RAPPORT D'OBSERVATIONS DÉFINITIVES
sur la gestion
de la commune de Six-Fours-Les-Plages
- À compter de
l’exercice 2007
-
Rappel de la procédure
La chambre a inscrit à son programme l'examen de la gestion de la commune de Six-Fours-Les-Plages
à partir de l'exercice 2007. Par lettre en date du 23 avril 2012, la présidente de la chambre en a
informé M. Jean-Sébastien Vialattte, maire.
L’entretien de fin de contrôle
avec le rapporteur a eu lieu
le 14 février 2013.
Lors de sa séance du 18 mars 2013, la chambre a arrêté ses observations provisoires. Celles-ci ont été
transmises dans leur intégralité à M. Jean Sébastien Vialatte et, pour les parties qui les concernent,
aux personnes mises en causes.
M. Jean Sébastien Vialatte a répondu par courrier enregistré au greffe le 29 juillet 2013 et a été, à sa
demande, auditionné par la chambre le 10 octobre 2013.
La Société EIFFAGE Travaux Publics Méditerranée
, par l’intermédiaire de son avocat, a répondu par
courrier enregistré au greffe le 7 août 2013.
La chambre, a arrêté, le 11 octobre 2013, ses observations définitives et les recommandations
auxquelles elles donnent lieu.
Ce rapport d’obse
rvations définitives a été communiqué par lettre du 1
er
avril 2014 à M. Jean-
Sébastien Vialattte, maire.
M. Jean-Sébastien Vialattte a fait parvenir à la chambre une réponse qui, engageant sa seule
responsabilité, est jointe à ce rapport.
Ce rapport, accompagné de la réponse jointe est consultable sur le site des juridictions financières
(
www.ccomptes.fr
)
après
sa
présentation
à
l’assemblée
délibérante.
SOMMAIRE
1.
LES SUITES DONNÉES AUX RECOMMANDATIONS DU RAPPORT DE 2003
4
1.1.
Sur la gestion du personnel
4
1.2.
Sur les dépenses de carburants
5
1.3.
Sur les subventions aux associations
5
2.
ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIÈRE
6
2.1.
L’évolution des charges et des produits de gestion
6
2.2.
L’autofinancement
7
2.3.
Les dépenses d’investissement et leur financement
8
2.4.
L’encours de la dette
8
2.5.
La structure de la dette
9
3.
LA GESTION DES PLAGES CONCEDEES
10
3.1.
Le régime juridique des concessions
10
3.2.
Le respect des procédures d’attribution des concessions
11
3.2.1.
Les consultations pour l’attribution des deux lots plages seuls
11
3.2.2.
Les consultations pour l’attribution des lots restaurant et plage
12
3.2.3.
Le cas particulier du restaurant La Frégate
13
3.3.
Les redevances
13
3.4.
Le contrôle des délégataires
14
4.
LA COMMANDE PUBLIQUE
15
4.1.
Les marchés publics ne suscitant pas d’observations ou des observations marginales
15
4.2.
Les marchés de travaux d’aménagement au sol des espaces communaux (2009
-2010 et
2011-2013)
16
4.2.1.
Le marché de travaux d’aménagement au sol des espaces communaux 2009
-2010
16
4.2.2.
Le mar
ché de travaux d’aménagement au sol des espaces communaux (2011
-2013)
18
SYNTHÈSE
Le présent rapport porte sur les suites apportées aux observations faites par la chambre lors de son
précédent contrôle, sur l’analyse de la situation financière, sur la gestion des délégations de service
public pour l’exploitation des plages concédées, et sur la commande publique.
Le rapport d’observations définitives de 2003
sur la gestion de la commune, durant la période 1995-
2002, avait préconisé des pistes d’amélioration sur certains points de la gestion communale. Des
améliorations ont été effectivement apportées en matière de gestion du personnel dans la tenue du
tableau
des effectifs et dans le versement des primes, domaine dans lequel la commune s’est en outre
engagée à mettre fin dès 2014
à la modulation irrégulière de la prime de fin d’année.
De même,
l’approvisionnement en carburant des véhicules municipaux est désormais mieux contrôlé. Les
améliorations apportées dans le suivi des subventions aux associations méritent d’être poursuivies par
une valorisation comptable des prestations en nature offertes aux associations et la fixation dans les
conventions passées avec les bénéficiaires d’objectifs opérationnels, identifiés, négociés et
mesurables.
La situation financière de la commune de Six-Fours-Les-
Plages s’est améliorée depuis 2007
. Ses
produits de
gestion ont progressé plus rapidement que ses charges, ce qui lui a permis d’accroître son
épargne et
de faire face de manière plus aisée à un volume d’endettement pourtant augmenté. La
commune doit cependant porter une attention particulière au suivi de ses emprunts structurés qui
pourraient entraîner, si les conditions des marchés financiers lui sont défavorables, une forte
augmentation de ses frais financiers.
La
procédure d’attribution des délégations de service public
des plages conduite en 2007 appelle de la
part de la chambre quelques observations tenant à une définition parfois insuffisamment ou parfois
trop précise des attentes de la collectivité ayant pour effet de placer le titulaire sortant en position
favorable. Les procédures ultérieures, qui incluent désormais la gestion de restaurants, qui relèvent
normalement d’autorisations d’occupation temporaires, n’appellent globalement pas de critiques
. La
commune exerce bien ensuite
sa mission de contrôle technique et répond ainsi à une
recommandatio
n émise dans le rapport d’observations définitives de 2003. Par contre, elle devrait
faire porter son effort sur une meilleure analyse et une exploitation des comptes rendus des
délégataires, notamment sur le plan financier, et préciser et harmoniser les modalités de fixation des
redevances à la charge des délégataires.
La commune a accompli de réels efforts d’organisation de sa commande publique
, même si certains
points de contrôle et de suivi peuvent être améliorés. Les contrôles effectués sur les conditions de
passation d’un échantillon de marchés publics n’ont dans la majeure partie des cas pas révélé
d’anomalies, à l’exception notable
des
marchés de travaux d’aménagement au sol des espaces
communaux. Pour ces marchés, l
’insuffisante définiti
on du délai
d’intervention
constituant l’un des
trois critères de jugement des offres
, et plus encore l’estimation sans lien avec la réalité des quantités
servant de base à l’analyse des prix, qui constituait un autre critère, ont eu pour effet de procurer
au
titulaire sortant un avantage d’information qui lui a permis de présenter l’offre en apparence la plus
intéressante, mais qui s’
avère
, au vu de l’exécution, plus coûteuse
que celle d’un concurrent non
retenu.
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1
:
Assortir les conventions signées avec les associations, d’objectifs
opérationnels, identifiés, négociés et mesurables, par des indicateurs chiffrés permettant à la
commune d’en assurer le suivi.
Recommandation n° 2
:
Fixer le montant des redevances d’o
ccupation du domaine public
communal selon un mode de calcul clairement établi comportant une part fixe en fonction de la
surface, de l’emplacement et de la nature du commerce et une part variable tenant compte du chiffre
d’affaires et des investissements
réalisés.
Recommandation n° 3
:
Demander aux délégataires de concession de plages d’indiquer dans leur
rapport financier la répartition du chiffre d’affaires entre l’activité commerciale de restauration et la
mission de service public de plagiste.
Recommandation n° 4
:
Procéder à l’exploitation des rapports annuels adressés par les délégataires
des lots de plage afin d’améliorer la connaissance des activités concédées, établir des comparaisons
entre les établissements, observer et analyser les évolutions et disposer des données objectives et
chiffrées nécessaires à la comparaison des offres au moment de la consultation.
Recommandation n° 5
:
Améliorer l’efficacité des contrôles pour les marchés de nettoyage en
diffusant le cahier des charges aux personnels chargés de vérifier la bonne exécution des prestations.
Recommandation n° 6
: Compléter « la fiche de liaison », mise au point en 2010 par la direction de
la commande publique, par une rubrique permettant de vérifier l’existence et les résultats d’un bi
lan
d’exécution des marchés à bons de commande.
La commune de Six-Fours-Les-Plages est une station balnéaire de la côte provençale située dans le
département du Var. Elle compte une population d’environ 35
500 habitants qui atteint plus de 78 000
habitants en période estivale, lui permettant ainsi de bé
néficier d’un surclassement démographique.
Depuis 2002, elle adhère à Toulon-Provence-Méditerranée (TPM), établissement public de coopération
intercommunale (EPCI).
M. Jean-Sébastien Vialatte est maire de la commune de Six-Fours-Les-Plages depuis 1995. Il est
également vice-président de la communauté d'agglomération Toulon Provence Méditerranée.
Le présent rapport porte sur les suites apportées aux observations faites par la chambre lors de son
précédent contrôle,
sur
l’analyse
de la situation financière, sur la gestion des délégations de service
public pour l’exploitation des plages concédées,
et sur la commande publique.
1.
LES SUITES DONNÉES AUX RECOMMANDATIONS DU RAPPORT DE 2003
Le rapport d’observations définitives de 2003 sur la gestion de la commun
e, durant la période 1995-
2002, avait
préconisé des pistes d’amélioration sur certains points de la gestion communale. Les suites
qui y ont été données sont examinées ci-après.
1.1.
Sur la gestion du personnel
Dans son rapport, la chambre avait recommandé la remise à jour du tableau des effectifs en raison de
la distorsion constatée entre emplois budgétaires et emplois réels, cette différence ne permettant pas
au conseil municipal d’exercer son contrôle dans des conditions satisfaisantes. La chambre constate
que la commune a suivi cette recommandation en procédant successivement à sept mises à jour du
tableau des effectifs entre 2004 et 2010. En 2012, une nouvelle refonte du tableau des effectifs a été
actée par délibération du conseil municipal.
Le rapport de 2
003 avait également relevé l’attribution irrégulière à huit agents de la prime
informatique prévue par le décret du 29 avril 1971 modifié. Dans un courrier du 22 octobre 2012, la
commune confirme que la prime informatique a été supprimée en octobre 2003 pour les huit agents
concernés.
Dans le cadre du présent contrôle, la chambre a par ailleurs constaté que les agents de la commune,
du centre communal d’action sociale et de la caisse des écoles percevaient une prime de fin d’année
qui, avant l’entrée en vi
gueur de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique territoriale, était, selon une pratique alors courante, versée par
l’intermédiaire d’une association, le comité des œuvres sociales pour Six
-Fours. Depuis, ces primes,
qualifiées «
d’avantages collectivement acquis
», peuvent être maintenues à la double condition
d’avoir été instituées avant 1984 et d’être prises en compte dans le budget de la collectivité.
La
jurisprudence du Conseil d’Etat a
par ailleurs rappelé que
les modalités définies à l’origine pour
l’attribution de ces avantages ne pouvaient être modifiées, ni en revalorisant le montant de la prime,
ni en prévoyant de l’attribuer sur de nouveaux critères.
Or
la prime de fin d’année vers
ée par la
commune à ses agents a été modulée, 13 % des agents percevant des montants déterminés en
fonction de critères basés sur l’assiduité ou l’exercice de responsabilités en 2011. Cette manière
d’opérer n’est conforme
ni à la jurisprudence ni à la délibération du conseil municipal du 13 juin 1986
qui, au regard de la pratique antérieure, avait décidé le principe d’un versement uniforme à l’ensemble
des personnels. La chambre prend acte de l’engagement de la commune de régulariser cette situation
à compt
er de l’année 2014 en attribuant des montants uniformes de prime de fin d’année à ses
agents.
1.2.
Sur les dépenses de carburants
Le rapport de
2003 avait recommandé d’améliorer le contrôle de l’approvisionnement en carburant
des véhicules municipaux.
Selon les informations obtenues de la
commune
,
les marchés de carburants, élaborés en association
avec le Service des marchés,
sont suivis depuis l’exercice 2010 par le s
ervice Garage Mécanique qui
collecte mensuellement l
es tickets de relevés d’approvisionnement délivrés aux conducteurs par les
stations-services et les rapproche des factures émises par le prestataire. Ce service tient également
depuis un tableau de bord qui permet de contrôler mensuellement les consommations par véhicule et
d’établir un état des consommations annuelles par service utilisateur.
La chambre constate que la
mise en œuvre de la recommandation a été tardive mais est désormais réalisée.
1.3.
Sur les subventions aux associations
Dans son rapport d’obser
vations définitives de 2003, la chambre avait relevé que les subventions
étaient très souvent accordées sur la base de demandes peu motivées et imprécises, sans exigence
particulière d’emploi des fonds, sans conventionnement et sans valorisation comptable
des prestations
offertes par la ville (mise à disposition de locaux, de matériels ou de personnels).
En réponse, l’exécutif s’était engagé à rationaliser le montant global des subventions versé aux
associations, d’étendre le principe du conventionnement à
l’ensemble des associations subventionnées
et de valoriser les avantages en nature offerts par la municipalité.
En 2011, la commune de Six-Fours a
versé un montant annuel total de subventions d’environ 1,06 M€
en 2011, quasiment stable par rapport à 2007 (1,05 M€). Environ 140 associations en bénéficiaient en
2007 contre 117 associations en 2011. Au cours de la même année, 61 % du montant des
subven
tions ont été versés à une dizaine d’associations à vocation sociale, sportive, culturelle ou
d’animation et le solde a été attribué à une centaine d’associations, la moitié percevant entre 100 € et
2 000 €.
La chambre constate que le conventionnement a é
té mis en œuvre pour les associations qui
perçoivent un montant supérieur à 23 000 € par an conformément à la r
églementation en vigueur. En
revanche, la chambre constate que la commune a mis en œuvre seulement à partir de juin 2012 une
démarche de valorisation comptable des prestations portant notamment sur la mise à disposition de
locaux à partir des estimations locatives pratiquées par les agences immobilières. Ce processus devra
être généralisé et pérennisé.
Les différentes actions entreprises pour amél
iorer le circuit d’instruction des demandes des
subventions et de renforcer le contrôle sur l’utilisation des aides accordées, couplées à la
concentration des aides sur un nombre réduit d’associations pour éviter « le saupoudrage »,
démontrent une réelle v
olonté
de
rationalisation
dans
l’octroi
des
subventions
et
de
professionnalisation des équipes de gestion. Mais pour s’assurer de la réelle efficacité des aides
accordées, la commune devrait mieux préciser les termes des conventions qui, actuellement, sont
rédigées dans des termes trop généraux et bien souvent identiques sans exigence particulière sur les
objectifs à atteindre.
Dès lors que la commune souhaite aider une association, la chambre recommande, au-delà des
orientations générales, d’assortir les conventions, d’objectifs opérationnels, identifiés, négociés et
mesurables par des indicateurs. Cette manière d’opérer permettrait d’apporter de la visibilité aux
gestionnaires sur les orientations de la commune, d’enrichir les échanges avec le secteur ass
ociatif et
d’évaluer le bon emploi des deniers publics à travers la vérification des résultats obtenus par rapport
aux objectifs assignés.
La chambre prend acte de l’engagement de la commune de pérenniser sa démarche actuelle de
valorisation comptable des
prestations en nature offertes aux associations et d’assortir les
conventions, d’objectifs opérationnels, identifiés, négociés et mesurables.
Recommandation n° 1
: Assortir les conventions signées avec les associations, d’objectifs
opérationnels, identifiés, négociés et mesurables par des indicateurs chiffrés permettant
à la commune d’en assurer le suivi.
2.
ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIÈRE
L’analyse financière
a été réalisée pour les exercices 2007 à 2011 sur la base des comptes de gestion
à l’aide du
logiciel des chambres régionales des comptes (DELPHI). Elle porte essentiellement sur le
budget principal de la commune, les budgets annexes n’étant cités qu’en cas d’influence financière
significative.
Les montants sont exprimés en euros courants tels qu'ils sont indiqués dans les comptes de la
commune, c'est-à-
dire sans être corrigés de l’évolution de l'indice des prix à la consommation calculée
entre décembre 2007 et décembre 2011, soit environ 6 % (
source Insee
).
2.1.
L
’évolution des
charges et des produits de gestion
En euros courants, les charges de gestion ont augmenté de 7,9 % (37,9 M€ en 2011 contre
35,2
M€
en 2007) depuis 2007 tandis que les produits de gestion ont progressé de 16 % (45,6 M€ en 2011
pour 39,2 M€ en 2007).
Evolution des charges de gesti
on (en millions d’€)
2007
2008
2009
2010
2011
Variation
Charges de personnel
19,2
20
20
20,5
21,3
10,7 %
Charges à caractère général
10,1
9,8
10,3
10, 2
10,1
0,1 %
Subventions
2,9
2,9
2,7
2,8
3
5,5 %
Autres charges
2,9
3
3,6
3,3
3,5
18,1 %
Charges de gestion
35,2
35,7
36,7
36,8
37,9
7,9 %
Source : Delphi
Evolution des produits de gestion (en millions d’€)
2007
2008
2009
2010
2011
Variation
Contributions directes
18,8
19,6
20,8
21,8
22,6
20,2 %
Autres impôts et taxes
10,2
10,2
9,8
10,8
11
8,0 %
DGF
6,1
7,1
7,5
7,5
7,3
21,9 %
Autres dotations, subv. et part.
1,9
2,3
2,3
2,1
2,3
14,3 %
Produits des services et du domaine
1, 5
1,4
1,5
1,4
1,3
- 10,2 %
Autres recettes
0,6
0,7
0,7
0,8
0,8
38,8 %
Produits de gestion
39,2
41,5
42,7
44,4
45,6
16,1 %
Source : Delphi
Le total des charges réelles de fonctionnement représente 1
203 € par habitant contre 1
367 € pour la
moyenne des communes situées dans la même strate.
Les charges de personnel ont augmenté de 10,7 % (dont 3,7 % en 2011) au cours de la période
(21,3
M€ en 2011 contre 19,2
M€ en 2007), soit une moyenne annuelle de 2,6 %.
Premier poste de
dépenses, elles représentent environ 53 % des charges réelles de fonctionnement en 2011 (52 % en
2007), la moyenne régionale se situant à 57 %.
L’évolution des charges à caractère général est maîtrisée (10,13 M€ en 2011 contre 10,11 M€ en
2007). Leur poids dans les dépenses réelles de fonctionnement diminue (25 % en 2011 contre 27 %
en 2007) mais reste supérieur au taux moyen de la strate (23 %).
Les subventions augmentent de 5,5 % à environ 3 M€ en 2011 contre 2,8
M€ en 2007
, principalement
sous l’effet de l’augmentation de la dotation
au centre communal d
’action
social, les subventions aux
associations (1,3 M€ en 2011)
ayant globalement
diminué sur la période (1,55 M€ en 2007).
Enfin, les autres charges de gestion, dont la plus importante est la contribution versée au SDIS (2,17
M€), ont augmenté de 18,1 % (3,5 M€ en 2011 contre 2,9 M€ en 2007).
Élevé en début de période (57 %), le ratio de rigidité des charges structurelles, qui mesure le poids
des dépenses incompressibles (charges de personnel + contingents + charges financières) par rapport
aux produits de fonctionnement, s’est amélioré pour atteindre 55 % en
2011 (54 % pour la moyenne
régionale), soit 10 points en dessous du seuil d'alerte (65 %).
En ce qui concerne les produits de gestion, l’augmentation enregistrée depuis cinq ans est d’environ
16
% (45,5 M€ en 2011 contre 39,2 M€ en 2007) principalement sous l’effet de la fiscalité
et des
dotations de l’État.
Le poids de la fiscalité dans les produits de gestion est constant (74 %) pendant la période 2007-2011
et la part des contributions directes prépondérante (50 %). Le produit fiscal s’élève à 22,6 M€ en
2011, en progression de 20
% sur cinq ans (18,7 M€ en 2007),
ce rythme soutenu (4,7 % en
moyenne annuelle) étant da
vantage dû à la progression des bases fiscales qu’à l’augmentation des
taux des impôts locaux.
Les bases fiscales ont en effet progressé en raison, d’une, part des
évolutions annuelles votées par les
lois de finances et, d’autre part, de la politique fiscale communale qui s’est notamment traduite, en
2010, par la réduction de l’abattement général à la base de la taxe d’habitation, de
15 à 10 %, la
création
d’
un abattement de 5 % pour les personnes de condition modeste et la suppression de
l’exonération de deux ans sur la taxe foncière pour les constructions nouvelles.
Les taux des impôts locaux n’ont quasiment pas varié au cours de la période. Les taux de la tax
e
d’habitation (13,13 %) et de la taxe sur le foncier non bâti (42,04 %) sont les mêmes depuis 2007 et
sont inférieurs aux taux moyens de la strate (17,95
% pour la taxe d’habitation, et 59,08 % pour la
taxe sur le foncier non bâti). Seul le taux de la taxe sur le foncier bâti (22,22 % en 2011) a augmenté
de 1,4 % en moyenne annuelle sur cinq ans mais il reste aussi inférieur aux taux moyen de la strate
(23,61 %).
Les autres impôts et taxes (taxe d’enlèvement des ordures ménagères, droit de place et de
sta
tionnement, taxe sur l’électricité, taxe additionnelle sur les droits de mutation …) ont augmenté de
8 % (11
M€ en 2011 contre 10,2 M€ en 2007). Le produit de la taxe d’enlèvement sur les ordures
ménagères (4,6
M€) a augmenté de 33,5 % pendant la période (
3,4
M€ en 2007) par une mise à
niveau progressive par rapport au coût du service. Ainsi, en 2012, le produit de la taxe est égal à 135
€ par habitant pour un coût de 133
€.
Enfin, le produit de la taxe additionnelle sur les droits de mutation qui constitue le deuxième poste de
recettes (2,65 M€ en 2011) a cru de 30 % au cours de la période (2,4
M€ en 2007).
2.2.
L’
autofinancement
Compte tenu d’une plus forte progression des recettes
que des
dépenses, l’excédent brut de
fonctionnement (EBF) s’est amélioré au cours de la période. En 2011, il enregistre un solde positif
de
7,6 M€
, en progression de 87 % par rapport à 2007 (4,1
M€).
La capacité d’autofinancement brute
, qui conditionne la possibilité pour la commune, après avoir
rembours
é l’annuité en
capital de sa dette, de dégager un autofinancement pour ses investissements,
est en progression. Elle a plus que doublé
pour s’établir
à 5,96
M€ (2011) contre
2,57
M€ en 2007.
Après remboursement du capital de la dette, la capacité d'autofinancement disponible est également
en hausse pour atteindre 3,3
M€ en 2011, alors qu’elle était négative en 2007 (
- 392
000 €). Elle
représente l’équi
valent de 95
€ par habitant contre 82
€ pour la moyenne de la strate.
Calcul de l'autofinancement
2007 2008 2009 2010
2011
Evol. moy.
Produits de gestion
39,2
41,5
42,7
44,4
45,5
3,80 %
Charges de gestion
35,2
35,7
36,7
36,8
37,9
1,91 %
Excédent brut de fonctionnement
4,1
5,8
6
7,6
7,6
16,92 %
Résultat de fonctionnement
1,6
2,9
3,7
4,8
4,8
31,61 %
Capacité d'autofinancement brute
2,6
4,2
4,8
5,9
6
23,33 %
Amortissement du capital de la dette
2,9
2,7
2,2
2,3
2,6
-
2,99 %
Capacité d'autofinancement disponible
- 0,4
1,5
2,6
3,6
3,3
21,22 %
Source : Delphi
2.3.
Les dépenses d’investissement et leur financement
De 2007 à 2011
, la collectivité a investi environ 60 M€, soit une moyenne de 12
M€ par an
(avec des
montants plus élevés en début qu’en fin de période)
, ce qui représente un ratio moyen de
349 € par
habitant sur 5 ans, légèrement supérieur à la moyenne sur cinq ans des communes de 20 000 à
50 000 habitants (317
€)
.
Le financement des investissements est composé majoritairement (44 %) de ressources propres (CAF
nette, produits de cessions et recettes d’investissement non affectées comme le fonds de
compensation de la TVA) tandis que les subventions en représentent 24
% et le recours à l’emprunt
36 %.
Le fonds de roulement a augmenté
de 4 M€
depuis 2007 pour atteindre 12,3
M€ fin 2011. Cette
variation provient
il est vrai d’éléments exceptionnels,
à
savoir d’une part un recours anticipé fin 2011
à
2,6 M€
d’emprunts
destinés
à couvrir des besoins de l’exercice
2012, et
d’autre part de l’intégration
des résultats (1,4 M€) du budget annexe de l’assainissement dont la compétence a été transférée en
janvier 2009 à Toulon-Provence-Méditerranée.
2.4.
L
’encours de l
a dette
La
décision de recourir à l’emprunt relève de la compétence du conseil municipal. Par délibération du
31 mars 2008, cette compétence a été déléguée au maire par le conseil municipal en vertu de l’article
L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales.
Depuis 2007, la collectivité a emprunté environ 41 M€, 19 M€ au titre de renégociations d’anciens
emprunts et 22 M€ d’emprunts nouveaux. L’encours total de la dette du budget principal a ainsi
augmenté d’environ 10 M€ (+ 24 %) entre janvier 2007 et décembre 2011, passant d’environ 37,8
M€
à 47,7 M€.
L
’encours représente 1
344
€ par habitant
en 2011, en augmentation de 18 % par rapport à 2007
(1 138
€). A titre de comparaison, ce ratio/hab. est de 1 063 € pour les communes de 20
000 à
50 000 habitants
et de 1 488 € pour les communes touristiques du littoral maritime de plus de 10
000
habitants.
Encours de la dette (en millions d’euros)
2007
2008
2009
2010
2011
Encours de dette au 01/01
37,8
37,8
40,3
42,3
43,7
Encours de dette au 31/12
37,8
40,3
42,3
43,7
47,7
Variation de l'encours
- 0,1
2,6
2
1,4
4,1
Annuité
3,9
4,2
3,7
3,9
4,3
dont capital
2,5
2,7
2,2
2,3
2,6
dont intérêt
1,53
1,45
1,53
1,63
1,64
Source : comptes administratifs de la commune
La chambre a relevé une différence d’encours de
la dette au 31 décembre 2009 entre le compte
administratif et le compte de gestion. Elle correspond à un emprunt de 4 895
990 € transféré à la
communauté d’agglomération Toulon Provence Méditerranée au titre du transfert de la compétence
de l’assainisseme
nt mais qui est restée inscrit, par erreur, dans le compte de gestion. Une écriture de
régularisation a été effectuée en 2012 et, au 31 décembre 2012, le montant de l’encours des
emprunts du budget principal au compte de gestion est conforme à l’état globa
l de la dette de la
commune.
La commune dispose désormais d’une épargne d’un niveau sat
isfaisant par rapport à son encours de
dette. Sa capacité de désendettement
(rapport de l’encours de dette à la CAF brute)
est
d’environ 8
années en 2011 contre près de 15 ans en 2007.
2.5.
La structure de la dette
Au 31 décembre 2011, la commune détient un encours total de 47,7
M€ au titre d’emprunts
contractés principalement auprès de la banque Dexia Crédit, premier établissement prêteur de la ville
(60 %). Viennent ensuite la Société générale (22 %) et le groupe Caisse d'Épargne (14 %). Le Crédit
Agricole, le Crédit foncier de France et la Caisse des dépôts et consignations intervenant pour le
surplus.
Si les emprunts à taux fixe
(qui représentent 46% de l’encours)
permett
ent à la commune d’avoir une
bonne visibilité de ses frais financiers, les intérêts des emprunts comportant plusieurs tranches de
taux (41
% de l’encours)
, après une première phase avantageuse et sécurisée, sont calculés dans une
seconde phase plus longue selon des formules complexes pouvant entraîner un accroissement
conséquent des charges financières de la commune. Les six emprunts structurés détenus par la
commune de Six-Fours, et qui présentent des niveaux de risques plus ou moins élevés au regard de la
Charte Gissler, entrent ou vont entrer précisément dans cette deuxième phase (trois en 2012, deux
autres en 2013 et le dernier en 2016).
Quatre d’entre eux,
pour
un encours d’environ 10,78
M€, sont indexés sur des risques de structure (D
à E) et d’indice
importants (3 à 5). Ils ont été contractés auprès de la Banque Dexia Crédit Local et
sont indexés sur divers indices (Euribor
1
, Libor
2
, CMS
3
EUR 30 ans, écart entre CMS EUR 30 ans et
CMS EUR 2 ans). Compte tenu du niveau des indices sous-jacents au début d
u mois d’octobre 2013, le
taux d’intérêt de
s emprunts entrés dans leur deuxième phase
n’a pas été impacté.
Les deux emprunts les plus risqués ont été contractés en 2008 pour 20 ans auprès de deux
établissements : la banque Dexia Crédit Local (3,97
M€) et le Groupe Caisse d’Épargne (5,94
M€). Au
31 décembre 2011, le capital restant dû sur ces deux emprunts est de 8,9
M€, soit en
viron 19 % de
l’encours total de la dette communale. Ces deux emprunts
classés hors charte sont indexés sur la
variation de la parité entre le dollar américain (USD) et le franc suisse (CHF). Ils sortiront de leur
phase sécurisée en décembre 2013 et juillet 2016.
La chambre a procédé à une simulation de la variation du taux des emprunts sur la base d’une parité
à son plus bas niveau historique mensuel sur dix ans, enregistrée
en août 2011. Pour l’emprunt
« Dexia
» le taux d’intérêt augmenterait de 3,84
% à environ 13
%. Pour l’emprunt «
Caisse
d’Epargne
» le taux d’intérêt passerait de 2,45 % à 28,68
%. En réponse, la commune a fait valoir
qu
e l’application des
taux effectivement constatés en juin 2013 démontrerait certes une augmentation
conséquente des intérêts annuels (135
330 € pour le Dexia et 273
000 € pour le Caisse d’Epargne)
,
mais que la commune aurait la capacité d
’y faire face
.
Compte tenu de sa structure, la gestion de la dette nécessite donc une surveillance accrue de la part
de la commune pour saisir des opportunités de renégociation à des conditions financières acceptables
même si pour certains contrats les possibilités de sortie semblent très réduites.
Pour l’assister, la
commune a recours depuis plusieurs années à un cabinet spécialisé dont
le contrat prévoit l’apport de
prestations de support et d’expertise et un accès sécurisé à un service en ligne (suivi de la dette,
connexion aux marchés financiers, mise à jour automatique des échéanciers, simulation des
prospectives financières, ratios et alertes programmées).
Forte de cette expertise la commune a cherché à sécuriser ses emprunts en faisant «remonter » au
sein de la charte Gissler ceux qui sont indexés sur des risques de structures et de sous-jacents
importants. Les négociations avec les
banques n’ont
toutefois
pas permis d’obtenir des conditions
financièrement acceptables pour les deux emprunts indexés sur la parité USD/CHF. Avec ce type
d’emprunt, la commune n’a en réalité que de faibles possibilités de sortie sauf à payer une indemnité
très élevée. A titre d’exemple,
au 31 décembre 2011 la valorisation du prêt de
la Caisse d’Épargne
s’él
evait à environ 13,42
M€ pour un capital restant dû de 5,29 M€ et un prêt initial de 5,94 M€.
1
L’Euribor est le taux interbancaire offert entre banques dans la zone euro.
2
Le Libor USD (London interbank offered rate) est un taux interbancaire pratiqué à Londres.
3
Le CMS (Constant Maturity Swap) est un index usuel sur les marchés de taux et un index de référence pour les
cotations de taux fixes.
Si dans l’immédiat, les conditions des marchés restent encore favorables, la structure de la dette
pourrait donc en cas de détérioration des marchés financiers entraîner une hausse importante des
frais financiers susceptibles de réduire la capacité d’éparg
ne de la commune.
Les risques induits par les emprunts structurés ont vocation à être provisionnés en application de l’avis
rendu le 3 juillet 2012 par le Conseil de normalisation des comptes publics. Même si les textes
nécessaires à la bonne application
de ce principe n’ont pas encore été publiés, la commune peut
d’ores et déjà s’y préparer.
3.
LA GESTION DES PLAGES CONCEDEES
L’État a attribué à la commune de Six
-Fours-Les-Plages des concessions pour les plages du Cros,
de Bonnegrâce et de la Coudoulière.
La plage naturelle du Cros a été concédée pour une période de 12 ans, du 1
er
janvier 2006 au 31
décembre 2017. Le site ne fait l’objet d’aucune exploitation commerciale de type location de matelas
et parasols ou de restauration.
La plage artificielle de Bonnegrâce a été initialement concédée en 1988 pour une durée de 30 ans et a
fait
l’objet de trois avenants.
U
n projet d’avenant n° 4 portant concession d’utilisation du domaine
public maritime est actuellement en
cours d’instruction
. Sur cette plage, la commune est propriétaire
de cinq restaurants. Quatre sont gérés par des exploitants du secteur privé dans le cadre de
délégations de service public
4
. Trois restaurants, Le Drakkar (142 m² de bâti et 99 m² de terrasse),
Le Coquelicot (208 m² de bâti et 110 m² de terrasse) et La Vague (192 m² de bâti et 128 m² de
terrasse) sont
situés sur le domaine public communal en front de mer à l’arrière de la plage
et
disposent au droit du bâti
d’un lot plage d’une surface de 200 m²
destiné à la location de matelas et
de parasols. La Frégate (442 m² de bâti et 350 m² de terrasse) est un établissement de restauration,
avec un bar au rez-de-chaussée et huit chambres au 1
er
étage. Le bâti est situé sur le domaine public
communal à l’arr
ière de la plage et la terrasse accolée est sur le domaine public maritime.
L’
établissement ne bénéficie pas
d’une zone réservée à la location de matelas et de parasols
.
Le troisième site concédé par l’État est la plage naturelle de la Coudoulière. La con
cession, attribuée à
la commune pour 12 ans (de janvier 2006 à
décembre 2017), dispose d’un lot plage d’une surface de
200 m², pour la location de matelas et de parasols, situé sur le domaine public maritime. A quelques
mètres, la ville est propriétaire du restaurant La Brise Plage (128 m² de bâti et 53 m² de terrasse)
implanté sur le domaine public portuaire limitrophe.
Les contrôles effectués par la chambre ont porté sur le régime juridique des contrats de concessions
attribués par la commune pour la gestion des lots plage et des restaurants, sur le respect des
procédures d’attribution
des délégations de service public, le niveau des redevances payées par les
exploitants et l
’effectivité et la qualité d
es contrôles des délégataires qui incombent à la commune.
3.1.
Le régime juridique des concessions
Les concessions de plages, comme le rappelle un arrêt du Conseil d’État du 21 juin 2000 «
SARL Chez
Joseph et Fédération nationale des plages restaurants », sont des délégations de service public au vu
de l’étendue des missions de service public confiées par le concessionnaire (salubrité de la baignade,
sécurité des usagers et intérêt du développement de la station balnéaire). Un décret du 26 mai 2006
relatif aux concessions de plage concédées sur le domaine public maritime soumet les conventions
d’exploitation, appelés « sous
-traités », à une procédure de publicité et de mise en concurrence
définie par la loi Sapin dès lors que la commune sous-traite les activités pour répondre aux besoins du
service public balnéaire. Il impose
notamment que les installations soient démontables ou
transportables, sans ancrage au sol durable et que les plages doivent être libres de toute occupation
au moins six mois par an.
A l’exception de la plage naturelle de la Coudoulière, située sur le domaine
public maritime, les lots plages de la commune de Six-Fours sont désormais situés pour la plupart sur
le domaine public communal et ne relèvent pas du décret de 2006.
Les obligations de publicité et de mise en concurrence des lots plage ont été appréhendées par la
commune dans un cadre intégrant désormais la gestion de restaurants.
4
Le restaurant Le Golfe n’était pas concédé au moment du contrôle.
Sur la plage de Bonnegrâce, les restaurants (Le Drakkar, Le Coquelicot, La Vague) sont en effet situés
sur le domaine public communal. Depuis quelques années, la commune a en effet volontairement
déplacé les lots plage qui étaient initialement sur le domaine public maritime pour les placer au droit
des restaurants. Ces zones dédiées à la location de matelas et de parasols sont donc désormais,
comme les restaurants, sur le domaine public communal.
Selon la commune, cette politique a permis de libérer une partie du domaine public maritime et de
faciliter l’exploitation des établissements, par l’
attribu
tion simultanée, au sein d’une même concession,
de la gestion du restaurant et du lot plage à un gestionnaire unique. En procédant de la sorte, la
commune indique avoir notamment voulu éviter les conflits de proximité entre deux gestionnaires
différents, l’un pour la restauration et l’autre pour la location de matelas
et de parasols, tout
améliorant l’
offre de services à la clientèle estivale.
Pour pouvoir désigner un gestionnaire unique par établissement, la commune a de ce fait regroupé au
sein d’un même
contrat, le service public des bains de mer lié à l
’activité de plagiste
soumis aux
dispositions du décret du 26 mai 2006 relatif aux concessions de plage
5
et une activité commerciale
de restauration
, le restaurateur se voyant confier la mission de service public d’entretenir les
sanitaires et les douches pour les usagers de la plage. La même logique a également prévalu pour le
restaurant La Brise Plage sur la plage naturelle de la Coudoulière.
La commune a ainsi pu attribuer une concession globale par établissement (restaurant et lot plage)
dans le cadre d’une
délégation de service public après publicité et mise en concurrence conformément
à la procédure prévue par loi Sapin du 29 janvier 1993. En procédant de la sorte, la commune a fait
valoir qu’elle s’était imposée une procédure plus contraignante que l’autorisation d’occupation
temporaire du domaine public afin de garantir l
es principes de liberté d’accès, d’égalité de traitement
des candidats et de transparence des procédures.
Cette globalisation
ne saurait cependant s’appliquer
uniformément
à l’ensemble des restaurants
appartenant à la commune. En effet, dans la mesure où
l’établissement
La Frégate exerce une simple
et unique activité de restauration/hôtellerie,
qui n’a pas, en principe, le caractère d’un service public et
relève du régime de l’autorisation d’occupation temporaire (AOT)
6
.
Cette alternative n’empêch
erait
pas la commune de faire jouer la concurrence. En effet, s’
il n'existe
aucune obligation générale de publicité ou de mise en concurrence préalable à la délivrance des
autorisations d'occupation du domaine public, le Conseil d'État
7
a rappelé que, dans le silence des
textes, l'autorité gestionnaire a la faculté de mettre en œuvre une procédure de publicité et, le cas
échéant, de mise en concurrence, afin de susciter des offres concurrentes, notamment dans le but de
valoriser son domaine public.
3.2.
Le respect de
s procédures d’attribution des concessions
Entre 2007 et 2011, la commune a lancé sept consultations pour renouveler les concessions selon la
procédure prévue par la loi Sapin du 29 janvier 1993, deux uniquement pour les lots plage en 2007,
quatre pour les restaurants avec les
lots plage attenants, et une pour l’attribution de la terrasse
du
restaurant la Frégate.
Pour l’ensemble des
consultations la commune a sélectionné les offres sur
la base d’un règlement de
consultation qui prévoyait trois critères pondérés : la qualité du projet (50 %), le montant des
redevances (30 %) et le montant des investissements (20 %) proposés par les candidats.
3.2.1.
Les consultations pour l’attribution des deux lots plage
s seuls
5
Le décret du 26 mai 2006 relatif aux concessions de plage soumet les conventions d’exploitation sur le
domaine public maritime, appelés «
sous
-
traités
», à une procédure de publicité et de mise en concurrence,
définie par la
loi
Sapin, dès lors que la commune sous
-
traite les activités pour répondre aux besoins du service
public balnéaire. Le texte limite l’aire d’exploitation à 20 % du linéaire et 20 % de la surface de la plage (50
%
dans le cas d’une plage artificielle) et impose que les installations soient démontables ou transportables, sans
ancrage au sol durable et que la surface concédée soit libre de tout équipement en dehors de la période de
concession qui ne peut excéder 6 mois.
6
CE, 12 mars 1999, Ville de Paris.
7
CE, 3 décembre 2010, Ville de Paris
-
Association Paris Jean Bouin, n
°s
338272, 338527.
En 2007, la commune a procédé à
l’attribution, sous forme de délégation de service public, de deux
lots plages situés devant les restaurants La Vague et La Brise Plage.
La concession pour l’exploitation du restaurant «
La Vague » avait été attribuée pour une durée de
7 ans de janvier 20
04 à janvier 2011 et celle du restaurant La Brise Plage l’avait été pour 6
ans
d’octobre 2006 à septembre 2012. Les concessions des deux lots plage attenants arrivant à échéance,
la commune a lancé une consultation en avril 2007 afin de désigner un exploitant pour le début de la
saison estivale, le 1
er
mai 2007. Au terme de la procédure, les lots plage ont été tous deux attribués
aux gestionnaires des restaurants, jusqu’au 30 septembre 2010, échéance prolongée par avenant
jusqu’au 30 septembre 2011, s’agiss
ant du lot La Vague, et
jusqu’au 30 septembre 2012, s’agissant
du lot La Brise Plage.
Pour chaque consultation, les deux offres reçues ont été analysées selon trois critères pondérés : la
qualité du projet (50 %), le montant des redevances (30 %) et le montant des investissements
(20 %) proposés par les candidats.
L’imprécision du règlement de la consultation sur certains points, et son
excessive précision sur
d’autres, ont placé le gestionnaire sortant en situation favorable par rapport à son concurrent.
Les règlements demandaient ainsi
la production d’une «
fiche tarif à destination des usagers » sans
préciser si les candidats devaient proposer des tarifs à la journée, à la demi-journée ou autres
formules. Or, les deux rapports d’analyse ont chaque fois relevé l’absence de formules et de
tarifs à la
demi-journée pour le candidat non retenu.
Une définition plus précise de l’attente de la collectivité
aurait permis aux deux candidats de proposer une offre satisfaisant son attente.
Les règlements de consultation prévoyaient également que les lots plage ne pouvaient recevoir
aucune construction démontable, le délégataire devant débarrasser, chaque soir, son lot de plage. La
commune justifie cette exigence par sa volonté constante de libérer la plage à destination des usagers
et d’en assurer le nettoiement aisé, tout en préservant la plage de l’aspect inesthétique des structures
démontables. Cette prescription, qui allait au-delà des exigences du décret du 26 mai 2006, a eu pour
effet de faciliter la réponse de l’exploitant en place, lequel pouvait utiliser son restaurant mitoyen pour
entreposer le matériel, et d’obliger la concurrence à proposer des solutions plus contraignantes
(location d’un
véhicule utilitaire) pour débarrasser chaque soir les matelas et les parasols. La chambre
constate que la concession suivante concernant le même établissement, délivrée à compter du 1
er
janvier 2012, ne comportait pas la même exigence, ce qui affaiblit la portée des arguments invoqués.
L
’article 3.1.1 du contrat prévoit en effet que
: «
Seuls seront autorisés sur la partie plage, les
équipements et installations démontables ou transportables, ne présentant aucun élément de nature à
l
’
ancrer au sol
…
».
Par
ailleurs l’analyse des offres
apparaît insuffisamment poussée sur leurs aspects financiers. La
commission a porté ainsi des appréciations sur la vraisemblance des chiffres
d’affaires prévisionnel
s
des candidats sans analyse approfondie et notamment sans référence aux résultats de la gestion
précédente dont la commune
aurait dû exiger d’
avoir connaissance dans le cadre des obligations
d’information pesant sur le délégataire
.
Enfin, la chambre constate que l’offre classée première par la commission pour l
e lot La Brise Plage a
été écartée
au motif de l’inexpérience de la société dans l’activité de plagiste et de diverses
réserves,
dont des problèmes de stockage du matériel et des charges excessives.
L’inexpérience aurait dû être
examinée au niveau de la candidature, en fonction des exigences du règlement de la consultation.
3.2.2.
Les consultations pour l’attribution des lots
restaurant et plage
Les contrôles
effectués par la chambre en ce qui concerne l’attribution des concessions pour les
restaurants avec leur lot plage font apparaître que de manière générale les offres sont correctement
analysées et les candidats sont classés en respectant la pondération des notes
, à l’
exception de la
consultation lancée en janvier 2009 pour l’attribution de la concession Le Drakkar et
de son lot plage.
La chambre a en effet constaté que le rapport d’analyse était très succinct et que les offres ont été
classées sans utiliser la pondération annoncée dans le règlement de la consultation.
Comme l’autorise la réglementation
8
, le maire a généralement choisi de négocier avec le candidat
classé en première position par la commission d’analyse des offres
, sauf, en
2011, pour l’attribution du
8
L’article L. 1411
-
5 du code général des collectivités territoriale précise qu’«
au vu de l’avis de la commission, l’autorité
habilitée à signer la convention engage librement toute discussion utile avec une ou des entreprises ayant présenté
une
offre
»
restaurant La Vague avec son lot plage attenant, pour lequel conformément à la proposition du
rapport d’analyse des offres,
la commune a négocié avec trois candidats sur la base des points
techniques et financiers proposés par la commission. A la suite des négociations et compte tenu des
compléments apportés par les trois candidats, un classement a été établi sur la base de notes
pondérées pour chaque critère conformément au règlement de la consultation.
3.2.3.
Le cas particulier du restaurant La Frégate
La concession du restaurant La Frégate avait été attribuée depuis 2004
jusqu’en mai 2013
. Le
renouvellement de la concession de l
’exploitation de la terrasse attenante
, située sur le domaine
public maritime, qui arrivait à échéance en 2010
a fait l’objet d’
une consultation lancée en 2009. Deux
candidats ont soumissionné mais seul
l’exploitant de
La Frégate a remis une offre. Il ne pouvait en
effet en
être autrement car l’exploitation de la terrasse, sans disposer du restaurant géré par un
concurrent,
n’avait
aucun sens.
L’obligation
de lancer une délégation de service public en application
du décret du 26 mai 2006 relatif aux concessions de plages
ne pouvait ainsi qu’être formelle, mais
permettait du moins d’accorder la durée des deux conventions à la même éc
héance de mai 2013.
3.3.
Les redevances
Le code général de la propriété des personnes publiques fixe les conditions dans lesquelles
l'occupation ou l'utilisation du domaine public donne lieu au paiement d'une redevance
. L’
article L.
2125-3 prévoit notamment que le montant des redevances est fixé par l'assemblée délibérante de la
collectivité territorialement compétente, en fonction d'une part fixe, qui correspond à la valeur locative
d'une propriété privée comparable à la dépendance du domaine public occupée, et d'une part
variable, déterminée selon les avantages retirés par le titulaire du titre d'occupation du domaine
public.
En ce qui concerne la commune de Six-Fours-Les-Plages, le montant des redevances pour les lots
plage, pour le bâti des restaurants et pour les terrasses attenantes est fixé par le conseil municipal sur
proposition de l’autorité exécutive
, sans que toutefois les modalités de fixation, effectuées selon la
commune au regard des loyers des établissements situés à proximité, soient explicitées
. Il s’agit d’un
niveau de redevance qui garantit à la commune un minimum annuel, au-delà duquel les candidats
peuvent proposer un montant supérieur. Le niveau de la redevance est un des critères de choix de la
consultation et peut faire l’objet d’une
négociation.
Les redevances perçues pour les lots plage (matelas et parasols) sont relativement homogènes. Elles
se situent à 7 000
€, soit 35 €/m², pour les plus récentes.
Le
s redevances perçues au titre de l’exploitation des restaurants ont été réévalués au moment du
renouvellement des concessions. Ainsi, en mai 2010, la redevance versée par La Frégate pour la
terrasse a été revalorisée de 72 % par rapport à la précédente, celle de La Vague (hors lot plage) de
80 % en 2011 par rapport à 2007, celle du Drakkar de 84 % entre 2004 et 2010 (21 900
€)
. Pour La
Brise Plage, le renouvellement de l’exploitant en 2012 a permis d’augmenter la redevance
du
restaurant (hors lot plage) à 24 000
€
contre 9
000 € en 2011
.
Des disparités existent entre les établissements
, particulièrement en regard des chiffres d’affaires,
comme le montre le tableau ci-dessous.
Redevances perçues en 2011
Restaurant
Surface
restaura
nt
Surfa
ce du
lot
plage
Redevan
ce
restaura
nt
Redevan
ce lot
plage
Redevan
ce du
restaura
nt au M²
mensuel
CA 2011
Redevan
ce
restaura
nt
par
rapport
au CA
(Millions
€)
Le Drakkar
241 m²
200
m²
21 900 €
6 000 €
7,6 €
0,46 M€
6,00 %
Le Coquelicot
318 m²
200
m²
18 000 €
4 600
€
4,7 €
1,25 M€
1,80 %
La Vague après 2011
320 m²
200
m²
35 000 €
7 000 €
9,1 €
1,63 M€
2,60 %
La Frégate
792 m²
42 629 €
4,5 €
2,27 M€
1,90 %
La Brise Plage (avant
2012)
181 m²
200
m²
9
000 €
5 200 €
3,7 €
Non
connu
La Brise Plage (en
2012)
181 m²
200
m²
24 000 €
7 000 €
11,0 €
Non
connu
Ces ratios permettent en première analyse de constater que les
loyers au m²/mois s’échelonnent
entre 4,5 € et 11 € et que le pourcentage de la redevance par rapport au chiffre d’affaire
reste
différent selon les établissements.
La commune pourrait disposer de marges de revalorisation supplémentaires par rapport au chiffre
d’affaires et par rapport aux prix des locations de commerce à Six
-Fours-les-Plages. Même si la valeur
locative d’un bien comparable n’est qu’un élément facultatif du calcul, la chambre observe, à
titre
comparatif,
qu’
un simple local commercial pour des bureaux (surface 500 m²) se loue environ
7 700
€
TTC/mois, soit un peu plus de 15
€/m²
, niveau deux ou trois fois supérieur aux redevances
actuelles. Seule la redevance négociée en 2012 (11
€/mois/m²) avec le nouveau délégataire du
restaurant « La Brise Plage
» s’en rapproche.
Le simple alignement des redevances sur le prix au m²
payé par La Brise Plage pe
rmettrait à la commune d’encaisser un montant supplémentaire d’au moins
100
000 € par an.
Même si les redevances ont fait l’objet d’importantes revalorisations ces dernières années qui, selon la
commune, les ont portées à un niveau très satisfaisant en regard des concessions voisines, et si leur
fixation contractuelle doit bien entendu intégrer divers paramètres et notamment les investissements
à la charge des exploitants, la commune pourrait donc gagner, par une information complète du
conseil municipal, à examiner les marges d
’
augmentation des redevances en fonction à la fois de la
valeur locative des propriétés privées comparables et de l'avantage procuré par cette jouissance
privative du domaine public.
La commune pourrait dans ce cadre, conformément
à l’article L. 1411
-2 du CGCT, préciser les modes
de calcul des redevances versées par le délégataire
, alors qu’a
ctuellement, seule la formule de
révision est mentionnée dans les conventions. Ce mode de calcul pourrait comporter à la fois une
part fixe en
fonction de la surface, de l’emplacement et de la nature du commerce et une part variable
tenant compte du chiffre d’affaires et des investissements réalisés.
Recommandation n° 2
: Fixer le montant des redevances d’occupation du domaine public
communal selon un mode de calcul clairement établi comportant une part fixe en fonction
de la surface, de l’emplacement et de la nature du commerce et une part variable tenant
compte du chiffre d’affaires et des investissements réalisés.
3.4.
Le contrôle des délégataires
L’article L. 1411
-3 du code général des collectivités locales prévoit que «
le délégataire produit chaque
année avant le 1er juin à l'autorité délégante un rapport comportant notamment les comptes
retraçant la totalité des opérations afférentes à l'exécution de la délégation de service public et une
analyse de la qualité de service. Ce rapport est assorti d'une annexe permettant à l'autorité délégante
d'apprécier les conditions d'exécution du service public. Dès la communication de ce rapport, son
examen est mis à l'ordre du jour de la plus prochaine réunion de l'assemblée délibérante qui en prend
acte
».
Le contrôle exercé par le délégant
doit lui permettre de s’assurer du respect par le
délégataire de ses
obligations contractuelles. Il doit comporter une
partie technique permettant de s’assurer de
l’exécution des obligations du délégataire, au besoin par des visites d’installation pour en vérifier l’état,
l’entretien ou les éventuels travaux effectués
, et
une partie financière, consacrée pour l’essentiel
à
l’exploitation des rapports financiers annuels obligatoires.
Le contrôle technique est assuré par une visite effectuée une fois par an, pendant la saison estivale,
par le responsable du service des affaires générales, un agent des bâtiments communaux et le
responsable du service sécurité plages, qui contrôlent la position des lots matelas, la surface, les
sanitaires, les accès du bâtiment et l’état du bâtiment.
Ces contrôles donnent lieu à comptes rendus ;
de nombreux courriers adressés aux responsables des établissements rappelant leurs obligations
contractuelles en matière d’hygiène des sanitaires publics et de propreté des
abords des
établissements et du terrain concédé. La commune exerce bien sa mission de contrôle technique et
répond ainsi à une reco
mmandation émise dans le rapport d’observations définitives de 2003
.
S’agissant du contrôle financier,
pour la période 2007-2011 qui montre un progrès par rapport au
constat fait par la chambre en 2003, la majorité des délégataires ont produit les rapports financiers à
l’exception d’un exploitant qui n’a remis aucun document sans autre forme de sanction que les lettres
de rappel qui lui ont été adressées par la commune. La commune par contre
n’exploite pas les
rapports financiers transmis pas les délégataires. Elle devrait en conséquence porter son effort sur
leur analyse, en exigeant que les comptes du délégataire distinguent
le chiffre d’affaires de l’activité
de restauration et celui relatif à l’activité de
plagiste.
La chambre recommande également à la
commune d’exploiter qualitativement les rapports annuels
adressés par les délégataires afin d’améliorer la connaissance des activités concédées, d’établir des
comparaisons entre les établissements, d’observer et analyser les évolutions et de disposer de
données objectives et chiffrées particulièrement nécessaires pour comparer les offres au moment de
la consultation.
Recommandation n° 3
: Demander aux délégataires de concession de plages d’indiquer
dans leur rapport financier la répartition du chiffre d’affaires entre l’activité commerciale
de restauration et la mission de service public de plagiste.
Recommandation n° 4
: Procéder à l’e
xploitation des rapports annuels adressés par les
délégataires des lots de plage afin d’améliorer la connaissance des activités concédées,
établir des comparaisons entre les établissements, observer et analyser les évolutions et
disposer des données objectives et chiffrées nécessaires à la comparaison des offres au
moment de la consultation.
4.
LA COMMANDE PUBLIQUE
A partir de 2006, la commune a procédé à une analyse de ses achats qui a conclu à la nécessité
d’améliorer la prise en compte des besoins des dif
férents services municipaux et de promouvoir les
bonnes pratiques en matière de procédure d’achats publics.
Dans un premier temps, la ville a créé et diffusé auprès des services un guide des procédures internes
d’achat, a informatisé la saisie des marchés
et a eu recours, pour certains achats, à l’Union des
groupements d'achats publics (UGAP) et au Syndicat intercommunal d’aide aux achats divers
(SIVAAD) qui est un groupement de commandes regroupant une cinquantaine de communes du Var.
En 2009, la commune a mis en place une direction de la commande publique (8 agents) qui regroupe
les missions de l’ancien service des marchés et celles du service politique des achats. Elle a pour
missions d’assurer la passation des marchés dont le montant estimé est supérie
ur à 15 000
€
HT, de
lancer les procédures de passation des délégations de service public, d’améliorer le recensement et la
prise en compte des besoins, et d’assister et conseiller les services acheteurs. Pour les marchés
inférieurs à 15
000 € HT, les services disposent, s’ils le souhaitent, de la liberté d’achat sous réserve
de respecter les principes de mise en concurrence, de transparence et d’égalité.
En avril 2009, la direction de la commande publique a mis à la disposition des chefs de service un
nouveau guide interne des achats, régulièrement mis à jour, qui rappelle les grands principes de la
commande publique et définit les procédures sous forme de fiches pratiques. Un intranet dédié
aux achats publics avec des documents types (CCAG, RC, AAPC
…) est également accessible.
La direction de la commande publique a également mis en place, à partir de 2010, une « fiche de
liaison ». Ce document consigne par écrit les caractéristiques (objet, nature, durée, critères de
sélection, montant prévisionnel
…) de l’achat envisagé par les services prescripteurs et lui permet de
disposer de l’ensemble des informations utiles pour établir les pièces administratives du marché.
La création d’une direction de la commande publique a
permis de clarifier les rôles et les
responsabilités des services et d’améliorer les procédures d’achat d’autant que les agents de ce
service ont bénéficié d’un important effort de formation dans le domaine de l’achat public leur
permettant de disposer des compétences nécessaires pour accomplir leurs missions dans de bonnes
conditions.
4.1.
Les marchés publics
ne suscitant pas d’observations ou des observations marginales
Au cours de la période 2007 à 2011, la commune a passé en moyenne une centaine de marchés par
an, tous types confondus (fourniture, service et travaux). Le contrôle a porté sur un échantillon réduit
de marchés choisis en fonction de la nature des prestations, du montant estimé et du mode de
passation.
Certains marchés ont fait l’objet d’un contrôle limité à la procédure de passation. Il s’agit des marchés
de travaux d’aménagement du boulevard des Écoles, de la rue Rouveau et de la place des Poilus, des
marchés pour la gestion de la déchèterie municipale (période 2008-2010 et 2010-2013) et du marché
de nettoyage des bâtiments communaux au titre de l’année 2010.
Pour ces marchés la chambre a pu constater que la procédure de passation a été conforme aux
dispositions du code des marchés publics, que le choix des titulaires a été motivé au regard des
critères et des sous-critères et que les offres ont été classées en fonction des notes pondérées
conformément au règlement de consultation.
S’agissant du marché pour le nettoyage des bâtiments communaux, un correspondant par site est
chargé de surveiller le respect des heures dues et la réalisation des prestations et, chaque fin de mois,
un état de vérification est transmis au service en charge de la gestion du marché. Les correspondants
ne disposent pas du cahier des clauses techniques particulières (CCTP) qui précise la nature exacte
des prestations dues par le titulaire du marché.
La chambre recommande donc d’améliorer l’efficacité des contrôles pour ce type de marché
s en
diffusant le cahier des charges aux personnels chargés de vérifier la bonne exécution des prestations.
Recommandation n° 5
: Améliorer l’efficacité des contrôles pour les marchés de nettoyage
en diffusant le cahier des charges aux personnels chargés de vérifier la bonne exécution
des prestations.
4.2.
Les marchés
de travaux d’aménagement au sol des espaces communaux
(2009-2010 et
2011-2013)
Au cours de la période 2007-2011, la ville de Six-Fours-les-Plages a passé trois marchés de travaux à
bons de commande sur appel d’offres ouvert pour l’aménagement au sol des e
spaces communaux. Un
premier couvrant la période 2007-2008, un second de deux ans (2009-
2010), suivi d’un marché
triennal (2011-2013).
Les prestations de ces trois marchés concernaient des travaux de réfection ou de rénovation de
chaussées et trottoirs, des travaux de modification, démolition et réfection de bordures et caniveaux,
de remises en état de maçonneries diverses, ainsi que des travaux de réparation ou de restructuration
de réseaux divers.
4.2.1.
Le marché de travaux d’aménagement au sol des espaces com
munaux
2009-2010
Le contrôle a porté sur la procédure de passation et sur
l’exécution du
second marché (2009-2010)
dont le montant total (4
M€ TTC) représente un tiers du total des dépenses mandatées par la
commune
(13,2 M€)
pour les marchés de travaux de ces deux années.
L’avis d’appel public à la concurrence a été publié
en septembre 2008 et deux candidats ont remis une
offre. Après avis du service technique « Etudes et travaux » de la commune, le choix du titulaire a été
effectué en
novembre 2008 par la commission d’appel d’offres sur la base de
s trois critères pondérés
indiqués dans le règlement de la consultation : le prix (50 %), la valeur technique (35 %) et le délai
d’intervention pour les travaux signalés urgents (15 %).
Si l’
analyse de la valeur technique des off
res n’appelle pas d’observation
, les modalités de sélection
des candidats au regard des critères du délai d’intervention pour les travaux signalés urgents
et du
prix sont discutables. Elles
n’ont
en effet pas garanti l
’égalité de traitement des candidats et ont
engendré un surcoût financier important pour la commune.
4.2.1.1 Le critère du «
délai d’intervention pour les travaux signalés urgents
»
L’analyse de ce critère conduit la chambre à émettre deux observations
, la première sur la clarté de la
notion de délai d’intervention,
la seconde
sur l’absence de contrôle par la commune sur le respect d
e
ce critère
en cours d’exécution du marché
.
L’article 3
-2 du règlement de consultation du marché précisait que pour «
les travaux signalés urgents
le délai d’intervention est laissé à l’initiative des candidats. Ce délai ne pourra toutefois dépasser le
délai plafond de 14 (Quatorze) heures
». Le même article renvoyait
les candidats à l’article 6 de l’acte
d’engagement pour prop
oser leur délai.
L’acte d’engagement précisait en effet qu’ «
…
en ce qui concerne les travaux signalés urgents,
l’entreprise attributaire du marché s’engage à intervenir dans un délai de (…)
9
heures après appel au
conducteur de travaux, afin d’exécuter l
es travaux demandés, sur appel téléphonique du responsable
des services techniques, ou par tout moyen de communication défini lors de la notification du marché.
Une équipe devra donc être joignable et disponible (radio ou portable, etc…) à tout instant. Qu
el que
soit
le
moyen
de
communication
utilisé,
la
demande
d’intervention
d’urgence
sera
SYSTÉMATIQUEMENT CONFIRMÉE PAR FAX
».
Selon la commune, cette clause a été introduite pour permettre une intervention très rapide dans un
souci de mise en sécurité du site concerné. En effet, la commune ne dispose plus, depuis quelques
années, de moyens d’intervention en régie pour des opérations de voirie (agents équipés de matériels
et de moyens suffisants) pour entreprendre ces travaux de sécurisation et/ou remise en état dans un
délai très court.
La commune a considéré
que le délai d’intervention
correspond au délai compris entre la demande
faite auprès de l’entreprise par
des moyens essentiellement téléphoniques et son arrivée sur le site
des travaux, non pas dans tous les cas pour exécuter des travaux mais parfois pour simplement
mettre en sécurité, par la pose de barrières de signalisation, des sites détériorés (déformation de
chaussée, effondrement des structures de voies, éboulements de talus, mise en sécurité de carrefour
ou autre). Selon la nature du désordre, les travaux sont ensuite exécutés dans un délai plus au moins
long.
Cette conception est donc moins exigeante que la formulation utilisée dans l
’acte d’engagement
qui
spécifie bien que le délai d’intervention est celui dans lequel l’entreprise se rend sur place «
afin
d’
exécuter des travaux ».
A défaut d’avoir repris précisément dans l’acte d’engagement le sens qu’elle
donnait à ce délai, la commune s’exposait à des erreurs ou divergences de compréhension de la part
des candidats.
De fait
, l’entreprise
non retenue
, qui n’avait pas demandé de p
récisions à la commune, a proposé un
délai de 24
heures dans l’acte d’engagement
, supérieur au délai butoir (14 heures) imposé par le
règlement de la consultation, tout en indiquant dans son mémoire justificatif un délai
d’une
demi-
journée pour les actions de mise en sécurité. La commune lui ayant demandé par fax de préciser son
offre,
l’entreprise
a confirmé son délai de 24 heures.
La commune reconnaît que la demande de précision par la commission, qui portait sur un élément
substantiel de l’offre, n
e pouvait aboutir à
une modification de l’acte d’engagement.
Dès lors
l’offre de l’entreprise
,
irrégulière au sens de l’article 35 du code des marchés publics
, ne
pouvait qu’être écartée
.
Sauf à admettre que l’entreprise s’était elle
-même délibérément exclue en proposant une offre
irrégulière, c
et épisode révèle l’amb
iguïté de la consultation sur ce point, que la commune aurait pu
prévenir par une rédaction plus précise. La commune qui se trouvait alors placée devant une
candidature unique aurait également pu,
puisqu’elle s’était aperçue de cette ambigüité par les
précisions demandées après le dépôt des offres,
relancer l’appel d’offres puisqu
e cette ambigüité
portait, comme elle le constate, sur un élément essentiel de la consultation.
Le groupem
ent d’entreprises retenu a
vait quant à lui proposé un délai
d’intervention d’une heure et la
commission lui avait attribué la note maximale. Si ce délai apparaît réaliste, la chambre constate
cependant
que dans la pratique le délai d’intervention pour les travaux signalés urgents n’a jamais été
contrôlé au cours du marché précédent (période 2007-2008) et
ne l’a pas été
pour le marché en
question (2009-2010)
. La commune, n’ayant jamais confirmé par fax ses demandes d’intervention
d’urgence, comme
prévu - en majuscules - à
l’article 6 de l’acte d’engagement
, ne pouvait dès lors
pas vérifier si le délai
d’intervention était réellement respect
é.
4.2.2.2.
La conception et l’analyse du critère du
prix
Le document de consultation des entreprises du marché comprenait un bordereau de prix unitaires
composé de 171 prestations référencées pour lesquelles étaient indiquées des estimations de
quantités annuelles. Le total obtenu en multipliant les quantités estimées par les prix unitaires
proposés par les entreprises a permis de classer les offres au regard du critère « prix ».
9
Le délai est proposé par le candidat.
Ainsi calculée, l
’offre
de prix du groupement
d’entreprises retenu
est ressortie à 889 274
€
TTC tandis
que celle du candidat éliminé
s’élevait à 1
376 945
€
TTC.
Toutefois,
les estimations des quantités portées au bordereau de prix unitaires s’avèrent, a
posteriori,
très différentes des quantités
effectivement commandées, au point que l’offre du candidat évincé
à
cause du critère « délai » aurait permis à la commune de substantielles économies.
En appliquant les prix unitaires proposés par chacun des deux candidats aux prestations réellement
exécutées (hors
216 738 € de
commandes hors bordereau des prix unitaires), les prestations payées
au groupement titulaire
ont en définitive coûté 3 815 548 € TTC, soit 653
462
€
TTC (+ 21 %) de plus
que celles qui auraient résulté du bordereau de prix de l
’entreprise éliminée
, soit 3 162 086
€
TTC
.
La différence se concentre sur une quinzaine de prestations référencées et en particulier sur deux
d’entre
elles, lesquelle
s ont fait l’objet de commandes jusqu’à plus de 100 fois supérieures aux
estimations indiquées par la commune dans le bordereau de prix unitaires.
L’incertitude inhérente à une prévision de commandes ne peut justifier un tel écart, d’autant que
l’examen de l’
exécution du marché précédent (2007-2008) fait ressortir que ces deux références
avaient déjà fait l’objet de
commandes entre 120 et 160 fois supérieures aux estimations indiquées
par la commune dans le BPU. Estimées à 20 tonnes pour les deux années, les commandes s
’étaient
respectivement élevées à 2 537 et 3 254 tonnes. La reprise dans le marché de 2009-2010 des
quantités du bordereau de prix unitaires
alors que les résultats de l’exécution de la première
campagne de travaux étaient connus en septembre 2008 est donc injustifiable.
Les distorsions ainsi apportées à la structure des coûts dans l’information apporté
e aux candidats
confèrent en outre au titulaire sortant, qui connaissait les quantités commandées en 2007-2008, un
avantage dans la prévisibilité des quantités qui seront commandées.
La capacité qu’aurait eu son
concurrent d’avoir accès aux pièces d’exécut
ion du marché précédent, invoquée par la commune, ne
saurait à cet égard justifier de sa part la production d’une évaluation des quantités sans lien avec la
réalité du marché précédent.
Cette situation peut dès lors permettre au candidat sortant
d’adapter
ses offres de prix unitaires en
profitant des erreurs de pondération du
bordereau de prix unitaires, en augmentant le prix des
prestations dont les quantités étaient sous-estimées et, en sens inverse, en baissant les prix des
prestations surestimées.
De fait, la comparaison des tarifs entre les bordereaux de prix unitaires des deux marchés successifs
attribués au même groupement fait ressortir des augmentations de 42 % et de 79 % de certains prix
unitaires, par ailleurs cinq fois à six fois plus élevés que
les tarifs pratiqués par l’entreprise éliminée
.
Elle révèle également des stagnations ou de fortes baisses
, jusqu’à
80 %
, sur d’autres prestations,
permettant au titulaire sortant de proposer un montant global apparemment compétitif en hausse de
15 % par rapport à son offre de 2007, et d’être bien noté sur le critère prix.
Ces fortes variations de tarifs auraient dû normalement attirer l’attention
de la commune, qui
reconnaît que la non-actualisation du bordereau a contribué à une forte augmentation du coût pour la
commune.
4.2.2.
Le marché de travaux d’aménagement au sol des espaces communaux
(2011-2013)
Les mêmes insuffisances en matière de définition des délais et de bordereau de prix se retrouvent
dans le marché portant sur le même type de prestations a été attribué sur appel d’offres pour la
période 2011-2013.
Pour ce marché
trois entreprises ont répondu. Deux d’entre elles
, associées au sein du groupement
titulaire du marché précéd
ent, ont répondu séparément et la troisième est l’entreprise qui n’avait pas
été retenue en 2009-2010.
L’entreprise titulaire du marché précédent a remporté le marché avec un
offre à 1,08 M€
TTC, suivie par celle de son ancien partenaire (1,12
M€
TTC). L’o
ffre de la société non
retenue en 2009 a été classée en troisième position (1,85
M€ TTC).
S’agissant du critère du «
délai
d’intervention
d’urgence
», les deux entreprises associées au sein du
groupement titulaire du marché précédent ont proposé des délais
d’une heure et de
30 mn. La société
non retenue lors du marché précédent a proposé un délai de 12 heures
dans l’acte d’engagement et
de 4 heures
pour les travaux exceptionnels d’urgence
.
La durée de douze heures portée sur l’acte
d’engagement ne dépassait pas cette fois
le délai plafond de 14 heures, mais entraînait pour elle
l’attribution d’une mauvaise note sur ce critère.
Or il n’est pas établi que l’entreprise n’ait pas été une nouvelle fois victime d’une interprétation
erronée de l’attente de la commune sur ce point. La
commune estime que le délai de 12 heures
proposé n’était
pas lié à un problème de distance à partir du dépôt
de l’entreprise
mais à
l’
organisation interne de la société
, et à l’absence d’une équipe d’astreinte.
Cela ne paraît pas être le
cas, le
rapport d’analyse faisant état d’
une
équipe d’
astreinte de 10 à 13 personnes.
La commune a par ailleurs reconnu que pas plus que dans le marché précédent elle n’avait éta
bli de
fax de confirmation permettant de vérifier le respect du délai contractuel.
En ce qui concerne le critère « prix », la comparaison des coûts par rapport aux quantités
effectivement commandées et payées pour les quatre opérations les plus
importantes de l’exercice
2011 conduit à constater que les paiements à
l’entreprise titulaire
(603 396
€
) sont supérieurs
d’environ 32
% à ceux qui auraient été facturés par
l’entreprise classée en troisième position
(458 169
€)
.
L’entreprise
classée deuxième aurait été la plus chère (629 780
€).
En conclusion, la conception des marchés pour des travaux d’aménagement au sol des espaces
communaux passés pour la période 2009-2010 et 2011-2013 a conduit la commune à choisir un
titulaire en apparence mieux disant
alors même qu’il s’est avérée le
plus cher au regard des
prestations réellement effectuées.
Instruite de ces expériences, la commune a indiqué à la chambre que dans le cadre du marché de
travaux d’aménagement au sol des espaces communaux pour la période 2014
-2016 elle procédera à
une actualisation du Bordereau de Prix Unitaires et du devis estima
tif prévisionnel et qu’elle s’assurera
du respect des délais en procédant
aux commandes urgentes par téléphone avec signature d’un
bordereau horodaté à l’arrivée sur le site.
Plus globalement, la collectivité se doit de définir et d’évaluer précisément se
s besoins afin
d’apporter
le même niveau d’information à l’ensemble des candidats,
condition impérative pour acheter dans les
meilleures conditions économiques. Pour les établir sur des bases réelles, il est impératif pour la
commune d’effectuer un bilan d’exécution de ses marchés dès lors qu’il s’agit de prestations
régulièrement commandées. Pour faciliter cette tâche la chambre recommande à la commune
d’améliorer son document intitulé «
fiche de liaison », en y
ajoutant une rubrique bilan d’exécution.
La
commune a informé la chambre qu’elle a déjà mis en œuvre
cette recommandation.
Recommandation n° 6 : Compléter « la fiche de liaison », mise au point en 2010 par la
direction de la commande publique, par une rubrique permettant de vérifier l’existence et
les résultats d’un bilan d’exécution des marchés à bons de commande.