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Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives –
Commune Longwy (Meurthe et Moselle)
Page 2 sur 44
SOMMAIRE
Synthèse du rapport
......................................................................................................................
3
I.
Présentation de la commune
....................................................................................................
4
II.
Procédure
...............................................................................................................................
4
III.
La fiabilité des comptes
.........................................................................................................
4
IV.
La situation financière
...........................................................................................................
9
A.
La constitution de l’épargne
.............................................................................
10
B.
La dette
.............................................................................................................
12
C.
Le financement des équipements
.....................................................................
12
D.
La trésorerie
.....................................................................................................
12
E.
Les risques externes
.........................................................................................
13
F.
La situation en 2012
.........................................................................................
13
G.
Les marges de manoeuvre
.................................................................................
13
V.
Les rapports de la ville de Longwy avec l’établissement public de gestion
MARGAINE LEVY
....................................................................................................................
14
A.
Les origines de l’EPGML
................................................................................
15
B.
Le statut juridique
............................................................................................
15
C.
Les relations financières entre la commune et l’EPGML
................................
15
VI.
L’organisation des services de la commune
.......................................................................
20
A.
Les effectifs de la commune et l’organisation des services
.............................
20
B.
Les recrutements
..............................................................................................
22
C.
L’organisation du temps de travail et le suivi de l’absentéisme
......................
25
D.
Les logements de fonction
...............................................................................
29
VII.
L’accueil de la petite enfance
............................................................................................
30
A.
L’échelon pertinent
..........................................................................................
30
B.
L’offre d’accueil
..............................................................................................
31
C.
Le contrat enfance jeunesse
.............................................................................
33
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives –
Commune Longwy (Meurthe et Moselle)
Page 3 sur 44
SYNTHÈSE DU RAPPORT
La ville de Longwy vit au-dessus de ses moyens. En dépit des augmentations d’impôts
décidées en 2009 et 2011, elle ne parvient pas à dégager suffisamment d’épargne pour faire
face au remboursement de sa dette et à ses dépenses d’équipement, dont certaines ont été
engagées sans que leur financement ne soit assuré. Les cessions d’une partie du patrimoine, à
hauteur de 4,7 M€ entre 2008 et 2011, n’y ont pas suffi.
L’endettement de la ville, avec un encours de 24 M€, n’est plus soutenable. Si elle
devait y consacrer le peu d’épargne qu’elle dégage, il lui faudrait 150 ans pour rembourser sa
dette.
Dès lors, elle a dû puiser dans ses réserves, intégralement consommées dès 2010. Le
déficit atteignait 1,9 M€ fin 2012. Une programmation limitée et hiérarchisée des
investissements s’impose désormais.
L’évolution des dépenses de gestion courante est préoccupante, ce que ne suffit pas à
expliquer sa position de ville centre, qui supporte des charges pour des équipements qui
relèvent de l’intercommunalité. La situation financière est d’autant plus inquiétante que ne
sont pas comptabilisées, de longue date, toutes les charges qui devraient l’être, notamment les
amortissements des biens et les provisions obligatoires.
En conséquence, les fournisseurs ne sont pas payés dans des délais satisfaisants,
malgré l’utilisation d’une ligne de trésorerie dont le montant n’a cessé d’augmenter.
Des mesures de rationalisation des dépenses doivent être engagées ou poursuivies de
manière urgente, même si des recettes supplémentaires, fiscales notamment, sont attendues du
fait de la politique menée en matière de logements et de l’attractivité dont bénéficie la
commune grâce au développement du travail frontalier.
La ville entretient des relations étroites avec l’établissement public de gestion du legs
MARGAINE LEVY, dont la présidence est assurée par le maire. Certaines des décisions
prises par l’établissement, au fonctionnement institutionnel irrégulier, sont dictées par les
intérêts de la commune. Cette dernière a bénéficié de prestations ou de recettes qu’elle
n’aurait pas été assurée de recevoir si l’établissement public avait disposé d’une réelle
autonomie dans ses décisions.
Quelques recrutements de contractuels de catégorie A intervenus sur la période ont
comporté des irrégularités dont certaines ont été sanctionnées par la juridiction administrative.
Pour autant, les décisions de justice visant à suspendre l’exécution des délibérations
irrégulières n’ont pas été appliquées.
L’organisation des services et les règles liées à l’aménagement du temps de travail
gagneraient à être clarifiées. Si des efforts ont déjà été entrepris en ce sens, le respect de la
durée annuelle du temps de travail impose qu’il soit mis fin aux mesures dérogatoires dont
bénéficient certains agents, notamment en raison de leur coût pour les finances de la
commune.
L’accueil de la petite enfance n’appelle pas d’observation, si ce n’est que la commune
a réalisé des travaux importants pour remettre aux normes un établissement d’accueil du jeune
enfant dont la gestion relève à l’évidence des compétences de l’intercommunalité.
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Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives –
Commune Longwy (Meurthe et Moselle)
Page 5 sur 44
Le contrôle de la fiabilité des comptes est notamment destiné à vérifier le respect du
principe d’indépendance des exercices, à apprécier la manière dont la collectivité gère et
valorise son patrimoine et à vérifier qu’en vertu du principe de prudence, elle identifie les
risques qui méritent d’être provisionnés.
Les recommandations formulées par la chambre dans son précédent rapport de
janvier 2009 ont été imparfaitement mises en oeuvre par la commune. En outre, d’autres
anomalies ont été relevées.
1.
La reprise d’une provision
Une provision pour litige, dont l’origine n’avait pu être déterminée, apparaissait au
bilan pour un montant de 2 M€. En l’absence de risque identifié, la chambre avait préconisé
qu’elle soit soldée par un transfert en fonds propres.
Cette option n’a pas été retenue. Si la provision a été effectivement reprise en 2008,
elle a procuré à la commune un produit exceptionnel sans que les circonstances liées à
l’écriture d’origine aient été éclaircies, ce qui est discutable.
La chambre observe, en outre, que la régularisation opérée par la commune a eu pour
effet de combler le déficit de clôture de la section de fonctionnement dès l’exercice 2008
(annexe 1) et d’améliorer le résultat. La commune a ainsi différé la mise en oeuvre des
mesures destinées au rétablissement de l’équilibre de la section de fonctionnement du budget.
2.
L’intégration des immobilisations en cours
La chambre avait relevé un solde du compte 231 « immobilisations corporelles en
cours » de 30,3 M€ fin 2007, sans commune mesure avec les investissements en cours de
réalisation. Cette situation résultait de retards significatifs dans l’intégration des travaux
terminés dans les comptes d’imputation définitive, observation déjà formulée en 2002 et en
2007.
Au 31 décembre 2010, la situation n’était toujours pas régularisée, le compte 231
affichant un solde de 36,2 M€. Courant 2011, le toilettage de ce compte a commencé et le
solde du compte a été ramené à 25,3 M€ en fin d’exercice.
La chambre invite l’ordonnateur à poursuivre ces opérations, tout en précisant que les
régularisations auront pour conséquence d’augmenter le niveau des charges, puisqu’une partie
des biens intégrés a vocation à être amortie
2
.
3.
Le rattachement des charges et des produits à l’exercice
La chambre constatait fin 2007 que le rattachement des charges à l’exercice s’était
amélioré, tout en relevant l’existence de charges non rattachées. Elle invitait la commune à
améliorer le suivi des engagements.
Les sondages effectués sur les dépenses engagées non mandatées en fin d’exercice
n’appellent pas d’observation.
Toutefois, la commune ne comptabilise pas les charges et produits constatés d’avance
et ne pratique pas le rattachement des intérêts courus non échus.
2
Le seul compte 2318 « autres immobilisations corporelles en cours », qui retrace des opérations ayant vocation à être
amorties (contrairement aux bâtiments, aux terrains, à la voirie) s’élevait fin 2011 à 7,4 M€. Un amortissement linéaire des
biens sur 10 ans conduirait à constater 740 000 € de charges.
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Si le poids des charges (ex : les abonnements) et des produits (ex : les loyers
communaux) constatés d’avance est financièrement neutre sur le résultat comptable, celui des
intérêts courus non échus, de 178 milliers d’€ en 2012, atteint un montant significatif.
En conséquence, la chambre demande à l’ordonnateur de comptabiliser les intérêts
courus non échus conformément aux dispositions prévues par l’instruction M14.
4.
La régularisation de certains comptes du bilan
Si certaines recommandations non mises en oeuvre à l’ouverture du contrôle l’ont été
en juin 2012
3
, d’autres n’ont pas été prises en compte.
Les sommes de 51 883,29 € et 264,65 € inscrites aux comptes 2763 « créances sur des
collectivités et établissements publics » ne correspondent pas à de telles créances et auraient
dû faire l’objet d’une régularisation en charges exceptionnelles.
Concernant le budget annexe du service des eaux, les discordances entre les
informations du compte administratif et celles du compte de gestion relatives aux
amortissements, ainsi que l’absence d’amortissement des frais d’études constatés avant
l’exercice 2010 n’ont pas été régularisées.
La chambre renouvelle ses demandes de régularisation formulées dans le précédent
rapport quand bien même elles entraîneraient la constatation de charges supplémentaires.
Par ailleurs, un écart injustifié de 943 256 € existe entre le capital restant dû fin 2011
figurant à l’état de la dette annexé au compte administratif et celui du compte de gestion du
budget principal. Une discordance a également été observée au budget annexe de l’eau.
La présentation de la dette, dans les annexes du compte administratif, n’est pas exacte.
Par exemple, un emprunt de 3 593 498 € souscrit en 2006, qui relève de la catégorie des
emprunts structurés à effet de levier, est classé à tort dans la liste des emprunts à taux fixe sur
la durée du contrat alors qu’il devrait être répertorié dans la liste des emprunts avec options.
La chambre rappelle que le classement de chaque emprunt dans sa catégorie a pour
objectif d’assurer l’information de l’assemblée délibérante sur la composition de la dette de la
collectivité et demande que les dispositions relatives à la présentation de la dette dans les
annexes des documents budgétaires soient appliquées.
Enfin, les comptes du budget principal mentionnent l’existence d’opérations sous
mandat
4
. Pourtant, aucune opération de ce type n’est en cours. La chambre demande qu’il soit
procédé aux corrections nécessaires.
5.
Les travaux en régie
Lors de son précédent contrôle, la chambre avait constaté que le montant des travaux
en régie était constant d’un exercice à l’autre (environ 137 500 €) et avait invité la commune à
les évaluer correctement.
Sur la période 2008 à 2011, le volume des travaux en régie a évolué comme suit :
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2010
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3
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4
Solde du compte 4582 créditeur de 48 707,45 €.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives –
Commune Longwy (Meurthe et Moselle)
Page 7 sur 44
Ces travaux, effectués par le personnel communal après achat des fournitures et de
l’outillage nécessaires, doivent être enregistrés en immobilisations dès lors qu’ils ont pour
effet d’augmenter la valeur d’un élément de l’actif ou sa durée d’utilisation. Ce dispositif
permet, d’une part, de financer par l'emprunt des investissements réalisés directement par les
agents et d’autre part, de bénéficier du fonds de compensation de la TVA (FCTVA).
La chambre a constaté que parmi les dépenses retenues au titre des travaux en régie
apparaissaient des travaux relevant davantage de l’entretien courant que d’opérations
d’investissement. Elle a également relevé que le nombre d’heures de main d’oeuvre
n’apparaissait pas toujours en corrélation avec la nature des travaux.
A titre d’exemple, pour des travaux de peinture réalisés en 2010 dans un bâtiment
communal, ont été intégrés le coût d’achat de la peinture de 3 168 € et un total de main
d’oeuvre de 14 554 €, soit 1 100 heures ou près de 31 semaines de travail.
Si la définition erronée des travaux en régie a pu procurer à la commune un
supplément de dotation de FCTVA, elle a surtout fictivement amélioré son résultat et partant,
sa capacité d’autofinancement. De fait, l’incidence des travaux en régie sur le niveau de la
capacité d’autofinancement n’est pas neutre, à raison de 130 à 140 milliers d’€ selon les
années.
Les travaux en régie comptabilisés en 2012 ont été ramenés à 102 milliers d’€ mais
n’ont pu être justifiés.
La chambre rappelle que le coût des immobilisations créées par les moyens du service
doit correspondre au coût d’acquisition des matières premières augmenté des charges directes
de production (matériel et outillage loués ou acquis) et des frais de personnel
5
.
Elle recommande de mettre en oeuvre une procédure formalisée et fiable de
recensement des travaux en régie et invite à limiter la comptabilisation de ces travaux à ceux
qui ont la nature de travaux d’investissement et à les évaluer correctement.
6.
L’inscription des provisions
La collectivité ne comptabilise pas de provisions et, le conseil municipal n’ayant pas
délibéré sur le régime des provisions éventuellement applicables (budgétaires ou semi-
budgétaires), c’est le régime de droit commun qui s’applique (semi-budgétaire)
6
.
Le provisionnement a pour effet de constater une dépréciation ou un risque pour
lesquels la constitution de provisions est dans certains cas une obligation, notamment dès
l’ouverture d’un contentieux en première instance contre la commune.
La commune s’est trouvée dans cette situation en 2010, quand un groupe immobilier
l’a assignée aux fins d'obtenir sa condamnation au paiement d’une somme de 4,2 M€ pour
inexécution de ses obligations contractuelles et au remboursement de 0,8 M€ au titre des frais.
La somme de 200 milliers d’€ versée en 2011 ne peut être analysée comme une provision
mais comme une charge issue de la condamnation prononcée par la Cour d’appel de Nancy à
titre provisionnel
7
. Dès lors, la provision à constater aurait dû correspondre au risque financier
encouru, qui excédait 200 milliers d’€.
Enfin, l’inscription d’une provision est également obligatoire lorsque des créances
tardent à être recouvrées. Fin 2011, les créances contentieuses représentaient près de
73 milliers d’€ tandis que les pertes sur créances s’élevaient à plus de 68 milliers d’€.
5
M14 tome II titre IV.
6
R. 2321-3 du code général des collectivités territoriales.
7
La Cour d’appel a débouté le promoteur privé en octobre 2012.
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La chambre rappelle l’obligation de procéder à la constitution des provisions
obligatoires.
7.
Les règles d’imputation des dépenses
Dans son précédent rapport d’observations définitives, la chambre appelait la
commune à respecter les règles d'imputation des dépenses. Quelques anomalies ont cependant
été relevées.
Ainsi la commune qualifie d’investissements des dépenses dont le montant est élevé
mais dont la nature ne répond pas à la définition des dépenses d’investissement. Cette
définition a été rappelée, notamment, dans la circulaire NOR INT B0200059C du
26 février 2002 qui précise les règles d'imputation des dépenses du secteur public local fixées
par les instructions budgétaires et comptables.
Si la rénovation de trottoirs peut dans certains cas relever des dépenses d’équipement,
ce n’est pas le cas de l’élagage des arbres bordant les voies de circulation. Il en est de même
de la location de constructions modulaires, nécessitée par les travaux de réaménagement de la
maison de la petite enfance. Cette dépense ne constitue pas un investissement, puisqu’elle
n’est pas de nature à augmenter la valeur du patrimoine de la commune, qui ne deviendra pas
propriétaire de ces locaux provisoires. Les prestations de conseil destinées à assister la
commune dans la gestion du contrat de maintenance des installations de chauffage ne
constituent pas davantage une dépense d’investissement.
Ces erreurs d’imputation diminuent le montant des dépenses de fonctionnement et
surévaluent d’autant le résultat.
La chambre rappelle que l’imputation des dépenses en section d’investissement
dépend de la nature de l’opération et non de son montant, et invite à se reporter à la circulaire
du 26 février 2002 précitée, qui précise les règles d'imputation des dépenses du secteur public
local.
8.
La comptabilisation des cessions d’immobilisations
Les règles relatives à la comptabilisation des cessions d’immobilisations n’ont pas
toujours été respectées. C’est le cas de la cession d’une parcelle communale pour
40 milliers d’€ en 2010, enregistrée au compte de recette exceptionnelle 7788 au lieu du 775
« produits des cessions d’immobilisations », pour laquelle la plus-value ou la moins-value n’a
pas été comptabilisée en section d’investissement.
La chambre rappelle que la recette issue de la cession d’une immobilisation doit être
réservée à la section d’investissement, quand bien même le bien ne serait pas inscrit à
l’inventaire. Dans cette hypothèse, la plus-value correspond au prix de cession.
La chambre a également constaté que les recettes prévisionnelles inscrites au budget
au titre des opérations de cessions d’immobilisations sont modifiées à la baisse à chaque fois
qu’un bien est vendu. Elle rappelle que les seules modifications du budget autorisées sont
celles pour lesquelles l’assemblée délibérante a donné son accord et que ces modifications,
qualifiées de « techniques » par les services, ne respectent pas les dispositions en vigueur
8
et
nuisent à la lisibilité du budget.
8
M14 Tome 2, titre 3, chapitre 3, paragraphe 1.3.1 cessions à titre onéreux.
9
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Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives –
Commune Longwy (Meurthe et Moselle)
Page 10 sur 44
A.
L
A CONSTITUTION DE L
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EPARGNE
1.
Les charges de fonctionnement
Les charges de fonctionnement ont augmenté de 15 % sur la période, passant de
14,8 M€ à 17,1 M€.
Les charges à caractère général (chapitre 011) ont augmenté de 21 %, pour partie en
raison de la hausse des tarifs de l’énergie. De fait, les dépenses d’énergie et d’électricité ont
augmenté de 23 % (941 milliers d’€) entre 2008 et 2011.
D’autres charges sont également en hausse. Ainsi, sur la même période, les achats de
prestations de service, dont le marché de restauration scolaire, ont augmenté de 31 %
(273 milliers d’€ en 2011), les dépenses d’eau et d’assainissement de 46 % (193 milliers d’€),
les prestations de service de 48 % (264 milliers d’€), celles de catalogues et d’imprimés de
84 % (51 milliers d’€) et les frais d’affranchissement de 31 % (25 milliers d’€).
Les charges d’entretien des voies et réseaux ont presque doublé (388 milliers d’€) et
celles liées à l’entretien des locaux ont été multipliées par près d’1,5 (+137 %, soit
271 milliers d’€). Par ailleurs, le traitement de divers dossiers (immobiliers ou ressources
humaines) a entraîné, en 2011, d’importants frais d’actes et de contentieux (226 milliers d’€).
Le niveau élevé des charges, et ce dès avant 2008, s’explique notamment par trois
facteurs.
Le premier est lié à l’histoire de la ville. Entre la fin des années 1970 et le début des
années 2000, la population a diminué d’un tiers
11
.
Les équipements municipaux ne sont donc plus adaptés à la taille de la ville et, pour
les plus anciens, ne répondent pas totalement aux besoins des habitants, tout en générant des
dépenses d’entretien importantes. La fermeture de certains d’entre d’eux, dans l’attente de la
mise en service des nouveaux bâtiments (centre technique municipal, établissement d’accueil
des jeunes enfants, local pour les associations) a nécessité de reloger leurs utilisateurs et
contribué à l’augmentation des charges.
Ensuite, sa situation de ville centre a conduit la commune à supporter des charges qui
devraient être portées par la communauté de communes.
Il en est ainsi des charges de gestion de la piscine dont le déficit est évalué
710 milliers d’€ par an, ou encore des frais de personnels et de fonctionnement des locaux
destinés à l’accueil de la petite enfance, alors même que près de la moitié des enfants inscrits
à titre régulier ne résident pas à Longwy.
C’est également le cas pour les services sportifs, culturels ou de loisirs qui bénéficient
à la population de toutes les communes-membres de la communauté de communes.
Depuis plusieurs années, le choix des équipes municipales d’externaliser un certain
nombre de prestations s’est révélé onéreux. Ainsi la commune a privilégié la location plutôt
que l’acquisition de son parc de véhicules. Elle a également fait le choix d’un contrat de
maintenance des chaudières avec garantie totale des installations, pour une redevance
annuelle de près de 287 milliers d’€, à laquelle s’ajoutent les frais du cabinet de conseil
chargé d’assister la commune dans la vérification des factures, d’environ 9 000 € par an.
Enfin, en 2008, la ville de Longwy a souhaité équiper ses personnels de téléphones
portables, tandis que les services et les sites distants de la mairie étaient munis d’accès
11
Soit de 21 000 habitants fin 1970 à 14 000 habitants début 2000.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives –
Commune Longwy (Meurthe et Moselle)
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Internet indépendants et de standards. Cette décision a entraîné un coût important pour la
commune, les dépenses de télécommunications s’élevant en moyenne à 120 milliers d’€ par
an entre 2008 et 2011. Les effets de la renégociation de certains contrats, engagée en 2012, ne
peuvent pas encore être mesurés.
La chambre invite la commune à poursuivre de telles
démarches.
L’évolution des autres charges de gestion courante (chapitre 65), en augmentation de
34 % sur la période, pourrait s’avérer préoccupante si elle se poursuivait sur le même rythme.
Ces charges ne représentent toutefois que 9 % des dépenses réelles, pour une moyenne
régionale largement plus élevée (14 %). Les augmentations significatives concernent la
subvention de fonctionnement au centre communal d’action sociale, pour 420 milliers d’€
(+ 50 %) et la contribution aux organismes de regroupement pour 429 milliers d’€ (+ 41 %).
Les charges de personnel (chapitre 012) ont été contenues jusqu’en 2011, avec une
évolution moyenne de moins de 1 % en quatre ans. Elles sont inférieures aux moyennes des
communes de taille comparable, puisqu’elles représentent 51,4 % des dépenses réelles pour
une moyenne régionale située à 54,7 % (moyenne en métropole : 56,9 %).
Cette stabilité est, pour partie, liée aux difficultés de la commune à pourvoir des postes
de direction, qui sont restés vacants. Elle est également le fruit de la réorganisation des
services qui s’est traduite par la réduction du nombre d’emplois permanents pourvus
(- 12 emplois). En outre, le quart du traitement de la directrice de l’administration générale est
supporté par le budget d’autres organismes. En 2012, les charges de personnel budgétisées
sont en augmentation de 313 milliers d’€ par rapport à 2011.
Les charges financières (chapitre 66) sont élevées pour une ville de cette taille. Elles
représentent 5 % des dépenses réelles en 2011 alors que la moyenne régionale ne se situe qu’à
2,5 % (moyenne en métropole : 3 %).
2.
Les recettes de fonctionnement
L’évolution des recettes, qui passent de 14,9 M€ à 17,9 M€, est due au niveau des
cessions d’immobilisations, particulièrement élevé en 2010 et 2011. Sans ces recettes
exceptionnelles, leur évolution aurait été limitée à 4,5 %, soit un niveau inférieur à celui des
dépenses (6,4 %).
De longue date la commune pâtit de la faiblesse de ses bases d’imposition, et si
l’augmentation des taux d’imposition, décidée en 2009 puis en 2011, a dégagé des recettes
fiscales supplémentaires, les impôts et taxes ne représentent à Longwy que 44,6 % des
recettes réelles de fonctionnement fin 2011, pour une moyenne régionale de 55,7 % (moyenne
nationale : 60,9 %).
Les produits des services et les autres produits de gestion courante sont en diminution,
tandis que le niveau des dotations et participations reste stable, ce qui signifie que la
commune ne dégage plus d’autres recettes que celles issues de la fiscalité locale.
3.
La capacité d’autofinancement
La capacité d’autofinancement (CAF)
12
représente l’épargne issue de l’activité
courante de la commune.
12
Elle correspond à l’excédent des recettes réelles sur les dépenses réelles, desquelles ont été déduits les travaux en régie et
les cessions d’immobilisations. La CAF nette est obtenue en retranchant de la CAF brute le montant du remboursement en
capital de la dette.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives –
Commune Longwy (Meurthe et Moselle)
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La CAF brute a diminué de près de moitié, passant de 261 milliers d’€ en 2008 à
153 milliers d’€ en 2011 (annexe 2).
La CAF nette est négative et s’est dégradée sur la période, ce qui signifie que la
commune ne peut pas rembourser ses emprunts sans puiser dans ses réserves. L’augmentation
des recettes issues de la fiscalité locale, en 2009 et en 2011, n’a pas suffi à la rétablir.
B.
L
A DETTE
Début 2012, l’encours de la dette de la commune s’élevait à 24 M€, soit 1 640 € par
habitant et représentait 128,4 % des produits de fonctionnement de l’année 2011. A titre de
comparaison, l’encours moyen des communes de la strate s’élève à 972 € par habitant et
représente 71,8 % des produits de fonctionnement.
Le ratio de désendettement (encours de la dette / CAF brute), qui exprime le nombre
d’années théoriques nécessaire au remboursement de la dette si la commune devait y
consacrer toute l’épargne qu’elle dégage, s’élève à 150 années. A l’heure actuelle, la
commune de Longwy n’est pas en capacité de se désendetter.
L’endettement de la commune restera élevé au cours des prochaines années. Si au
cours de l’année 2012 deux emprunts arrivent à échéance, ce qui représente une annuité de
près de 80 milliers d’€, il faudra ensuite attendre 2017 pour constater l’extinction d’autres
emprunts. La commune n’est pas dépendante des évolutions de taux sur les emprunts
structurés, puisqu’à une exception près
13
, elle n’a pas eu recours à ce type de produits.
L’annuité de la dette du budget principal pour 2012 s’élève à environ 2,7 M€, soit
185 € par habitant (moyenne 2012 de la strate à 130 €), celle du service des eaux atteint
132 milliers d’€.
C.
L
E FINANCEMENT DES EQUIPEMENTS
Si l’on excepte l’année 2008, la commune a dépensé environ 2,5 M€ par an en
dépenses d’équipement, soit 285 € par habitant pour une moyenne nationale de 328 € en
2011.
Face à un autofinancement insuffisant et un niveau d’endettement excessif, la
commune a été contrainte de puiser dans ses réserves pour financer ses équipements.
Depuis fin 2010, la situation est particulièrement inquiétante puisque les réserves ont
été intégralement consommées et que des dépenses ont été engagées sans que leur
financement ne soit assuré.
La chambre invite l’ordonnateur à une programmation limitée et hiérarchisée de ses
projets d’équipement.
En tout état de cause, le financement de nouveaux investissements par l’emprunt
risque de se heurter à la difficulté d’accéder au crédit, les banques ayant eu récemment
tendance à durcir les conditions d’accès à de nouveaux emprunts. De fait, la commune n’a pu
contracter l’emprunt prévu au budget 2012 pour 0,9 M€.
D.
L
A TRESORERIE
L’insuffisance des recettes budgétaires pour financer les dépenses d’équipement a eu
pour effet de creuser le déficit de la commune, qui a atteint 1,1 M€ fin 2011.
13
Contrat de prêt en cours de renégociation, qui représente 11,3 % de l’encours début 2012.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives –
Commune Longwy (Meurthe et Moselle)
Page 13 sur 44
Confrontée en conséquence à des difficultés de trésorerie, et en dépit de l’utilisation
d’une ligne de trésorerie dont le montant n’a cessé d’augmenter, la commune n’a pas pu payer
certains fournisseurs dans des délais satisfaisants.
E.
L
ES RISQUES EXTERNES
Les engagements pris par la commune, composés pour l’essentiel de garanties
d’emprunts destinés à des organismes intervenant en matière de logement social, ne
constituent pas pour cette dernière un risque financier susceptible d’accroître le déséquilibre
des finances communales.
La situation financière du service des eaux n’appelle pas d’observation.
F.
L
A SITUATION EN
2012
Le budget primitif pour 2012 ne traduisait pas la prise de conscience de la nécessité de
diminuer les dépenses mais des ajustements ont cependant été opérés en cours d’année. Face à
une situation préoccupante, la commune a mis en place des tableaux de suivi de l’évolution
des dépenses et des recettes.
Si le niveau de la CAF brute s’améliore fin 2012 (619 milliers d’€), c’est que certaines
prestations inscrites au budget n’ont pas été réalisées pour le montant initialement prévu,
comme l’entretien des voies et réseaux et des terrains ou encore le versement de subventions,
tandis que les recettes fiscales, les dotations et participations ont atteint un niveau supérieur à
celui attendu.
Le poids de la dette est tel que malgré l’augmentation de la CAF brute en 2012, la
CAF nette est restée négative de près de 1,4 M€.
Les produits issus de la cessions de biens ont été revus à la baisse, certains bâtiments
n’ayant pas trouvé acquéreur, entraînant un manque à gagner de l’ordre de 500 milliers d’€.
L’emprunt prévu n’a pas été réalisé et la section d’investissement affiche un besoin de
financement de 2,7 M€.
La chambre observe que la situation est préoccupante, le financement des
investissements n’étant toujours pas assuré fin 2012. Le déficit a doublé (1,9 M€) et la
commune n’a pas été en mesure de rembourser sa ligne de trésorerie, de 1,24 M€.
G.
L
ES MARGES DE MANOEUVRE
1.
La fiscalité directe
Les recettes fiscales encaissées en 2011 se sont élevées à 7,3 M€.
La commune a augmenté à deux reprises ses taux d’imposition dont celui de la taxe
d’habitation qui est passé de 14 % en 2010 à 23,48 % en 2011, puis a procédé à la mise à jour
des bases existantes et à la correction des anomalies d’assiette, ce qui lui a procuré une recette
supplémentaire de 1,2 M€ en 2011.
Elle a conservé des exonérations et des abattements de bases, qui représentent 0,5 M€,
dont certains ont, cependant, été revus à la baisse en 2011.
Le retour à l’équilibre des finances de la commune pourrait nécessiter une nouvelle
augmentation des ressources fiscales, dans l’hypothèse où elle ne parviendrait pas à réduire de
manière drastique ses dépenses de fonctionnement.
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Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives –
Commune Longwy (Meurthe et Moselle)
Page 15 sur 44
A.
L
ES ORIGINES DE L
’EPGML
A l’origine, l’EPGML était un bureau de bienfaisance spécial, créé par un décret
impérial de décembre 1861 pour gérer une donation faite par Mme MARGAINE.
Il existait déjà un bureau de bienfaisance à Longwy, mais la volonté de
Mme MARGAINE, clairement exprimée, était de réserver les actions financées par son legs
aux seuls habitants de Longwy-Bas, d’où la création de ce deuxième bureau, dénommé
bureau de bienfaisance de Longwy-Bas, géré par un conseil d’administration composé de cinq
membres.
Il est ensuite devenu bureau d’aide sociale spécial
14
, toujours distinct du bureau d’aide
sociale de la ville de Longwy.
En 1959, M. LEVY, adjoint au maire de Longwy et marchand de biens, lui a légué une
grande partie de son patrimoine pour poursuivre l’oeuvre de charité initiée par
Mme MARGAINE.
En 1988, le bureau d’aide sociale spécial est devenu l’établissement public de gestion
MARGAINE LEVY. Cet établissement coexiste toujours avec le centre communal d’action
sociale (CCAS) de la ville de Longwy, nouvelle dénomination, depuis 1986, des bureaux
d’aide sociale
15
.
B.
L
E STATUT JURIDIQUE
La commune de Longwy présente l’EPGML comme l’un de ses établissements
publics, distinct du CCAS.
De fait, en 1988, les membres de la commission administrative de l’ancien bureau
d’aide sociale spécial ont accepté que
« les statuts soient modifiés pour être conformes aux
statuts des établissements publics administratifs locaux à caractère sociaux conformément à
la loi du 30 juin 1975
16
»
et ont procédé à la modification du nom de l’organisme, qui est
devenu l’établissement public de gestion MARGAINE LEVY.
Bien que le conseil municipal de Longwy ait ensuite approuvé
« les nouveaux statuts
de l’EPGML ainsi que la dénomination de l’établissement public »
et désigné trois membres
pour siéger au conseil d’administration de l’établissement, il n’y a jamais eu de nouveaux
statuts.
L’EPGML a pourtant continué à fonctionner en tant que tel, et les échanges intervenus
par la suite entre le représentant de l’Etat et son président, maire de Longwy, sur la nécessaire
clarification des statuts de l’organisme n’ont pas abouti.
A la suite des élections municipales de 2008, les décisions prises par l’EPGML n’ont
plus émané que des trois membres désignés par la ville : le maire de Longwy, l’un de ses
adjoints et un conseiller municipal.
C.
L
ES RELATIONS FINANCIERES ENTRE LA COMMUNE ET L
’EPGML
1.
Les dépenses de personnels de la commune supportées par l’EPGML
La chambre a constaté que des dépenses de personnel incombant à la commune ont été
supportées par l’EPGML.
14
Les bureaux de bienfaisance, créés par une loi de 1796, ont été transformés par un décret du 29 novembre 1953 en bureaux
d’aide sociale.
15
Loi n° 86-17 du 6 janvier 1986.
16
Loi n° 75-535 relative aux institutions sociales et médico-sociales.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives –
Commune Longwy (Meurthe et Moselle)
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C’est le cas pour la directrice de l’administration générale de la commune mise à
disposition de l’EPGML en décembre 2008 dans des conditions doublement irrégulières.
D’une part, le juge des référés avait, à cette date, suspendu l’exécution de la
délibération décidant du recrutement de cette personne par la commune. Dès lors, ne faisant
plus partie du personnel de la commune, elle ne pouvait être mise à disposition.
D’autre part, bien que par la suite son recrutement par la commune ait été régularisé,
elle ne pouvait pas davantage être mise à disposition puisque seuls peuvent l’être les agents
titulaires ou non titulaires en contrat à durée indéterminée
17
, ce qui n’était pas son cas
(recrutement pour une durée de trois ans).
S’il y a eu signature d’une convention entre la commune et l’EPGML, ni celle-ci, ni la
délibération prise par le conseil municipal le 18 décembre 2008 décidant de mettre à
disposition de l’EPGML un attaché principal pour assurer une partie de la gestion
administrative de cet établissement, ne précisaient qu’il s’agissait de la directrice de
l’administration générale. Enfin, aucun arrêté du maire n’a par la suite été pris à cet effet.
L’EPGML verse à ce titre à la ville une participation financière annuelle d’environ
8 000 €, pour 15 heures mensuelles.
La chambre demande qu’il soit mis fin à cette situation.
De même la mise à disposition de la commune d’un agent contractuel de l’EPGML, à
compter de janvier 2010, pour 50 % de son temps de travail, moyennant prise en charge par la
commune de 50 % de sa rémunération, est intervenue dans des conditions irrégulières.
Comme pour la directrice de l’administration générale, cet agent a été recruté pour une
durée de trois ans et ne pouvait par conséquent être mis à disposition, ce qu’ont relevé les
services du contrôle de légalité de l’Etat. Aucune convention n’a par la suite été conclue entre
l’EPGML et la commune.
Cette personne a continué à travailler pour la commune, principalement sur le projet
« petite enfance », de janvier 2010 à octobre 2011, sans que la commune ne rembourse à
l’EGPML une part de sa rémunération.
A compter de novembre 2011, tout en étant rémunérée à plein temps par l’EPGML,
elle a été recrutée et rémunérée comme vacataire par la ville de Longwy, pour une mission
relative à la petite enfance, limitée à 300 heures.
Cet habillage juridique n’a que partiellement rétabli la réalité. Il ressort notamment des
fiches horaires de l’intéressée, de sa lettre de mission et des documents qu’elle a produits, que
le travail effectué pour le compte de la commune a largement dépassé ce quota, et qu’il n’a pu
être effectué que durant le temps de travail en principe consacré à l’EPGML.
Ainsi, n’auraient été consacrées à sa mission « petite enfance »
que 40 heures par
mois en octobre et novembre 2011, puis 13 à 26 heures ensuite, ce qui apparaît sous-estimé
dans la mesure où le projet de maison de la petite enfance entrait dans une phase
particulièrement active (demandes de subventions, fixation des tarifs, préparation du contrat
enfance jeunesse, …).
Les heures mentionnées, à compter de janvier 2012, correspondaient à des heures de
réunions (réunions de chantier, commission petite enfance, réunion avec les élus, coordination
17
Article 35-1 du décret n° 88-145 du 15 février 1988 modifié pris pour l'application de l'article 136 de la loi du
26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux
agents non titulaires de la fonction publique territoriale.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives –
Commune Longwy (Meurthe et Moselle)
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festival du film de la famille, …), alors même qu’elle a été également chargée, notamment,
d’élaborer les supports documentaires, de développer une nouvelle organisation du
fonctionnement de la crèche, de préparer le nouveau contrat enfance jeunesse, de formaliser
les demandes de subventions.
L’EPGML a supporté la rémunération de cet agent à la place de la commune au
minimum à hauteur de 1 700 € par mois.
Cette situation confuse, qui s’est achevée avec le départ de l’intéressée en août 2012,
visait en fait à contourner l’impossibilité, pour la commune, de la recruter directement.
2.
La situation de quatre agents territoriaux
En août 2009, le juge administratif a annulé la délibération recrutant la directrice des
services techniques, au motif que sa rémunération, correspondant à celle d’un ingénieur
territorial situé au 10
ème
échelon de son grade, n’était pas en rapport avec les fonctions qui lui
étaient confiées, ni avec son expérience professionnelle.
L’intéressée a par la suite bénéficié, dans la commune, de la rémunération
correspondant au 4
ème
échelon du grade d’ingénieur territorial. Toutefois, à partir
d’octobre2009, elle a été rémunérée au titre d’un travail accessoire au sein de l’EPGML, à
hauteur de 650 € mensuels, ce qui correspond à la diminution de son traitement à la suite du
jugement rendu par le tribunal administratif.
Le versement de cette rémunération accessoire jusqu’à son départ en octobre 2011,
était destiné à maintenir le niveau de sa rémunération, que la juridiction administrative venait
de sanctionner.
Son remplaçant au centre technique municipal, technicien supérieur principal bénéficie
également du versement par l’EPGML d’une indemnité au titre d’un travail accessoire.
La chambre a également constaté que deux autres fonctionnaires territoriaux,
employés à plein temps par la ville de Longwy, bénéficiaient d’une indemnité forfaitaire
versée par l’EPGML à titre de vacations, pour la tenue de la comptabilité de cet établissement.
En tout état de cause, les conditions d’emploi de ces personnes sont irrégulières tant au
regard des dispositions réglementaires encadrant le cumul d’emplois pour un fonctionnaire
territorial que du point de vue des règles applicables à l’exercice d’une activité accessoire.
En effet, ces nominations contreviennent aux dispositions de l’article 9 du décret
n° 91-298 du 20 mars 1991 modifié relatif aux emplois à temps non complet dans les
collectivités territoriales selon lesquelles
« un fonctionnaire territorial percevant une
rémunération à temps complet ne peut être nommé dans un emploi à temps non complet de la
même collectivité ou d’un établissement relevant de la même collectivité ».
Les conditions d’exercice d’une activité accessoire sont fixées par le décret
n° 2007-658 du 2 mai 2007 modifié par le décret n° 2011-82 du 20 janvier 2011, dont il
ressort que les fonctionnaires et les agents non titulaires peuvent être autorisés à cumuler une
activité accessoire à une activité principale, sous réserve que l’activité accessoire soit exercée
en dehors des heures de service de l’intéressé.
La notion d’activité accessoire doit être entendue comme une action limitée dans le
temps. Il ne peut s’agir de pourvoir un emploi vacant, quelle que soit la quotité de travail de
celui-ci.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives –
Commune Longwy (Meurthe et Moselle)
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Ni les fonctions que ces personnes exercent ou ont exercé au sein de l’EPGML, ni leur
rémunération (qui représente entre 23 % et 36 % de leur traitement de base indiciaire brut) ne
relèvent d’une activité accessoire au sens des dispositions précitées.
La chambre demande qu’il soit mis un terme à ces situations irrégulières.
3.
La participation aux dépenses liées aux chantiers éducatifs
La ville de Longwy s’est associée à l’EPGML, en 2008, 2009 et 2010 pour mettre en
place des ateliers de proximité pendant les vacances scolaires d’été à destination des jeunes de
16 à 25 ans.
Cette association lui a permis de financer, à moindre coût, des travaux d’entretien de
ses bâtiments et terrains.
De fait, une convention fixait la participation de l’EPGML à 60 % du coût
prévisionnel du chantier, soit environ 20 000 € par an. Elle prévoyait que les jeunes seraient
encadrés par un animateur de la ville, laquelle devait également recruter un technicien pour
mener à bien les chantiers.
En l’absence de tout bilan financier de l’opération, et sur la base de quelques éléments
comptables disponibles, la chambre a constaté que la participation de l’EPGML avait dépassé
le pourcentage prévu au contrat. Notamment, le technicien n’a pas été recruté et les dépenses
occasionnées par ces chantiers n’ont pas atteint le niveau prévu. La participation de l’EPGML
a représenté 83 % des dépenses de l’opération en 2009 et 79 % en 2010.
Les chantiers ont consisté essentiellement en des travaux pour le compte de la
commune (défrichage dans les remparts, peinture à la piscine, peinture dans des vestiaires,
remise en état des façades des locaux de la plaine des jeux ou d’une école maternelle, …) et
accessoirement en des interventions sur des biens, propriété de l’EPGML (nettoyage de
terrains).
La chambre observe que, sous couvert d’une convention dont les dispositions n’ont
pas été respectées, la ville de Longwy a bénéficié trois années durant d’une participation
forfaitaire de 20 000 € de la part de l’EPGML, essentiellement pour des travaux de remise en
état de biens lui appartenant.
4.
La cession de bâtiments
La ville a cédé deux bâtiments dont elle était propriétaire à l’EPGML.
La cession en 2011 du bâtiment qui avait abrité, avant leur départ courant 2010, les
services du trésor public a été réalisée sans que la commune ne se mette en position de
rechercher un autre éventuel acquéreur.
La vente de cette ancienne maison de maître d’une contenance de 4 489 m² s’est faite
au prix fixé par le service des domaines, soit 390 milliers d’€, après prise en compte des
données du marché immobilier local et de la nécessité de procéder à des travaux de remise en
état, chiffrés à 140 milliers d’€ HT.
La chambre relève que les conditions dans lesquelles cette cession a été réalisée
traduisent les relations étroites qu’entretiennent la commune et l’EPGML.
La commune a vendu à l’EPGML un
autre bâtiment, communément désigné bâtiment
Rameau, dans des conditions qui lui ont permis de bénéficier d’une intéressante plus-value de
cession sur cette opération.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives –
Commune Longwy (Meurthe et Moselle)
Page 19 sur 44
En 2009, la commune avait acheté pour un peu plus de 310 milliers d’€ cet ensemble
immobilier, alors que sa valeur vénale était estimée, à l’époque, par le service des domaines à
797 milliers d’€
18
. Construit en 1967 par l’office de l’habitat Meurthe-et-Moselle Habitat
(MMH), il abritait un logement-foyer pour personnes âgées de 36 appartements et était géré
par le centre communal d’action sociale (CCAS) de Longwy.
La motivation de l’achat du bâtiment Rameau par la commune n’est pas expressément
précisée dans sa délibération du 18 décembre 2008, qui indique seulement que MMH souhaite
céder cet ensemble immobilier. L’office de l’habitat a précisé pour sa part qu’il proposait à
chacun des gestionnaires de tels foyers de s’en porter acquéreur.
Il aurait été cohérent que le CCAS de Longwy, gestionnaire du foyer, se portât
acquéreur du bâtiment, solution qui n’a pas été retenue. La chambre relève que la commune,
au cours de cette transaction, a interféré sur les prérogatives du CCAS, notamment en
intervenant auprès de MMH pour demander la suspension du règlement des provisions pour
grosses réparations que lui versait le CCAS en sa qualité de gestionnaire.
Pour assurer le financement de l’acquisition du bâtiment, la ville a obtenu une
participation de l’EPGML de 120 milliers d’€ en 2010. Les raisons pour lesquelles ce
montant, qui représente 38 % du coût d’acquisition, a été retenu, n’ont pas été précisées.
Puis, en juin 2012, le conseil municipal a autorisé la vente du bien à l’EPGML pour
une somme de 630 milliers d’€, justifiée par le fait que
« L’EPGML, dont l’une des vocations
sociale est d’assurer des conditions d’hébergement adaptées aux personnes âgées, souhaite
acquérir cet immeuble et engager les travaux de restructuration et de mise en conformité de
cet immeuble »
et parce que la commune ne disposait pas des moyens nécessaires pour
engager le lourd programme de travaux, évalué à 1,3 M€ TTC.
C’est donc en connaissance de cause que la commune a procédé à l’acquisition du
bâtiment Rameau alors même qu’elle n’a jamais eu l’intention de le conserver et d’y
entreprendre les coûteux travaux de rénovation devenus indispensables.
La chambre constate que l’EPGML était intéressé par cette acquisition dès 2008.
C’est ce qui ressort d’une correspondance entre le maire de Longwy et le directeur de MMH
en août 2008 :
« La ville ne dispose pas en l’état actuel des moyens financiers nécessaires pour
concrétiser cette transaction.
Toutefois, je vous propose que l’EPGML, dont j’assure la présidence, réalise cette
acquisition. »
N’assurant pas la gestion du foyer de personnes âgées, l’EPGML ne pouvait bénéficier
des conditions financières privilégiées qui ont été consenties à la commune ou qui l’auraient
été à son CCAS si ce dernier s’était directement porté acquéreur.
L’EPGML n’aurait pu acquérir le bâtiment qu’à un prix proche de celui fixé par les
services des domaines, soit 797 milliers d’€ en 2008, ramené à 750 milliers d’€ en 2012.
La chambre observe que la commune a acquis le bâtiment Rameau afin de bénéficier
d’une plus-value d’environ 440 000 €, ce qui constitue un détournement de procédure.
18
Cette cession a été opérée conformément aux dispositions de l’article L. 443-15-6 du code de la construction et de
l’habitation, dans sa version applicable à l’époque des faits et la vente a été conclue après autorisation des services de l’Etat
d’aliéner le bien à un prix inférieur à celui estimé par le service des Domaines.
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Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives –
Commune Longwy (Meurthe et Moselle)
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La chambre rappelle que pour permettre à l’assemblée délibérante de valider en toute
connaissance de cause les propositions du maire relatives aux emplois créés et aux emplois
supprimés, la nature des emplois et des grades correspondant doit être clairement précisée.
Un manque de rigueur a également été constaté dans la rédaction des actes de
recrutement des contractuels, confuse quant aux dispositions règlementaires applicables. Par
exemple, il est fait référence, pour un même recrutement, à la fois à l’article 3 alinéa 1 et à
l’article 3 alinéa 5 de la loi du 26 janvier 1984 précitée, alors qu’il s’agit de deux cas de
recrutement pour des durées et des motifs différents (remplacements momentanés de titulaires
indisponibles d’une part, quand les besoins du service le justifient d’autre part).
A compter du 14 mars 2012, la structure de l’article 3 a été modifiée (articles 3 à 3-7)
pour prendre en compte les dispositions de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012
20
. Pour autant,
dans les délibérations, les références aux anciens alinéas de l’article 3 n’ont pas été
modifiées
21
.
La chambre rappelle les dispositions de l’article 34 de la loi du 26 janvier 1984 aux
termes desquelles les emplois de chaque collectivité ou établissement sont créés par l'organe
délibérant de la collectivité ou de l'établissement.
La délibération doit préciser le grade ou, le cas échéant, les grades correspondant à
l'emploi créé et indiquer si l'emploi peut également être pourvu par un agent contractuel sur le
fondement de l'article 3-3. Dans ce cas, le motif invoqué, la nature des fonctions, les niveaux
de recrutement et de rémunération de l'emploi créé sont précisés.
Elle invite l’ordonnateur à faire preuve d’une plus grande rigueur dans la rédaction des
documents liés aux recrutements, notamment pour en assurer la sécurité.
4.
L’ouverture de postes budgétaires
La chambre a constaté un écart important entre le nombre d’emplois créés et le
nombre d’emplois pourvus et observe que les emplois créés excèdent les besoins de la
collectivité.
De surcroît, alors que tous les emplois créés devraient pouvoir être financés, le budget
communal ne comporte que les crédits nécessaires à la couverture des charges inhérentes aux
postes pourvus.
A Longwy, le nombre d’emplois vacants est important (61 postes pour l’exercice
2010, 52 en avril 2012). En avril 2012, il représente 17 % des emplois permanents de la
commune.
La direction générale a justifié cet écart par le besoin de souplesse dans la gestion des
recrutements, pour ne pas avoir à solliciter l'autorisation de l’assemblée délibérante au cas par
cas. Si l’argument de souplesse peut être entendu, il ne peut cependant justifier un écart aussi
important.
La chambre prend acte de l’engagement de l’ordonnateur de mettre à jour la situation
de ses effectifs.
5.
L’organigramme
Si la commune dispose de toute latitude pour organiser ses services comme elle
l’entend, la chambre a constaté que l’organigramme, basé sur l’existence de trois directions
20
Loi relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction
publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.
21
Par exemple, délibération du 10 avril 2012 qui mentionne des alinéas désormais inexistants.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives –
Commune Longwy (Meurthe et Moselle)
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sous l’autorité d’un directeur général des services, ne correspond pas à l’organisation des
services sur le terrain.
L’organisation définie en 2008 a été modifiée en 2009, en 2011 puis en 2012, certains
services quittant une direction pour en rejoindre une autre. Le comité technique paritaire n’a
pas validé les dernières modifications proposées et a émis un avis défavorable au motif d’un
manque de clarté dans le fonctionnement de la collectivité.
La chambre prend acte de la décision du maire de modifier l’organigramme afin
d’améliorer l’information quant à l’organisation des services de la commune et notamment
d’y faire apparaître tous les postes qui correspondent à des emplois de titulaires ou de
contractuels, pourvus ou à pourvoir.
B.
L
ES RECRUTEMENTS
Au 1
er
janvier 2012, la commune de Longwy comptait 9 cadres A dont 6 ont été
embauchés depuis 2008. Ils occupent des emplois permanents, 3 en tant que titulaires et
6 autres comme contractuels.
Sur les 11 dossiers de contractuels examinés, 4 appellent les observations suivantes.
Pour trois d’entre eux, il s’agit de recrutements intervenus en 2008. Les derniers recrutements
de contractuels de catégorie A (en 2011 et 2012) sont apparus réguliers.
1.
La directrice de l’administration générale
La directrice de l’administration générale a été recrutée en septembre 2008 par la voie
contractuelle.
a.
Le recrutement
Le recrutement de cette personne est intervenu sans qu’aucune publicité de l’offre
d’emploi n’ait été préalablement effectuée et le juge des référés, saisi, a suspendu l’exécution
de la délibération du
18 septembre 2008 portant ouverture de ce poste d’attaché principal, par
un jugement rendu le 8 décembre 2008.
La commune, en maintenant cet agent à son poste, n’a pas exécuté ce jugement mais a
attendu que le juge administratif, statuant sur le fond, annule la délibération et le contrat de
travail pris en application de celle-ci, en juin 2009, pour entamer une nouvelle procédure de
recrutement, avec les mesures de publicité qui s’imposaient.
Au final, la même candidate a été recrutée, alors qu’elle ne remplissait pas les
conditions de diplôme requis par la fiche de poste publiée (bac + 5 et supérieur).
Le maire a justifié ce recrutement par le fait qu’il connaissait cette personne et son
expérience, à savoir plus de 20 ans dans des fonctions similaires en collectivité locale et 2 ans
dans le secteur privé. Toutefois, elle n’avait pas exercé de fonctions similaires, puisque le
syndicat mixte dans lequel elle avait été employée depuis 1993 ne comprenait que 4 agents
dont 3 à temps partiel.
Les candidatures de deux fonctionnaires, possédant une expérience de plusieurs
années en collectivité locale et remplissant les conditions de diplôme souhaitées, n’ont pas été
retenues.
La chambre en conclut que le poste de direction de l’administration générale a été
réservé à la personne qui a été recrutée. Elle rappelle que si le juge administratif a reconnu la
possibilité pour une collectivité de recruter un agent non-titulaire, même si un fonctionnaire
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s’est porté candidat, c’est sous réserve que l’agent recruté détienne des compétences
particulières supplémentaires, qui, eu égard aux besoins du service, justifient son recrutement.
Au cas présent, le maire n’a pu justifier des compétences supplémentaires de cette personne.
b.
La rémunération
La directrice de l’administration générale bénéficie d’une rémunération correspondant
au niveau le plus élevé de la grille indiciaire des attachés principaux, excédant largement celui
qu’aurait pu atteindre un attaché bénéficiant comme elle de 20 ans d’ancienneté.
Si le niveau excessif de cette rémunération a été retenu par le juge des référés dans son
jugement du 8 décembre 2008, le tribunal administratif ne s’est ensuite pas prononcé sur ce
point, mais a annulé la délibération et le recrutement au seul motif de l’absence de publicité.
La rémunération a donc été reconduite, quand bien même le sous-préfet, dans le cadre
du contrôle de légalité, a maintenu qu’elle était
« excessive »
et demandé le retrait de la
nouvelle délibération.
La chambre rappelle que la rémunération des agents non titulaires doit tenir compte de
la situation particulière des fonctions qu'ils sont appelés à exercer et doit être en rapport avec
l’emploi occupé
22
.
La circonstance, alléguée par le maire, que d’autres agents de la commune
bénéficieraient de rémunérations complémentaires (au demeurant irrégulières) versées par
d’autres organismes, ne peut être valablement prise en considération.
c.
La mise à disposition
La directrice de l’administration générale a été mise à disposition de l’EPGML et du
syndicat intercommunal des transports collectifs du Bassin de Longwy (SITRAL) à raison de
10 % de son temps de travail pour le premier, pour y assurer la direction générale de
l’établissement, et de 15 % pour le second, sur des fonctions de gestion administrative et
financière et de consultation juridique.
Au-delà de l’illégalité de ces mises à disposition en raison du statut de contractuelle à
durée déterminée de la directrice, la chambre relève, s’agissant de l’EPGML, que la mise à
disposition intervient alors que ce dernier dispose d’une directrice à temps plein.
La chambre demande qu’il soit mis un terme à ces contrats et relève que ces mises à
disposition, irrégulières, ont eu pour effet de faire supporter un quart de la rémunération de la
directrice de l’administration générale de la ville de Longwy à d’autres organismes.
2.
La directrice des services techniques
Mme B, ancienne assistante parlementaire du maire de Longwy, a été recrutée en
septembre 2008, par la voie contractuelle, en tant que directrice des services techniques de la
ville de Longwy.
22
CAA Bordeaux, 12 juin 2001, n° 97BX31592 : « … l’ancienneté, même minimale, permettant d’accéder à un tel échelon
est largement supérieure à la période d’activité professionnelle que la commune soutient avoir été celle de son agent ; que si
la commune de Port-Louis se prévaut également des fonctions exercées par l’intéressé lors de cette période et de l’obtention
par lui de diplômes universitaires de 3ème cycle, ces données ne suffisent pas, non plus qu’aucun autre élément du dossier, à
caractériser une qualification qui serait supérieure à celle susceptible d’être observée chez les attachés territoriaux assurant
des missions comparables ».
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives –
Commune Longwy (Meurthe et Moselle)
Page 24 sur 44
En août 2009, le juge administratif a annulé ce recrutement au motif que sa
rémunération d’ingénieur territorial au 10
ème
échelon du grade n’était pas en rapport avec ses
fonctions et son expérience professionnelle antérieure. Le conseil municipal l’a maintenue à
son poste en réduisant sa rémunération au niveau du 4
ème
échelon du grade d’ingénieur
territorial. Le maintien du contrat, que le maire a justifié par la préservation des droits acquis,
n’était pas possible.
L’administration était tenue de reprendre la procédure de recrutement, cette dernière
ayant été annulée. Mais la commune n’a pas satisfait à cette demande, pourtant expressément
formulée dans le cadre du contrôle de légalité, écartant ainsi le risque de recevoir des
candidatures de fonctionnaires et de ne pouvoir justifier du maintien dans le poste d’un
contractuel. Dans une telle situation, elle aurait été obligée de proposer un autre emploi de
niveau équivalent ou un autre poste à l’intéressée, ou alors de la licencier. Mme B a quitté la
commune en 2011.
3.
La chargée de mission « développement territorial et politiques
contractuelles »
Les principes rappelés par la Cour administrative d’appel de Bordeaux dans son arrêt
du 12 juin 2001 précité, selon lesquels le montant de la rémunération versée à un agent non
titulaire exerçant des fonctions comparables à celle d’un attaché territorial doit être en
adéquation avec le niveau de son emploi, n’ont pas davantage été respectés pour le
recrutement, en 2008, de la
chargée de mission « développement territorial et politiques
contractuelles », eu égard au niveau excessif de sa rémunération, calculée sur la base du
dernier échelon du grade d’attaché et d’un régime indemnitaire élevé.
Titulaire d’un baccalauréat, cette personne avait exercé auparavant au sein de missions
locales. Elle a quitté la commune en 2011.
Sans méconnaître les difficultés de la commune à trouver les compétences dont elle a
besoin, la chambre observe que ce seul critère ne peut justifier l’attribution d’une
rémunération trop élevée.
4.
La chargée d’études des projets d’aménagement du territoire
Mme C a été assistante parlementaire du maire de Longwy. Recrutée en 2008 par la
commune, elle l’a quittée en 2012.
Mme C a dans un premier temps été recrutée pour exercer des fonctions de secrétariat
de cabinet, du 19 mai au 31 octobre 2008, sur la base d’une délibération qui n’a jamais été
transmise au contrôle de légalité et de divers arrêtés différemment motivés.
Puis elle a été recrutée, en octobre 2008, sur un emploi de chargé d’études des projets
d’aménagement du territoire, initialement pour une durée de trois ans. La délibération a été
rapportée par l’assemblée délibérante le 21 janvier 2009 à la suite des interventions du sous-
préfet, qui a jugé le délai de publication de la vacance de poste insuffisant et d’élus, qui ont
saisi le tribunal administratif. La commune n’a pas relancé la procédure, renonçant en
apparence au recrutement, alors que dans les faits Mme C a continué à être rémunérée par la
commune jusqu’en mai 2009.
Parce que, comme il le soutient, le contrat avait créé des droits au profit de l’agent, le
maire aurait dû régulariser la situation de la chargée d’études, conformément à la
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives –
Commune Longwy (Meurthe et Moselle)
Page 25 sur 44
jurisprudence du Conseil d’Etat
23
, en lui proposant un nouveau contrat, établi au terme d’une
procédure régulière, ce qu’il n’a pas fait.
En juin 2009, Mme C était recrutée par l’EPGML, en qualité de contractuelle à durée
déterminée, puis mise à disposition de la commune, dans des conditions une nouvelle fois
irrégulières, qui ne permettaient pas davantage de régulariser sa situation.
Enfin, en septembre 2011, alors qu’elle était toujours agent de l’EPGML, c’est en
qualité de vacataire que Mme C a travaillé pour la commune. La chambre considère que les
missions qui lui ont été confiées ne relèvent pas de la vacation, mais du fonctionnement
normal des services d’une commune qui dispose de la compétence « petite enfance », les
vacataires étant engagés pour exécuter un acte déterminé et n’ayant pas vocation à occuper un
emploi
24
. Enfin, la charge de travail confiée à l’intéressée était telle qu’elle ne pouvait être
réalisée dans le temps qui lui était imparti.
La chambre rappelle que la création d'un emploi est l'acte par lequel l'organe
délibérant d'une collectivité décide de répondre à un besoin. Si ce besoin existe, l’emploi est
normalement pourvu par un fonctionnaire. Il peut aussi, dans certains cas limitativement
prévus par la loi, être occupé par un agent non titulaire, de manière temporaire ou de manière
permanente. Cependant, il n’est pas permis de créer un emploi permanent exclusivement
réservé aux agents non titulaires.
C.
L’
ORGANISATION DU TEMPS DE TRAVAIL ET LE SUIVI DE L
’
ABSENTEISME
A Longwy, la durée hebdomadaire de travail a été fixée à 35 heures, ce qui correspond
à 229 jours de travail par an.
1.
La mise en oeuvre de l’aménagement du temps de travail
A la suite d’un important travail de réflexion mené par des élus, le comité technique
paritaire a validé en 2011 un règlement intérieur qui a défini les mesures générales relatives
aux conditions de travail des agents, les prescriptions applicables en matière d’hygiène et de
sécurité et les règles relatives à la discipline.
Pour compléter les dispositions de ce règlement intérieur, et parce qu’il n’avait pas été
formalisé auparavant
25
, un protocole sur l’organisation du temps de travail a été préparé en
2012, portant notamment sur les cycles de travail des services, en vue d’instaurer un système
de gestion automatisée du temps de travail, par la mise en place d’une pointeuse. Ce protocole
a été présenté en février 2012 au comité technique paritaire, qui a refusé de le valider au motif
qu’il n’était pas en adéquation avec le règlement intérieur adopté en 2011.
De fait, le protocole comportait des dispositions moins favorables s’agissant
notamment des autorisations d’absence.
La chambre encourage l’ordonnateur à mettre à plat les modalités de fonctionnement
des services et à établir des règles précises, clairement définies dans un document écrit.
La mise en oeuvre d’un système de gestion automatisée du temps de travail permettrait
à la collectivité de satisfaire aux dispositions de l’article 2 du décret n° 2002-60 du
14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires, dont bénéficient
23
Conseil d’Etat, 31 décembre 2008,
Cavallo, n° 283256
24
La situation d’un vacataire se distingue de celle d’un agent non titulaire, le premier ne pouvant bénéficier des dispositions
qui s’appliquent au second telles que prévues par le décret n° 88-145 du 15 février 1988 précité.
25
Au début des années 2000, un protocole d’accord composé de 5 articles mentionnait de façon très sommaire que l’horaire
hebdomadaire moyen du personnel de la ville était de 35 heures et que le personnel était rémunéré sur la base de 39 heures.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives –
Commune Longwy (Meurthe et Moselle)
Page 26 sur 44
les agents, qui prévoit que leur versement
« est subordonné à la mise en oeuvre par leur
employeur de moyens de contrôle automatisé permettant de comptabiliser de façon exacte les
heures supplémentaires […] accomplies »
.
Elle invite l’ordonnateur à poursuivre les démarches engagées, d’autant qu’il subsiste
des anomalies.
2.
Les jours de congés
La commune affiche un temps de travail annuel de 1 607 heures
26
.
Or, en plus des 25 jours de congés annuels correspondant à un temps de travail
hebdomadaire de 35 heures, les agents bénéficient de 8,5 jours supplémentaires.
Il s’agit de récupération des jours fériés qui tombent un samedi ou un dimanche, de
congés accordés suite à la suppression de ponts, de congés les veilles de fêtes, etc. Certains
agents bénéficient en outre de jours de congés supplémentaires, liés à leur ancienneté dans la
collectivité (jusqu’à 4 jours) ou à l’attribution de la médaille d’honneur municipale (3 jours).
Les personnels de la commune bénéficiaient de longue date de jours de congés
excédant les jours de congés légaux et certains ont revendiqué ces « droits acquis ». Le
maintien de cet avantage aurait toutefois dû être concilié avec le respect de la durée annuelle
de 1607 heures de temps de travail, en instituant par exemple un cycle de travail
hebdomadaire supérieur à 35 heures. En effet, une grande liberté a été laissée aux collectivités
pour définir les cycles de travail mais la durée du temps de travail ne peut être réduite à moins
de 1607 heures qu’en cas de sujétions particulières comme le travail de nuit ou les travaux
pénibles ou dangereux.
A Longwy, les agents travaillent, hors heures supplémentaires, à raison de
1 547 heures
27
au maximum au lieu de 1607 heures et l’incidence financière de tels choix
n’est pas neutre.
Ainsi, sur la base de 250 agents, soit une estimation de 240 équivalents-temps plein,
les heures non réalisées du fait de ces congés supplémentaires s’élèvent 14 400 heures. En
d’autres termes, si les personnels de la commune travaillaient sur la base de la durée légale du
travail, le même travail serait réalisé avec 8 agents en moins. Sur la base des dépenses de
personnel constatées en 2011, déduction faite des atténuations de charges, le coût moyen
annuel d’un agent s’élève à 36 milliers d’€. La chambre évalue le coût de ces dérogations à
près de 288 milliers d’€ par an.
Les mesures mises en oeuvre à Longwy en matière de droits à congés sont contraires
aux règles relatives au temps de travail dans la fonction publique territoriale, ce que la
chambre avait déjà souligné lors du précédent contrôle.
Elle rappelle que le décret n° 85-1250 du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels
des fonctionnaires territoriaux ne prévoit pas que des jours de congés supplémentaires
puissent être accordés au titre d’une quelconque ancienneté ou sur une simple décision du
maire, et que, ni le maire, ni le conseil municipal ne disposent légalement de la possibilité de
s’affranchir de la réglementation en la matière.
26
Le temps de travail effectif annuel a été fixé à 1607 heures au maximum, à compter du 1er janvier 2005. La
fixation par l'organe délibérant d'une durée de travail hebdomadaire supérieure à 35 heures entraîne l'octroi de
jours de réduction du temps de travail, afin de respecter la base annuelle légale de 1607 heures.
27
8,5 jours de congés supplémentaires par an à raison de 7 heures par jour, soit 59,5 heures non travaillées à
déduire de 1607 heures.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives –
Commune Longwy (Meurthe et Moselle)
Page 27 sur 44
S’agissant de l’usage ancien qui serait lié à l’attribution par le maire de jours de
congés supplémentaires, l’article 111 de la loi statutaire du 26 janvier 1984 ne reconnaît le
caractère d’avantages collectivement acquis pouvant être maintenus qu’aux compléments de
rémunération créés avant l’entrée en vigueur de la loi, et le juge administratif considère que
ces avantages peuvent être supprimés sur simple décision de l’organe délibérant.
La chambre demande de mettre fin à ces errements, qui ne sont pas soutenables pour
les finances de la commune.
3.
Les autorisations d’absence
Si la commune peut accorder des autorisations d’absence
28
à ses personnels, la
chambre relève que le régime actuellement en vigueur est favorable aux agents, au regard des
règles applicables aux fonctionnaires de l’Etat.
Un régime d’autorisations d’absence a été défini dans le règlement intérieur en 2011,
puis un autre a été proposé dans le protocole en 2012, sur la base des autorisations accordées
aux agents de l’Etat, sauf en ce qui concerne les évènements familiaux :
Tableau 1 : Autorisations d’absence (en jours)
Règlement
intérieur
Protocole sur l’organisation
du temps de travail
Pour mémoire, fonction
publique de l’Etat
Mariage ou PACS
agent
enfant
ascendants
frère ou soeur
oncle ou tante
neveu ou nièce
5
3
2
2
1
1
5
3
2
2
1
1
5
3
-
-
-
-
Naissance d’un enfant
3
-
3
Maladie très grave
Conjoint
Père ou mère
Grands parents
Enfant
3
3
3
5
-
-
-
-
3
3
-
3
Décès
Conjoint
Enfant
Père ou mère
ascendants
frère ou soeur
beau-père, belle-mère
oncle ou tante
beau-frère, belle-soeur
neveu ou nièce
délais de route
5
3
3
2
2
3
1
2
-
2 ou 3
3
3
3
2
2
1
1
1
1
2
3
3
3
-
-
-
-
-
-
2
Enfant malade
(
par agent sauf cas particulier
)
12
6
6
Déménagement
2
1
variable
28
L'article 59 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 prévoit l'octroi d'autorisations d'absences à l'occasion d'événements
familiaux mais sans en fixer la durée. En l'absence d'un décret d'application, les durées sont déterminées localement, par
l’assemblée délibérante, après avis du comité technique. Le plus souvent elles sont définies par analogie avec la fonction
publique de l’Etat.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives –
Commune Longwy (Meurthe et Moselle)
Page 28 sur 44
La chambre invite l’ordonnateur, une fois définis et adoptés les motifs et le nombre de
jours accordés, à mettre en concordance sur ces points le protocole et le règlement intérieur.
4.
Les horaires de travail
La chambre a également constaté l’absence de transparence des horaires de travail.
Le règlement intérieur adopté en 2011 renvoie, pour les horaires de travail des
personnels, à un affichage pour chaque service, lequel n’a pu être communiqué à la chambre
au cours du contrôle. Le protocole ne renseigne pas sur les horaires des différents services
municipaux, mais sur les heures d’ouverture au public et les plages des futurs horaires
variables.
Les agents des services administratifs effectuent leur temps de travail selon deux
modalités : la tournée, définie comme un planning hebdomadaire de travail, qui concerne les
services dits opérationnels, et l’horaire variable, pour les services administratifs, au gré des
agents en accord avec leurs supérieurs. La moitié de l’effectif d’un service doit être présent, et
les agents sont libres de prendre un après-midi et une heure dans la semaine. La chambre note
que ces dispositions n’apparaissent ni dans le règlement intérieur, ni dans le protocole.
Les services techniques travaillent de 7h à 14h. La chambre souligne que cette
organisation pose nettement la question de la continuité du service public les après-midi.
La pause méridienne est actuellement incluse dans ces horaires. Si cette pause n'est pas
définie dans les décrets relatifs à l'aménagement et à la réduction du temps de travail
29
, la
circulaire ministérielle n° 83-111 du 5 mai 1983 relative à l'horaire variable dans les
collectivités recommande une pause méridienne au moins égale à 45 minutes. Le temps laissé
aux agents pour prendre leur repas ne doit pas être confondu avec le temps de pause prévu par
le décret précité du 25 août 2000, soit 20 minutes pour 6 heures de travail dans la même
journée, considéré comme du temps de travail rémunéré, contrairement à la pause méridienne.
Ainsi, si la pause méridienne de 45 minutes coïncide avec la pause règlementaire de
20 minutes, seule cette dernière doit être considérée comme du temps de travail rémunéré, et
pas les autres 25 minutes.
La chambre rappelle que, pour considérer la pause méridienne comme faisant partie du
temps de travail, les agents doivent être à la disposition de l’employeur et se conformer à ses
directives sans pouvoir vaquer librement à leurs occupations personnelles.
Dans le cas contraire, les horaires de travail des agents des services techniques devront
être adaptés, après avis du comité technique paritaire, étant observé que si la saisine de ce
comité est obligatoire sur ces questions, la collectivité n’est pas tenue par son avis.
5.
Le compte épargne temps
Si le règlement intérieur établi en 2011 comporte des dispositions relatives au compte
épargne temps (CET)
30
, validées par l’assemblée délibérante, elles ne prennent pas en compte
les importantes modifications intervenues en 2010, parmi lesquelles la suppression de la
condition tenant à l’épargne d’un nombre minimum de 20 jours avant de pouvoir prendre un
congé au titre du CET ou la suppression du délai d’expiration de 5 ans du CET.
29
Pour la fonction publique d’Etat, l'article 4 du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 prévoit que les modalités de repos et de
pause sont déterminées par des arrêtés ministériels. En ce qui concerne la fonction publique territoriale, ces modalités doivent
être prévues par l'assemblée délibérante.
30
Le dispositif du compte épargne-temps (CET), réglementé par le décret n° 2004-878 du 26 août 2004 et réformé par le
décret n° 2010-531 du 20 mai 2010, consiste à permettre à l’agent d’épargner des droits à congé, qu’il pourra utiliser
ultérieurement sous différentes formes.
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives –
Commune Longwy (Meurthe et Moselle)
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Aucun CET n’ayant été ouvert fin 2011, la chambre demande à la collectivité de
mettre à jour le règlement intérieur sur ce point, après consultation du comité technique
paritaire.
6.
Le suivi de l’absentéisme
La mauvaise tenue des bilans sociaux n’a pas permis de porter une appréciation sur le
niveau réel de l’absentéisme. Les données transmises à la chambre ne renseignent pas de
manière exhaustive sur toutes les formes d’absentéisme.
N’ont pu être communiqués que le nombre de jours d’absences de chaque agent de
2008 à 2011 et le nombre total de jours de maladie, passé de 16 jours par agent en moyenne
en 2008 à 11 jours en 2011.
La chambre invite l’ordonnateur à améliorer le suivi de l’absentéisme et à présenter
aux instances paritaires l’ensemble des informations relatives à l’absentéisme.
D.
L
ES LOGEMENTS DE FONCTION
Le bien-fondé de l’attribution de logements de fonction aux différents agents de la
commune n’a pu être établi.
En effet, les documents y afférents se limitent à une délibération du 28 mai 2008
relative au classement d’un logement communal en conciergerie, qui vise une délibération du
20 mai 1981 déterminant les logements concédés par nécessité absolue de service, et deux
arrêtés du maire relatifs à l’attribution de logement.
La délibération et l’arrêté attribuant la conciergerie de l’hôtel de ville et de l’ancienne
banque de France à un agent de la commune comportent des dispositions différentes : la
délibération prévoit la gratuité du loyer, du chauffage et de l’éclairage tandis que l’arrêté
étend cette gratuité à l’eau et à des taxes diverses.
L’arrêté instituant la conciergerie de l’espace sportif Voltaire vise une délibération du
11 décembre 1998 et fait référence à un cahier des charges annexé, non communiqué. Alors
que l’attribution d’un logement pour nécessité absolue de service comporte la gratuité du
logement, la ville rembourse une partie du loyer à l’agent logé.
Le logement n’est pas situé au sein même de l’espace sportif Voltaire, mais à
800 mètres environ. Cette concession correspond donc aux caractéristiques des concessions
pour utilité de service et non pour nécessité absolue de service.
D’autres logements ont été attribués à une dizaine d’agents.
La commune est invitée à clarifier et régulariser sa politique en matière d’attribution
des logements de fonction, en prenant en compte les évolutions récentes intervenues en
matière de concessions de logements de fonctions.
Ainsi, le décret n° 2012-752 du 9 mai 2012 portant réforme du régime des concessions
de logement, applicable aux agents civils et militaires de l’Etat et aux personnels des
établissements publics de l’Etat, distingue désormais les concessions de logement par
nécessité absolue de service des conventions d’occupation précaire avec astreinte, qui
remplacent les concessions de logement par utilité du service.
En vertu du principe de parité avec la fonction publique de l’État et dans l’attente de
leur transposition à la fonction publique territoriale, la chambre recommande d’appliquer ce
dispositif réglementaire.
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VII.
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cours de
pelle les
politique
nauté de
de moins de
ns de 6 ans
el (assistant
a séparation
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Commune Longwy (Meurthe et Moselle)
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La vocation de la future maison de la petite enfance est pourtant largement
intercommunale, puisque l’ancienne crèche accueillait autant d’enfants de Longwy que des
communes extérieures.
Le maire de Longwy estime
« souhaitable et même indispensable »
d’inscrire ce
champ de compétence dans l’intercommunalité, mais les démarches entreprises en ce sens
n’ont pas abouti. Cette situation a créé des tensions entre les élus de la communauté de
communes de l’agglomération de Longwy (CCAL), au point que la commune a envisagé de
ne plus accueillir les enfants des autres communes sans une participation financière
supplémentaire de ces dernières.
Des conventions de
« réservations de berceaux »
ont été conclues
et des places sont
désormais réservées, en contrepartie d’une contribution annuelle par berceau fixée à 3 000 €.
Pour les communes qui n’ont pas conclu ce type de convention, l’accueil des enfants reste
possible mais avec un tarif horaire plus élevé.
La déclinaison de la politique d’accueil du jeune enfant à l’échelle d’un territoire a
d’ailleurs été jugée plus pertinente par les services de la CAF et du conseil général, qui ont
organisé leurs services et leurs interventions en conséquence.
En particulier, sur le secteur de Longwy, ces deux acteurs ont créé un comité de
coordination territoriale petite enfance, qui, à titre expérimental, rassemble tous les services
« petite enfance » des deux territoires de Longwy et Briey dans le but d’optimiser l’offre
d’accueil et d’améliorer la qualité de l’accueil du jeune enfant.
En tout état de cause, si la commune conserve cette compétence, il lui appartiendra
d’organiser ses services pour en assurer le suivi. En effet, les données utiles au contrôle ont
été fournies par les services de la CAF ou par le médecin départemental de la protection
maternelle et infantile, les informations en provenance des services de la commune s’étant
souvent révélées imprécises ou incohérentes
34
.
La chambre observe que la politique petite enfance relève d’un territoire plus large que
celui de la seule commune de Longwy, ce qui justifie l’engagement d’une réflexion sur sa
gestion à l’échelon intercommunal.
B.
L’
OFFRE D
’
ACCUEIL
Le département de Meurthe-et-Moselle avait pour objectif de créer 130 places en
accueil collectif entre 2005 et 2010, sur le territoire de Longwy, objectif non atteint puisque
seulement 42 places ont été créées. A Longwy, le nombre de places du centre multi accueil a
même diminué, passant de 80 places en 2007 à 32 places en 2010 puis 45 places en 2011.
Cette diminution n’est pas la conséquence de la nécessité d’entreprendre des travaux
de réhabilitation de l’établissement d’accueil, mais de l’insuffisance d’encadrement et de
qualification de l’équipe de la structure d’accueil, notamment depuis le départ de la
puéricultrice-directrice en septembre 2008.
L’augmentation de l’offre en établissement d’accueil des jeunes enfants (EAJE),
actuellement insuffisante, dépend donc de la capacité de la commune à opérer les
recrutements nécessaires au bon fonctionnement de la structure.
34
Par exemple, le nombre de places proposées en 2011 par les assistants maternels n’a pu être établi avec
certitude : 121 places d’après le diagnostic du contrat enfance jeunesse, mais seulement 107 places dans d’autres
tableaux renseignés par la commune, alors que les services de la protection maternelle et infantile recensent
132 places.
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Commune Longwy (Meurthe et Moselle)
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De fait, la commune peine à recruter des éducateurs de jeunes enfants et a bénéficié de
mesures dérogatoires
35
. Une infirmière puéricultrice a finalement été recrutée fin 2012, ce qui
pourrait contribuer à augmenter le nombre de places agréées.
Pour le maire, les travaux de rénovation et de mise aux normes de l’établissement
d’accueil, pour plus de 2 M€, ne pourront que contribuer à renforcer l’attractivité de la
structure, tant pour les personnels qui y travaillent que pour les familles.
Il n’y a pas eu à ce jour de demandes de parents qui n’aient pu être satisfaites dans
l’ancienne structure, qui disposait de places en nombre suffisant. Le taux d’occupation de
l’établissement, de 41 % en 2008, a diminué à 34 % courant 2010 et, parce que la capacité
d’accueil a été revue à la baisse, est remonté à 68 %, soit un taux inférieur au seuil de
référence de 70 %.
La commune, bien que n’ayant pas sollicité le système dit de la modulation
36
,
n’a
d’ailleurs pas subi de réfaction de son financement de la part de la CAF pour ne pas avoir
atteint ce taux de référence, ce que le maire explique par l’existence du projet de réhabilitation
de la structure.
Si le succès de la nouvelle structure se confirme et si la commune se trouve confrontée
à une augmentation de la demande telle qu’elle doive gérer des listes d’attente, il lui
appartiendra de définir expressément les critères d’attribution des places.
En effet, si l’attribution des places repose actuellement sur une pré-inscription, suivie
de l’inscription définitive, aucun document ne formalise expressément la procédure
d’attribution des places, l’autorité qui prend la décision, la définition d’éventuels critères
d’attribution ou ce qu’il adviendrait des demandes non satisfaites (délais de recours,
orientation vers un autre mode de garde, etc.). Des mesures ont toutefois été mises en oeuvre
pour répondre aux préoccupations des familles. C’est ainsi que les horaires d’ouverture de la
structure ont été élargis, par exemple pour prendre en compte les besoins des travailleurs
frontaliers.
Egalement pour satisfaire aux besoins des familles, un relais d’assistants maternels a
ouvert ses portes en mars 2010 sur le territoire de Longwy, avec, pour la seule ville de
Longwy, 53 assistants maternels et 132 places fin 2011.
D’après le médecin de PMI, le territoire de Longwy reste pourtant déficitaire en
assistants maternels et diverses actions d’informations sur le métier n’ont pas permis
d’infléchir la situation au cours des dernières années.
Ce déficit semble lié à la proximité du Luxembourg et à la possibilité, pour les
personnes en recherche d’emploi, de bénéficier d’une rémunération plus attractive au-delà de
la frontière. Une autre raison invoquée est l’absence de versement de la prestation d’accueil
du jeune enfant lorsque les deux parents ou le parent isolé travaillent à l'étranger ou lorsqu'un
seul des parents travaille à l'étranger et que l'autre est inactif, et que la
famille ne bénéficie
pas d’autres prestations versées par la CAF. Ne bénéficiant plus de l’aide de la CAF, les
parents peuvent être tentés de ne pas recourir à une assistante maternelle pour faire garder leur
enfant.
La chambre observe que sa situation de commune frontalière peut contribuer à limiter
l’offre d’accueil des jeunes enfants de la ville de Longwy.
35
En décembre 2010, une dérogation a été accordée pour permettre d’inclure 50 % du temps plein de directrice dans le calcul
d’encadrement des enfants.
36
Il s’agit de la modulation de la capacité d’accueil de la structure en fonction des horaires de la journée.
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C.
L
E CONTRAT ENFANCE JEUNESSE
Le
contrat
enfance
jeunesse
(CEJ)
formalise
l’engagement
réciproque
de
cofinancement signé entre la CAF et la commune de Longwy. Il fixe pour 4 ans des objectifs
de développement des modes d'accueil ou de loisirs des enfants et des jeunes jusqu’à 17 ans
révolus. Son but est de développer tant sur le plan qualitatif que quantitatif, l'accueil des
jeunes enfants et des adolescents.
Un précédent CEJ avait été conclu pour la période 2008 à 2011, et le nouveau CEJ, en
cours de signature lors du contrôle, porte sur la période 2012 à 2015.
Si le précédent CEJ analysait l’offre existante en distinguant expressément les points
forts et les points faibles des services proposés aux familles, par thèmes, le nouveau CEJ ne
conserve pas cette présentation et les informations qui y sont portées sur l’offre existante sont
moins développées et essentiellement descriptives.
Sur le fond, la chambre a constaté que les projets retenus dans le CEJ 2012-2015 au
titre d’actions nouvelles participent davantage à l’amélioration de l’offre existante qu’à son
développement quantitatif.
A titre d’exemple, le relais d’assistants maternels et le lieu d’accueil parents-enfants,
qui existent depuis plusieurs années, sont répertoriés dans les actions nouvelles du nouveau
CEJ parce qu’ils emménageront dans les futurs locaux de la maison de la petite enfance. De
même, l’objectif d’optimisation de l’établissement multi accueil comporte l’intégration de la
micro halte-garderie, qui existe depuis 2009 dans les locaux du centre social et qui doit
également intégrer, à terme, la maison de la petite enfance, sans création de places
supplémentaires.
Rappel au droit :
1. Comptabiliser les intérêts courus non échus conformément aux dispositions prévues par
l’instruction M14 ;
2. Appliquer les dispositions relatives à la présentation de la dette dans les annexes des
documents budgétaires qui lui sont consacrées ;
3. Procéder à l’inscription des provisions obligatoires ;
4. Renseigner les annexes des documents budgétaires et établir les bilans sociaux.
Recommandations :
1. Mettre en oeuvre une procédure formalisée et fiable de recensement des travaux en régie.
Limiter la comptabilisation de ces travaux à ceux qui ont la nature de travaux
d’investissement et évaluer leur coût de telle sorte qu’il corresponde à la charge directe ou
indirecte réellement supportée.
Telles sont les observations et recommandations que la chambre régionale des
comptes a souhaité formuler sur la gestion de la commune de Longwy.
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Annexe 1 : Incidence de la reprise de la provision sur le résultat (en milliers d’euros)
Résultat d’exécution du
budget principal
Résultat de clôture
31 décembre 2007
31 décembre 2008
provision transférée au
compte de dotation (solution
préconisée par la CRC)
31 décembre 2008
reprise de la provision
(solution retenue par la
commune)
fonctionnement
187
-
27
1 992
investissement
- 1 444
434
- 1 584
total
- 1 257
407
408
Annexe 2 : La situation financière
Les dépenses de fonctionnement (en milliers d’euros)
Section de Fonctionnement
2008
2009
2010
2011
variation
annuelle
moyenne
Dépenses (par Chapitre)
Opérations réelles
011 Charges à caractère général
4 210
4 878
4 873
5 095
6,57 %
012 Charges de personnel
et frais assimilés
8 561
8 424
8 614
8 765
0,79 %
014 Atténuation de produits
0
0
0
718
65 Autres charges de gestion courante
1 170
1 270
1 317
1 565
10,20 %
66 Charges financières
799
872
868
865
2,66 %
67 Charges exceptionnelles
49
34
21
51
0,77 %
Total Opérations réelles
14 789
15 478
15 693
17 059
4,87 %
Opérations d'ordre
042 Opérations d'ordre de transfert entre sections
288
366
1 845
1 237
62,48 %
043
Opérations d'ordre à l'intérieur de la section
0
0
0
0
Total Opérations d'ordre
288
366
1 845
1 237
62,48 %
Total (dépenses de fonctionnement)
15 077
15 844
15 538
18 296
6,66 %
Les recettes de fonctionnement (en milliers d’euros)
Section de Fonctionnement
2008
2009
2010
2011
variation
annuelle
moyenne
Recettes (par Chapitre)
Opérations réelles
70 Produits des services
992
942
999
958
-1,16 %
73 Impôts et taxes
5 772
6 396
6 401
8 009
11,54 %
74 Dotations et participations
7 582
7 582
8 011
7 615
0,15 %
75 Autres produits de gestion courante
272
239
300
263
-1,13 %
76 Produits financiers
1
1
1
1
-5,75 %
77 Produits exceptionnels
66
218
1 504
984
146,02 %
013 Atténuations de charges
228
242
192
119
-19,55 %
Total Opérations réelles
14 913
15 620
17 408
17 949
6,37 %
Opérations d'ordre
042 Opérations d'ordre de transfert entre sections
2 156
77
234
140
-59,83 %
043
Opérations d'ordre à l'intérieur de la section
0
0
0
0
Total Opérations d'ordre
2 156
77
234
140
-59,83 %
Total (recettes de fonctionnement)
17 069
15 697
17 642
18 089
1,95 %
(* : En incluant les cessions d’immobilisations)
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Commune Longwy (Meurthe et Moselle)
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Evolution du résultat d’exécution budgétaire
31/12/2008
31/12/2009
31/12/2010
31/12/2011
Résultat de la section de fonctionnement
1 991 556
92 006
104 059
- 207 118
Résultat de la section d’investissement
- 1583 987
- 1 731
- 1 147 278
- 920 795
Résultat d’exécution budgétaire
407 569
90 275
- 1 043 219
- 1 127 913
Calcul la capacité d’autofinancement brute (en milliers d’euros)
2008
2009
2010
2011
Recettes réelles de fonctionnement (A)
14 914
15 620
17 408
17 949
Dépenses réelles de fonctionnement (B)
14 789
15 478
15 693
17 059
Travaux en régie (C)
137
77
130
140
Cessions d’immobilisations (D)
1
91
1 394
877
CAF brute
[A-(B-C)-D]
261
128
451
153
Remboursement en capital de la dette (E)
1 043
1 533
3 745
1 436
CAF nette
(CAF brute – E)
- 782
- 1 405
- 3 294
- 1 283
(* prévisions du budget primitif 2012)
Les dépenses réelles d’équipement et les travaux en régie (en milliers d’euros)
Section d'Investissement
2008
2009
2010
2011
20
Immobilisations incorporelles (sauf 204)
21
19
21
28
21
Immobilisations corporelles
187
219
61
41
23
Immobilisations en cours
536
1 361
502
295
Opérations d'équipement
1 654
2 352
2 995
2 901
23
Travaux en régie
137
77
130
140
Total dépenses d'immobilisations
2 535
4 028
3 709
3 405
(* prévisions du budget primitif 2012)
Le financement des investissements (en milliers d’euros)
2008
2009
2010
2011
1
Dépenses réelles d'investissement
3 500
5 501
7 324
4 701
2
Recettes réelles d'investissement hors emprunt
1 190
1 978
1 377
1 366
3
Besoin de financement (1-2)
2 310
3 523
5 947
3 335
4
Emprunts réalisés
3 850
3 064
3 099
2 360
5
Autofinancement nécessaire (3)-(4)
- 1 540
459
2 848
975
6
Épargne brute de l'année
124
142
1 715
890
7
Fonds de roulement utilisé (6)-(5)
1 664
- 317
- 1 133
- 85
L’évolution des bases d’imposition (en milliers d’euros)
2008
2009
2010
2011
2012
Taxe d’habitation
12 217
12 469
12 702
13 529
15 012
Taxe sur le foncier bâti
11 929
12 285
12 492
12 801
13 179
Taxe sur le foncier non bâti
41
40
39
43
46
Taxe professionnelle
8 556
8 673
Cotisation foncière des entreprises
2 182
2 185
2 389
Comparaison des bases d’imposition (en euros/ habitant)
Moyenne 2012 de la commune
Moyenne 2012 de la strate
Taxe d’habitation
1026
1105
Taxe sur le foncier bâti
901
1083
Taxe sur le foncier non bâti
3
3
Cotisation foncière des entreprises
163
380
Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine – rapport d’observations définitives –
Commune Longwy (Meurthe et Moselle)
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L’évolution des taux d’imposition
2008
2009
2010
2011
2012
Moyenne
2012 de la
strate
Taxe d’habitation
13,14 %
14,01 %
14,01 %
23,48 %
23,48 %
20,22 %
Taxe sur le foncier bâti
21,08 %
22,48 %
22,48 %
24,42 %
24,42 %
19,14 %
Taxe sur le foncier non bâti
18,90 %
20,16 %
20,16 %
22,25 %
22,25 %
57,34 %
Taxe professionnelle
12,38 %
13,20 %
13,20 %
Cotisation foncière des entreprises
21,60 %
21,60 %
20,81 %