Cour des comptes
Le
Premier
président
à
Monsieur
Manuel Valls
Premier ministre
Le
Monsieur
Bernard Cazeneuve
Ministre de l'intérieur
Madame Marylise Lebranchu
Ministre de
la
décentralisation et de
la
fonction publique
Réf.:
70412
Objet
:
la
gestion des préfets
- 9
JUIL
2014
La
Cour a procédé au contrôle de
la
gestion des préfets, en application de l'article
L.
111-3
du code des juridictions financières. À l'issue de
la
phase de contradiction, elle m'a
demandé, conformément à l'articleR. 143-1 du même code, d'appeler votre attention sur les
principales observations résultant de ses travaux.
Par ailleurs, elle a adressé des observations définitives au secrétaire général du ministère de
l'intérieur, au directeur du budget, au contrôleur budgétaire et comptable ministériel du
ministère de l'intérieur, ainsi qu'à
la
direction générale de l'administration et de
la
fonction
publique.
En
outre, plusieurs points touchant à
la
régularité juridique, budgétaire
ou
financière ont été portés à la connaissance du secrétaire général du ministère de l'intérieur
et du directeur du budget au moyen d'une communication du Procureur général près
la
Cour
des comptes.
1) Une
action
limitée
par
la brièveté
des
affectations
territoriales
La durée moyenne de fonctions des préfets dans
un
poste territorial, qui n'était en 2006 que
de deux ans et six mois, a pourtant continué de diminuer, pour se stabiliser autour de
deux ans depuis 2010 (24,3 mois en 2013). Tous les ans,
un
préfet sur deux en moyenne
change d'affectation.
La
Cour avait déjà relevé cette volatilité à l'occasion de son précédent
contrôle en
2005;
la
situation s'est encore dégradée.
Ce phénomène a été encore
un
peu plus marqué chez les préfets de département
et,
surtout, chez les préfets délégués.
La
situation est toutefois contrastée puisque les préfets
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2/6
ayant changé de fonctions
en
2013 l'avaient fait après avoir passé, dans leur affectation
précédente, une durée allant de six mois à quatre ans et deux mois.
En
outre, compte tenu
du
nombre important d'affectations
en
position hors cadre,
le
nombre
d'affectations territoriales sur l'ensemble d'une carrière préfectorale est faible : les préfets
partis
en
retraite
en
2013 n'avaient, en moyenne, connu que 2,5 affectations territoriales
depuis leur nomination.
Pour une part, cette volatilité est due
au
contexte, comme le resserrement du calendrier
électoral
ou
la
fréquence des remaniements
du
Gouvernement, car les préfets sont
relativement nombreux dans les cabinets ministériels.
À
cet égard,
il
arrive que des préfets
nommés depuis
peu
dans
un
territoire,
au
lieu d'y poursuivre leur mission, soient appelés
dans des cabinets ministériels.
D'autres facteurs sont liés à des choix de l'exécutif qui peuvent
ne
pas tenir suffisamment
compte des avantages de
la
stabilité des affectations.
D'autres, enfin, relèvent de méthodes de gestion : absence d'une programmation des
mouvements, longueur des chaînes de remplacement des préfets, progression des carrières
et des rémunérations en fonction de l'affectation territoriale.
La
nomination de quelques
préfets,
ou
même d'un seul, à l'initiative de l'autorité de nomination déclenche plusieurs
mutations en cascade; sauf exception, ces mutations
ne
répondent pas toutes à une
demande de l'exécutif, même s'il les avalise
en
nommant
les
intéressés : elles résultent
aussi, pour partie, du choix d'assurer à chaque préfet une progression de carrière et une
évolution de
sa
rémunération, puisque celle-ci est largement déterminée par
le
niveau
du
poste lui-même, d'où des mutations à
un
rythme rapproché, par degré égal
ou
croissant
du
ressort.
Bien que l'alternance des préfets réponde à des besoins, notamment parce que
la
neutralité
locale d'un haut fonctionnaire est
un
exercice d'autant plus difficile que son affectation
territoriale est longue, le rythme actuel est, de l'avis général, excessif. Cette instabilité nuit à
la
continuité des politiques publiques et donc à leur efficacité, complexifie
le
partenariat entre
État et collectivités territoriales, effrite
la
légitimité des préfets auprès de leurs équipes et des
élus locaux.
En
outre, elle
va
à l'encontre d'une évaluation sereine et objective des résultats
obtenus par les intéressés ;
il
est ainsi illusoire d'asseoir une part variable de
la
rémunération, comme c'est
le
cas aujourd'hui, sur les résultats de certaines politiques de
long terme, comme
la
sécurité publique
ou
l'emploi.
La
Cour insiste pour qu'il soit tenu compte de ses observations déjà formulées
il
y a neuf
ans, visant à accroître sensiblement
la
durée moyenne d'affectation des préfets, à l'instar de
celle des représentants territoriaux des États dans divers pays de l'Union européenne, de
manière à accroître leurs moyens de réussir dans leurs missions, car elles nécessitent
notamment des liens de confiance et une compréhension des enjeux qui
ne
peuvent
se
développer que dans la durée.
Sans remettre
en
cause
le
caractère discrétionnaire des nominations, la Cour estime que
l'autorité de nomination gagnerait à
se
fixer, comme autant
de
guides, des objectifs
de
durée
minimale, par exemple trois années pour les préfets de département et une durée
un
peu
plus longue pour les préfets de région, sauf exception.
En
outre, les décisions de nomination
et les mouvements qu'elles entraînent gagneraient à être davantage regroupés dans
le
temps.
Sur
le
plan administratif,
la
longueur des chaînes de remplacement multiplie les mutations et
réduit d'autant les durées d'affectation, qui devraient
au
contraire être accrues.
À
cette fin, le
lien entre rémunération et affectation pourrait être distendu,
en
autorisant désormais
les
promotions sans changement d'affectation, et les séquences d'affectations pourraient
ne
plus procéder systématiquement par degré croissant d'importance démographique
du
ressort. Devrait y aider, à court terme,
la
fluidité nouvelle de gestion apportée par l'arrivée
prochaine de classes nombreuses à l'âge de
la
retraite.
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3/6
2) Un nombre significatif de préfets hors cadre
Les affectations territoriales n'épuisent pas les fonctions dévolues à des membres
du
corps
préfectoral : en 2013, sur
un
effectif de 250 préfets gérés par le ministère, 127 étaient
affectés à
un
poste territorial, soit
la
moitié, alors que
37
étaient détachés,
12
en
disponibilité, 1
en
dehors des cadres, et 75 dans
la
situation
dite«
hors cadre».
Cette dernière situation est une particularité
du
corps des préfets, prévue par
son
décret
statutaire, qui est différente de
la
position hors cadre prévue par
le
statut général des
fonctionnaires.
La
population des préfets
en
situation hors cadre est extrêmement hétérogène
au
regard des
fonctions exercées, cette situation ayant
en
fait
un
quadruple usage ; y sont placés :
des préfets qui, entre deux affectations territoriales, n'en ont pas d'autre;
des préfets exerçant des fonctions,
en
général pour plusieurs années, en dehors
du
ministère, mais restant payés par
lui
;
des préfets exerçant des fonctions de responsabilité variées
au
ministère
de
l'intérieur ;
certains préfets nommés
en
mission de service public.
Dans
la
grande majorité des
cas,
il
n'y a pas
de
doute sur l'utilité publique des fonctions
exercées par les préfets hors cadre. Cependant, l'examen de plusieurs cas de préfets dans
cette situation conduit à s'interroger sur l'opportunité de mobiliser des emplois de préfet sur
des missions réputées à temps complet, comme la préfiguration
du
« collège stratégique »
du
ministère de l'intérieur, la régulation des instructions adressées aux préfets,
la
présence
du ministère de l'intérieur à l'international. Ces missions pourraient être confiées aux
bureaux et services d'administration centrale : les confier à des préfets hors cadre apparaît
plus comme une conséquence de la nécessité de gérer
un
corps -
en
l'occurrence, de
trouver une occupation pour
un
préfet - que comme
la
meilleure réponse à
un
besoin
du
service public. Dans certains cas, c'est l'organe, en l'espèce
un
préfet à affecter, qui semble
avoir créé
la
fonction, qui pourrait être exercée autrement.
En
outre,
il
arrive que des préfets
hors cadre se retrouvent sans aucune affectation.
Dans de nombreux cas, cette situation spécifique est une alternative à la mise à disposition
ou
au
détachement. Dans ces cas-là, elle manque de justification, puisqu'aussi
bien,
une
quarantaine de préfets
se
trouvent
en
position classique de détachement,
au
sein
ou
à
l'extérieur du ministère (autres ministères, collectivités, établissements publics, fonctions
interministérielles, etc.), pour exercer des fonctions comparables à celles confiées à des
préfets hors cadre dont la situation mérite d'être clarifiée.
Il
est difficile d'adhérer à
la
justification avancée par
le
ministère, à savoir que cette facilité permettrait
la
diffusion de
la
culture territoriale dans les autres administrations.
De
plus, cette situation
ne
paraît pas
conforme
au
droit, puisque l'article
32
de
la
loi
du
11
janvier 1984, qui énumère les positions
des fonctionnaires,
ne
la
prévoit
pas,
et que
le
décret
no
64-805
du
29 juillet 1964 modifié
fixant les dispositions réglementaires applicables aux préfets
ne
déroge pas expressément à
cet article, à supposer que ce soit juridiquement envisageable.
Enfin,
si
les effectifs des préfets
en
poste territorial sont déterminés par
la
loi
(leur
nombre résulte de celui des circonscriptions départementales et régionales) et
les
décrets
pris
en
Conseil d'État qui créent les postes
de
préfets délégués,
ni
le
décret statutaire,
ni,
depuis 2006, les lois de finances
ne
prévoient
de
limite
au
nombre de préfets
en
général, et
donc à celui des préfets hors cadre
en
particulier.
La
dérive des effectifs des préfets hors cadre
se
manifeste,
il
est vrai, depuis longtemps : ils
étaient déjà 44 en 1987, selon
la
réponse à une question parlementaire. Elle s'est poursuivie
depuis : de 69
en
2005, lors
du
précédent contrôle de
la
Cour, ils sont passés à
75
en
2013.
Cette augmentation de
70
%
depuis
la
fin des années 1980
ne
semble pas avoir
eu
d'intérêt
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no
70412
4/6
autre que de fluidifier
la
gestion
du
corps et d'étendre
la
culture territoriale, c'est-à-dire
l'influence du réseau des préfets.
Le ministère de l'intérieur semble prendre
son
parti de l'importance des effectifs des
membres du corps préfectoral sans affectation territoriale.
Or,
pour faciliter le remplacement
des nombreux départs
en
retraite, ce vivier de préfets,
en
particulier ceux
en
situation hors
cadre devrait être utilisé, sauf à supposer que ces derniers ne sont pas
ou
plus susceptibles
d'exercer efficacement des fonctions de préfet territorial.
Au-delà,
la
Cour estime que le statut du corps préfectoral pourrait être aménagé pour revoir
cette situation hors cadre, exorbitante
du
droit commun des positions
de
la
fonction publique.
La situation des préfets exerçant une fonction
en
dehors de ce champ, dans d'autres
ministères, d'autres collectivités
ou
entreprises,
ne
pourrait être alors que l'une
de
celle
prévue par le statut général de
la
fonction publique (détachement, mise à disposition sur
la
base d'une convention prévoyant
le
cas échéant
le
remboursement des traitements,
disponibilité, hors cadre); le respect de
la
loi
organique
no
2001-692
du
1er
août
2001
relative
aux lois de finances (LOLF), et notamment
de
la
spécialité des crédits et des modalités de
décompte des emplois, et des exigences
de
transparence qui
en
résultent
en
serait facilité.
3)
Le cas particulier des préfets en mission de service public
Depuis
1982,
le décret statutaire autorise
la
nomination de préfets
en
mission
de
service
public (PMSP), dont la première affectation est, par dérogation, hors cadre et
non
pas
territoriale. Les limites fixées à cette dérogation ont beaucoup varié dans le temps : 5
%
de
l'effectif budgétaire
du
corps à l'origine, puis
6
%,
puis cinq unités, puis sept. Depuis
2005,
l'instabilité réglementaire s'est poursuivie : leur nombre passe à sept unités, d'abord sous
conditions d'ancienneté dans des fonctions
de
sous-préfet
(2006),
puis en
2009
sans
conditions d'ancienneté (mais les fonctions de ces PMSP ne pouvaient alors excéder
cinq ans). Enfin, depuis
le
décret du
29
septembre
2011,
il
est possible de nommer des
PMSP dans
la
limite de dix postes, dont trois sont réservés à des sous-préfets
ou
administrateurs civils justifiant de certaines conditions d'ancienneté.
Le
contrôle de
la
Cour a
montré que
la
plupart des préfets ainsi nommés n'ont pas vocation, ensuite, à exercer en
poste territorial.
Entre
2005
et
2010,
ces préfets ont été affectés, dans
33
%
des cas, à la Présidence de
la
République, presque autant (30
%)
au
ministère
de
l'intérieur (cabinet
ou
services), plus
rarement auprès du Premier ministre
(9
%),
les agents en attente d'affectation et
les
autres
ministères se partageant les
28
% restants.
Le
statut de PMSP est aussi, dans une moindre
mesure, utilisé pour offrir à des sous-préfets méritants en fin de carrière, quelques mois
avant leur départ en retraite, le titre de préfet et l'indice y afférent -
ce
qui améliore
la
pension
servie ; ils se voient alors confier des missions d'attente.
Sur
le
plan statutaire, les PMSP
se
distinguent des autres préfets
en
ce
que leur titularisation
ne peut intervenir que deux ans après leur nomination. Dans
un
cas,
ce
délai de deux ans
n'a pas été respecté,
ce
qui est irrégulier.
Certaines critiques faites pour les autres préfets hors cadre valent pour les PMSP : opacité
du dispositif, entorses à la LOLF. Au-delà, l'existence de postes de préfets n'ayant pas
vocation à exercer dans des fonctions territoriales paraît peu compatible avec
la
bonne
gestion d'un corps à vocation territoriale.
L'argument selon lequel la nomination
pro
forma
d'un directeur d'administration centrale
ou
d'un membre de cabinet dans
le
corps des préfets conférerait à l'intéressé la légitimité
correspondante et nécessaire à ses fonctions n'emporte pas
la
conviction. C'est
la
fonction
qui crée la légitimité et non
le
corps d'appartenance. Au cas d'espèce, l'ordre des facteurs
est inversé : l'importance de
la
fonction justifierait
la
nomination dans
le
corps des préfets.
Quant à
la
promotion terminale de sous-préfets méritants,
si
elle est encore jugée utile
en
complément des mesures catégorielles récemment prises
au
bénéfice de
ce
corps, elle
pourrait être obtenue de façon transparente et équitable par
la
création d'un indice
ad
hoc
au
sein de l'échelonnement indiciaire
du
corps des sous-préfets.
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5/6
Pour l'ensemble de ces raisons,
la
Cour estime que
la
suppression pure et simple
de
la
voie
d'accès
au
corps des préfets par nomination
en
mission de service public, serait source
de
clarification et soulignerait davantage l'identité professionnelle du corps fondée sur les
fonctions de représentant de l'État dans
un
territoire.
4) D'un corps de fonctionnaires
à
des emplois fonctionnels
?
La
Cour avait recommandé en 2005 que soit mise à l'étude l'opportunité de maintenir
ou
non
un
corps spécifique pour accueillir les préfets. Cette étude n'a pas été accomplie.
Le
nouveau contrôle de la Cour montre que
la
gestion
du
corps des préfets, malgré des
améliorations notables (ainsi en matière d'accompagnement dans
la
prise de fonctions, de
formation et d'évaluation) demeure marquée par les problèmes résultant de l'existence d'un
nombre très significatif de préfets n'ayant pas d'affectation territoriale.
Au-delà des recommandations émises pour améliorer
la
gestion
du
corps préfectoral tel qu'il
existe aujourd'hui, et compte tenu des pratiques ayant conduit à nommer deux fois plus
de
préfets qu'il n'y a de postes territoriaux à pourvoir, de l'ouverture accrue de ce corps à des
fonctionnaires n'ayant pas exercé les fonctions de sous-préfet, de
la
faiblesse des effectifs
en jeu et des contraintes dues à
la
gestion des préfets hors cadre, la Cour estime qu'une
autre voie pourrait être explorée.
Il
s'agit de
la
création d'un cadre d'emplois fonctionnels
pour pourvoir les postes de préfet territorial, à l'instar des bonnes pratiques en vigueur pour
les autres emplois de responsabilité,
ce
qui impliquerait
la
mise
en
extinction corrélative
du
corps dans
sa
définition actuelle.
Elle prend note de l'annonce, par le ministre
de
l'intérieur, du lancement d'une étude sur
cette question, et
en
prendra connaissance avec
la
plus grande attention.
La
Cour formule donc les recommandations suivantes :
recommandation
no
1
:
fixer l'objectif d'une durée minimale de fonctions
de
trois
ans pour les préfets de département et de quatre ans pour les préfets de région ;
recommandation
no
2
:
regrouper dans
le
temps, autant que possible, les
nominations des préfets sous forme de mouvements cohérents ;
recommandation
no
3 :
dans
le
cadre juridique actuel d'un corps spécifique,
aligner les positions prévues pour
les
préfets sur celles
du
droit commun de
la
fonction publique
et,
corrélativement, supprimer
la
catégorie des préfets
en
mission de service public ;
recommandation
no
4:
mener à bien l'étude sur
la
fonctionnalisation des préfets
annoncée par
le
ministère de l'intérieur.
-=oOo=-
Je vous serais obligé de me faire connaître, dans
le
délai de deux mois prévu à l'article
L.
143-5
du
code des juridictions financières,
la
réponse que vous aurez donnée à
la
présente communication.
Je vous rappelle qu'en application des dispositions
du
même code :
deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis aux commissions des
finances,
et,
dans leur domaine de compétence,
aux autres commissions
permanentes de l'Assemblée nationale et
du
Sénat.
Il
sera accompagné de votre
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Référé
na
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réponse
1
-
sous votre signature personnelle exclusivement -
si
elle est parvenue
à
la
Cour dans
ce
délai.
À
défaut, votre réponse leur sera transmise dès réception par
la
Cour (article
L.
143-5) ;
dans le respect des secrets protégés par la loi,
la
Cour pourra mettre en ligne sur son
site internet le présent référé, accompagné de votre réponse (article
L.
143-1);
en tant que destinataire du présent référé, vous devez fournir
à
la Cour
un
compte
rendu des suites données,
en
vue de
la
présentation par la Cour, dans son rapport
public annuel, des suites apportées
à
ses observations (article
L.
143-10-1).
Ce
compte rendu doit être adressé
à
la Cour,
en
juin de chacune des trois années
suivant celle de l'envoi du référé, selon les modalités de
la
procédure de suivi annuel
coordonné convenue entre la Cour et votre administration.
1
La
Cour
vous
remercie
de
lui
faire
parvenir
votre
réponse
sous
forme
dématérialisée
(un
fichier
PDF
comprenant
la
signature
et
un
fichier Word)
à
l'adresse
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