ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
Le maintien en condition
opérationnelle
des matériels militaires :
des efforts à poursuivre
Rapport public thématique
Synthèse
Septembre 2014
g
AVERTISSEMENT
C
ette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’uti-
lisation du rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations figurent à la suite du
rapport.
SOMMAIRE
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5
1
Les constats : un problème de disponibilité, un coût croissant et des
contraintes structurelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
2
L’organisation du MCO du ministère de la défense : une rationalisa-
tion à poursuivre
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
3
La relation avec les industriels : un nouveau partenariat à
construire
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 1
Recommandations
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
Annexes
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16
INTRODUCTION
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La Cour des comptes avait publié en 2004 un rapport sur le maintien en condi-
tion opérationnelle (MCO) des matériels militaires. La crise de disponibilité des
matériels observée au début de la décennie 2000 s’expliquait par la baisse des
crédits de MCO à la fin des années 1990 et par des causes structurelles liées à
l’organisation du MCO au sein du ministère de la défense et à la nature du parc
des matériels à entretenir.
Une décennie plus tard, la Cour publie un nouveau bilan du MCO des matériels
militaires en présentant les résultats obtenus en termes de disponibilité et de
coûts. Durant cette décennie, les crédits consacrés au MCO ont progressé, pas-
sant de 4,9 Md€
2012
en 2000 à 6 Md€
2012
en 2012 en euros constants, et le
ministère de la défense a réorganisé en profondeur le MCO. Une organisation
interarmées par milieu a été mise en œuvre, ce qui a un impact surtout dans le
domaine des aéronefs qui sont en service dans l’armée de l’air, mais aussi dans
l’aéronavale de la marine nationale et dans l’aviation légère de l’armée de
terre : ont ainsi été créées la structure intégrée du maintien en condition opéra-
tionnelle des matériels aéronautiques de la défense (SIMMAD), la structure inté-
grée du maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres (SIMMT)
et le service de soutien de la flotte (SSF). Le MCO initial a été confié à la direc-
tion générale de l’armement (DGA) qui a aussi en charge l’achat des nouveaux
matériels, tandis que le MCO en service est du ressort des armées. Les capacités
de maintenance lourde du ministère de la défense ont été rationalisées avec le
regroupement des ateliers industriels de l’aéronautique (AIA) au sein du service
industriel de l’aéronautique (SIAé), des ateliers militaires de la flotte (AMF) au
sein du service logistique de la marine (SLM) et des formations du matériel au
sein du service de la maintenance industrielle terrestre (SMITer). Malgré ces
réformes, les résultats obtenus en termes de disponibilité des matériels demeu-
rent insuffisants.
Au-delà du constat, la Cour formule des propositions pour traiter les causes
structurelles expliquant les difficultés actuelles du MCO : une relation complexe
avec les industriels et une organisation peu optimisée conduisant à un parc de
matériels hétérogènes et vieillissants répartis sur l’ensemble du territoire. Elle
vise à aider la prise de décision publique et à alimenter le débat public au début
de la période d’exécution de la loi de programmation militaire (LPM) 2014-2019
qui prévoit la poursuite de l’effort en faveur du MCO, avec une croissance pro-
grammée des crédits d’entretien.
7
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Les constats : un problème de
disponibilité, un coût croissant
et des contraintes structurelles
Les performances en matière de
disponibilités
des
matériels
sont médiocres
Même si la disponibilité technique
opérationnelle est un concept com-
plexe, défini différemment selon les
armées, et même si, par exemple, le
critère des heures de vol est pertinent
dans le domaine aéronautique, les
taux de disponibilité des matériels
demeurent un indicateur clair pour
rendre compte de la performance du
MCO.
De ce point de vue, les problèmes de
disponibilité observés au début des
années 2000 n’ont pas été résolus
comme le montrent les quelques
exemples ci-dessous.
Évolution de la disponibilité de quelques matériels majeurs
1997
2000
2008
2011
2012
2013
Aéronefs
(armée de l’air)
65 %
56 %
60 %
59 %
43 %
41 %
Sous-marins nucléaires
d’attaque
70 %
43 %
40 %
56 %
60 %
58 %
Véhicules de l’avant
blindés
82 %
72 %
68 %
51 %
56 %
62 %
Les dépenses budgétaires du
MCO augmentent et représen-
tent 15 % du budget de la
défense
Le coût du MCO demeure insuffisam-
ment connu au sein du ministère de la
défense du fait notamment de l’ab-
sence de comptabilité analytique chez
certains acteurs et de suivi de syn-
thèse de l’agrégat MCO tel qu’il est
programmé dans la loi de program-
mation militaire.
Il est néanmoins possible d’estimer
que les dépenses budgétaires du MCO
sont passées de 4,9 Md€
2012
en 2000
à 6 Md€
2012
en 2012 soit une crois-
sance de 22 % en euros constants.
Plus de la moitié des dépenses
(3,2 Md€
2012
) concernent le MCO des
matériels aéronautiques où se situent
les enjeux financiers les plus impor-
tants. La masse salariale est un poste
important de dépenses qui représente
2,6 Md€
2012
en 2012 pour plus de
8
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Les constats : un problème de disponibilité,
un coût croissant et des contraintes structurelles
45 000 personnes qui travaillent au
profit du MCO au sein du ministère de
la défense : ce poste a augmenté de
19 % en euros constants depuis 2000
et la suppression de près de 6 500
emplois entre 2008 et 2012 n’a pas
engendré d’économie globale. L’autre
poste important de dépenses est
constitué par les achats de pièces de
rechanges et de prestations de MCO
qui représentent 3,2 Md€
2012
en
2012 : ce poste a augmenté de 26 %
en euros constants depuis 2000 et son
principal composant, l’entretien pro-
grammé des matériels (EPM) conti-
nue de croître à un rythme plus élevé
que l’inflation avec une augmentation
de 7 % en euros constants entre 2011
et 2013 pour atteindre 2,9 Md€
2012
.
Bien que l’entretien programmé des
matériels soit un des rares postes
pour lequel la loi de programmation
militaire prévoit une croissance de
2,16 % en euros constants sur la
période 2014-2019, les enjeux budgé-
taires du MCO sont essentiels, dans la
mesure où une croissance du besoin
au-delà des ressources disponibles
risque de se traduire par une nouvelle
chute de la disponibilité des matériels.
Le parc de matériels de la défense
est hétérogène, vieillissant et sou-
mis à de multiples contraintes
Les implications en termes de MCO
sont peu prises en compte dans les
décisions touchant au choix des maté-
riels et à leur localisation sur le terri-
toire. Dès lors, les acteurs du MCO
sont contraints de gérer au mieux l’en-
tretien d’un parc hétérogène, vieillis-
sant et réparti sur l’ensemble du terri-
toire. Certains matériels, comme l’héli-
coptère de combat Gazelle et l’avion
de transport C 160 Transall sont en
service depuis plus de 40 ans. D’autres
matériels récents, comme l’hélicop-
tère NH90, sont plus difficiles à main-
tenir qu’il était initialement envisagé.
Certains programmes neufs sont
repoussés, comme celui des bâti-
ments de soutien et d’assistance hau-
turier (BSAH) de la marine, sans que le
financement du MCO nécessaire à l’al-
longement de la durée de vie des
matériels dont le remplacement est
reporté ne soit prévu. D’autres maté-
riels sont en nombre très limités, ce
qui empêche toute industrialisation
de la maintenance.
Ce parc de matériels est par ailleurs
soumis à de multiples contraintes
avec un engagement important en
opérations extérieures qui se fait sen-
tir sur la disponibilité des matériels
majeurs de l’armée de terre comme le
véhicule de l’avant blindé (VAB) et le
char léger AMX10 RC à leur retour en
métropole. D’autres contraintes sont
liées au rythme des visites pério-
diques préventives fixé par les indus-
triels et aux règles de navigabilité
dans l’aéronautique.
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
2
L’organisation du MCO du
ministère de la défense : une
rationalisation à poursuivre
Les implantations du MCO sont
trop nombreuses
Les cartes présentées à la fin de la
synthèse montrent une grande dis-
persion sur le territoire des implanta-
tions des régies étatiques intervenant
dans le domaine du MCO (SMITer, SLM
et SIAé). Cette situation est le fruit de
l’histoire, et des considérations liées à
l’aménagement du territoire, sans
nécessairement mesurer les consé-
quences sur le MCO. Or cette disper-
sion des implantations, ajoutée à celle
des forces, empêche une véritable
industrialisation des processus et
complique les flux logistiques, ce qui
engendre des surcoûts et des ineffi-
ciences.
La situation est plus favorable dans le
naval du fait du regroupement de l’es-
sentiel des unités de la flotte à Toulon
et à Brest. Dans le domaine aéronau-
tique, la dispersion des installations
fait écho au nombre élevé de plate-
formes aéronautiques qui s’élèvent à
31 pour les trois armées contre 22 au
Royaume-Uni. Une réduction à une
dizaine de plateformes aéronautiques
dans l’armée de l’air et un regroupe-
ment des sites de l’atelier industriel de
l’aéronautique de Bretagne pourrait
être étudiés. Le domaine terrestre est
celui où la dispersion des matériels est
la plus grande : la réduction du format
du volume d’une brigade décidé par la
LPM 2014-2019 pourrait être mise à
profit pour fermer des sites, tandis
que le projet
supply chain
conduit par
les armées devrait déboucher sur une
réduction significative du nombre de
sites de stockage au sein du SMITer.
Les acteurs du MCO ont besoin
de disposer d’une vision plu-
riannuelle des réformes à venir
Les modalités de mise en œuvre de la
nouvelle réduction de 24 000 emplois
au sein du ministère de la défense, qui
doit intervenir entre 2014 et 2019 en
application de la loi de programma-
tion militaire, doivent être partagées
avec l’ensemble des acteurs du MCO.
Il est en effet indispensable que ceux-
ci connaissent la déflation qui leur
sera demandée d’ici à 2019 et les sites
qui ont vocation à fermer, de manière
à ce qu’ils puissent prendre les
mesures adéquates en termes de ges-
tion prévisionnelle des emplois et des
compétences, d’investissement et de
conduite
de
la
déflation.
Les
annonces, année par année, des
restructurations actuellement prati-
quées ne répondent pas à cet impéra-
tif.
L’organisation du MCO du ministère de la
défense : une rationalisation à poursuivre
10
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Il serait également souhaitable que la
déflation à venir, épargne autant que
possible les capacités de production
du MCO, en ciblant prioritairement les
fonctions supports et les administra-
tions centrales.
Comme toute structure industrielle, le
SIAé, le SLM et le SMIter ont égale-
ment besoin de disposer d’une vision
pluriannuelle de leur plan de charge,
afin de programmer efficacement
l’évolution de leurs structures, les
investissements,
les
achats
de
rechange et la gestion prévisionnelle
des emplois et des compétences. Ce
n’est actuellement pas le cas.
Le SIAé, le SLM et le SMITer peu-
vent devenir encore plus perfor-
mants
Les efforts entrepris pour améliorer la
capacité de production de ces struc-
tures et pour déployer les techniques
de management industriel modernes
méritent d’être résolument poursui-
vis.
Le premier axe d’effort doit concerner
la gestion des ressources humaines
qui gagnerait à évoluer pour se rap-
procher des standards de l’industrie, à
l’image des mutations qu’ont réalisées
les anciens arsenaux terrestres et
navals lorsqu’ils se sont transformés
en sociétés anonymes Nexter et
DCNS. Comme l’a déjà écrit la Cour, il
convient de mettre fin au recrute-
ment d’ouvriers d’État, dont le statut
est inadapté, et de privilégier le recru-
tement de contractuels pour assurer
le renouvellement des compétences
du personnel civil. Il serait aussi utile
de revoir les règles relatives à l’organi-
sation du travail dans les ateliers pour
augmenter leur capacité de produc-
tion. Enfin, le rythme de mutation des
personnels
militaires
intervenant
dans le domaine du MCO pourrait être
ralenti, tandis que des parcours de
carrière pourraient être mis en place
pour les professionnels des achats
afin qu’ils alternent les postes au sein
des armées et au sein de la direction
générale de l’armement.
Un autre axe d’effort important
concerne la chaîne logistique, notam-
ment les sites de stockage qui pour-
raient être significativement réduits
et les flux logistiques d’un site à l’au-
tre qui doivent être optimisés.
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
3
La relation avec les industriels :
un nouveau partenariat à
construire
Le regroupement des fonctions
achats de matériels neufs et
achats de MCO ne paraît pas
souhaitable
Le Royaume-Uni a regroupé en 2007
au sein de
defense equipement and
support
la totalité des fonctions
achats du ministère de la défense, et
notamment celles qui relèvent en
France de la direction générale de l’ar-
mement pour les achats de matériels
neufs et le MCO initial et celles qui
relèvent de la SIMMAD, du SSF et de
la SIMMT pour le MCO en service.
Cette organisation ne donne pas satis-
faction aux Britanniques qui envisa-
gent
une
nouvelle
réforme.
L’Allemagne s’est lancée dans la
même voie en 2012, sans qu’il soit
encore possible de dresser un bilan.
En France, dans le même esprit, la
direction générale de l’armement
(DGA) a proposé de prendre en charge
les achats de MCO aéronautique rele-
vant de la SIMMAD, afin de peser
davantage face aux industriels pour
lesquels le ministère de la défense
français n’est parfois pas le principal
client, loin s’en faut. Cette réorganisa-
tion n’apparait pas souhaitable, au
regard de l’expérience britannique, et
des défaillances du MCO aéronau-
tique relevées en France à la fin des
années 1990 lorsqu’il relevait de la
DGA. Elle aurait en outre l’inconvé-
nient d’éloigner les acheteurs du MCO
des forces ce qui nuirait à la prise en
compte du juste besoin au bon
moment dans les contrats et elle favo-
riserait la contractualisation avec le
constructeur des matériels neufs au
détriment des possibilités de mise en
concurrence ou de passation de mar-
chés communs à plusieurs matériels
auprès d’équipementiers sous-trai-
tants.
L’État a intérêt à renforcer ses
capacités de négociation avec
les industriels
La relation de l’État avec les indus-
triels est complexe, dans la mesure où
l’État est à la fois un client important,
voire le principal client dans certains
cas, le garant de l’indépendance stra-
tégique qui suppose le maintien d’une
base industrielle et technologique de
défense sur le territoire, et parfois l’ac-
tionnaire de référence des groupes
industriels. Par ailleurs, l’État est par-
fois tenté d’utiliser son influence sur
l’industrie de défense pour poursuivre
des objectifs de défense des bassins
d’emplois locaux et d’aménagement
du territoire. Il est ainsi difficile pour
l’État de poursuivre plusieurs objec-
tifs, parfois contradictoires.
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
12
Dans un contexte où le budget de
défense français n’est pas à lui seul
suffisant pour garantir la pérennité
des industries d’armement françaises,
il est souhaitable que l’État devienne
plus exigeant pour ses achats, de
manière à inciter les industries à deve-
nir plus compétitives, ce qui sera
bénéfique pour l’exportation, et à
acheter les prestations au meilleur
coût. Pour cela, comme l’a déjà écrit la
Cour, il est nécessaire de renforcer
quantitativement et qualitativement
les effectifs des acheteurs et des
enquêteurs de coûts, tout en renfor-
çant les prérogatives de ces derniers
sur les marchés en monopole. Il pour-
rait être aussi utile de mieux veiller
aux clauses relatives à la propriété
intellectuelle dans les contrats d’ac-
quisition de nouveaux matériels, afin
que celle-ci demeure propriété de
l’État, pour favoriser la mise en
concurrence ultérieure pour le MCO.
Par ailleurs, une démarche de recen-
sement des prix de marchés des com-
posants, du type de celle engagée par
la SIMMT avec la démarche « Archer »
pourrait être généralisée. Enfin, les
pénalités de retard devraient être ren-
forcées et mieux appliquées pour évi-
ter des longues immobilisations de
matériels chez les industriels et des
charges de MCO manifestement très
éloignées des prévisions effectuées
par l’industriel dans la phase de
conception des matériels.
Le MCO est à prendre en
compte tout au long de la durée
de vie des matériels
Les choix de conception des nouveaux
matériels prennent insuffisamment
en compte les conséquences en
termes de MCO. L’instruction 1516 de
conduite des programmes d’arme-
ment adoptée en 2010 a apporté des
améliorations dans ce domaine en ins-
tituant un responsable du soutien en
service et une équipe de programme
intégrée entre les forces et la direc-
tion générale de l’armement, mais elle
ne s’applique qu’aux nouveaux pro-
grammes. Cette instruction prévoit
aussi une estimation du coût complet
des matériels, y compris le coût du
MCO sur la durée de vie, pour éclairer
la décision d’investissement, mais
cette estimation est peu fiable et peu
utilisée dans les faits pour la prise de
décision.
Les choix de renouvellement des
matériels ne prennent pas non plus
suffisamment en compte les consé-
quences en termes de MCO. Ainsi,
pour des raisons budgétaires, des pro-
grammes d’armement sont reportés,
sans que les conséquences financières
sur le MCO pour le prolongement des
parcs anciens ne soient mesurées.
La relation avec les industriels :
un nouveau partenariat à construire
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
D
ans son rapport public de 2004, la Cour des comptes dressait le
constat de la chute de disponibilité des principaux matériels mili-
taires depuis la fin des années 1990. Les causes identifiées alors
étaient une diminution relative de l’effort budgétaire consacré au MCO des
matériels et des problèmes d’organisation propres au ministère de la
défense. Depuis, des réformes importantes ont été engagées : les dépenses
budgétaires consacrées au MCO sont passées de 4,9 Md€
2012
en 2000 à
6 Md€
2012
en 2012 en euros constants et une profonde réorganisation ten-
dant à organiser le MCO des matériels au niveau interarmées par milieu a
été mise en place. Néanmoins, malgré l’augmentation des dépenses, les
résultats observés aujourd’hui en termes de disponibilité des matériels
demeurent insuffisants au regard des besoins opérationnels. Par ailleurs, la
croissance continue des dépenses de MCO, tant au niveau des achats et de
l’entretien programmé des matériels que de la masse salariale malgré la
suppression de 15 % des effectifs en régie depuis 2008, risque de ne pas être
soutenable au regard de la ressource prévue par la loi de programmation
militaire 2014-2019.
Les raisons de ces difficultés sont connues. Les conséquences sur le MCO
des décisions prises en termes de choix d’investissement dans les matériels,
d’implantations territoriales et de politique de l’État vis-à-vis de l’industrie
de défense ne sont pas assez mesurées et prises en compte. Il en résulte un
parc de matériels très hétérogènes, parfois vieillissants, soumis à de multi-
ples contraintes règlementaires et opérationnelles qu’il est difficile de main-
tenir en déployant des méthodes de rationalisation industrielle. Ces maté-
riels sont par ailleurs dispersés sur l’ensemble du territoire, ce qui complique
les flux logistiques et alourdit les coûts fixes. Enfin, l’État peine à concilier
des impératifs contradictoires vis-à-vis des industriels, car il se trouve en
position d’actionnaire, de client, de garant du maintien d’une base indus-
trielle et technologique de défense nécessaire à l’indépendance stratégique
et est parfois tenté d’utiliser à des fins de défense de l’emploi et d’aménage-
ment du territoire ce levier de politique industrielle.
CONCLUSION
13
14
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
CONCLUSION
Pour améliorer cette situation, la Cour propose de réduire significativement
le nombre d’implantations et d’annoncer dès maintenant la déclinaison des
réductions d’emplois décidées par la loi de programmation militaire à hori-
zon 2019, afin que chaque acteur puisse anticiper au mieux l’évolution de
son organisation, la gestion de carrière de ses personnels et les investisse-
ments dans ses implantations. Sans réduction du nombre d’implantations,
la réduction d’emplois décidée ne produira pas les effets souhaités. Elle
insiste à nouveau sur la nécessité de renforcer le pouvoir de négociation de
l’
État
avec les industriels, en renforçant par exemple les moyens des enquê-
teurs de coûts et des acheteurs. Elle considère enfin que les grands équili-
bres issus des réformes des années 2000, et notamment la répartition des
rôles entre la direction générale de l’armement (DGA) et les armées en
matière de MCO, ne doivent pas être remis en cause et qu’au contraire les
réformes doivent être poursuivies et approfondies.
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
L’enquête conduit la Cour à formuler
un ensemble de recommandations
détaillées qui figurent dans le rapport
à la fin de chaque chapitre et qui sont
reprises ci-dessous :
–
fiabiliser les données relatives
au coût complet, aux effectifs et à la
dépense budgétaire du MCO, en
déployant des comptabilité analy-
tiques adaptées et en confiant un rôle
de
synthèse
et
d’expertise
dans
chaque milieu à la SIMMT, au SSF et à
la SIMMAD ;
–
donner le plus rapidement pos-
sible aux acteurs du MCO une visibilité
de l’évolution de leurs effectifs et de la
carte militaire à horizon 2019, afin
qu’ils puissent conduire efficacement
les restructurations nécessaires pour
s’adapter au nouveau format des
armées ;
–
engager résolument la réduc-
tion du nombre de sites, la densifica-
tion et la spécialisation des emprises
de MCO, en fonction des besoins des
forces, en annonçant dès maintenant
les fermetures devant intervenir sur la
durée de la LPM 2014-2019, afin de
permettre aux structures de MCO d’or-
ganiser dans la durée les opérations de
restructuration ;
–
sur les sites pérennes, assurer le
renouvellement de compétence des
personnels civils là où le besoin est
avéré par le recours à des personnels
contractuels qualifiés ;
–
prendre davantage en compte
le MCO dès la phase de conception des
matériels en renforçant le rôle des
maintenanciers au-delà de ce qui est
prévu dans l’instruction de conduite
des programmes d’armement 1516 ;
–
améliorer l’enchaînement entre
les contrats de maintenance initiale et
ceux de maintenance en service ;
–
harmoniser les règles de main-
tenance entre les différentes armées;
–
mieux contractualiser avec les
industriels, en les mettant davantage
en concurrence, en regroupant les
achats de prestations ou de pièces
détachées de manière transverse aux
équipements et aux armées et en
appliquant une politique de pénalités
plus exigeante ;
–
améliorer la capacité de négo-
ciation de l’État auprès des industriels
en renforçant, par redéploiement d’ef-
fectifs, les professionnels des achats et
les enquêteurs de coûts et en renfor-
çant, par voie législative et règlemen-
taire, les prérogatives des enquêteurs
de coûts sur les marchés monopolis-
tiques.
RECOMMANDATIONS
15
Annexes
Implantations du service de maintenance industrielle terrestre
(SMIter)
Source : Cour des comptes à partir des données SMIter
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
16
Annexes
Implantations du service logistique de la marine (SLM)
Source : Cour des comptes à partir des données SLM
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
17
Annexes
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
18
Implantations du service industriel de l’aéronautique (SIAé)
Source : Cour des comptes à partir des données SIAé