerait un déficit de
758 905,09 €, alors que le budget prévisionnel ciblait un résultat positif de 791 130 €.
2.
Les soldes intermédiaires de gestion et les ratios de performance
Le taux de marge après achats des matières premières du GIE est relativement élevé
et stable sur la période, à l’exception des exercices 2005 et 2011, notamment en raison
d’une valeur ajoutée qui augmente jusqu’en 2009 et de nouveau en 2012.
L’excédent brut d’exploitation (EBE), qui mesure la performance économique de
l’entité, affiche un bon niveau durant la période, même si celui-ci est plus faible en 2005 et
2011. Ce maintien du niveau de l’EBE s’explique en partie par une diminution des charges
de personnel qui sont incorporées dans les consommations intermédiaires à hauteur de
20 % (de 1,3 M€ 1,1 M€). Enfin, la productivité du capital (valeur ajouté sur bilan) et donc
des engins de dragage a augmenté de 2 % à 5 %.
À l’exception de l’exercice 2009, la marge nette (résultat net / CA) est, elle, assez
faible, voire négative en 2005, 2006, 2010 et 2011, et le chiffre d’affaires généré par les
actifs corporels a diminué (alors qu’il fallait 2,13 € d’actifs en 2005 pour créer 1 € de chiffre
d’affaires, il faut 3,7 € d’actifs en 2012).
B.
L
ES RATIOS FINANCIERS
1.
Fond de roulement, besoin en fond de roulement et trésorerie
Le fonds de roulement et le besoin en fonds de roulement enregistrent des évolutions
assez irrégulières durant la période. En effet, les valeurs du fonds de roulement oscillent
entre -2,3 M€ et 22 M€, et celles du besoin en fonds de roulement (capacité en fonds de
roulement en 2011 et 2012) entre -4,3 M€ et 5 M€. Il en résulte une trésorerie en fin
d’exercice comprise entre 1,9 M€ et 19,4 M€.
Si le niveau de trésorerie en fin d’exercice semble très correct, voire élevé, il cache
certaines tensions en début d’exercice en raison des délais de signature de certaines
conventions de location.
59
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
2.
Capacité d’autofinancement et taux d’endettement
La capacité d’autofinancement (CAF) du GIE a été multipliée par 4,5 mais enregistre
des niveaux relativement faibles en 2005 et 2011 (respectivement 1,5 et 2,2 M€), alors que
la moyenne sur la période s’établit à 5,2 M€. Toutefois, elle a toujours été positive entre 2005
et 2012.
Le rapprochement de la capacité d’autofinancement du GIE, de ses autres
ressources stables et de ses emplois montre les difficultés rencontrées pour financer les
investissements en 2005, 2006, 2010 et 2011. En effet, lors de ces exercices, les emplois du
GIE étant supérieurs aux ressources, l’équilibre a été établi en creusant le fonds de
roulement (FDR), qui a fortement diminué. La trésorerie a également été affaiblie par ces
baisses de niveau du fonds de roulement. La situation s’est améliorée en 2012 mais
uniquement en raison du recours à l’emprunt qui pèse pour 80 % des ressources lors de cet
exercice. En 2011, même le recours à l’emprunt n’a pas suffi à couvrir l’intégralité des
besoins de financement, puisque les ressources ont atteint 13,8 M€ pour 27,8 M€
d’investissement et de remboursement des emprunts. Il en a découlé une variation de fonds
de roulement de -13,9 M€. Enfin, en 2005 et 2011, la CAF n’a même pas permis de
rembourser le capital annuel des emprunts.
L’augmentation des emplois du GIE est largement due à une augmentation des
investissements durant la période, ces derniers ayant été multipliés par 4,5 passant de
4,5 M€ à 20,4 M€ avec une augmentation du rythme de ces investissements en 2011 et
2012 en raison du remplacement de deux dragues, La Hève et la Ronceray.
Il ressort des précédentes analyses que le GIE n’a pu financer lui-même tous ses
investissements et a donc dû recourir à des emprunts pour des montants cumulés compris
entre 11,5 M€ et 44,7 M€. En effet, en 2005, 2010, 2011 et 2012, la capacité
d’autofinancement (CAF) ne couvrait qu’à hauteur de 34 %, 38 %, 9 % et 34 % les besoins
de
financements
pour
l’acquisition
d’immobilisations.
De
fait,
l’accroissement
de
l’endettement a détérioré les ratios d’indépendance et d’autonomie financière. De plus, toute
choses étant égales par ailleurs, le prêt X de 25 M€ et les 2,6 M€ du prêt Y ayant été
mobilisés en 2013 les ratios d’endettement et d’autonomie financière chuteront, en 2013,
respectivement à 1,07 et 0,52 atteignant ainsi un seuil limite en deçà duquel les capacités
d’emprunts de l’établissement seront saturées. Enfin, le ratio dette sur CAF (ratio de
remboursement des dettes à long terme
7
) compris entre 4,3 et 1,8 entre 2006 et 2010 a
atteint 8,9 en 2011 et 6,4 en 2012 et devrait encore augmenter quand les prêts X et Y seront
entièrement mobilisés en 2013.
La situation de l’établissement est complexe. Le GIE affiche des niveaux de fonds de
roulement, de trésorerie et de CAF positifs, voire assez élevés certaines années (à
l’exception de l’exercice 2011). Mais les investissements importants n’ont pu être couverts
par des ressources internes (CAF et trésorerie) bien que correctes. Le GIE a donc emprunté,
dégradant ses ratios d’endettement. À investissements et CAF stables, les capacités
d’emprunts du GIE seront prochainement saturées, fragilisant ainsi ses possibilités
d’investissement.
7
Un multiple égal à 3 ou 4 est jugé correct notamment par le ministère des finances et l’APE.
60
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
VI.
LA QUALITÉ DES COMPTES
A.
L
ES PROBLÉMATIQUES LIÉES AUX IMMOBILISATIONS
1.
Les obligations incombant au GIE relative au suivi des immobilisations
L’article L. 123-12 du code de commerce prévoit que toute personne physique ou
morale ayant la qualité de commerçant doit procéder à l'enregistrement comptable des
mouvements affectant le patrimoine de son entreprise. Elle doit contrôler par inventaire, au
moins une fois tous les douze mois, l'existence et la valeur des éléments actifs et passifs du
patrimoine de l'entreprise. De plus, la comptabilité du GIE doit respecter l’ensemble des
règles de la comptabilité commerciale (code de commerce) et, notamment, celles relatives à
la tenue de livres comptables qui sont le livre journal, le grand livre et le livre inventaire. De
fait, le GIE doit réaliser régulièrement un inventaire de ses immobilisations et pratiquer des
récolements physico-comptable afin d’assurer l’adéquation entre les données de l’inventaire
et celles apparaissant dans le bilan.
2.
Un suivi des immobilisations sans inventaire formalisé
Jusqu’à présent, aucun inventaire physique des immobilisations corporelles du GIE
n’a été réalisé à l’exception des matériels informatiques.
Les constructions, d’un montant de 312 275 €, correspondent pour partie au bâtiment
du siège à Rouen à hauteur de 254 000 €, mais les autres éléments d’immobilisations
(constructions) n’ont fait l’objet d’aucun inventaire. De plus, la valeur du siège, acquis en
2000 pour un montant de 2,47 MF, soit 376 549 € (en valeur brute), n’a pas fait l’objet d’une
revalorisation depuis cette date.
Les installations techniques, matériels et outillages (essentiellement des dragues,
leurs composants et pièces de rechange) ne font pas l’objet d’un inventaire physique, même
si une liste est tenue et mise à jour en cours d’année en cas d’opération importante de
maintenance. Le rôle respectif des responsables d’agences, du responsable matériel et du
responsable financier pour le suivi et la mise en cohérence de cette liste ne paraît pas
évident et la périodicité semble aléatoire (en fonction des arrêts techniques).
Parmi les autres immobilisations corporelles (matériel de transport, mobilier, etc.),
seuls les matériels informatiques font l’objet d’un inventaire. Le dernier date de
décembre 2010. Son détail a été fourni par le GIE pour l’agence ATL mais l’établissement
n’a pas gardé trace de ceux réalisés par l’agence MMN et par le siège. Une liste, qui semble
exhaustive, du matériel informatique a toutefois été fournie par le GIE DP. En plus des
éléments immobilisés, elle comprend des éléments directement comptabilisés comme
charges. Il est donc impossible d’opérer un récolement entre ce document et les montants
indiqués dans la balance. De même, il n’est pas possible de vérifier que les éléments
informatiques repris à l’actif du bilan sont tous d’un montant unitaire supérieur à 500 €.
En l’absence d’inventaire complet, touchant toutes les catégories d’immobilisations
corporelles, il est difficile de préjuger de la sincérité des montants inscrits à l’actif du bilan du
GIE. Dans ce contexte et conformément aux dispositions du code du commerce, il paraît
indispensable que le GIE réalise un inventaire physique complet de ses immobilisations et
ce, de manière annuelle. Cet inventaire devrait être réalisé par l’ordonnateur et le récolement
physico-comptable opéré par le responsable comptable et financier afin d’assurer une réelle
séparation entre ces deux étapes. Cet inventaire devra également permettre d’identifier
l’enregistrement en immobilisations de biens mis au rebut, cédés ou dont le montant unitaire
est inférieur à 500 € afin de les sortir de l’actif (exemples : scanner perfection pour 182 €,
écran pour 262 €, imprimante pour 116 €, réfrigérateur pour 127 €). L’analyse de la liste des
immobilisations au 31 décembre 2012 a, en effet, permis de dénombrer 42 biens d’un
montant unitaire inférieur à 500 € pour un total de 12 400 €.
61
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
3.
Des écarts entre l’état de l’actif et le bilan
Le GIE a fourni un état de l’actif au 31 décembre 2012 qui recense les
immobilisations en valeur nette, brute et amortissement des comptes 213, 215 et 218.
Des écarts ont été constatés entre les valeurs de l’état de l’actif et les montants de la
balance repris au bilan pour les comptes 215 et 218.
Il conviendra rapidement, après réalisation d’un inventaire exhaustif, de corriger ces
écarts, afin d’obtenir une adéquation entre les montants de la balance et ceux inscrits dans
l’état de l’actif.
B.
L
E SUIVI DES STOCKS
:
UNE GESTION NON HOMOGÈNE
Seules les pièces de rechange font l'objet d'un suivi en stock. Les lieux de stockage
se situent respectivement à proximité des deux agences situées au Havre et à Saint-Nazaire
qui disposent chacune d'un magasin couvert et d'un terre-plein. Ces surfaces sont louées
respectivement aux ports du Havre et de Nantes. Toutefois, les locaux ne semblent pas
parfaitement adaptés, notamment au Havre qui dispose d’un entrepôt trop grand.
Au sein de l’agence ATL toutes les pièces sont passées en charge, sauf les pièces
de sécurité passées dans le menu stock, alors qu’à l’agence MMN, toutes les pièces sont
gérées par le module stock.
Un inventaire exhaustif est réalisé tous les ans dans les premiers jours de l'année
N+1. Pour l'agence MMN, une personne du service CAF se déplace et réalise, avec le
magasinier, un pointage du fichier de stock (AS400) avec les pièces de rechange
physiquement présentes qui sont identifiées par une pastille rouge. Pour l'agence ATL, la
validation des stocks par le service CAF est effectuée par téléphone avec le responsable de
l’agence,
le nombre de pièces stockées étant plus restreint. Cette différence de pratique
s’explique également en partie par l’éloignement géographique de l’agence ATL.
Les écarts d'inventaire sont analysés et les ajustements réalisés dans le système
d’information.
La volonté d’homogénéiser le fonctionnement des deux agences a conduit,
en juin 2013, à la mise en place d’un responsable commun aux deux agences. Le GIE
indique avoir la volonté de poursuivre cette homogénéisation, notamment pour la gestion des
stocks. Toutefois, cette réflexion n’est, à ce stade, pas encore engagée. Il semble
nécessaire, à court terme, d’homogénéiser les procédures d’inventaire, de gestion et de suivi
des stocks. Une réflexion pourrait également être entamée sur les lieux de stockage et leur
adéquation aux besoins du GIE.
Recommandation :
Formaliser et homogénéiser les procédures, notamment avec un
inventaire
complet
de
toutes
les
immobilisations
du
GIE
et un
récolement
physico-comptable suivi, si nécessaire, de sorties d’immobilisations.
62
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
VII.
LES CONTRÔLES ET LES OUTILS DE GESTION
A.
L
E CONTRÔLEUR DE GESTION
Ceux des rapports du contrôleur de gestion fournis à la Cour reprennent les grandes
évolutions financières du GIE par exercice. Le contrôleur y donne un avis sur les placements
de trésorerie et sur l’affectation des résultats. Toutefois, l’apport de ces documents par
rapport aux documents de présentation des comptes financiers de l’administrateur se révèle
limité.
Outre ces éléments généraux, des réflexions ont été menées sur la présentation des
comptes et notamment des soldes intermédiaires de gestion afin de les identifier plus
clairement. Des évolutions dans ce sens sont intervenues en 2012.
Les travaux du contrôleur de gestion devraient, à l’avenir, également porter sur la
gestion de la trésorerie, les perspectives d’évolution de la dette, ainsi que sur les procédures
budgétaires. De même, le contrôleur de gestion pourrait participer aux travaux pour la mise
en place d’une cartographie des risques et d’un contrôle interne sur les procédures achats.
B.
LE CONTRÔLE INTERNE
Le GIE n’est pas doté d’un service de contrôle interne général ni de contrôle interne
comptable et financier. L’établissement n’a pas entrepris une cartographie des risques.
Si les effectifs, très limités, du GIE ne permettent pas de mettre en place un tel
service, une plus grande formalisation du contrôle interne pourrait néanmoins être conduite
et comporterait notamment la réalisation d’une carte des risques. Un tel document
permettrait d’identifier les risques dans plusieurs domaines : procédures achats, suivi des
projets d’investissement, gestion des agences et homogénéisation des procédures.
De plus, le responsable financier pourrait également entreprendre une telle
cartographie spécifiquement pour les problématiques comptables, notamment en termes de
suivi des actifs et des stocks, des mises en service des immobilisations en cours.
Il paraît, en effet, indispensable de sécuriser certaines procédures.
C.
L’
ABSENCE DE CONTRÔLE DE GESTION AU SEIN DU
GIE
Comme le contrôle interne, le contrôle de gestion n’existe pas en tant que tel au GIE.
Les mêmes contraintes relatives aux effectifs expliquent cette absence. Toutefois, le GIE a
développé différents états de suivi et tableaux de bords, basés notamment sur les données
issues de l’informatique embarquée. Ces éléments sont utilisés en vue de l’information des
membres.
De plus, le GIE tient différents ratios. L’établissement diffuse deux fois par an, lors de
l’assemblée générale approuvant le budget et lors de l’assemblée générale approuvant les
comptes de l’exercice, un état récapitulatif de ratios financiers demandés par les membres. Il
communique également, une fois par an, un document nommé « dossier analytique » qui
présente des données financières, de production et relatives aux effectifs.
En complément de ces éléments, l’établissement pourrait développer certains
indicateurs de performance précisant les objectifs à atteindre (en termes de temps
d’exploitation, de jours d’arrêt technique ou d’avarie, etc.) et expliquant les écarts entre les
objectifs cible et les résultats.
63
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
D.
L
A COMPTABILITÉ ANALYTIQUE
1.
Principes et forme de la comptabilité analytique
L’article 20 des statuts du GIE Dragages-Ports prévoit qu’il « sera tenu
obligatoirement une comptabilité analytique d'exploitation permettant de dégager les coûts
de revient de tous les engins de dragage ».
Les données utilisées pour la comptabilité analytique sont issues du logiciel de
comptabilité générale puis mise en forme au moyen d’un tableur. Les données autres que
comptables proviennent de l’informatique embarquée sur les engins de dragues et
permettent de connaître les temps d’exploitation et d’arrêt (techniques ou pour avarie). Pour
les dragues Samuel de Champlain et Daniel Laval, ces informations sont gérées par le GIE.
Pour les autres engins, les différents systèmes opérant sont gérés par les ports qui
transmettent les données au GIE. La comptabilité analytique du GIE est gérée par le service
CAF.
2.
Résultats de la comptabilité analytique
La lecture des documents de la comptabilité analytique permet de constater que la
fonction exploitation est structurellement déficitaire entre 2005 et 2012. Toutes les dragues,
à l’exception des dragues extérieures, présentent un résultat analytique déficitaire en 2005.
Les autres exercices sont plus contrastés mais présentent également une fonction
d’exploitation largement déficitaire. À titre d’exemple, la Daniel Laval n’a présenté un résultat
positif qu’en 2007, la Samuel de Champlain en 2006, 2007, 2008, 2009 et 2012. À l’inverse,
la fonction patrimoniale, qui couvre l’activité d’investissement du GIE (acquisition des
matériels, amortissements, service de la dette, etc.), a toujours enregistré des résultats
bénéficiaires durant la période.
PARTIE IV :
AUTRES ASPECTS DE LA GESTION
I.
LES RESSOURCES HUMAINES ET LES DÉPENSES DE PERSONNEL
A.
L
ES EFFECTIFS DU GROUPEMENT
1.
L’évolution des effectifs : une taille limitée
Le GIE DP est une structure de petite taille. Ses effectifs ont diminué au cours de la
période passant de 21 ETP à 15 ETP (hors personnel de surveillance des dragues en
construction), soit une réduction de 30 %.
2.
Des agents mis à disposition par les ports
Le GIE n'a pas de salarié en propre.
Les agents sont pour l’essentiel des personnels mis à disposition du GIE DP par les
grands ports maritimes
(Bordeaux pour la quasi-totalité des agents concernés). Il s’agit de
marins embarqués à bord des engins et d’autres personnels travaillant au siège du GIE
(administratifs notamment). Ces marins embarqués sont gérés par les ports employeurs. Les
conventions de gérance régissent la décomposition ainsi que le tarif des équipages mis à
bord des dragues. Un suivi des coûts horaires de gérance a ainsi été fourni à la Cour par le
GIE DP pour les années 2005 à 2012.
64
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
Les autres personnels correspondent aux effectifs décrits sur l'organigramme du GIE.
Leur contrat de travail est un contrat tripartite (GPM, GIE et salarié). Les textes
réglementaires et conventions collectives qui régissent les statuts des personnels du GIE
sont gérés par les GPM membres du GIE. Font exception à ces mises à disposition par les
GPM, l’administrateur en fonctions jusqu’à la fin de 2012, qui était fonctionnaire détaché, et
plusieurs agents, en contrat à durée déterminée, dans le cadre de prestations d’intérim ou de
contrat avec des entreprises de services.
B.
L
A GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
1.
Des remboursements de frais et de salaires
Ne disposant pas de salarié en propre, le GIE DP ne verse aucun salaire. Il ne
dispose pas de logiciel de paye.
Pour les frais qui font l’objet d’une déclaration sociale spécifique par l’employeur (frais
d’hôtel, de restauration sans invitation et indemnités kilométriques), le GIE DP valide les
demandes de remboursement rédigées par ses agents, les envoie au port concerné qui paye
l’agent sur sa fiche de paye. Le port facture au GIE le montant correspondant qui lui est
remboursé.
2.
Un suivi des effectifs et des ordres de missions à améliorer
Le GIE DP ne dispose d’aucun tableau récapitulant les effectifs.
Un suivi interne des effectifs du groupement serait utile, même en l’absence de paye
et de gestion des personnels (effectuée par les ports), de manière à ce que les effectifs et
leur répartition par statut et catégorie soient mieux connus sur l’ensemble des trois sites.
Les ordres de missions sont à en-tête du port et avec double signature du port et du
GIE DP. Le GIE DP les signe et les envoie au port. Aucun retour signé du port n’est
constaté. Il conviendrait soit de revoir la formalisation des ordres de mission (en-tête et
signatures) soit de prévoir un retour signé par le port.
3.
Un plan de formation depuis 2012
Les agents bénéficient de formations techniques, de sécurité et de gestion, évoquées
entre les agents et leur chef de service lors des entretiens annuels. Depuis 2012, elles sont
centralisées et suivies dans un plan de formation.
4.
Une gestion effectuée globalement par les ports
Les instances de discussion avec les syndicats se trouvent dans les ports.
Certains agents du GIE DP disposent de voitures de fonction. Ces avantages en
nature sont gérés par le port concerné. Le GIE DP transmet au port la copie de la facture, où
figure le montant d'achat toutes taxes comprises du véhicule utilisé par le salarié, et le port
calcule l'avantage en nature.
Les rémunérations sont négociées avec les ports. Elles résultent de l’application des
conventions collectives nationales, auxquelles s'ajoutent les paramètres de salaire négociés
port par port par les GPM employeurs (conventions particulières).
65
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
II.
LES CONVENTIONS DE LOCATION
A.
L
A FORMALISATION DES CONVENTIONS
1.
Les conventions de gérance
Le nombre de convention de gérance actuellement encore en cours est limité à deux.
Sur la période, deux autres conventions de gérance ont été suivies avec le PAD et le PAH
(puis GPMH).
Samuel de Champlain
La première convention de gérance (D3-7) a été signée avec le PANSN le
3 juillet 2003 et est rétroactive. L’entrée en vigueur de la convention (article 2) est en effet
fixée contractuellement au 17 novembre 2002.
La deuxième convention de gérance (D8-1) a été signée avec le PANSN pour la
drague Samuel de Champlain le 7 décembre 2007. Elle était valable pour une durée d’un an
du 1
er
janvier au 31 décembre 2008 et pouvait être prolongée tous les ans par tacite
reconduction sans que sa durée ne puisse dépasser cinq ans. Il était prévu (article 2) que le
GIE DP et le PANSN se rapprochent avant le 1
er
janvier 2013 pour examiner les conditions
d’un renouvellement. Elle a été modifiée six fois par avenants successifs, le premier d’entre
eux modifiant le temps minimum garanti d’armement et les autres modifiant les tarifs. Ni la
durée maximale des tacites reconductions, ni la règle du rapprochement avant le
1
er
janvier 2013 pour un renouvellement n’ont été respectées. L’avenant n° 6 « prolonge de
façon exceptionnelle la convention au-delà du 1
er
janvier 2013 et pour une durée de
3 mois ». Aucune nouvelle convention n’a été signée. Le cas a fait l’objet d’une décision en
assemblée générale à la fin de 2012 et au début de 2013 pour prolonger la convention, dans
l’attente des décisions relatives à la nouvelle gouvernance sur le volet des types de
conventions à retenir pour l’avenir.
Daniel Laval
La première convention de gérance (DEP 37) a été signée avec le PAR le
7 janvier 2003 et se révèle rétroactive. L’entrée en vigueur de la convention (article 2) est, en
effet, fixée au 22 juin 2002. Il est prévu qu’elle prenne fin le 31 décembre 2006 mais qu’elle
puisse être renouvelable par période successive de cinq ans. Un avenant est signé le
11 avril 2007 pour la prolonger jusqu’au 30 juin 2007. Un autre avenant, non signé, la
prolonge encore jusqu’au 31 décembre 2007. Un autre avenant, signé le 3 mars 2008, la
prolonge une nouvelle fois jusqu’au 30 juin 2008. Un autre avenant, signé mais non daté, la
prolonge
jusqu’au
30 juin 2009.
Enfin,
le
septième
et
dernier
avenant,
signé
le 1
er
décembre 2009 et entrant en vigueur le 1
er
juillet 2009, la prolonge jusqu’au
31 décembre 2009. Une nouvelle convention a été signée avec le GPMR le 26 janvier 2010.
Cette succession d’avenants, chacun prolongeant de quelques mois la convention,
n’avait pas lieu d’être dans la mesure où il était prévu un renouvellement (par une nouvelle
convention donc) pour la période débutant le 1
er
janvier 2007.
Il conviendrait d’observer un peu plus de rigueur en matière de signature, de dates
sur certains de ces avenants et de rétroactivité.
Hève et Robert Peyronnet
Une convention (DEP 33) a été signée avec le PAH le 2 décembre 2002 pour une
durée de cinq ans à compter du 1
er
janvier 2001, renouvelable par expresse reconduction
pour des durées successives de cinq ans. Elle intervient en régularisation sur deux ans.
René Gibert
Une convention (DEP 30) a été signée avec le PAD le 9 janvier 2003 pour une durée
de cinq ans à compter du 1
er
septembre 2002, renouvelable par expresse reconduction pour
des durées successives de cinq ans. Elle intervient en régularisation de quelques mois.
66
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
2.
Les conventions de location armée
Des conventions de location armée sont conclues pour un an non renouvelable avec
les GPM dont des besoins ont été identifiés lors de la programmation.
Leurs signatures sont globalement effectuées entre décembre de l’année N-1 et
février de l’année N. Il peut arriver qu’elles soient plus tardives sans raison (hors besoins
exprimés en cours d’année). Par exemple, en 2012, la convention R-12-2 a été signée en
mai avec le GPMD pour la Daniel Laval. En 2011, la convention R-11-1 a été signée en juillet
avec le GPMR pour la mise à disposition de la Samuel de Champlain.
3.
Les conventions de location coque nue : un effort nécessaire
Des conventions de location coque nue ont été signées avec le GPMB (La Maqueline
et Pierre Lefort), le GPMH (Gambe d’Amfard), le GPMLR (Cap d’Aunis), le GPMNSN (André
Gendre et Milouin avant leur rachat), le GPMR (Booster, Ronceray) et le SMNLR (Cap
Croisette, Camargue, Bison et remorqueur n° 7).
Elles ont toutes pour principale caractéristique d’être très anciennes : signées dans
les années 1980, elles comptent chacune une vingtaine, voire une cinquantaine d’avenants
qu’il convient donc de lire pour avoir une information complète de leur contenu. Une mise à
jour des conventions devrait être effectuée de façon à permettre une lecture plus facile et
éviter les risques d’erreur dans le suivi des conventions, notamment dans le cadre de la
nouvelle gouvernance qui retient ce mode de location unique.
Par ailleurs, certains avenants viennent « régulariser la période location » de
l’avenant précédent « afin de ne pas limiter la durée de la location », par exemple l’avenant
n° 25 à la convention signée le 7 juillet 1980 avec le GPMB pour la Pierre Lefort et La
Maqueline (signé le 10 mars 2004, il régularise la période de location de l’avenant n° 24
initialement prévue jusqu’au 30 juin 2003).
D’autres avenants régularisent la liste du matériel loué. Par exemple l’avenant n° 51 à
la convention du 28 avril 1981 avec le PAR, signé le 10 janvier 2005, régularise la liste de
matériel loué à compter du 1
er
avril 2004.
Enfin, des approximations sont relevées dans la rédaction de ces conventions. Par
exemple, les conventions signées avec le PALR le 10 février 2006 et avec le SMNLR le
11 février 2004 indiquent à leur article 2 que le matériel loué est respectivement la drague
Cap d’Aunis et une liste de matériel (Cap croisette, Camargue etc.) et que « les
caractéristiques de ce matériel sont suffisamment connues des parties pour qu’il ne soit pas
nécessaire de les décrire ».
B.
L
E SUIVI DES CONVENTIONS
Le GIE DP doit suivre, avec des effectifs limités, trois types de conventions, dont les
contenus peuvent être hétérogènes car relevant de négociations avec chacun des ports.
1.
Des conventions de gérance suivies en temps réel
Le GIE DP dispose du suivi en temps réel, grâce à l’informatique embarquée sur les
dragues, des informations relatives au temps passé, aux avaries et autres événements
déterminant soit l’intervention du GIE DP (avarie, par exemple, avec éventuel contentieux)
soit le simple suivi des informations nécessaires à l’établissement des échanges financiers.
Ces tableaux de bord, très complets, devraient également servir à effectuer des
analyses (par exemple évaluation de la sous-utilisation des dragues) à présenter en
assemblée générale et à mieux mutualiser les dragues, dans des cas où les lieux où elles
doivent intervenir ne sont pas éloignés (par exemple, pour la Samuel de Champlain
mutualisée entre le GPMH et le GPMR).
67
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
Le suivi financier, reposant sur des facturations mensuelles, se révèle complexe dans
la mesure où une multitude de cas de figure sont prévus dans les conventions avec des
équipages de taille et composition diverses et rémunérés de façon différentes.
La nouvelle gouvernance, axée sur les locations coque nue, devrait simplifier le
travail du GIE DP de ce point de vue.
2.
Un effort nécessaire sur les conventions coque nue
Compte tenu des observations faites supra sur la formalisation de ces conventions,
des erreurs pourraient se glisser dans leur suivi. Les échanges financiers avec versement
par trimestre d’un loyer sont néanmoins beaucoup plus simples.
3.
Un suivi des avaries complexe et consommateur en temps
Compte tenu du nombre d’avaries, ce suivi représente une charge de travail
importante pour le GIE DP.
Le suivi des avaries se révèle également complexe du fait de la rédaction hétérogène
des conventions et de cas techniques variés et différents. Il convient en effet de déterminer à
la charge de qui les réparations seront, le GIE DP ou le GPM concerné, et ceci dépend du
contenu de la convention et notamment des types d’avaries qui y sont listés. Les délais pour
clore les dossiers sont donc longs. Un effort pourrait néanmoins être fait pour les raccourcir.
4.
Un suivi des contentieux consommateur en temps
Plusieurs contentieux se sont fait jour entre 2005 et 2013 : deux d’entre eux, datant
de 2010 et 2011, ne sont pas encore clôturés.
Malgré les effectifs réduits de l’équipe du GIE DP, les procédures longues et les
délais pour obtenir des résultats, le suivi des contentieux ne soulève pas de remarque
particulière. Les relances et les différentes étapes à mener sont suivies même si elles
prennent du temps. Quelques délais auraient pu être raccourcis.
III.
LES PROCÉDURES D’ACHAT DU GIE
Certains organismes, bien que non assujettis au code des marchés publics, peuvent
être soumis à des obligations de mise en concurrence imposées par les directives
communautaires. Sont concernés notamment certains établissements publics à caractère
industriel et commercial (ÉPIC) de l'État, certains groupements d'intérêt public (GIP) ou
groupements d'intérêt économique (GIE) et certaines associations dans la mesure où ces
organismes répondent à la définition de « pouvoir adjudicateur » au sens du droit
communautaire. À ce titre, le GIE applique les dispositions de l’ordonnance n° 2005-649 du
6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non
soumises au code des marchés.
Lors du précédent contrôle réalisé par la Cour des comptes, le GIE avait défini des
règles de passation, dans l’article 7 de son règlement intérieur, s’inspirant du code des
marchés dans sa version antérieure aux réformes de 2001 et 2004. Toutefois, ces règles
étaient apparues insuffisamment exigeantes en matière d’obligation de mise en concurrence
des
fournisseurs
et
pas
complètement
en
conformité
avec
certaines
directives
communautaires. Par ailleurs, la pratique avait révélé un recours largement insuffisant aux
appels d’offres ouverts. De surcroît, la commission consultative des marchés du GIE était
présidée par le directeur chargé des ports maritimes ou son représentant, ce qu’avait critiqué
la Cour en raison du manque d’indépendance d’une telle présidence.
68
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
A.
L’
ORGANISATION DES PROCÉDURES D
’
ACHATS
1.
Les documents encadrant la passation des marchés au sein du GIE
Les modalités de passation des marchés du GIE sont définies dans l’article 7 du
règlement intérieur ainsi que dans une note de l’administrateur datée du d’août 2010.
Conformément à l'article 15 des statuts, « l'administrateur est investi des pouvoirs les
plus étendus d'administration pour agir en toutes circonstances au nom du groupement ».
Dans le cadre de ses pouvoirs, l'administrateur du GIE Dragages-Ports a donné
délégation aux chefs de services et à certains agents du groupement pour signer pour les
travaux, les fournitures, les prestations de services intellectuelles, les engagements de
dépenses d'achats, les engagements de dépenses d'investissement, les bons de réception
et les états de liquidation des dépenses correspondants et effectuer les formalités relatives à
des avaries dans la limite des montants plafonds des délégations. Ces signatures peuvent
être subdéléguées.
Compte tenu de l'organisation technique du GIE, ces délégations sont gérées au
niveau du siège de Rouen pour les dépenses à caractère général (services généraux, loyers,
assurances, études, honoraires, fournitures administratives, informatique, frais bancaires,
impôts etc.), au niveau de chaque agence (MMN et ATL) pour les dépenses de
fonctionnement des agences, d'entretien des dragues et prestations d'armement dans le
cadre des conventions de gérance signées par l'administrateur avec les ports membres du
GIE en application des décisions de l'assemblée générale (budgets, conventions type).
Le règlement intérieur, dans son article 7, définit les différentes procédures
applicables (appel d’offre ouvert, restreint ou marché négocié) ainsi que les modalités de
contrôle des marchés. Enfin, une note du 27 août 2010, signée de l’administrateur, précise le
rôle des différents services du GIE lors de chaque étape d’un marché.
2.
Les voies d’amélioration
a.
La définition des seuils de passation
Les seuils en deçà desquels le GIE peut recourir à des procédures spécifiques, non
formalisées, sont définis dans l’article 7 du règlement intérieur et n’ont pas été modifiés
depuis 2000. Ils sont exprimés en francs. Il paraît donc nécessaire de revoir ces seuils et
éventuellement de les aligner sur ceux du code des marchés publics.
De plus, le règlement intérieur prévoit que pour les travaux ou fournitures dont le
montant est compris entre cinq cents mille francs et un million de francs hors taxes, la
commande ne peut intervenir qu'après une consultation préalable informelle ce qui signifie
qu’en dessous de 500 000 francs (soit environ 90 000 €), les procédures sont totalement
libres. Cette souplesse dans les seuils de procédures formalisées avait déjà été constatée
lors du précédent rapport de la Cour sans qu’aucune modification n’intervienne par la suite.
Ces seuils devraient être revus. Il paraît souhaitable qu’ils soient harmonisés avec
ceux du code des marchés publics.
b.
La composition de la commission consultative des marchés
L’article 7 du règlement intérieur indique qu’il est institué une commission
consultative des marchés composée sous la présidence du directeur du transport maritime,
des ports et du littoral ou de son délégué, du contrôleur d'État, du contrôleur de gestion et de
l'un des quatre directeurs des ports autonomes du Havre, de Rouen, de Nantes, de Bordeaux
et un représentant du port ou service maritime directement concerné par le marché.
69
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
Aucune modification n’étant intervenue depuis son précédent rapport, la Cour
souligne de nouveau l’importance qui s’attache à ce que l’indépendance de la commission
soit garantie pour éviter tout conflit d’intérêt que ce soit dans sa composition ou sa
présidence.
3.
Les zones de risque du suivi informatique des marchés passés
a.
Un suivi non centralisé
Pour chaque prestation ou approvisionnement de pièces, il est émis un bon de
commande suivi dans le système d’information. Chaque commande crée un engagement de
dépense valorisé qui est imputé sur un poste budgétaire. Ces bons de commande sont émis
par les services acheteurs (agence) dans le cadre des délégations de signature accordées
par l’ordonnateur et toutes les pièces d’un marché (actes d’engagement, devis, avenants)
sont conservées par la personne qui a passé le bon de commande.
Toutefois, le service CAF a accès à tous les bons de commande dans le système. En
effet, une fois envoyée au fournisseur, la commande est créée informatiquement. Elle est
alors suivie comptablement. En cas d’avenants, il appartient à l’ordonnateur d’informer le
service CAF pour qu’il modifie les montants dans le module comptable.
Le suivi informatique ne paraît pas complètement sécurisé dans la mesure où, en
l’absence de transmission des avenants au service CAF, les données du marché ne seront
pas actualisées. Le responsable du service CAF, qui reçoit les factures et procède aux
paiements, vérifie l’adéquation entre les montants facturés et les montants enregistrés dans
le logiciel informatique. Une transmission automatisée et formalisée des avenants devrait
être mise en place.
Une réflexion est actuellement menée sur la procédure d’achat. Elle devrait être
renforcée par la mise en place d’une autorisation donnée par le directeur financier avant tout
mandatement. Cette évolution semble aller dans le sens d’une plus grande sécurisation.
b.
Des commandes au coup par coup
Une autre faiblesse du système, qui s’explique en partie par les délégations fournies,
est que chaque délégataire peut passer commande sans regroupement de besoins
similaires. À titre d’exemple, des fournitures administratives peuvent être commandées, la
même année par le siège et par chacune des agences. Si les montants en jeu ne
nécessitent pas le recours à une procédure formalisée, une commande unique
éventuellement pluriannuelle, plus importante, pourrait permettre au GIE de bénéficier de
prix plus attractifs.
Par ailleurs, même si ces commandes sont également suivies dans le logiciel AS400,
le GIE n’a pas fourni à la Cour une liste exhaustive des marchés concernant la téléphonie, le
matériel informatique, les locations de véhicules, l’achat de fournitures, le mobilier, les pièces
de rechange et petit outillage, l’entretien des bureaux etc.
À l’exception du matériel informatique, commandé par le seul siège, les autres
commandes se font par les différentes personnes ayant délégation. En 2012, le montant
global de ces fournitures et services s’élève à environ 1,7 M€ dont 1,2 M€ de pièces de
rechange et 252 080 € de petit outillage.
4.
La revue des procédures par les commissaires aux comptes
En 2012, le commissaire aux comptes a examiné certains points de la procédure
d’achat et notamment : l’existence d’une procédure formalisée, le respect des délégations de
signature données par l’administrateur du GIE et le fait que seules ces personnes
interviennent dans ce processus, l’existence d’un rapprochement effectué par l’ordonnateur
entre la commande, la livraison et la facturation, en amont de toute comptabilisation.
70
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
Le commissaire aux comptes a également réalisé des tests de cheminement pour
contrôler l’application du processus décrit (échantillon 20 factures) sans relever d’anomalie.
B.
L’
ANALYSE DE CERTAINS MARCHÉS
1.
Le GIE : une entité qui passe peu de marchés
Durant la période examinée, le GIE a passé 37 marchés : 10 marchés de travaux,
5 marchés de fournitures et 22 marchés de services. Parmi eux, 17 ont été passés avec une
procédure d’appel d’offres ouvert, 6 avec une procédure d’appel d’offres restreint, 9 en
procédure négociée et 5 avec une procédure adaptée.
Cependant, dans la liste des marchés fournie par le GIE ne figure aucun marché
relatif à la téléphonie, au nettoyage, au matériel de bureau et informatique, aux locations ou
achats de véhicules. Ces achats font l’objet de bons de commande directement envoyés aux
fournisseurs sélectionnés, soit directement, soit après consultation quand les montants en
jeu sont plus importants.
2.
Les pièces de marchés
Dix marchés ont été analysés. Les pièces fournies par le GIE sont assez hétérogènes
en fonction des procédures.
Pour les trois marchés de construction, passés en appel d’offres ouvert (Gambe
d’Amfard) et restreint (Jean Ango et Anita Conti), seuls les actes d’engagement, en anglais,
ont été fournis. Pour le marché 11-06 arrêt technique Champlain (appel d’offres ouvert),
l’acte d’engagement et le détail estimatif ont été présentés. Pour les marchés 12-04 (arrêt
technique Laval, appel d’offres ouvert) et 08-02 (expérimentation de dragage par injection
Jetsed, marché négocié), l’acte d’engagement, le détail estimatif, ainsi que la spécification
des travaux ou le cahier des clauses techniques (CCT) ont été fournis. Pour les marchés
11-02 (traitement des passes intermédiaires, appel d’offre ouvert), 07-01 (arrêt technique
Champlain, négocié) et 12-01 B (arrêt technique Champlain, appel d’offres ouvert) étaient
également joints, outre les documents précédemment mentionnés, un cahier des clauses
administratives et un bordereau des prix. À l’inverse, le marché 06-02 (arrêt technique
Champlain, négocié) ne comportait qu’un devis signé valant accord pour commande, le bon
de commande et la facture. De plus, le montant total de la facture HT (297 687 €) ne
correspondait pas au montant du bon de commande (227 084 €).
Il semble nécessaire que les pièces établies à l’appui des marchés passés soient
homogénéisées. Un acte d’engagement, même simplifié, devrait être systématiquement
établi au-delà d’un certain montant.
Recommandation :
Formaliser et homogénéiser les procédures, notamment en fixant
des seuils de passation des marchés par référence à ceux du code des marchés publics.
Recommandation :
Garantir l’indépendance de la commission consultative, notamment
en nommant un président indépendant des membres du GIE.
71
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
LISTE DES RECOMMANDATIONS
La Cour formule les recommandations suivantes.
I.
POUR LE GIE DRAGAGE-PORTS
Recommandation n° 1
: Réviser les statuts et le règlement intérieur
.
Recommandation n° 2
:
Rédiger et faire approuver par l’assemblée générale un document
stratégique clair et complet reposant sur des analyses techniques et économiques à jour
ainsi que sur une optimisation des matériels et coûts globaux.
Recommandation n° 3
: Réviser les comptes de résultat prévisionnel en cas de
modifications substantielles en cours d’exercice, conformément aux dispositions du code de
commerce
.
Recommandation n° 4
:
Établir des balances soldées en fin d’exercice permettant de
constater l’exacte reprise des soldes, et compléter le rapport de l’administrateur par la
situation de l’actif disponible et du passif exigible.
Recommandation n° 5
: Formaliser et homogénéiser les procédures
,
notamment avec :
-
un inventaire complet de toutes les immobilisations du GIE et un récolement
physico-comptable suivi, si nécessaire, de sorties d’immobilisations ;
-
des seuils de passation des marchés fixés par référence à ceux du code des
marchés publics.
Recommandation n° 6
: Garantir l’indépendance de la commission consultative des
marchés, notamment en nommant un président indépendant des membres du GIE.
II.
POUR LE MINISTÈRE
Recommandation n° 7
: Expliciter les critères de la clef de répartition de la dotation de l’État
entre les grands ports maritimes, sur la base d’une connaissance consolidée des dépenses
d’entretien des ports et d’une incitation à la mutualisation
.
Recommandation n° 8
: Créer une incitation aux gains de productivité en révisant le
partage des coûts d’entretien entre grands ports maritimes et État (actuel article L.111-4 du
code des ports maritimes)
.
72
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
ANNEXES
73
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
ANNEXE 1 : PARC DE DRAGUES ET ENGINS DE DRAGAGE DU GIE DP
Nom
Année de
construction
Entrée
en flotte
Fin
d'amortissement
Cession
Type
Port
gérant
Capacité
en puits
(m3)
Système de
gestion
Languedoc
n°7
1968
1979
2005
2006
Remorqueur
coque nue
Bison
1975
1992
2005
2006
Vedette de servitude
coque nue
Cap Croisette
1977
1982
2006
2006
Drague aspiratrice en marche
1 000
coque nue
Camargue
1982
1982
1994
2006
Drague stationnaire à désagrégateur
coque nue
Devèze
1983
1984
1999
2006
Drague stationnaire à désagrégateur
Peyronnet
1973
1980
2004
2007
Drague à bennes
GPMH
730
gérance
Gibert
1984
1984
2009
2007
Drague aspiratrice en marche
GPMD
2 200
gérance
Gendre
1982
1982
1997
2009
Drague stationnaire à désagrégateur
coque nue
Hève
1984
1984
2007
2009
Drague aspiratrice en marche
GPMH
1 040
gérance
Milouin
1997
1997
2012
2009
Ponton automeur
gérance
coque nue
Ronceray
1983
1995
2006
2013
Drague aspiratrice en marche
coque nue
Cap d'Aunis
1981
1990
2005
Drague aspiratrice en marche
1 126
coque nue
Maqueline
1984
1984
2004
Drague à bennes
450
coque nue
Pierre Lefort
1986
1986
2011
Drague aspiratrice en marche
2 240
coque nue
Samuel de
Champlain
2002
2002
2027
Drague aspiratrice en marche
GPMNSN
8 500
gérance
Daniel Laval
2002
2002
2027
Drague aspiratrice en marche
GPMR
5 000
gérance
Booster
2003
2023
Refouleur
coque nue
Gambe
d'Amfard
2007
2007
2027
Drague à bennes
coque nue
Jean Ango
2013
2013
2038
Drague aspiratrice en marche
coque nue
Anita Conti
2013
2013
ND
Drague aspiratrice en marche
coque nue
Source : Cour des comptes à partir du fichier d'inventaire du GIE DP et des conventions de location
En grisé : dragues en service sur la période 2005-2013 ; en gras : dragues construites entre 2005 et 2013
74
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
ANNEXE 2 : ÉVOLUTION DES DÉPENSES D’ENTRETIEN ET MOYENS HUMAINS ASSOCIÉS
Évolution des dépenses d’entretien (dont dragage) des ports (2005-2012)
M€
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Evolution
2006-2012
Evolution
2007-2011
GPMNSN
24,29
22,70
22,56
25,75
24,39
24,16
20,64
22,94
1%
-9%
GPMR
18,91
20,54
22,79
20,48
21,66
18,51
21,03
24,36
19%
-8%
GPMB
11,51
11,97
12,24
13,11
13,97
15,32
13,56
13,09
9%
11%
GPMH
19,25
17,64
16,78
17,12
18,17
23,55
22,32
24,00
36%
33%
GPMD
10,23
9,39
9,27
10,13
10,88
9,52
10,59
12,01
28%
14%
GPMLR
2,17
2,64
2,79
2,90
2,30
2,49
2,84
31%
-6%
Total
84,19
84,41
86,28
89,38
91,96
93,35
90,64
99,25
18%
5%
Source : Cour des comptes à partir des données fournies par les GPM
Moyens humains consacrés au dragage dans les ports (2005-2012)
ETP
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Evolution
2006-2012
Evolution
2007-2011
GPMNSN
146
138
150
143
136
141
140
158
14%
-7%
GPMR
192
201
198
189
194
184
204
199
-1%
3%
GPMB
96
97
96
96
95
92
94
94
-3%
-2%
GPMH
63
64
54
48
49
39
41
41
-36%
-24%
GPMD
46
66
9
8
8
9
7
7
-89%
-22%
GPMLR
23
22
20
18
17
17
17
-26%
-23%
GPMM
NF
NF
NF
NF
NF
NF
NF
NF
NF
NF
Total GPM
543
589
529
505
500
482
503
516
-12%
-5%
Source : Cour des comptes à partir des données fournies par les GPM
Répartition des moyens humains consacrés au dragage dans les ports (2005-2012)
ETP
Equipage des
dragues
Hydrographie
Gestion
administrative
Maintenance
(ateliers)
2005
343,8
47,7
55,7
96,0
2006
364,2
60,0
66,8
98,0
2007
304,1
54,0
68,3
103,0
2008
289,2
54,0
66,6
95,0
2009
288,7
54,0
70,1
87,0
2010
282,8
52,0
70,0
77,5
2011
279,0
52,7
73,3
98,0
2012
281,8
51,0
73,9
109,7
Source : Cour des comptes à partir des données fournies par les GPM
75
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
ANNEXE 3 : REMBOURSEMENTS PAR L’ÉTAT
Montants versés et taux correspondants comparés aux montants et taux calculés au prorata
des demandes des ports la même année (2005)
Demandes de
crédits
effectuées par
les ports en
2005 (M€ HT)
Montants effectivement
versés aux ports
Taux résultant
des demandes
des ports
(prorata) *
Montant qui
aurait été versé
en application
du prorata aux
demandes *
Ecart entre les
montants versés
et le montant
théorique au
prorata (M€ HT)*
M€ HT
%
PAD
9,57
7,25
15,0%
12,1%
5,81
1,44
PAH
13,39
7,65
15,9%
16,9%
8,14
-0,49
PAR
17,80
11,00
22,8%
22,4%
10,82
0,18
PANSN
23,04
11,30
23,4%
29,0%
14,00
-2,70
PALR
0,0%
0,00
PAB
11,83
9,80
20,3%
14,9%
7,19
2,61
PAM
3,70
1,20
2,5%
4,7%
2,25
-1,05
Total
79,32
48,20
100,0%
100%
48,20
0,00
Source : Cour des comptes à partir des tableaux fournis par la sous-direction des ports
* : calcul de la Cour
Taux de couverture résultant des dépenses couvertes par la dotation de l’État via la clef
de répartition appliquée en 2005
Rappel clef de
répartition de la
dotation fixée en 2005*
Taux de couverture
2005**
Taux de couverture
2005 issu des données
fournies par les GPM
Ecart entre
les deux
taux
PANSN
22,83%
49%
47%
5%
PAR
21,97%
62%
58%
6%
PAB
20,18%
83%
85%
-3%
PAH
15,33%
57%
40%
30%
PAD
14,65%
76%
71%
7%
PAM
NF
32%
NF
NF
Source : Cour des comptes à partir des données fournies par les GPM
* inchangée sur la période - donnée fournie par la tutelle
** Référence fournie par la tutelle
76
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
Évolution du taux de couverture des coûts d'entretien de 2005 à 2012
Référence
2005*
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Ecart taux
mini /
référence
Ecart taux
maxi /
référence
GPMNSN
49%
47%
48%
44%
36%
45%
50%
58%
51%
-26%
19%
GPMR
62%
58%
51%
42%
45%
49%
64%
56%
47%
-32%
3%
GPMB
83%
85%
80%
72%
63%
70%
71%
78%
79%
-24%
3%
GPMH
57%
40%
41%
40%
37%
40%
35%
36%
33%
-40%
-28%
GPMD
76%
71%
74%
69%
59%
64%
82%
73%
62%
-22%
8%
GPMLR
ND
ND
54%
43%
39%
43%
60%
55%
47%
ND
ND
GPMM
32%
NF
NF
NF
NF
NF
NF
NF
NF
NF
NF
Source : Cour des comptes à partir des données fournies par les GPM
* Référence fournie par la tutelle
Évolution du taux de couverture des coûts d'entretien listés à l'article L. 111-4 du code des ports
maritimes de 2005 à 2012
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
GPMNSN
47%
48%
44%
36%
45%
50%
58%
51%
GPMR
58%
51%
42%
45%
49%
64%
56%
47%
GPMB
85%
80%
72%
63%
70%
71%
78%
79%
GPMH
40%
41%
40%
37%
40%
35%
36%
33%
GPMD
71%
74%
69%
59%
64%
82%
73%
62%
GPMLR
54%
43%
39%
43%
60%
55%
47%
GPMM
NF
NF
NF
NF
NF
NF
NF
NF
Source : Cour des comptes à partir des données fournies par les GPM
77
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
ANNEXE 4 : COMPTES DU GIE DP
Bilan (Actif) (€)
ANNEES
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
ACTIF IMMOBILISE
immobilisations incorporelles
0
0
0
0
0
0
0
0
Immobilisations corporelles
Terrains
0
0
0
0
0
0
0
0
Constructions
535 298
489 133
441 533
466 539
432 016
376 119
343 899
312 275
Installations techniques, mat et outillage
78 440 001
71 698 853
81 775 103
77 592 603
71 932 390
67 105 985
65 558 454
61 097 466
Autres immobilisations corporelles
1 066 618
815 383
460 439
293 991
42 745
25 774
18 043
37 412
Immobilisations corporelles en cours
3 376 322
12 928 940
595 229
257 692
937 757
1 793 603
2 142 699
4 469 908
Avances et acomptes
0
0
0
77 920
0
9 997 500
29 881 500
46 867 714
Sous-total
83 418 239
85 932 309
83 272 304
78 688 745
73 344 908
79 298 981
97 944 595
112 784 775
Immobilisations financières
Autres immobilisations financières
37 520
97 600
151 180
165 186
14 875
3 875
10 700
38 846
Autres titres immobilisés
0
0
0
0
0
0
208 284
208 284
Sous-total
37 520
97 600
151 180
165 186
14 875
3 875
218 984
247 130
TOTAL ACTIF IMMOBILISE (I)
83 455 759
86 029 909
83 423 484
78 853 931
73 359 783
79 302 856
98 163 579
113 031 905
ACTIF CIRCULANT
Stocks et en-cours
Matières premières et autres approv
0
557 212
940 775
971 449
1 360 290
1 521 913
1 805 475
1 718 431
Sous-total
0
557 212
940 775
971 449
1 360 290
1 521 913
1 805 475
1 718 431
Avances versées sur commandes
0
8 856
1 794
6 893
29 127
29 644
127 348
129 757
Créances
Créances clients et comptes rattachés
9 359 625
7 653 444
7 152 924
6 381 996
7 049 077
6 034 102
4 412 404
5 536 336
Autres créances
2 379 835
1 648 441
2 396 884
2 554 800
1 023 600
835 306
1 514 829
963 340
Sous-total
11 739 460
9 301 885
9 549 808
8 936 796
8 072 677
6 869 408
5 927 233
6 499 676
Disponibilités et placements
Valeurs mobilières de placement
12 924 351
6 874 598
7 886 308
10 477 700
19 424 172
8 503 056
1 963 838
10 567 867
Comptes de trésorerie
17 769
47 314
61 260
16 498
12 037
1 197 872
21 251
952 455
Sous-total
12 942 120
6 921 912
7 947 568
10 494 198
19 436 209
9 700 928
1 985 089
11 520 322
Charges constatées d'avance
467 951
0
0
0
11 883
4 303
27 822
26 980
TOTAL ACTIF CIRCULANT (II)
25 149 531
16 789 865
18 439 945
20 409 336
28 910 186
18 126 196
9 872 967
19 895 166
TOTAL I + II
108 605 290
102 819 774
101 863 429
99 263 267
102 269 969
97 429 052
108 036 546
132 927 071
Source : Cour des comptes à partir des données fournies par le GIE DP
78
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
Bilan (Passif) (€)
ANNEES
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
CAPITAUX PROPRES
Capital
Capital social
38 344 100
37 960 659
37 960 659
37 960 659
37 960 659
37 960 659
37 960 659
37 960 659
Sous-total
38 344 100
37 960 659
37 960 659
37 960 659
37 960 659
37 960 659
37 960 659
37 960 659
Réserves
Ecart de réévaluation
0
0
0
0
0
0
0
0
Réserves statutaires ou contractuelles
35 294 876
32 850 809
32 259 746
32 259 746
34 151 647
41 532 437
40 266 616
38 094 070
Autres réserves
30
29
29
1 079 836
1 079 836
1 079 836
1 079 836
0
Report à nouveau
0
0
0
0
0
0
0
0
Résultat net de l'exercice
-2 715 977
-591 063
1 079 806
1 891 901
7 380 790
-1 265 820
-3 252 382
1 530 128
Subventions d'investissement nettes reçues
0
0
0
0
0
0
0
0
Sous-total
32 578 929
32 259 775
33 339 581
35 231 483
42 612 273
41 346 453
38 094 070
39 624 198
Total I
70 923 029
70 220 434
71 300 240
73 192 142
80 572 932
79 307 112
76 054 729
77 584 857
PROVISIONS POUR RISQUES / CHARGES
Provisions pour risques
0
0
0
0
0
148 109
130 272
241 893
Provisions pour charges
2 765 894
9 894
9 894
0
0
0
0
0
Total II
2 765 894
9 894
9 894
0
0
148 109
130 272
241 893
DETTES
Dettes financières
Emprunts et dettes auprès des Ets de crédit
27 708 003
24 643 854
21 495 944
18 261 443
14 933 916
11 510 081
19 660 344
44 755 233
Dettes d'exploitation
Fournisseurs et dettes rattachées
5 589 160
6 730 009
6 032 121
6 237 443
5 185 317
5 382 957
9 009 051
4 868 356
Dettes sociales et fiscales
1 424 694
1 195 827
1 172 219
1 075 067
1 178 119
988 865
722 588
907 300
Dettes sur immo
0
0
1 101 440
432 035
399 685
91 928
2 459 562
4 406 685
Dettes diverses
Autres dettes rattachées
0
0
751 571
65 137
0
0
0
162 747
Produits constatés d'avance
194 510
19 756
0
0
0
0
0
0
Total III
34 916 367
32 589 446
30 553 295
26 071 125
21 697 037
17 973 831
31 851 545
55 100 321
TOTAL I + II + III
108 605 290
102 819 774
101 863 429
99 263 267
102 269 969
97 429 052
108 036 546
132 927 071
Source : Cour des comptes à partir des données fournies par le GIE DP
79
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
Compte de résultat (Produits) (€)
PRODUITS
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
PRODUITS D'EXPLOITATION
Production vendue
Ventes de marchandises
0
0
0
0
0
0
0
0
Production vendue de biens
0
0
0
0
0
0
0
0
Production vendue de services
39 119 502
38 290 328
33 355 590
31 207 865
29 497 347
27 969 306
32 081 894
30 530 320
Sous-total A, montant net du CA
39 119 502
38 290 328
33 355 590
31 207 865
29 497 347
27 969 306
32 081 894
30 530 320
Productions stockée
0
0
0
0
0
0
0
0
Production immobilisée
62 947
139 870
50 506
55 240
63 665
47 186
38 092
39 455
Subventions d'exploitation
0
0
0
0
0
0
0
0
Reprises sur amort et provisions, transferts de
charges
2 875 000
1 230 000
350 000
0
0
0
17 837
0
Autres produits
63 303
0
0
0
0
0
0
0
Sous-total B
3 001 250
1 369 870
400 506
55 240
63 665
47 186
55 929
39 455
Total I (A+B)
42 120 752
39 660 198
33 756 096
31 263 105
29 561 012
28 016 492
32 137 823
30 569 775
PRODUITS FINANCIERS
Produits des VMP
0
0
0
0
0
0
0
0
Autres intérêts et produits assimilés
13
3
56 340
2
7
576
3
3
Reprises sur provi et transferts de charges
0
0
0
0
0
0
0
0
Différences positives de change
0
0
0
0
0
0
0
1
Produits nets sur cessions de VMP
773 802
618 012
664 368
459 930
245 358
161 712
125 296
8 475
Total II
773 815
618 015
720 708
459 932
245 379
162 288
125 299
8 479
PRODUITS EXCEPTIONNELS
Sur opérations de gestion
105 933
109 511
203 689
567 325
0
0
123 817
216 658
Sur opérations en capital (cessions éléments d'actif) :
2 500
100 000
3 774 500
0
7 292 880
148 526
9 783
51 500
Reprises sur provisions et transferts
0
0
0
9 894
0
0
0
0
Total III
108 433
209 511
3 978 189
577 219
7 292 880
148 526
133 600
268 158
Total des produits I+II+III
43 003 000
40 487 724
38 454 993
32 300 256
37 099 271
28 327 306
32 396 722
30 846 412
Solde débiteur = pertes
2 715 977
591 063
0
0
0
1 265 820
3 252 382
0
TOTAL GENERAL
45 718 977
41 078 787
38 454 993
32 300 256
37 099 271
29 593 126
35 649 104
30 846 412
Source : Cour des comptes à partir des données fournies par le GIE DP
80
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
Compte de résultat (Charges) (€)
CHARGES
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
CHARGES D'EXPLOITATION
Consommation de l'exercice
Achats de matières premières et autres appro (dt DD)
9 020 273
9 516 105
928 665
400 598
1 271 929
1 228 602
1 312 440
874 580
Variations de stocks (mat premières)
0
-557 212
-416 809
-30 674
-388 841
-161 623
-283 562
87 044
Autres achats et charges externes
27 498 016
22 336 256
24 815 854
22 713 866
19 936 092
21 872 521
28 582 062
22 508 596
Sous-total
36 518 289
31 295 149
25 327 710,00
23 083 790
20 819 180
22 939 500
29 610 940
23 470 220
Impôts, taxes et versements assimilés
75 708
78 539
67 508,00
58 161
54 671
48 034
62 859
56 895
Charges de personnel
Salaires et traitements
0
0
0
0
0
0
0
0
Charges sociales
0
0
0
0
0
0
0
0
Sous-total
0
0
0
0
0
0
0
0
Dotations aux amortissements et au provisions
Dotations aux amortissements sur immo
6 061 601
7 446 912
6 110 477
6 152 882
6 024 044
5 639 142
5 259 324
4 634 255
Dotations aux provisions sur immo
0
0
0
0
0
0
0
700 240
Dotations aux provisions sur actif circulant
351 080
350 000
0
0
0
0
0
0
Dotations aux provisions pour risques et charges
701 500
0
0
0
0
148 109
0
111 621
Sous-total
7 114 181
7 796 912
6 110 477
6 152 882
6 024 044
5 787 251
5 259 324
5 446 116
Autres charges d'exploitation
238 827
0
285 887
0
0
0
0
0
Total I
43 947 005
39 170 600
31 791 582
29 294 833
26 897 895
28 774 785
34 933 123
28 973 231
CHARGES FINANCIERES
Dotations fi aux amortissements, dépré et provisions
0
0
0
0
0
0
0
0
Charges d'intérêts
1 760 175
1 571 660
1 513 775
980 463
826 151,00
666 098,00
501 501
332 114
Différences négatives de changes
12
291
27
0
568,00
190,00
581
62
Charges nettes sur cessions de VMP
0
0
0
0
0
0
0
0
Total II
1 760 187
1 571 951
1 513 802
980 463
826 719
666 288
502 082
332 176
CHARGES EXCEPTIONNELLES
Sur opérations de gestion
10 758
304 630
2 219 996
29 091
190 003
0
78
0
Sur opérations en capital (éléments d'actif cédés)
1 027
31 606
1 849 807
103 968
1 803 864
152 053
213 821
10 877
Dotations exceptionnelles aux amortiss et provisions
0
0
0
0
0
0
0
0
Total III
11 785
336 236
4 069 803
133 059
1 993 867
152 053
213 899
10 877
Total des charges I+II+III+IV
45 718 977
41 078 787
37 375 187
30 408 355
29 718 481
29 593 126
35 649 104
29 316 284
Résultat
0
0
1 079 806
1 891 901
7 380 790
0
0
1 530 128
TOTAL GENERAL
45 718 977
41 078 787
38 454 993
32 300 256
37 099 271
29 593 126
35 649 104
30 846 412
Source : Cour des comptes à partir des données fournies par le GIE DP
81
Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012
Les dettes du GIE (2005-2012)
€
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
DETTES
Dettes financières
Emprunts dettes auprès des
Ets de crédit
27 708 003
24 643 854
21 495 944
18 261 443
14 933 916
11 510 081
19 660 344
44 755 233
Dettes d'exploitation
Fournisseurs et dettes
rattachées
5 589 160
6 730 009
6 032 121
6 237 443
5 185 317
5 382 957
9 009 051
4 868 356
Dettes sociales et fiscales
1 424 694
1 195 827
1 172 219
1 075 067
1 178 119
988 865
722 588
907 300
Dettes sur immo
0
0
1 101 440
432 035
399 685
91 928
2 459 562
4 406 685
Dettes diverses
Autres dettes rattachées
0
0
751 571
65 137
0
0
0
162 747
Produits constatés d'avance
194 510
19 756
0
0
0
0
0
0
Total III
34 916 367
32 589 446
30 553 295
26 071 125
21 697 037
17 973 831
31 851 545
55 100 321
Source : Cour des comptes à partir des comptes financiers du GIE
Ratios d’endettement du GIE 2005-2012
€
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
capitaux propres
70 923 029
70 220 434
71 300 240
73 192 142
80 572 932
79 307 112
76 054 729
77 584 857
emprunts et dettes
auprès ets crédits
27 708 003
24 643 854
21 495 944
18 261 443
14 933 916
11 510 081
19 660 344
44 755 233
emprunts et dettes
financières diverses
DLMT total
27 708 003
24 643 854
21 495 944
18 261 443
14 933 916
11 510 081
19 660 344
44 755 233
capitaux propres /
DLMT
8
2,56
2,85
3,32
4,01
5,40
6,89
3,87
1,73
capitaux propres /
capitaux
permanents
9
0,72
0,74
0,77
0,80
0,84
0,87
0,79
0,63
dettes
34 916 367
32 589 446,00
30 553 295
26 071 125
21 697 037
17 973 831
31 851 545
55 100 321
dettes / caf
22,95
5,52
6,22
3,20
2,70
3,97
14,52
7,94
dettes financière long
terme /caf
18,21
4,17
4,37
2,24
1,86
2,54
8,96
6,45
Source : Cour des comptes à partir des comptes financiers du GIE
8
Ratio d’endettement et d’indépendance financière : doit être supérieur à 1
9
Ratio d’autonomie financière : doit être supérieur à 0,5. Sinon, les capacités d’emprunt sont saturées.
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Cour des comptes - Rapport particulier - GIE Dragages Ports - Exercices 2005 à 2012