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Le Président
RS/JD/FB
–
n° 13-ROD2-EH-34
Dijon, le 26 novembre 2013
RECOMMANDE AVEC
AVIS DE RECEPTION
P. J. : 1 annexe
Monsieur le Maire,
Par une lettre du 24 octobre 2013, je vous ai communiqué le rapport d'observations définitives
de la chambre régionale des comptes de Bourgogne, Franche-Comté concernant la gestion de la ville
de Lure.
Le
délai d’un mois prévu par l
a loi pour répondre aux observations de la chambre étant expiré,
la procédure est désormais close et vous trouverez ci-joint le rapport d'observations définitives
accompagné de votre réponse du 23 novembre 2013.
La procédure définie par les articles L. 243-5 et R. 241-18 du code des juridictions financières
prévoit que le rapport d’observations définitives sur la gestion d’un
e collectivité locale contrôlée par la
chambre, auquel sont jointes les réponses éventuellement adressées par les ordonnateurs
successivement en fonction au cours de la période vérifiée, doit être communiqué à l’assemblée
délibérante de la collectivité concernée, dès sa plus proche réunion. Il doit être inscrit à son ordre du
jour, être annexé à la convocation adressée à chacun des membres de l’assemblée et donner lieu à un
débat.
Cependant l’article
L. 243-
5 et l’article
R. 241-18-1 du même code disposent que cette
procédure est suspendue entre le premier jour du troisième mois précédant le mois au cours duquel il
doit être procédé à des élections pour la collectivité concernée jusqu’au lendemain du tour de scrutin
où l’élection est acquise.
Monsieur Eric
HOULLEY
Maire de Lure
2 rue de la Font
B.P. 167
70204 LURE Cédex
2
Les prochaines élections municipales devant intervenir le 23 mars 2014 pour le premier tour et
le 30 mars 2014 pour le second tour, la suspension ainsi prévue prendra effet le 1
er
décembre 2013 et
sera levée le 31 mars 2014.
Par conséquent, dans l’hypothèse où il ne vous serait pas possible d’organiser le débat prévu
par les articles L. 243-5 et R. 241-18 avant le 30 novembre prochain, délai de rigueur, vous ne pourrez
le faire que postérieurement au 31 mars 2014.
En toute hypothèse, ce n’est qu’à compter de la date de la réunion du conseil municipal au
cours laquelle sera organisé le débat sur le rapport d’observations définitives de la chambre, que je
vous serais obligé de me faire connaître, que le document, complété des réponses reçues, deviendra
communicable à toute personne en faisant la demande.
Il conservera d’ici là un caractère confidentiel qu’il vous revient de protéger.
J’en transmets par ailleurs une copie au représentant de l’Etat dans le département et au
Directeur départemental des finances publiques.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Maire, l'expression de ma considération la plus distinguée.
Roberto SCHMIDT
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
1/67
RAPPORT D
’
OBSERVATIONS DEFINITIVES
SUR LA GESTION DE LA COMMUNE DE LURE
- EXERCICES 2006 ET SUIVANTS -
(département de Haute-Saône)
***********
La chambre régionale des comptes de Bourgogne, Franche-Comté a examiné la
gestion de la commune de Lure pendant la période allant du début de l’exerci
ce 2006 au
début de l’année 2013
.
Le contrôle a été conduit sur pièces et sur place. Il a porté sur les points
suivants :
−
le suivi des observations formulées dans le précédent rapport de gestion ;
−
la situation comptable et financière ;
−
la commande publique ;
−
la gestion des ressources humaines ;
−
les transferts de compétences à la communauté de communes du pays de Lure.
À travers son contrôle, la chambre s’est attachée, compte tenu des objectifs fixés
par le conseil municipal de la commune de Lure, à évaluer les résultats obtenus et à
apprécier l’économie des moyens mis en œuvre, tout en s’assurant de la régularité des
actes de gestion correspondants.
L’entretien préalable prévu par l’article L.
243-1 du code des juridictions
financières a eu lieu le 15 mars 2013 entre le magistrat rapporteur et M. Éric Houlley,
ordonnateur en exercice. Un entretien a également eu lieu avec son prédécesseur,
M. Michel Federspiel, le même jour. Dans sa séance du 11 avril 2013, la chambre a
formulé des observations provisoires au
xquelles l’ordonnateur en fonctions et des tiers
mis en cause ont répondu. Dans sa séance du 19 septembre 2013, la chambre a arrêté
des observations définitives ci-après présentées.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
2/67
S O M M A I R E
RECOMMANDATIONS
.............................................................................................................................
4
SYNTHESE
.................................................................................................................................................
5
PARTIE I : LES GRANDES CARACTERISTIQUES DE LA VILLE
......................................................
7
I.
Présentation générale
...........................................................................................................
7
PARTIE II : LE SUIVI DU PRECEDENT CONTROLE
...........................................................................
8
I.
Les informations annexées aux comptes administratifs
....................................................
8
II.
Les problèmes d’imputation comptable
.............................................................................
9
III.
Le contrôle des régies
.........................................................................................................
10
IV.
La prime de fin d’année
.....................................................................................................
10
V.
Les logements de fonctions
.................................................................................................
10
VI.
Les liens avec l’harmon
ie municipale
...............................................................................
11
VII.
Les liens contractuels avec le centre social et culturel
.....................................................
12
VIII.Les liens avec les Francas
..................................................................................................
12
IX.
Bilan sur la mise en œuvre des recommandations
...........................................................
12
PARTIE III : LA SITUATION COMPTABLE ET FINANCIERE
..........................................................
13
I.
La fiabilité des comptes
......................................................................................................
13
A.
Le rattachement des charges à l’exercice
..........................................................................
13
B. le chapitre 27, autres immobilisations financières
............................................................
13
C.
le compte 238, avances versées sur commandes d’immobilisations
.................................
14
D. les subventions au budget annexe du cinéma
....................................................................
15
E. un budget annexe du cinéma incomplet
............................................................................
15
II.
Éléments d’analyse financière
...........................................................................................
16
A. le périmètre budgétaire
......................................................................................................
16
B. les équilibres budgétaires
..................................................................................................
19
C.
l’endettement
.....................................................................................................................
25
D. la fiscalité
..........................................................................................................................
28
E. les principales charges de fonctionnement
........................................................................
31
III.
les cessions d’immeubles
....................................................................................................
36
IV.
Conclusion sur la situation comptable et financière
........................................................
36
PARTIE IV : LA COMMANDE PUBLIQUE
..........................................................................................
38
I.
Le respect des règles de passation des marchés publics
..................................................
38
II.
Le marché de réhabilitation et d’extension de la piscine
................................................
39
A. un problème de définition des besoins
..............................................................................
40
B.
le marché relatif à la maitrise d’œuvre
..............................................................................
40
C. un marché passé et exécuté juste avant un transfert de compétences
................................
42
D.
l’attribution contestée du second lot du marché
................................................................
42
E.
l’attribution du sixième lot du marché
..............................................................................
43
F.
le délai d’exécution des travaux
........................................................................................
44
G.
l’exécution de
s travaux
.....................................................................................................
44
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
3/67
H. le caractère tardif des avenants contractuels
.....................................................................
47
I.
les conséquences de la mauvaise exécution des travaux sur le coût final du marché
........
47
J.
une situation encore conflictuelle début 2013
...................................................................
47
III.
Les délégations de service public de l’eau et de l’assainissement
...................................
48
A.
une délégation de service public de l’assainissement confiée au même opérateur
économique depuis 1953
........................................................................................................
48
B.
l’objet juridique controversable de la DSP de l’assainissement
........................................
49
C. des durées de délégation de service public floues dans les AAPC et les règlements de
consultation et longues dans les contrats signés
.....................................................................
50
D.
l’absence d’affichage des critères de sélection des offres
.................................................
53
PARTIE V : LES TRANSFERTS DE COMPETENCES
.........................................................................
55
I.
Le transfert de la piscine
....................................................................................................
55
A.
l’absence de rapport d’évaluation de la CLECT compte tenu de l’absence de certains
DGD et de risques de contentieux
..........................................................................................
55
B.
l’absence de modification des ACTP communale et intercommunale
..............................
55
C.
le coût de l’équipement
et la compensation financière du transfert
..................................
55
II.
Le transfert du cinéma Georges Méliès
............................................................................
56
PARTIE VI : LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
.............................................................
57
I.
Les frais de mission
.............................................................................................................
57
A.
l’intérêt public peu évident de certains déplacements
.......................................................
57
B. la justification des indemnités de nuitée
............................................................................
58
II.
L’emploi d’un vacataire
.....................................................................................................
58
III.
Les comptes épargne-temps
...............................................................................................
60
IV.
Le recrutement des agents
.................................................................................................
60
V.
Le régime indemnitaire
......................................................................................................
62
A.
la prime de fin d’année
......................................................................................................
62
B. les arrêts maladie et régime indemnitaire
..........................................................................
64
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
4/67
RECOMMANDATIONS
------
RECOMMANDATION N
O
1
:
L
a chambre recommande de nouveau à la commune d’assurer
la concordance entre les effectifs présentés en annexe aux comptes administratifs et
dans ses bilans sociaux, d’indiquer dans ces mêmes annexes la lis
te des délégataires de
service public de la commune et les subventions en nature accordées aux organismes de
droit privé.
.................................................................................................................................................
9
RECOMMANDATION N
O
2
:
L
a chambre recommande à la commune de Lure de
régulariser au plut tôt la situation du compte relatif aux avances versées sur commandes
d’immobilisations correspondant à des opérations soldées.
.....................................................
14
RECOMMANDATION N
°
3
: L
a chambre recommande à la commune de régulariser la
situation de M. Y en transformant son contrat en contrat à durée déterminée si sa quotité
horaire de travail est chaque mois de vingt-quatre heures
ou, si tel n’est pas le cas, en
payant cet agent à la vacation, une fois
les feuilles d’intervention communiquées à la
commune par l’intéressé.
....................................................................................................................
59
RECOMMANDATION N
O
4 :
P
our les futurs recrutements d’agents occupant des fonctions
d’encadrement, la chambre recommande la transmission d’informations complètes au
centre de gestion de la fonction publique territoriale
.
................................................................
62
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
5/67
SYNTHESE
La ville de Lure, qui comptait 8 325 habitants en 2010, est un
e ville siège d’
une
sous-préfecture située en Haute-Saône ; elle est la ville centre de la communauté de
communes du pays de Lure (
CCPL
). La chambre a examiné sa gestion entre les années
2006 et 2013. Le contrôle a porté sur le suivi des observations du précédent contrôle, la
situation financière et comptable, la commande publique, les liens avec les tiers, les
transferts de compétences et la gestion des ressources humaines.
La chambre a constaté que la collectivité avait respecté la majorité des
observations et recommandations du précédent contrôle, sauf pour ce qui concerne les
annexes aux comptes administratifs (modification partielle) et la cohérence des effectifs
mentionnés dans les annexes aux comptes administratifs et dans les bilans sociaux.
D
’
un point de vue comptable et budgétaire, aucun problème majeur susceptible
de remettre en cause la fiabilité des comptes communaux n’a été détecté
: la
régularisation du compte 238 et la constitution d’une provision pour risque de
contentieux sont deux anomalies partiellement (dans le premier cas) ou totalement (dans
le second cas) régularisées en 2013. La collectivité se caractérise par un endettement
significativement supérieur à celui de la strate des communes (malgré un redressement
constaté en fin de période compte tenu d’un niveau d’investissem
ent assez faible et
d’une absence de recours à l’emprunt en 2011
-2012), des marges fiscales réduites et une
capacité d'autofinancement nette inexistante sur la période 2007-2012. Les diminutions
des taux de la fiscalité directe locale décidées par la commune en 2012 et 2013 devront
être compensées par une maîtrise accrue de ses dépenses de fonctionnement (charges de
personnel,
offre
de
services,
subventions,
etc.),
à
défaut
du
transfert
à
l’intercommunalité de n
ouvelles charges de centralité
. À défaut d’un
tel ajustement et
compte tenu de la faiblesse des marges de manœuvre budgétaires de la commune, cette
dernière pourrait être amenée à augmenter les taux de la fiscalité, afin de dégager une
capacité d’autofinancement lui permettant de financer une partie d
e ses investissements
par des ressources internes.
L’a
nalyse de la commande publique a porté sur un échantillon composé de
marchés à procédures adaptées, du marché d’extension et de rénovation de la piscine et
des délégations de service public de l’eau potable et de l’assainissement.
La commune
s’est dotée d’un règlement intérieur de la commande publique, rigoureux et suivi par les
services. Toutefois, le marché de travaux de la
piscine s’est caractérisé par l’
attribution
critiquable d
’un
lot, qui fut contestée en justice et contraignit la commune à verser une
somme de 30 000
€ à une entreprise irrégulièrement écartée lors de la mise en
concurrence. Les travaux ont été plus de deux fois plus longs que ce qui était prévu au
marché
, ce qui s’explique en partie par une maîtrise d’œuvre
en partie défaillante, un
suivi trop lâche en début de travaux et une problème de définition des besoins du maître
d’ouvrage (la commune), d
es conditions climatiques défavorables, le nombre élevé (dix-
sept) d’entreprises concernées
et l’absence de
dissociation entre réunions de pilotage et
réunions de direction et d’exécution des travaux
, avec des conséquences en cascades
pour les retards imputables à quelques sociétés
, au maître d’œuvre et à l
a société en
charge de l’ordonnancement, du pilotage et de la coo
rdination.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
6/67
Les délégations de service public
de l’eau et de l’assainissement ont été
renouvelées à compter du 1
er
janvier 2010 dans des conditions qui ne sont pas exemptes
de critiques
: l’absence de précisions
suffisantes sur les travaux prévus au contrat, la
confusion subséquente entre affermage et concession, le caractère flou de la durée
contractuelle souhaitée par la commune et
l’absence d’affichage
des critères de
sélection des offres constituent des irrégularités qui auraient pu conduire à l’annulat
ion
des procédures menées par la ville en cas de contentieux. La durée des nouveaux
contrats signés
, en particulier pour l’eau
repousse la possibilité de remettre en
concurrence les opérateurs économiques à l’année 2029, sans que cette durée
apparaisse
nécessairement justifiée du point de vue des équilibres financiers contractuels et de la
nécessité de garantir la
liberté d’accès à l’octroi de délégations de service public.
Les transferts de compétences les plus marquants de la période contrôlée ont
concerné la piscine luronne (1
er
janvier 2012) et le cinéma Méliès (1
er
janvier 2013). Les
retards pris dans les travaux du marché de la piscine ont compliqué et retardé les
transferts comptables et financiers de cet équipement, de la commune à la
CCPL
. En
2012, la commune a indûment continué
d’
assumer certaines charges de fonctionnement
(énergie, gaz) et les charges financières, une première régularisation étant intervenue en
mars 2013
. Ce n’est que fin 2012 que l’équipement a formellement été mis à disposition
de la
CCPL
, alors que le transfert juridique était effectif depuis le 1
er
janvier 2012. En
avril
2013, le transfert comptable de l’équipement n’était toujours pas effectué.
S’agissant du cinéma Méliès, le transfert comptable et financier n’était toujours pa
s
assuré en avril 2013. Plus que ce retard de quelques mois, les modalités de ce transfert
posent problème, compte tenu notamment du caractère incomplet du budget annexe
municipal du cinéma (absence des immobilisations, emprunt non individualisé et imputé
sur ce budget).
En matière de ressources humaines, la chambre a constaté principalement des
anomalies lors du recrutement de la directrice générale des services. Elle a relevé la
prise en charge de déplacements d’un agent difficile à justifier au regard de
l’intérêt
général, en particulier depuis son départ en retraite. Elle a noté l’existence d’un contrat
de vacation pour
un agent parti en retraite susceptible d’être requalifié de contrat à durée
déterminée, situation qui doit être clarifié. Les modalités de versement de la prime de de
fin d’année aux agents qui partent en cours d’année devraient être modifiées en tant
qu’elles sont contraires à la règle du service fait
: elles ont par exemple conduit un agent
à bénéficier
de la prime de fin d’année 2013, alors qu’il est parti en retraite au
1
er
décembre
2012, soit aucun jour travaillé au cours de l’année considérée.
Par ailleurs,
la chambre rappelle que la commune ne doit pas verser certaines primes liées à
l’exercice effectif de fonctions
à des agents placés en congés de longue maladie ou de
longue durée. Seul un versement exceptionnel de jours sur un compte épargne-temps est
apparu irrégulier.
L
’
annexe 1 du rapport reprend les sigles et acronymes utilisés par la chambre
.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
7/67
PARTIE I : LES GRANDES CARACTERISTIQUES DE LA VILLE
I.
PRESENTATION GENERALE
La ville de Lure comptait 8 325 habitants en 2010
1
. Elle est la ville centre de la
communauté de communes du pays de Lure (
CCPL
). Ont
été transférés à l’échelon
intercommunal, au titre des compétences obligatoires relatives au développement
économique la création, l’aménagement, la gestion, l’entretien, la commercialisation et
l’extension de zones d’activités industrielles, tertiaires, commerciales, artisanales et
touristiques d’intérêt communautaire, des actions de développe
ment économiques
d’intérêt communautaire, ainsi que les opérations favorisant le maintien et le
développement du commerce et de l’artisanat. Toujours au titre des compétences
obligatoires,
la
commune
a
transféré
à
l’
EPCI
l’aménagement
de
l’espace
communautaire (
SCOT
,
PLU
,
ZAC
, gestion du
SIG
). Au titre des compétences
optionnelles exercées aujourd’hui par la
CCPL
figurent la création, l’aménagement et
l’entretien des voiries communautaires, la politique du logement et du cadre de vie,
l’élimination et la va
lorisation des déchets des ménages et déchets assimilés, les actions
sociales d’intérêt communautaire et la gestion de la piscine intercommunale depuis
2012. Au titre des compétences facultatives transférées, l’
EPCI
s’occupe en particulier
d’aménagement nu
mérique du territoire, de protection et de mise en valeur de
l’environnement, d’études sur le transport
et de la gestion du cinéma Méliès depuis
2013. En revanche, la ville gère toujours le centre social et culturel Schlotterer.
Au cours de la période contrôlée, la ville a réussi à transférer des équipements
qui sont fréquentés massivement par des usagers qui ne résident pas à Lure mais dans
les environs : ainsi de la piscine luronne et du cinéma Georges Méliès.
La commune a consacré la majeure partie de se
s crédits d’investissement à trois
opérations
: le marché d’extension et de réhabilitation de la piscine, la rénovation
extérieure, puis intérieure de l’église
Saint-Martin (pour un coût de 1 216 795
€,
autofinancé à hauteur de 787 990
€
par la ville, selon une délibération du 9 juin 2011) et
la réhabilitation du cœur de ville.
Après une phase marquée par une hausse rapide de l’endettement communal, la
ville de Lure a réussi à diminuer cet endettement, en maîtrisant ses dépenses de
fonctionnement et en ciblant davantage ses investissements, ce qui a permis à la
collectivité de ne pas emprunter en 2011 et en 2012 et de
n’envisager d’emprunter en
2013-2014 que dans une mesure compatible avec un endettement qui demeure plus
élevé
que l’endettement moyen
des communes comparables.
1
Population légale 2010 selon l’Institut national des statistiques et des études économiques.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
8/67
PARTIE II : LE SUIVI DU PRECEDENT CONTROLE
Le dernier rapport d
’
observations définitives de la chambre régionale des
comptes de Franche-Comté sur la gestion de la commune de Lure, notifié à
l
’
ordonnateur en fonctions le 20 septembre 2007, appelait un suivi par la chambre.
I.
LES INFORMATIONS ANNEXEES AUX COMPTES ADMINISTRATIFS
Recommandations du précédent rapport
La chambre avait observé que manquaient en annexe aux comptes administratifs
la mention des prestations en nature attribuées par la commune aux associations, la liste
des organismes dans lesquels la commune détient une part de capital (société comtoise
d’aménagement et de développement –
SOCAD
en 2006), l
’
échéancier des
amortissements des emprunts garantis par la ville, la désignation et les comptes des
délégataires de service public. Le maire s
’
était engagé à mentionner dans les comptes
administratifs l
’
ensemble des éléments prévus par la réglementation. La chambre avait
également relevé l’absence de cohérence entre la situation des effectifs
communaux
retracée dans les bilans sociaux et celle mentionnée en annexe des comptes
administratifs
, ce que l’ordonnateur s’était engagé à corriger.
Suivi des recommandations
Les comptes administratifs de la commune apparaissent aujourd
’
hui plus
complets. Néanmoins, les subventions en nature ne sont toujours pas indiquées (absence
de mention d’un agent de la collectivité mis à disposition,
absence de mention de la
prise en charge des dépenses d’électricité dont bénéficient le Secours catholique, la
Croix-Rouge, le c
lub de tir à l’arc, les Restaurants du cœur ou le
CIO
), pas plus que
l’identité des délégataires de service public de la commune
2
. Or, dans sa version en
vigueur depuis le 1
er
janvier 2011,
l’article L.
2313-1 du code général des collectivités
territoriales dispose que « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, les documents
budgétaires,
[…]
sont assortis en annexe
: […] 2° De la liste des concours attribués par
la commune sous forme de prestations en nature ou de subventions. Ce document est
joint au seul compte administratif
; / […] 7° De la liste des délégataires de service
public ». La chambre rappelle à la commune ces obligations législatives.
Par ailleurs, la comparaison des données des comptes administratifs (
CA
) et des
bilans sociaux relatifs aux années 2009 et 2011, arrêtées toutes deux au 31 décembre
selon ces documents,
met en évidence un écart persistant et qui s’est même accru au
31 décembre 2011
(+ 7 emplois
pourvus
au
bilan
social),
par
rapport
au
31 décembre 2009 (+ 4 emplois pourvus au bilan social). Cette anomalie devrait être
corrigée.
En réponse au rapport d’observations provisoires, l
a commune a expliqué ces
écarts en indiquant que « les emplois fonctionnels font doublon avec certains emplois
d’attaché
».
2
La
version de l’article L.
2313-1
CGCT
en vigueur jusqu’au 25
août 2005 imposait la production
en annexe au
CA
des «
comptes et des annexes produits par les délégataires de service public
».
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
9/67
Tableau 1 : écarts entre les postes pourvus au 31 décembre,
CA
et bilans sociaux
CA
Bilan social
CA
Bilan social
Emplois fonctionnels
3
2
3
2
Filière administrative
29
30
32
28
Filière technique
66
63
64
62
Filière sociale
8
8
8
7
Filière sportive
3
2
2
2
Filière culturelle
6
6
5
5
Police municipale
2
1
2
2
Autres cas (hors filière)
0
1
0
1
Total
117
113
116
109
2009
2011
Recommandation n
o
1 : la chambre recommande de nouveau à la
commune d’assurer la concordance entre les
effectifs présentés en annexe aux
comptes administratifs et dans ses bilans sociaux
, d’indiquer dans ces mêmes
annexes la liste des délégataires de service public de la commune et les
subventions en nature accordées aux organismes de droit privé.
En réponse au rapport d’observations provisoires, le maire de Lure s’est
engagé à assurer la concordance entre les effectifs des différents documents et à
produire les informations manquantes en annexe aux comptes administratifs.
II.
L
ES PROBLEMES D’IMPUT
ATION COMPTABLE
Recommandations du précédent rapport
La chambre avait observé qu
’
en cours d
’
exercice, les services communaux
procédaient parfois à des régularisations de dépenses effectuées à tort ou pour un
montant erroné par l
’
émission de titres de recettes à un compte du chapitre 77,
« produits exceptionnels ». Normalement le mandat initial doit être annulé ou réduit par
l
’
émission d
’
un mandat annulatif au compte qui a supporté la dépense.
Par ailleurs, l
a chambre avait observé qu’en cours d’exercice, les services
communaux avaient imputé les subventions versées à l’harmonie municipale à l’article
budgétaire 604 (« achats de prestations de services
»), au lieu de l’article 6574
(« subventions de fonctionnement aux autres organismes de droit privé »).
Suivi des recommandations
Aucune utilisation anormale du compte 77 n
’
a été constatée au cours de la
période contrôlée.
Il a également été constaté qu’au cours des années sous revue,
l’utilisation des comptes 604 et 6574 était conforme à l’instruction budgétaire et
comptable M14. Les remarques de la chambre
sur les problèmes d’imputation
comptables ont donc bien été suivies d
’
effet.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
10/67
III.
LE CONTROLE DES REGIES
Recommandation du précédent rapport
La chambre avait rappelé que la réglementation interdit de nommer régisseurs
des agents qui disposent d
’
une délégation en matière d
’
engagement des dépenses ou
d
’
émissions de recettes (cas de la régie de l
’
auditorium et de la régie d
’
avances des
menues dépenses). Elle avait invité la collectivité à fixer précisément le montant de
l
’
avance et à procéder à la nomination d
’
un régisseur adjoint pour la régie d
’
avances de
l
’
auditorium. En réponse au rapport d
’
observations provisoires, le maire s
’
était engagé à
prendre un nouvel arrêté fixant le montant de l
’
avance conformément au plafond de
1/16
e
des dépenses annuelles à payer.
Suivi de la recommandation
Là encore, la chambre a constaté que cette remarque avait été suivie d
’
effet.
IV.
LA PRIME DE FIN D
’
ANNEE
Recommandation du précédent rapport
La chambre avait observé que la ville avait augmenté de 5 % sa prime de fin
d
’
année de manière irrégulière, l
’
augmentation ne devant pas excéder l
’
augmentation du
traitement indiciaire moyen de la fonction publique territoriale.
Suivi de la recommandation
La prime a augmenté comme la valeur du point d
’
indice au cours de la période
contrôlée, à savoir 0,8 % en 2007, 0,8 % en 2008, 0,8 % en 2009, 0,5 % en 2010 et 0 %
en 2011 et en 2012. Toutefois, le versement anticipé de la prime pour certains agents
appelle une remarque
infr
ā
, dans la partie consacrée au régime indemnitaire des agents.
V.
LES LOGEMENTS DE FONCTIONS
Constats du précédent rapport
La chambre avait observé que l
’
attribution d
’
un logement de fonctions au
directeur des services techniques n
’
était pas justifiée et que l
’
attribution de logements
par utilité de service devait se traduire par le versement de redevances.
Suivi de l
’
observation
Les bilans sociaux 2009 et 2011 mettent en évidence que l
a collectivité n’avait
toujours pas rectifié l’erreur de qualification
juridique de cet avantage
jusqu’en 2012
.
Toutefois, depuis l
’
été 2012, la commune n
’
attribue plus de logement de fonctions. Le
directeur des services techniques s’est vu retirer son logement de fonctions en cours de
période contrôlée. De surcroît, par un arrêté du 9 juillet 2012, M. S., le dernier
bénéficiaire d
’
un logement attribué par utilité de service, a acquis son logement par un
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
11/67
acte de cession en date du 6 juillet 2012, pour un montant de 103 000
€
, alors que le
5 mars 2012, France Domaine avait évalué le bien à 123 500
€
HT
± 10 %, soit
111 150
€
HT
pour le bas de la fourchette.
L’acquisition a donc été faite à hauteur de
83,4
% de l’estimation de la
DGFiP
. En contrepartie de la perte de
cet avantage, l’agent
bénéficie désormais du versement
d’astreintes d’exploitation pour semaine complète
,
correspondant à un montant d’environ 3
000
€ par an
.
La chambre rappelle
qu’en ce qui concerne le prix de cession, les personnes
publiques sont soumises au principe constitutionnel d’incessibilité de leurs bie
ns en-
dessous de leur valeur (Conseil constitutionnel, 21 juillet 1994, n
o
94-346
DC
3
), dans un
double objectif de protection des biens publics et de préservation de la libre
concurrence. La cession d’un bien d’une personne publique à un prix inférieur à s
a
valeur vénale peut, par exception, être autorisée lorsqu’elle est justifiée par des motifs
d’intérêt général et correspond à une contrepartie suffisante et cert
aine de la part de
l’acquéreur
. Certes, tant au regard du droit interne (
CE
, n
o
121717,
B
, 26 octobre 1994,
M. Jean Monier
) que du droit de l’Union européenne (
CJUE
, 25 mars 2010, aff.
C
-
451/08,
Helmut Müller GmbH,
point 41), la cession d’un bien immobilier appartenant à
une collectivité territoriale n’est pas par principe soumis
e à une procédure particulière
de publicité et de mise en concurrence. Cela étant dit, lorsque qu’une collectivité
publique envisage de vendre l’un de ses biens immeubles à l’un de ses agents, qui plus
est à un prix inférieur à la valeur vénale dudit bien telle qu’estimée
France Domaine, il
est de bonne gestion d’assurer une
publicité de sa volonté de vendre ce bien.
En vendant à l’agent qui en bénéficiait
à titre gratuit depuis près de dix ans une
maison pour un montant inférieur de 23 500
€ à l’estimation de la
DDFiP
, le choix fait
par la collectivité contrôlée ne lui a pas garanti la recette à laquelle elle aurait pu
prétendre,
la chambre n’a
yant pu par ailleurs
s’assurer de la justification de cet écart de
prix par le conseil municipal de Lure. L
’absence de
publicité représente un avantage
injustifié pour l’agent qui en a bénéficié.
VI.
LES LIENS AVEC L
’
HARMONIE MUNICIPALE
Recommandation du précédent rapport
La chambre avait recommandé à la ville de Lure
d’
améliorer la transparence des
informations financières fournies par l
’
harmonie municipale qui bénéficiait de
subventions communales.
Suivi de la recommandation
La chambre constate que chaque année, l
’
harmonie municipale remplit un
dossier de demande de subvention pour l
’
année à venir. Ce dossier comprend
notamment un budget prévisionnel détaillé, de l
’
exercice précédent, un compte de
résultat prévisionnel de l
’
exercice en cours, ainsi qu
’
un programme prévisionnel
d
’
activités pour l
’
année à venir. Le contrôle a porté sur les demandes de subvention
pour les années 2010 à 2012 et n
’
a pas fait ressortir d
’
anomalies.
À supposer qu’ils
3
Loi complétant le code du domaine de l’État et relative à la constitution de droits réels sur le
domaine public.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
12/67
existent, les bilans comptables ne sont manifestement pas transmis à la ville par
l’harmonie municipale
. À la lecture des résultats comptables de cette association, cette
anomalie ne porte pas à conséquence : en effet,
l’harmonie municipale ne semble pas
thésauriser et la subvention communale a paru bien calibrée. Malgré cette réserve, la
chambre estime que la transparence des informations financières fournies par
l’harmonie municipale a bien été a
méliorée, conformément à sa recommandation.
VII.
LES LIENS CONTRACTUELS AVEC LE CENTRE SOCIAL ET
CULTUREL
Recommandation du précédent rapport
La chambre avait critiqué le choix de la délégation de service public pour
qualifier juridiquement les liens unissant la ville au centre social et culturel et préconisé
le versement de simples subventions, appuyées de conventions.
Suivi de la recommandation
En application d
’
une délibération en date du 19 décembre 2008, se référant
expressément au précédent rapport d
’
observations définitives de la chambre, la
commune a mis un terme à sa convention de délégation de service public et impute
désormais
ses
concours financiers
audit
centre
à
l
’
article
budgétaire
6574,
correspondant bien à des subventions versées à un organisme de droit privé. Pour ce
faire, elle a signé avec le centre une convention pour la période 2009-2014. La
recommandation de la chambre a donc été suivie d
’
effet.
VIII.
LES LIENS AVEC LES FRANCAS
Recommandation du précédent rapport
La chambre observait que l
’
accueil périscolaire et la surveillance des élèves lors
du temps de repas n
’
étaient pas des missions susceptibles d
’
être déléguées aux Francas.
Suivi de la recommandation
La situation a été régularisée par la commune.
IX.
BILAN SUR LA MISE EN
ŒUVRE DES RECO
MMANDATIONS
La commune a mis en œuvre les précédentes recommandations de la chambre, à
l’exception de la première rappelée ci
-
dessus, qui n’a fait l’objet que d’une mise en
œuvre partielle.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
13/67
PARTIE III : LA SITUATION COMPTABLE ET FINANCIERE
I.
LA FIABILITE DES COMPTES
A.
L
E RATTACHEMENT DES CHARGES A L
’
EXERCICE
Selon la méthode estimative, le taux de rattachement des charges à Lure est
compris dans une fourchette comprise entre 5 et 10 % en 2008, 2010 et 2011, soit un
taux cohérent. Le taux de rattachement en 2009 est quant à lui inférieur à cette
fourchette admise.
Tableau 3 : rattachement des charges à l
’
exercice, montants en euros
2008
2009
2010
2011
2012
Fournisseurs factures non
parvenues (c/408 crédit)
147 890
82 823
99 889
103 758
66 495
Charges à caractère général (011)
2 161 154
2 107 413
1 746 609
1 837 197
2 063 853
Taux de rattachement (%)
6,8%
3,9%
5,7%
5,6%
3,2%
Dans l
’
ensemble, la collectivité procède correctement au rattachement des
charges et des recettes à l
’
exercice. Seules quelques anomalies ponctuelles ont été
détectées, à l
’
instar d
’
une facture de Veolia eau de 2 938,92
€, relative à l’
entretien des
poteaux d
’
incendie et datée du 18 novembre 2009, reçue le 20 novembre et mandatée
seulement le 27 janvier 2010, donc rattachée à l
’
exercice suivant. Le paiement des
illuminations de Noël 2006 est intervenu le 24 septembre 2007, sur la base d
’
une facture
de 11 934
€ en date du 29
août 2007, alors que cette dépense devait être rattachée à
l
’
année 2006. Plus anormal est le fait que début
2013, la commune n
’
a pas été en
mesure de
procéder au rattachement d’environ 50
k€ correspondant à des
factures
d
’
énergie et d
’
électricité du mois (certes tardives) à l
’
exercice 2012, faute de crédits
disponibles au budget. Ces dernières ont donc été rattachées au budget 2013, en
méconnaissance du principe de rattachement des charges à l
’
exercice. Ce retard de
paiement s
’
explique notamment par le fait que le montant des sommes payées au
compte 60611, « énergie et électricité », a augmenté de plus de 20 % par rapport à la
somme mandatée sur ce même compte en 2011, passant de 506
k€ à 611
k€
, en
particulier en raison du paiement en 2012 de charges liées à la piscine transférée et qui
devraient être prises en charge par la communauté de communes.
B.
LE CHAPITRE
27,
AUTRES IMMOBILISATIONS FINANCIERES
Le chapitre 27 (autres immobilisations financières) enregistre à son débit :
- les titres (actions autres que celles du chapitre 26, obligations) acquis dans le cadre des
placements budgétaires ou détenus suite à donations ;
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
14/67
- les prêts autorisés par les textes (exemple : avances au personnel pour acquisition de
véhicules) ;
- les créances résultant des versements effectués à la suite de la mise en jeu des
garanties d
’
emprunt.
Au 31 décembre 2011, le solde du compte 27 est de 100 317,88
€. En 2008, le
compte 27638 (créances sur des collectivités publiques et établissements publics - autres
établissements publics) est débité pour la somme de 100 000
€
, correspondant à une
avance non remboursable à la
SOCAD
, dans le cadre de l
’
éco-quartier des Prés-la-côte.
C.
LE COMPTE
238,
AVANCES VERSEES SUR COMMANDES
D
’
IMMOBILISATIONS
Au 31 décembre 2012, le solde du compte 238 (« avances sur commandes
d’immobilisations corporelles et incorporelles
») est de 187 045,23
€
, correspondant à :
-
une avance 2009 à la
SA
Imhoff
d
’
un montant de 8 747,01
€ liée à la réhabilitation et
l
’
extension de la piscine (lot n
o
17) ;
-
quatre avances à la
SOCAD
pour quatre opérations en mandat dénommées « Les
coteaux du parc » pour un total de 178 298,22
€. Ces avances s’
échelonnent de 1998
à 2009.
Tableau 5 : ancienneté des avances à la
SOCAD,
compte 238, montants en euros par année
Année de mise en service
Montant
1998
44 579,59
2000
9 439,69
2001
121 138,97
2009
3 139,97
Total
178 298,22
Les avances concernant les opérations en mandat avec la
SOCAD
correspondent à
des opérations soldées.
Recommandation n
o
2 : la chambre recommande à la commune de Lure
de régulariser au plut tôt la situation du compte relatif aux avances versées sur
commandes d’immobilisations correspondant à des opérations soldées.
En réponse au rapport d’observations provisoires, le maire de Lure a indiqué
qu’un «
travail long est en cours entre la directrice des services financiers et le trésor
public pour régulariser cette situation ».
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
15/67
D.
LES SUBVENTIONS AU BUDGET ANNEXE DU CINEMA
Chaque année, entre 2007 et 2011, le budget principal de la commune de Lure a
versé au budget annexe du cinéma Méliès une subvention d
’
équilibre. La collectivité
estimait que ce cinéma correspondait à un service public administratif (
SPA
), ce qui
explique ses prises de position lors des débats avec la communauté de communes du
pays de Lure relatif au transfert du personnel affecté à cet équipement. Compte tenu de
leur nature, telle qu
’
analysée par la commune, les subventions auraient dû être imputées
au compte 7552 (« prise en charge du déficit du budget annexe à caractère administratif
par le budget principal »), et non au compte 7488 (« autres attributions et
participations »), comme ce fut le cas. Ces imputations comptables d
’
un montant total
de 99 828
€
4
sont donc intervenues sur un compte erroné
, sans pour autant qu’il y ait un
préjudice financier pour la ville. Aucune subvention d
’
équilibre n
’
a été versée en 2012.
E.
UN BUDGET ANNEXE DU CINEMA INCOMPLET
La chambre relève que le budget annexe du cinéma Méliès était incomplet entre
2007 et 2012, soit jusqu
’
à la date de son transfert à l
’
échelon intercommunal au
1
er
janvier 2013. En effet, les immobilisations n
’
étaient pas comptabilisées audit budget,
pas plus que l
’
emprunt qui a permis la construction de l
’
équipement en 2004 et qui
n
’
était pas arrivé à échéance fin 2012. Le caractère incomplet de cette présentation
comptable a eu pour effet de minorer les dépenses d
’
investissement réelles du cinéma
et, subséquemment, les besoins de financement de ce budget. En effet, si les charges
afférentes à l
’
emprunt (intérêts en section de fonctionnement et capital en section
d
’
investissement) et l
’
amortissement des équipements avaient été comptabilisées
comme elles auraient dû l
’
être, la subvention de fonctionnement du budget principal
aurait dû être significativement majorée pour assurer leur financement. Le chiffrage de
cette majoration n
’
a pu être réalisé, compte tenu notamment du fait que l
’
emprunt initial
n
’
était pas affecté à ce seul investissement.
Au total, la sincérité même de ce budget annexe est en cause pour toute la
période contrôlée et la subvention d
’
équilibre versée entre 2007 et 2011 ne reflétait pas
les besoins réels de financement du cinéma. En pratique, c
’
est le budget principal de la
commune qui supportait directement une partie du déficit de cet équipement. Cet état de
fait est encore plus gênant selon la lecture juridique de la nature de cet équipement qu
’
a
adoptée la
CCPL
et, initialement, la commune de Lure : en effet, le versement d
’
une
subvention d
’
équilibre structurelle à un
SPIC
est irrégulier et la minoration de ce
versement du fait du vote d
’
un budget insincère constitue une circonstance aggravante.
4
30 000
€ en 2007, 35
437
€ en 2008, 20
000
€ en 2009, 10
995
€ en 2010 et 3
396
€ en 2011.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
16/67
II.
ÉLEMENTS D
’
ANALYSE FINANCIERE
L’analyse financière à suivre s’
appuie sur les comptes de gestion du comptable
public et les comptes administratifs de l’ordonnateur
; sauf indication d’une source
différente, les tableaux et graphiques ont été établis par la chambre à partir de ces
documents. L’analyse couvre la période
de 2007 à 2012. La strate de population retenue
dans l’analyse est celle des communes de 5
000 à 10 000 habitants.
A.
LE PERIMETRE BUDGETAIRE
1.
Le budget principal
Les dépenses
Tableau 9 :
évolution des dépenses de fonctionnement et d’investissement, en M€
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Dépenses de fonctionnement
8,86
8,18
8,48
7,89
8,78
8,29
variation (%)
-7,7%
3,7%
-7,0%
11,3%
-5,6%
Dépenses d'investissement
2,38
4,16
3,83
3,09
4,06
2,34
variation (%)
74,4%
-7,8%
-19,5%
31,5%
-42,3%
Sur toute la période contrôlée, les dépenses de fonctionnement sont globalement
contenues et maîtrisées. En 2012, elles sont, en valeur, inférieures à celles constatées
cinq années auparavant. La fermeture de novembre 2008 à début 2012, puis le transfert
de la piscine luronne à la communauté de communes du pays de Lure au
1
er
janvier
2012 et d’une partie des charges de fonctionnement qui s’y rattachent
constituent une première explication
; s’ajoute la volonté politique de la commune de
mieux maîtriser ses coûts
qui s’est concrétisée au cours de la période contrôlée
(non-
remplacement systématique des agents partis en retraite, moindre recours aux
prestataires externes, diminution des indemnités du maire et des adjoints au maire, etc.).
Le tableau suivant, qui indique le résultat de fonctionnement de la piscine
luronne, a été réalisé à partir des extractions comptables du Grand livre. Il permet de
mettre en évidence que la fermeture de la piscine n’est pas neutre pour l’analyse
financière de la chambre. De 2009 à 2011, années de fermeture complète de
l’équipement
5
, et par comparaison avec les années 2007 et 2008, c’est une charge nette
annuelle moyenne de 185 k
€ que la commune de Lure n’a pas eu à supporter. L’année
2012 marque la réouverture de cet équipement mais se caractérise par une prise en
charge de dépenses de fonctionnement qui aurait normalement dû être supportées par la
CCPL
, ce qui explique un déficit de fonctionnement multiplié par 2,5 par rapport à celui
constaté en 2011.
5
La commune continuait de payer des charges liées à la piscine, en particulier celles imputées au
chapitre globalisé 012, « charges de personnel ».
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
17/67
La fermeture de la piscine à compter du mois de novembre 2008 explique ainsi
pour partie la diminution très nette des charges à caractère général (chapitre 011) au
cours de la période : elles sont passées de 2 161
k€ en 2008 à 2
107
k€ en 2009,
1 747
k€ en 2010, 1
837
k€ en 2011 e
t 2 064
k€ en 2012. La diminution de ces charges
concerne en particulier les achats non stockés pour l’eau et l’assainissement (compte
60611), les achats non stockés d’énergie et d’électricité (compte 60612) et l’entretien et
les réparations de bâtiments (compte 61522).
Tableau 10 : résultat de fonctionnement de la piscine
2007
2008
2009
2010
2011
2012
-240 499
-237 240
-65 205
-56 406
-37 955
-96 887
Source : extractions du Grand livre.
Par rapport à la moyenne de la strate, depuis 2010, le différentiel entre la
commune et la moyenne de la strate progresse : les dépenses de fonctionnement par
habitant sont, à Lure, inférieures à la moyenne de la strate de 57
€ en 2010 et de 149
€
en 2011.
L’augmentation constatée en 2011 résulte pour une large part par des cessions
exceptionnelles d’immobilisations (0,96
M€). Sans cette charge excep
tionnelle, le
différentiel au profit de la commune serait encore plus élevé.
Tableau 11 : comparaison des charges de fonctionnement, en euros par habitant
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Commune de Lure
960
884
978
910
1 008
967
Moyenne de la strate
926
951
948
967
1 157
n.c.
Différentiel
34
-67
30
-57
-149
n.c.
Source : Bercy colloc
Concernant les dépenses d’investissement, de l’ordre de 4
M€ en 2008, 2009 et
2011, elles s’élèvent
à 3
M€ en 2010. L’année 2012 marque une rupture avec les années
précédentes, avec un niveau de dépenses de l’ordre de 2
M€, soit le niveau réalisé en
2007. Toutefois si l’on rapproche le niveau de dépenses luron à la moyenne de la str
ate,
hormis en 2007 et 2010, la commune de Lure se caractérise par un niveau de dépenses
globalement dans la moyenne. Entre 2007 et 2011, la commune contrôlée dépense
environ 57
€ de moins par habitant que la moyenne de la strate (et même 78
€ si l’on
prend en compte l’année 2
012).
Tableau 12
: comparaison des dépenses d’investissement, en euros par habitant
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Commune de Lure
261
455
445
362
473
273
Moyenne de la strate
507
464
442
415
454
n.c.
Différentiel
-246
-9
3
-53
19
n.c.
Source : Bercy colloc
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
18/67
Graphique 1
: évolution des dépenses d’investissement, en euros par habitant
337
261
455
445
362
473
273
454
507
464
442
415
454
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Commune de Lure
Moyenne de la strate
Les recettes
Tableau 13
: évolution des recettes de fonctionnement et d’investissement, en
M€
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Recettes de fonctionnement
9,29
8,22
8,42
8,39
9,30
8,53
variation (%)
-11,5%
2,4%
-0,3%
10,7%
-8,3%
Recettes d'investissement
2,61
3,72
4,80
4,51
2,76
2,35
variation (%)
42,5%
29,0%
-6,1%
-38,8%
-14,7%
Globalement stables de 2008 à 2010, les recettes de fonctionnement augmentent
en 2011, ce qui
s’explique par des recettes exceptionnelles de cessions. Dès 2012, elles
retrouvent le niveau des années précédentes. En comparaison avec sa strate de
population, le niveau des recettes de fonctionnement de la commune de Lure est
systématiquement en deçà de la moyenne, avec un différentiel significatif.
Tableau 14
: comparaison des recettes de fonctionnement, en € par habitant
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Commune de Lure
1 007
888
970
969
1 068
995
Moyenne de la strate
1 065
1 071
1 075
1 114
1 157
n.c.
Différentiel
-58
-183
-105
-145
-89
n.c.
Source : Bercy colloc
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
19/67
Graphique 2 : évolution des recettes de fonctionnement, en euros par habitant
881
1 007
888
970
969
1 068
995
1 039
1 065
1 071
1 075
1 114
1 157
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Commune de Lure
Moyenne de la strate
2.
Les budgets annexes
Au cours de la période examinée, la commune de Lure, dispose de quatre
budgets annexes
: l’eau, l’assainissement, les bois
et le cinéma. Le budget annexe du
lotissement « à la Maie » a été clôturé au 31 décembre
2007 et l’excédent reversé au
budget principal.
L’ensemble de ces budgets annexes représente entre 5,3
% (en 2011) et 7,2 %
(en 2010) de l’ensemble des dépenses de fonctionnement de la ville. Concernant
l’investissement, cette
proportion varie entre 6,4 % (en 2010) et 12,6 % (en 2012).
Les excédents des budgets annexes reversés au budget principal ont concerné le
budget annexe « à la Maie » en 2007 pour 56 784
€ et le budget «
bois » pour 708 930
€
cumulés de 2007 à 2012. Cette recette depuis 2011 est en forte diminution : 17 830
€ en
2011, 46 500
€ en 2012
,
alors qu’elle s’est élevée en moyenne sur les quatre années
précédentes à 160 000
€.
À l’inverse, entre 2007 et 2011, le budget annexe du cinéma a été équilibré par
une subv
ention d’équilibre du budget principal. Cette subvention s’est élevée à 19
966
€
en moyenne annuelle au cours de cette période, soit 99 828
€ en subventions cumulées.
Aucune
subvention n’a été versée en 2012, année précédant le transfert de cet
équipement
à l’échelon intercommunal.
B.
LES EQUILIBRES BUDGETAIRES
1.
La capacité d’autofinancement
De 2007 à 2009, la ville de Lure connaît une rapide érosion de sa capacité
d’autofinancement brute, qui passe de 80
8
k€ à 276
k
€. La faiblesse du résultat
comptable de fonctionnement en constitue la principale explication. Après un résultat
proche de zéro en 2008, la collectivité connaît en 2009 un déficit de fonctionnement de
presque 70 k
€. Dans ces conditions, les marges de manœuvre
communales
s’en sont
trouvées limitées.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
20/67
Tableau 15
: évolution de la capacité d’autofinancement brute, 2007
-2012, en euros
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Résultat comptable de fonctionnement
426 194
35 645
-69 599
500 808
513 535
237 846
plus
Valeurs comptables des immobilisations cédées
922 279
6 146
266 706
95 772
958 944
67 716
Différences sur réalisations (positives)
transférées en investissement
97 932
24 909
266 939
17 228
29 761
131 223
Dotations aux amortissements
381 452
373 556
345 312
423 070
450 775
492 842
moins
Produits des cessions d'immobilisations
748 321
31 055
533 645
113 000
730 218
198 074
Différences sur réalisations (négatives) reprises
au compte de résultat
271 890
0
0
0
258 487
865
Quote-part des subventions d'investissement
transférée au compte de résultat
0
0
0
0
500
1 972
Reprises sur amortissements
0
0
0
0
0
0
Capacité d'autofinancement brute
807 646
409 202
275 713
923 878
963 810
728 715
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
21/67
Le redressement du résultat comptable de fonctionnement en 2010 et 2011 a
permis de rétablir la capacité d’autofinancement de la collectivité (près d’1
M€ en 2010
et 2011. La nouvelle dégradation du résultat de fonctionnement en 2012 (- 54 % par
rapport à 2011) provoque une nouvelle baisse de la capacité d’autofinancement
(- 27,2 %). Cette dernière évolution doit néanmoins être nuancée car la commune a
supporté en 201
2 des charges de fonctionnement qui auraient dû l’être par la
communauté de communes du pays de Lure (dépenses liées à la piscine, intérêts de
l’emprunt non affecté lié à la piscine, gaz et électricité).
La capacité d’autofinancement nette (
CAF
nette), qui
correspond à l’excédent de
fonctionnement diminué des remboursements en capital des emprunts, permet à une
commune d’entrevoir les possibilités d’autofinancement de ses investissements.
Tableau 16 : évolution de la
CAF
nette, 2007-2012, en euros
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Capacité d'autofinancement
807 646
409 202
275 713
923 878
963 810
728 715
Remboursement des emprunts en capital
636 100
618 768
664 221
762 878
837 867
854 907
Capacité d'autofinancement nette
171 547
-209 567
-388 509
161 001
125 943
-126 191
Sur t
oute la période examinée, la capacité d’autofinancement nette de la
collectivité est négative trois années (en 2008, 2009 et 2012) et légèrement positive en
2007, 2010 et 2011. Le graphique ci-dessous est révélateur, qui met en parallèle la
capacité d’autofinancement brute et la capacité d’autofinancement nette de la
collectivité. La chambre relève que faute de fermeture de la piscine, les montants de la
CAF
nette constatés en 2010 et 2011 auraient été négatifs (minoration de la
CAF
d’environ 185
k€ par an
de 2009 à 2011).
Après correction des charges de la piscine
6
supportées par la ville en 2012, le
montant de la
CAF
nette communale s’élève à environ 55
k€, ce qui améliore
significativement le niveau de la
CAF
nette tirée des documents comptables mais ne
contredit pas le phénomène d’érosion de cette capacité d’autofinancement nette. Cette
érosion s’explique également en 2012 par le choix politique de diminuer les taux de la
fiscalité directe locale (avec un impact d’environ 102
k€ en 2012 et 174
k€ en 2013
).
6
80 880
€ imputés au chapitre globalisé 011, environ 100
000
€ d’emprunt (sans prise en compte
des 50
k€ d’amortissement env
isagés par la
CCPL
pour l’année 2012). Par l’émission d’un titre en date du
14 mars 2013, la commune a récupéré 54 000
€ correspondant à une partie de ces charges.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
22/67
Graphique 5 : évolution des
CAF
brute et nette, en euros
807 646
409 202
275 713
923 878
963 810
728 715
171 547
-209 567
-388 509
161 001
125 943
-126 191
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Capacité d'autofinancement brute
Capacité d'autofinancement nette
Comparée à la moyenne des communes de même importance, tant pour la
CAF
brute que pour la
CAF
nette, le différentiel en défaveur de la commune de Lure est très
significatif. Pour autant, le niveau de la
CAF
nette en 2012 corrigé des dépenses
indument supportées par la ville (charges liées à la piscine) est d’environ 10
€ par
habitant.
Graphique 6 : comparaison des
CAF
brute et nette, en euros par habitant
167
155
163
184
200
88
45
32
108
112
85
84
75
82
103
118
19
-23
-45
19
15
-15
2007
2008
2009
2010
2011
2012
CAF brute
moyenne de
la strate
CAF brute
Lure
CAF nette
moyenne de
la strate
CAF nette
Lure
À une capacité d’autofinancement br
ute structurellement faible au cours de la
période examinée s’ajoutent des remboursements en capital de la dette en progression
qui dégradent la capacité d’autofinancement nette.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
23/67
Après un décrochage entre 2007 et 2009, l’amélioration de 2010 ne fut que
pr
ovisoire car de nouveau la tendance est à la baisse, même si les données de l’année
2012 ne reflètent pas la situation comptable et financière réelle de la ville, compte tenu
du caractère incomplet des transferts de charges liées à la piscine. En effet, la ville a
supporté en 2012 environ 215
k€ de charges
7
qui auraient dû l’être par la
CCPL
.
Globalement, sur les six années de la période examinée, la ville de Lure a été
dans l’incapacité de dégager des excédents de fonctionnement
suffisants pour financer
ses investissements et la tendance est de nouveau à une dégradation depuis 2010.
2.
Les équilibres financiers
L’analyse des équilibres financiers est compliquée en 2012 par le fait que la
commune a continué de payer des charges liées à la piscine, alors que cet équipement
était juridiquement transféré à la
CCPL
sans
que l’attribution de compensation versée
par cette dernière à la ville de Lure ait diminuée comme le voudraient les dispositions
législatives relatives aux transferts d’équipements. Il n’y a
, à priori, pas de raison pour
que les charges indûment supportées par la ville en 2012 équivalent à la diminution
d’
ACTP
(attribution de compensation de la taxe professionnelle)
qu’elle aurait dû subir.
Les données 2012 sont donc à interpréter avec prudence.
Tableau 17 : évolution des équilibres financiers de la collectivité, en euros
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Total
Capacité d'autofinancement brute
807 646
409 202
275 713
923 878
963 810
728 715
4 108 964
- remboursement des emprunts en capital
636 100
618 768
664 221
762 878
837 867
854 907
4 374 741
Capacité d'autofinancement nette (a)
171 547
-209 567
-388 509
161 001
125 943
-126 191
-265 777
Recettes d'investissement hors emprunt et
amortissements (b)
1 208 613
1 465 795
2 285 510
1 826 998
1 318 719
1 661 991
9 767 626
dont dotations (FCTVA, TLE,…)
13 495
737 408
632 456
476 905
300 478
457 826
2 605 073
dont subventions d'investissement
553 843
211 830
642 143
818 590
615 563
918 592
3 206 719
dont excédent de fonctionnement capitalisés
(c/1068)
600 000
81 389
700 572
297 110
306 802
148 604
2 134 477
Recettes disponibles à l'investissement (c=a+b)
1 380 159
1 256 228
1 897 001
1 987 999
1 444 662
1 535 800
9 501 849
Dépenses d'investissement (moins
remboursement emprunts en capital)
(d)
728 261
3 508 346
2 634 930
2 209 847
2 229 128
1 284 559
12 595 070
Besoin de capitaux externes
(e=d-c)
-651 898
2 252 117
737 928
221 848
784 466
-251 241
3 093 220
Produits des emprunts
(f)
0
1 850 000
1 635 000
2 145 000
0
0
5 630 000
Variation du fonds de roulement (= résultat de
l'exercice)
(g=f-e)
651 898
-402 117
897 072
1 923 152
-784 466
251 241
2 536 780
Avec un autofinancement négatif ou proche de zéro, la commune de Lure ne
peut plus compter, pour financer ses investissements, que sur les dotations et
subventions, le recours à l’emprunt et le prélèvement sur ses réserves, en l’occurrence
son fonds de roulement.
À la lumière du tableau ci-dessus, il apparaît que les recettes annuelles
disponibles à l’investissement (
CAF
nette + dotations, subventions) ont varié entre
1,3
M€ (en 200
8) et 1,9
M€ (en 2009). En miroir, si l’on excepte l’année 2007 où les
investissements ont été limités (0,73
M€), les dépenses d’investissement ont atteint leur
niveau le plus élevé en 2008 (3,5
M€) et sont depuis cette date en constante diminution.
En 2012, elles atteignent leur niveau le plus bas (1,3
M€).
7
Environ 100
k€ d’emprunt, 50
k€ d’amortissement et 65
k€ pour l’électricité et le gaz.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
24/67
Le besoin de capitaux externes (recettes disponibles à l’investissement –
dépenses d’investissement) révèle un excédent en 2007 et 2012 et un déficit en 2008,
2009 et 2010. Les années 2009 et 2010 sont atypiques car pour des besoins de capitaux
externes respectifs de 0,74 M
€ et 0,22
M€, la ville de Lure
a emprunté 1,64
M€ en 2009
et 2,14
M€ en 2010.
Graphique 7 : emprunts souscrits et besoins de capitaux externes, en euros
-1 000 000
-500 000
0
500 000
1 000 000
1 500 000
2 000 000
2 500 000
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Besoin de capitaux externes
Emprunts souscrits
Ce surcroît de financement
par l’emprunt va finalement permettre à la
collectivité de reconstituer provisoirement son fonds de roulement.
Tableau 18 : fonds de roulement, 2007-2012, en euros
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Fonds de roulement (au 31/12)
316 666
-166 840
29 660
1 655 702
564 434
667 071
Au final, les 12,6
M€ d’investissement cumulés sur la période 2007
-2012 (hors
remboursem
ents des emprunts) auront été financés principalement par l’emprunt
(49,8 %), les dotations (23,2 %) et les subventions et participations (33,2 %).
Graphique 8 : financement des investissements
CAF nette
-2,3%
Dotations
23,2%
Subv. et
participations
33,2%
Autres
recettes
internes
d'invest.
11,1%
Emprunts
49,8%
Prélèvement
sur le fonds
de roulement
-3,6%
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
25/67
À la lumière de ces résultats, la commune de Lure a opportunément réduit ses
investissements sur toute la période en contrôle mais la situation au 31 décembre 2012
ne laisse pas augurer de grandes marges de manœuvre dans les années à venir, d’autant
que la commune a choisi en 2013 de diminuer une nouvelle fois les taux de ses impôts
directs locaux (- 2 %), après la diminution de 3 % votée en 2012.
C.
L
’
ENDETTEMENT
Au 31 décembre 2012, l’endettement de la ville de Lure, tous budgets
confondus, s’élève à 10,2
M€. Environ 90
% de cet endettement est rattaché au budget
p
rincipal. Dans son endettement figure la dette relative aux travaux d’extension et de
réhabilitation de la piscine alors que le transfert est effectif juridiquement depuis le
1
er
janvier 2012.
La collectivité a eu recours à l’emprunt en 2008 pour 2,1
M€ (1
,85
M€ pour le
budget principal et 0,25
M€ pour le
BA
eau), en 2009 pour 1,9
M€ (1,635
M€ pour le
BP
, 0,365
M€ pour le
BA
assainissement) et en 2010 pour 2,145
M€. Aucun emprunt
n’a été souscrit en 2011 et 2012. Entre 2007 et 2010 (année où l’encours est l
e plus
élevé), l’encours de la dette de la ville de Lure a augmenté de 43
%, passant de 8,4
M€ à
12,1
M€. Entre 2010 et 2011, l’encours décroit de près de 8
% ; entre 2011 et 2012,
l’endettement de Lure décroit encore de 8,6
%. Entre 2010 et 2012, l’endett
ement total
de la commune a diminué de 1 911
k€.
Graphique 9 : endettement total de la commune, au 31
décembre, en milliers d’euros
Pour son budget principal, la ville de Lure se caractérise, à partir de 2008, par un
endettement par habitant supérieur à la moyenne des communes de sa strate
démographique et de celle dont elle est proche (10 000 à 20 000 habitants). Le
différentiel ne cesse de progresser jusqu’en 2010 avec un encours supérieur de 417
€ par
habitant par rapport à la strate des communes de 5 000 à 10 000
habitants. Même s’il
régresse en 2011, il reste supérieur à la moyenne (de l’ordre de 315
€ par habitant pour
cette strate). En 2012, l’endettement
de la ville de Lure
par habitant, même s’il diminue
de nouveau, atteint encore 1 087
€ par ha
bitant.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
26/67
L’encours de la dette d
u seul budget principal reste très supérieur à celui de la
moyenne des villes de la strate de population des communes qui comptent entre 10 000
et 20 000 habitants. L
’ordonnateur de l
a commune note pour sa part que cet encours est
meilleur à Lure qu’à Gray, Luxeuil
-les-Bains et Vesoul. La chambre indique
qu’en
2011, seules quatre
8
des dix-neuf autres communes des strates démographiques de
comparaison étaient plus endettées que Lure et que seule la commune de Vesoul
présentait une
CAF
nette par habitant inférieure à celle de Lure
9
.
Graphique 10
: comparaison de l’endettement du budget principal, en euros par habitant
883
814
949
1 119
1 294
1 189
1 087
832
872
892
884
877
874
906
931
951
958
950
935
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Commune de Lure
Moyenne de la strate 5 000 - 10 000 habitants
Moyenne de la strate 10 000 - 20 000 habitants
Le surendettement relatif de la commune de Lure se vérifie au regard de sa
capacité de désendettement. Ce ra
tio, qui rapporte l’épargne brute au stock de dette,
permet d’identifier en nombre d’année
s
d’épargne brute l’endettement de la collectivité
locale. Il permet de répondre à la question suivante
: en combien d’années une
collectivité pourrait-elle rembourser la totalité du capital de sa dette en supposant
qu’elle y consacre tout son autofinancement brut
?
Tableau 19 : capacité de désendettement (en années)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Commune de Lure
9,2
19,7
34,9
11,9
10,6
12,8
Moyenne Franche-Comté
(5 000 - 10 000 habitants)
4,2
4,7
5,1
4,6
Métropole (5 000 - 10 000
habitants)
4,3
4,9
4,7
4,3
Moyenne Franche-Comté
(10 000 - 20 000 habitants)
3,9
4,3
4,8
5,2
Métropole (10 000 - 20 000
habitants)
4,6
5,1
5,1
4,5
Source : DGCL
8
Luxeuil-les-Bains, Bethoncourt, Gray et Vesoul.
9
CAF
nette de 6
€ par habitant, contre 15
€ à Lure.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
27/67
La commune de Lure connaît sur toute la période examinée une capacité de
désendettement largement plus longue que la moyenne franc-comtoise et nationale de sa
strate mais également de la strate supérieure de population avec des différentiels
importants. En 2010, la capacité de désendettement à Lure était 2,8 fois plus longue que
la moyenne nationale pour la strate de population de la collectivité et de 2,6 fois pour la
strate supérieure. Ces constats signifient, compte tenu par ailleurs de la faiblesse de ses
marges fiscales et du fait qu’elle investit plutôt moins que les autres communes, qu’elle
est dans une position fragile.
La structure des emprunts a fortement évolué au cours de la période ; en 2007,
82 % des emprunts étaient à taux fixe, contre 56 % en 2011. La part des emprunts
indexés à quant à elle progressé à hauteur de 35 %. Fin 2011, 8,5 % de
l’encours de
dettes concerne des emprunts à plusieurs tranches de taux. Ce type d’emprunt était
inexistant au sein de la collectivité en 2007.
Tableau 20 : proportion des emprunts par type
2007
2011
Emprunts à taux fixe
82%
56%
Emprunts à taux indexé
18%
35%
Emprunts à plusieurs tranches
de taux
0%
9%
Les emprunts en devises représentent 4
% du total de l’encours
de dettes
(365 969
€ fin 2012) mais se traduisent, depuis 2010, par des pertes de change
croissantes. En 2010, la commune de Lure a ainsi payé 4 154
€ au titre des pertes de
change liées aux contrats souscrits en francs suisses en 2000 et en 2002. En 2011, le
montant de ces pertes s’est élevé à 15
895
€. En 2012, il a atteint 17
929
€. La
collectivité s’est rapprochée de la banque Dexia
CLF, qui lui a adressé des propositions
de renégociation
; ces propositions n’ont pas été retenues par la collectivité. Ap
rès avoir
bénéficié pendant plusieurs années d’un taux de change euro / franc suisse favorable, la
collectivité subit donc depuis 2010 l’affaiblissement de la valeur de l’euro par rapport
au franc suisse (
CHF
) sur le marché des changes. La commune de Lure est liée à la
banque Dexia
CLF
par plusieurs contrats en francs suisses et emprunts structurés.
Tableau 21 : emprunts structurés ou en francs suisses de la commune de Lure
Montants
Durée
Commission
Taux
Date
Contrat n° 3103601601
692 973,48 CHF
15 ans
3 000 FF
4,90% 13/12/2000
Contrat n° MPH201509CHF
896 284,73 CHF
15 ans
0,15% du
montant du prêt
3,99% en 1re phase ; Libor CHF 3, 6
ou 12 mois + 0,35 % en 2e phase
08/08/2002
Contrat n° MIN260366EUR/0276495
Mobilys fixia
1 500 000 €
20 ans 8 mois
En phase 1, T4M + 0,25% ; en
phase 2, 4,24% si Euribor 12 mois
≤
6,5% ou 4,24% +5*{Euribor 12
30/06/2008
Contrat n° MIN201181EUR Mobilys
tip top
649 970 €
12 ans 6 mois
En phase 1, T4M ;+ 0,2% ; en
phase 2, 4,94% si Euribor 3 mois ≤
5,5% ou (Euribor 3 mois+0,2%) si
Euribor 3 mois > 5,5%
02/08/2002
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
28/67
D.
LA FISCALITE
1.
La fiscalité directe locale
Tableau 22 : produit de la fiscalité directe locale
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Contributions directes
3 209 699
3 276 616
3 330 123
3 401 490
3 536 830
Taxe foncière et d'habitation
3 509 784
Fiscalité reversée Attribution de
compensation
1 014 800
1 014 800
1 014 800
1 014 800
1 014 800
1 038 225
FNGIR
44 945
45 686
Fonds de péréquation des recettes
fiscales communales et
intercommunales
19 542
Total
4 224 499
4 291 416
4 344 923
4 416 290
4 596 575
4 613 237
Var annuelle (%)
2%
1%
2%
4%
0%
Variation 2007-2012 (% )
9%
Sur la période 2007-2012, le produit de la fiscalité directe a globalement
augmenté de manière peu dynamique, avec une progression brute de 9 %, soit 1,8 % en
moyenne annuelle. La chambre note
que l’une des explications de ce phénomène ré
side
dans le fait que
les taux de fiscalité de la commune de Lure, inchangés de 2007 à 2011,
ont diminué de 2,8 %
en 2012. Cette diminution s’est traduit par une perte «
théorique »
de recettes d’environ 102
k€ par rapport à la situation dans laquelle ces taux auraient été
maintenus. Une nouvelle baisse de taux de 2 % a été votée par le conseil municipal
début 2013. En prenant comme base de calcul les bases réelles 2012 de la fiscalité
locale, le « manque à gagner
» pour la commune s’élèvera en 2013 à environ 170
k€ par
rapport à la situation dans laquelle les taux seraient restés les mêmes qu’en 2011. Avec
des bases en augmentation de 1,8 % en 2013, ce « manque à gagner
» s’élève même à
environ 174
k€.
Si le choix de cette baisse des taux est fondamentalement politique et ne saurait
être discuté
par la chambre, il n’en demeure pas moins que
toutes choses égales par
ailleurs, cette décision en deux temps du conseil municipal a pour effet de fragiliser
l’excédent de la section de fonctionnement du budget principal, ce qui dégrade
mécaniquement les
CAF
brute et nette et fragilise subséquemment le financement des
investissements par des ressources propres (cf.
sŭprā
).
En 2011, avant les baisses de taux intervenues en 2012 et 2013, le taux
communal était déjà de 2,16
points inférieur à la moyenne pour la taxe d’habitation
; en
revanche, il était de 3,73 points supérieur pour le foncier bâti.
Concernant les bases
d’imposition, elles se caractérisent à Lure pour la taxe
d’habitation par un différentiel de
-239
€ par habitant en 2011
; pour le foncier bâti,
elles sont à Lure légèrement supérieures à la moyenne (+27
€ par habitant en 2011).
Le produit de la taxe d’hab
itation (
TH
) est logiquement inférieur à la moyenne
de la strate avec des taux annuels et des bases moins élevés que la moyenne de la strate.
À l’inverse, le produit du foncier bâti à Lure génère plus de recettes que la moyenne.
La
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
29/67
chambre relève que le produit du foncier bâti représente près de 70 % des recettes de
fiscalité directe.
Graphique 11 : comparaison des produits de la
TH
et de la
TFB
, en euros par habitant
99
102
111
114
118
117
149
155
161
167
174
245
250
270
278
285
284
200
207
219
228
236
2007
2008
2009
2010
2011
2012
TH Commune
de Lure
TH Moyenne de
la strate
FB Commune
de Lure
FB Moyenne de
la strate
Source : fiches Bercy colloc (
DGCL
).
Le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal (
CMPF
)
Aux termes du I. f)
de l’article R.
2313-2 du
CGCT
, le coefficient de
mobilisation du potentiel fiscal correspond au rapport entre le produit des contributions
directes de la commune de Lure et le potentiel fiscal. Le potentiel fiscal d’une commun
e
est égal à la somme que produiraient les taxes directes de cette collectivité si l’on
appliquait aux bases communales de ces taxes le taux moyen national d’imposition à
chacune de ces taxes. Pour la commune de Lure, il est calculé dans le tableau ci-dessous
avec les taux moyens de fiscalité pour les strates de 5 000 à 10 000 habitants et de
10 000 à 20 000 habitants.
Tableau 23 : coefficient de mobilisation du potentiel fiscal
CMPF
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Strate 5 000 - 10 000
habitants
1,10
1,09
1,07
1,06
1,07
Strate 10 000 - 20 000
habitants
1,02
1,01
0,98
0,98
0,98
Source : fiches Bercy colloc (
DGCL
).
Avec les données de la strate à laquelle appartient la ville de Lure, sur toute la
période examinée, le
CMPF
de la commune de Lure est supérieur à 1, ce qui a permis à
la ville de justifier les baisses des taux de la fiscalité directe locale intervenues en 2012
et en 2013.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
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2.
Les autres impôts locaux
Les autres impôts locaux représentent en 2012 une recette de 341
k€. Ils
concernent principalement, par ordre d’importance depuis 2012, la taxe sur l’électricité
(50 % du produit), la taxe additionnelle sur les droits de mutation (36 %) et les droits de
place (12 %).
La commune se démarque de la moyenne des communes de même strate de
population ; quand ces autres impôts et taxes rapportent 38
€ par habitant à Lure, ils
s’élèvent à 82
€ dans les autres communes, soit plus du double. La taxe sur l’élect
ricité
a augmenté en moyenne de 5,7
% par an depuis 2007. L’augmentation entre 2011 et
2012 est de l’ordre de 18
%.
3.
La dotation globale de fonctionnement (
DGF
)
Tableau 24 : évolution de la
DGF
, en euros par habitant
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Commune de Lure
217
225
230
229
227
231
Moyenne de la strate
201
205
204
204
204
n.c.
Différentiel
16
20
26
25
23
n.c.
Source : Bercy colloc
En comparaison avec les communes de sa catégorie, la commune de Lure,
apparaît comme mieux dotée. Le différentiel est positif en sa faveur à un niveau variant
entre 16 et 26
€ par habitant.
Néanmoins, la diminution de la population légale de la
commune (cf. tableau
infrā
) n’a pas été neutre pour la comm
une : elle a conduit à la
diminution moyenne annuelle de la
DGF
de 1 % entre 2007 et 2012, soit - 5,1 % en
variation totale. À contrario, l’augmentation moyenne annuelle de la dotation de
solidarité rurale (
DSR
) de 5,8 % a permis de compenser la diminution du montant de la
DGF
.
Tableau 25 :
évolution de la population luronne, en nombre d’habitants
2007
2008
2009
2010
2011
DGFiP
9 143
9 143
8 616
8 524
8 568
Comptes administratifs
9 143
9 143
8 616
8 263
8 714
Tableau 26 : évolution de la
DGF
et de la
DSR
, en euros
2007
2008
2009
2010
2011
2012
VMA
Dotation forfaitaire (DGF)
1 695 239
1 723 647
1 663 292
1 638 818
1 615 828
1 608 679
-1,0%
Dotation solidarité rurale (DSR) 1re fraction
159 859
187 368
260 836
264 645
274 716
312 659
Dotation solidarité rurale (DSR) 2e fraction
76 083
82 932
0
0
0
0
Sous-total DSR
235 942
270 300
260 836
264 645
274 716
312 659
5,8%
Total DGF + DSR
1 931 181,00
1 993 947,00
1 924 128,00
1 903 463,00
1 890 544,00
1 921 338,00
-0,1%
En 2013
10
, la
DGF
que percevra la commune de Lure s’élève à 1
597 624
€, en
léger recul de 11 055
€ (
- 0,69
%) par rapport à l’année
2012.
10
Code Insee de la commune : 70310.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
31/67
E.
LES PRINCIPALES CHARGES DE FONCTIONNEMENT
1.
Les charges de personnel
Les charges de personnel (nettes des remboursements) sont contenues. La
variation en valeur brute entre 2007 et 2012 est nulle, malgré l’effet du glissement
vieillesse technicité (
GVT
). La part des charges de personnel en euros par habitant est
inférieure à la moyenne de la strate. Enfin, en 2011, le montant total des charges de
personnel représente 46 % du total des charges alors que la moyenne de la strate est de
49
%. Ce pourcentage s’élève à 50
% en 2012.
Tableau 27 : évolution des charges de personnel, en euros par habitant
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Charges de personnel nettes*
4 098 916
4 154 317
4 147 927
4 085 240
4 002 932
4 080 347
Variation annuelle (%)
1%
0%
-2%
-2%
2%
Variation 2007-2012 (%)
0%
* Charges de personnel (012) moins remboursements
Graphique 12 : comparaison des charges de personnel, en euros par habitant
448
454
481
479
467
476
458
471
477
486
493
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Commune de Lure
Moyenne de la strate
2.
Les achats et charges externes
Les achats et charges externes, qui regroupent l
es services achetés à l’extérieur
par la collectivité
11
, ont connu une baisse en 2009 (- 3 %) et en 2010 (- 17 %).
Depuis cette date, les dépenses sont reparties à la hausse sans pour autant
atteindre le niveau de 2008.
11
Débits nets des comptes 60, 61 et 62 (sauf le compte 621) de la nomenclature budgétaire et
comptable.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
32/67
Tableau 28 : achats et charges externes, en euros par habitant
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Achats et charges externes
1 898 294
2 075 147
2 018 956
1 671 797
1 760 746
1 987 078
Variation annuelle (%)
9%
-3%
-17%
5%
13%
Variation 2007-2012 (%)
5%
Les baisses des dépenses en 2009 et 2010 s’expliquent par au moins deux
facteurs :
-
de novembre 2008, date de la fermeture de la piscine pour cause de réhabilitation et
d’extension jusqu’à fin 2011, avant son transfert à la
CCPL
, la collectivité a fait
l’économie du fonctionnement de l’équipement, notamment en ce qui concernent les
fluides (eau, gaz, électricité,
…)
;
-
le contexte de finances tendues a imposé prématurément à la collectivité une
meilleure maîtrise de se
s coûts. À titre d’exemple, des contrats de prestations de
services
12
n’ont pas été reconduits (43
334
€ en 2008, 26
070
€ en 2009, 12
056
€ en
2010, 1 136
€ en 2011). La situation financière fragile de la collectivité a très tôt
engagé la commune vers une politique de rationalisation des dépenses.
L’augmentation des achats
et charges externes en 2012 (+13%) porte
principalement sur le poste énergie électricité qui progresse de 21 % passant de
506 550
€ en 2011 à 611
159
€ en 2012, sur le poste eau et assainissement qui passe de
38 811
€ en 2011 à 47
984
€ en 2012, soit une
hausse de 24
%. Le poste carburant n’est
lui aussi pas épargné avec une progression de la dépense de 15 % (52 944
€ en 2012
contre 46 008
€ l’année précédente). L’augmentation du coût d
es fluides (gaz,
électricité,…) et
la météo défavorable début 2012 constituent deux premières
explications. La prise en charge des fluides
de la piscine (ouverture de l’équipement
en
2012) dans l’attente du remboursement par la
CCPL
,
faute d’un transfert comptable
effectif, constitue la troisième
explication de l’augmentation
des dépenses. La mise en
place de compteurs séparatifs entre la ville (partie gymnase et locaux spécifiques pour
des associations) et la
CCPL
(partie piscine) courant 2012 simplifie désormais la
ventilation des coûts.
La ville a fait réaliser en cours de période un diagnostic énergétique afin
d’identifier dans quelle mesure et selon quelles modalités elle pourrait améliorer la
performance énergétique de ses bâtiments et réduire ses charges liées à l’énergie.
Compte tenu du fait que les achats d’énergie et d’eau représentaient près d’un tiers des
dépenses des charges à caractère général (chapitre 011) en 2012, les propositions les
plus pertinentes évoquées par ce diagnostic mériteraient
13
d’être mises en œuvre par la
commune dans les prochaines années, en prenant en compte les coûts liés aux
investissements nécessaires.
12
Article budgétaire 611
; à toutes fins utiles, il est précisé qu’aucune dépense n’était imputée
sur ce compte pour la piscine.
13
Sous réserve de l’appréciation de la pertinence de ce diagnostic par l’expertise technique et
budgétaire de la commune.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
33/67
En 2011, les achats et charges externes représentaient à Lure 20 % des charges
de fonctionnement, contre 25 % pour la moyenne de la strate. Malgré les aléas
climatiques et de coûts (qui ne sont pas propres à la ville de Lure) et la prise en charge
de dépenses qui à terme doivent être remboursées, les achats et charges externes
affichent un niveau en euros par habitant en retrait (plus ou moins important selon les
années) par rapport à la moyen
ne de la strate, comme l’illustre le graphique
suivant.
Graphique 13 : comparaison des achats et charges externes, en euros par habitant
200
208
227
234
196
206
232
227
233
240
241
243
249
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Commune de Lure
Moyenne de la strate
3.
Les charges financières
Les recours à l’emprunt en 2008, 2009 et 2010 (5,63
M€ d’emprunts nouveaux)
ont logiquement p
esé sur la charge d’intérêts de la collectivité qui à partir de 2010 voit
son niveau par habitant dépasser celui des communes de sa strate démographique mais
aussi celui de la strate supérieure. L’absence de recours à l’emprunt en 2011 et 2012 a
permis à l
a charge d’intérêt par habitant de reculer. La prévision de recourir de nouveau
à l’emprunt en 2013 devrait certainement inverser la tendance.
Graphique 14 : comparaison des charges financières, en euros par habitant
35
34
29
45
42
39
37
39
36
33
34
40
41
36
34
36
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Commune de Lure
Moyenne de la strate 5 000 - 10 000 habitants
Moyenne de la strate 10 000 - 20 000 habitants
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
34/67
4.
Les contingents et les subventions versées
Tant pour les contingents que pour les subventions versées, les dépenses de la
ville de Lure sont légèrement inférieures à la moyenne en 2011 : pour les contingents,
28
€ par habitant pour Lure contre 33
€ pour la strate
; pour les subventions, 70
€ par
habitant à Lure contre 72
€ en moyenne.
Conscients des difficultés budgétaires de la
commune, le conseil municipal a par exemple décidé, par une délibération du
9 avril 2010, de diminuer les taux des indemnités de fonctions du maire et des adjoints.
Tableau 29 : évolution des taux des indemnités de fonctions des élus
Jusqu'en avril 2010
À compter de mai 2010
Maire
43 % de l'IB 1015
40,85 % de l'IB 1015
Premier adjoint
17 % de l'IB 1015
16,15 % de l'IB 1015
Adjoints
18 % de l'IB 1015
17,1 % de l'IB 1015
Conseillers municipaux
5 % de l'IB 1015
5 % de l'IB 1015
IB = indice brut
Taux d'attribution hors majoration de 20 % au
titre de la commune chef-lieu d'arrondissement
Par ailleurs, la collectivité ne remplace pas systématiquement les départs en
retraite
de
ses
agents.
Toutefois,
certains
postes
de
dépenses
augmentent
substantiellement au cours de la période examinée. Ainsi des concours versés au titre
des jeunes Lurons scolarisés dans une école privée de la commune, qui représentent une
partie des dépenses du compte 6558 (« autres contributions obligatoires »). Ces
concours ont fortement augmenté. En effet, le forfait versé par la commune pour la
scolarisation de jeunes Lurons à l’école maternelle privée a augmenté de près de 100
%
entre 2008 et 2012, soit une augmentation de 4 780
€ pour la contribution communale.
Parallèlement, le forfait versé par la commune pour la scolarisation de jeunes Lurons à
l’école primaire privée a augmenté d’environ 240
% entre 2008 et 2012, soit une
augmentation de 30 699
€ pour la contribution communale, pour un nombre d’élèves à
peu près inchangé entre 2008 et 2012. Cette dernière année, sur la base des forfaits en
vigueur en 2008, la commune aurait payé 37 178
€ de moins au titre de la scolarisation
dans le secteur privé. La chambre note toutefois que la hausse qui est intervenue de
manière progressive n’est
nullement irrégulière.
5.
Appréciation comparée de l’évolution des charges de
fonctionnement
L’évolution des charges de fonctionnement a été plus forte en 2008 que
l’évolution de l’indice des prix à la consommation hors tabac calculé par l’Institut
nationale de la statistique et des études économiques (Insee) et légèrement plus forte
que l’indice des prix des dépenses communales tel que calculé par l’association des
maires de France (
AMF
). En revanche, les années 2009 à 2011 se caractérisent par une
réelle maîtrise de l’é
volution des charges de fonctionnement à Lure : ces charges
diminuent sur cette période, cependant que les deux indices précédents continuent
d’augmenter. Certes, la fermeture de la piscine de Lure au cours de ces années participe
de l’explication de ce co
nstat « vertueux
». Inversement, en 2012, l’augmentation des
charges de fonctionnement luronnes nettement supérieure à l’augmentation de l’indice
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
35/67
prix à la consommation hors tabac (l’augmentation de l’indice de l’
AMF
pour l’année
2012 n’étant pas encore
connu en mars 2013
14
) s’explique notamment par le fait que la
commune a payé cette année-
là des charges qu’elle n’aurait pas dû supporter.
Même s’il
n’est guère aisé d’évaluer pré
cisément ces charges indues, la chambre estime après
retraitement des données 2012
15
que l’évolution des dépenses de fonctionnement
luronne est en hausse d’environ 1,5
% par rapport à l’année précédente
, soit légèrement
plus que l’indice des prix à la consommation hors tabac
.
Tableau 31 : évolution des charges de fonctionnement par rapport à deux indices de prix
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Indice des prix à la
consommation hors tabac
+ 1,4 %
+ 2,4 %
+ 1,3 %
+ 0,7 %
+ 1,7 %
+ 1,0 %
Indice des prix des dépenses
communales (AMF)
+ 3,7 %
+ 3,7 %
+ 2,6 %
+ 0,6 %
+ 1,8 %
+ 2,1 % **
Évolution des charges de
fonctionnement de Lure*
+ 4,0 %
- 2,1 %
- 3,7 %
0,0 %
+ 3,6 %
* Charges de personnel, charges à caractère général, autres charges de gestion courante, charges financières
budget principal
** Donnée du 3e trimestre 2012 établie sur la base des quatre derniers trimestres
6.
Le coefficient de rigidité des charges structurelles
Le coefficient de rigidité des charges structurelles permet d’évaluer le poids
relatif de certaines dépenses difficilement compressibles, et met ainsi en évidence
l’abse
nce de marges
de manœuvre en fonctionnement lorsque le ratio est élevé. Sont
pris en compte les charges de personnel, les contingents obligatoires (
SDIS
, …) et les
charges
financières.
Ce
montant
total
est
rapproché
des
produits
réels
de
fonctionnement.
Tableau 32 : évolution du coefficient de rigidité des charges de structure
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Coefficient de rigidité des
charges de structure
52,1%
58,2%
55,5%
57,6%
52,6%
56,1%
Les taux présentent globalement un profil élevé, notamment en 2008 et 2010
(environ 58 %) et en 2012 (56 %). L
e ministère de l’économie et des finances considère
le taux de 62 % co
mme un seuil d’alerte.
Il peut sembler contradictoire qu’avec des
charges de personnel et des contingents en-dessous de la moyenne, le coefficient de
rigidité soit aussi élevé. C’est en fait la faiblesse des produits de fonctionnement qui
dégrade ce coefficient à Lure. Certes, le coefficient de rigidité des charges de structure
14
Au second trimestre
2012 et au titre des quatre trimestres précédents, l’indice calculé par
l’
AMF
était alors équivalent à celui de l’Insee, soit en hausse de 1,4
%.
15
Neutralisation d’environ 150
k€ de charges liées à la piscine.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
36/67
devrait être corrigé à la baisse en 2012, compte tenu du fait que cette année-là, la commune a
assumé les charges financières de la piscine qui auraient dû l’être par la
CCPL,
cet équipement
ayant été transféré au 1
er
janvier 2012
16
. Le choix de réduire les taux de la fiscalité directe locale
de nouveau en 2013 dégrade mécaniquement ce coefficient corrigé, toutes choses égales par
ailleurs.
III.
L
ES CESSIONS D’IMMEUB
LES
La commune a été amenée à vendre plusieurs immeubles en-
deçà de l’estimation
de leur valeur nette comptable par France Domaines, et même en deçà de la fourchette
de négociation admise par cet organisme. Le tableau suivant présente les écarts
constatés et les justifications avancées (ou non) par le conseil municipal.
Tableau 33 : écarts entre les estimations des Domaines
et certaines ventes réalisées par la commune
Parcelle ou immeuble
Montant de l'estimation
vénale (Domaines)
Montant de la cession
Explications de l'écart
Jardin de la parcelle AH22
117 070 € HT
80 000 € net vendeur
"État de déliquescence du marché immobilier",
indemnité d'assurance de 10 k€ en raison d'un
dégât des eaux
Parcelle AX33 ET 34 Mortard
15,13 € HT/m² et 15 € HT/m²
10 € / m²
"Favoriser l'accès à la propriété aux personnes
à revenus modestes"
Pépinière d'entreprises BE9
595 000 € HT de valeur
vénale occupée pour la
fourchette basse
500 000 €
"Les loyers des occupants sont bloqués
pendant quatre ans" ; "le bâtiment a vieilli et
nécessite des travaux et tout particulièrement la
partie non louable"
Immeuble AC41
62 500 € HT
50 000 € net vendeur
Aucune
IV.
CONCLUSION SUR LA SITUATION COMPTABLE ET FINANCIERE
La vérification de certains éléments relatifs à la fiabilité des comptes (la tenue de
l’inventaire
comptable
n’a pas été vérifié
e) appelle quelques corrections mais ne remet
pas en cause la fiabilité des comptes de la commune.
Dans un contexte budgétaire caractérisé par un endettement nettement supérieur
à celui de la strate des communes, des marges fiscales réduites et une
CAF
nette
inexistante sur la période 2007-2012, la baisse de 2
% des taux d’imposition votée en
2013, après celle de 3
% votée en 2012, diminue mécaniquement l’excédent du résultat
de fonctionnement du budget principal de la collectivité. La recette non encaissée par la
commune par rapport à la situation dans laquelle les taux de la fiscalité auraient été les
mêmes qu’en 2011 s’élève à environ 174
k€ en 2013.
16
Environ 100
k€ de remboursement de l’empru
nt, 65
k€ pour le gaz et l’électricité, 50
k€ pour
l’amortissement.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
37/67
Ce choix fiscal permet d’amorti
r la hausse de la fiscalité communautaire
appliquée en 2011 et d’accompagner le transfert du cinéma à la
CCPL
. La commune
espère stabiliser son excédent de fonctionnement, grâce à la hausse des bases de la
fiscalité directe locale de 1,8 % en 2013, la hausse du
FPIC
17
et des recettes
FEDER
et
FEADER
à percevoir (45 000
€), mais aussi à des efforts de maîtrise de ses dépenses
courantes
18
. La ville de Lure envisage d’emprunter en 2013 et en 2014 moins que le
volume
d
’
emprunts
venant
à
expiration
(1,4
M€),
afin
de
poursuivre
son
désendettement.
Enfin, un aléa pèse sur la situation financière communale qui devrait bénéficier à
court ou moyen terme de la reprise financière et comptable effective par la
CCPL
de la
piscine et du cinéma.
Les modalités financières relatives à ces transferts n’étaient pas
arrêté
es comme elles auraient dû l’être lors du contrôle de la chambre et une incertitude
pèse sur la diminution de l’attribution de compensation versée par la
CCPL
à la ville de
Lure et à son impact subséquent sur la situation financière de la commune.
À défaut
d’une maîtrise accrue de ses dépenses de personnel, d’une réduction de
l’offre municipale de certains services, de certaines subventions ou de certaines
manifestations
, d’un recours à l’emprunt maîtrisé
19
et à défaut du transfert à
l’intercommunalité d’aut
res charges de centralité ou de mutualisations de services, la
commune de Lure devra revoir sa fiscalité directe à la hausse afin de dégager une
capacité d’autofinancement lui permettant de financer une partie de ses investissements
à venir. Les choix budgétaires arrêtés contraignent la commune à continuer de bien
cibler ses projets d’investissement prioritaires.
17
Fonds national des ressources communales et intercommunales, prévu par
l’article L.
2336-1
du code général des collectivités territoriales.
18
Des
CAE
servent par exemple de personnel de remplacement dans les services, suppression des
emplois d’été, diminution des heures supplémentaires (1
106 heures en 2009, 691 heures en 2011 selon
les bilans sociaux, soir une diminution de 38 %), diminution des indemnités du maire et de ses adjoints,
fermeture de la restauration au
FJT
en fin de période.
19
C’est
-à-dire non supérieur en 2013 des emprunts arrivant à échéance en 2013, selon les
orientations présentées par le maire de Lure à son conseil municipal le 4 mars 2013.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
38/67
PARTIE IV : LA COMMANDE PUBLIQUE
I.
LE RESPECT DES REGLES DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS
La commune de Lure s
’
est dotée d
’
un règlement intérieur des achats, actualisé
par une délibération du conseil municipal du 24 février 2012, afin de garantir
notamment la liberté d
’
accès à la commande publique, une égalité de traitement des
candidats. Ce règlement prévoit que :
-
jusqu
’
à 750
€
HT
, la mise en concurrence est recommandée ;
-
de 750
€
HT
à 15 000
€
HT
, «
le maire procède à une mise en concurrence écrite
d
’
au moins trois opérateurs économiques et fait respecter l
’
article 28 du code des
marchés publics, c
’
est-à-dire une bonne utilisation des deniers publics et ne pas
contracter systématiquement avec un même prestataire
».
La chambre a constaté que conformément aux dispositions précitées, la
commune de Lure mettait régulièrement en concurrence les entreprises au titre des
marchés de fournitures et de services. La chambre relève néanmoins que :
1.
Le contrat quadriennal du 16 novembre 2011 pour la vérification et l
’
entretien
des poteaux incendie sur le domaine public de Lure, concernant 95 poteaux d
’
incendie,
a été confié en 2011 à V sans mise en concurrence («
Considérant le souhait de la
collectivité de confier à V les prestations d
’
entretien desdits poteaux
») sur le
fondement d
’
une délibération du conseil municipal du 14 octobre 2011, alors que «
le
montant de la prestation relative à l
’
entretien des poteaux incendie [était estimé à]
11 000
€ et 17
000
€
HT
par an
», ce qui justifiait une mise en concurrence.
Précédemment, un contrat quinquennal pour l
’
entretien des poteaux d
’
incendie avait été
signé le 10 novembre 2005 avec la même société, sur le fondement d
’
une délibération
du 29 mars 2005 ; elle concernait alors 90 poteaux d
’
incendie, pour un montant
s
’
élevant entre 9 150
€ et 15
300
€
HT
par an ; ce contrat reconduisait lui-même un
précédent contrat signé le 28 février 2001, sur le fondement d
’
une délibération du
9 février 2001 ;
2.
Tout au long de la période contrôlée, la commune de Lure a confié au même
prestataire (M. O, puis sa
SARL
) la conception des bulletins municipaux. L’attribution
systématique de cette prestation à un entrepreneur local
n’est pas exempte de critiques.
En effet, les courriers envoyés par le maire de Lure aux entreprises consultées sont ainsi
rédigés : «
Pour l’année 2010, je vous remercie de me transmettre votre offre de prix
pour la diffusion du bulletin municipal sur la ville, y compris les stop pubs et les
commerces pour les trois bulletins (printemps, automne et hiver 2010).
» Or, dans le
rapport d’analyse des offres relatives à la conception et à la mise en page du bulletin
municipal en 2010, la commune de
Lure choisit l’entreprise la plus chère. La série des
remarques permet de comprendre le choix communal. La remarque afférente à la
proposition la moins-disante (6 099,60
€
TTC
) est seulement «
demande d’un rendez
-
vous
», ce qui ne permet pas de comprendre pourquoi cette offre n’a pas été retenue.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
39/67
Pour le devis envoyé par la société R (8 288,60
€
TTC
), la commune note :
«
L’agence crée le journal et la mise en page m
ais ne fournira pas les textes ainsi que
les photos et ne sera pas présente sur le terrain
». La remarque relative à l’offre de
la
société I (13 108,16
€
TTC
) est la suivante : «
L’agence crée le journal et la mise en
page mais ne fournira pas les textes ainsi que les photos et ne sera pas présente sur le
terrain ; par contre, ce qui est intéressant, ce sont les remarques apportées sur
l’identité de la ville, le diagnostic et les stratégies
». L’offre retenue, la plus chère
(13 909,48
€
TTC
) semble justifiée par le commentaire apposé : «
[O] est présent sur
toutes les manifestations, interviews, photos, mise en page, relecture, relation avec les
imprimeurs, etc…
».
La commune semble, en première approche, avoir choisi un prestataire 2,3 fois
plus cher que le moins disant (pour la conception des bulletins municipaux du
printemps, de l’automne et de l’hiver 2010), sur le fondement d’une implantation locale
et de critères qui n’avaient nullement été annoncés aux entreprises qui n’étaient pas le
prestataire « historique » de la commune. Par surcroît, le prix proposé par la
SARL
retenue
relatif à la conception des bulletins municipaux du printemps, de l’automne et
de l’hiver 2010 s’élevait à 13
311,48
TTC
selon le tableau d’analyse des offres. Or, la
convention signée par la commune avec cet opérateur économique, en date du
9 mars 2010, arrête un montant de 12 600
€
HT
pour la même prestation. Ce montant ne
correspond donc pas au devis initial et est 2,6 supérieur au moins-disant de la
consultation organisée par la commune. La délibération du conseil municipal du
25 février 2010 ne fait pas référence à la mise en concurrence organisée par la commune
et, a fortiori, au(x) critère(s) de choix du prestataire pour la conception et la diffusion du
bulletin municipal. La rédaction de cette délibération est très ambiguë, qui indique :
«
considérant la résiliation de la convention signée le 31 juillet 2008 en raison du
changement de statut de [la société O], par la création en février
2009 d’une
SARL
[…]
dont il est le gérant ;
il y a donc lieu de passer avec l’intéressé une nouvelle convention
de prestation de service
», comme s’il n’y avait
pas eu de mise en concurrence.
La chambre
recommande à la commune de mettre en œuvre une mise en
concurrence sur des bases objectives lui permettant de recevoir (et, par suite, de
comparer) des devis comparables sur le fondement de critère affichés dans les courriers
sollicitant les devis adressés aux entreprises consultées. Faute de telles orientations, la
consultation des entreprises présente un caractère formel.
II.
LE MARCHE DE REHABILITATION ET D
’
EXTENSION DE LA
PISCINE
La piscine de Lure, construite au milieu des années 1960 et intégrée à l’état de
l’actif de la collectivité pour 1,08
M€ au 1
er
janvier 1968 (compte 21318, bâtiments
publics, p. 10).
Le marché de réhabilitation et d
’
extension de la piscine de Lure a fait l
’
objet
d
’
un avis d
’
appel public à concurrence (
AAPC
) envoyé le 19 septembre 2008 et publié
le 23 septembre 2008 dans
L
’
Est républicain
. Les critères de pondération devant
aboutir, pour chaque lot, au choix de l
’
offre économiquement la plus avantageuse,
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
40/67
étaient les suivants : 40 % pour le prix des prestations, 30 % pour la valeur technique
sur mémoire justificatif et 30 % pour le délai d
’
exécution.
Le délai d’exécution des
p
restations était initialement fixé à douze mois à compter de la date d’attribution des
lots. Dans le cadre du marché, il fut même ramené à onze mois, dont un mois de
préparation.
L’avant
-projet définitif et le dossier de consultation des entreprises ont été
validés par le conseil municipal réuni le 19 mai 2008 ; à cette occasion, le maire de la
commune a été autorisé à lancer la procédure de marché public de travaux. Le conseil
municipal du 19 décembre 2008 a «
approuvé le choix de la commission d’appel
d’o
ffres
», réunie le 3 décembre 2008, et arrêté la liste des entreprises titulaires des lots.
Au titre de ce marché, la commune de Lure avait payé 4 405 000
€
HT
fin février
2013. Le montant attendu des cofinancements est de 2 208 610
€
HT
(50 %), dont
1 708 693
€
HT
(39 %) étaient perçus à cette date. À cette même date, le département de
la Haute-Saône n
’
avait pas fini de payer la part correspondant à « l
’
appui + » (lié au
paiement des soldes) ; les participations de la région, du
CNDS
et la réserve
parlementaire
n’avaie
nt pas non plus été versées en totalité.
A.
UN PROBLEME DE DEFINITION DES BESOINS
Dans le cadre de ce marché, la commune n’était pas seule pour définir ses
besoins
: elle a fixé les grandes lignes du marché et le maître d’œuvre a affiné ses
souhaits. Il est toutefois surprenant que fin juillet 2009, plusieurs mois après le début
des travaux, le bureau de contrôle ait estimé que le diagnostic amiante était sans objet
mais que cela restait à confirmer, alors que, de toute évidence, cette question aurait dû
être tranchée en amont. Pareillement, le bureau de contrôle a demandé à la même
époque que le maître d’ouvrage sollicitât un bureau d’études pour faire réaliser un
diagnostic de la charpente existante, afin de définir sa capacité à supporter les charges
de la couverture neuve à poser au-dessus du grand bassin. Cette question aurait dû être
tranchée au moment de l’esquisse et non au milieu de l’exécution des travaux. La
mission exécution a également été confiée tardivement au maître d’œuvre (cf.
infra
) et
la commune s’est tardivement attachée les services d’un assistant à maîtrise d’ouvrage,
manifestement au vu des difficultés rencontrées lors du chantier. La définition initiale
des besoins dans ce marché était donc insuffisante et la chambre encourage la
collectivité à recourir à un assistant à maîtrise d’ouvrage pour les futures opérations
complexes et coûteuses comparables au marché de réhabilitation et d’extension de la
piscine de Lure.
B.
LE MARCHE RELATIF A LA MAITRISE D
’
ŒUVRE
La ville, maître d’ouvrage du marché de réhabilitation et d’extension de la
piscine, a eu recours à un maître d’œuvre.
En premier lieu, les courriers adressés le 13 décembre 2007 aux architectes non
retenus ne mentionnaient pas les voies et délais de recours, ce qui signifie que le délai
de recours contentieux auprès du tribunal administratif de Besançon ouvert aux
intéressés n’avait pas commencé à courir, en application de l’article R.
421-5 du code de
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
41/67
justice administrative
20
, la connaissance acquise de la décision n’étant a
u demeurant pas
opposable au candidat évincé (
CE
sect., n
o
120079, 13 mars 1998,
M
me
Irène Mauline
).
En second
lieu, l’acte d’engageme
nt du marché ne comportait pas certaines
mentions obligatoires prévues par l’article 12 du code des marchés publics (artic
le dudit
code en application duquel le marché était passé, références du comptable assignataire
chargé du paiement, conditions de résiliation du marché).
En troisième lieu, il convient de relever que la mission « exé visa » confiée au
maître d’œuvre
a pris
la forme d’une mission complémentaire, validée par le conseil
municipal de la commune de Lure au cours de sa séance du 15 février 2008, avec un
taux de 2,4 % du montant prévisionnel des travaux (soit initialement 72 000
€)
. Cette
prestation n’était pas pr
évue par la délibération initiale du 21 décembre 2007 et a
renchéri le coût prévisionnel du marché de maîtrise d’œuvre de 64
500
€
HT
, soit 17 %
du prix arrêté fin 2007 par le conseil municipal, malgré une réfaction opérée sur la
mission de base. Le surcoût prévisionnel
s’est élevé
à 68 166
€ après révision des
honoraires par la délibération du conseil municipal du 7 novembre 2008 (montant des
honoraires arrêté à 467 653
€
HT
).
En quatrième lieu, la chambre s’interroge sur l’exécution de cette mission
exécu
tion par le maître d’œuvre. L’inclusion de cette prestation dans l
e marché de
maîtrise d’œuvre est régulière, puisqu’elle est prévue par le 5° de l’article 7 de la loi
n
o
85-
704 du 12 juillet 1985. En pratique, le maître d’œuvre semble toutefois s’être
déf
aussé d’une partie
des responsabilités liées à la mission exécution, comme en
attestent de nombreux courriers du maître d’ouvrage et de certaines entreprises
échangés lors de la phase des travaux. Pour le lot n
o
1 (
VRD
, espaces verts), le cahier de
clauses techniques particulières (
CCTP
) rédigé par le maître d’œuvre stipule (p.
15) que
c’était à l’entreprise Colas Est que revenait la mission exécution, alors que le maître
d’œuvre en avait précisément la charge et était rémunéré pour cela. De manière
analogue, pour le lot n
o
15 (électricité), le
CCTP
(p.
6) prévoit que c’était à l’entreprise
de fournir les plans d’atelier et de chantier (
PAC
), ainsi que les notes de calcul et les
schémas électriques. Pour le lot n
o
16 (chauffage, ventilation), le
CCTP
(p. 5) précise
que «
les plans d’exé et notes de calcul seront fournis par l’entreprise au
BET
avant
exécution des travaux pour approbation
». Pour le lot n
o
17 (plomberie et équipements
sanitaires), le
CCTP
(p.
33) prévoit sous l’appellation «
plans d’atelier et
de chantier »
que «
l’entrepreneur, durant la phase préparatoire à l’ouverture de son chantier, devra
constituer et présenter à l’approbation du maître d’œuvre un dossier
d’exécution
».
Pour le lot n
o
18 (traitement de l’eau), le
CCTP
(p. 5) stipule que «
l’entreprise a à sa
charge les études de détails d’exécution
». Il règne une grande confusion entre ce qui
devait relever de la maîtrise d’œuvre et ce qui était demandé aux entreprises intervenant
sur le chantier, multipliant le risque de double facturation supportée par la commune.
Parallèlement, certains éléments demandés à diverses entreprises par le maître d’œuvre
lors de la réunion de chantier du 29 juillet 2009 relevaient également de la mission
exécution. De manière analogue et contradictoire,
l’
OPC
semblait demander, par courrier
du 15 juillet 2009, à
une société
de fournir «
tous les plans d’exé
».
20
«
Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu
’
à la
condition d
’
avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision
. »
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
42/67
C.
UN MARCHE PASSE ET EXECUTE JUSTE AVANT UN TRANSFERT DE
COMPETENCES
La chambre relève que la commune de Lure a assuré la définition des besoins
liés à l
a réhabilitation et à l’extension de la piscine, puis assuré la passation du marché
public de travaux correspondant avant que ne fût arrêté le principe du transfert de cet
équipement à la
CCPL
. Cette dernière a donc pris en charge (partiellement d’un point
de
vue financier) la piscine luronne à compter du 1
er
janvier 2012, sans avoir été associée
aux choix qui ont présidé aux travaux réalisés sous la maîtrise d’ouvrage de la
commune entre 2009 et 2011. Cet historique fait que la
CCPL
a aujourd’hui la charge
d’un équipement dont certaines fonctionnalités n’auraient pas
été validées (alors que
d’autre
s
auraient pu être prévues) si elle avait été maître d’ouvrage. D’ailleurs, le choix
intercommunal d’orienter cet équipement davantage vers les publics scolaires n’est pas
neutre non plus sur les besoins de la
CCPL
.
Certes, la chambre a
conscience que l’obsolescence de l’équipement
construit en
1967 exigeait vraisemblablement la réalisation rapide de travaux lorsque la commune a
décidé de lancer ce marché de travau
x en 2008, avant qu’un accord ait pu être trouvé sur
le transfert de l’équipement. Toutefois, il eût sans doute été p
lus intéressant que la
définition des besoins liés à ce marché fût coordonnée entre les deux entités publiques, à
défaut d’avoir pu faire p
orter la responsabilité et la charge des travaux sur la
CCPL
,
d’autant que les discussions relatives au transfert de cet équipement ont dû commencer
bien en amont du transfert juridique intervenu début 2012. Ainsi, la participation tardive
de la
CCPL
au su
ivi du marché de travaux a amené l’établissement public à ajouter de
nouvelles exigences à celles des autres acteurs. À
titre d’exemple,
la
CCPL
a été à
l’origine de modifications relatives à la billetterie
à la fin des travaux.
D.
L
’
ATTRIBUTION CONTESTEE DU SECOND LOT DU MARCHE
Le lot n
o
2 «
gros œuvre
» a été attribué à l
’
entreprise S, sise à Lure, pour un
montant de 535 278,17
€
HT
, soit 640 192,69
€
TTC
. L
’
acte d
’
engagement fut signé par
la société titulaire du lot le 17 octobre 2008, soit un mois et demi avant la réunion de la
commission d
’
appel d
’
offre (3 décembre 2008), puis accepté le 29 décembre 2009 par le
maire de Lure. Le 15 décembre 2008, l
’
ordonnateur a informé les candidats non retenus
que leurs offres avaient été écartées. Ce fut notamment le cas de la société D, laquelle a
sollicité par courrier reçu le 14 janvier 2009 des informations de la commune sur les
raisons pour lesquelles son offre relative au deuxième lot n
’
avait pas été choisie. Par
lettre du 19 janvier 2009, le maire a expliqué les motifs du choix relatif au second lot,
mettant en exergue le prix et le délai d
’
exécution prévisionnel de l
’
entreprise retenue
qui lui paraissait plus réaliste. De fait, la commission d
’
appel d
’
offre n
’
a pas choisi
l
’
entreprise D dont l
’
offre était pourtant analysée comme étant la plus avantageuse par
le maître d
’œuvre
: elle était très légèrement plus chère mais techniquement jugée
d
’
aussi bonne qualité et avec un délai d
’
exécution inférieur à celui de
l’entreprise
S.
Compte tenu des critères de pondération retenus pour ce lot (40 % pour le prix, 30 %
pour la valeur technique et 30 % pour les délais), cette offre devait normalement arriver
en tête, l
’
écart de délais (16 semaines contre 22,6 semaines) étant plus important que
l
’
écart de coût (6
k€
TTC
environ)
selon la grille de notation du maître d’œuvre
, ce
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
43/67
dernier n
’
ayant pas exprimé de réserves sur la possibilité de respecter les délais
annoncés. Par ailleurs, en dépit des différences techniques des offres des entreprises
(celle de la société D ayant été
la plus appréciée par le maître d’œuvre, qui relevait
«
l’offre technique très complète
» de cette entreprise), ces dernières ont obtenu le
même nombre de points lors de l’analyse des offres, ce qui est
anormal. Dans sa lettre
du 19 janvier 2009 au directeur de la société D, le maire de Lure qualifiait la proposition
de délai de 16 semaines d
’
«
anormalement
basse
» et écrivait que le délai de l
’
entreprise
S retenue était plus conforme aux attentes de la commune, alors même que l
’
un des
critères du marché était la rapidité d
’
exécution. Cette référence à la notion d
’
offre
anormalement basse paraît injustifiée au regard des dispositions de l
’
article 55 du code
des marchés publics alors en vigueur. Au demeurant, contrairement à ce que prévoient
ces dispositions
invoquées par l’ordonnateur
, le pouvoir adjudicateur n
’
a jamais engagé
de dialogue avec la société D sur le caractère anormalement bas de son offre et la
commission d
’
appel d
’
offres ne s
’
est jamais prononcée en ce sens.
La commune a entaché sa décision de deux irrégularités (erreur manifeste
d
’
appréciation et vice de procédure) qui ont conduit la collectivité à verser à la société
irrégulièrement écartée la somme de 30 000
€
et à payer 1 435
€ au titre des frais
d’honoraires
.
E.
L
’
ATTRIBUTION DU SIXIEME LOT DU MARCHE
Le sixième lot du marché (revêtements de façades en terre cuite) a été attribué à
la société F, pour un montant initial de 30 950
€
HT
. Cette entreprise a été la seule à
répondre à l’appel d’offres et a donc été désignée titulaire de ce lot. À l’ouverture des
plis, son offre était inférieure de près de 50
% à l’estimation de l’économiste
21
(M
me
W
,
de l’équipe de maîtrise d’œuvre
). Le fait q
ue la commune n’ait reçu qu’une offre pour
ce lot ne lui a pas permis de faire les jouer les dispositions du code des marchés publics
relatives aux offres anormalement basses.
Par courrier du 4 novembre
2009, le maître d’œuvre informa le maître d’ouvrage
des difficultés rencontrées par la société F «
dans l’accomplissement des travaux prévus
à son marché
». Il préconisa deux options : «
soit l’entreprise
[F] accepte malgré tout
de réaliser ses travaux et elle travaillera à perte, soit elle refuse et elle résilie
unilatéralement son marché avec, éventuellement, les risques juridiques que cela
pourrait comporter pour elle. / Cette seconde solution
[…]
nous semble a priori la
formule la plus appropriée
». L
e rapport d’analyse des offres avait noté «
l’absence d
e
délais d’exécution
» concernant l’offre de cette société.
Il apparaît que la commune a payé à la société F une somme finale de 68 290
€
TTC
, montant auquel il est loisible de retrancher 6 150
€ au titre des pénalités de retard.
La ville n’a donc pas suivi la préconisation de son maître d’œuvre
; elle n’a
ni remis en
cause l’attribution du lot, ni
imposé à la société de travailler à perte, ce qu’elle était en
droit de faire compte tenu de l’offre déposée par cette société en 2008.
La commune considère pour sa part que les retards et difficultés du chantier ne
lui permettaient plus de résilier le marché.
21
Coût estimatif : 60 012
€
HT
.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
44/67
F.
LE DELAI D
’
EXECUTION DES TRAVAUX
Le marché prévoyait un délai d’
exécution des travaux de onze mois, dont un
mois de préparation, à compter de la signature des contrats. Compte tenu de la
complexité des travaux prévus, de leur ampleur (réhabilitation de l’existant,
construction d’un second bassin, etc.) et du nombre d’entreprises concernées (dix
-sept
sans
compter le maître d’œuvre, l
e coordinateur
OPC
et un
bureau d’études
), ce délai
paraissait très ambitieux
. L’ampleur du retard n’
apparaît pas pour autant justifiée.
G.
L
’
EXECUTION DES TRAVAUX
Le marché de travaux de la piscine a fait l’objet d’une exécution
particulièrement problématique, voire chaotique. Il se caractérise par un retard très
important (plus de deux fois le délai contractuel), des travaux supplémentaires ou
modifiés fort nombreux (107 fiches de travaux modificatifs, ce qui est très inhabituel),
de nombreux avenants (parfois de régularisation) et neuf réunions de la commission
d’appel d’offres pour régulariser les travaux modificatifs
parfois déjà intervenus, un
dépassement des coûts initiaux de plus de 10 %, des malfaçons ou des travaux non
réalisés qui ont obligé maître d’œuvre et maître d’ouvrag
e à faire intervenir de nouveau
certaines entreprises retenues dans le cadre du marché, voire parfois d’autres
entreprises.
Le montant total des avenants contractuels s’élève à 319
277
€
HT
, soit
381 855
€
TTC
. La réunion de la commission de sécurité prévue pour le
15 septembre
2011 a également été ajournée car les travaux n’étaient toujours pas
complètement achevés. Par courrier du 29 septembre
2011, le maître d’ouvrage et la
CCPL
ont émis vingt réserves ou avis d’
absence de réalisation sur les travaux réalisés ou
à réaliser, dont la moitié était relative au lot électricité (dix non-réalisations) et quatre la
peinture (quatre réserves).
Tableau 34 : montant cumulés des avenants contractuels, en euros et hors taxe
Date de la CAO
Montant additionnel hors taxe (HT)
Montant additionnel HT cumulé
16/10/2009
16 598
16 598
26/04/2010
52 180
68 778
08/09/2010
71 129
139 907
22/11/2010
57 657
197 564
22/03/2011
15 431
212 994
24/05/2011
4 963
217 957
13/07/2011
37 559
255 516
16/09/2011
63 761
319 277
25/11/2011
49 248
368 525
Les responsabilités semblent partagées ent
re le maître d’ouvrage, le maître
d’œuvre, l’
OPC
et certaines entreprises. L
a responsabilité du maître d’ouvrage dans les
dérives qui caractérisent l’exécution de ce marché
paraît toutefois assez faible et, pour
l’essentiel
, cantonnée au début des travaux puis liée à un certain manque de réactivité de
la ville pour la validation des fiches de travaux modificatifs, la gestion incendie, la
gestion des relevés de réseaux. Sans doute afin de sortir de la situation inextricable qui
caractérisait les travaux du marché, la ville de Lure a eu recours, en 2010, à un
cons
eiller à la maîtrise d’ouvrage
, ce qui a représenté un coût supplémentaire pour la
commune.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
45/67
Dès le 2 avril 2008, soit avant le début des travaux, le maire de Lure rappelait au
maître d’œuvre
«
qu’il
est impératif de respecter les délais stipulés sur cette dernière
planification
» et l’invitait à lui «
faire part en retour des actions correctives que [ladite
société entendait] mettre en œuvre pour tenir les objectifs de délais
». Le 10 juin 2009,
le maire de Lure écrivit à la société
en charge de l’
OPC
afin de s’interroger notamment
sur «
l’absence de planning contractuel signé par l’ensemble des entreprises
». Par
courrier du 16 novembre
2009, le maire a mis le maître d’œuvre «
en
demeure de mettre
en
œuvre tous les moyens nécessaires afin de respecter le planning contractuel des
travaux
», précisant que des pénalités de retard lui seraient appliquées en cas de non-
respect de ses engagements. Par courrier du 14 décembre 2009, le maire de Lure a de
nouv
eau mis en demeure le maître d’œuvre afin qu’il réponde à ses questions
précisément sur sa mission
: il a rappelé à cette occasion que les plans d’exécution
attendus par certaines entreprises étaient de la responsabilité du maître d’œuvre (ces
plans ne pou
vant être confondus avec des plans d’architecte ou de consultation) et a
indiqué tenir le maître d’œuvre pour «
responsable de la dérive du planning
». Par
courrier du 12 janvier
2010, le maître d’œuvre contest
ait
l’argumentaire de la commune
en estimant que «
le niveau de définition de [ses] plans permet la réalisation [du]
projet
» et que des informations complémentaires, issues des études d’exécution des
entreprises (
PAC
) devaient être intégrées préalablement à la réalisation des travaux. Le
courrier de
l’
OPC
au maître d’œuvre du 10
janvier 2011 appuyait bien plus tardivement
l’analyse de la commune
: «
les plans et détails
d’exécution font partis
de votre mission,
vous ne devez pas attendre les
PAC
pour finaliser vos plans et détails, un
PAC
peut
éventue
llement amener à une actualisation des plans d’exécution mais en aucun cas
l’absence de
PAC
doit retarder l’établissement de vos documents d’exécution et les
travaux du site.
»
; l’
OPC
estime, par ailleurs, que le maître d’œuvre a tardé à
transmettre certa
ins plannings et n’en a pas diffusé certains.
Le 13 octobre 2010, le
maire de Lure invite le maître d’œuvre à accorder «
un soin particulier à l’économie du
projet
», considérant la nouvelle date de fin de chantier (31 mars 2011) comme «
bien
lointaine comparée aux engagements initiaux
» ; à cette occasion, le maire invita le
maître d’œuvre à «
respecter les termes du contrat
». Le 16 novembre 2010, après avoir
constaté plusieurs erreurs, le maire de Lure invitait le maître d’œuvre à «
veiller à
vérifier l’
exactitude des renseignements portés sur les
FTM
22
à venir, afin d’éviter à la
maîtrise d’ouvrage de reprendre des délibérations pour correction.
»
Dans son courrier au directeur des services techniques de la commune, en date
du 16 juin
2010, le maître d’œu
vre limite le pourcentage des travaux supplémentaires
lié à ses erreurs ou omissions à 1,38
% du montant du marché, proportion qu’il estime
«
plutôt faible compte tenu de la complexité du marché
».
Le maître d’œuvre, pour sa part, a également été mis en ca
use par plusieurs
entreprises plusieurs fois au cours des travaux ou après ceux-ci. La société R, par un
courrier du 5 novembre
2009, s’étonnait que «
les décisions sur les travaux modificatifs
ou supplémentaires prennent plus de temps que l’exécution des
travaux en eux-
mêmes
». Par courrier du 7 septembre 2010
, l’
OPC
justifiait son retard auprès de
22
Fiches de travaux modificatifs.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
46/67
l’entreprise
I par les «
atermoiements de la maîtrise d’œuvre
» et à l’absence de
validation de la planification par ordres de service
du maître d’œuvre
. Par un courrier du
9 février 2012 adressé au maire de Lure, la société E relevait la «
flagrante
incompétence de la part du bureau d’architecture
23
doublée d’un esprit d’initiative
inexistant de la part de Monsieur L.
», estimait
n’avoir jamais été écoutée par
le maître
d’œuvre, juge
ait le
CCTP
inadapté car dépourvu de prescriptions de finition. Au final, le
dirigeant de cette société estimait que «
le retard pris
sur le chantier de la piscine de
Lure incombe presque dans sa totalité au maître d’œuvre.
»
La qua
lité du travail fourni par le bureau d’étude a lui aussi été remise en cause.
Ainsi, la société R, par son courrier précité du 5 novembre
2009, s’étonnait «
que les
plans de détail tels que ceux des boîtes à eau, réclamés depuis quatre mois, ne soient
pas
fournis par le bureau d’étude.
»
De son côté, le maître d’œuvre imputait la responsabilité d’une partie des retards
à
d’autres acteurs du marché, notamment l’
OPC
(réunions de chantier peu efficaces,
absence de relance des entreprises en retard, absence de validation du planning détaillé
d’exécution des études et travaux trois mois après le démarrage des travaux, donc
toujours pas notifié aux entreprises par des ordres de service, projet de planning
incomplet). Inversement, trois jours après avoir mis en demeure les entreprises de
fournir les documents manquants (le 22 juin 2009), l
’
OPC
imputait la responsabilité du
retard au maître d’œuvre et indiqu
ait que ce retard sera comptabilisé (25 juin 2009). Par
courrier du 26 octobre 2010,
l’
OPC
ingénierie faisait un point précis sur les retards des
travaux, mettant notamment en exergue une absence de diffusion et d’approbation des
plans relatifs à la conception des plages «
imputable à la maîtrise d’œuvre, ceci est une
erreur grave de conception
», un retard d’un mo
is et demi sur la communication du
point d’origine du bassin d’apprentissage, imputé à la maîtrise d’œuvre, l’absence de
dissociation entre réunions de pilotage et réunions de direction et d’exécution des
travaux. Plus globalement, cette entreprise reprochait
au maître d’œuvre de ne pas
résoudre «
les problèmes techniques qui se posent avec l’anticipation nécessaire à la
réactivité des entreprises
». Le courrier du maître d’œuvre au maire de Lure, du
18 juin 2010, dément être responsable du manque de «
leadership
» dénoncé par le
maire : il impute toujours cette défaillance au coordonnateur
OPC
, reprécisant les
missions d’un maître d’œuvre et celles d’un
OPC
.
L’inexistence d’un planning «
digne de la mission
OPC
» fut également critiquée
lors des travaux, comme par exemple par le courrier du 24 novembre 2009 adressé au
maire de Lure par la société B
. L’
OPC
était également indirectement mis en cause par le
courrier électronique du 7 janvier
2010 adressé par le maître d’œuvre aux sociétés R et
I. La mise en cau
se du travail de l’
OPC
par le maître d’œuvre est encore plus claire dans
le courrier de ce dernier du 12 janvier 2010.
L’
OPC
contestait fermement cette version
des faits, en rappelant dans son courrier du 19 janvier
2010 au maître d’œuvre la nature
des missions que ce dernier devait assumer sans se défausser sur les autres parties au
marché de travaux.
23
Le maître d’œuvre est ic
i désigné.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
47/67
Par ailleurs, il est évident que plusieurs entreprises titulaires de lots du marché
ont également eu une responsabilité majeure dans le retard pris par le chantier, à
commencer par l’entreprise responsable des démolitions et du gros œuvre. À titre
d’exemple, le maître d’œuvre
notait que début novembre 2010, seule une entreprise
intervenait sur le chantier
lors d’une visite inopinée
.
H.
LE CARACTERE TARDIF DES AVENANTS CONTRACTUELS
Conséquence des défaillances de la maîtrise d’œuvre, de l’
OPC
, du nombre élevé
d’intervenants et, accessoirement, des retards pris lors du chantier, la signature de
certains avenants a été tardive et est intervenue postérieurement à la réalisation des
travaux par certaines entreprises, ce qui n’est pas logique puisque cette inversion de
calendrier a pour effet de placer maître d’œuvre et surtout maître d’ouvrage devant le
fait accompli.
Ainsi des travaux supplémentaires mentionnés par la société
SMBTP
(lot n
o
2),
dans son courrier du 6 avril
2010 adressé au maître d’œuvre et en copie à la commune
:
«
les
OS
24
ne sont pas validés par avenant (sauf pour l’
OS
n
o
3). Certains travaux
supplémentaires ont été réalisés mais nous ne pouvons les
facturer faute d’avenant
. »
I.
LES CONSEQUENCES DE LA MAUVAISE EXECUTION DES TRAVAUX SUR LE
COUT FINAL DU MARCHE
Après validation de certaines options, le montant initial total a été porté à
3 800 758
€
TTC
(+ 2,6 %). Après exécution des travaux, le montant total du marché
s’élève à 4
241 512
€
TTC
, correspondant à une hausse de 11,6 % des coûts par rapport
au montant initial du marché. Selon un document interne de la commune de Lure, du
20 septembre 2011, les avenants contractuels qui expliquent cette augmentation
s’expliquent pour 25
% par des aléas imprévisibles, pour 25 % par des demandes de la
maîtrise d’œuvre et pour 50
% par les modifications, omissions et erreurs de la maîtrise
d’œuvre et
de la société chargée
de la mission d’ordonnancement, de coordina
tion et de
pilotage du chantier.
J.
UNE SITUATION ENCORE CONFLICTUELLE DEBUT
2013
Au cours de l’année 2012 et début 2013, la commune a engagé des discussions
avec les entreprises titulaires des lots du marchés, ainsi qu’avec les autres intervenants,
afin d’év
iter le «
ping-pong judiciaire général
» évoqué par le maître d’œuvre dans
un
courrier au maire de Lure en date du 3 mai 2010.
Début avril 2013, quinze des dix-sept entreprises avaient signé un protocole de
transaction avec la commune de Lure. Seules deux sociétés (la première titulaire des lots
n
os
16 et 17, « chauffage et ventilation » et « plomberie et sanitaire », pour des montants
initiaux respectifs de 543
k€ et 175
k€
TTC
et la seconde titulaire du lot n
o
18,
24
Ordres de service.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
48/67
«
traitement de l’eau
»,
pour un montant initial de 255 k€
TTC
) étaient toujours en
désaccord avec la collectivité. En exécution, ces deux entreprises ont assuré des
prestations payées à hauteur de 1 150
k€
TTC
par la commune de Lure, ce qui
correspond à 27 % du montant total du marché de la piscine. Ces deux entreprises
représentent donc plus du quart des dépenses du marché et souhaitent être indemnisées
du fait du retard du chantier. Les sommes en jeu sont significatives pour la ville.
III.
LES DELEGATIONS DE S
ERVICE PUBLIC DE L’E
AU ET DE
L’ASSAINISSEMENT
Au 1
er
janvier 2010, la commune de Lure a renouvelé ses délégations de service
public relatives à la gestion de l’eau potable et de l’assainissement collectif et non
collectif. Au terme de mises en concurrence intervenues en 2009 et après prise d’une
délibération du conseil municipal en date du 12 septembre 2008 validant le principe de
la délégation de service public, la commune a reconduit la compagnie Veolia pour la
gestion de son eau potable et de l’assainissement à compter du 1
er
janvier 2010. Les
contrats de délégation de service public respectifs ont été signés le 29 décembre 2009,
sur le fondement de délibérations du conseil municipal de Lure en date du
11 décembre 2009.
A.
UNE DELEGATION DE SERVICE PUBLIC DE L
’
ASSAINISSEMENT CONFIEE
AU MEME OPERATEUR ECONOMIQUE DEPUIS
1953
La commune de Lure a choisi de confier le service de l’assainissement
au même
prestataire externe au moins depuis 1953. En effet, en décembre 1953, la ville a délégué
cette prestation à la Compagnie générale des eaux (
CGE
), ancêtre de Veolia eau, par un
contrat d’affermage
; une nouvelle convention d’affermage est entrée en vigueur à
compter du 1
er
janvier 1992 avec le même prestataire privé ; cette convention a été
complétée par deux avenants en dates des 11 et 19 décembre 1995. À compter du
1
er
janvier
2010 et jusqu’au 31
décembre 2029, un nouveau contrat de délégation de
service public lie la collectivité et Veolia eau. À la fin du contrat actuellement en
vigueur, cela fera soixante-seize ans que le même prestataire est le délégataire de
service public dans le domaine de l’assainissement.
Dans le domaine de la production et de la distribution de
l’eau potable, Veolia
eau est le délégataire de service public de la commune de Lure au moins depuis un traité
d’affermage en dates du 23
mars et du 10 avril 1992, complété par un avenant du
28 décembre 1993. À compter du 1
er
janvier
2010 et jusqu’au 31
décembre 2029, un
nouveau contrat de délégation de service public relatif à l’eau potable lie la collectivité
et Veolia eau. À la fin du contrat actuellement en vigueur, cela fera donc près de trente-
sept ans que le même prestataire privé est le délégataire de service public dans le
domaine de l’
eau.
Dans les deux cas,
cette ancienneté des liens contractuels n’est pas irrégulière,
compte tenu des mises en concurrence intervenues. Celles-ci ne sont toutefois pas
exemptes de critiques, comme la chambre le mentionne ci-après.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
49/67
B.
L
’
OBJET JURIDIQUE CONTROVERSABLE DE LA
DSP
DE L
’
ASSAINISSEMENT
Les dossiers de consultation pour les délégations de service public de l’eau
potable (cf. en particulier le point 1.1 des deux règlements de consultation) et de
l’assainissement collectif et non collectif, les avis d’attribution de marché pour l’eau et
l’assainissement en date du 29
décembre 2009, envoyés à la publication le
30 décembre 2009 ou encore un document générique et non daté de la commune font
tous référence à une ge
stion de l’eau et de l’assainissement en affermage.
Or, il ressort des négociations et du contrat relatif à l’assainissement signé par la
ville de Lure et son délégataire qu’il ne s’agit pas d’un contrat d’affermage, mais bien
d’un contrat de concession qu
i a été signé avec le délégataire. En effet, le délégataire
des
services publics s’est vu confi
er
la réalisation d’investissements, en l’occurrence
l’évacuation des eaux pluviales de la boucle Cloyes –
Salengro
25
. Le montant de ces
travaux prévus à l’article 37 du contrat s’élevait à 663
740
€
HT
. Au demeurant,
l’intitulé même de cet article, «
travaux concessifs
» constitue une contradiction dans les
termes avec l’intitulé du contrat.
Début 2013, lors du contrôle de la chambre, ces
travaux étaient terminés.
Les dossiers de consultation des procédures de
DSP
pour l’eau potable et
l’assainissement obtenus lors de l’instruction
mentionnaient, en leur article 37
(« travaux prévus à la conclusion du contrat ») : «
À COMPLÉTER
». Il semble toutefois
que ces documents constituent des versions provisoires et que les dossiers de
consultation étaient moins imprécis, Veolia eau ayant fourni à la chambre un dossier de
consultation différent
de celui fourni en cours d’instruction
. Pour autant, la chambre
relève le caractè
re encore imprécis de ces travaux concessifs susceptibles d’être
effectués par le délégataire.
La chambre rappelle
que l’article L.
1411-1 du code général des collectivités
territoriales dispose notamment que «
La collectivité adresse à chacun des candidats un
document définissant les caractéristiques quantitatives et qualitatives des prestations
ainsi que, s’il y a lieu, les conditions de tarification du service rendu à l’usager
. »
Certes, une collectivité qui mène une procédure de mise en concurrence destinée
à lui permettre de choisir un délégataire de service public peut apporter, au cours de la
procédure de consultation, des adaptations à l’objet du contrat envisagé, ainsi que l’a
précisé le Conseil d’État dans sa décision n
o
209319, 21 juin 2000,
Syndicat
intercommunal de la Côte d’Amour et de la presqu’île guérandaise
.
En l’espèce, la
haute juridiction administrative avait admis que le syndicat délégant précisât aux
candidats que des travaux de faible importance (2
MF
, sur un contrat de 600
MF
) étaient
nécessaires
; la prolongation de six mois d’un contrat initialement prévu pour dix ans est
également admise, en tant qu’elle ne bouleverse pas l’économie générale du contrat.
25
Travaux destinés à réduire les problèmes d’
eaux parasites dans ce secteur. La zone concernée
correspond à la principale zone commerciale de Lure.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
50/67
La procédure de publicité préalable prévue à l’article L.
1411-1 a pour objet de
favoriser un égal accès à l’octroi de délégations de services publics et le respect du
principe
d’égalité
devant
les
charges
publiques
(Conseil
constitutionnel,
20 janvier 1993, n
o
92-316
DC).
La collectivité délégante doit respecter le principe
d’égal
accès des candidats dans la conduite de la procédure. Une commune qui retient
l’offre du candidat sortant en raison de l’avantage illicite que lui procure cette pratique a
méconnu le principe d’égal traitement des candidats
:
CE
, n
os
264098
et al.
,
10 mars 2006,
Commune d’Houlgate, société d’exploitation du casino d’Houlgate.
Lors de la mise en concurrence relative au renouvellement des
DSP
luronnes de
l’eau potable et de l’assainissement, la chambre rel
è
ve qu’une entreprise intéressée, la
société Distribution gaz et eaux
26
, filiale du groupe Suez environnement, a finalement
renoncé à présenter une offre, par un courrier en date du 25 août 2009 pour deux motifs
dont le second
n’
est pas anodin : «
Notre décision est due principalement à la
dispersion des consultations eau et assainissement sur le périmètre luron qui ne nous
permet pas d’optimiser les moyens à mettre en œuvre pour vous satisfaire pleinement. /
D’autre part, les travaux concessifs évoqués dans les dossiers eau et assainissement ne
sont pas suffi
samment clairs et donc non compatibles avec la politique d’investissement
de notre entreprise.
»
En ne prévoyant pas de manière suffisamment précise les travaux concessifs, la
commune de Lure s’est ainsi potentiellement privée d’une offre supplémentaire da
ns le
cadre de la mise en concurrence et, sans le vouloir probablement, a porté atteinte au
principe d’égal accès à l’octroi de
DSP
.
C.
DES DUREES DE DELEGATION DE SERVICE PUBLIC FLOUES DANS LES
AAPC
ET LES REGLEMENTS DE CONSULTATION ET LONGUES DANS LES
CONTRATS SIGNES
La chambre rappelle
que l’encadrement légal et jurisprudentiel de la durée des
DSP
est destiné à atteindre les objectifs de transparence et de concurrence. Les
dispositions de l’article L.
1411-2 du
CGCT
répondent ainsi à l’impératif d’ordre pu
blic
de garantir la liberté d’accès des opérateurs économiques à l’octroi des
DSP
, par une
remise en concurrence périodique des contrats. Elles mettent un terme à certaines rentes
de situation dont pouvaient bénéficier des opérateurs titulaires de conventions de très
longue durée. C’est le caractère d’ordre public du principe de liberté d’accès des
opérateurs économiques à l’octroi de
DSP
qui explique l’application des lois dites
« Sapin » et « Barnier » aux contrats signés avant leur entrée en vigueur.
Il
n’
existe pas de durée standard pour une
DSP
: la diversité des modes de calcul
de la durée d’amortissement impose de tenir compte d’un équilibre global entre les
investissements, les tarifs et l’amortissement. La durée maximale d’
un contrat de
concession t
ient compte de la durée d’amortissement technique du patrimoine financé
26
SAS
dont le siège social est sis à Lods, dans le Doubs.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
51/67
par le cocontractant :
CE
, n
o
303517, 11 août 2009,
Société maison Comba
. La durée
d’amortissement
prise en compte pour le calcul de la durée maximale de la
DSP
tient
compte de la durée des travaux à la charge du délégataire :
CE
, n
o
323158,
8 février 2010,
Commune de Chartres, Société Veolia eau Compagnie générale des
eaux
. La jurisprudence européenne ne se différencie pas substantiellement de la
jurisprudence des juridictions admin
istratives françaises. La Cour de justice de l’Union
européenne reprend le même lien entre durée maximale d’une concession et durée
d’amortissements des investissements r
éalisés par le concessionnaire.
La chambre
s’interroge sur les durées des nouveaux con
trats de
DSP
en
application à compter du 1
er
janvier 2010. Sans doute
en raison de l’imprécision des
travaux envisagés dans le cadre de la nouvelle délégation de service public de
l’assainissement
à intervenir à compter du 1
er
janvier 2010, la commune de Lure avait
prévu aux points 1.6 des règlements de consultation afférents à ces deux
DSP
: «
Le
délégataire sera chargé de la gestion du service public à compter du 1
er
janvier 2010, et
pour une durée minimale de dix ans. Le délégataire pourra proposer une durée
différente justifiée par ses prestations ou le montant des investissements prévus au
contrat.
» La disposition
était la même dans les avis d’appel public à concurrence.
Ces dispositions sont imprécises et un peu confuses : la «
durée différente
» doit
manifestement être comprise comme supérieure à dix ans puisque sont évoquées les
prestations et les investissements envisagés et que la durée de dix ans est annoncée
comme un minimum. En tout état de cause, la régularité juridique des
AAPC
et du
règlement de consultation est fragile. En effet, la chambre relève
que le Conseil d’État a
apporté des précisions sur les informations relatives à la durée d’un contrat de
DSP
, et
ce avant la mise en concurrence organisée par la commune de Lure. Il a ainsi
jugé qu’
en
l’absence de fixation de la durée de la convention, la procédure pouvait être régulière,
dès lors que la collectivité délégante indiquait les conditions dans lesquelles elle
apprécierait les offres au regard de la durée du contrat :
CE
, n
os
248429 et 248430,
28 mai 2003,
Assistance publique
–
Hôpitaux de Paris.
Tel n’est manifestement pas le
cas dans les règlements de consultation des
DSP
renouvelées par la ville de Lure en
2009
qui sont trop laconiques sur les conditions précises d’appréciation de la pe
rtinence
des durées susceptibles d’être proposées par le délégataire.
Certes,
par
sa
décision
n
o
312411,
Communauté
urbaine
d’Arras
du
4 février 2009, le
Conseil d’État a considéré qu’en indiquant, dans l’avis d’appel à
candidatures pour l’attribution d’un
e concession de service public portant création et
exploitation d’un crématorium et d’un jardin cinéraire, une durée de la délégation de
service public comprise entre 20 et 25 ans, la collectivité publique n’avait pas introduit
une incertitude sur la durée du contrat de nature à empêcher les entreprises de présenter
utilement leurs offres. Mais dans cette affaire, la marge de proposition était de cinq
années, sur une période totale longue. En l’espèce, aucune fourchette n’
était indiquée
par la commune de Lure.
Dans sa décision n
o
334845,
Commune de Bordeaux
, lue le 21 mai 2010, le
Conseil d’État a estimé que «
le juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux
a estimé qu’une incertitude sur la durée de la délégation empêchant les candidats de
présenter utilement leurs offres résultait de ce que la délégation était prévue pour une
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
52/67
durée maximale de quinze ans
; que toutefois, dès lors qu’il ressort des pièces du
dossier soumis à ce juge, d’une part que le montant des investissements à réaliser et à
amortir contraignait les sociétés candidates dans le choix d’une durée à proposer,
d’autre part que les deux entreprises candidates ont établi leurs offres, compte tenu de
l’ensemble des informations qui leur ont été fournies, sur la base d’une durée de 15
ans
sans la moindre variante ni interrogation sur une durée éventuellement réduite, le juge
des référés a, en relevant que l’incertitude était telle qu’elle constituait, pour la
collectivité, un manquement à ses obligations de publicité et de mise en concurrence
susceptible, eu égard à sa portée et au stade de la procédure auquel il se rapporte, de
léser la société Les Nouveaux Golfs de France en l’empêchant de présenter utilement
son offre, inexactement qualifié les faits
; que par suite, sans qu’il soit
besoin
d’examiner les autres moyens du pourvoi, il y a lieu d’annuler l’ordonnance attaquée
».
Or,
s’agissant des
DSP
de l’assainissement et de l’eau à Lure, l’absence de précision sur
les travaux à effectuer par les délégataires de service public susceptibles
d’être retenu
s,
d’une part, et l’absence de fixation d’un plafond de durée
27
, d’autre part, empêchent
une
transposition de cette jurisprudence et laissent penser que les durées des futures
DSP
n’étaient pas assez encadrées par les
AAPC
et les règlements de consultation. Il est
«
loisible à la collectivité d’indiquer les durées potentielles de la délégation au regard
desquelles s’exerce la concurrence, à condition que ces possibilités n’induisent pas une
incertitude telle qu’elle empêcherait des entrepri
ses de présenter utilement leurs offre »
(
CAA
Marseille, 4 mars 2013,
Société Adpry
, n
o
10MA01965
). Or, précisément, le flou
de la durée potentielle des conventions de
DSP
combiné à l’imprécision sur les travaux
concessifs envisagés a, semble-t-il empêché un concurrent de présenter une offre.
En conclusion, les informations relatives à la durée des
DSP
luronnes de l’eau
potable et de l’assainissement renouvelées à compter du 1
er
janvier 2010, pour une
durée de vingt ans dans les deux cas, présentaient une fragilité juridique au stade de la
mise en concurrence.
Le problème principal vient du fait que ce flou était probablement de nature à
favoriser le titulaire sortant des délégations de service public. En effet, en ne précisant
au règlement de consultation ni la nature, ni le montant des investissements susceptibles
d’être réalisés par les
nouveaux délégataires de service public, le délégant (la commune
de Lure) laissait au titulaire en place l
e bénéficie d’asymétrie d’informations dans la
mesure où le délégataire historique de la
DSP
(a fortiori lorsqu’il l’es
t depuis 1953) est
le mieux placé pour connaître l’état des réseaux et les besoins d’investissement.
La
commune n’a donc pas été assez précise au début de la procédure de mise en
concurrence sur les travaux et la durée envisagée.
27
Si ce n’est impl
icitement le plafond légal de vingt ans prévu pour ce type de délégations.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
53/67
Par ailleurs, la chambre rappelle que l
’affermage est un contrat par lequel une
personne publique (autorité affermante) confie l’exploitation d’un service public, pour
une durée déterminée, à un fermier. La personne publique finance les frais de premier
établissement et met éventuellement à la disposition de son partenaire les ouvrages
nécessaires à l’exécution du service. Le gestionnaire exploite l’activité à ses risques et
périls, perçoit directement des redevances sur les usagers, mais doit acquitter un
fermage, d’un montant prédéterminé par le c
ontrat, à la personne publique
. S’il
appartient au fermier d’entretenir les ouvrages qui ont été mis à sa disposition, les
travaux de renforcement et d’extension sont normalement à l
a charge de la collectivité
affermante. L
a durée d’un affermage est généralement moins longue que celle d’une
concession, du fait de l’absence de capitaux à amortir. La chambre considère que la
durée retenue par la commune et prévue à l’article 4 de la convention d’affermage de
l’eau (vingt ans) est trop longue. Certes, cette durée n’est pas irrégulière puisque
conforme à la durée maximale de vingt ans prévue par l’article L.
1411-2 du
CGCT
,
mais
elle est toutefois très longue au regard de l’absence de bien
s à amortir dans le
cadre d’un affermage. Par conséquent, en prévoyant cette durée, la commune s’est
privée de toute nouvelle mise en concurrence avant le 31 décembre 2029, échéance de
l’actuelle délégation de service public, hors cas de résolution de l’ac
tuelle convention,
moyennant indemnisation si une telle résolution intervenait à l’initiative de la
collectivité. Cette dernière s’est ainsi privée de la possibilité de bénéficier
éventuellement d’une convention plus avantageuse pour elle ou de reprendre l
e service
en régie avant cette échéance.
En cours
d’instruction, la commune a précisé
que «
la durée fixée au contrat
(20 ans) résulte de la négociation des travaux concessifs
[il n’y en a toutefois pas pour
l’eau]
, de l’internalisation des branchements plomb, du prix de l’eau, de l’objectif de
rendement à atteindre (diminuer le volume des pertes)
». De fait, la durée contractuelle
de vingt ans a permis au délégataire de faire une proposition de prix plus intéressante
pour la commune.
Enfin, la chambre estime que le lien entre la durée contractuelle de la
DSP
de
l’assainissement (vingt ans) et la durée d’amortissement des travaux concessifs (environ
dix-
huit ans si l’on ôte les deux années de travaux), décomptée à compter de la
réception des travaux (début 2
013, tous les travaux ont été effectués) n’a pas été établi
au cours de l’instruction.
D.
L
’
ABSENCE D
’
AFFICHAGE DES CRITERES DE SELECTION DES OFFRES
Par sa décision n
o
328827,
Établissement public du musée et du domaine
national de Versailles
, rendue le 23 décembre
2009, le Conseil d’État a considéré que
dans le cadre d’une procédure de passation de
DSP
, le délégant a l’obligation de faire
connaître ses critères de sélection, même s’il n’a pas à préciser les m
odalités de leur
mise en œuvre.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
54/67
Les
AAPC
relatifs aux délégations de service public renouvelées à Lure en 2009
ne présentaient pas les critères de jugement des offres. Les règlements de consultation et
les autres pièces qui composent les dossiers de consultation des entreprises des
DSP
de
l’eau et de l’assainissement n’
ont pas davantage fait état des critères de choix des
candidats. La collectivité contrôlée n’a donc pas informé les entreprises intéressées de
ses critères de choix, ce qui constitue désormais une irrégularité.
À décharge de la collectivité, la chambre souligne que cette jurisprudence est
concomitante des procédures de mise en concurrence organisées par la commune de
Lure pour ses deux
DSP
, ce qui n’enlève néanmoins rien à l’irrégularité de la procédure
car dans la décision du Conseil d’É
tat citée
supra
, les faits en cause étaient
concomitants.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
55/67
PARTIE V : LES TRANSFERTS DE COMPETENCES
I.
LE TRANSFERT DE LA PISCINE
Au 1
er
janvier 2012, la piscine de Lure est devenue communautaire du fait de
son transfert à l
’
échelon intercommunal. L
’
aménagement, l
’
entretien et la gestion de cet
équipement figure désormais au point 5 des compétences optionnelles de la
communauté de communes du pays de Lure (
CCPL
) ; il s
’
agit en 2013 du seul
équipement sportif considéré comme d
’
intérêt communautaire.
A.
L
’
ABSENCE DE RAPPORT D
’
EVALUATION DE LA
CLECT
COMPTE TENU DE
L
’
ABSENCE DE CERTAINS
DGD
ET DE RISQUES DE CONTENTIEUX
Début juillet 2013, trois décomptes généraux et définitifs (
DGD)
sur les dix-neuf
lots du marché de travaux de la piscine
n’étaient toujours pas établis
et des contentieux
relatifs à ces lots et à la maîtrise d’œuvre restaient envisageables
.
En l’absence d’acceptation des
DGD
et compte tenu de l’incertitude liée à de
possibles contentieux liés au marché de travaux de la piscine, la
CLETC
n
’a
vait pas
encore approuv
é le rapport d’évaluation des transferts de charges à l’été 2013, soit un an
et demi après le transfert de cet équipement.
B.
L
’
ABSENCE DE MODIFICATION DES
ACTP
COMMUNALE ET
INTERCOMMUNALE
Au titre des années 2012 et 2013, les attributions de compensation des
communes de la
CCPL
n
’
ont pas été modifiées par le transfert de la piscine luronne,
contrairement à ce que prévoit la réglementation en vigueur, en particulier l’article 1609
nonies
C du code général des impôts. Les montants des
ACTP
notifiés en 2012 et 2013
étaient provisoires, dans l’attente de l’évaluation définitive des charges transférées de la
piscine et du cinéma. Les opérations juridiques afférentes à ces transferts comptables et
financiers n’éta
ient pas définitivement arrêtées
à l’été
2013 mais de
vaient l’être d’ici la
fin de l’année 2013
; les montants des
ACTP
pour 2012 et 2013 n’avaient donc toujours
pas été modifiés. La chambre
considère que le montant de l’attribution de compensation
versée par la communauté de communes à la ville de Lure devrait diminuer en raison de
ce transfert d’équipement, après achèvement du travail confiée par le législateur à la
commission locale d’évaluation des charges transférées –
CLECT
(estimation du coût de
l’équipement)
.
Faute d’une telle réfaction, ce transfert
serait irrégulier.
C.
LE COUT DE L
’
EQUIPEMENT ET LA COMPENSATION FINANCIERE DU
TRANSFERT
En 2012, le coût net en fonctionnement de la piscine supporté par la
communauté de communes du pays de Lure s
’
est élevé à environ 482
k€
, selon un
chiffrage réalisé par la
CCPL
. En 2007, dernière année d
’
ouverture complète de
l
’
équipement luron, le coût net de la piscine en fonctionnement supporté alors par la
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
56/67
ville de Lure s
’
élevait à 240,5 k
€
(294 114
€ de dépenses de fonctionnement et 53
615
€
de recettes de fonctionnement). Le coût net pour la collectivité publique en charge de
l
’
équipement a donc doublé entre 2007 et 2012, en raison principalement de l
’
extension
de l
’
équipement, et en particulier de la réalisation d
’
un nouveau bassin.
Tableau 35 : Montant du déficit de la piscine pris en charge par la
CCPL
en 2012, en euros
Dépenses totales de la piscine
700 462
Recettes totales de la piscine
218 862
Déficit annuel 2012
481 601
Source :
CCPL
.
Conséquence du précédent constat lié à l’extension de l’équipement, combiné à
la fermeture de la piscine de novembre 2008 à janvier 2012, il n’est pas envisageable de
fixer les modalités financières du transfert sur le fondement de coûts historiques. Les
charges actuelles de fonctionnement de la piscine ne peuvent être comparées aux
charges naguère supportées par la ville de Lure. Cet élément est de nature à compliquer
la tâche de la
CLECT
.
II.
LE TRANSFERT DU CINEMA GEORGES MELIES
Le cinéma Georges Méliès, implanté à Lure
et entré à l’état de l’actif de la
collectivité pour 1,7
M€ le 5
février 2003, comprend deux salles de 256 et 96 places. La
décision de créer un cinéma géré en régie est intervenue en 2004 après la disparition
pour des raisons économiques d
’
un équipement privé dénommé le Vox. Au
1
er
janvier 2013, le cinéma municipal Méliès a été transféré juridiquement à la
communauté de communes du pays de Lure (
CCPL
).
À l’été
2013, la
CLECT
n’av
ait toujours pas arrêté définitivement les modalités
financières dudit transfert. D
’
une part, le précédent créé par le transfert problématique et
toujours en cours de la piscine luronne ne facilite pas une entente des parties sur les
modalités financières de ce transfert. D
’
autre part, le fait que la commune n
’
ait pas
intégré
dans
la section
d
’
investissement
du
budget
annexe
du
cinéma
les
immobilisations (le bâtiment construit en 2004 en particulier) complique également ce
transfert d
’
un point de vue comptable. Le président de la
CCPL
a indiqué que
«
l’expérience acquise de la
CLECT
et les modalités d’évaluation déterminées
précé
demment permettront de finaliser le rapport avant la fin de l’année 2013 et de fixer
ainsi une
ACTP
définitive. »
Par ailleurs, la chambre note que contrairement à la pratique constatée de 2007 à
2011, la commune de Lure n
’
a pas assuré l
’
équilibre de la section de fonctionnement en
2012 en procédant au versement d
’
une subvention. Il en est résulté un déficit de cette
section à hauteur de 11 797,70
€ (la section d’
investissement étant, par ailleurs,
excédentaire à hauteur de 3 136,80
€). Cette absence d’
équilibrage du budget s
’
explique
sans doute par le fait qu
’
en dépit de l
’
absence de versement d
’
une telle subvention de
fonctionnement, le résultat global de clôture de ce budget annexe au 31 décembre 2012
reste excédentaire : il s
’
élève à 13 063
€
. Le versement d
’
une subvention en 2012 aurait
mécaniquement majoré ce résultat avant transfert à la
CCPL
.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
57/67
Enfin, les immobilisations du cinéma Méliès n
’
ont jamais été intégrées au
budget annexe dudit cinéma. Historiquement, la comptabilité du cinéma était assurée
par la direction de cet équipement. D
’
un point de vue financier, le transfert à la
CCPL
du
cinéma Méliès n'a pas donné lieu, début 2013, à une modification du montant des
ACTP
de la ville et de l
’
EPCI
. En 2011 et en 2012, la
CCPL
a versé un fonds de concours de
106 264
€ à la ville de Lure, «
en vue de participer au financement de dépenses de
fonctionnement liées à divers équipements comme les gymnases, les stades, le centre
culturel, la bibliothèque ou l
’
espace Cotin
»
28
. Le conseil municipal luron a délibéré en
ce sens le 28 septembre 2012. En 2013, la
CCPL
envisage de verser des fonds de
concours en diminution compte tenu des nouvelles charges qu’elle doit assumer (piscine
et cinéma).
PARTIE VI : LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
I.
LES FRAIS DE MISSION
A.
L
’
INTERET PUBLIC PEU EVIDENT DE CERTAINS DEPLACEMENTS
La collectivité a pris en charge de 2010 à 2013 certains frais de déplacement, de
restauration et d
’
hébergement de l
’
un de ses agents liés à sa participation à un marathon
(Saint-Malo, 28 mai 2010, pour un coût de 319,50
€) et à
des semi-marathons (Rennes,
10 octobre 2010, pour un coût de 491,12
€
; Albert, près d
’
Amiens, 12 septembre 2011,
pour un coût de 542,50
€
; Saint-Malo, du 2 au 4 juin 2012, pour un coût de 370,20
€)
.
D
’
une part, malgré le fait que ces courses soient destinées aux agents territoriaux, la
prise en charge de ces frais d
’
un montant total de 1 723,32
€ ne paraît pas relever d’
un
intérêt public évident. D
’
autre part, même si l
’
intéressé ne s
’
est pas fait rembourser les
frais de péage pour son déplacement à Rennes, l
’
utilisation du véhicule personnel est
une nouvelle fois une solution plus coûteuse (453,12
€) pour la collectivité que le
recours au train et son fondement juridique est incertain. En effet, la chambre rappelle
que le premier alinéa de l
’
article 10 du décret n
o
2006-781 du 3 juillet 2006 fixant les
conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les déplacements
temporaires des personnels civils de l
’
État
dispose que «
les agents peuvent utiliser leur
véhicule terrestre à moteur, sur autorisation de leur chef de service, quand l
’
intérêt du
service le justifie
. » La délibération du conseil municipal du 11 décembre 2009 relative
aux frais de déplacement des agents communaux rappelle d
’
ailleurs également la règle
de l
’
utilisation du véhicule personnel «
dès lors que l
’
intérêt du service
»
le justifie. Au
cas d
’
espèce, ce déplacement ne semble pas être intervenu dans l
’
intérêt du service et il
ne justifiait subséquemment pas le recours à un véhicule personnel pris en charge par la
collectivité. Tout au plus ce type de dépenses pourrait-il relever du budget de l
’
amicale
du personnel.
28
Afin d’obtenir ce versement de 106
264
€ de la
CCPL
, la commune a déclaré 123 702
€ de
dépenses de fonctionnement au titre de ses gymnases, 32 630
€ pour ses stades, 66
295 e pour le centre
culturel, 1 600
€ pour la bibliothèque et 7
200
€ pour l’espace Cotin.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
58/67
Au surplus, il a été constaté que cet agent continue de bénéficier d
’
une telle prise
en charge alors même qu
’
il est retraité depuis le 1
er
décembre 2012. En effet, la ville a
pris en charge 25 % des frais engagés par l
’
intéressé au titre de sa participation au
17
ème
criterium de cross-country des agents territoriaux, à Quéven (Morbihan). Ainsi,
l
’
intérêt public de cette dépense communale est encore moins évident, le statut de
vacataire de M. Y n
’
étant pas suffisant pour le considérer depuis le 1
er
décembre 2012
comme un agent territorial ou un agent non titulaire de droit public. Or, la délibération
précitée du 11 décembre 2009 n
’
autorise le versement d
’
indemnité de missions et de
stage que pour ces agents. Cette prise en charge n
’
est donc conforme ni à la délibération
du conseil municipal, ni à l
’
intérêt général.
Lors de l’instruction, la commune considère que l’intéressé «
fait rayonner la
ville de Lure en participant à des championnats de France de course à pied
(endurance) dans la catégorie « vétérans de la fonction publique territoriale ».
En réponse au rapport d’observations provisoires, le maire de Lure a indiqué
qu’il mettrait fin à cette prati
que.
B.
LA JUSTIFICATION DES INDEMNITES DE NUITEE
L
’
article 3 du décret n
o
2006-781 du 3 juillet 2006 fixant les conditions et les
modalités de règlement des frais occasionnés par les déplacements temporaires des
personnels civils de l
’
État, applicable aux fonctionnaires territoriaux, dispose :
«
Lorsque l
’
agent se déplace pour les besoins du service hors de sa résidence
administrative et hors de sa résidence familiale à l
’
occasion d
’
une mission, d
’
une
tournée ou d
’
un intérim, il peut prétendre : /
[…]
à des indemnités de mission qui
ouvrent droit, cumulativement ou séparément, selon les cas, au : 1° Remboursement
forfaitaire des frais supplémentaires de repas ; / 2° Remboursement forfaitaire des frais
d
’
hébergement et, pour l
’
étranger et l
’
outre-mer, des frais divers, sur production des
justificatifs de paiement de l
’
hébergement auprès du seul ordonnateur
.
[…]
»
Ces dispositions prévoient donc la production de justificatifs pour les frais de
nuitée. Or, il a été constaté que la plupart du temps, la collectivité contrôlée ne
demandait pas la production de ces justificatifs
, ainsi qu’il en découle du compte rendu
du
CTP
du 7 décembre
2009 qui n’exige la production de justificatifs que pour les seuls
frais de déplacement (antépénultième paragraphe). À titre d
’
exemples en 2011, la
collectivité a payé 1 250
€ de frais de nuitée sans pièce
s justificatives.
En réponse au rapport d’observations provisoires, le maire a indiqué que «
la
ville de Lure prend note de la recommandation et exigera de manière systématique la
production de justificatifs pour tout frais de nuitée engagé par ses agents. »
II.
L
’
EMPLOI D
’
UN VACATAIRE
M. Y, agent précité, est employé depuis le 1
er
janvier 2013 comme agent
vacataire sur la base d
’
un contrat couvrant la période du 1
er
janvier 2013 au
31 décembre 2013, sur une «
base mensuelle maximale de 48 heures
». La quotité est
passée à vingt-quatre heures à compter du 1
er
mai 2013.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
59/67
La chambre n
’
a que peu de recul sur l
’
exécution de ce contrat mais tout s
’
est
passé comme si le nombre maximum de 48 heures était un nombre fixe : l
’
intéressé en
fait clairement cette lecture (voir son courrier du 7 janvier 2013 évoquant son «
quart
temps pour les animaux
»), le maire ayant une lecture équivalente, qui reconnaissait
dans son courrier du 9 janvier 2013 l
’
existence d
’
un «
temps de travail à hauteur de
25 %
» d
’
un temps plein. Le premier relevé d
’
interventions de M. Y, relatif au mois de
janvier 2013 fait état d
’
interventions pour un nombre total d
’
heures de 48 heures. Plus
étonnant : le bulletin de paye de M. Y relatif au mois de février 2013 transmis à la
chambre le 22 février 2013 est fait sur la base de 48 heures et sans qu
’
aucun compte
rendu des heures travaillées n
’
ait été transmis à la commune à cette date.
Par sa décision n
o
318644 du 4 mai 2011,
M
me
Francine P.
, le Conseil d
’
État a
rappelé qu
’
un contrat de vacation peut être requalifié par le juge du contrat d
’
agent non
titulaire à durée déterminée, si les fonctions occupées correspondent à un besoin
permanent et si la collectivité, en faisant appel de manière constante au même agent,
instaure avec ce dernier un lien qui ressortit aux dispositions de l
’
article 3 de la loi
n
o
84-53 du 26 janvier 1984. Ainsi, s
’
agissant d
’
un professeur ayant dispensé pendant
huit années quatre heures hebdomadaire d
’
enseignement du piano durant la période
scolaire le Conseil d
’État a déjà jugé qu’en dépit d
es termes de son engagement, qui
était qualifié de «
précaire et révocable
» et prévoyait qu
’
elle serait rémunérée par des
vacations mensuelles, l
’
intéressée occupait non pas un poste de vacataire mais un poste
permanent d
’
agent non titulaire à temps partiel :
Commune d
’
Harfleur c/ M
me
Baert
,
15 janvier 1997, n
o
141737. De même, le Conseil d
’
État a estimé qu
’
un professeur de
chant exerçant vingt heures d
’
enseignement hebdomadaire au conservatoire d
’
Issy les
Moulineaux n
’
était pas un agent vacataire alors même qu
’
il était rémunéré sur la base de
vacations mensuelles et tenu de signer des feuilles de présence :
M
me
P. c/ ville d
’
Issy-
les-Moulineaux
, 23 novembre 1988, n
o
59236.
L’
agent concerné à Lure bénéficie manifestement début 2013 d
’
une prise en
charge forfaitaire déconnectée des activités réelles qu
’
il assume pour le compte de la
collectivité (le volume horaire de ses interventions déclaré
ex post
correspond
exactement à son plafond contractuel) et, subséquemment, le contrat de vacation est
plus proche de celui d
’
un contractuel que celui d
’
un vacataire.
Certes, un fonctionnaire retraité peut, après son départ en retraite et sous
certaines conditions, continuer à travailler pour son ancien employeur public (en
l
’
espèce, la commune de Lure) sous contrat à durée déterminée. Néanmoins, la
collectivité a mis en place et validé un montage juridique critiquable. Il convient soit
d
’
y mettre un terme, soit (afin de ne pas remettre en cause les droits acquis de M. Y) de
facturer les tâches réalisées par l
’
intéressé selon un caractère non forfaitaire. Si le besoin
de disposer d
’
un agent est évalué par la collectivité à hauteur d
’
un quart temps et
apparaît comme pérenne, il appartient à la collectivité d
’
en tirer les conséquences et de
modifier le contrat de l’intéressé en contrat à durée déterminée
.
Recommandation n
o
3 : la chambre recommande à la commune de
régulariser la situation de M. Y en transformant son contrat en contrat à durée
déterminée si sa quotité horaire de travail est chaque mois de vingt-quatre
heures
ou, si tel n’est pas le cas,
en payant cet agent à la vacation, une fois les
feuilles d’intervention communiquées à la commune par l’intéressé
.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
60/67
III.
LES COMPTES EPARGNE-TEMPS
L
’
examen du dispositif relatif aux comptes épargne-temps (
CET
) de la
collectivité et de l
’
état de ces jours épargnés au 31 décembre 2012 ne présente pas
d
’
anomalies majeures. De manière régulière, la ville n
’
autorise que l
’
utilisation des
jours épargnés sous forme de congés, et non leur indemnisation ou leur prise en compte
au titre du régime de retraite additionnelle (
RAFP
). Toutefois, la chambre observe qu
’
un
agent communal a bénéficié du versement de 27 jours de congés sur son compte
épargne temps en 2011 au titre de l
’
année 2010, alors qu
’
il a été victime d
’
un accident
du travail depuis le 2 septembre 2009 (cf. arrêté municipal du 7 janvier 2010) et qu
’
en
mars 2013, il était toujours arrêté de ce fait. Le versement se rapporte à une année au
cours de laquelle l
’
intéressé n
’
a pas travaillé et n
’
a donc pas acquis de droits à congés.
Rappelons que le premier alinéa de l’article 3 du décret n
o
2004-878 du 26 août
2004 relatif au compte épargne-temps dans la fonction publique territoriale dispose que
«
Le compte épargne-temps est alimenté par le report de jours de réduction du temps de
travail et par le report de congés annuels tels que prévus par le décret du 26 novembre
1985 susvisé, sans que le nombre de jours de congés annuels pris dans l’année puisse
être inférieur à vingt
.
» En l’absence de tout jour de congé annuel pris en 2010 par
l’intéressé, il n’était pas possible de verser sur le compte de l’intéressé 27
jours de
congés.
Ce versement était
29
donc irrégulier. De surcroît, sur la base d
’
un nombre de
jours congés 47 jours pour un agent à temps complet (27 jours de congés annuels,
6 jours de « congés du maire » et 14 jours de plus attribué par le protocole sur l
’
ARTT
de la commune du 13 décembre 2001), un tel versement signifie que l
’
intéressé a
abondé son
CET
du maximum de jours envisageable au titre de l
’
année 2010. Cela n
’
est
pas possible puisque l
’
accident du travail est intervenu en 2009.
En réponse au rapport d’observa
tions provisoires, il a été indiqué que « la ville
de Lure suivra la recommandation de la chambre régionale des comptes concernant cet
agent ».
IV.
LE RECRUTEMENT DES AGENTS
La collectivité ne respecte pas toujours les règles relatives au recrutement de ses
agents. Ainsi, pour recruter un adjoint technique de deuxième classe stagiaire au cinéma
Méliès, la collectivité a effectué une déclaration de vacance de poste auprès du centre de
gestion de la fonction publique territoriale en date du 30 mars 2012 mais elle a recruté
l
’
un de ses agents qui travaillait jusqu
’
alors pour elle sous statut de droit privé par un
arrêté municipal du 4 avril 2012, soit seulement cinq jours après la déclaration de
vacance de poste. La collectivité n
’
a donc pas respecté le délai au cours duquel d
’
autres
candidats intéressés pouvaient faire valoir leur candidature, ce qui témoigne de l
’
aspect
très formel de cette ouverture de poste.
29
La chambre relève, par ailleurs, que
le formulaire de l’agent indique un versement maximum
de 10 jours.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
61/67
De manière plus large, le recrutement de la directrice générale des services de
Lure appelle plusieurs observations. En premier lieu, le recrutement de la
DGS
est
irrégulier par son objet : conformément aux dispositions de l
’
article 41 de la loi n
o
84-53
du 26 janvier 1984, la collectivité a bien envoyé au Centre national de la fonction
publique territoriale (
CNFPT
) un formulaire de déclaration de création ou de vacance
d
’
emploi mais son intitulé ne correspond pas au poste appelé à être pourvu. En effet, le
formulaire de déclaration de vacance de poste fait référence à un emploi d
’
attaché
territorial. La description sommaire des missions était la suivante : « collaborateur direct
du maire sur les dossiers afférents à la collectivité en relations avec les élus concernés ;
mise en œuvre et coordination des orientations définies par l’
autorité territoriale ;
supervision et management de l
’
ensemble des services municipaux ; assurer la gestion
administrat
ive et financière de la commune…
». Si cette description, en particulier ses
deux derniers éléments, laissait deviner un emploi de directeur général des services, le
formulaire ne le précisait toutefois pas explicitement. Le tableau du Centre national de
la fonction publique territoriale, daté du 7 février 2008 et transcrivant la déclaration de
vacance de poste précitée, ne faisait ainsi pas ressortir qu
’
il s
’
agissait d
’
un emploi de
DGS
, contrairement à la déclaration de vacance de poste déclarée par une autre
collectivité du Doubs (commune de Charquemont) et recensée dans le même tableau. La
circonstance que le courrier et la note d’accompagnement précisaient qu’il s’agissait
d’un poste de
DGS
ne suffit pas à
corriger l’anomalie de la déclaration
auprès du
CNFPT
.
Ce processus a donc manqué de transparence vis-à-vis des candidats intéressés
provenant de l
’
extérieur de la collectivité.
En second lieu, la commune a fait une déclaration de vacance de poste en date
du 24 janvier 2008, reçue par le
CNFPT
le 28 janvier 2008, théoriquement destinée à
pourvoir l
’
emploi fonctionnel de directeur général des services. La date de publicité de
cette déclaration était le 7 février 2008, pour une date limite de dépôt des candidatures
fixée au 8 février 2008, c
’
est-à-dire le lendemain. Ce calendrier resserré était susceptible
d’
avantager des agents déjà présents au sein de la collectivité et postulant en interne. Le
juge administratif estime généralement à deux mois environ le délai entre la déclaration
de vacance de poste et l
’
arrêté de nomination de l
’
agent retenu. En pratique, la chambre
relève toutefois que des candidatures arrivées postérieurement au 8 février 2008 ont été
examinées par la ville de Lure.
En troisième lieu, le jury de recrutement doit normalement travailler sur la base
de critères pertinents. Le procès-verbal du jury en date du 21 mars 2008 fait état de cinq
candidatures reçues dans un premier temps par la commune. Deux candidatures ont été
retenues en vue d
’
une convocation devant le jury de recrutement qui s
’
est réuni le
20 mars 2008. Le jury a retenu
l’agent
qui était alors membre du cabinet du maire, «
au
motif de sa connaissance du tissu socio-économique et de son parcours professionnel
local
». Ces critères favorisaient nécessairement une candidature interne. Avec une telle
politique, les candidats internes de la collectivité bénéficient donc d
’
une position
préférentielle par rapport aux acteurs externes à la commune. Si ce choix permet
d
’
éliminer l
’
aléa moral lié à un candidat externe par définition moin
s connu qu’un agent
déjà présent dans la collectivité, il n
’
en reste pas moins critiquable
s’il constitue
l’unique critère, comme cela semble être le cas dans le compte rendu du jury
. Il y a sans
doute lieu de voir là une maladresse de rédaction du procès-verbal du jury.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
62/67
En quatrième lieu, l
’
arrêté municipal du 2 avril 2008 relatif au détachement de
l’agent concerné
sur l
’
emploi fonctionnel de
DGS
ne vise aucune consultation de la
commission administrative paritaire. De fait, la commission administrative paritaire n
’
a
pas été réunie à l
’
initiative de la collectivité, alors qu
’
elle aurait dû l
’
être puisque la ville
de Lure avait choisi de détacher l
’
intéressée sur l
’
emploi fonctionnel de
DGS
. En effet,
l
’
article 27 du décret n
o
86-68 du 13 janvier 1986 relatif aux positions de détachement,
hors cadres, de disponibilité, de congé parental des fonctionnaires territoriaux et à
l
’
intégration prévoit une telle consultation préalable.
Cette consultation n’est intervenue
que postérieurement à la procédure de recrutement. En cas de contentieux, cette absence
de consultation aurait pu conduire à l
’
annulation de ce recrutement pour vice de
procédure (légalité externe).
En cinquième lieu, la nomination dans le grade d
’
attaché territorial principal
n
’était
pas régulière
mais à la suite du contrôle de la chambre, l’intéressée
a demandé la
régularisation de sa situation, ce qui implique une transformation du poste par
délibération du conseil municipal.
Recommandation n
o
4 : pour les futurs recrutements d’agents occupant
des
fonctions d’encadrement, la chambre recommande la transmission
d’informations
complètes au centre de gestion de la fonction publique territoriale.
En réponse au rapport d’observations provisoires, le maire de Lure a indiqué que
« pour les recrutements d
’encadrement, les informations complètes seront transmises au
centre de gestion ».
V.
LE REGIME INDEMNITAIRE
A.
LA PRIME DE FIN D
’
ANNEE
Un versement irrégulier au regard de la règle du service fait
Il a été constaté que M
me
X
30
et M. Y
31
avaient perçu en novembre ou en
décembre 2012 le montant correspondant à leur prime de fin d
’
année 2013, soit chacun
1 232
€,
qui aurait normalement dû leur être versé avec leur bulletin de paye de
novembre 2013, selon les habitudes de la collectivité. Dans le second cas, cela porte la
paye de l
’
intéressé à plus de 4 500
€. De surcroît,
M. Y est parti à la retraite le 1
er
décembre 2012 mais a bénéficié de la totalité de la prime 2013, ce qui semble poser un
problème au regard de la règle du servie fait. Cette observation peut être transposée à
l’ensemble des départs à la retraite des agents
: à titre d’exemple, le bilan social de
l’année 2009 indique que trois agents sont partis à la retraite cette année
-là.
30
Matricule 78.
31
Matricule 244.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
63/67
Par ailleurs, M. Z
32
a perçu en mars 2012 l’intégralité de sa prime de fin d’année
2012, pour un montant toujours de 1 232
€, alors que l’agent a quitté la collectivité en
mars 2012. Il en va de même pour M
me
A
33
en septembre 2012, pour un montant
similaire.
À cet égard, dans sa version en vigueur depuis le 7 juillet 2010, le premier alinéa
de l
’
article 20 de la loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires dispose : «
Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une
rémunération comprenant le traitement, l
’
indemnité de résidence, le supplément
familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou
réglementaire. Les indemnités peuvent tenir compte des fonctions et des résultats
professionnels des agents ainsi que de la performance collective des services. S
’
y
ajoutent les prestations familiales obligatoires
».
La lecture de la délibération du 21 décembre 2007 permet d
’
expliquer ces faits.
Elle rappelle que la prime de fin d
’
année a été instaurée par une délibération du conseil
municipal du 19 avril 1991. La période de référence pour prétendre au versement de la
prime en année N est du 1
er
novembre de l
’
année N-1 au 31 octobre de l
’
année N. La
délibération du 21 décembre 2007 a, d
’
une part, porté de 20 à 40 jours d
’
arrêt maladie
ordinaire la durée à compter de laquelle la prime versée à l
’
agent concerné fait l
’
objet
de retenues (pas de prime versée au-dessus de 80 jours d
’
arrêt maladie ordinaires),
«
dans un souci de dialogue social
». D
’
autre part et plus spécifiquement, la
délibération précise que «
les départs en retraite en cours de période donnent lieu au
versement en totalité de la prime, après avoir défalqué l
’
absentéisme pour cause de
maladie ordinaire
».
Toutefois, la chambre relève qu
’
il s
’
agit là d
’
une précision apportée dans
l
’
exposé des motifs de la délibération, mais nullement formellement reprise et validée
par la délibération du conseil municipal intervenue ce jour-là. Le conseil municipal ne
s
’
est pas prononcé formellement sur ce principe du versement intégral de la prime pour
les agents qui partent en retraite. Les versements constatés sont intervenus sans base
légale, ce qui constitue une irrégularité en termes de gestion.
En réponse au rapport d’observations provisoires, le maire de Lure a indiqué que
« l
a prime de fin d’année dans le cadre d’
un départ en retraite sera désormais proratisée
en fonction de la date effective de mise en retraite des agents municipaux. Cette
recommandation trouvera une application dès les prochains départs en retraite,
» l’un
d’entre eux étant intervenu à l’été 2013
.
Une modulation de la prime de fin d’année
irrégulière
Par sa délibération du 21 décembre 2007, prise par le conseil municipal «
dans
un souci de dialogue social
», le conseil municipal a doublé le nombre de jours d’arrêts
maladie à compter duquel sont
décomptées des retenues sur la prime de fin d’année. Ce
nombre a ainsi été porté de 20 à 40, avec entrée en application pour la prime de 2008.
32
Matricule 323.
33
Matricule 197.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
64/67
Compte tenu du fait que les arrêts maladie entrant dans ce décompte n’incluent pas les
accidents du travail, les hospitalisations, les convalescences consécutives à une
hospitalisation, les congés maternité, les congés de longue maladie et les congés de
longue durée, il y a lieu de constater que cette part de la prime de fin d’année liée à
l’absentéisme des agent
s présente un caractère assez
théorique, tant il est rare qu’un
agent accumule plus de 40
jours d’arrêt maladie ordinaire en un an (ce qui représente
près de 20 % de du nombre de jours annuels travaillés, soit un cinquième du temps de
travail annuel).
Cela étant dit, la comparaison des bilans sociaux 2009 et 2011 de la collectivité
permet de mettre en évidence que le nombre total des journées d’absence (hors
formations, journées de grève, congés et absences syndicales) est néanmoins passé de
1 482 jours en 2009 à 2 949 jours en 2011
34
, soit une augmentation de 99 %, cependant
que le nombre de jours de congés ordinaires (ceux qui sont pris en compte pour la
liquidation de la prime de fin d’année) passait de 722
jours à 1 457 jours, soit un
doublement (+ 102 %).
La modification des règles relatives à la prime de fin d’année, intervenue à
compter de 2008, n’est pas régulière car la jurisprudence administrative n’autorise pas
la modification des critères et
conditions de versement d’une prime de fin d’année qui,
c
omme en l’espèce, ressortit aux dispositions de l’article 111 de la loi n
o
84-53 du
26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale (avantages acquis).
B.
ARRETS MALADIE ET REGIME INDEMNITAIRE
Le maintien irrégulier de certaines primes
La collectivité ne semble pas faire une exacte application des dispositions
combinées relatives au régime indemnitaire des fonctionnaires territoriaux et aux arrêts
maladie desdits agents. L’exemple d’un agent
, qui a perçu 6 584
€
de régime
indemnitaire indu de 2010 à 2012, peut éclairer les anomalies constatées au sein de la
collectivité.
M
me
C , éducateur des activités physiques et sportives est en congé de longue
durée depuis le 11 décembre
2009. Or, il s’avère que l’intéressée
a continué à percevoir
une indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires de 75
€ par mois environ en
2010, d
’
environ 88
€ par mois de 2010 à 2012, ce qui représente, en 2011 comme en
2012, un gain de 1 055
€ pour l’intéressée
et un gain de 902
€ en 20
10.
Tableau 41 : montants des
IFTS
de M
me
C, en euros
Janvier Février
Mars
Avril
Mai
Juin
Juillet
Août
Septembre Octobre Novembre Décembre
Total
2010
74,99
74,99
74,99
74,99
74,99
74,99
75,36
75,36
75,36
75,36
75,36
75,36
902,10
2011
87,93
87,93
87,93
87,93
87,93
87,93
87,93
87,93
87,93
87,93
87,93
87,93
1 055,16
2012
87,93
87,93
87,93
87,93
87,93
87,93
87,93
87,93
87,93
87,93
87,93
87,93
1 055,16
3 012,42
34
En 2011, 1 175 journées relèvent de la situation de quatre agents en longue maladie et en
longue durée et 695 journées sont dues à des accidents du travail.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
65/67
Or, le décret n
o
2002-63 du 14 janvier 2002 ne prévoit pas le maintien du
versement de l’
IFTS
aux agents placés en congé de maladie. Par ailleurs, l’article 3 dudit
décret indique que le montant de l
’
IFTS
«
varie suivant le supplément de travail fourni
et l’importance des sujétions auxquels le bénéficiaire est appelé à faire face dans
l’exercice effectif de ses fonctions
».
Le Conseil d’État a jugé que ces indemnités constituaient des indemnités liées
à
l’exercice des fonctions dont le versement devait être suspendu à un agent en con
gé
pour des raisons de maladie (
CE
, n
o
252517, 11 septembre 2006,
Office public
d’habitation à loyer modéré de la ville d’Aubervilliers
).
Le versement d’
IHTS
entre 2009 et 2012 était donc indu, comme il le reste en
2013. Cette situation doit être régularisée au plus tôt par la commune.
De manière analogue, l’intéressée a continué à percevoir son indemnité
d’exercice de missions (
IEMP
), pour un montant de 1 071
€ en 2010, pui
s 1 250
€
en
2011 comme en 2012. Or, le décret n
o
97-1223 du 26 décembre 1997 ne prévoit pas
expressément le maintien du versement de l’
IEMP
aux agents placés en congé de
maladie.
Pour l’avenir, c
ette situation devrait également être régularisée au plus tôt par
la commune.
Tableau 42 : montant des
IEMP
versées à M
me
C, en euros
Janvier Février
Mars
Avril
Mai
Juin
Juillet
Août
Septembre Octobre Novembre Décembre
Total
2010
89,29
89,29
89,29
89,29
89,29
89,29
89,29
89,29
89,29
89,29
89,29
89,29
1 071,48
2011
104,17
104,17 104,17 104,17 104,17 104,17
104,17 104,17
104,17
104,17
104,17
104,17
1 250,04
2012
104,17
104,17 104,17 104,17 104,17 104,17
104,17 104,17
104,17
104,17
104,17
104,17
1 250,04
3 571,56
Le versement de la prime de fin d’année à M
me
C (et la réfaction opérée au titre
du non-respect de la condition relative au présentéisme) paraît, quant à elle, conforme
aux critèr
es d’attribution de cette prime définies par la commune de Lure et à la
jurisprudence en la matière.
Certes, afin de préserver la situation des agents placés en congés de longue
maladie ou de longue durée, l’article 2 du décret n
o
2010-997 du 26 août 2010
35
permet
de conserver à l’agent en congé maladie ordinaire et placé rétroactivement dans un de
ces deux congés, la totalité des primes d’ores et déjà versées en application des
dispositions du présent décret.
Par parallélisme avec la fonction publique de l’
État, il y a
tout lieu de penser que cette exception favorable aux agents s’applique aussi dans la
fonction publique territoriale. Toutefois, le placement de M
me
C en congé de longue
durée n’
a pas été rétroactif.
L’intéressée a été placée en congé de longu
e maladie à
compter du 11 décembre 2009 par un arrêté municipal du 29 janvier 2010 ; ce congé a
été renouvelé par un arrêté du 12 août 2010, puis a été transformé en congé de longue
durée à compter du 11 décembre
2010 en application d’un arrêté du 1
er
décembre 2010,
renouvelé plusieurs fois par la suite. Le versement des indemnités susmentionnées (
IFTS
et
IEMP
) était justifié pour les mois de décembre 2009 et janvier 2010.
35
Voir la circulaire n° BCRF 1031314C du 22 mars 2011 de la
DGAFP
et de la
DB
pour
l’application d
e ce décret.
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
66/67
En réponse au rapport d’observations provisoires, le maire de Lure a précisé que
la commune « mettra en application cette prescription
[…]
dès le 1
er
septembre 2013 ».
L’augmentation
a fortiori
irrégulière de certaines primes indues
Non seulement l’intéressée a
irrégulièrement bénéficié de primes, mais en plus
la commune a augmenté ces primes au cours de ses congés longue durée, sans que la
manière de servir de l’agent puisse de quelques manière que ce soit justifier cette
évolution.
Le coefficient de l’
IFTS
filière sportive est ainsi passé de 105,42 en 2010 à
123 en 2011-2012 et celui
de l’
IEMP
est passé de 85,71 à 100 au cours des mêmes
années.
L
’article 3 du décret n
o
2002-63 du 14 janvier
2002 relatif à l’indemnité
forfaitaire pour travaux supplémentaires des services déconcentrés dispose que «
Le
montant de l’indemnité forfaitaire
pour travaux supplémentaires varie suivant le
supplément de travail fourni et l’importance des sujétions auxquels le bénéficiaire est
appelé à faire face dans l’exercice effectif de ses fonctions.
» Non seulement l’
IFTS
est
subordonné à l’exercice effectif
des fonctions, mais en plus, il convient de faire varier
cette prime en fonction du travail fourni et de l’importance des sujétions
professionnelles. Or, étant placé en congé de longue durée, cet agent n’était par
définition soumis à aucune sujétion professionnelle et à aucun travail à fournir.
En réponse au rapport d’observations provisoires, l’ordonnateur a précisé que la
ville de Lure prenait « également note de la recommandation de ne plus procéder à la
revalorisation du régime indemnitaire des agents en congé de longue maladie ou de
longue durée ».
-=o0o=-
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
28-30, rue Pasteur - BP 71199 - 21011 DIJON Cedex
–
Téléphone : 03 80 67 41 50
–
Télécopie : 03 80 36 21 05
crc@bourgogne-fc.ccomptes.fr
- Site Internet : http://www.ccomptes.fr/fr/CRC05/Accueil.html
Annexe 1
–
Liste des principaux sigles et acronymes utilisés
AAPC
Avis d
’
appel public à concurrence
AMF
Association des maires de France
BET
Bureau d’études techniques
CAA
Cour administrative d
’
appel
CAF
Capacité d
’
autofinancement
CAO
Commission d’appel d’offres
CCPL
Communauté de communes du pays de Lure
CDD
Contrat à durée déterminée
CDI
Contrat à durée indéterminée
CE
Conseil d
’
État
CET
Compte épargne-temps
CGCT
Code général des collectivités territoriales
CJUE
Cour de justice de l’Union européenne
CLECT
Commission locale d
’
évaluation des charges transférées
CNFPT
Centre national de la fonction publique territoriale
DDFiP
Direction départementale des finances publiques
DGCL
Direction général des collectivités locales
DGD
Décompte général et définitif
DGFiP
Direction générale des finances publiques
DGS
Directeur général des services
DOB
Débat d
’
orientation budgétaire
DSP
Délégation de service public
EPCI
Établissement public de coopération intercommunale
Exé
Exécution
FEADER
Fonds européen agricole pour le développement rural
FEDER
Fonds européen de développement régional
FPIC
Fonds
national
de
péréquation
des
ressources
communales
et
intercommunales
FTM
Fiches de travaux modificatifs
GIE
Groupement d
’
intérêt économique
HT
Hors taxe
Annexe à la lettre n° 13 ROD2-EH -34
en date du 26 novembre 2013
28-30, rue Pasteur - BP 71199 - 21011 DIJON Cedex
–
Téléphone : 03 80 67 41 50
–
Télécopie : 03 80 36 21 05
crc@bourgogne-fc.ccomptes.fr
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ICNE
Intérêts courus non échus
IEMP
Indemnité d’exercice de missions des préfectures
IFTS
Indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires
IHTS
Indemnités horaires pour travaux supplémentaires
INSEE
Institut national de la statistique et des études économiques
k€
Kiloeuros (ou milliers d
’
euros)
NBI
Nouvelle bonification indiciaire
OPC
Ordonnancement, pilotage et coordination (du chantier)
OS
Ordre(s) de service
PLU
Plan local d’urbanisme
PME
Petites et moyennes entreprises
RTT
Réduction du temps de travail
SCoT
Schéma de cohérence territoriale
SOCAD
Société comtoise d
’
aménagement et de développement
SPA
Service public administratif
SPIC
Service public industriel et commercial
TFPB
Taxe foncière sur les propriétés bâties
TFPNB
Taxe foncière sur les propriétés non bâties
TH
Taxe d
’
habitation
TPE
Très petites entreprises
TTC
Toutes taxes comprises
TVA
Taxe sur la valeur ajoutée
VMA
Variation moyenne annuelle
ZAC
Zone d
’
aménagement concertée
ZUS
Zone urbaine sensible